Balance 2

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

BALANCE DE LOS ULTIMOS 20 AÑOS DE EDUCACION

EN LA ARGENTINA Y PROSPECTIVA HACIA

EL SIGLO XXI

Realizado en el marco de la evaluación

del Proyecto Principal de Educación por el Consultor

Lic. Norberto Fernández Lamarra

Oficina de la UNESCO en Argentina

Buenos Aires, Diciembre de 1999

Representante de la UNESCO en la Argentina:

Dr. Arturo Hein

Consultor Responsable de la Evaluación:

Lic. Norberto Fernández Lamarra

E-mail: nflamarra@untref.edu.ar

INDICE

PARTE I descripción del proceso realizado

1Antecedentes

3

2Síntesis de la información obtenida a través de las técnicas utilizadas 4

2.1Síntesis de análisis documental

4

2.2Síntesis de entrevistas individuales

4

2.3Síntesis de entrevistas grupales

5

PARTE IIdescripción y análisis de la información obtenida

3Contexto político, económico, social, cultural y educativo

6

4 Políticas educativas nacionales y principales avances en relación con

los objetivos del PPE

9

4.1Objetivos de las políticas educativas nacionales relacionados

con el PPE

9

4.1.1 Concepción y evolución de los mismos

9

4.1.2 Metas y prioridades

12

4.1.3 Principales avances y resultados obtenidos

Areas más exitosas

14

4.2 Contenidos fundamentales de las políticas educativas nacionales

relacionados con el PPE

17

4.2.1 Acceso y permanencia de niños, jóvenes y adultos en el

sistema educativo

17

4.2.2 Apoyo para asegurar una mayor equidad

18

4.2.3 Alfabetización y educación para jóvenes y adultos

20

4.2.4 Educación en el ámbito rural

21

4.2.5 Educación intercultural y bilingüe

21

4.2.6 Educación para niños con discapacidades

22

4.2.7 Educación y género

22

4.2.8 Educación Inicial

23

4.2.9 Educación no formal

23

4.2.10 Descentralización y desconcentración de la

administración de la educación

23

4.2.11 Autonomía pedagógica y mejoramiento de la

gestión en las escuelas

24

4.2.12 Innovaciones en el currículum y los métodos de enseñanza25

4.2.13 Innovaciones en la formación docente inicial y en servicio25

4.2.14 Educación y medios de comunicación

28

4.2.15 Articulación entre educación y trabajo

29

4.2.16 Evaluación de la calidad de la educación

30

4.2.17 Programas y proyectos más exitosos en relación

con la equidad, calidad y analfabetismo

31

4.3 Participación de los diferentes actores en la definición y

desarrollo de políticas educativas

32

4.4 Financiamiento de la educación

33

4.4.1 Gasto educativo en relación con el PBI,

el gasto social y el gasto total

33

4.4.2 Inversión según objetivos del PPE

34

4.4.3 Programas con financiamiento internacional

34

5 Estrategias, funciones y contribuciones del PPE en el país

36

5.1 Estrategias adoptadas

36

5.2 Estructura y funcionamiento de las redes

36

5.3 Participación en las reuniones de PROMEDLAC y MINEDLAC37

5.4 Imagen de la UNESCO y del PPE en el país

37

5.5 Documentos producidos por UNESCO

39

5.6 Influencia del PPE en el país

39

6 Contribuciones de la cooperación de la UNESCO

40

6.1 Rol atribuido a la UNESCO

40

6.2 Areas y temáticas con mayor repercusión

41

6.3 Proyectos y acciones más relevantes y significativos

41

6.4 Documentos que han tenido mayor impacto

42

6.5 Percepción sobre el apoyo de la UNESCO y su especificidad43

PARTE IIIconclusiones y prospectiva

7 Conclusiones

44

8 Prospectiva

46

8.1 Agenda para el futuro. Principales temas

46

a) Temas pendientes en relación con acceso a la

educación básica, calidad y alfabetización y

educación de jóvenes y adultos

b) Temas emergentes a ser contemplados

c) Prioridades para la agenda

8.2 Rol de la cooperación de la UNESCO

50

documentacion principal utilizada

51

anexo: participantes de las entrevistas

PARTE I.DESCRIPCIÓN DEL PROCESO REALIZADO

1. Antecedentes

El proceso de evaluación se ha llevado a cabo entre los meses de octubre y diciembre de 1999, contando con un amplio y eficiente apoyo por parte del Representante de la UNESCO en la Argentina, Señor Arturo Hein, y del personal profesional y administrativo de su Oficina, especialmente de la Sra. Marina Mármora, Oficial de Programa, la que ha participado prácticamente en la totalidad de las entrevistas individuales y grupales.

Las etapas del proceso del trabajo han sido las siguientes:

1) Recopilación y análisis del material documental principal, lo que permitió sistematizar la información disponible sobre estas dos décadas de evaluación de la educación argentina. Parte de dicho material lo poseía el Consultor; otra parte estaba en la Oficina de la UNESCO, especialmente la documentación referida a la acción de la UNESCO en el país en los últimos años. Los propios entrevistados complementaron la documentación disponible o sugirieron nuevos documentos a ser consultados.

2) Entrevistas grupales, que se organizaron de común acuerdo con el Sr. Hein, la Sra. Mármora y la Sra. Mónica Duarte, Oficial de Prensa de la Oficina. Se acordó llevar a cabo tres entrevistas grupales.

a) con los periodistas especializados en educación de los principales medios de prensa y de los programas radiales vinculados con la educación;

b) con los docentes de distintos niveles de enseñanza y de diferentes jerarquías y funciones de las jurisdicciones del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y de la Provincia de Buenos Aires;

c) con funcionarios del ámbito parlamentario, que se desempeñan como asesores de diputados y senadores nacionales que integran una Asociación Amigos de la UNESCO.

3) Entrevistas individuales, con personalidades de la educación argentina, cuya nómina se acordó con el Representante de la UNESCO y la OREALC. Participaron de estas entrevistas dos ex -ministros o secretarios de educación de la Nación -el Dr. Adolfo Stubrin y la Lic. Susana Decibe y el actual Ministro de Educación, Lic. Juan Llach-; el Secretario de Educación del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, profesor Mario Giannoni; la Secretaria de Gestión Educativa hasta diciembre de 1999, Lic. Irene Kit; la Subsecretaria de Programación y Gestión Educativa entre 1994 y 1999, Lic. Inés Aguerrondo; la Directora General de Cultura y Educación de la Provincia de Buenos Aires, entre mayo de 1992 y diciembre de 1999, Dra. Graciela Giannettasio; la Secretaria General de la Confederación de Trabajadores de la Educación de la República Argentina (CTERA), Prof. Marta Maffei y el Director de la Escuela de Capacitación de la CTERA, Lic. Jorge Cardelli; especialistas vinculados con acciones de la UNESCO en el país, Licenciados Emilio Tenti, María del Carmen Feijóo y Daniel Filmus, Director de FLACSO, Buenos Aires; dos catedráticos universitarios especialistas en educación de adultos, Doctores María Teresa Sirvent y Cayetano De Lella; y un funcionario de otro organismo internacional, el Director de la Oficina Regional Buenos Aires de la OEI, Prof. Oscar Bonavota.

Esta variedad de personalidades entrevistadas posibilitó recoger un amplio espectro de opiniones, desde lo político, lo profesional, lo social y lo académico que permitió enriquecer el análisis y la evaluación de estas dos décadas de política y gestión de la educación en la Argentina.

Contribuyó significativamente al éxito de esta propuesta de evaluación el alto nivel de prestigio y aceptación que la UNESCO tiene en los diversos ámbitos abordados, como se planteará más detalladamente en otros parágrafos de este documento.

Una de las dificultades encontradas ha sido la coincidencia de este proceso de evaluación con el recambio constitucional de autoridades nacionales y provinciales, producido el 10 de diciembre ppdo., con la única excepción del Gobierno de la ciudad de Buenos Aires. Esto implicó que la mayor parte de los funcionarios estaban concluyendo sus gestiones o la estaban recién iniciando. Sin embargo, se considera que ha sido adecuadamente salvada la dificultad, apelando a especialistas e investigadores con amplio conocimiento de la evolución y situación actual de la educación en el país.

2. Síntesis de la información obtenida a través de las técnicas utilizadas

2.1. Síntesis del análisis documental

El análisis documental realizado -a través de documentos de carácter oficial y de otros que disponía el consultor y la representación de la UNESCO o que fueron sugeridos o aportados por los entrevistados- permitió llevar a cabo el análisis del período 1980 - 1999 en forma relativamente completa. La mayor parte de la documentación disponible es, esencialmente, descriptiva de programas, proyectos y acciones desarrolladas en el período, sin haberse realizado estudios o trabajos de evaluación de los mismos o de alguno de los períodos, excepto en el caso de la dictadura militar; para este período está el trabajo de J.C. Tedesco, C. Braslavsky y R. Carciofi "El proyecto educativo autoritario. Argentina 1976 -1982", publicado por la FLACSO - Buenos Aires.

El análisis documental ha permitido cubrir los bloques de contenidos más descriptivos, excepto para los referidos a contribuciones e influencias del PPE y a la cooperación de la UNESCO, para los que no se pudo disponer de la documentación necesaria.

La documentación más numerosa disponible ha correspondido a la década del 90, especialmente para el período 1993 - 1999. Los temas centrales se vinculan con el proceso de implementación de la transformación educativa desarrollado en ese período y vinculado con la implementación de la Ley Federal de Educación. En la documentación no se visualizan diferencias significativas por ser de carácter descriptivo y emanadas de fuentes oficiales.

2.2. Síntesis de entrevistas individuales

La realización de quince entrevistas a personalidades con diferentes trayectorias políticas, académicas, profesionales y técnicas ha permitido recoger una amplia gama de opiniones, puntos de vista y propuestas, tanto sobre el período analizado como acerca de la agenda de futuro y el rol de la UNESCO. Esa riqueza de perspectivas se puede recoger sólo parcialmente en este trabajo ya que un desarrollo más detallado del contenido de las entrevistas hubiera hecho superar los alcances del mismo. Se han grabado, aproximadamente, 30 horas de entrevistas individuales.

Las ideas y puntos centrales de las exposiciones de cada uno de los entrevistados se registran muy sintéticamente en el texto, identificándose el autor o autores de las afirmaciones reproducidas. Si bien se elaboró un temario tentativo similar para todas las entrevistas, en cada una de ellas se profundizó en los temas en que se podrían obtener informaciones u opiniones más específicas, según la trayectoria o perspectiva político-profesional del entrevistado. La riqueza de puntos de vista coincidentes o con disidencias se puede apreciar a lo largo del texto de este documento. En todos los casos permitieron completar y precisar la información obtenida en el análisis documental.

A todos se solicitó opiniones sobre la imagen de la UNESCO, la agenda de futuro y el rol que se prevé para la organización. Es de destacar la homogeneidad de puntos de vista positivos para la UNESCO, el escaso conocimiento que se tiene sobre el PPE y sus redes y las importantes expectativas sobre las contribuciones que se le solicitan para el futuro. Esto genera, sin lugar a dudas, un fuerte compromiso para la Organización y la necesidad de que genere cambios sustantivos en su accionar para el país y para América Latina.

2.3. Síntesis de entrevistas grupales

La elección de grupos de docentes, de periodistas especializados y de funcionarios del ámbito parlamentario se hizo para complementar la nómina de entrevistados individuales, que no preveía incluir personas de esas áreas.

Fueron muy diferentes y muy interesantes. Los docentes se seleccionaron entre los de las dos jurisdicciones educativas más importantes del país y teniendo en cuenta distintas trayectorias: supervisores, asesores, directores y docentes de distintos niveles de enseñanza. A pesar de esas diferencias profesionales las opiniones fueron muy coincidentes sobre casi todos los temas político-educativos planteados y, también, las apreciaciones sobre la UNESCO y el PPE: el desconocimiento sobre la existencia y acciones de éste último es preocupante. El contenido fue, en parte, diferente a otras entrevistas ya que tanto en las apreciaciones evaluativas como en las propuestas se plantearon observaciones y sugerencias más vinculadas con la escuela y el aula, por lo que fueron aportes valiosos y distintos a otros.

Las opiniones del grupo de periodistas especializados fueron casi unánimes. Excepto en el caso del Director de Prensa del Ministerio de Educación, el resto fueron coincidentemente críticos sobre la política educativa del gobierno entre 1989 - 1999. En dicha reunión se recogieron las opiniones más críticas de todos los entrevistados sobre la Ley Federal de Educación, el proceso de implementación, el Plan Social Educativo y la situación socio-económica del país y de la educación. Aún más que las de las personalidades educativas que pertenecían al entonces partido de oposición.

Los periodistas expresaron opiniones favorables para la UNESCO y desconocían al PPE, sus redes, acciones y publicaciones; también plantearon altas expectativas sobre el rol esperado para la UNESCO en el futuro. Se pudo apreciar el divorcio operativo existente entre el PPE y los medios de comunicación.

El Grupo del Ambito Parlamentario estuvo integrado por asesores de senadores y diputados nacionales de diferentes bloques políticos, que integran una asociación de amigos de la UNESCO. Si bien se invitó a los parlamentarios concurrieron, como es costumbre en el país, sus asesores. Sus opiniones, sobre la política educativa, muy genéricas, estuvieron parcialmente relacionadas con el encuadramiento partidario de cada participante. También fueron muy positivas sus apreciaciones sobre la UNESCO y coincidentemente su desconocimiento del PPE y sus redes; se conocían otras actividades de la Organización, algunas de ellas promovidas por la Representación en la Argentina.

PARTE II. DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DE LA INFORMACIÓN OBTENIDA

3.Contexto político, económico, social, cultural y educativo.

En estas dos décadas el país ha atravesado tres etapas político-institucionales diferentes, que incidieron significativamente en la definición de las políticas educativas adoptadas.

i) Entre 1980 y 1983, la Argentina soportó la última etapa de la dictadura militar iniciada en 1976, con sus características de represión, autoritarismo y vigencia de políticas y gestiones de la educación retrógradas y antidemocráticas. Estas características han incidido en todos los aspectos de la vida institucional: políticos, económicos, sociales, culturales y educativos. De ahí que la aprobación por parte del Gobierno Argentino de la Declaración de México -que dieron las bases del PPE- haya tenido sólo un carácter formal ya que fue desmentida en cada una de las acciones educativas concretas.

ii) En diciembre de 1983 asumió el primer gobierno constitucional -después de la dictadura- y se extendió hasta julio de 1989. Este período se caracterizó por los esfuerzos tendientes a la recuperación de las instituciones democráticas en todos los ámbitos del país, incluyendo también el área de educación. En esta área, se reincorporó a los docentes cesanteados durante la dictadura, se reintegró a aquellos que se habían exiliado en el exterior y, se intentó recuperar para la democracia el sistema educativo, tanto sus pautas organizativas como sus contenidos y sus metodologías.

El gobierno del Dr. Alfonsín se planteó un proceso de participación social muy ambicioso: el Congreso Pedagógico Nacional. La organización del mismo abarcó distintos niveles de participación y con diferente repercusión: asambleas locales, departamentales, provinciales o jurisdiccionales y, finalmente, la Asamblea Pedagógica Nacional, realizada en la Provincia de Córdoba en los meses de febrero y marzo de 1988; la misma contó con la presencia, en su acto inaugural, del Director General de la UNESCO.

Entre los entrevistados se registraron opiniones coincidentes y otras con matices diferenciados. En general, se coincidió en la significación política y educativa del proyecto y en el espíritu democrático y participativo que lo inspiró. Sobre su realización y sus resultados hubo distintas opiniones, que se analizarán en el próximo parágrafo.

En este período, coincidiendo con la asunción de gobiernos democráticos en cada una de las provincias, se produce un fuerte incremento de la matrícula educativa, no sólo en la educación primaria, sino también y muy especialmente, en la de los niveles medios y superior no universitario de jurisdicción provincial. La mayor parte de los gobiernos provinciales eran de signo político diferente al del orden nacional, (Partido Justicialista), por lo que se produjeron importantes discusiones sobre política educativa.

Los doce gobiernos provinciales de origen justicialista entre 1983 y 1987, y los dieciséis desde 1987 en adelante, constituyeron en 1984 el CINCECYT (Consejo Interprovincial para la Cultura, la Educación y la Ciencia y la Tecnología), órgano de carácter político-técnico. El CINCECYT publicó en 1987 sus puntos de vista sobre temas centrales de política educativa incluídos en el temario del Congreso Pedagógico en un libro titulado "El Peronismo Participa del Congreso Pedagógico". Estos puntos de vista coinciden, en gran medida, con los objetivos y propuestas del PPE, sobre equidad, educación de adultos y mejoramiento del sistema educativo.

El gobierno 1983-1989 puso en marcha un fuerte emprendimiento en materia de educación de adultos: el Plan Nacional de Alfabetización y de Educación de Adultos. Fue diseñado, organizado y conducido desde el Ministerio de Educación de la Nación y tuvo jurisdicción sobre todo el territorio nacional. Para algunos, constituyó uno de los proyectos más ambiciosos en el país sobre esta problemática; para otros, tuvo un planteo relativamente tradicional y desvinculado de la capacitación laboral y, además, muy centralista. La mayoría de las provincias se opusieron a su ejecución en su territorio, ya que sostenían que desconocía la existencia de los servicios de educación de adultos provinciales y tenía un carácter competitivo.

El gobierno del Dr. Alfonsín puso en marcha diversas reformas de la enseñanza media -a nivel nacional y en algunas provincias-, que abarcaron principalmente el denominado Ciclo Básico. Estas reformas tuvieron, en algunos casos, alcances amplios y en otros, fueron de carácter experimental. También diseñó y ejecutó un proyecto de reforma del magisterio para la enseñanza primaria, privilegiando y fortaleciendo el rol de las escuelas normales -institución creada en el siglo XIX para la formación de maestros-. Este proyecto se denominó MEB (Formación de Maestros de Educación Básica).

Aunque el nivel universitario no está incluido en los objetivos del PPE, es de destacar que en este período se normalizaron y democratizaron las universidades nacionales, víctimas principales del gobierno de la dictadura, que las intervino militarmente, cesanteó a la mayor parte de sus profesores y persiguió a los alumnos. En este período se reintegraron sus profesores a través de concursos, se actualizaron los planes de estudio y se eligieron democráticamente sus autoridades, por lo que las universidades nacionales alcanzaron el pleno goce de su autonomía.

iii) En julio de 1989 asumió el segundo gobierno constitucional después de la dictadura, presidido por el Dr. Carlos Menem. Este mandato -previa una reelección- se extendió hasta diciembre de 1999. Este gobierno debió encarar una fuerte crisis económica, signada por un proceso hiperinflacionario de características dramáticas, situación que llevó a la renuncia del presidente Alfonsín y a la asunción anticipada del nuevo gobierno de Menem. Los primeros años de este gobierno estuvieron dedicados a una profunda reforma del Estado y de la economía, reducción del aparato estatal y el establecimiento de la denominada convertibilidad: por ley se estableció que un peso era equivalente y convertible por un dólar, situación que continúa hasta la actualidad.

En la primera etapa de este Gobierno (1989-1991), se plantearon bases para un proceso de transformación educativa, se promovió una ampliación de las funciones de los institutos de formación docente contínua, y se organizó y puso en marcha una Red Federal de Planeamiento y Gestión de la Educación, integrándose a ella al Ministerio Nacional, los provinciales y las universidades nacionales. También se diseñó una reforma curricular de la enseñanza media y de la formación docente, funciones que todavía conservaba en materia de servicios educativos el Gobierno Nacional.

Justamente en este período se desarrolló la discusión -en el seno del Consejo Federal de Cultura y Educación- acerca de la transferencia a las provincias de los servicios educativos que todavía prestaba la Nación. El Ministerio de Economía asumió la iniciativa en este aspecto e incluyó en el Presupuesto para 1992 dicha transferencia. Los legisladores nacionales y los funcionarios nacionales y provinciales de educación reaccionaron frente a este proyecto y elaboraron un proyecto de ley de transferencia de servicios educativos nacionales a las provincias, que el Congreso de la Nación sancionó por unanimidad en diciembre de 1991 (Ley Nº 24.049). Entre los años 1992 y 1993 se firman los respectivos convenios de transferencia y se hicieron efectivos los mismos.

La Provincia de Buenos Aires -que representa más de un tercio de la población y de la educación del país- lo hizo en diciembre de 1993, con lo que concluyó el proceso de transferencia de servicios.

En 1993 se sancionó la Ley Federal de Educación Nº 24.195, la primera ley en materia de educación que abarca la totalidad del sistema educativo argentino. Esta era una necesidad reconocida históricamente que se hizo más imperiosa con el proceso de transferencia de servicios. Necesidad con que coincidieron todos los entrevistados, aunque algunos plantearon opiniones discrepantes con ciertos aspectos de sus contenidos, en especial los referidos al cambio de la estructura del sistema educativo, como se analizará en el siguiente punto 4.

A partir de 1994 se pusieron en marcha las reformas planteadas por la Ley Federal, especialmente la extensión de la obligatoriedad escolar a diez años y la implementación de la Educación General Básica (EGB), que abarca los siete años de la anterior enseñanza primaria y los dos primeros años de la enseñanza media. La implementación de la Ley Federal de Educación ha estado enmarcada en las resoluciones del Consejo Federal de Cultura y Educación, organismo presidido por el Ministro de Educación de la Nación e integrado por los ministros o responsables del área de cada jurisdicción.

En 1994 se firmó entre el Presidente de la Nación y los gobernadores de las provincias, el Pacto Federal Educativo, establecido por el art. 63 de la Ley Federal de Educación, en el que se fijaron las responsabilidades y compromisos de la Nación y las provincias. A partir de él se pone en marcha el Plan Social Educativo, como instrumento de políticas compensatorias para tender a una mayor equidad en materia de educación entre las provincias y entre las poblaciones y escuelas menos favorecidas.

También se organizó la Red Federal de Formación Docente Contínua y un programa de mejoramiento de la infraestructura escolar. Algunos de estos programas contaron con financiamiento proveniente del presupuesto nacional -en cumplimiento del Pacto Federal Educativo- y otros con financiamiento internacional (PRODYMES financiado por el Banco Mundial y PRISE por el BID).

La implementación de la Ley Federal de Educación, en especial de la EGB, ha dado lugar a situaciones muy diversas entre las distintas jurisdicciones educativas, por razones basadas en decisiones políticas, en capacidad político-técnica de cada una o en sus posibilidades financiero-presupuestarias. Así, la Provincia de Buenos Aires la implementó en todas sus escuelas, otras jurisdicciones con carácter experimental en un mayor número de escuelas, y otras -como la Ciudad de Buenos Aires- no la implementaron todavía.

La Ley Federal de Educación establece en sus artículos 60 a 65 -entre otros aspectos de financiamiento- la duplicación gradual de la inversión pública consolidada total en educación y como mínimo a razón del 20% anual a partir del presupuesto 1993. El gasto educativo consolidado pasó así de 7.566 millones de pesos corrientes en 1992 (año base) a 12.336 millones en 1998. Es decir, que su incremento en 6 años fue del 63%, en vez del 100% establecido por la Ley, lo que muestra un incremento menor del establecido, afectando de esa manera el cumplimiento de la Ley. En el caso de la Provincia de Buenos Aires, el gasto en educación en relación con el gasto total provincial pasó del 24% al 35% entre 1991 y 1999 (Giannettasio).

En el próximo punto se analizarán con mayor detenimiento las políticas educativas nacionales esbozadas en éste y los principales avances en relación con los objetivos del PPE, incorporando información y opiniones provenientes de las fuentes bibliográficas, personalidades del campo educacional y otros actores consultados.

4. Políticas Educativas nacionales y principales avances en relación con los objetivos del PPE

4.1 Objetivos de las políticas educativas nacionales relacionados con el PPE

4.1.1. Concepción y evolución de los mismos.

Durante los gobiernos democráticos a partir de diciembre de 1983, la incidencia de los objetivos del PPE en la fijación de las políticas educativas nacionales ha sido muy significativa. En muchos casos -como lo señalan reiteradamente los entrevistados- se asumen dichos objetivos sin necesariamente identificar a la UNESCO y al PPE como origen o fundamento de estas políticas.

Como ya se señaló, la tarea más urgente que afrontó, desde la política educativa, el primer gobierno constitucional fue la de la recuperación democrática del sistema educativo, superando los efectos negativos de las políticas y acciones autoritarias del gobierno militar. Esto tanto en cuanto a la organización de la educación y los contenidos como a los efectos de políticas tales como la transferencia de las escuelas primarias a las provincias en 1978, la desatención de los sectores menos favorecidos, la disminución de los servicios de educación de adultos y, como aspecto central, la persecución política a docentes, padres y estudiantes, que llevó a cesantías masivas y a la necesidad de que decenas de miles de docentes tuvieran que exilarse en el exterior.

Las políticas educativas de la dictadura militar estaban lejos de responder a objetivos como los del PPE ya que la tónica en el sistema educativo fue la delación, el miedo y la represión (Bonavota).

La democratización tuvo varios objetivos: uno de ellos, la expansión cuantitativa de las enseñanzas primaria y media, que habían estado congeladas -o en retroceso- durante el gobierno militar; otro, ha sido la democratización de la gestión educativa, con el estímulo a la participación de padres, estudiantes y comunidad, con resultados variables (Stubrin); y, también la del vínculo pedagógico entre docente y alumno (Giannoni).

En el marco de la participación social, la propuesta más ambiciosa ha sido la convocatoria, por Ley Nº 23.114 de setiembre de 1984, al Congreso Pedagógico, que se desarrolló entre 1985 y 1988. Éste ha sido un hito clave para el diagnóstico del sistema, la expresión de expectativas y demandas y la proyección de políticas superadoras (Bonavota).

Según Stubrin, fue expresión del optimismo democrático sobre participación y pluralismo que sostenía el gobierno del Dr. Alfonsín. Para Tenti tuvo una concepción ingenua y utópica, ya que no todos pueden opinar sobre todos los temas y para la participación se requieren mínimas condiciones sociales. Para Maffei no fue el instrumento esperado ya que faltó una estrategia para orientarlo; agrega que se intentó fracturar a la CTERA -gremio nacional docente- ya que no se le permitió participar orgánicamente por lo que los docentes debieron intervenir en las asambleas en sus escuelas y no como miembros del gremio.

Según De Lella, el Congreso Pedagógico posibilitó un ámbito de discusión y análisis de acuerdos y consensos básicos, con inspiración pluralista, basados en la tradición educativa de las fuerzas políticas y en los objetivos del PPE. Para Giannoni fue una expresión de participación fantástica y contribuyó a la democratización en el país, aunque planteó que quizás hubiese sido preferible hacerlo después. Señaló que el debate pedagógico en la Argentina, todavía se hace desde trincheras y concepciones de confrontación, ya sea por el Congreso Pedagógico o, mejor dicho, a pesar de él.

Para los Docentes constituyó un esfuerzo de democratización y de movilización de diversos actores sociales a quienes se le brindó la posibilidad de opinar, aunque hubiese sido conveniente llevar a cabo un proceso de devolución analizando los acuerdos y conclusiones del Informe Final en nuevas asambleas locales. Varios entrevistados coincidieron que, frente a una convocatoria masiva, la sociedad no tenía organizaciones civiles con posibilidad de responder efectivamente, por lo que predominaron los sectores que sí la tenían, como los religiosos y en especial la Iglesia Católica, que se movilizaron en defensa de sus concepciones e ideas educativas.

En prácticamente todos los casos de las personalidades y grupos entrevistados aceptan que los acuerdos del Congreso Pedagógico se han constituido en un antecedente significativo para la elaboración de la Ley Federal de Educación, sancionada en 1993.

Esta Ley recoge los principios y objetivos principales de lo aprobado por el Congreso Pedagógico, coincidentes con los del PPE. Así, la mayor parte de los 25 incisos del art. 5º de la Ley -que definen los derechos, principios y criterios de la política educativa que debe fijar el Estado Nacional- se relacionan estrechamente con la Recomendación sobre el PPE, aprobada en Quito en abril de 1981; la Ley también extiende la obligatoriedad escolar a 10 años y plantea una nueva estructura para el sistema educativo (art. 10). Los contenidos detallados de la Ley y de los Acuerdos del Congreso Pedagógico se analizarán en relación con uno de los aspectos de las políticas educativas adoptadas.

Acerca de la extensión de la obligatoriedad a 10 años ha habido opiniones favorables entre casi todos los entrevistados, aunque algunos -como Maffei- sostienen que la Ley es un híbrido y que su discusión en el Congreso generó resistencias y marchas de la población y de los docentes contra su sanción. Las mayores discrepancias se relacionan con la modificación de la estructura del sistema educativo vigente hasta la sanción de la Ley.

La nueva estructura, en síntesis, es la siguiente:

· Educación Inicial, para niños de 3 a 5 años (Jardín de Infantes), siendo obligatorio el último año y para niños menores de 3 años, cuando sea necesario (Jardín maternal).

· Educación General Básica (EGB), obligatoria, de 9 años de duración a partir de los 6 años de edad, entendida como una unidad pedagógica integral y organizada en ciclos (posteriormente el Consejo Federal de Cultura y Educación la organizó en tres ciclos de tres años de duración cada uno).

· Educación Polimodal, de tres años de duración como mínimo (la Provincia de Buenos Aires la estableció como obligatoria).

· Educación Superior, ofrecida por instituciones universitarias y no universitarias.

· Educación Cuaternaria

Para Feijóo, la modificación de la estructura del sistema posibilitó la extensión de la cobertura al incluir los 9 años en la EGB. Coincide con este pensamiento Giannettasio, quien señala que el 3er. Ciclo de EGB (7º, 8º y 9º Año) han permitido la recuperación anual en 8º año de alrededor de 50.000 desertores de la anterior escuela primaria. También Giannettasio afirmó que las 100.000 becas que en el año 1999 acompañaron la obligatoriedad de la Educación Polimodal en la Pcia. de Buenos Aires posibilitaron que los alumnos becarios tuvieran un buen desempeño y muy pocos perdieran la regularidad como, asimismo, que sus padres demostraran mayor interés y tuvieran mayor participación en relación con la escuela. Las nuevas autoridades provinciales anunciaron la disponibilidad de 200.000 becas para el año 2000.

Giannoni señaló que ninguna reforma educativa se puede imponer y que ha faltado un estudio de costos para definir la viabilidad de su implementación. Destacó las disparidades de su aplicación en las distintas provincias y la necesidad de encararlas y, además, criticó fuertemente la modalidad masiva de implementación en la Provincia de Buenos Aires. Anticipó que en el proyecto de ley del Poder Ejecutivo del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires el 3er. Ciclo de la EGB se transforma en una escuela básica superior de 3 años, destinada a atender específicamente la problemática del adolescente e intentar superar la alta deserción escolar en los primeros años de la enseñanza media.

Según De Lella, la nueva estructura y sus contenidos hubiesen requerido más consulta con los actores del sistema educativo, especialmente las universidades, en vez de "comprar el viejo modelo español". Afirmó que las consultas realizadas tuvieron un carácter eufemístico para justificar lo realizado y eludir las críticas. Consideró la extensión de la obligatoriedad a 13 años -como en la Provincia de Buenos Aires- como improcedente y un factor que puede poner en riesgo el cumplimiento de la obligatoriedad de 10 años.

Maffei planteó que la Ley es un híbrido y que los docentes se manifestaron en contra en su momento a través de marchas realizadas al Congreso. Para ella la implementación de la Educación Polimodal debería suspenderse.

El objetivo del PPE vinculado con la eliminación del analfabetismo y el desarrollo y ampliación de los servicios educativos de adultos fue el que tuvo una menor incidencia en los objetivos de las políticas educativas nacionales en estas décadas. Como ya se señaló, en 1984, el gobierno democrático organizó y puso en marcha el Plan Nacional de Alfabetización y de Educación de Adultos para todo el país. Por desacuerdos con la estructura nacional centralizada del mismo la mitad de las provincias no se adhirió, por lo que en sus territorios no se pudo ejecutar.

Sobre este Plan la mayoría de las personalidades entrevistadas estuvo de acuerdo con la significación de sus objetivos -coincidentes con los del PPE- aunque varios discreparon con su organización y enfoques pedagógicos, como se desarrollará más adelante.

En la década del 90 se dejó de lado el Plan Nacional de Alfabetización y se puso en marcha un proyecto de Educación Básica de Adultos, organizado en el marco del Plan Social Educativo por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación, con características semi-presenciales y presenciales. Simultáneamente en todas las jurisdicciones educativas se continuaron ofreciendo los servicios de educación de adultos, tanto para alfabetización como para complementación de educación primaria (ahora EGB) y de la enseñanza media. En términos generales, la mayor parte de la educación de adultos ofrecida tiene escasa vinculación con la capacitación laboral y ésta es ofrecida por organismos oficiales ajenos a los de educación -en general, los de trabajo- o entidades sindicales y empresas sin objetivos de complementación educativa. Así, uno de los emprendimientos de capacitación más importantes que cuenta con financiamiento del BID -el denominado Proyecto Joven- brindó capacitación laboral en los últimos 6 años a alrededor de 120.000 beneficiarios de bajo nivel educativo y provenientes de hogares pobres, sin ofrecerles simultáneamente posibilidades de completar su escolaridad.

Algunos de los entrevistados asignan la responsabilidad a la acción desarticulada del gobierno nacional y de los provinciales en materia de educación de adultos a la falta de una presencia fuerte de la misma en la Ley Federal de Educación y en las políticas educativas nacionales. La Ley Federal de Educación la considera entre los regímenes especiales, junto con la educación especial y la educación artística; los objetivos planteados en la Ley son muy específicos y afirman su articulación prioritaria con los sistemas y programas de formación y reconversión laboral (art. 30 de la Ley).

El cumplimiento de estos objetivos parece no haberse concretado en forma efectiva -más alla de algunos proyectos y experiencias de algunas jurisdicciones educativas- y el tema de la educación de adultos constituye para varios especialistas todavía una "asignatura pendiente" de la política educativa argentina.

4.1.2. Metas y prioridades

Una característica negativa de la política educativa argentina en estas dos décadas es la falta de un pensamiento estratégico, que posibilite la fijación de metas y prioridades, a partir de estudios de necesidades y expectativas de la población y de análisis de viabilidad de las mismas en un marco prospectivo y de escenarios alternativos.

En estas dos décadas no se llevaron a cabo trabajos sistemáticos de planeamiento y de elaboración articulada de programas y proyectos. El establecimiento de éstos estuvo, en general, vinculado con las ofertas de financiamiento internacional a cargo de los bancos y muchos de los programas y proyectos emprendidos lo han sido a partir de dichas posibilidades financieras y han funcionado en forma relativamente desarticulada.

Se planteó un intento de superar esta situación con la constitución de la Red Federal de Planeamiento y Gestión de la Educación, en 1990, asociada a la REPLAD del PPE, integrada por las provincias y las universidades con la coordinación del organismo específico del Ministerio de Cultura y Educación. Se llevó a cabo un esfuerzo sistemático de capacitación de funcionarios y técnicos, de articulación de redes regionales y de mejoramiento de los sistemas de gestión e información, pero dejó de funcionar en 1992.

A partir de la sanción y ejecución de la Ley Federal de Educación, el organismo responsable de fijar metas y prioridades de política educativa ha sido el Consejo Federal de Cultura y Educación, pero éste no ha contado en su Secretaría General con capacidad técnico-profesional para llevar a cabo esta tarea. La misma ha sido desarrollada por la Subsecretaría de Programación y Gestión Educativa del Ministerio de Cultura y Educación, a través de sus direcciones y equipos técnicos de asesoramiento, por lo que el orden nacional ha incidido fuertemente en las decisiones del Consejo Federal. De las más de cien resoluciones aprobadas por este Consejo entre 1989 y 1999, pueden señalarse las siguientes en cuanto a las de mayor importancia para la fijación de metas y prioridades:

· Establecimiento de la metodología para acordar los aspectos prioritarios para la aplicación de la Ley Federal de Educación y su respectivo cronograma (Resol.26/93, agosto de 1993).

· Fijación de las finalidades y funciones específicas de cada nivel de la nueva estructura del sistema educativo (art. 10 de la Ley Federal de Educación), de los ciclos que los componen (3 ciclos de 3 años cada uno para la EGB) y de criterios de gradualidad para su implementación progresiva, estableciéndose como meta global que en el año 2000 debe estar funcionando en su totalidad (Resol. 30/93, setiembre de 1993).

· Aprobación de las Orientaciones Generales, Propuesta Metodológica y Orientaciones Específicas para acordar Contenidos Básicos Comunes (Resol. 33/93, diciembre de 1993).

· Aprobación como Documento de Concertación del referido a la Red Federal de Formación Docente Contínua (Resol. 36/94, junio de 1994).

· Aprobación de los Contenidos Básicos Comunes para el Nivel Inicial y para la EGB (Resol. 39/94, noviembre de 1994) y de su actualización (Resol. 40/95, junio de 1995).

· Acuerdo para la aplicación de la nueva estructura con criterios sobre certificaciones, creación y modificación de planes, equivalencia de estudios entre la anterior y la nueva estructura y la reorganización de las instituciones educativas (Resol. 41/95, junio de 1995).

· Acuerdo sobre decisiones requeridas por las jurisdicciones sobre aspectos normativos, reorganización del sistema educativo y comunicación con la comunidad (Resol. 43/95, octubre de 1995).

· Aprobación de los documentos sobre Acuerdo Marco para la Educación Polimodal y los Trayectos Técnicos Proporcionales (Resol. 54/96 y 55/96, noviembre de 1996).

· Aprobación de los Contenidos Básicos Comunes y los Contenidos Básicos Orientados para la Educación Polimodal (Resol. 57/97, febrero de 1997).

· Aprobación del documento sobre "Transformación Gradual y Progresiva de la Formación Docente Contínua" (Resol. 63/97, octubre de 1997)

· Aprobación del documento "Criterios y Normativa Básica de Arquitectura Escolar" (Resol. 68/97, octubre de 1997).

· Aprobación de los CBC de la Formación Docente para el 3er, Ciclo de EGB y la Educación Polimodal, para distintas orientaciones y especialidades (Resol. 75/98, junio de 1998).

· Aprobación de criterios y procedimientos para la acreditación de instituciones no universitarias de formación docente contínua, a llevarse a cabo entre los años 1998 y 2000 (Resol. 76/98, junio de 1998).

· Aprobación de la Estructura Curricular Básica del 3er. Ciclo de la EGB y de la Educación Polimodal (Resol. 79/98 y 80/98, setiembre de 1998).

· Aprobación de los Acuerdos marco para la Educación Especial y para la Educación Artística (Resol. 87/98 y 88/98, diciembre de 1998).

· Aprobación del documento "Mecanismo para la Viabilización del Reconocimiento y Equivalencia de Estudios, Certificaciones y Títulos" (Resol. 90/98, diciembre de 1998).

· Aprobación para la discusión en el circuito federal de consulta del Documento "Borrador de Acuerdo Marco para la Educación de Jóvenes y Adultos concebida como educación durante Toda la Vida" (Resol. 97/99, junio de 1999).

Las metas y prioridades aprobadas por el Consejo Federal de Cultura y Educación se complementan con las establecidas por el Pacto Federal Educativo, firmado por el Presidente de la Nación, los gobernadores provinciales y el Intendente de la Ciudad de Buenos Aires, el 11 de setiembre de 1994 y luego ratificado por ley. El Pacto establece metas y prioridades sobre:

· incremento del presupuesto educativo consolidado, según lo establecido por el art. 61 de la Ley Federal de Educación;

· un aporte del Estado Nacional de $ 3.300 millones en 5 años;

· implementación de la nueva estructura del sistema educativo establecida por la Ley Federal de Educación.

El Pacto establece metas hasta el año 2000. Las principales son las siguientes:

· para 1994, erradicación de las escuelas ranchos en todo el país, la que se ha cumplimentado;

· para 1995, generalización (100 %) de la capacitación docente acorde con el proceso de transformación, la que se ha cumplido sólo parcialmente;

· para 1995-1998, erradicación de los establecimientos educativos precarios;

· para 1995-1999, expansión de la matrícula en un 100 % para la escolarización de los niños de 5 años y de niños y adolescentes de 6 a 14 años y en un 70 % para la escolarización de adolescentes de 15 a 17 años; disminución del 50% en cuanto a índice de repitencia y de analfabetismo absoluto; 20% de aumento de la capacidad edilicia instalada y de 100% de mejoramiento del estado edilicio de características deficitarias y de incorporación de establecimientos a la nueva estructura; 100% de equipamiento informático, de bibliotecas escolares y con material pedagógico y audiovisual.

Las metas para 1995 / 98 / 99 no se han cumplido, no habiéndose realizado estudios sobre el nivel real de implementación de las mismas.

4.1.3. Principales avances y resultados obtenidos. Areas más exitosas

El análisis de los objetivos y avances en estas dos décadas de política educativa en relación con los objetivos del PPE realizado en los parágrafos anteriores, las opiniones recogidas en las entrevistas individuales y grupales y la información obtenida permiten visualizar la situación en cuanto a cada uno de dichos objetivos.

i) Escolarización de todos los niños en edad escolar, ofreciéndoles una educación general de 8 a 10 años

Los principales avances han sido los siguientes:

· fuerte expansión cuantitativa del sistema educativo a partir de 1984 en todos los niveles de la enseñanza;

· democratización de la gestión y conducción del sistema educativo y de las escuelas;

· extensión de la obligatoriedad escolar en todo el país de 7 a 10 años;

· nueva estructura del sistema educativo, con renovados objetivos generales y específicos, con la inclusión formal, como nivel, de la educación inicial, cuyo último año se convierte en obligatorio; la creación de un nivel de 9 años, obligatorio -denominado Educación General Básica (EGB)-; creación de otro nuevo nivel denominado Educación Polimodal -declarado obligatorio en la Provincia de Buenos Aires-; e inclusión dentro de la estructura del sistema de la educación superior y de la cuaternaria;

· desarrollo del Plan Social Educativo, que llevó a cabo acciones compensatorias en aproximadamente 17.000 escuelas -sobre un total de alrededor de 45.000 en todo el país- y con más de 3.500.000 alumnos beneficiados de los niveles Inicial y EGB -sobre un total de alrededor de 8.500.000;

· puesta en marcha -dentro del Plan Social Educativo- de proyectos y acciones de apoyo a poblaciones aborígenes, rurales, con necesidades educativas especiales, adultos y, en general, con necesidades básicas insatisfechas (NBI) y en situación de pobreza y marginalidad.

ii) Eliminación del analfabetismo antes de fin de siglo y desarrollo y ampliación de los servicios educativos para adultos

En relación con este objetivo los avances han sido limitados en las dos décadas, constituyéndose en el área que menos ha acompañado el desarrollo de la educación en el país y la que tiene -como se verá más adelante- mayor déficit de demanda insatisfecha en materia de servicios educativos. Se pueden mencionar las siguientes acciones:

· desarrollo entre 1984 y 1989 del Plan Nacional de Alfabetización y Educación de Adultos, en alrededor de la mitad de las jurisdicciones educativas;

· desarrollo de los servicios educativos formales de educación de adultos en todas las jurisdicciones educativas, con escasa relación con la formación para el trabajo;

· puesta en marcha de proyectos específicos de complementación de la escolaridad primaria y secundaria para jóvenes y adultos, tanto de alcance nacional -como el proyecto "Educación Básica de Adultos" del Plan Social Educativo- o de alcances jurisdiccionales -como es el caso del proyecto "Educación Adultos 2000" del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires-;

· desarrollo de diversos proyectos de capacitación laboral por parte de autoridades gubernamentales, de empresas y de organizaciones sindicales y otras de carácter no gubernamental, para destinatarios con diferentes perfiles educativos y sociales planteados sin vinculación con la educación formal.

iii) Mejoramiento de la calidad y eficiencia de los sistemas educativos y realización de las reformas necesarias

En relación con este objetivo las políticas han sido diferentes en cada década. En la del 80, el esfuerzo se centró en la democratización del sistema, la puesta en marcha de reformas en algunos niveles de enseñanza y en ciertos aspectos de la organización y gobierno de la educación;

· organización y realización del Congreso Pedagógico, que sentó bases para la reforma y mejoramiento de la educación;

· reformas organizativas y curriculares en el Ciclo Básico de la enseñanza media en escuelas nacionales (Ciclo Básico Unificado en 900 escuelas y Ciclo Básico General en 60 escuelas) y en las de algunas provincias (entre otras, Córdoba, Mendoza, Río Negro, Santa Fé, etc.);

· reformas en la formación docente, particularmente la puesta en marcha de un nuevo proyecto de formación docente para la educación básica (MEB);

· impulso de la capacitación docente con la organización del INPAD (Instituto Nacional de Perfeccionamiento para la Actividad Docente), articulado con la Red PICPEMCE del PPE.

· diseño y puesta en marcha en varias provincias de proyectos de descentralización y regionalización de la gestión educativa, incluyendo propuestas de participación social (particularmente en las de Buenos Aires, Formosa, Jujuy, La Pampa, Mendoza, Neuquén y San Luis), con el apoyo de la REPLAD del PPE.

En la década del 90 se elaboran y se ponen en marcha, un vasto conjunto de acciones de reformas sustantivas de la educación tendientes al mejoramiento de su calidad, pertinencia y eficiencia, entre las cuales pueden señalarse las siguientes:

· transferencia de servicios educativos nacionales a las provincias (Ley Nº 24.049 de diciembre de 1991), a través de los convenios firmados con los respectivos gobernadores entre los años 1992 y 1993;

· elaboración y sanción de la Ley Federal de Educación (Ley Nº 24.195 de abril de 1993) que incluye principios generales; criterios organizativos; una nueva estructura del sistema, objetivos para cada uno de los niveles de enseñanza y de los regímenes especiales; derechos y deberes de los miembros de la comunidad educativa (educandos, padres y docentes); normas sobre la educación privada, la gratuidad, la asistencialidad, las unidades escolares y la calidad y su evaluación; los criterios y la organización del gobierno y administración del sistema a nivel nacional, federal y de las jurisdicciones; y las bases para el financiamiento de la educación;

· elaboración y firma del Pacto Federal Educativo (setiembre de 1994) entre el Presidente de la Nación y los gobernadores de las provincias, en el que se establecen compromisos y metas sobre mejoramiento de la educación, implementación de la nueva estructura, políticas compensatorias e incremento de los presupuestos educativos;

· aprobación de múltiples acuerdos del Consejo Federal de Cultura y Educación, desde el año 1993, tendientes a la implementación de la Ley Federal de Educación y de la nueva estructura del sistema educativo. La elaboración y aprobación de los CBC para la Educación Inicial, la EGB en sus tres ciclos, la Polimodal y los Trayectos Técnicos Profesionales, la Formación Docente Contínua, la Especial, la Artística y la de Jóvenes y Adultos, etc;

· elaboración de los diseños curriculares jurisdiccionales para los distintos niveles del sistema -particularmente para la EGB y su Tercer Ciclo- y puesta en marcha de los mismos en las jurisdicciones, con distintas modalidades de alcance y organización;

· implementación desde 1993 del Sistema Nacional de Evaluación de la Calidad Educativa a través de operativos anuales con carácter gradual y creciente en cuanto a tamaño de las muestras y áreas del conocimiento y cursos de la EGB y la Polimodal evaluados, incluyendo en los últimos años a los egresados de la enseñanza media;

· organización y funcionamiento en todo el país de la Red Federal de Formación Docente Contínua, a través de circuitos destinados a docentes de diferentes niveles de enseñanza y con diversas funciones profesionales y con cabeceras jurisdiccionales responsables de las acciones en sus respectivos ámbitos institucionales, contándose en algunos de los circuitos y provincias con la participación del sistema universitario;

· ejecución de programas destinados a mejorar la eficiencia de la planificación, administración y gestión de la educación en las provincias, como el Programa Federal de Cooperación Técnica para la Administración y Gestión de la Educación, el de Formación y Capacitación de Funcionarios del Sector Educativo en el Exterior (PROFOR), la Red Federal de Información, etc;

· ejecución del proyecto "Nueva Escuela para el Siglo XXI" que, con carácter experimental, permitió poner en marcha entre la Nación y las provincias más de un centenar de escuelas con modelos alternativos de organización y gestión escolar, en distintos niveles y áreas geográficas, tendiendo a convertirlas en unidades escolares de gestión autónoma con proyectos institucionales y pedagógicos que se adecuan a las necesidades y demandas de la población atendida;

· sanción de la Ley de Educación Superior N 24.521, que articula por primera vez en el sistema educativo, la educación universitaria con la no universitaria e incorpora -entre otros avances- los procesos de evaluación y acreditación universitaria.

Es difícil establecer las políticas educativas más exitosas respecto con los objetivos del PPE porque no se han hecho -en términos generales- estudios de evaluación de procesos y de resultados y, menos aún, de impacto.

Planteada esta pregunta a varias de las personalidades entrevistadas coincidieron varios de ellos en elogiar el Plan Social Educativo, a pesar de que éste recibió también opiniones críticas.

Dos de los entrevistados con perspectivas profesionales y políticas diferentes -Filmus y Giannoni- coincidieron en señalar al Plan Social Educativo como la mejor de las políticas de la década del 90. Giannettasio lo destacó como un programa exitoso, acompañado y aceptado desde las provincias, como una amalgama entre Nación, provincias y escuelas. En igual sentido se expresó Bonavota que destacó el trabajo en equipo entre la Nación y las provincias, sustentado en el Pacto Federal Educativo. Para Tenti este Plan garantiza la educabilidad y ha sido un gasto progresivo y focalizado en quienes más lo necesitan, pero agregó que se hace necesario pensar una política social integral. En el grupo de periodistas se plantearon algunas opiniones críticas sobre el Plan, aunque coincidiendo sobre la importancia de políticas compensatorias: falta de monitoreo, seguimiento y evaluación; limitaciones en la capacitación de los docentes; escasa utilización de algunos equipamientos aportados; problemas con la selección de las escuelas beneficiarias; posibles sospechas de corrupción; etc. También Stubrin planteó críticas: según él, el gobierno nacional actúa como una especie de "Papá Noel", muchas de las acciones están desconectadas de las políticas provinciales y muchos aportes se desaprovechan.

El Congreso Pedagógico también ha sido considerado exitoso como propuesta de participación social pero, sin embargo, no lo ha sido tanto en su realización y en la difusión de sus resultados, según varios entrevistados.

La casi totalidad de los entrevistados coincide con la cláusula de extensión de la obligatoriedad escolar establecida por la Ley Federal de Educación y apoyada en acuerdos del Congreso Pedagógico. Las opiniones no son igualmente coincidentes en relación con la nueva estructura del sistema educativo, especialmente con el Tercer Ciclo de EGB y sus modalidades de organización y con el déficit en materia de capacitación para pos docentes de ese Ciclo.

4.2. Contenidos fundamentales de las políticas educativas nacionales

relacionadas con el PPE

4.2.1. Acceso y permanencia de niños, jóvenes y adultos en el sistema educativo

Desde hace varias décadas la problemática del sistema educativo argentino ha estado centrada más en la permanencia que en el acceso: ingresan a la educación un número cercano a la totalidad de los niños en edad escolar y desertan a lo largo de su escolaridad primaria un alto porcentaje (alrededor del 35 %) sin concluirla; un porcentaje de los que terminan no ingresan a la enseñanza media y de los que ingresan alrededor de un 30 % la abandona en los dos primeros años; una situación similar se repite en los primeros años de la educación superior.

Las estrategias adoptadas para mejorar el acceso y la permanencia han sido las siguientes:

a) En la década del 80, ampliación de la oferta educativa primaria y media de manera de ofrecer servicios educativos y posibilitar el acceso de toda la población, especialmente en áreas de poblaciones marginales. Para ello se amplió y mejoró la infraestructura escolar -especialmente en esta última década- y se incrementó el número de docentes formados. En la década del 80 se promovió la mejora del Ciclo Básico de la enseñanza media y se plantearon estrategias de regionalización de los servicios y de participación social de manera de ofrecer contenidos educativos más adecuados a las necesidades de las poblaciones escolares.

b)La organización de la EGB y sus tres ciclos en una sóla unidad institucional y pedagógica -como lo ha asumido la Provincia de Buenos Aires - tiende a evitar el desgranamiento que se producía entre las anteriores escuela primaria y secundaria y en los primeros años de ésta. Según el estudio de OREALC -realizado en el marco del convenio entre la UNESCO y el Gobierno de la Provincia de Buenos Aires- la implementación del 8º año -como parte del 3er. Ciclo de EGB- permitió recuperar más de 50.000 desertores que no habían ingresado a la escuela media o que la habían abandonado en el 1er. año; asimismo, según dicho estudio, la tasa de retención en el 8º año pasó del 75,8 % en 1996 (antes de la aplicación de la EGB) a 88,7 % en 1997.

La estrategia de Buenos Aires de ofrecer la EGB en una sóla unidad escolar -diferente al planteamiento de otras provincias- parecería ser adecuado para poblaciones urbanas marginales, con insuficiencia de servicios educativos de educación media y con necesidades de contención pedagógica y social, ya que se les puede continuar ofreciendo servicios de comedor escolar, al igual que en los cursos anteriores, según sostienen Feijóo y Giannettasio. Stubrin y Maffei plantearon opiniones críticas sobre esta estrategia y la posible "primarización" del Tercer Ciclo.

c)El Plan Social Educativo ha estado desarrollando un proyecto de fortalecimiento del Tercer Ciclo de la EGB en las áreas rurales, particularmente destinado a jóvenes de sectores desfavorecidos, a fin de que puedan completar la EGB obligatoria.

Para ello ha preparado especialmente un conjunto de materiales de desarrollo curricular (cuadernos de trabajo para los docentes y para los alumnos); ha posibilitado el equipamiento didáctico de las escuelas y de las bibliotecas; ha ofrecido una red de profesores itinerantes para las distintas áreas que componen los CBC de este 3er. Ciclo; ha creado un sistema de becas para alumnos de 8º y 9º año; ha ofrecido capacitación específica a los docentes tutores y a los itinerantes; y ha contribuido al mejoramiento de la infraestructura edilicia. El proyecto ha abarcado en 1999 a 2400 escuelas en 20 provincias; en 1996 se inició con 30 escuelas en dos provincias.

d) La Provincia de La Pampa ha organizado escuelas específicas para dictar el 3er. Ciclo de EGB, diferenciándolo desde el punto de vista de la oferta escolar de las que ofrecen los dos primeros ciclos y de las de Educación Polimodal (ex -escuelas de enseñanza media). Giannoni planteó en su entrevista que el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires prevé en su proyecto de ley la creación de escuelas de educación básica superior para ofrecer el Tercer Ciclo de EGB, de manera de articular el último año de la ex -escuela primaria y los dos primeros de la ex -escuela media en una propuesta pedagógica que evite el problema de la articulación entre ambos niveles y la alta deserción en primero y segundo año de la enseñanza media.

4.2.2. Apoyo para asegurar una mayor equidad

La Ley Federal de Educación -arts. 39 y 40- establece la gratuidad de la enseñanza en todos los niveles y regímenes especiales y obliga a la Nación y a las provincias a garantizar el cumplimiento de la obligatoriedad implementando programas asistenciales de salud, alimentación, vestido, material de estudio y transporte para niños y adolescentes de los sectores sociales más desfavorecidos.

También planes asistenciales específicos para la Educación Inicial y para la Educación Especial así como un sistema de becas para alumnos en condiciones socioeconómicas desfavorables que cursen niveles y ciclos posteriores a la educación obligatoria. Estos artículos se complementan con el inc. f del art. 53 que plantea las competencias del Ministerio nacional para este tipo de programas y el art. 64 que se refiere al financiamiento de los mismos.

En este marco legal el Ministerio de Cultura y Educación organizó y puso en marcha en 1993 el Plan Social Educativo, que comprende tres programas: "Mejor Educación para Todos", "Mejoramiento de la Infraestructura Escolar" y "Programa Nacional de Becas Estudiantiles".

El Plan Social Educativo y el programa "Mejor Educación para Todos" tienen la intención de promover que los sectores más desfavorecidos "reconquisten el deseo de aprender" en el marco de una educación de calidad. Para ello se han tenido en cuenta las siguientes Ideas - Fuerza:

( Todos los alumnos pueden aprender.

( El Estado debe garantizar al conjunto de la población el acceso a conocimientos básicos socialmente valiosos y necesarios para desenvolverse en las circunstancias actuales y futuras.

( La escuela es el ámbito donde se puede resolver la calidad con equidad.

( Es necesario enmarcar los requerimientos asistenciales en una perspectiva pedagógica, dando centralidad a la enseñanza y el aprendizaje.

( La tarea de los docentes y de las escuelas que trabajan en contextos desfavorecidos debe ser especialmente respetada, valorada y jerarquizada en su especificidad.

( La autonomía de las escuelas puede y debe ser promovida como un proceso de construcción permanente que contribuye a la calidad con equidad.

( La toma de decisiones compartidas a nivel institucional, es fundamental tanto en la gestión cotidiana de los proyectos como en el aprendizaje de una convivencia democrática.

( Es fundamental diseñar programas:

( que respondan a las necesidades del destinatario,

· que sean claros para facilitar la inserción de las instituciones,

· que sean objetivos, con logros que puedan ser identificados por los destinatarios,

· que sean estables con continuidad en el tiempo, y a la vez flexibles, tanto para ser mejorados año a año, cuanto para adecuarse al contexto sin perder su orientación.

A partir de estas Ideas - Fuerza se han planteado los siguientes objetivos:

( Lograr mejores aprendizajes conceptuales, actitudinales y procedimentales en los niños, jóvenes y adultos de las poblaciones con mayores necesidades.

( Favorecer el ingreso, permanencia y continuidad de estos alumnos en la escuela, para asegurar que completen su escolaridad en tiempo y forma, disminuyendo la repitencia y la deserción.

( Apoyar los procesos institucionales para permitir la generación de propuestas adecuadas a cada comunidad, el acrecentamiento del compromiso y la motivación del equipo docente y el mejoramiento de las condiciones en que se enseña y se aprende.

El programa "Mejor Educación para Todos" se compone de los siguientes proyectos, algunos de los cuales ya han sido analizados en los parágrafos anteriores o lo serán en los que siguen:

· Mejoramiento de la Calidad de la Educación en las Escuelas de Nivel Inicial y de 1º y 2º Ciclo de EGB.

· Atención de Necesidades Educativas de la Población Aborigen.

· Mejoramiento de la Calidad de la Educación Secundaria.

· Fortalecimiento de la Escuela Rural EGB 3.

· Educación Básica de Adultos.

· Apoyo a Escuelas de Educación Especial.

A continuación se brinda información cuantitativa sobre el desarrollo de este Programa y sus proyectos.

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Acumulado

Alumnos

Beneficiados

412.539

1.051.235

2.167.331

2.684.523

3.303.212

3.625.894

-

Escuelas

Incorporadas

1.000

4..277

10.119

14.174

16.530

17.763

-

Libros

Entregados

1.000.000

2.000.000

2.500.000

2.432.461

3.373.032

2.000.025

13.305.518

Inversión

en útiles ($)

1.196.960

2.000.000

15.171.317

17.856.102

17.787.573

12.186.979

$ 66.198.931

Inversión

Total del

Programa ( $)

12.188.000

59.284.800

51.668.443

58.850.446

80.444.324

75.843.522

$340.366.861

Según Kit, el programa y sus proyectos se han focalizado en escuelas ubicadas en las zonas más desfavorecidas, donde se registran los índices más altos de deserción y repetición escolar y de más bajos resultados en materia de calidad educativa y en las que los alumnos pertenecen a hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas, tanto en áreas rurales como en urbano marginales. Se atienden prioritariamente las áreas con mayor diversidad cultural, geográfica y social y a los alumnos con discapacidades, a fin de atender e intentar compensar las desigualdades socio-económicas.

Las escuelas atendidas en 1998 han sido mayoritariamente de Educación Inicial y EGB (15.219) y, en menor medida, las de Educación Media (1814); en las de Educación Especial se atendieron 730 sobre un total en el país de 1974. Las opiniones sobre el Plan Social -favorables y críticas- fueron expresadas con anterioridad (ver 4.1.3.)

4.2.3. Alfabetización y educación para jóvenes y adultos.

La Argentina tiene índices de analfabetismo absoluto relativamente bajos como promedio nacional pero en algunas regiones del país estos índices son mucho más significativos, especialmente en áreas rurales del Noroeste y del Nordeste, coincidiendo con problemas lingüísticos y de interculturalidad. El problema más significativo es el del semianalfabetismo y el de importantes áreas poblacionales con educación básica incompleta por efecto de la deserción escolar.

Teniendo en cuenta el objetivo del PPE de 10 años de educación básica -coincidente con la obligatoriedad escolar establecida por la Ley Federal de Educación- Sirvent estima que en el país hay alrededor de 14 millones de jóvenes y adultos con educación secundaria incompleta o menos, según datos del Censo Nacional de Población de 1991. Según su planteamiento, ese importante sector de población está en situación de "riesgo educativo".

Como ya se señaló, en la década del 80 se llevó a cabo el Plan Nacional de Alfabetización y Educación de Adultos entre 1984 y 1989. Este Plan tuvo muchos problemas políticos para su implementación en las provincias por su carácter centralizado y uniforme para todo el país, por lo que sólo se pudo ejecutar en la mitad de las jurisdicciones provinciales. Sobre su concepción se recogieron opiniones críticas.

Para De Lella sus objetivos eran loables -enmarcados en la perspectiva del PPE- pero el diseño organizativo tuvo muchos desaciertos: no se convocó a organizaciones que nuclean o trabajan con adultos analfabetos o con bajo nivel educativo, lo que hubiese garantizado retención; tampoco se trabajó con empresas privadas y públicas, ni con iglesias, ONG o instituciones sociales y deportivas; la metodología era arcaica, pre-freiriana ya que trabajaba con palabra generadora, sin adecuación geográfica ni cultural al adulto; se ejecutaba en forma paralela con los servicios de educación formal de adultos ofrecidos por las provincias, de manera competitiva y no complementaria, regida por criterios de "clientelismo"; estuvo escasamente acompañada de capacitación laboral; la relación costo-beneficio fue baja. De Lella señaló que ha pesar de estas deficiencias el esfuerzo realizado fue importante y permitió reducir el índice de analfabetismo en un 0,7 %.

Desde la perspectiva de Sirvent, el plan no tenía verdaderos mecanismos de participación ya que la propuesta que se planteaba al respecto era engañosa, de manipulación; también señaló que el Plan no se adecuó a las características de las regiones y los requerimientos de los grupos destinatarios.

El Plan dejó de tener vigencia en 1989 con el cambio de gobierno y no fue reemplazado por otra propuesta alternativa; se plantearon algunas que no llegaron a concretarse.

En el marco del Plan Social Educativo se ha estado ejecutando desde 1994 el proyecto "Educación Básica de Adultos", que brinda atención pedagógica a jóvenes mayores de 14 años y adultos que no completaron la EGB en la edad correspondiente, con dos modalidades de trabajo: semipresencial y presencial. La modalidad semipresencial se desarrolla en centros de apoyo pedagógico, a través de materiales impresos y con la asistencia de una tutoría docente en la sede del Centro, en forma semanal o quincenal, según la disponibilidad de tiempo y las necesidades de consulta del adulto.

Los centros funcionan como secciones anexas de escuelas de nivel primario para adultos -dependientes de las respectivas jurisdicciones provinciales-, en unidades carcelarias y en el ámbito de empresas, sindicatos, reparticiones públicas, centros vecinales, etc. En 1999 funcionaron 323 centros que atendieron 12.652 alumnos con la modalidad semipresencial y 29.130 en forma presencial.

Las provincias brindan servicios educativos para jóvenes y adultos a través de escuelas y centros dependientes de su jurisdicción. El Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires puso en marcha en noviembre de 1998 el proyecto "Educación Adultos 2000. Otra oportunidad", destinado a personas mayores de 21 años que necesiten iniciar o completar la escuela secundaria, a través de la modalidad a distancia asistida, ya que se ofrece asistencia pedagógica optativa en forma telefónica o presencial. En la fundamentación se dice que sólo en la Ciudad de Buenos Aires y en el Gran Buenos Aires hay alrededor de 3.500.000 mayores de 21 años que no han iniciado o terminado sus estudios secundarios; de ellos se atiende en escuelas para adultos sólo el 8 %. Actualmente hay 30.000 inscriptos en el proyecto, según informó Giannoni.

4.2.4. Educación en el ámbito rural

La Argentina tiene un alto número de escuelas de EGB (ex -primaria) en el ámbito rural, la mayoría de ellas de uno o dos maestros, por lo que resulta difícil de implementar en ellas el 3er. Ciclo de EGB. Por eso, como ya se señaló en otro parágrafo, el Plan Social educativo puso en marcha el proyecto "Fortalecimiento de la Escuela Rural EGB3", que se propone generar condiciones para que los jóvenes de sectores desfavorecidos del ámbito rural, puedan completar la EGB obligatoria. Los contenidos de este proyecto se desarrollan en el parágrafo 4.2.1. c.

En el ámbito de la Provincia de Buenos Aires funcionan diez Centros Educativos para la Producción Total (CEPT). Brindan educación media (EGB3 y Polimodal) a hijos de pequeños productores y trabajadores rurales, a través del régimen de alternancia y con fuerte énfasis en el "desarrollo local integrado" y la "producción total". Están vinculados a diversos organismos gubernamentales, a entidades agropecuarias y a otros centros y organizaciones que aplican la "pedagogía de la alternancia" del país, de América Latina y de Europa. Cuentan con el apoyo financiero de entidades europeas, gubernamentales y privadas.

Funcionan desde la década del 60 las Escuelas de la Familia Agrícola -también basadas en la "pedagogía de la alternancia"- gestionadas por APEFA (la ONG que las agrupa). Desarrollan sus actividades en áreas rurales de pequeños productores agrícolas de varias provincias del Nordeste, del Noroeste y del Centro del país. Ofrecen estudios de enseñanza media (ahora EGB3 y Polimodal).

4.2.5. Educación intercultural y bilingüe

A pesar de que la Argentina posee poblaciones de diversas etnias indígenas y con lenguas maternas diferentes al castellano, históricamente no se han desarrollado programas educativos interculturales y bilingües como en otros países de América Latina. En la década del 80, con la recuperación de la democracia, en varias provincias del Nordeste se dictan leyes de protección de las culturas indígenas y se desarrollan algunos proyectos de educación bilingüe, particularmente en las provincias de Corrientes y Formosa.

La reforma de la Constitución Nacional en 1994 incluye una claúsula -art. 75 inc. 17 -en la que entre las atribuciones del Congreso debe "reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos" y "garantizar el respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural". La Ley Federal de Educación establece entre los principios de la política educativa (art. 5 -inc. q) el "derecho de las comunidades aborígenes a preservar sus pautas culturales y al aprendizaje y enseñanza de su lengua". También el art. 34 establece que "El Estado Nacional promoverá programas en coordinación con las pertinentes jurisdicciones, de rescate y fortalecimiento de lenguas y culturas indígenas, enfatizando su carácter de instrumento de integración".

En este marco, el Plan Social Educativo está desarrollando desde 1993 el proyecto "Atención de necesidades educativas de la población aborigen", por el que se apoya a escuelas con población de esos orígenes a través de aportes económicos, de materiales didácticos y asistencia profesional y técnica. Se ha estimulado la producción de material didáctico específico de cada región, se han fomentado e intercambiado experiencias pedagógicas y se han realizado encuestas y estudios sobre el tema. Los ejes principales son la revalorización de la identidad cultural de niños y jóvenes y la consolidación de la enseñanza de carácter bilingüe e intercultural.

4.2.6. Educación para niños con discapacidades

El sistema educativo argentino tiene una extensa tradición en esta área, ofreciendo una amplia gama de servicios educativos para diferentes tipos de discapacidades y formando docentes especializados.

La Ley Federal de Educación incorpora como régimen especial este tipo de educación (arts. 27 a 29). Establece la necesaria coordinación entre las autoridades educativas jurisdiccionales con otras áreas de carácter preventivo y que la obligatoriedad escolar deberá tener en cuenta las condiciones personales del educando. Los objetivos fijados para este tipo de educación son los de garantizar la atención de las personas con estas necesidades educativas desde el momento de su detección en centros o escuelas de educación especial y brindar una formación individualizada, normalizadora e integradora y capacitación laboral. También se establecen las condiciones para la atención, con la conformidad de ambos padres, en unidades escolares comunes, a cargo de personal especializado.

La totalidad de las jurisdicciones educativas ofrecen servicios de Educación Inicial y EGB en el marco de este régimen especial. El Plan Social Educativo puso en marcha en 1995 el proyecto "Apoyo a escuelas de Educación Especial", otorgándoles aportes económicos ($6.000 por escuela) para equipamiento específico y ejecución de proyectos institucionales; equipamiento informático especializado y acciones de perfeccionamiento de los docentes, según sus necesidades específicas. Participan de este proyecto 730 escuelas especiales (un 36 % del total del país), que atienden a 70.634 alumnos.

4.2.7. Educación y género

El sistema educativo argentino registra desde hace muchas décadas una participación amplia en la matrícula de todos los niveles de alumnos de sexo femenino. En estas dos décadas la matrícula de mujeres ha tenido tasas de crecimiento más altas que las de los hombres, en todos los niveles de enseñanza.

Por estos motivos no se registran proyectos educativos específicos vinculados con el género, excepto la incorporación a los CBC de contenidos relacionados con el respeto a la identidad y la igualdad de los sexos para evitar todo tipo de discriminación por género. Es de señalar que la Ley Federal de Educación presenta en su redacción estos criterios y se refiere en todos los casos que correspondan a ambos sexos: alumnos/as, niños/as, hijos/as, ciudadano/a, educando/a, los/as docentes, trabajadores/as, pupilos/as, etc.

4.2.8 Educación Inicial

Desde hace más de siete décadas, el sistema educativo argentino ofrece servicios de educación inicial, con docentes especializados formados en instituciones específicas. En la actualidad dichos servicios tienen un desarrollo muy significativo y atienden a un alto porcentaje del grupo etáreo, especialmente en áreas urbanas integradas.

La Ley Federal de Educación integra normativamente el nivel al sistema educativo y plantea la obligatoriedad para los niños de 5 años. Esto ha significado un crecimiento muy importante de los servicios de Educación Inicial para brindar la necesaria cobertura a la población de esa edad. El Plan Social Educativo y el Pacto Federal Educativo han brindado recursos financieros a las jurisdicciones para la construcción de aulas para este nivel. En el marco del Plan Social se han construido 140.327 metros cuadrados para 3.597 nuevas salas para Educación Inicial, particularmente en áreas rurales donde la oferta es menor, como ya se señaló. A éstas se agregan los cientos de miles de metros cuadrados de aulas y salas para este nivel construido por las autoridades jurisdiccionales. La matrícula de este nivel creció un 42 % entre 1991 y 1998, pasó de 483.029 alumnos a 684.878.

El Plan Social Educativo está desarrollando el proyecto "Mejoramiento de la Calidad en las Escuelas de Nivel Inicial y de 1º y 2º Ciclo de la EGB". El apoyo se ha expresado en la provisión de equipamiento y material didáctico, en la provisión de libros para docentes y bibliotecas escolares y en la capacitación del personal docente. Se han atendido a 946 escuelas de nivel Inicial independientes, y a 3061 escuelas de EGB con nivel Inicial anexo y 2066 escuelas rurales, también con nivel Inicial anexo. La matrícula de nivel Inicial atendida por este proyecto ha sido de 319.270 alumnos de 5 años.

4.2.9. Educación no formal

Las acciones de educación no formal han sido, en general, desarrolladas por ONG, empresas privadas y sindicatos, con escasa o nula articulación con el sistema formal. Abarcan una variedad muy amplia de servicios educativos, con objetivos, alcances, niveles e intensidades muy diversas. En muchos casos plantean propuestas innovadoras en cuanto a organización, contenidos y metodologías de enseñanza, con utilización de variadas tecnologías. Existen propuestas recientes que desarrollan fundaciones vinculadas con empresas televisivas, que están teniendo una amplia cobertura.

La Ley Federal de Educación tiene un Título específico -el IV- sobre el tema, que se desarrolla en el art. 35. Establece que las autoridades educativas oficiales promoverán la oferta de servicios de educación no formal, propiciarán acciones de capacitación para el área, facilitarán información, promoverán convenios con asociaciones intermedias, facilitarán el uso de la infraestructura edilicia oficial y protegerán los derechos de los usuarios de este tipo de servicios educativos.

Se registran pocas acciones y avances en relación con lo establecido por la Ley, excepto en algunos proyectos de capacitación laboral. Es de señalar el desarrollo de esta área de educación no formal por parte del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, que lleva a cabo una amplia gama de cursos y acciones no formales.

4.2.10. Descentralización y desconcentración de la administración de la

Educación

En la década del 80, con la recuperación democrática, en varias provincias se plantean proyectos y propuestas -con diferentes objetivos y alcances- en materia de descentralización y desconcentración de las administraciones educativas provinciales. Estas administraciones tenían estructuras organizativas y de gestión fuertemente centralizadas, tomadas de la tradición histórica de la educación dependiente del Gobierno Nacional. Se produce, a partir de 1984, un gran crecimiento cuantitativo y organizativo de los sistemas provinciales y se plantean, como parte de la recuperación democrática, la necesidad de ofrecer mayores canales de participación social en la educación. Por ello surgieron estos diversos proyectos de descentralizar la gestión educativa, de regionalizar el funcionamiento del sistema, de apoyar una acción más autónoma de las escuelas y de brindar posibilidades de participación de docentes, padres y otros actores de la comunidad.

Las provincias que plantearon programas más ambiciosos fueron las del Neuquén y de San Luis. En esta última, una evaluación llevada a cabo entre 1993 y 1994, casi 10 años después, permitió apreciar los avances y limitaciones del proceso descentralizador y el apoyo por parte de los docentes, que reclamaban una profundización del mismo. Estas dos propuestas incluían el modelo de nuclearización de las escuelas, para apoyar y facilitar su mejor funcionamiento. Otras provincias -como las de Buenos Aires y Mendoza- se plantean la organización de consejos de escuela, como ámbitos de participación social. En otras se elaboran propuestas menos ambiciosas tendientes a una desconcentración técnico-administrativa en regiones, como en las de Formosa, Jujuy y La Pampa, por ejemplo. Todos estos proyectos contaron con el apoyo técnico del Consejo Federal de Inversiones, organismo interprovincial que se articuló con la REPLAD del PPE.

En los 90, el proceso de descentralización se relaciona con lo político al producirse la transferencia de los servicios educativos nacionales a las provincias. La Nación transfirió la totalidad de sus escuelas y mantuvo en la órbita nacional sólo a las universidades, las que gozan de autonomía. Los procesos de descentralización y desconcentración en la esfera de las provincias se detuvieron y, en la mayoría de los casos, se mantuvo sólo una descentralización en algunos aspectos pedagógicos y administrativos. Las propuestas de participación social prácticamente se diluyeron, ya que no las hubo en otras áreas y se perdió el impulso participativo.

Según Sirvent, en la década del 90 la concepción de participación democrática entendida como posibilidad efectiva de incidir en las decisiones se desvanece por la consolidación del modelo neoliberal, la coaptación de dirigentes sociales, el desaliento de demandas y reinvidicaciones y el predominio de una cultura que denomina "del miedo" y que define como "pobre en participación y rica en miedo almacenado".

4.2.11. Autonomía pedagógica y mejoramiento de la gestión de las escuelas

La temática de la autonomía de la escuela tiene en los 90 un desarrollo conceptual en los ámbitos profesionales y, de alguna manera, reemplaza a las de descentralización de la gestión. Esto por varias razones: las ya explicitadas en cuanto a la participación social; la mayor presencia en el escenario político-educativo de las temáticas pedagógicas y de calidad de la educación; y el relativo fracaso de las propuestas más globales y estructurales, las que no habían profundizado las temáticas micro organizacionales y pedagógicas.

Estos temas son tratados -con limitaciones- en la Ley Federal de Educación, en el Título VII, arts. 41 y 42, refiriéndose a la unidad escolar y la comunidad educativa.

La estrategia de implementación de la Ley Federal y de los diversos programas y proyectos que se plantearon, a nivel político, en el Consejo Federal de Cultura y Educación y, a nivel técnico, en ámbitos técnicos nacionales y provinciales, asumen la concepción de avanzar hacia una mayor autonomía pedagógica y de gestión de las escuelas. Las acciones del Plan Social Educativo, de la Red Federal de Formación Docente Contínua, de los programas con financiamiento internacional como el PRISE, el PRODYMES y el PROFOR, etc., tendieron, en términos generales, a fortalecer gradualmente la concepción de autonomía y mejoramiento de la gestión de la escuela. El proyecto "Nueva Escuela para el Siglo XXI" posibilitó generar propuestas alternativas e innovadoras de gestión escolar, como ya se señaló.

4.2.12. Innovaciones en el curriculum y los métodos de enseñanza

Como se ha señalado en parágrafos anteriores -especialmente en el 2.1.2. sobre metas y prioridades y en el 2.1.3. sobre principales avances- el área del curriculum ha sido, probablemente, en la que más se han formulado propuestas innovadoras en estas dos décadas. En los 80 se han generado importantes innovaciones curriculares tendientes a la democratización y actualización de los contenidos escolares en todos los niveles, tanto a nivel de la Nación como en las jurisdicciones provinciales. La casi totalidad de éstas desarrolló nuevos diseños curriculares a partir de 1983, así como el Ministerio nacional lo hizo en las escuelas secundarias y en los institutos superiores de su dependencia. Esto, también, tuvo lugar en la totalidad de las universidades nacionales al recuperar su autonomía.

En el marco de las propuestas de descentralización y participación social, se han intentado innovaciones curriculares vinculadas con la adaptación de los contenidos a los requerimientos regionales, locales y de los proyectos institucionales de núcleos educativos y escuelas.

En los 90, a partir de la Ley Federal de Educación, se ha trabajado entre las autoridades educativas nacionales y las jurisdiccionales en el diseño de los Contenidos Básicos Comunes (CBC) para todos los niveles y regímenes del sistema educativo, los que han sido aprobados gradualmente por el Consejo Federal de Cultura y Educación, como se ha detallado en el parágrafo 2.1.2.

A partir de estos CBC se han ido desarrollando en cada jurisdicción los respectivos diseños curriculares; en algunas ya están concluidos y en aplicación y en otras se está trabajando en su elaboración. Se puede destacar que este proceso ha posibilitado la renovación de los contenidos curriculares en todo el país y en todos los niveles del sistema. Este proceso ha sido acompañado por la industria editorial argentina que ha renovado, asimismo, la totalidad de los libros disponibles en el mercado. Por el contrario, los avances no han sido tan significativos en cuanto a las metodologías de enseñanza y en los enfoques didácticos vigentes, Este se