Azpiazu (2001) Privatizaciones y regulación pública en Argentina

8/6/2019 Azpiazu (2001) Privatizaciones y regulacin pblica en Argentina

1/21

VI Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administracin PblicaPanel: Reformas federales en reas estratgicas de gobierno en Amrica Latina

Buenos Aires, Argentina, 5-9 de noviembre del 2001

Privatizaciones y regulacin pblica en la Argentina:

captura institucional y preservacin de beneficios

extraordinarios*

Autor: Daniel Azpiazu.

Introduccin

La crisis hiperinflacionaria de fines de los aos ochenta, la asuncin anticipada de la Administracin Menem, y las nuevas polticas pblicas de los noventa han devenido, en perspectivahistrica, en un nuevo punto de quiebre en el sendero evolutivo de largo plazo de la Argentinasignado, en este caso, por profundas y regresivas transformaciones estructurales, en el planoeconmico, social e institucional.

El shock neoliberal que ha sustentado, en ltima instancia, tales mutaciones estructuralesretom y profundiz muchos de los lineamientos estratgicos de la poltica econmica de la ltimadictadura militar (apertura y desregulacin asimtricas de la economa, privatizacin, liberalizacinfinanciera, ajuste y precarizacin del mercado laboral), avanzando sustancialmente en la intensidad,las formas de articulacin y la funcionalidad de las polticas pblicas respecto, por un lado, alprograma de estabilizacin implementado a principios de 1991 y, por otro, fundamentalmente, a losobjetivos refundacionales perseguidos: la consolidacin de un nuevo sendero de acumulacin yreproduccin del capital sobre distintas bases econmico-sociales.

Ello se ha visto potenciado ante la irreversibilidad de parte importante de los cambiosderivados o inducidos por las nuevas polticas pblicas. As, por ejemplo, el mayor nivel de exposicina la competencia externa, la reestructuracin y subrogacin del Estado, la valorizacin financiera del

capital como eje ordenador de la economa, las elevadas ya de carcter estructural tasas dedesempleo y subempleo, los desconocidos niveles de pobreza e indigencia y, como sntesis funcionalde todo ello, la creciente concentracin del poder econmico en un ncleo acotado de grandesagentes son, sin duda, algunos de los fenmenos sobre los que parece continuarn estructurndoselos escenarios futuros de la economa argentina.

La resolucin de muchas de las asignaturas pendientes de la dictadura, bajo gobiernosdemocrticos (si bien, claro est, con la recurrencia sistemtica a decretos de necesidad y urgenciay/o con la complacencia no desinteresada) se tradujo en una creciente fragmentacin econmica ysocial, y en el fortalecimiento de un conjunto de conglomerados nacionales y extranjeros, ncleobsico de un poder econmico cada vez ms concentrador y excluyente. La consolidacin del mismo(donde pueden reconocerse nuevos y viejos actores, tanto de capital nacional como extranjero) y delmodelo socio-econmico excluyente y regresivo que fueran objetivos centrales de la dictadura militar

emergen, as, como las bases sustantivas del proceso de transformaciones radicales al que asiste laeconoma y la sociedad argentina desde los inicios de los aos noventa.

En ese marco, el programa de privatizaciones desarrollado en el pas constituye, atento alimpacto econmico-social de sus realizaciones, uno de los ejes centrales de esas polticas pblicas yde la estrategia refundacional que las sustentan. Basta considerar, al respecto, algunas de susprincipales resultantes estructurales: la consolidacin y preservacin de mercados mono u oligoplicoscon, incluso, garantas de internalizacin de rentas extraordinarias; la transferencia de activos subvaluados y, fundamentalmente, de un poder regulatorio decisivo en trminos de la configuracinde la estructura de precios y rentabilidades relativas de la economa; la profundizacin del proceso deconcentracin y centralizacin del capital y la consiguiente reconfiguracin del poder econmico local.

La trama normativa y regulatoria en que se inserta la operacin de las empresas prestadoras

* El presente trabajo fue realizado en el Area de Economa y Tecnologa de la FLACSO, en el marco del Proyecto Privatizacin yRegulacin en la Economa Argentina, que cuenta con el patrocinio de la Agencia Nacional de Promocin Cientfica yTecnolgica.


2/21

2

de los servicios pblicos privatizados explica, en gran medida, esa recomposicin del perfil del podereconmico local1. Se trata, en su casi totalidad, de acciones y omisiones que han terminado porconstruir y consolidar un escenario privilegiado por las polticas pblicas, acotado a un escaso pero muy diversificado nmero de agentes econmicos. En esa direccin, la debilidad y precariedadregulatoria que caracteriza a la experiencia privatizadora en la Argentina (inexistencia o formulacin tarda, limitada y, cuando no, precaria de marcos regulatorios, constitucin de dbiles agenciasreguladoras en la casi totalidad de los casos, con posterioridad a la transferencia de los activos y, en

no pocos casos, con claros signos de captura por parte de la/s empresa/s reguladas y/o del PoderEjecutivo Nacional, recurrentes renegociaciones contractuales, desatencin derivada de ladespreocupacin oficial por la defensa de la competencia y el consumidor, la sistemticasubordinacin de los intereses sociales frente a los de los consorcios que resultaron adjudicatarios delas empresas privatizadas), los llamados defectos o problemas de diseo normativos yregulatorios que se manifiestan en el campo de los servicios privatizados, han resultado plenamentefuncionales a los intereses de los grandes conglomerados locales y extranjeros que, a partir de suactiva presencia en los distintos procesos de privatizacin, han pasado a constituirse en el ncleohegemnico del poder econmico en el pas y, por tanto, en referente obligado en la propiaformulacin de las polticas pblicas.

. La celeridad privatizadora

Atento a sus impactos polticos, institucionales, econmicos y sociales, el vasto y aceleradoprograma de privatizacin desarrollado en la Argentina emerge como una de las realizaciones mstrascendentes y exitosas, en trminos de los objetivos perseguidos de la Administracin Menem 2.En efecto, la priorizacin de determinadas metas polticas y econmicas de largo plazo (estructuradaa partir de la convergencia entre los intereses de los acreedores externos y los del capitalconcentrado interno3, con el beneplcito y la complacencia de los organismos multilaterales decrdito) conllev, entre otras, la consolidacin de actividades beneficiadas con rentas extraordinariaso de privilegio bajo condiciones de nulo riesgo empresario, la precariedad y/o debilidad cuando no,desnaturalizacin regulatoria, la conformacin de reservas legales de mercados mono u oligoplicossumada a una escasa preocupacin oficial por la defensa de la competencia, la subordinacinsistemtica de los derechos de usuarios y consumidores frente al mantenimiento oacrecentamiento de tales beneficios extraordinarios. En ese marco, los efectos de las privatizacionessobre, por ejemplo, la competitividad de la economa y la equidad distributiva no han sido variables

tenidas en cuenta en el desarrollo del acelerado programa implementado a partir de la sancin, enagosto de 1989, de la Ley N. 23.696, de Reforma del Estado.

Ello no resulta casual ni sorprendente frente a las urgencias que deba afrontar el gobierno justicialista que, con una historia partidaria conflictiva frente a determinados segmentos del podereconmico, asumiera en plena crisis hiperinflacionaria. En efecto, las propias modalidades que adoptel programa de privatizaciones se inscriben, como parte constitutiva esencial, en la necesidad poltico-institucional de obtener la confianza plena de la comunidad de negocios4, nacional (los grandesgrupos econmicos locales) e internacional (la banca acreedora, los organismos multilaterales decrdito, y los conglomerados de capital extranjero y las empresas transnacionales que actan a nivelnacional). La Administracin Menem comprendi muy bien que para lograr un cambio radical de laimagen del gobierno, nada mejor que transferir en el ms breve plazo posible a esa comunidad denegocios parte sustantiva del Estado o, ms precisamente, su porcin ms rica por suspotencialidades como eran las empresas pblicas. De all lo acotado de los plazos que se autoimpusoel gobierno en su afn por obtener el apoyo pleno de los sectores ms concentrados del capital y dela banca acreedora, con la consiguiente recomposicin de los conflictos preexistentes y la

1 Basualdo, E. M.; Concentracin y centralizacin del capital en la Argentina durante la dcada de los noventa. Unaaproximacin a travs de la reestructuracin econmica y el comportamiento de los grupos econmicos y los capitalesextranjeros, FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP, Coleccin Economa Poltica Argentina, Buenos Aires, 2000.2 Al margen de las economas del ex bloque sovitico, no existe experiencia internacional alguna en que se haya privatizadotanto patrimonio y tanto poder econmico con tal celeridad.3 De forma de revertir los conflictos entre ambos tipos de agentes econmicos que, incluso, haban hecho eclosin en agosto de1988, cuando la Argentina anunci la cesacin de pagos de los servicios de la deuda externa.4 Al decir de Gerchunoff, P., la sed de reputacin frente a la comunidad de negocios,... impulsaban y aceleraban su accinprivatizadora. Ver Gerchunoff, P. (editor); Las Privatizaciones en la Argentina. Primera Etapa, Instituto Torcuato Di Tella,

Buenos Aires, 1992. En realidad, tal actitud gubernamental y, consiguientemente, del poder econmico local desempe ycontina desempeando un papel protagnico en procura de los necesarios apoyos poltico-institucionales-corporativos queviabilizan (cuando no sustentan) las polticas pblicas. Ello parece trascender la accin privatizadora de la AdministracinMenem para involucrar, cuando menos, la posterior relacin del gobierno de la Alianza con las empresas prestadoras de losservicios privatizados y, como tal, con parte sustantiva del actual poder econmico en la Argentina.


3/21

3

reconfiguracin de nuevas alianzas entre las fracciones ms poderosas del bloque hegemnico5.

Ese cambio de actitud hacia un gobierno de origen justicialista, sustentado en la confluenciade los intereses de los acreedores externos (va capitalizacin de ttulos de la deuda pblica cuyovalor real de mercado resultaba ya casi insignificante en la compra de activos pblicos, subvaluadosy muy rentables), los conglomerados de capital local y los de origen extranjero (que contaron concondiciones de acceso preferenciales a este nuevo escenario privilegiado por las polticas pblicas),slo se poda obtener con un programa de privatizaciones con las caractersticas del que se desarrollen el pas. En otras palabras, con procesos que denotan mltiples deficiencias en muy diversos planos(subvaluacin de activos, despreocupacin por el saneamiento econmico-financiero previo de lasempresas as como por difundir la propiedad de las mismas a travs del mercado de capitales,imprecisiones, limitaciones e insuficiencias normativas y regulatorias de muy diversa ndole,subordinacin frente al poder de lobbying empresario, desatencin por la defensa de la competencia ydespreocupacin frente a las posibilidades ciertas de introducir competencia en determinadosmercados, distorsiones crecientes en la estructura de precios y rentabilidades relativas de laeconoma, etc.), pero muy fructfero en lo poltico-institucional y estructural, en cuanto a laconsecucin efectiva de lxos objetivos perseguidos. El mismo contribuy de manera decisiva a afianzaresa procurada confianza de la comunidad de negocios favoreciendo, en especial, en la primera mitadde la dcada, el ingreso de capitales externos asociado, en buena parte, a repatriacin detransferencias previas al exterior, el crecimiento del consumo domstico, la renegociacin de la deuda

externa y, fundamentalmente, la consolidacin de nuevas bases y condiciones refundacionales deldesenvolvimiento econmico y social del pas. En otras palabras, la legitimacin unilateral de la accinde gobierno frente a, en este caso, el bloque dominante de la comunidad de negocios.

En consecuencia, la celeridad privatizadora6 devino en, por un lado, un xito rotundo entrminos de la reconfiguracin de la estructura del poder econmico y, por otro, como era dableesperar, en una multiplicidad de improvisaciones y de debilidades normativas (slo en el mbito de laenerga elctrica y el gas natural se recurri a la sancin de sendas leyes, mientras que las restantesprivatizaciones se efectivizaron a partir de decretos del Poder Ejecutivo) y regulatorias (en especial, enmateria tarifaria, de promocin y defensa de la competencia, de proteccin de los derechos de usuariosy consumidores, de universalidad de los servicios, de diseo del propio sistema, etc.). Tales debilidadesse han ido tornando plenamente funcionales desde la perspectiva de la comunidad de negocios, entanto terminaron por resultar, tambin, plenamente articuladas a los mismos intereses que se procuraba

conquistar con el programa privatizador. Las mismas han tendido a transformarse en condicionantes ydeterminantes institucionales de largo plazo que, en ltima instancia, han permitido potenciar el podereconmico de los mismos, y su consiguiente capacidad de internalizar porciones crecientes delexcedente. Al respecto, a ttulo ilustrativo, basta resaltar que, entre 1993 y 1999, la tasa de beneficiospromedio sobre ventas de las empresas privatizadas que forman parte de las 200 firmas ms grandesdel pas se elev a 10,8%, dos veces y media por encima de la registrada por esas 200 empresas(4,3%), y ms de siete veces superior a la obtenida por el subconjunto de firmas lderes que no estnvinculadas a los distintos procesos de privatizacin (1,5%) 7.

Las recurrentes y opacas renegociaciones contractuales con un nico denominador comn: lapreservacin o acrecentamiento de las rentas de privilegio de las firmas privatizadas; la sistemtica yunilateral recurrencia a la figura de la seguridad jurdica de las empresas prestadoras de los serviciospblicos subordinando por completo la de usuarios y consumidores; las facilidades de captura de los

5 Atento al mencionado objetivo de enviar seales claras al establishment en relacin con la orientacin que adoptara la polticaeconmica, no resulta casual que las primeras privatizaciones que encar la Administracin Menem hayan sido las de Aerolneas

Argentinas y ENTel. En efecto, se trata de las dos principales empresas pblicas que el radicalismo haba intentado transferir alsector privado en los ltimos aos de su gestin (proyecto que, cabe destacar, no pudo concretarse por la fuerte oposicin queencontr en el en ese momento opositor bloque de diputados peronistas). Al respecto, vase Azpiazu, D.; Lasprivatizaciones en la Argentina y la concentracn del poder econmico, trabajo presentado en el Seminario Economa,Tecnologa y Gestin, CEINDEPRO/Factultad de Ingeniera (UBA), Buenos Aires, julio-agosto 1998.6 Al respecto, cabe destacar que en tan solo cuatro aos se privatizaron: una porcin mayoritaria de la empresa petrolferaestatal (la empresa ms grande del pas en trminos de facturacin); los ferrocarriles de carga y de pasajeros; la empresagasfera estatal; las empresas estatales de generacin, transporte y distribucin de energa elctrica; la Empresa Nacional deTelecomunicaciones; Aerolneas Argentinas; los astilleros y las plantas siderrgicas y petroqumicas de propiedad estatal; laadministracin de los sistemas portuarios; canales de radio y TV; etc.. Un tratamiento detenido de las principales caractersticasque present el proceso privatizador encarado en el pas puede consultarse, entre otros, en Abeles, M.; El proceso de

privatizaciones en la Argentina de los noventa: reforma estructural o consolidacin hegemnica?, en Revista poca, Ao I,Nro. 1, diciembre 1999; Azpiazu, D.; El programa de privatizaciones. Desequilibrios macroeconmicos y concentracin delpoder econmico, en Minsburg, N. y Valle, H. (comps.); Argentina hoy: crisis del modelo, Ediciones Letra Buena, 1995; yBasualdo, E. M.; El impacto econmico y social de las privatizaciones, en Revista Realidad Econmica, Nro. 123, abril 1994.7 Ver Cuadro Anexo Nro. 1.


4/21

4

entes reguladores, y/o de instancias del poder poltico que los subordinan y desplazan, por parte de lasempresas reguladas; el despliegue de comportamientos oportunistas tendientes al aprovechamientopleno de esas debilidades normativas, regulatorias e institucionales son, entre otras, clarasmanifiestaciones de esa funcionalidad o captura institucional que, incluso, como lo demuestra laexperiencia reciente, trasciende a la Administracin Menem e involucra, tambin, al gobierno de laAlianza.

Asimismo, en ese marco se inscriben las diversas formas bajo las que, incluso, se han idoalterando y/o vulnerando a travs de decretos y resoluciones del Poder Ejecutivo Nacional, losalcances efectivos de distintas leyes nacionales (en particular, aunque no exclusivamente, la Ley deConvertibilidad), no slo en trminos del espritu del legislador sino, tambin, respecto a la propia letrade las mismas.

Si bien las urgencias poltico-institucionales (sumadas a las fiscales de corto plazo) emergencomo uno de los rasgos distintivos del programa de privatizaciones que, a la vez, por su propianaturaleza, permean, moldean y/o definen muchas de las restantes caractersticas dinmicas del procesodesestatizador, no es menos cierto que las privatizaciones argentinas revelan una serie de peculiaridadesque en poco las asemejan a otras experiencias internacionales en la materia.

. La concent racin de la pr opiedad

En ese marco, uno de los elementos sustantivos y distintivos del programa privatizadordesarrollado en la Argentina es el que deviene de su muy activo papel como propulsor del proceso deconcentracin y centalizacin del capital. Tanto por las modalidades que adopt la privatizacin de lamayor parte de las empresas pblicas, como por las debilidades y omisiones en materia de defensa de lacompetencia no slo en el plano normativo sino, tambin, en la propia accin reguladora, el programadesestatizador emerge como un hito fundamental en la dinmica y en los alcances de la concentracindel capital en el pas.

En consonancia con esa premura poltica, institucional, fiscal privatizadora, ycontraponindose a las recomendaciones y a las mejores prcticas internacionales en la materia, ladespreocupacin por difundir y fragmentar la propiedad de las empresas privatizadas (por ejemplo, atravs del mercado de capitales o, incluso, de la entrega gratuita de acciones u ofertas preferencialespara los usuarios de los distintos servicios) 8 constituye uno de los componentes esenciales del programa

de privatizaciones. As, en la casi totalidad de los procesos, el propio llamado a licitacin favoreci lapresencia de pocos oferentes; lo que se reforz, en la generalidad de los casos, por la coordinacin y el"lobbying" empresario en torno a sus respectivas ofertas9. Es ms, no slo no se establecieronrestricciones temporales a la posible reventa de participaciones accionarias que pudieran conllevar unacreciente concentracin de la propiedad, sino que se fijaron patrimonios mnimos muy elevados comorequisito para poder participar de las licitaciones y concursos o, en su defecto, tales montospatrimoniales fueron una de las variables principales a considerar al momento de la precalificacin y/oadjudicacin. En otras palabras, la capacidad patrimonial de los potenciales interesados se constituy enuna de las principales barreras de ingreso al mercado privilegiado de las privatizaciones. A favor deello, algunas de las grandes firmas integrantes de los consorcios adjudicatarios han transferido,posteriormente, sus respectivas tenencias accionarias, obteniendo ingentes beneficios financieros en unmuy corto plazo10.

8 El ejemplo que ofrece la experiencia britnica es claramente ilustrativo. En las privatizaciones realizadas en la dcada de losochenta durante el gobierno de M. Thatcher, la fragmentacin de la propiedad de las empresas privatizadas aparece como unelemento constitutivo esencial de la estrategia poltica de legitimacin de las transformaciones encaradas por el PartidoConservador. En efecto, en las privatizaciones [...] de British Telecom y British Gas se intent deliberadamente democratizar lapropiedad [...]. Por ejemplo en el caso de la emisin de acciones de British Gas, el 16,6 % de las familias que tienen unaconexin de gas (a propsito, la vasta mayora) tambin tienen una participacin accionaria en British Gas. Con su emisinlanzada en noviembre de 1984 British Telecom atrajo dos millones de inversionistas, de los cuales alrededor de la mitad nuncahaba comprado acciones antes [...]. Segn una encuesta realizada por encargo de la Bolsa de Valores y el Tesoro, el nmerode accionistas del Reino Unido ha aumentado de tres millones en 1979 a 8,5 millones, que representan casi el 20% de lapoblacin adulta (Walters, A.; La Privatizacin en el Reino Unido, en Privatizacin. Experiencias mundiales, EdicionesCronista Comercial, Buenos Aires, 1988).9 A punto tal que, en general, en la mayor parte de los procesos de privatizacin, la inexistencia de futura competencia en elmercado se traslad, tambin, a la competencia por el mercado.10 As, a titulo ilustrativo, algunas de tales transferencias conllevaron la obtencin de rendimientos sobre los montos invertidos

originalmente superiores al 80% anual, en el caso de las telecomunicaciones, y de casi el 85% anual, en el sector gasfero. Ver,respectivamente, Abeles, M.; Forcinito, K. y Schorr, M.; El oligopolio telefnico argentino frente a la liberalizacin del mercado.De la privatizacin de ENTel a la conformacin de los grupos multimedia, FLACSO/Universidad Nacional de Quilmes/IDEP,Coleccin Economa Poltica Argentina, Buenos Aires, 2000; y Azpiazu, D. y Schorr, M.; Regulacin pblica en el mercadoargentino de gas natural: asimetras tarifarias, ganancias extraordinarias y concentracin del capital, Buenos Aires, 2001. Para


5/21

5

Esa desatencin oficial por distribuir o atomizar la propiedad de las empresas privatizadas trajoaparejada, en realidad, una clara induccin a la centralizacin y concentracin del capital y, con ello, a laconsolidacin de un creciente poder de negociacin en manos de conglomerados que a partir de allpasaron a controlar una muy diversa gama de actividades en muchos casos integradas vertical y/uhorizontalmente, y al consiguiente debilitamiento del papel regulador del Estado. Ello se conjuga, a lavez, con la sobrevivencia y reforzamiento de monopolios u oligopolios legales, bajo condiciones queno slo aseguran nulos riesgos empresarios sino, fundamentalmente, tasas de retorno muy elevadas, as

como la transferencia a un ncleo sumamente acotado de grandes agentes econmicos de unpoder decisivo en lo que respecta a la determinacin de la estructura de precios y rentabilidadesrelativas del conjunto de la economa argentina y, por esa va, de variables de ostensible significacineconmico-social como, por ejemplo, la distribucin del ingreso o la competitividad de los distintossectores de actividad. Se trata, en sntesis, de un aporte sustantivo a la obtencin de esa procuradaconfianza de la comunidad de negocios y, con ello, a la creciente centralizacin del poder econmicolocal.

As, como resultado esperable de las propias modalidades de las privatizaciones, en laexperiencia argentina qued claramente de manifiesto, al momento de la transferencia al sectorprivado de las distintas empresas, un triple nivel de concentracin del capital. Por un lado, en cuantoa la propiedad en cada una de las empresas privatizadas: las tenencias accionarias quedaronconcentradas en, a lo sumo, tres o cuatro firmas o grupos que conformaban los respectivos consorcios

adjudicatarios 11.Se verifica, asimismo, otro muy elevado grado de concentracin de la propiedad en el plano

sectorial. Si se analizan los consorcios adjudicatarios en el campo de la electricidad (generacin,transmisin y distribucin) se constata que, por ejemplo, el grupo Prez Companc pas a controlaruna porcin decisiva del mercado. Lo propio sucede en el caso del transporte y distribucin del gasnatural, as como en el complejo petrolero donde, ms all del ejemplo que ofrece Repsol-YPF, losconglomerados Prez Companc, Techint y Soldati resultaron adjudicatarios de empresas gasferas, ascomo de reas centrales y secundarias de explotacin petrolera y gasfera y de otros activos deY.P.F.12. Idnticas consideraciones cabe realizar respecto de las estrategias desplegadas porTelefnica Argentina y Telecom Argentina que se han posicionado slidamente (a partir de unaagresiva poltica de absorciones y adquisiciones) en el mercado ampliado de las telecomunicaciones.Asimismo, en el mbito de las concesiones viales, ocupa un papel destacado la presencia de holdings

empresarios como, entre otros, Techint, Macri y Benito Roggio. Este ltimo grupo controla uno de losprincipales ramales del transporte ferroviario de pasajeros (la lnea Urquiza y la red urbana desubterrneos); mientras que el grupo Macri controla el servicio de correos; al igual que el grupoEurnekian con los aeropuertos y otras actividades estrechamente vinculadas con la aeronavegacincomercial. En otras palabras, no slo hay un marcado grado de concentracin a nivel de cada una delas empresas privatizadas sino, tambin, en cada uno de los distintos sectores/reas de actividadinvolucrados en el programa de privatizacin.

Por ltimo, considerando a este ltimo en su conjunto, tambin se manifiesta un elevado nivel

una interpretacin analtica del fenmeno de la venta de tenencias accionarias en las empresas privatizadas,que se manifiestcon particular intensidad durante la segunda mitad de los aos noventa, ver Basualdo, E.M. op.cit..11 Las posteriores transferencias de participaciones accionarias en el interior de los consorcios adjudicatarios han tendido a

profundizar, an ms, tales niveles de concentracin de la propiedad. Ver, nuevamente, Abeles, M.; Forcinito, K. y Schorr, M,;op.cit. y Azpiazu, D. y Schorr, M. op. cit.; para los ejemplos que brindan las telecomunicaciones y el sector gasfero,respectivamente. En el caso de Aguas Argentinas S.A. (monopolio proveedor de agua y servicios cloacales en el mbito de laCiudad de Buenos Aires y 17 partidos del conurbano bonaerense), el grupo Soldati transfiri sus tenencias accionarias al sociomayoritrario (Lyonnaise des Eaux-Dumez); en el mbito de la electricidad, entre otros, el grupo Techint vendi su participacinen Edelap S.A. a la empresa estadounidense AES Corporation, como producto de lo cual esta ltima empresa pas a ejercer elcontrol de la distribuidora. Tambin, en el caso de los ferrocarriles de pasajeros se asisti al mismo fenmeno. En el caso deTransportes Metropolitanos S.A., las empresas Romn S.A., EACSA y Electrnica S.A. le vendieron sus tenencias accionarias aOrmas S.A. que, as, pas a controlar el 50% del consorcio adjudicatario de las lneas Belgrano Sur, Roca y San Martn (el otro50% qued en manos de Trainmet S.A.).12 Tanto en el mercado elctrico como en el gasfero se constata no slo una elevada concentracin econmica, sino tambinque los actores lderes presentan un muy importante grado de integracin vertical, lo cual se refleja en el hecho de que seencuentran presentes en y, en la mayora de los casos, controlan los distintos eslabones que conforman ambas cadenasenergticas. Esta situacin (inducida, en lo sustantivo, por las principales caractersticas de los respectivos marcos normativos yla ausencia de regulacin en materia de defensa de la competencia) reviste particular importancia por cuanto indica que un

ncleo sumamente reducido de grandes conglomerados empresarios ha pasado a detentar un considerable poder de mercadoen el conjunto del estratgico sector energtico nacional. Al respecto, consultar Proyecto Privatizacin y Regulacin en laEconoma Argentina; Privatizaciones en la Argentina. Regulacin tarifaria, mutaciones en los precios relativos, rentasextraordinarias y concentracin econmica, Documento de Trabajo Nro. 7, Area de Economa y Tecnologa de laFLACSO/SECYT/CONICET, Buenos Aires, abril 1999.


6/21

6

de concentracin de la propiedad. En efecto, un muy acotado nmero de grandes conglomeradoseconmicos (y de asociaciones de capital con firmas extranjeras) pas a controlar un muy amplio ydiversificado grupo de ex-empresas pblicas. Tal es el caso de, por ejemplo, Techint, Prez Companc,Soldati, Macri, y el CEI Citicorp Holding a los que se les transfiri un poder regulatorio decisivo sinodeterminante sobre la estructura de precios y rentabilidades relativas de la economa. Comoresultado de las principales modalidades que asumi el proceso privatizador, este conjunto reducidode grandes grupos econmicos logr, adicionalmente, incrementar en forma considerable el grado de

integracin vertical y/u horizontal de sus actividades y, en algunos casos, diversificar sus inversioneshacia reas/sectores en los que, entonces, no tena una presencia activa.

La creciente centralidad del poder econmico surge, as, como una resultante previsible de lasmodalidades y los objetivos sustantivos del programa privatizador. En funcin a ello, y atento a lascaractersticas que adopt y a sus resultados finales, cabra preguntarse si una de las fundamentacionesno explicitada de las formas bajo las que se concretaron las transferencias de los ex-activos pblicosfue la de que los grupos son mecanismos eficientes para solucionar problemas asociados al desarrolloque, por tanto, tendran una funcin social positiva, que habra que alentar y promover13 . En esecaso, cabe incorporar una breve digresin en cuanto a los interrogantes que quedaran planteados:

? si la eficiencia microeconmica en general, y la de los grupos econmicos en particular, tiene unafuncin social positiva, cuando no existen mecanismos de mercado o de regulacin que trasladena los precios y tarifas las reducciones de costos;

? si las decisiones privadas aseguran per se especialmente en mercados altamente imperfectosbeneficios sociales; y, si as fuese, porqu los beneficios privados de los grupos econmicos tiendena coincidir con beneficios sociales en una instancia superior de la correspondiente a los restantesagentes econmicos; y, por ltimo,

? si la conformacin de grupos econmicos es per se ms eficiente desde el punto de vista de laasignacin de los recursos independientemente de las actividades que desarrollan dichos actores(por ejemplo, es igualmente eficiente en trminos de asignacin de recursos que un grupoeconmico se oriente predominantemente hacia sectores dinmicos a escala internacional o que lohaga como ocurre en la Argentina hacia sectores escasamente dinmicos o en retroceso en elplano internacional o, en su defecto, hacia la valorizacin financiera de sus capitales).

Esa profundizacin del proceso de concentracin y centralizacin del capital asociado a lasmodalidades de las privatizaciones refleja, asimismo, la consolidacin de una tendencia que se remontaa mediados de la dcada de los aos setenta: la asociacin entre los grandes grupos econmicos localescon firmas de capital extranjero. En la generalidad de los casos, los consorcios adjudicatarios de lamayor parte de las empresas privatizadas incluyeron grandes grupos econmicos de capital nacional queaportaron el conocimiento previo de la infraestructura (en su condicin de tradicionales contratistas delEstado), capacidad gerencial administrativa y, fundamentalmente, de "lobbying" domstico, bancosextranjeros y locales que capitalizaron ttulos de la deuda externa y/o interna, y empresastransnacionales sobre la base de sus aportes en trminos de capacidad y experiencia tecnolgica y degestin.

Asimismo, la creciente polarizacin del poder econmico se ha visto potenciada frente a ladebilidad y/o inaccin en materia de legislacin anti-trust e, incluso, de defensa de los derechos de

usuarios y consumidores14

. En ese marco cabe resaltar, en especial, la escasa preocupacin normativay regulatoria que ha merecido la llamada defensa de la competencia.

El introducir competencia, el promover y, aun, forzar patrones de comportamientoempresario que se asemejen, en todo lo posible, a los esperables en mercados ms o menoscompetitivos, constituyen mecanismos ineludibles en materia de regulacin de monopolios naturales.La regulacin de la propiedad emerge, en ese sentido, como un componente insoslayable. Si bien setrata de principios elementales de la regulacin pblica, en la experiencia argentina slo han sidocontemplados insuficiencias y debilidades regulatorias implcitas mediante, en el campo de lasprivatizaciones realizadas en la provisin de gas natural y de energa elctrica (las nicas concretadasal amparo de leyes especficas; las nicas que contemplan ciertas restricciones en materia de defensa

13

Ver Snchez, J. M. y Paredes, R.; Grupos Econmicos y Desarrollo: el caso de Chile, CEPAL/CIID, Santiago de Chile, 1994.14 Incluso, el Articulo 25 de la Ley 24.240 (de Defensa del Consumidor) seala, en el captulo vinculado con los usuarios deservicios pblicos domiciliarios, que: Los servicios pblicos domiciliarios con legislacin especfica y cuya actuacin seacontrolada por los organismos que ella contempla, sern regidos por esas normas, aplicndose la presente ley supletoriamente(cursiva propia).


7/21

7

de la competencia).

En ambos casos, la desintegracin vertical y horizontal de las ex-empresas pblicas en variasunidades de negocios tanto a nivel de generacin (en el caso elctrico), como de transporte ydistribucin (en los dos sectores) procuraba segmentar las respectivas actividades y, con ello,introducir ciertos niveles de competencia por comparacin. En ese sentido, en ambos casos seestablecieron diversas restricciones o limitaciones en cuanto a posibles vnculos de capital entreempresas que operen en las distintas fases de las respectivas cadenas as como, en el caso elctrico,en un mismo segmento de la misma (en particular, en el campo de la transmisin y la distribucin),tendientes a evitar la re-concentracin y la reintegracin de los respectivos sectores, y susconsiguientes impactos sobre la posibilidad de introducir algn grado de competencia en talesmercados.

Sin embargo, tambin en estos dos nicos ejemplos en el campo de las privatizaciones en losque, en principio, se atendi la problemtica de la regulacin de la propiedad del capital y laconcentracin de los mercados, las imprecisiones, debilidades e, incluso, las modificacionesintroducidas respecto a la normativa original sumadas a la escasa predisposicin oficial por regularefectivamente en la materia, han ido desvirtuando los lineamientos originales.

As, por ejemplo, en el caso del marco regulatorio gasfero (Ley N 24.076), se dispone, en suArtculo 34, que: Ningn productor, almacenador, distribuidor, consumidor que contrate directamente

con el productor o grupo de ellos, o empresa controlada o controlante de los mismos, podrn teneruna participacin controlante, de acuerdo a lo definido en el Art. 33 de la Ley N 19.550, en unasociedad habilitada como transportista. Asimismo, se establece que ningn productor o grupo deproductores, ningn almacenador, ningn prestador habilitado como transportista o grupo de losmismos o empresa controlada por, o controlante de los mismos, podrn tener una participacincontrolante, de acuerdo a lo definido en el Art. 33 de la Ley N 19.550, en una sociedad habilitadacomo distribuidora15.

Tales restricciones se vieron morigeradas en sus alcances reales a partir de las disposicionesdel Decreto N 1.738/92 por el que se reglament dicha ley. En efecto, en el mismo se seala que:no se considerarn includos en la restriccin ... los grupos en los cuales la participacin controlantese alcance slo mediante la suma de las participaciones de DOS o ms de las diferentes categoras desujetos (por ejemplo, productor ms distribuidor o gran usuario con contrato, o productor ms

transportista). Tampoco quedan comprendidos en tales restricciones a la propiedad, los grupos deproductores, de almacenadores, de distribuidores o de consumidores que contraten directamente conproductores, aunque posean en conjunto ms del 50% del capital o de los votos de la sociedadinversora controlante de un transportista o distribuidor, si no suministra o reciben en conjunto ms del20% del gas transportado o comprado, computado mensualmente, del transportista o distribuidorrespectivamente. Se trata, en ambos casos, de disposiciones mucho ms laxas y permisivas que lasoriginales en tanto, en el primer caso, viabilizan la posibilidad de ejercer el control (de la transportistao la distribuidora, segn sea el caso) a travs de empresas controladas que operen en las distintasfases de la cadena gasfera y, en el segundo, condicionan tales restricciones a los volmenescomercializados entre los distintos agentes potencialmente involucrados.

De todas maneras, muy particularmente en el caso de las dos transportadoras de gasexistentes en el pas (Transportadora de Gas del Norte S.A. y Transporta dora de Gas del Sur S.A.), elcontrol accionario de las mismas denota la presencia de los principales productores gasferos del pase, incluso, de grandes usuarios industriales de dicho insumo energtico. As, por ejemplo, laTransportadora de Gas del Norte S.A. es controlada (67,5%) por Gasinvest S.A., empresa en la quelos grupos Soldati (a travs de la Compaa General de Combustibles S.A. y de Transcogas S.A.) yTechint (a travs de Inversora Catalinas S.A. y de Techint Argentina Overseas S.A.) tienen unaparticipacin agregada de 54,4% tratndose, en ambos casos, de importantes productores gasferos(a partir de la propia Compaa General de Combustibles S.A. y de Tecpetrol S.A., respectivamente)

15 Cabe resaltar que el Art. 33 de la Ley N 19.550 define la situacin de empresas controladas en los siguientes trminos: Seconsideran sociedades controladas aquellas en que otra sociedad, en forma directa o por intermedio de otra sociedad a su vezcontrolada: 1) Posea participacin, por cualquier ttulo, que otorgue los votos necesarios para formar la voluntad social en lasreuniones sociales o asambleas ordinarias; 2) Ejerza una influencia dominante como consecuencia de acciones, cuotas o partes

de inters posedas, o por los especiales vnculos existentes entre las sociedades. Ello sugiere que para ejercer una situacinde control en una empresa no es necesario contar con el 50% o ms del capital accionario de la misma; lo cual esparticularmente importante en el mbito de los sectores privatizados donde, por las propias modalidades que adopt el procesodesestatizador, la mayora de las firmas que integran los distintos consorcios adjudicatarios accedi a menos del 50% de lasacciones, pero tuvo un ostensible poder de determinacin sobre la voluntad social de la compaa.


8/21

8

en la regin norte del pas y, a la vez, muy particularmente en el caso de las plantas siderrgicas delgrupo Techint, de grandes usuarios industriales.

Por su parte, en el caso de la Transportadora de Gas del Sur S.A., el control accionario de lamisma (67%) recae en la Compaa de Inversiones de Energa S.A. (CIESA), resultado de un joint-venture entre Enron (de EE.UU.) y el grupo Prez Companc (a travs de Pecom Energa S.A. y PrezCompanc International S.A.) que, tambin, al igual que Techint, tiene una muy importante presenciacomo productor de gas natural en la zona sur del pas el cuarto a nivel nacional y, a la vez, cuentacon diversas plantas industriales grandes usuarias de gas.

A pesar de ese claro relajamiento de las restricciones originales, las ms laxas disposicionesdel decreto reglamentario tambin se han visto violadas, sistemticamente, ante la pasividad del enteregulador (el ENARGAS). Al respecto, resulta suficientemente ilustrativo el ejemplo que ofrece Repsol-YPF (principal productor gasfero del pas), que le provee casi el 90% del gas a la Distribuidora GasNatural BAN S.A.16, empresa en la que Gas Natural SDG Argentina posee el 19% del capital e InvergasS.A. el 51%. Esta ltima es controlada (71%) por Gas Natural Internacional S.A. (a su vez, operadortcnico de Gas BAN) que, al igual que Gas Natural SDG Argentina, integra el grupo espaol GasNatural que, a su vez, es controlado por su socio mayoritario (45,3%): Repsol-Y.P.F..

Por su parte, en el mbito de la energa elctrica y en el marco de la desintegracin vertical yhorizontal de las unidades de negocios transferidas al sector privado, la Ley 24.065 (Marco Regulatoio

Elctrico) fij una serie de limitaciones a la propiedad de las mismas. Al respecto, el Artculo 30establece que ningn generador, distribuidor, gran usuario ni empresa controlada por algunos deellos o controlante de los mismos, podr ser propietario o accionista mayoritario de una empresatransportista o de su controlante. Por su parte, el Artculo 32 dispone que slo mediante la expresaautorizacin del ente, dos o ms transportistas, o dos o ms distribuidores, podrn consolidarse en unmismo grupo empresario o fusionarse.

Al igual que en el mbito del sector gasfero, el Decreto reglamentario de la ley (1.398/92)torn mucho ms flexibles las restricciones originales. En efecto, al reglamentar el Articulo 9 de la ley,se establece que el titular de una concesin de distribucin no puede ser propietario de unidades degeneracin. De ser ste una forma societaria, s pueden serlo sus accionistas, como personas fsicas oconstituyendo otra persona jurdica con ese objeto. Se trata, en este ltimo caso, de unapreocupacin que se limita a la separacin jurdica de ambas actividades, ms all de sus

connotaciones reales en trminos de integracin vertical del sector y de la morfologa de losmercados. De all que en funcin de esta por dems laxa regulacin, y en el contexto de un muyacelerado proceso de reintegracin vertical e, incluso, horizontal de la cadena elctrica, puedaidentificarse una muy amplia gama de ejemplos que plantean serios interrogantes en cuanto a lavulneracin o no del decreto reglamentario de la ley pero que, sin duda, contravienen lo dispuestoen la ley marco original.

As, la firma francesa Electricit de France (EDF) detenta el control de empresas insertas enlos tres eslabones de la cadena. En generacin, controla el capital de la Hidroelctica Los Nihuiles S.A.(a travs de Inversora Los Nihuiles S.A. 51%, donde EDF posee el 61,4% de las tenenciasaccionarias), y de la Hidroelctrica Diamante S.A. (a partir del control accionario 53,9% deInversora Diamante S.A. que, a su vez, es socio mayoritario de la central). Por su parte, entransmisin, la empresa Distrocuyo S.A. es controlada (51%) por Electrigal S.A., firma en la que EDFposee el 20,9% de las acciones, junto a otras empresas presuntamente vinculadas a la misma tal elcaso de Nucleamiento Inversor S.A. (23,6%) y de Santamera S.A. (20,7%) en tanto participan enotras empresas de distribucin o generacin controladas por EDF. Por ltimo, en el mbito de ladistribucin, y adems de la reciente asuncin del control de Edenor S.A. (donde posee el 85% de lastenencias accionarias; 34,1% directamente y 51% a travs de Electricidad Argentina S.A., en la queEDF posee el 92% de las acciones), la firma de origen francs controla el capital de EDEMSA(distribucin en Mendoza), a travs de Sodemsa 51%, empresa en la que EDF es socio mayoritario45% y, presuntamente, en forma indirecta, controla casi las dos terceras partes del capi tal.

Otro ejemplo destacable lo brinda el grupo econmico Prez Companc, que tambin participaen posiciones dominantes en las tres fases de la cadena. As, en materia de generacin, es nicopropietario de la central hidroelctrica Pichi Picn Leuf S.A. y de la Central Termoelctrica Genelba

S.A.. En el campo de la transmisin, Citelec S.A. (empresa en la que Prez Companc detenta la mitad

16 Ver, Kozulj, R.; Resultados de la reestructuracin de la industria del gas en la Argentina, CEPAL, Serie Recursos Naturales e


9/21

9

de las acciones) controla el 65% del capital de Transener S.A. y de Transba S.A.. Asimismo, a travsde Maip Inversora S.A. controla el capital (70%) de Enecor S.A. y participa como socio minoritario enYacylec S.A. Finalmente, en el mbito de la distribucin, cabe destacar que el conglomerado posee el48,5% del capital accionario de Distrilec S.A. que, a su vez, controla el 56,3% de Edesur S.A..

Por su parte, la empresa estadounidense AES International tiene una participacin decisiva enel campo de la generacin y de la distribucin (en este ltimo caso, fuertemente focalizada en laProvincia de Buenos Aires). En efecto, en el primer caso, AES controla, directa o indirectamente, el100% del capital de AES Caracoles S.R.L., y de la Central Dique S.A.; el 98% de la Hidrotrmica SanJuan S.A. y la Hideoelctrica Rio Juramento S.A.; y el 63% de la Central Trmica San Nicols S.A.. Porsu parte, en el mbito de la distribucin, controla a travs de diversas subsidiarias el capital deEdelap S.A. y de las Empresa Distribuidora de Energa Norte S.A. y de la Distribuidora de Energa SurS.A. de Buenos Aires, a partir de AESBA S.A. socio mayoritario (57%) en ambas.

Otro interesante ejemplo, en este caso de integracin vertical plena, lo brinda el grupo Aluarque controla la Hidroelctrica Futaleuf S.A. (59%) de donde proviene el principal insumo energticode la planta productora de aluminio propiedad de este grupo econmico, emplazada en la ciudad dePuerto Madryn, y comparte con Camuzzi Argentina S.A. (40% cada uno) el control de Transpa S.A.(Transportadora Patagnica), responsable de la transmisin de la energa en la regin.

De todas maneras, ms all de las laxas disposiciones bajo las que se reglament la ley por la

que se sancion el marco regulatorio elctrico, y de los distintos ejemplos que plantean complejosinterrogantes en cuanto al grado de vulnerabilidad de aqullas, el llamado caso Endesa resulta pordems ilustrativo de la inaccin o prolongada demora regulatoria en la materia. El mismo denota noslo una escasa o nula preocupacin oficial al respecto sino, incluso, una clara subordinacin del entede control frente a ciertos intereses empresarios, propulsores de prcticas que poco tienen que vercon la competencia.

En efecto, en clara contravencin a la normativa vigente, el grupo espaol Endesa ha tenido hasta principios de 2001, en que vendi sus tenencias en Edenor S.A. a la francesa EDF posicionesde privilegio en el capital de las dos principales distribuidoras del pas (Edesur S.A. y Edenor S.A.,monoplicas en sus respectivas reas) que prestan el servicio en el mbito de la Ciudad de BuenosAires y en el conurbano bonaerense. Claro est, a favor de las omisiones y demoras regulatorias delENRE (Ente Nacional Regulador de la Electricidad).

En el mes de setiembre de 1997 el conglomerado espaol Endesa tom el control accionariodel grupochileno Enersis. A partir de all, Endesa pas a controlar algunas de las principales centralesde generacin de energa elctrica, como son los casos de Central Costanera S.A., Central Dock SurS.A., Central Termoelctrica Buenos Aires S.A., Hidroelctrica El Chocn S.A. (empresas que, deconjunto, concentran casi el 20% de la capacidad generadora instalada en el pas). Por su parte, en lafase del transporte, el grupo Endesa tiene el control absoluto de la Cia. de Transmisin del MercosurS.A. y una participacin minoritaria (12,8%) en Yacylec S.A.. Por ltimo, en el campo de ladistribucin elctrica, donde la normativa prohibe que una misma empresa tenga participacionesimportantes en el capital de los dos monopolios en los que se subdividi la prestacin del servicio enla Ciudad de Buenos Aires y el Gran Buenos Aires, el grupo Endesa pas a controlar (90,0%) el capitalde Edesur S.A., al tiempo que comparta el de Edenor S.A. con la francesa EDF.

El acelerado proceso de concentracin del capital en el sector elctrico, la reintegracinvertical y horizontal de las unidades de negocio creadas en el marco de la privatizacin de la actividadtienen, as, en el grupo Endesa a uno de sus principales actores, y en el ENRE a uno de sus ms quepermisivos reguladores.

En efecto, en el ltimo trimestre de 1997, poco despus que se concretara la absorcin deEnersis (hasta all, controlante de Edesur S.A. ) por parte del grupo Endesa, el ENRE inici unexpediente (N 4.408/97) sobre el tema, cuando ya el grupo espaol haba anunciado pblicamente latoma del control accionario del holding chileno. Recin casi dos aos despus, luego de un anlisis dela situacin, en setiembre de 1999, el ente decidi instruir un sumario a los efectos de analizar elcaso. Sin duda, dada la simplicidad del mismo (un ejemplo de concentracin horizontal, no permitidopor la legislacin vigente), la demora regulatoria del ENRE result, as, plenamente funcional a losintereses empresarios.

Infraestructura, Nro. 14, Santiago de Chile, noviembre de 2000.


10/21

10

Recin se reactiv el tema hacia mediados del ao 2000, cuando la Secretaria de Defensa dela Competencia elabor un dictamen no vinculante en el que se recomendaba la separacin deambas empresas o, ms precisamente, que Endesa deba desprenderse de sus tenencias accionariasen Edesur S.A. o en Edenor S.A., de forma de desvincular ambas firmas en consonancia con lodispuesto en la normativa sectorial. Tal dictamen oper como disparador de la capacidad de anlisisdel ENRE que, finalmente, a mediados de agosto de 2000, emiti la Resolucin N 480 que retoma,en lo sustantivo, la recomendacin de la Secretara de Defensa de la Competencia, al ordenar que

Endesa se desprenda de todas las tenencias accionarias en una de las dos sociedades controlantes deEdenor S.A. y Edesur S.A..

La demora regulatoria por parte del ENRE (ms de tres aos analizando el caso) se tornainexcusable cuando en los propios considerandos de la Resolucin N 480/2000 se hace mencin alartculo 32 de la Ley N 24.065. En realidad, en consonancia con lo dispuesto en dicho artculo, elENRE debera haber objetado tal transferencia de capitales, obligando a Endesa a desprenderse de lastenencias accionarias en Edesur S.A. o Edenor S.A. en setiembre de 1997 y no recin en agosto de2000 (tal transferencia, a favor de EDF en Edenor se concret, finalmente, a principios de 2001).

Del conjunto de las consideraciones precedentes se infiere que en los dos nicos casos deprocesos de privatizaciones en los que se incorporaron ciertas restricciones en materia de regulacinantimonoplica, las mismas se han ido tornando mucho ms permisivas, tanto en el plano normativocomo, ms an, en lo relativo a la accin reguladora oficial. En suma, la captura institucional pareceracomprender e involucrar diversas instancias de la regulacin pblica.

La inexistencia de normas antimonoplicas especficas en los restantes servicios pblicosprivatizados conlleva la preservacin de mercados fuertemente imperfectos y, a la vez, elconsiguiente fortalecimiento de aquellas fuerzas centrpetas que favorecen o inducen el acceso acrecientes niveles de concentracin vertical u horizontal de tales mercados.

Ello se ha visto agravado frente a las manifiestas debilidades e imprecisiones de la legislacinlocal de defensa de la competencia. En efecto, a lo largo de los aos noventa, al tiempo que setransferan monopolios naturales desde la esfera pblica a la privada, continu vigente el Decreto-leyN 22.262, sancionado por la dictadura militar a mediados de 1980. Recin en agosto de 1999, yluego de ms de ocho aos de tratamiento parlamentario de diversos proyectos, fue sancionada laLey N 25.156 que introduce una serie de mejoras sobre aqul (en particular, en lo referido al control

previo de las fusiones y adquisiciones).De todas maneras, en el mbito de aquellos mercados sujetos a regulacin pblica (como los

de los servicios privatizados), las diferencias entre ambas normas no resultan ser tan sustantivas o,por lo menos, plantean ciertos interrogantes en cuanto a la respectiva interpretacin de las mismas.En efecto, bajo la vigencia del Decreto-ley N 22.262, una conceptualizacin sesgada del artculo 5 dela misma (quedaban exceptuadas aquellas actividades que se atengan a normas generales oparticulares o a disposiciones administrativas dictadas en virtud de aqullas) deriv en su noaplicacin en el mbito de los servicios pblicos privatizados 17. Por su parte, la nueva y demorada leyde defensa de la competencia no incorpora mayores precisiones al respecto. Por el contrario, el textode dos de sus artculos alienta o podra devenir en interpretaciones contradictorias. As, en elArtculo 16, inserto en el captulo vinculado con concentraciones y fusiones, se seala que: Cuando laconcentracin econmica involucre a empresas o personas cuya actividad econmica est reglada porel Estado nacional a travs de un organismo de control regulador, el Tribunal Nacional de Defensa deCompetencia, previo al dictado de su resolucin, deber requerir a dicho ente estatal un informeopinin fundada sobre la propuesta de concentracin econmica en cuanto al impacto sobre lacompetencia en el mercado respectivo o sobre el cumplimiento del marco regulatorio respectivo. Porsu parte, el Artculo 59 establece que queda derogada toda atribucin de competencia relacionadacon el objeto finalidad de esta ley otorgada a otros organismos o entes estatales.

Si bien este ltimo artculo parecera concentrar todo el poder regulatorio antimonoplico enel demorado en su constitucin Tribunal Nacional de Defensa de la Competencia, la experienciareciente muestra que a casi dos aos de vigencia de la ley, la nica intervencin de ante la noconformacin de aqul la actual Secretara de la Competencia, la Desregulacin y la Defensa delConsumidor ha sido la elaboracin del ya sealado dictamen no vinculante referido a las tenencias

17 Garca, A.; Habr una poltica antimonoplica?, en Revista Realidad Econmica, Nro. 170, febrero-marzo 2000.


11/21

11

accionarias del grupo Endesa en Edenor S.A. y Edesur S.A..

Las debilidades e imprecisiones de la legislacin antimonoplica se conjugan, as, con ladespreocupacin oficial por introducir competencia en los servicios pblicos privatizados, tanto en elplano normativo como regulatorio. Ello ha asumido un papel protagnico en el ejercicio pleno delpoder de lobbyng, y en el despliegue de estrategias y prcticas abusivas por parte de los grandesgrupos econmicos concordantes con sus posiciones dominantes en los mercados; en otraspalabras, el desenvolvimiento natural de las asimtricas fuerzas de mercado.

En sntesis, el reconocimiento implcito de las fuerzas de coercin del poder econmico ypoltico devino, naturalmente, en una amplia gama de acciones y no menos importantes omisionesen materia normativa y regulatoria, que no parecen ser meras consecuencias de las urgencias eimprovisaciones sino, por el contrario, de una estrategia institucional plenamente funcional a losintereses de las actuales fracciones hegemnicas del capital concentrado local.

. La regulacin tarif aria

Ello se ve claramente reflejado en el campo de la regulacin tarifaria de los servicios pblicosprivatizados donde, tambin, las aparentes improvisaciones y/o errores y/o defectos adjudicables ala premura privatizadora no hacen ms que revelar, en toda su intensidad, tal funcionalidad. En lamisma subyace, en realidad, una suerte de captura institucional por parte de la comunidad denegocios que trasciende sobremanera las urgencias privatizadoras iniciales.

En la Argentina, en la generalidad de los servicios privatizados, se ha venido aplicando en suatipica versin domstica el sistema de regulacin conocido como de price-cap, o de precio tope omximo18. El mismo, desarrollado en la experiencia privatizadora inglesa, concentra la accinreguladora en los precios mximos que pueden percibir las empresas monoplicas por la prestacin delos respectivos servicios; contraponindose a los criterios aplicados usualmente en los EE.UU., dondeel control regulatorio se ha focalizado, histrica y preponderantemente, sobre las tasas de gananciasobtenidas por las empresas (mecanismo de cost plus o de tasa de retorno). En tal sentido, en elsistema ingls, el eje de la regulacin se centra en la evolucin y los ajustes de precios (y no losprecios mismos, que son revisados peridicamente contemplando, ahora s, las tasas de gananciasque se derivan de los mismos) 19. Se trata, en ltima instancia, de garantizar tarifas realesdecrecientes.

Bajo este ltimo sistema, se fija un precio tope de las tarifas que es donde se concentra, apartir de all, la regulacin pblica. En forma estilizada o simplificada, a ese precio mximo se lopondera, peridicamente, por un factor que conjuga, por un lado, la evolucin de los precios domsticos(I.P.D.)y, por otro, un llamado factor de ajuste (X, que se sustrae de aqul) asociado ala eficiencia empresaria20. Con ello se procura satisfacer diversos objetivos como, entre otros, que lasganancias de productividad de los monopolios se transfieran (por lo menos, en parte), va reduccionestarifarias (a partir de los ajustes derivados de la aplicacin de ese coeficiente X), a los usuarios y

18 Las nicas excepciones, muy parciales y acotadas en su significacin real, las brindan los ejemplos de la regulacin inicial delas telecomunicaciones, y la de la concesin de aguas potables y saneamiento. En el primer caso, originalmente, el Pliego deBases y Condiciones contemplaba un mecanismo de determinacin tarifaria por el que la tarifa bsica de inicio de la gestin privadadeba garantizar a las licenciatarias (Telefnica de Argentina S.A. y Telecom Argentina S.A.) una tasa de retorno mnima del 16%.Dicha clusula no fue incorporada en los contratos de transferencia de la ex-Entel, pasando a aplicarse directamente el sistema pricecap. Por su parte, en el caso de la concesin a Aguas Argentinas S.A., dicho sistema fue aplicado (tambin, con muy diversosmatices), hasta fines de 1999, cuando las Resoluciones N. 601 y 602 de la Secretara de Recursos Naturales y Medio Ambiente,modificaron los criterios de regulacin tarifaria de dicha concesin.19 Al respecto, en la experiencia britnica, la revisin peridica de las tarifas asume un papel decisivo en el marco delmecanismo de price-cap. En efecto, si bien, en trminos generales, las revisiones tarifarias deban realizarse cada cinco aos,las distintas agencias reguladoras han adelantado tales revisiones al constatar la presencia de tasas de beneficios superiores alas previstas. En tal sentido, los ejemplos que ofrecen, entre otros, British Telecom el factor de eficiencia fue modificado de3% a 4,5%, y a 6,25% durante el transcurso del quinquenio 1989-1993, British Gas y British Airport, resultan suficientementeilustrativos. Al respecto, consultar Villar Rojas, F.; Privatizacin de Servicios Pblicos, Tecnos, 1993.20 Al respecto, en la experiencia britnica, la revisin peridica de las tarifas asume un papel decisivo en el marco delmecanismo de price-cap. En efecto, si bien, en trminos generales, las revisiones tarifarias deban realizarse cada cinco aos,las distintas agencias reguladoras han adelantado tales revisiones al constatar la presencia de tasas de beneficios superiores alas previstas. En tal sentido, los ejemplos que ofrecen, entre otros, British Telecom el factor de eficiencia fue modificado de3% a 4,5%, y a 6,25% durante el transcurso del quinquenio 1989-1993, British Gas y British Airport, resultan suficientementeilustrativos. Al respecto, consultar Villar Rojas, F.: Privatizacin de Servicios Pblicos, Tecnos, 1993. Adicionalmente, en

algunos casos (como, en la Argentina, en la actual regulacin tarifaria del mercado de gas natrual) se incorpora, comosumatoria, un factor K (o sea IPD - X% + K%), que procura estimular la inversin por parte de las empresas, en tanto lasmismas son financiadas (de as considerarlo el ente regulador) a travs de la aplicacin de un coeficiente (el factor K) deaumento de las tarifas (es decir, son los usuarios los que financian, va mayores precios, las obras que la empresa secompromete a realizar).


12/21

12

consumidores; y que las respectivas tarifas acompaen con una cierta tasa de descuento elcomportamiento general de los ndices de precios locales.

A partir de estas consideraciones introductorias cabra referirse a, cuando menos, tresaspectos sustantivos de la regulacin tarifaria en la Argentina: la fijacin inicial de los precios tope aquellos correspondientes al momento de la transferencia de las empresas pblicas al sector privado,la revisin peridica de los mismos atento a su impacto sobre la razonabilidad de las tasas derentabilidad empresaria y los factores de ajuste tarifario por ndices de precios.

Es vastamente conocido en la regulacin que, como bien sealan Vickers y Yarrow21 alreferirse al mecanismo de regulacin por precio tope, muy difcilmente (excepto tal vez porcasualidad) puedan establecerse parmetros de la frmula de precios correctos, desde sus inicios. Talafirmacin se ve magnificada en casos como el argentino, donde la celeridad por privatizar y lageneracin de condiciones propicias para consolidar determinadas relaciones de poder econmico ypoltico, fueron priorizadas respecto a cualquier otro tipo de consideracin. Ello deriv, entre otros, enla fijacin de precios topes que desde los mismos inicios de la actividad de las empresas en manosprivadas les garantizaron elevadas rentas de privilegio.

El ejemplo que ofrece la privatizacin de ENTel emerge, en tal sentido, como uno de los casosms emblemticos. En efecto, al cabo de los diez meses previos a la transferencia de la empresa, elvalor del pulso telefnico se increment, medido en dlares estadounidenses, ms de siete veces

(perodo en el que los precios mayoristas se incrementaron el 450%, y el tipo de cambio apenas el235%). As, los precios de partida de la actividad privada superaban holgadamente a los establecidos,incluso, al momento del llamado a licitacin pblica. De todas maneras, no se trata de un ejemploaislado sino un denominador comn en las privatizaciones argentinas.

As, en la privatizacin de Gas del Estado, concretada a fines de 1992, se verifica idnticofenmeno, donde en realidad la casualidad se transforma, en causalidad de fijacin de precios topeiniciales que garanticen, desde el mismo inicio de la gestin privada de los servicios, elevadas tasas derentabilidad. En este caso, basta confrontar los volmenes comercializados y la facturacin de Gas delEstado en 1992, respecto a los correspondientes en 1993 a las ocho distribuidoras en las que sesegment la ltima fase de la cadena gasfera, para inferir la presencia de incrementos sustantivos enel precio medio del gas natural. Los mismos, enmarcados en los cambios introducidos en la estructuratarifaria y en los propios criterios de tarifacin, devienen en la fijacin de precios tope que aseguraron

a los consorcios adjudicatarios, la obtencin de muy elevados mrgenes de beneficios. En efecto,mientras el volumen consumido de gas natural por redes se increment, entre 1992 y 1993, el 5,1%,la facturacin agregada de las ocho distribuidoras en 1993 creci un 23,0% respecto a lacorrespondiente a Gas del Estado en el ao anterior, al tiempo que el precio medio resultante seincrement un 17,0%, siempre entre 1992 y 1993, coincidente con la transferencia de la empresa amanos privadas.

Esta usual y generalizada prctica local de fijar precios tope de partida que conllevan ygarantizan elevados mrgenes de rentabilidad desplazara tericamente a un segundo plano laincidencia que pudieran ejercer los posteriores ajustes, segn sean las variaciones en los ndices deprecios domsticos. En ltima instancia, tales ajustes no modificaran sustancialmente la privilegiadasituacin original. En realidad, en el esquema terico, slo al momento de concretarse de estarprevista en la normativa una revisin tarifaria, cabra considerar, para el reclculo de los nuevosprecios tope, las tasas de retorno obtenidas por la/s empresa/s regulada/s durante el perodoprecedente.

Al respecto, como una nueva manifestacin de esa funcionalidad regulatoria respecto a losintereses del capital concentrado interno, la demora regulatoria en la materia es por demssignificativa. En efecto, en la normativa no est contemplada la revisin de las tarifas, o la mismapuede realizarse recin despus de transcurridos varios aos de prestacin de los servicios. Ello nohace ms que minimizar o anular el riesgo regulatorio asociado a la consideracin de las tasas derentabilidad y, naturalmente, garantiza la persistencia temporal de elevados mrgenes de beneficiopara los consorcios que se hicieron cargo de las empresas privatizadas. Por ejemplo, en el caso de lastelecomunicaciones no est contemplado ningn tipo de revisin tarifaria (slo ajustes por factores deeficiencia preestablecidos, que tampoco se cumplieron en tiempo y forma). En el caso del gas, la

primera revisin tarifaria se concret recin a los cinco aos de la transferencia del servicio, sin

21 Vickers, J. y Yarrow, G.; Un anlisis econmico de las privatizaciones, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1991.


13/21

13

mayores evidencias de consideracin alguna de los muy elevados mrgenes de rentabilidad de lasempresas del sector (en especial, los de las transportistas que recuperaron su inversin original enpoco ms de tres aos de actividad). En el caso de la energa elctrica, la primera revisin tarifaria seefectuar recin a los diez aos de inicio de la concesin del servicio (la Ley N 24.065 la fijaba a loscinco aos, pero su decreto reglamentario 1.398/92 extendi dicho plazo a diez aos, sinargumentacin ni justificacin alguna). En las concesiones viales no est prevista la realizacin derevisiones tarifarias; mientras que en el servicio de agua potable y saneamiento originalmente se

estableci que se realizara para el segundo quinquenio de la prestacin del servicio (aunque laprimera revisin incrementando las tarifas se produjo a los pocos meses de otorgada la concesin,y al margen de toda previsin normativa o regulatoria).

Sin duda, la fijacin de elevados precios tope de partida, y la demora regulatoria tienden aconfigurar un escenario de privilegio para un muy reducido aunque muy slido e influyente ncleohegemnico del capital concentrado. Esos privilegios (muy difcilmente adjudicables a la casualidad) sehan visto potenciados ante la aplicacin de atpicas clusulas de ajuste peridico de las tarifas que,incluso, convierten a la experiencia argentina en un caso nico a nivel internacional, en tanto losprecios correctores en la utilizacin del mecanismo del price cap devienen de la evolucin de ndicesde precios ajenos a la econmica local.

En efecto, a partir de la sancin de la Ley de Convertibilidad N 23.928, que prohibi todo tipode indexacin por precios, actualizacin monetaria, variacin de costos o cualquier otra forma derepotenciacin de las deudas, impuestos, precios o tarifas de los bienes, obras o servicios, quedaroncongeladas las tarifas de los servicios hasta all privatizados (esencialmente, la telefona bsica y lasconcesiones viales). Sin embargo, ello se vio rpidamente alterado deado que los privilegios de quegozan las empresas privatizadas se haran extensivos a este componente esencial del plan deestabilizacin y del sustento jurdico del mismo (la Ley de Convertibilidad).

A travs de una antojadiza interpretacin del texto de la misma, diversos decretos yresoluciones del Poder Ejecutivo fueron considerando (explcita o implcitamente) que tal prohibicinslo era aplicable a aquellos precios y tarifas fijados en moneda local. De all que, en el exclusivo yprivilegiado campo de los servicios pblicos privatizados, bastara con expresarlos en algn otro tipode moneda (como el dlar) para que quedaran al margen de los alcances de tal prohibicin y, porende, quedar habilitada la aplicacin de ajustes peridicos en las respectivas tarifas. Sin duda, una

argumentacin de ms que dudosa legalidad pero que, sin embargo, ha pasado a convertirse en unode los tantos privilegios de que gozan las empresas privatizadas22.

A partir de esa sesgada interpretacin normativa, la regulacin tarifaria aplicada a la casitotalidad de los servicios pblicos privatizados (telecomunicaciones, electricidad, gas natural, redes deacceso a la Ciudad de Buenos Aires, y algunas de las concesiones de rutas nacionales) ha incorporadoeste peculiar mecanismo elutorio de las disposiciones emanadas de la Ley de Convertibilidad: ladolarizacin de las tarifas como paso previo al establecimiento de clusulas de indexacin de lasmismas, asociadas a las variaciones en ndices de precios al consumidor, mayoristas, o unacombinacin de ambos, de los EE.UU..

Al respecto, resulta decisiva la sancin del Decreto 2.585/91, referido a lastelecomunicaciones, en cuyos considerandos se seala que la Ley de Convertibilidad constitua un obstculo legal insalvable por el que quedan sin efecto las disposiciones del mecanismo deactualizacin automtica del valor del pulso telefnico. En funcin de ello, se argumenta que eraconveniente expresar el valor del pulso telefnico en dlares estadounidenses, ya que es legalmenteaceptable contemplar las variaciones de precios en otros pases de economas estabilizadas como, porejemplo, los Estados Unidos de Amrica (cursivas propias). A partir de all, el valor del pulsotelefnico ha sido actualizado de acuerdo con las variaciones registradas por el ndice de precios alconsumidor de los EE.UU. (Consumer Price Index CPI All Items).

Esa dolarizacin de las tarifas como mecanismo elutorio para su posterior indexacinconstituye un denominador casi comn en los servicios pblicos privatizados. Tal es el caso de, porejemplo, las privatizaciones en el mbito de la energa elctrica y el gas natural, las nicasefectivizadas a partir de la sancin de sendas leyes nacionales (N 24.065 y 24.076, respectivamente).

22

Al respecto, el Dictamen N 153 de la Procuracin del Tesoro (de mayo de 2000), por el que se dispone que las clusulas deajuste por variaciones de precios estadounidenses contenidas en los contratos de concesin de las redes de acceso a la Ciudadde Buenos Aires devienen inaplicables frente a lo dispuesto por el artculo 7 de la Ley N 23.928, emerge como unimportante antecedente sobre el imprescindible respeto jurdico de la normativa legal y de la seguridad jurdica, en su sentidoms amplio y profundo.


14/21

14

En ambos casos, la dolarizacin previa de las tarifas y la adopcin, en ese marco, de clusulas deajuste peridico de las mismas vinculadas a ndices de precios estadounidenses fueron incorporadasen decretos reglamentarios de las mismas y/o en los distintos contratos de concesin celebrados en elmarco de las respectivas leyes. As, en el caso de la energa elctrica, el Subanexo II de los Contratosde Concesin del Servicio de Distribucin dispuso que las tarifas estn expresadas en dlares y, apartir de ello, que las mismas pasen a actualizarse semestralmente segn sean las variaciones queregistre una frmula polinmica que combina la evolucin de los precios al consumidor (CPI) y el

ndice de precios al por mayor de productos industriales (PPI) promedio ponderado con un 33% y un67%, respectivamente de los Estados Unidos de Amrica.

Por su parte, en el caso del gas natural, el Anexo B del Decreto N 2.255/92, Subanexo Isobre Reglas Bsicas de la Licencia de Distribucin, Captulo IX Reglamento del Servicio y Tarifas, Punto 9.2., establece que las tarifas sern fijadas en dlares y, a partir de ello, se dispone quecorresponde ajustarlas de acuerdo con la evolucin semestral del PPI (Producer Price Index de losEE.UU.).

En ambos casos, sin que exista disposicin alguna al respecto en las leyes que fueransancionadas por el Poder Legislativo, se han ido incorporando clusulas de indexacin de las tarifas previa dolarizacin de las mismas que, como tales, contravienen las taxativas normas dispuestas enla Ley de Convertibilidad.

Una situacin relativamente similar qued configurada, tambin, en el mbito de lasconcesiones viales que conforman la Red de Accesos a la Ciudad de Buenos Aires (Accesos Norte,Oeste, Ricchieri-Ezeiza-Cauelas y la Autopista Buenos Aires-La Plata) entregados en concesin en1994. En estos casos, al momento de la concesin (ya en el marco de la Ley de Convertibilidad), lastarifas tope para recorrer los respectivos tramos fueron fijadas en dlares estadounidenses,contemplando un ajuste anual (en enero de cada ao) de acuerdo a la evolucin del Indice de Preciosal Consumidor (CPI - All Items) de Estados Unidos.

Esa generalizada adopcin en el mbito de los servicios pblicos privatizados del mecanismoelutorio de fijar las tarifas en dlares como mecanismo previo a la aplicacin de clusulas de ajusteperidico que, supuestamente, no quedaran comprendidas en las generales de la ley que prohibe todotipo de indexacin de precios, encuentra ciertas excepciones, casi sorprendentes en cuanto a las formasque adopta la contravencin de las normas jurdicas vigentes. Se trata, ms especficamente, de los

criterios adoptados por la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable que, a mediados de1999, mediante la Resolucin N 602/99 (Addenda A), dispuso que las tarifas de la concesionaria delservicio de agua potable y saneamientofijadas en moneda local se ajustarn anualmente, a partir del1/2/00, segn las variaciones que se registren, como promedio simple, entre el Producer Price Index Industrial Commodities y el Consumer Price Index Water & Sewerage Maintenance (Bureau of LaborStatistics Data, EE.UU.).

Al margen de las especificidades que ha ido adoptando la elusin de la normativa legal en cadauno de los distintos servicios pblicos privatizados, queda en evidencia un claro denominador comn: lapriorizacin sistemtica de los intereses de los consorcios responsables de la prestacin de losrespectivos servicios por sobre los de la sociedad en su conjunto afectando negativamente lacompetitividad de la economa y la distribucin del ingreso. As, la preservacin de los elevadosmrgenes de rentabilidad de tales consorcios se ha venido anteponiendo, sistemticamente, frente a laseguridad jurdica y a los derechos adquiridos por consumidores y usuarios (la dolarizacin de precios ytarifas, la incorporacin y recurrente modificacin ad-hoc de sus respectivas clusulas de ajuste son,entre otros, algunos claros ejemplos de la inseguridad jurdica de consumidores y usuarios, y de lafuncionalidad de la regulacin tarifaria frente a los intereses de la comunidad de negocios).

Se trata de una doble atipicidad nica en el mundo de la regulacin tarifaria aplicada en la Argentina. Por un lado, por su dudosa legalidad, en tanto a partir de decretos y resoluciones seeluden y contravienen las taxativas disposiciones derivadas de una norma de superior status jurdico,como lo es una ley de orden pblico. Por otro, por cuanto las tarifas de los servicios pblicosprivatizados pasaron a ser actualizadas peridicamente por ndices de precios ajenos a la economadomstica.

Naturalmente, ello deviene en, tambin, una doble situacin de privilegio para las empresas

responsables de la prestacin de los servicios pblicos privatizados. En primer lugar, porque cuentancon un seguro de cambio que les permite quedar a cubierto de cualquier tipo de contingencia en la


15/21

15

poltica cambiaria o, ms explcitamente, sus ingresos se encuentran dolarizados. Por otro lado,porque a partir de una interpretacin interesada de las disposiciones de la Ley de Convertibilidad,han venido ajustando sus tarifas de acuerdo a la evolucin de ndices de precios de los EE.UU. que,como privilegio adicional, han crecido muy por encima de sus similares en el mbito local.

En efecto, por ejemplo, entre el mes de enero de 1995 y el pasado mes de junio de 2001, enla Argentina, el Indice de Precios al Consumidor registr una disminucin acumulada de 1,1%, altiempo que los precios mayoristas se incrementaron apenas el 1,6%. En idntico perodo, el ndice deprecios al consumidor (CPI) de los EE.UU. (que determina o pondera en las actualizaciones aplicadasen la mayor parte de los servicios pblicos en el pas) registr un incremento acumulado de 18,4%, altiempo que los precios mayoristas (PPI) lo hicieron en un 9,8%.

En ese marco, el acceso a tarifas reales decrecientes, una de las ventajas intrnsecas del pricecap como mecanismo de regulacin tarifaria de los monopolios naturales, se ha visto ms queerosionado en realidad, negado para los usuarios y consumidores locales (en especial, losresidenciales y, dentro de los mismos, los de menor poder adquisitivo). As, no slo no sondecrecientes en trminos reales sino que, por el contrario, en un contexto de deflacin de precios ysalarios domsticos, las tarifas de los servicios pblicos privatizados se han venido incrementandosistemtica y persistentemente, al amparo de normas de ms que dudosa legalidad. En buenamedida, se puede afirmar que en la Argentina, la matizada adopcin del price cap deviene en laanttesis de lo que ensea la teora de la regulacin pblica.

En sntesis, estos tres aspectos cruciales y/o errores de diseo de la regulacin tarifaria enla Argentina (la fijacin de precios base que tienden a garantizar altos ingresos y rentas deprivilegio; la demora regulatoria que limita y/o pospone indefinidamente la transferencia a usuariosy consumidores de los incrementos de productividad de las empresas privatizadas; y,fundamentalmente, la dudosa legalidad de las formas bajo las que se han venido efectivizando losajustes peridicos de las tarifas por ndices ajenos a la economa domstica) ponen de manifiesto,nuevamente, la plena funcionalidad normativa y, en este caso, regulatoria respecto a la comunidadde negocios. Ello se traduce en la generacin de condiciones de contexto operativo de privilegio y dedeterminantes estructurales que tienden a definir y delimitar, por un lado, un nulo riesgo empresariode las firmas prestatarias de los servicios pblicos; por otro, la generacin de condiciones quegarantizan y consolidan las tasas de beneficio extraordinarias de que gozan las mismas; y en funcin

de todo ello, una clara reconfiguracin del perfil del poder econmico en la Argentina que tiene, as,en los consorcios adjudicatarios de las empresas privatizadas y en quienes participan de los mismosa una de sus fracciones hegemnicas.

.Las recurr entes r enegociaciones cont ractuales.

Otro de los elementos que, por sus sistematicidad, ha tendido a constituirse en uno de losrasgos distintivos de las privatizaciones en la Argentina es el que se deriva de las recurrentesrenegociaciones contractuales con las empresas privatizadas. Las mismas, rara vez han estadovinculadas a la necesidad de resolver y/o superar determinadas imprecisiones o imprevisionesnormativas, asociadas a la propia premura privatizadora. Por el contrario, todas ellas han tendido agarantizar a las empresas prestadoras de los distintos servicios (como las realizadas en el mbito delas telecomunicaciones, las concesiones viales, de aguas y servicios cloacales, los ferrocarriles, etc.),un nulo grado de exposicin a cambios en las condiciones de contexto23 y/o a preservar (cuando no,acrecentar) sus rentas extraordinarias de privilegio.

La renegociacin de los contratos de concesin, as como los cambios introducidos en diversasclusulas contractuales y/o en la propia normativa regulatoria, emergen como una constante delperodo post-privatizacin. Las mismas se han centrado, en la generalidad de los casos, enmodificaciones que han alterado las tarifas de los distintos servicios, las respectivas clusulas deajuste peridico, los compromisos de inversin de las empresas convalidando los generalizadosincumplimientos en la materia, las fuentes de financiamiento de las mismas, los ndices de calidad delos servicios que deban satisfacerse y/o los plazos de concesin de los servicios. Incluso, se ha visto

23 Las diversas renegociaciones del contrato con Aguas Argentinas S.A. resultan por dems emblemticas. As, por ejemplo, seconsider (Decreto N 1167/97) que los ajustes de tarifas por incrementos de costos se tornaban impracticables ante el xito

del plan de estabilizacin, con grave detrimento de la ecuacin econmico-financiera del contrato (sic); por su parte, a juiciode la empresa, situaciones sociales tales como el crecimiento de la desocupacin y la subocupacin y la mayor marginalidadconstituan hechos imprevisibles y sobrevinientes a la firma del contrato que, por tanto, deba ser renegociado (argumentoempresario insostenible que, sin embargo, sera considerado al encararse una de las tantas renegociaciones contractuales con

Aguas Argentinas S.A.).


16/21

16

modificado el propio objeto o alcance de las concesiones originales24.

Al respecto, cabe identificar los elementos esenciales que caracterizan la recurrente y casigeneralizada introduccin de cambios regulatorios que, en muchos casos, resultan violatorios denormas de superior rango legal.

Un primer denominador comn remite a la consideracin de las formas y las metodologas quehan adoptado tales renegociaciones. Las mismas se han desarrollado, en todos los casos, entre

funcionarios del Poder Ejecutivo (marginando a incluso desconociendo la opinin de las propiasagencias reguladoras, as como la del Poder Legislativo y, naturalmente, de las asociaciones deusuarios y consumidores), y cada una de las empresas concesionarias o licenciatarias. Sus resultadosse han visto plasmados en decretos, resoluciones o simples actas-acuerdo en muchos casos, dedudosa legalidad como, a simple ttulo ilustrativo, los vinculados con la dolarizacin e indexacin delas tarifas que, en general, se adecuaron plenamente a las inquietudes y propuestas de las empresasprestadoras de los servicios.

Al respecto, basta recordar, entre otras, la primera renegociacin del contrato con AguasArgentinas, por la que se dispuso un aumento tarifario (13,5%), a los ocho meses de inicio de laconcesin (a pesar que, taxativamente, la tarifa inicial constitua el techo tarifario para los primerosdiez aos de la misma) legitimando la conducta oportunista del consorcio adjudicatario; o la delcorredor vial n 18 (rutas nacionales 12 y 14), donde al sexto ao de la concesin se le extendi el

plazo por 15 aos adicionales, al tiempo que se dolarizaron las tarifas de peaje, que pasaron aactualizarse por ndices de precios de los EE.UU.; o el cuestionado rebalanceo (para nada neutral)de las tarifas telefnicas; o la Quinta Adecuacin del Contrato de Concesin del Acceso Norte a laCiudad de Buenos Aires (en otras palabras, la quinta renegociacin contractual con Autopistas delSol S.A., transcurridos apenas seis aos de la concesin) 25.

En todos los casos, la opacidad de las renegociaciones o, en otros trminos, la nulatransparencia de las mismas permitieron satisfacer demandas empresarias a costa de, naturalmente,los intereses de usuarios y consumidores a los que, ni tan siquiera, se les brind la posibilidad departicipar en audiencias pblicas que, aun cuando no fueran vinculantes, podran haber dejadoreflejada su opinin respecto a esas discrecionales negociaciones encaradas por el Poder EjecutivoNacional con las empresas privatizadas26.

As, esa nula transparencia termin por tornar convergentes a, por un lado, la marginacin delos distintos entes reguladores, mucho ms la de los usuarios y consumidores, as como la del propioPoder Legislativo, y, por otro lado, atento a los resultados reales de tales renegociacionescontractuales y/o normativas, la presuncin de prcticas oficiales claramente desventajosas para losintereses sociales en juego (no as, para los de las empresas privadas involucradas).

Otro de los denominadores comunes de las diversas renegociaciones contractualesconcretadas hasta el presente (tanto bajo la anterior administracin gubernamental como por laactual coalicin de gobierno) es, sin duda, el de la preservacin (o acrecentamiento) de las gananciasextraordinarias de que gozan los consorcios adjudicatarios de las privatizaciones. En efecto, cualquierasea la renegociacin que se considere (hasta aquellas que, como la primera celebrada con losconcesionarios viales de las rutas nacionales, conllevaban la reduccin de las tarifas de peaje lasmismas se vieron cubiertas por subsidios, o compensaciones indemnizatorias27 ), la rentabilidad

24 Un claro ejemplo de ello lo ofrece el reciente acuerdo (Decreto N 82/2001) con los concesionarios de los Accesos Norte,Oeste, Ricchieri y de la Autopista La Plata-Buenos Aires por el que se les autoriza la explotacin de servicios accesorios, comoel inmobiliario-comercial de los terrenos remanentes de las expropiaciones realizadas al momento de liberar las trazas de los

Accesos (viejo inters de los concesionarios viales, tendiente a acceder a nuevos ingresos y beneficios extraordinariosprovenientes de actividades totalmente ajenas a la que fuera objeto de la concesin original).25 Ver, en tal sentido, el Decreto N 1.221/00, por el que se dispone el aumento de las tarifas de peaje, la extensin del plazode concesin (cuatro aos adicionales), la postergacin de los mencionados ajustes tarifarios asociados a la evolucin de ndicesde precios estadounidenses (igualmente prohibidos por el dictamen de la Procuracin del Tesoro), frente al compromisoempresario de adelantar algunas inversiones.26 Las mismas, incluso, trascienden a ms de una gestin gubernamental. A ttulo ilustrativo basta con sealar los ejemplos queofrecen las recientemente concluidas renegociaciones con Aguas Argentinas S.A. (por la que se le autorizan aumentosextraordinarios de las tarifas de aguas y servicios cloacales, al tiempo que se convalidan los marcados retrasos en la expansinde las redes) y la de ferrocarriles de pasajeros (donde, en el marco del esquema desarrollado bajo la Administracin Menem, seacord un aumento escalonado de las tarifas destinado a saldar las deudas oficiales en concepto de subsidios atrasados, y a

financiar parte de las obras a ejecutar por las empresas, al tiempo que se prorrog el plazo de concesin de los distintosramales).27 Esas compensaciones indemnizatorias, y el consiguiente costo fiscal derivado de los mismos, se convirtieron en el factordeterminante de la ltima renegociacin contractual con tales concesionarios (formalizada en el Decreto N 92/2001), la cualconllev el reconocimiento oficial de ms de 400 millones de pesos de deudas, al tiempo que los concesionarios se


17/21

17

empresaria se ha visto asegurada o acrecentada, al privilegiar unilateralmente una por dems dudosainterpretacin de la seguridad jurdica de las empresas prestadoras de los servicios privatizados. Lasmetodologas de renegociacin, su propia dinmica y el contexto macroeconmico y politico en elque las mismas se inscriben, terminaron por confluir en la garanta de, por un lado, un nulo riesgoempresario rasgo caracterstico del mercado de las privatizaciones y, por otro, un contextoregulatorio que viabiliza la obtencin de tasas de rentabilidad extraordinarias, holgadamentesuperiores a las que se registran en el resto de las actividades econmicas.

As, sistemticamente, las estrategias oficiales de negociacin parten de una concepcin en laque la seguridad jurdica queda circunscripta a mantener inalterada la ecuacin econmico-financiera original de las empresas28, aun cuando ello suponga contravenir normas jurdicas desuperior rango legal. El ejemplo ms ilustrativo lo brinda, sin duda, la dolarizacin de las tarifas y laincorporacin de clusulas de indexacin por ndices de precios de los EE.UU. que, naturalmente,violan las taxativas disposiciones de la Ley de Convertibilidad. Idnticas consideraciones cabe realizarrespecto a la renegociacin de los contratos con los concesionarios viales de las rutas nacionales que,tambin, contraviene lo dispuesto explcitamente en las leyes N 17.520 (de peaje) y N 23.696 (deReforma del Estado) en cuanto a la razonabilidad de las tarifas de peaje.

Un tercer denominador comn de las renegociaciones es el que se vincula con la priorizacinsistemtica y excluyente de los intereses privados por sobre los sociales, al margen de todaconsideracin sobre los derechos adquiridos por consumidores y usuarios. La dolarizacin de precios y

Azpiazu (2001) Privatizaciones y regulación pública en Argentina

Documents

Transcript of Azpiazu (2001) Privatizaciones y regulación pública en Argentina