Autori - lokalnirazvoj.org · svega u cilju njihove integracije u ustavno-pravni poredak Kosova....

Izdavač Institut za teritorijalni ekonomski razvoj (InTER)

Za izdavača Dragiša Mijačić

Autori Dragiša Mijačić

Jovana Jakovljević dr Vesela Vlašković

Godina 2017

Studija je napisana u okviru projekta finansiranog preko granta Americke Ambasade u Pristini. Misljenja, stavovi i zakljucci ili preporuke sadrzane u tekstu pripadaju autorima i ne

izrazavaju neophodno stavove State Departmenta.

Lokalne samouprave na severu Kosova

KULE OD KARATA

Avgust 2017

LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA SADRŽAJ

SADRŽAJ

1. UVOD ............................................................................................................................................. 1

2. LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA: IGROKAZ “IZMEĐU DVE VATRE” ........................... 2

2.1 Uvod ......................................................................................................................................................................................2

2.2 Lokalne samouprave na severu Kosova .............................................................................................................2

2.2.1 Lokalne samouprave na severu Kosova tokom UNMIK administracije (1999 – 2008) ......... 3

2.2.2 Lokalne samouprave nakon proglašenja nezavisnosti Kosova ......................................................... 6

2.2.3 Briselski sporazum i promene u funkcionisanju lokalnih samouprava na severu Kosova ... 7

2.3 Zaključak .......................................................................................................................................................................... 10

3. ZAKONODAVNA I IZVRŠNA VLAST U OPŠTINAMA NA SEVERU KOSOVA - ROLERKOSTER U TURBULETNIM POLITIČKIM OKOLNOSTIMA ..................................................................................... 11

3.1 Uvod ................................................................................................................................................................................... 11

3.2 Rad Skupština opština na severu Kosova ....................................................................................................... 12

3.2.1 Razlike u zakonodavstvu u odnosu na srpski sistem ........................................................................... 13

3.3 Izbor i odgovornosti predsednika opštine/gradonačelnika u opštinama na severu Kosova14

3.4 Zaključak .......................................................................................................................................................................... 15

4. OPŠTINSKE UPRAVE NA SEVERU KOSOVA - DVOGLAVA AŽDAJA U JEDNOM TELU ....................... 17

4.1 Uvod ................................................................................................................................................................................... 17

4.2 Uporedna analiza zakona o lokalnim samoupravama u Srbiji i na Kosovu .................................. 17

4.2.1 Organi jedinica lokalnih samouprava i njihove nadležnosti ........................................................... 17

4.2.2 Organizovanje opštinskih administracija na Kosovu i u Srbiji ....................................................... 19

4.3 Opštinske uprave na severu Kosova.................................................................................................................. 20

4.4 Zaključak .......................................................................................................................................................................... 23

5. FINANSIRANJE LOKALNIH SAMOUPRAVA NA SEVERU KOSOVA–IGRANKA BEZ PRESTANKA ........ 25

5.1 Uvod ................................................................................................................................................................................... 25

5.2 Sistem finansiranja opština na Kosovu ............................................................................................................ 25

5.3 Proces izrade opštinskog budžeta ...................................................................................................................... 27

5.3.1 Procedure i rokovi za izradu budžeta opština ....................................................................................... 27

5.3.2 Učešće građana u izradi predloga budžeta ............................................................................................. 29

5.3.3 Analiza budžeta opština na severu Kosova za 2016. godinu ........................................................... 29

5.4 Godišnji finansijski i revizorski izveštaji ......................................................................................................... 30

5.5 Zaključak .......................................................................................................................................................................... 32

LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA SKRAĆENICE

LISTA SKRAĆENICA EPLS Evropska povelja o lokalnoj samoupravi

NATO North Atlantic Treaty Organization

OEBS Organizacija za evropsku bezbednost i saradnju

SKGO Stalna konferencija gradova i opština

SRJ Savezna Republika Jugoslavija

UN Ujedinjene nacije

UNMIK United Nations Mission in Kosovo

ZLS Zakon o lokalnoj samoupravi

LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA UVOD

1

1. UVOD

Opštine sa srpskom većinom na severu Kosova, Severna/Kosovska Mitrovica,1 Leposavić, Zubin

Potok i Zvečan suočavaju se sa izazovima koji daleko prevazilaze okvire lokalnih samouprava bilo

gde u svetu. Zbog upornog odbijanja da prihvate rešenja koja su nametana od strane UNMIK

administracije, kasnije i Vlade Kosova, ove opštine su stavljene u centar političkih dešavanja pre

svega u cilju njihove integracije u ustavno-pravni poredak Kosova. Kao rezultat, u ovim opštinama

stvoren je takozvani “institucionalni hibrid” koji karakteriše funkcionisanje lokalnih samouprava po

zakonima Srbije, UNMIK-a i Kosova, u skladu sa mogućnostima u datim okolnostima i političkom

voljom lokalnih vlasti.

Ovom studijom autori daju sveobuhvatni prikaz institucionalnih promena i funkcionisanja lokalnih

samouprava na severu Kosova od potpisivanja Kumanovskog sporazuma i dolaska misije UNMIK do

danas. Studija se sastoji od četiri rada koji svaki za sebe govori o različitim segmentima

funkcionisanja posmatranih lokalnih samouprava u kompleksnim političko-institucionalnim

okolnostima severa Kosova. Kako su radovi objavljeni kao posebne celine, postoji mogućnost

ponavljanja određenih nalaza i stavova. U prvom radu data je konceptualna analiza kroz osvrt

dešavanja u razvoju sistema lokalnih samouprava na severu Kosova od dolaska UNMIK misije do

danas. Drugi rad se fokusira na pravni okvir koji definiše nadležnosti i odgovornosti Skupština opština

i gradonačelnika. U trećem radu prikazan je rad opštinskih administracija na severu Kosova, dok se

četvrti rad osvrće na finansiranje lokalnih samouprava. Svaki rad ima svoj zaključak, tako da je

izostavljen opšti zaključak za celu studiju. Pored toga, svakom radu autori su dodelili intrigantni

podnaslov kako bi dočarali tematiku i kompleksnost okolnosti u kojima funkcionišu posmatrane

lokalne samouprave.

Studija je urađena u okviru projekta finansiranog preko granta Americke Ambasade u Pristini.

Misljenja, stavovi i zakljucci ili preporuke sadrzane u tekstu pripadaju autorima i ne izrazavaju

neophodno stavove State Departmenta.

1 Severna Mitrovica je prepoznata kao zasebna opština tek nakon potpisivanja Briselskog sporazuma (2013). U

srpskom sistemu ova opština i dalje koristi naziv “Kosovska Mitrovica”, koji je važio pre rata.

LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IZMEĐU DVE VATRE

2

2. LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA: IGROKAZ “IZMEĐU DVE VATRE”

2.1 Uvod Usvajanjem Rezolucije 1244/99 Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija, pod kojom je Kosovo

stavljeno pod međunarodni protektorat, kreirani su mnogobrojni izazovi, bilo pozitivni ili negativni,

koji su kasnije uticali na demokratizaciju, dobro upravljanje i društveno-ekonomski razvoj opština na

Kosovu. Mnogi od tih izazova nisu rešeni do današnjih dana, a oni su naročito izraženi na nivou

lokalnih samouprava u opštinama sa srpskom većinom na severu Kosova gde se još uvek na različite

načine tumače kreirana rešenja za pravno-institucionalni i ustavni okvir jedinica lokalnih samouprava

na Kosovu.

Situacija se dodatno komplikovala nakon proglašenja kosovske nezavisnosti jer opštine sa srpskom

većinom na severu Kosova nisu priznavale legitimitet centralnih vlasti iz Prištine. U ovom periodu su

organizovani lokalni izbori u okviru pravnog sistema Srbije čije rezultate nisu priznali Vlada Kosova i

međunarodna zajednica. Sa potpisivanjem Briselskog sporazuma u aprilu 2013. godine stvoreni su

uslovi za raspisivanje izbora za organe lokalnih samouprava na severu Kosova, čime ove opštine

postaju deo ustavno-pravnog poretka Kosova. Međutim, činom lokalnih izbora nisu rešeni ključni

problemi funkcionisanja lokalnih samouprava sa kojima se ove opštine suočavaju još od dolaska

misije UNMIK.

U ovom radu dat je istorijski osvrt na razvoj zakonodavnog okvira za funkcionisanje lokalnih

samouprava na Kosovu od potpisivanja Kumanovskog sporazuma i dolaska misije UNMIK do

današnjih dana, dajući poseban fokus na funkcionisanje opština sa srpskom većinom na severu

Kosova.

2.2 Lokalne samouprave na severu Kosova Potpisivanjem Kumanovskog sporazuma i usvajanjem Rezolucije 1244/99 Saveta bezbednosti

Ujedinjenih nacija uspostavljena je administrativna misija Ujedinjenih nacija na Kosovu pod nazivom

UNMIK.2 UNMIK je bio odgovoran za uspostavljanje privremenih organa samouprave na Kosovu,

kao i kontrolu nad njihovim radom. Kao pravni osnov, UNMIK je koristio Ustav Socijalističke

Federativne Republike Jugoslavije iz 1974. godine.

Nakon usvajanja pomenute Rezolucije 1244/99 došlo je do povlačenja organa državne uprave tadašnje

Savezne Republike Jugoslavije (SRJ) i Republike Srbije na svim nivoima, naročito u sredinama gde su

većinu stanovništva činili Albanci. Međutim, u srpskim sredinama na Kosovu to nije bio slučaj, već se

tadašnja administracija SRJ i Republike Srbije (ili deo administracije) zadržala u obliku u kojem je to

bilo moguće. Otuda su opštine na severu Kosova zadržale institucionalnu strukturu, broj zaposlenih i

pravni kontinuitet sa opštinama iz predratnog perioda kada su funkcionisale u okviru pravnog okvira

2 UNMIK - United Nations Mission in Kosovo (Misija Ujedinjenih nacija na Kosovu)


3

Republike Srbije. Pored toga, legitimitet ovih institucija se ogleda i u činjenici da SRJ ili Republika

Srbija nikada nisu doneli pravno obavezujući dokument kojim se raspuštaju državni organi

(uključujući i opštine, ali i ostale institucije i organizacije, uključujući i javna, državna i društvena

preduzeća) na Kosovu i stavljaju pod ingerenciju UNMIK-a.

U međuvremenu, međunarodna zajednica i centralne vlasti na Kosovu, u kojima su dominirali

Albanci, a kojima Srbi uglavnom nisu priznavali legitimitet, pokrenuli su proces formiranja pravnog i

institucionalnog okvira u kome će kasnije funkcionisati lokalne samouprave na Kosovu. Geneza

procesa razvoja institucionalnog i pravnog okvira lokalnih samouprava na Kosovu može se podeliti na

dva perioda, i to:

1. Period izgradnje pravnog i institucionalnog okvira tokom misije UNMIK, od 1999 do 2008.

godine;

2. Period izgradnje pravnog i institucionalnog okvira nakon proglašenja nezavisnosti Kosova, od

2008. do danas.

Lokalne samouprave sa srpskom većinom na severu Kosova uglavnom nisu učestvovale u ovom

procesu, niti su u praksi primenjivale zakonska i institucionalna rešenja koja su nametana od strane

međunarodne zajednice, već su nastavile da funkcionišu u okviru zakona Srbije u delu u kojem je to

bilo moguće, stvarajući institucionalni “hibrid”3 koji je jedinstven za funkcionisanje lokalnih

samouprava na severu Kosova.

Situacija sa lokalnim samoupravama u opštinama sa srpskom većinom na severu Kosova se dodatno

komplikuje proglašenjem nezavisnosti Kosova, kada ove opštine prekidaju svaki vid saradnje sa

centralnim vlastima na Kosovu. Međutim, situacija se znatno menja nakon potpisivanja Briselskog

sporazuma 2013. godine, kada uz pritisak međunarodne zajednice Vlada Srbije pristaje da raspusti

lokalne Skupštine opština i uvede privremene mere u lokalnim samoupravama koje funkcionišu u

okviru zakona Srbije. Tada su po prvi put organizovani izbori za Skupštine opština po zakonima

Kosova na celoj teritoriji, uključujući i opštine na srpskom većinom na severu Kosova (Leposavić,

Severna Mitrovica, Zubin Potok i Zvečan).

U narednim odeljcima opisane su epohe u razvoju institucija lokalnih samouprava od 1999. godine do

danas.

2.2.1 Lokalne samouprave na severu Kosova tokom UNMIK administracije (1999 – 2008) Potpisivanjem Kumanovskog vojno-tehničkog sporazuma 9. juna 1999. godine završena je vazdušna

kampanja NATO4 protiv SRJ. Kumanovskim sporazumom su uspostavljeni uslovi za donošenje

Rezolucije Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija 1244 koja je već sledećeg dana usvojena od strane

Saveta bezbednosti. Ovom rezolucijom, Savet bezbednosti UN je ovlastio „…Generalnog sekretara

3 “hibrid” u smislu da je institucionalni okvir ovih lokalnih samouprava nastao mešanjem srpskog sistema od pre

demokratskih promena (pre 2000. godine) i kosovskog sistema iz vremena UNMIK-a, na način da je ovaj

institucionalni oblik uzeo neke elemente od svakog od ova dva sistema ali se po svojoj funkcionalnosti razlikuje

od ostalih lokalnih samouprava koje deluju u okviru jednog ili drugog sistema. 4 North Atlantic Treaty Organisation (Severnoatlantski savez)


4

da, uz pomoć relevantnih međunarodnih organizacija, radi na uspostavljanju međunarodnog civilnog

prisustva na Kosovu kako bi se uspostavila privremena uprava u okviru koje građani Kosova mogu da

uživaju suštinsku autonomiju unutar SRJ, i što će predstavljati privremenu upravu do uspostavljanja

demokratskih samoupravnih institucija koje će da osiguraju uslove za miran i normalan život za sve

stanovnike na Kosovu”.5

Zapravo, Rezolucijom 1244/99 stvorena je osnova za formiranje administrativne misije UN na

Kosovu, poznate kao UNMIK, sa specijalnim predstavnikom Generalnog sekretara koji će nadgledati

njen rad. UNMIK je usvajala regulative (uredbe) koje su regulisale uspostavljanje pravnog i

institucionalnog okvira uprave na Kosovu. U skladu sa UNMIK regulativom 1999/1 o ovlašćenjima

privremene administracije na Kosovu, UNMIK-u je poverena sva zakonodavna i izvršna vlast na

Kosovu, uključujući i upravljanje pravosuđem, kao i upravljanje svom društvenom i državnom

imovinom koja je bila u vlasništvu SRJ ili Republike Srbije.

Dolaskom misije UNMIK došlo je i do promena u funkcionisanju opšinskih administracija. UNMIK je

usvojio model administracije koji je važio na Kosovu pre sukoba kao i odredbe propisane

Sporazumom u Rambujeu o podeli teritorije Kosovo na opštine. Regulativom 1999/14, UNMIK je

imenovao opštinske administratore u opštinama na Kosovu da vrše kontrolu i nadgledaju funkcije

poverene javnim službama i organima lokalne samouprave, s tim da imaju pravo da zahtevaju da te

službe ili organi pre neke inicijative ili odluke traže njegovo odobrenje.

Međutim, kao što je navedeno ranije, dolaskom UNMIK administracije situacija u funkcionisanju

opština u sredinama sa albanskom većinom se znatno razlikovala od one u sredinama sa srpskom

većinom. Naime, dok se administacija SRJ i Republike Srbije povukla sa prostora na kojima je

dominiralo albansko stanovništvo, u srpskim sredinama je nastavila da funkcioniše i nakon 1999.

godine. Ovo je naročito izraženo u opštinama na severu Kosova, Zubin Potok, Zvečan, Leposavić i u

severnom delu opštine Kosovska Mitrovica,6 koje su nastavile sa radom prema zakonu o lokalnoj

samoupravi Srbije.

Regulativom 2000/13 UNMIK je uspostavio pravni osnov za registraciju birača na Kosovu. Kako se

nakon dolaska NATO trupa na Kosovo više od dve trećine stanovništva srpskog etničkog korpusa

iselilo sa Kosova, preostalo srpsko stanovništvo je bilo u strahu da će učestvovanjem u procesu civilne

registracije ostati trajan zapis o malom broju Srba na Kosovu. Iz tog razloga, srpska zajednica je

odbila da učestvuje u popisu,7 zahtevajući da se, pre bilo kakvog popisa stanovništva, prvo reše pitanja

povratka, bezbednosti i slobode kretanja. Međutim, UNMIK se oglušio na zahteve Srba i nastavio je sa

izgradnjom kosovskih institucija kroz regulative koje su vodile ka izborima i formiranju lokalnih

samouprava. Tako je tokom jula 2000. godine UNMIK usvojio Regulativu 2000/39 o opštinskim

(lokalnim) izborima na Kosovu i regulativu 2000/43 o broju, imenima i granicama opština. Prema

članu 1.1 UNMIK Regulative 2000/43 na Kosovu je formirano 30 opština.

5 Security Concil Resolution 1244 (1999) on situation relating Kosovo, article 10, dostupno na

http://bit.ly/2sC10xg 6 U tom trenutku Severna Mitrovica još uvek nije bila zasebna opština 7 Do danas nije urađen popis stanovnika u opštinama sa srpskom većinom na Kosovu, tako da se broj stanovnika

procenjuje na osnovu broja stanovnika pre 1999. godine.

http://bit.ly/2sC10xg


5

Iste godine usvojena je i UNMIK regulativa 2000/45 o lokalnoj samoupravi kojom se definišu opštine

kao privremene institucije za demokratsku i autonomnu samoupravu. Preambula ove Regulative je u

skladu sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi (EPLS) Saveta Evrope,8 gde se u članu 3.1

jasno ističe pravo i sposobnost lokalnih vlasti na samoupravu. Prema članu 10.1 Regulative 2000/45

najviše predstavničko telo opštine je Skupština opštine čiji se članovi biraju neposredno na izborima.

U skladu sa UNMIK Regulativom 2000/45, sve opštine na Kosovu imaju dva tela (organa) –

zakonodavni i izvršni. Zakonodavno telo je sastavljeno od predstavnika koji su direktno izabrani od

strane građana u svakoj opštini. Skupština je najviši predstavnički organ opštine i predstavlja osnovu

zakonodavnog tela. Regulativom je predviđeno da broj odbornika može da bude između 17-59, a u

članu 10.2 određen je broj članova Skupštine za svaku opštinu na Kosovu ponaosob. Ovim članom je

određeno da Skupštine opština u Zubinom Potoku, Zvečanu i Leposaviću imaju po 17 odbornika. Prvi

mandat odbornika je bio dve godine, a nakon toga svaki mandat može da bude četiri godine.

U maju 2001. godine UNMIK je usvojio Regulativu 2001/9, koja je poznata kao „Ustavni okvir za

privremenu samoupravu na Kosovu“. Regulativa je imala ulogu privremenog ustavnog i

zakonodavnog okvira za privremenu samoupravu na Kosovu i opisuje institucije koje će biti stavljene

u ruke izabranim liderima i javnim činovnicima nakon izbora koji su planirani za novembar 2001.

godine. Član 1.3 ove Regulative definiše opštine kao osnovne teritorijalne jedinice.

Funkcionisanje lokalnih samouprava definisano kroz UMNIK Regulative 2000/45 i 2001/9 nije

dovoljno jasno definisano jer su se pojavili problemi u preklapanju nadležnosti između centralnog i

lokalnog nivoa vlasti na Kosovu, kao i problemi na relaciji odnosa između Skupština opština,

gradonačelnika i izvršnih direktora u opštinama. Kao rešenje ovih i drugih problema u vezi sa

organizacionom strukturom i jačanjem odgovornosti javne administracije, UNMIK donosi Regulativu

2007/30 koja je predstavljala izmenu i dopunu regulative 2000/45. Primera radi, za razliku od

regulative 2000/45 kojom je bilo određeno da gradonačelnika biraju članovi skupštine, Regulativa

2007/30 predviđa izbor gradonačelnika neposredno na izborima. Ova Regulativa takođe donosi

promene i kod nadležnosti gradonačelnika, naročito u oblastima: lokalni ekonomski razvoj,

urbanističko i ruralno planiranje, razvoj i upotreba zemljišta, primena građevinskih dozvola i kontrola

standarda u građevini, zaštita životne sredine na lokalnom nivou, snabdevanje i održavanje javnih

službi, i reagovanje u vanrednim situacijama na lokalnom nivou. Ove nadležnosti će kasnije biti

prenete i u Zakon o lokalnoj samoupravi koji je usvojen nakon proglašenja nezavisnosti Kosova.

UNMIK Regulative koje su uspostavile i organizovale rad organa vlasti na Kosovu, uključujući i rad

lokalnih samouprava, značajno su uticale na definisanje Ahtisarijevog sveobuhvatnog plana za rešenje

statusa Kosova (nadalje “Ahtisarijev plan”),9 a kasnije su integrisane i u zakonska rešenja doneta

nakon proglašenja nezavisnosti Kosovo.

8 Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, Savet Evrope, dostupno na http://bit.ly/2tY7zOx 9 Specijalni izaslanik UN za Kosovo Marti Ahtisari je u martu 2007. godine na sednici Saveta bezbednosti UN

predložio Sveobuhvatni predlog za rešenje statusa Kosova, tzv. Ahtisarijev plan. Ovaj predlog nije usvojen

zahvaljujući ruskom vetu. Međutim, vlasti u Prištini su se pozivale na ovaj dokument prilikom proglašenja

nezavisnosti Kosova, upotrebljavajući ga kao okvir za Ustav Kosova.

http://bit.ly/2tY7zOx


6

2.2.2 Lokalne samouprave nakon proglašenja nezavisnosti Kosova Kosovo je proglasilo nezavisnost 17. februara 2008. godine. Nakon toga, u skladu sa principima

Ustava Kosova, EPLS i Ahtisarijevim planom, Skupština Kosova je usvojila Zakon o lokalnoj

samoupravi10 (nadalje ZLS) kao osnovni zakon za organizaciju i funkcionisanje lokalnih samouprava

na Kosovu. Prema ZLS opštine na Kosovu uživaju visok stepen samouprave i podstiču aktivno učešće

svih građana u procesu donošenja odluka opštinskih organa.11 ZLS uzima u obzir i principe koji su

sadržani u EPLS. Osim ZLS, u skladu sa Ahtisarijevim planom Vlada Kosova je usvojila i set pratećih

zakona koji se odnose na funkcionisanje lokalnih samouprava, i to Zakon o administrativnim

granicama opština,12 Zakon o lokalnim izborima,13 i Zakon o finansiranju lokalnih samouprava.14

Zakonskim rešenjima defininisane su tri kategorije nadležnosti opština: izvorne nadležnosti,

delegirana ovlašćenja i proširena ovlašćenja za opštine sa većinskim srpskim stanovništvom (koja

nisu prenosiva na neki drugi subjekat). Izvorne nadležnosti lokalnih samouprava su nabrojane u okviru

ZLS i opštine imaju autonomiju u odlučivanju oko njihove realizacije. Delegirana ovlašćenja spadaju

u grupu nadležnosti koje centralni nivo vlasti delegira lokalnim samoupravama. Ova ovlašćenja mogu

da se oduzmu opštinama ako se utvrdi da one nemaju kapacitete za njihovo kvalitetno izvršavanje. 15

Proširene nadležnosti opštinama sa većinskim srpskim stanovništvom su deo rešenja o suštinskoj

decentralizaciji Kosova preuzetih iz Ahtisarijevog plana. Time se ovim opštinama daje privilegovan

status u odlučivanju po pitanjima značajnim za održivost srpskih zajednica. Međutim, zakonom se

ograničava mogućnost prenosa ovih proširenih nadležnosti na druga tela, što može biti predmet

promena prilikom formiranja Zajednice srpskih opština u skladu sa odredbama Briselskog sporazuma.

Zakonski okvir takođe daje pravo opštinama da ostvaruju međuopštinsku i prekograničnu saradnju.

Opštini je omogućeno da uspostavi saradnju sa drugim opštinama u svrhu bržeg lokalnog ekonomskog

razvoja, veće efikasnosti i efektivnosti kod pružanja usluga građanima i ostalim korisnicima opštinskih

usluga.16 Važan aspekt ZLS je da svaka opština može da prenese mandat na drugu opštinu za

sprovođenje nadležnosti za koju nema kapaciteta da sama izvrši.

Međunarodna opštinska saradnja je ograničena samo na administrativni i tehnički aspekat, sa

izuzetkom srpske zajednice, koja ima pravo da sarađuje sa Srbijom u oblastima od posebne važnosti za

opstanak te zajednice.17 Ipak, zakonom je definisano da se ne mogu ostvariti partnerstva sa srpskim

opštinama ili institucijama, niti mešati i spajati nadležnosti koje ugrožavaju ''suverenitet Kosova''.

Tokom pregovora u Beču Vlada Srbije se zalagala da obrazovanje, zdravstvena zaštita, socijalna

zaštita i kulturno nasleđe u opštinama sa srpskom većinom ostane u nadležnosti Vlade Srbije a ne

10 Zakon br.03/L –040 o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2tyqufg 11 The decentralization process in Kosovo and the creation of the new municipalities, Directorate-general for

external policies of the union, European Parlament, 2010, dostupno na http://bit.ly/2hb0JMF 12 Zakon br. 03/L – 041 o administrativnim granicama opštine, dostupno na http://bit.ly/2sLLTov 13 Zakon br. 03/L – 072 o lokalnim izborima u Republici Kosovo, dostupno na http://bit.ly/2sM08K5 14 Zakon br. 03/L – 049 o finansijama lokalne samouprave, dostupno na http://bit.ly/2rDSwti 15 Organizovanje i funkcionisanje lokalne samouprave, Ministarsvo administracije i lokalne samoprave, 2013,

dostupno na http://bit.ly/2rJqHuB 16 Pravo na međuopštinsku saradnju opština (kako unutar Kosova tako i na međunarodnom nivou), kao i pravo

na formiranje i učlanjenje u međuopštinska udruženja su garanovani u okviru EPLS-a. 17 Član 30.2 Zakon br. 03/L – 40 o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2tyqufg

http://bit.ly/2tyqufg

http://bit.ly/2hb0JMF

http://bit.ly/2sLLTov

http://bit.ly/2sM08K5

http://bit.ly/2rDSwti

http://bit.ly/2rJqHuB



7

Vlade Kosova. Međutim, prema odredbama Ahtisarijevog plana, na osnovu kojeg je nastao Ustav

Kosova, ulogu nadzornog organa nad svim opštinama na Kosovu ima kosovsko Ministarstvo

administracije i lokalne samouprave.18

Lokalne samouprave na Kosovu su po ZLS dobile veću slobodu delovanja u odnosu na centralni nivo,

čime je postignut određeni nivo decentralizacije. Međutim, decentralizacija se odvija u kompleksnom

političkom okruženju, u kojem se pojavljuju njeni zagovornici, ali i njeni protivnici, pa u praksi (još

uvek) nisu zaživele sve odredbe koje su zakonom propisane. Pored toga, decentralizacija je u

značajnoj meri bila orijentisana ka integraciji manjinskih zajednica, sa posebnim naglaskom na

integraciju srpske zajednice na severu Kosova koja je iz političkih razloga bojkotovala svaki vid

saradnje sa kosovskim institucijama. Bojkot opština sa srpskom većinom na severu Kosova odnosio se

i na primenu ZLS kao i drugih zakona Kosova, pa i u tome leži deo razloga zašto nisu primenjena

zakonska rešenja u vezi sa decentralizacijom. Situacija u ovim opštinama se u znatnoj meri promenila

nakon potpisivanja Prvog sporazuma o principima normalizacije odnosa Beograda i Prištine, poznatog

kao “Briselski sporazum”, potpisanog u Briselu 19. aprila 2013. godine, kada se po prvi put organizuju

izbori za lokalne organe po zakonima Kosova.

2.2.3 Briselski sporazum i promene u funkcionisanju lokalnih samouprava na severu Kosova Briselski sporazum, potpisan od stane predstavnika Vlade Srbije i Vlade Kosova, sastavljen je iz 15

tačaka.19 Organizovanje lokalnih izbora u opštinama sa srpskom većinom na severu Kosova

predviđeno je jedanaestom tačkom, naime ''u opštinama na severu Kosova će se održati opštinski

izbori tokom 2013. godine uz posredovanje OEBS-a, a u skladu sa kosovskim zakonima i

međunarodnim standardima”.

Među prvim rezultatima primene Briselskog sporazuma bio je upravo održavanje lokalnih izbora u

opštinama na severu Kosova, u novembru 2013. godine. Izbori za gradonačelnika novoformirane

opštine Severna Mitrovica20 su ponovljeni početkom 2014. godine, a do juna 2014. godine završen je

proces konstituisanja Skupština opština u sve četiri opštine na severu Kosova (Leposavić, Severna

Mitrovica, Zubin Potok i Zvečan).21

U osnovi Briselskog sporazuma nalazi se namera da se opštine na severu Kosova integrišu u ustavno-

pravni okvir Kosova, pa se održavanje izbora za lokalne organe u ovim opštinama videlo kao potreban

18 The decentralization process in Kosovo and the creation of the new municipalities, Directorate-general for

external policies of the union, European Parlament, 2010, dostupno na http://bit.ly/2hb0JMF 19 Tekst Briselskog sporazuma, dostupan na http://bit.ly/2sZmwLN 20 Opština Severna Mitrovica formirana je 2013. godine nakon održanih prvih lokalnih izbora po kosovskim

zakonima na severu Kosova. Pre toga u Severnoj Mitrovici postojala je UNMIK administracija, koja je bila funkcionalna do kraja 2012. godine kada je zatvorena, zbog navodnog nedostatka finansijskih sredstava.

Neposredno pre zatvaranja UNMIK administracije Vlada Kosova donela je odluku da u severnom delu

Kosovske Mitrovice otvori Administrativnu kancelariju, koja će imati ovlašćenja kao i sve ostale opštine na

Kosovu. Tako je UNMIK administracija u Kosovskoj Mitrovici prerasla u Administrativnu kancelariju Severna

Mitrovica, što je predstavljalo prvi korak ka formiranju zasebne opštine Severna Mitrovica. 21 Ostale opštine sa većinskim srpskim stanovništvom u drugim delovima Kosova su već funkcionisale u

kosovskom sistemu.

http://bit.ly/2hb0JMF

http://bit.ly/2sZmwLN


8

uslov i značajan korak u tom procesu. Međutim, razvoj situacije i okolnosti na terenu su pokazale da

taj proces i dalje nosi mnogobrojne izazove od kojih većina nije rešena do današnjih dana.

Najveći izazov u opštinama sa srpskom većinom na severu Kosova i dalje predstavlja sistem dvojnog

funkcionisanja lokalnih samouprava. Kao što je ranije navedeno, nakon potpisivanja Kumanovskog

sporazuma i dolaska misije UNMIK, lokalne samouprave u srpskim sredinama na Kosovu, a naročito

četiri posmatrane opštine na severu Kosova, zadržale su pravni i institucionalni kontinuitet sa

periodom pre rata. Kao podršku takvom delovanju, svih ovih godina Vlada Srbije redovno isplaćuje

lične dohotke zaposlenima u ovim lokalnim samoupravama i povezanim opštinskim preduzećima.

U periodu nakon 1999. godine Vlada Srbije je više puta menjala svoj stav o učešću lokalnih

samouprava sa većinskim srpskim stanovništvom u radu kosovskih institucija, kao i odnos prema

učešću srpskog stanovništva na lokalnim (i parlamentarnim) izborima.22 Nakon potpisivanja

Briselskog sporazuma, u septembru 2013. godine, Vlada Srbije donosi odluku o raspuštanju lokalnih

Skupština u četiri opštine na severu Kosova. Ovom odlukom uvedene su privremene mere i imenovani

predsednici i članovi Privremenih organa određeni da upravljaju poslovima u delokrugu nadležnosti

lokalnih samouprava u ovim opštinama. Po zakonima Srbije, Predsednik Narodne Skupštine dužan da

u roku od dva meseca raspiše izbore u opštinama u kojima se raspušta Skupština opštine, ali se to nije

desilo u ove četiri opštine.23 Umesto tih izbora, Vlada Srbije je aktivno zagovarala učešće građana

četiri opštine na severu Kosova na lokalnim izborima koje je organizovala Vlada Kosova, u skladu sa

principima dogovorenim u okviru Briselskog sporazuma.

22 Primera radi, po preporuci Vlade Srbije lokalno stanovništvo je bojkotovalo lokalne izbore na Kosovu koje su

2000. godine organizovali UNMIK i OEBS. Imajući u vidu da su ovim činom lokalne samouprave u sredinama

sa srpskom većinom ostale bez predstavnika lokalnih vlasti, dogovorom između UNMIK-a i Vlade Srbije našlo

se rešenje u imenovanju prestavnika lokalnih skupština koji će upravljati lokalnim samoupravama u periodu od

dve godine, ali bez uticaja na lokalne budžete jer je upravljanje lokalnim finansijama u ovim opštinama ostalo u rukama UNMIK-a. Paralelno sa imenovanjem predstavnika srpske zajednice, koji će učestvovati u radu

Skupština opština od strane UNMIK-a, Vlada Srbije raspušta Skupštine u ovim opštinama i uvodi privremene

mere na čelu sa Privremenim organima koji su najčešće bili iste osobe kao i imenovani predstavnici od strane

UNMIK-a. Nakon dve godine (2002. godine) UNMIK i OEBS organizuju novi ciklus lokalih izbora na kojima

Vlada Srbije poziva lokalno stanovništvo da uzme učešće na njima, a kasnije priznaje legitimitet izabranih

organa koji upravljaju opštinama, bilo po sistemu UNMIK-a ili po sistemu Republike Srbije. Međutim, na

narednim lokalnim izborima koji su organizovani 2007. godine Vlada Srbije ne podržava učešće srpskog

stanovništva, a bojkot izbora naročito biva uspešan u četiri opštine na severu Kosova. Vlast u ovim opštinama

obavljaju gradonačelnici koji su izabrani na izborima 2002. godine. Kosovo proglašava nezavisnost 2008. godine

koju Srbija ne priznaje, pa time predstavnici lokalnih samouprava sa severa Kosova bojkotuju svaki kontakt sa

predstavnicima Vlade u Prištini. Sa druge strane, tokom 2008. godine, Srbija organizuje lokalne izbore na celoj svojoj teritoriji uključujući i Kosovo. Ovo je bio prvi (i poslednji) put nakon 1999. godine da je Srbija

organizovala (lokalne) izbore na Kosovu. Tada su izabrani predstavnici vlasti koji su rukovodili opštinama na

severu Kosova, ali njihov legitimitet nije priznala međunarodna zajednica niti Vlada u Prištini. U narednom

izbornom ciklusu, 2012. godine, Srbija je takođe raspisala redovne lokalne izbore koje je trebalo organizovati i

na severu Kosova ali se to nije desilo usled pritiska međunarodne zajednice na Vladu u Beogradu. 23 Ista je situacija i u drugim opštinama sa srpskom većinom na Kosovu koje rade u okviru sistema Republike

Srbije a u kojima su takođe uvedene privremene mere koje traju godinama.


9

Osim u slučaju opštine Zubin Potok, izabrani gradonačelnici u ostale tri opštine nisu ista lica kao i

predsednici Privremenih organa koje je ranije imenovala Vlada Srbije.24 Podela vlasti između

izabranih gradonačelnika i Privremenih organa je naročito karakteristična u opštini Leposavić, gde se

nakon izbora pojavio politički sukob između ličnosti i struktura koje rukovode opštinskim organima u

sistemu Kosova i u sistemu Srbije.

Opštine na severu Kosova se suočavaju sa problemom uspostavljanja funkcionalnih i efikasnih organa

lokalnih samouprava. Naime, ove lokalne samouprave nisu učestvovale u programima jačanja

kapaciteta i reformi opštinskih administracija na Kosovu koji su organizovani uz podršku

međunarodnih organizacija tokom UNMIK misije, ali i kasnije. Ove opštine nisu bile uključene ni u

reformske procese koji su se dešavali (ili se još uvek dešavaju) u Srbiji, niti su uključene u članstvo

Stalne konferencije gradova i opština (SKGO) – asocijacije opština u Srbiji koja aktivno radi na

unapređenju kapaciteta opštinskih administracija.25 Istovremeno, opštine sa severa Kosova nisu

uključene ni u sistemska rešenja za realizaciju nekih bitnih zakona u Srbiji,26 čime je poslata jasna

poruka da se na njih selektivno primenjuju zakonska rešenja iz Srbije. Iz svega ovog može se

zaključiti da lokalne samouprave na severu Kosova (koje rade po zakonima Srbije) predstavljaju

institucionalne hibride u kojima se primenjuju rešenja koja su moguća realizovati u datim

okolnostima, i da se one po funkcionalnosti i kapacitetima znatno razlikuju od ostalih opština u Srbiji.

Izbori na severu Kosova nisu doveli do toga da se (u potpunosti) primenjuju zakoni Kosova, već se

izabranim liderima toleriše da sami odluče koja zakonska rešenja će se primenjivati, a koja ne. Primera

radi, opštine na severu Kosova su usvojile Statute opština koji su usklađeni sa zakonom i verifikovani

od strane Ministarstva administracije i lokalne samouprave. Međutim, ni posle skoro četiri godine

opštine nisu uspostavile odeljenja (po kosovskom sistemu, departmane) koja su definisana u njihovim

Statutima.

Specifičnost u funkcionisanju opština na severu Kosova (po kosovskom sistemu) oslikava i proces

izrade predloga budžeta lokalnih samouprava za 2015. godinu. Sve opštine na severu Kosova su

izbacile iz predloga budžeta stavke za obrazovanje i zdravstvo, iako ove oblasti prema kosovskom

zakonodavstvu moraju biti u budžetu lokalnih samouprava. Opštine su obrazložile takvu odluku

namerom da će finansiranje zdravstva i školstva biti u nadležnosti buduće Zajednice srpskih opština,

čije je formiranje takođe predviđeno u tačkama Briselskog sporazuma.

24 Jedino u opštini Zubin Potok imenovani predsednik Privremenog organa je ujedno i izabrani gradonačelnik

opštine pa je otuda ova opština politički najstabilnija od sve četiri na severu Kosova 25 Primera radi, donošenjem novog Ustava Republike Srbije (2006) i promenom zakonske regulative koja

reguliše rad jedinica lokalnih samouprava, uz pomoć resornog ministarstva i SKGO većina opštinskih adminstracija u Srbiji je znatno promenila svoju strukturu i način rada u odnosu na period pre demokratskih

promena u Srbiji, formirajući nova odeljenja i stručne službe za obavljanje delatnosti u skladu sa zakonom.

Opštine na severu Kosova nisu učestvovale u ovim procesima, tako da su njihove administracije ostale u istom

obliku kao i pre 1999. godine. 26 Tako na primer, opštine sa severa Kosova nisu uključene u elektronski sistem Vlade Srbije za izdavanje

građevinskih dozvola, čime se onemogućava izdavanje građevinskih dozvola ovim opštinama no osnovu Zakona

o planiranju i izgradnji Republike Srbije.


10

Treba napomenuti i to da se opština Severna Mitrovica, formirana kroz proces Briselskih pregovora,

suočava sa izazovom nedostatka fizičkog prostora za adekvatan rad Skupštine opštine i opštinskih

službi. Međutim, u toku je izgradnja nove upravne zgrade opštine Severna Mitrovica uz finansijsku

podršku Evropske unije, a njen završetak se očekuje u 2018. godini.

2.3 Zaključak Počevši od 1999. godine sistem lokalnih samouprava u srpskim sredinama na severu Kosova prate

mnogobrojni izazovi, pre svega politički jer se odmah nakon rata stvorila atmosfera da ove opštine

predstavljaju poslednji bastion odbrane institucija Srbije na Kosovu. Teret sa kojim se ove opštine

nose daleko prevazilazi okvire u kojima funkcionišu ostale lokalne samouprave, na Kosovu, ili uopšte

na svetu. Otuda pravna i institucionalna rešenja koja su kreirana na Kosovu nakon 1999. godine, kako

od strane UNMIK-a, tokom posredovanja Martija Ahtisarija za rešenje statusa Kosova, ili od strane

Vlade Kosova nakon proglašenja nezavisnosti Kosova, nisu bila u dovoljnoj meri prihvatljiva za

Vladu Srbije a samim tim ni za lokalne vlasti u ovim opštinama.

Kao posledica, javlja se otpor nosilaca lokalnih funkcija u primeni zakonskih rešenja sa Kosova, kao i

problem funkcionalnosti i efikasnosti ovih lokalnih samouprava usled nedostatka reformi i nedostatka

operativnih kapaciteta njihovih administracija.

Potpisivanjem i implementacijom Briselskog sporazuma došlo je do uvođenja privremenih mera u

ovim opštinama od strane Vlade Srbije, a kasnije i do održavanja izbora po zakonima Kosova.

Međutim, ovim činom nisu rešeni problemi na lokalnom nivou. Oni su samo dobili drugu formu, i po

svojoj kompleksnosti ni malo ne zaostaju za situacijom pre potpisivanja Briselskog sporazuma. Po

svemu sudeći ovakva situacija će trajati do formiranja Zajednice srpskih opština na Kosovu, koja je

predviđena po Briselskom sporazumu, a čije osnivanje još uvek nije ni započeto već je predmet

političkih previranja između političara i predstavnika vlasti u Beogradu i Prištini.

LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA ROLERKOSTER

11

3. ZAKONODAVNA I IZVRŠNA VLAST U OPŠTINAMA NA SEVERU KOSOVA - ROLERKOSTER U TURBULETNIM POLITIČKIM OKOLNOSTIMA

Sistem lokalnih samouprava u opštinama sa srpskom većinom na severu Kosova nakon rata i dolaska

UNMIK-a funkcioniše poput rolerkostera27 koji iznenadi slobodnim padom i naglim menjanjem pravca

kretanja ali se uvek vrati na početak, tamo odakle je vožnja i započeta.

3.1 Uvod Opštine sa srpskom većinom na severu Kosova zadržale su institucionalnu strukturu koja je važila na

Kosovu pre 1999. godine, a koja je nastavila da funkcioniše po zakonima Republike Srbije i nakon

potpisivanja Kumanovskog sporazuma i dolaska misije UNMIK. Sa druge strane, opštine su usvojile i

administrativne strukture koje su formirane u okviru delovanja UNMIK misije, a kasnije i Vlade

Kosova. Na taj način stvoren je dvojni sistem u kojem opštine na severu Kosova funkcionišu: jedan

prema sprskim, a drugi prema kosovskim zakonima.

Iako se očekivalo da će implementacija Briselskog sporazuma doneti drastične promene u smislu

funkcionisanja lokalnih samouprava na severu Kosova, to se ipak nije desilo. U opštinama koje

funkcionisu po zakonima Srbije uvedene su privremene mere, a predsednici opština su zamenjeni

predsednicima privremenih organa. Sa druge strane, organizovani su lokalni izbori po kosovskom

sistemu u okviru kojeg su izabrani gradonačelnici ovih opština i konstituisale su se Skupštine opština

po zakonima Kosova.

Naime, nakon potpisivanja Briselskog sporazuma 2013. godine po prvi put su organizovani lokalni

izbori na celoj teritoriji Kosova, uključujući i opštine na severu Kosova. Srbi su većina u 10 od

ukupno 38 opština na Kosovu a opštine sa srpskom većinom imaju proširene nadležnosti u odnosu na

susedne opštine u kojima su većina Albanci. Međutim, i pored promena nastalih kao posledica

Briselskog sporazuma i organizovanja lokalnih izbora po kosovskom sistemu, srpska vlada je nastavila

da finansira lokalne institucije na Kosovu koje i dalje pružaju veliki broj usluga svojim građanima u

okviru sistema lokalne samouprave Srbije.

Otuda se može reći da opštine na severu Kosova funkcionišu u okolnostima koje čine simbiozu dva

sistema, srpskog i kosovskog. U okviru ovog rada prikazane su sličnosti i razlike funkcionisanja ova

dva sistema u opštinama sa srpskom većinom na severu Kosova. Takođe dat je komparativni prikaz

zakona o lokalnoj samoupravi Srbije i Kosova, gde su naročito istaknute nadležnosti po pitanju

funkcionisanja skupština opština, i po pitanju izbora, odgovornosti i nadležnosti predsednika opštine,

odnosno gradonačelnika.

27Rolerkoster (od englske reči: Roller coaster) je vrsta vožnje u zabavnim parkovima prepoznatljiva po sigurnoj

ali jako brzoj vožnji u slobodnom padu, naglim promenama pravca kretanja, vožnjom naglavačke i sličnim

vratolomijama.


12

3.2 Rad Skupština opština na severu Kosova Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi Srbije28 i Zakonu o lokalnoj samoupravi Kosova,29 Skupština

opštine je najviši organ lokalnih samouprava. Kao deo primene Briselskog sporazuma i stvaranje

uslova za organizovanje prvih lokalnih izbora po kosovskom sistemu, u septembru 2013. godine Vlada

Republike Srbije je raspustila Skupštine opština u četiri opštine na severu Kosova i uvela privremene

mere na čelu sa predsednicima Privremenih organa. Iako bi, prema zakonima Srbije, predsednik

Narodne skupštine trebalo da raspiše izbore za odbornike u roku od dva meseca od stupanja na snagu

odluke o uvođenju privremenih mera i raspuštanju Skupština opština u jedinicama lokalne

samouprave, do toga nije došlo ni nakon gotovo četiri godine. Otuda opštine na severu Kosova koje

rade u okviru srpskog sistema i dalje funkcionišu bez izabranih Skupština već njima upravljaju

Privremeni organi na čelu sa predsednicima.

Sa druge strane, u opštinama na severu Kosova funkcioniše i sistem lokalnih samouprava koji je

nastao nakon dolaska misije UNMIK, a koji je kasnije preuzet od strane kosovskih vlasti. Nakon

proglašenja nezavisnosti Kosova ovaj sistem nije primenjivan na četiri severne opštine. Međutim,

situacija se promenila potpisivanjem Briselskog sporazuma kada su se stvorili uslovi za organizovanje

lokalnih izbora. Na lokalnim izborima izabrani su odbornici i konstituisane su Skupštine opština.

Takođe izrađeni su i novi opštinski statuti koji su verifikovani od strane Ministarstva administracije i

lokalne samouprave Kosova. Skupštine opština na severu Kosova su retki primeri institucija koje

funkcionišu samo u okviru kosovskih zakona, a ne i u srpskim, pa će u nastavku rada biti analiziran

rad ovih institucija samo u kosovskom sistemu.

Skupština opština ima ovlašćenja da donose statut, pravilnik o radu, opštinske uredbe i bilo koje druge

pravne akte koji su potrebni za efikasno funkcionisanje opštine (član 12. Zakona o lokalnoj

samoupravi Kosova). Članove Skupštine opštine, odnosno odbornike, biraju građani na lokalnim

izborima, i njihov mandat iznosi četiri godine (član 37). Na lokalnim izborima postoji rodna klauzula

kojom se promoviše rodna ravnopravnost (svaki treći odbornik političkog subjekta mora biti ženskog

pola).

Broj odbornika u Skupštinama je proporcionalan broju stanovnika opštine, tako da u zavisnosti od

broja stanovnika Skupštine mogu imati između 15 i 41 odbornika. Izuzetak je Skupština opštine grada

Prištine koju čini 51 odbornik (član 36). Sve četiri opštine na severu Kosova imaju podjednak broj

odbornika u Skupštini (po 19). Prema zvaničnim procenama i podacima Misije OEBS-a na Kosovu,30

opština Severna Mitrovica ima 29.460 stanovnika31 pa samim tim, prema zakonu o lokalnoj

samoupravi Kosova, ona bi trebalo da ima 21 odbornika. Međutim, centralne vlasti u Prištini ne

priznaju podatak u vezi sa brojem stanovnika, već imaju svoje procene po kojima u ovoj opštini živi

značajno manji broj stanovnika.

28 "Službeni glasnik RS", br. 129/2007, 83/2014 i 101/2016 29 Zakon br.03/L – br. 040 o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2tyqufg 30 OSCE Mission in Kosovo 31 Municipal profile – Mitrovica North, Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE), Mission

in Kosovo, dostupno na http://bit.ly/2dHGdoL


http://bit.ly/2dHGdoL


13

Skupština opštine bira predsednika tajnim glasanjem odbornika. Da bi postao predsednik, odbornik

kandidat bi trebalo da dobije više od polovine glasova od ukupnog broja izabranih odbornika (član

41). U opštinama u kojima na poslednjem popisu ima više od 10% pripadnika nevećinskih zajednica

Skupština mora imati i zamenika predsednika za zajednice (član 54). Na ovu poziciju Skupština

imenuje odbornika iz nevećinske zajednice koji je dobio najviše glasova na izborima. (član 54).

Opštine su u obavezi da održe najmanje 10 skupštinskih sednica godišnje, od kojih bi 5 trebalo obaviti

u prvih šest meseci (član 43.3). Prema izveštaju Ministarstva za administraciju i lokalnu samoupravu o

funkcionisanju opština na Kosovu, sve opštine na severu Kosova su, u 2016. godini, ispunile zakonsku

obavezu o broju održanih redovnih sednica Skupština opštine. Opštine Severna Mitrovica i Leposavić

su premašile broj od deset skupštinskih sednica u protekloj godini.32

Sednice Skupštine su otvorene za javnost i svim zainteresovanima dozvoljeno je da prate i učestvuju u

radu sednica, shodno odredbama Poslovnika o radu. Na severu Kosova praćenje sednica Skupštine i

njihovo trajanje razlikuje se od opštine do opštine. Na primer, sednice Skupštine opštine Leposavić

traju dugo, a zbog postojanja snažne opozicije, rasprave su dinamične i često na ivici verbalnog

sukoba. Zasedanje Skupštine opštine Leposavić snima lokalna televizija pa je javnost značajno

obaveštena o njihovom radu. Sa druge strane, u Zubinom Potoku sednice Skupštine opštine traju

kratko i njima retko prisustvuju predstavnici medija ili građani.

Sve Skupštine opština imaju obavezu formiranja Odbora za politiku i finansije i Odbora za zajednice.

Odbor za politiku i finansije nadležan je za predlaganje budžeta opštine, učestvovanje u njegovoj

izradi, usvajanje završnog računa, izveštavanje Skupštini o finansijskom stanju opštine i sva pitanja

koja se tiču finansiranja opštine i donošenja smernica za rad Skupštine. Ovaj odbor mora odražavati

sastav Skupštine i njime predsedava predsednik Skupštine (član 52.1). Odbor za zajednice sačinjen je

od odbornika i predstavnika nevećinskih zajednica. Odbor je nadležan da obezbedi poštovanje prava i

interesa manjinskih zajednica na teritoriji opštine, kao i da promoviše kulturni, etnički i verski identitet

zajednica (član 53.2).

Oba sistema lokalnih samouprava (kosovski i srpski) uglavnom se odvijaju u istim administrativnim

zgradama. Jedini izuzetak je novoformirana opština Severna Mitrovica koja nema adekvatni prostor za

rad svojih organa. Međutim, ovaj problem će se rešiti uz finansijsku podršku Evropske unije koja je

izdvojila sredstva za izgradnju nove opštinske zgrade.

3.2.1 Razlike u zakonodavstvu u odnosu na srpski sistem Postoje određene razlike u pogledu funkcionisanja Skupština između kosovskog i srpskog

zakonodavstva. Iako one nisu značajne u smislu funkcionisanja Skupština opština, važno ih je navesti.

Jedna od razlika odnosi se na broj odbornika u Skupštinama opština gde srpski zakoni predviđaju veći

broj odbornika u odnosu na kosovske. Prema kosovskom sistemu Skupština opštine Leposavić broji 19

odbornika, a dok je funkcionisala u okviru srpskog sistema imala je 31 odbornika. U narednoj tabeli

32 Izveštaj o funkcionisanju opština, Ministarstvo administracije i lokale samouprave, dostupno na

http://bit.ly/2rC0zXq



14

3.1 dat je uporedni prikaz broja odbornika u Skupštinama opština na severu kosova u odnosu na dva

sistema.

Tabela 3.1 Uporedni prikaz broja odbornika u Skupštinama opština po kosovskom i srpskom sistemu

Primetne su razlike i u pogledu broja sednica Skupštine koje bi trebalo da budu održane u toku jedne

godine. Po zakonima Srbije, sednice Skupština održavane su najmanje jednom u tri meseca, tačnije

najmanje četiri puta godišnje. Prema zakonima Kosova, Skupštine moraju da održe najmanje 10

sednica godišnje, što je znatno više nego što je to predviđeno zakonom u Srbiji.

U skladu sa etničkom strukturom opština, kosovski zakon predviđa postojanje i zamenika predsednika

Skupštine za zajednice kao jedan od mehanizama za uključivanje nevećinskih zajednica. Za

imenovanje zamenika predsednika, u zakonu je propisan prag od 10% stanovnika opštine koji su

pripadnici nevećinskih zajednica (član 54). U slučaju da ovaj prag nije dostignut, opštine imaju

diskreciono pravo da uspostave mesto zamenika predsedavajućeg, ukoliko procene da bi to bilo

korisno za zaštitu nevećinskih zajednica. U opštinama na severu Kosova, ova pozicija je uspostavljena

u Severnoj Mitrovici, Zubinom Potoku i Leposaviću.

3.3 Izbor i odgovornosti predsednika opštine/gradonačelnika33 u opštinama na severu Kosova U opštinama koje funkcionišu po kosovskim zakonima nosioci izvršne vlasti su gradonačelnici koji su

direktno izabrani na izborima, i koji imaju svoje nadležnosti i odgovornosti definisane u okviru

Zakona o lokalnoj samoupravi. U radu im pomažu zamenici i savetnici koje oni imenuje, i čiji je

mandat vezan za mandat gradonačelnika.

U opisu dužnosti gradonačelnika navedeno je da on izvršava i imenovanje i otpuštanje opštinskih

direktora, odnosno direktora opštinskih odeljenja. Iako su u opštinama na severu Kosova

gradonačelnici prihvatili većinu nadležnosti koje treba da izvršavaju kao nosioci izvršne vlasti, zbog

specifičnosti političke situacije neke od njih još uvek nije jednostavno sprovesti. To se pre svega

ogleda u procesu uspostavljanja opštinske administracije, odnosno imenovanja direktora opštinskih

odeljenja, koji još uvek nije završen u svim opštinama. Iako je to odluka koju treba da donesu

gradonačelnici, ona ne zavisi isključivo od njihove volje, već i od opštinskih budžeta kojima bi trebalo

33Postoje terminološke razlike u zakonima o lokalnoj samoupravi Srbije i Kosova. U legislativi Srbije izvršni

organ opštine se naziva predsednik opštine, a u kosovskom zakonu se naziva gradonačelnik. U nastavku rada će

biti korišćena terminologija u skladu sa onim kako predviđaju pomenuti zakoni. Gradonačelnik/ci za izabrane

lidere po zakonima Kosova i predsednik/ci opštine-predsednik/ci privremenog organa za nosioce ove funkcije po

zakonima Srbije.

Opština Broj odbornika po zakonima

Kosova

Broj odbornika po

zakonima Srbije

Severna/Kosovska Mitrovica 19 30

Zvečan 19 27

Zubin Potok 19 31

Leposavić 19 31


15

predvideti dovoljno finansijskih sredstava za uspostavljanje funkcionalne opštinske administracije.

Izuzetak je opština Severna Mitrovica koja je nasledila organe Administrativne kancelarije Severna

Mitrovica koju čini sedam funkcionalnih odeljenja.34

Prema zakonu o lokalnoj samoupravi Kosova, gradonačelnik je dužan da izveštava o ekonomsko-

finansijskoj situaciji i sprovođenju investicionih planova opštine u redovnim intervalima, najmanje

jednom u 6 meseci, ili kada se to zahteva od strane Skupštine opštine (član 58). Kad god to smatraju

potrebnim, odobrnici imaju pravo da zahtevaju izveštaj o radu izvršnog organa vlasti. Iz tog razloga,

prisustvo gradonačelnika je neophodno tokom održavanja sednica Skupštine.

Ministarstvo administracije i lokalne samouprave Kosova sprovelo je proces nadzora opština u vezi sa

obavezom gradonačelnika za podnošenje izveštaja Skupštini opštine, posebno o ekonomsko-

finansijskoj situaciji tokom 2016. godine. Nadzor je pokazao da su opštine na severu Kosova su

ispunile ovu zakonsku obavezu, jer su tokom godine gradonačelnici dva puta izveštavali Skupštinu

opštine35 i pokazali visok stepen odgovornosti i saradnje koja omogućava komplementarnost

funkcionisanja oba organa, Skupštine i gradonačelnika.

Predsednika opštine, kao nosioca izvršne funkcije po srpskom sistemu, bira Skupština iz redova svojih

odbornika. Međutim nakon uvođenja privremenih mera od strane Vlade Republike Srbije, izvršnu

vlast u opštinama na severu Kosova koje funkcionišu u srpskom sistemu obavlja privremeni organ na

čelu sa predsednikom, koji obavlja poslove iz nadležnosti predsednika opštine.36

Kao posledica postojanja dvojnog sistema, u svakoj od četiri opštine na severu Kosova postoje po dva

predstavnika izvršne vlasti, i to nosilac funkcije predsednik privremenog organa opštine, i

gradonačelnik opštine. Izuzetak je opština Zubin Potok u kojoj je jedna osoba nosilac obe funkcije.

3.4 Zaključak Funkcionisanje lokalnih samouprava u sredinama sa srpskom većinom na severu Kosova predstavlja

refleksiju političkih dešavanja na Kosovu nakon rata, i institucionalnog otpora srpske zajednice

stvaranju nezavisnog Kosova. Kao rezultat, stvoren je jedinstveni dvojni sistem u kojima rade organi

lokalnih samouprava, u kojem su političke odluke često iznad uspostavljenih pravnih rešenja.

34Prema organogramu Administrativne kancelarije Severna Mitrovica to su sledeća odeljenja: Odeljenje opšte

administracije; Odeljenje za finansije, budžet i ekonomski razvoj; Odeljenje za javne usluge, infrastrukturu,

inspekciju i vanredne situacije; Odeljenje za urbanizam, katastar i geodeziju; Odeljenje za obrazovanje, kulturu,

omladinu i sport; Odeljenje za zdravstvo i socijalnu zaštitu; Odeljenje za lokalne zajednice, povratak i odnose s javnošću. 35 Izveštaj o funkcionisanju opština, januar – decembar 2016, Ministarstvo administracije i lokalne samouprave,

dostupno na http://bit.ly/2rC0zXq 36 Predsednici opština na severu Kosova su smenjeni nakon što je Vlada Republike Srbije donela odluku o

raspuštanju njihovih Skupština u septembru 2013. godine i uvođenje privremenog organa. Privremeni organ čine

predsednik i četiri člana koje je imenovala Vlada Republike Srbije. Predsednik privremenog organa obavlja

funkciju predsednika opštine.



16

Briselski sporazum je doneo dosta promena u opštinama sa srpskom većinom na severu Kosova, pre

svega u smislu organizovanja lokalnih izbora, izboru gradonačelnika i uspostavljanju Skupština

opština. Uprkos nedostatku adekvatnih uslova za rad, u pojedinim slučajevima i nedostatku fizičkog

prostora za normalno funkcionisanje opštinskih službi, lokalne samouprave na severu Kosova su

pokazale visok nivo odgovornosti u izvršavanju svojih dužnosti, što se da videti iz izveštaja resornog

ministarstva.

Međutim, i dalje su prisutni mnogobrojni problemi u funkcionisanju lokalnih samouprava, pre svega u

funkcionisanju opštinskih administracija i dualnosti u primeni zakonske regulative. Ovi problemi će

verovatno ostati prisutni sve do uspostavljanja i kreiranja institucionalnih rešenja u okviru

Zajednice/Asocijacije srpskih opština.

LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA DVOGLAVA AŽDAJA

17

4. OPŠTINSKE UPRAVE NA SEVERU KOSOVA - DVOGLAVA AŽDAJA U JEDNOM TELU

Sistem funkcionisanja opštinskih administracija na severu Kosova podseća na aždaju, mitsko biće koje

ima izgled dvoglavog zmaja u jednom telu, gde jedna “glava” gleda ka Beogradu, a druga ka Prištini

4.1 Uvod Još od potpisivanja Kumanovskog sporazuma i dolaska misije UNMIK u opštinama sa srpskom

većinom na Kosovu postoje dva sistema lokalne samouprave, jedan koji radi u pravnom sistemu Srbije

i drugi u sistemu Kosova. Ova situacija je naročito izražena u četiri opštine na severu Kosova

(Leposavić, Severna Mitrovica, Zubin Potok i Zvečan) koje su sačuvale istu institucionalnu strukturu

kao i u periodu pre rata.

Sistem organizovanja lokalnih samouprava koji je nastao delovanjem UNMIK-a, a kasnije i Vlade

Kosova, u ovim opštinama nikada nije uspeo da zaživi u punom kapacitetu. To se nije desilo ni nakon

Briselskog sporazuma (april 2013. godine), kada su stvoreni uslovi za organizovanje lokalnih izbora

po kosovskim zakonima u ovim opštinama. Na izborima su izabrani gradonačelnici i odbornici u

skupštinama opština, ali se vrlo malo toga promenilo na nivou funkcionisanja opštinskih

administracija.

Kao posledicu ove situacije, neretko srećemo dupliranje opštinskih odeljenja, funkcija i zaposlenih u

opštinskim administracijama koji deluju u dva odvojena sistema, što stvara konfuznu sliku kod

građana kada su u pitanju nadležnosti lokalne uprave, ali i među zaposlenima u opštinskim

administracijama koji su takođe rastrzani između dva sistema. Cela ova situacija takođe utiče i na

transparentnost, efikasnost i odgovornost opština prema obavljanju javnih funkcija u njihovoj

nadležnosti.

Ovim radom ćemo dati prikaz nadležnosti i sistem organizovanja opštinskih administracija u okviru

srpskog i kosovskog sistema u opštinama sa srpskom većinom na severu Kosova. Takođe, data je

uporedna analiza zakona o lokalnoj samoupravi u Srbiji i na Kosovu gde su istaknute sličnosti i razlike

između ova dva sistema.

4.2 Uporedna analiza zakona o lokalnim samoupravama u Srbiji i na Kosovu

4.2.1 Organi jedinica lokalnih samouprava i njihove nadležnosti Zakoni koji regulišu rad lokalnih samouprava u Srbiji i na Kosovu usklađeni su sa Evropskom

poveljom o lokalnoj samoupravi Saveta Evrope. Otuda su oni međusobno veoma slični jer predviđaju

iste ili slične nadležnosti opština. Međutim, usled različite legislative i institucionalnog razvoja, u


18

određenoj, meri ovi zakoni se takođe i razlikuju.37 U tabeli 4.1. dat je prikaz terminoloških razlika

između zakona o lokalnoj samoupravi Srbije38 i Kosova.39

Tabela 4.1 Uporedni prikaz terminoloških razlika u zakonima o lokalnoj samoupravi

Zakon o lokalnoj samoupravi Srbije Zakon o lokalnoj samoupravi Kosova

Predsednik opštine Gradonačelnik opštine

Načelnik opštinske uprave Šef personala

Načelnik odeljenja Direktor odeljenja

Izvor: uporedna analiza zakona o lokalnoj samoupravi Srbije i Kosova

Oba zakona definišu opštinu kao osnovnu jedinicu lokalne samouprave. U Srbiji organi opštine su

(član 27. Zakona o lokalnoj samoupravi Srbije): skupština opštine, predsednik opštine, opštinsko veće i

opštinska uprava. Skupština opštine je najviši organ opštine koji vrši osnovne funkcije lokalne vlasti,

utvrđene Ustavom, zakonom i statutom opštine (član 28, ibid). Izvršni organ opštine čine predsednik

opštine40 i opštinsko veće (član 42, ibid). Predsednika opštine bira skupština iz redova odbornika,

većinom glasova, a mandat traje četiri godine (član 43, ibid). Opštinsko veće čine predsednik opštine,

zamenik predsednika opštine, kao i članovi opštinskog veća čiji je broj utvrđen statutom opštine i koje

bira skupština opštine većinom glasova na period od četiri godine (član 45, ibid). Nadležnosti

skupštine opštine, predsednika opštine, i opštinskog veća opisane su u zakonu o lokalnoj samoupravi i

u statutima jedinica lokalnih samouprava.

Na Kosovu opštinske organe čine skupština opštine i gradonačelnik (član 10. zakona o lokalnoj

samoupravi Kosova). Skupština opštine je najviši predstavnički organ opštine i čine je svi njeni

izabrani odbornici. Skupština donosi akte u okviru svojih nadležnosti koji su definisani Ustavom,

zakonima i statutom opštine. Gradonačelnik je najvisi izvrsni organ opstine izabran na neposrednim

izborima (član 56, ibid). Gradonačelnik, takođe, ima pravo da izdaje uputstva i odluke u skladu sa

svojim ovlašćenjima i nadležnostima (član 13, ibid). Za razliku od Srbije, gde postoji opštinsko veće,

na Kosovu gradonačelnik ima svu izvršnu vlast, ali mu u svom radu mu pomaže zamenik

gradonačelnika (kojeg imenuje gradonačelnik). U opštinama gde najmanje deset odsto građana pripada

manjinskim zajednicama, predstavnici tih zajednica će imati jednog zamenika gradonačelnika

zaduženog za zajednice (član 61, ibid).

37 Važno je napomenuti da je prevod kosovskih zakona na srpski jezik nedovoljno precizan, što otežava njihovo

tumačenje i sprovođenje. 38 Zakon o lokalnoj samoupravi, "Službeni glasnik RS", br. 129/2007 i 83/2014, dostupno na http://bit.ly/2gbtx7t 39 Zakon br.03/L – br. 040 o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2tyqufg 40 Zakon o lokalnoj samoupravi Srbije pravi razliku između gradova i opština. Gradovi su jedinice lokalne

samouprave koje imaju preko 100.000 stanovnika (u specijalnim slučajevima mogu imati i manje od 100,000 stanovnika) i izvršnu funkciju u njima obavlja gradonačelnik. Jedinice lokalne samouprave koje imaju ispod

100.000 stanovnika nazivaju se opštine i izvršnu funkciju u njima obavlja predsednik opštine. Prema zakonu o

teritorijalnoj organizaciji ("Sl. glasnik RS", br. 129/2007 i 18/2016, član 28), na teritoriji Kosova (i Metohije)

ima 29 jedinica lokalne samouprava, i to 28 opština (Vitina, Vučitrn, Glogovac, Gnjilane, Gora, Dečani,

Đakovica, Zubin Potok, Zvečan, Istok, Kačanik, Klina, Kosovska Kamenica, Kosovska Mitrovica, Kosovo Polje,

Leposavić, Lipljan, Novo Brdo, Obilić, Orahovac, Peć, Podujevo, Prizren, Srbica, Suva Reka, Uroševac, Štimlje

i Štrpce) i jedan grad (Priština).

http://bit.ly/2gbtx7t



19

Razlika u zakonodavstvu između Kosova i Srbije ogleda se i u domenu nadležnosti u oblasti

zdravstvene zaštite i obrazovanja, gde opštine na Kosovu imaju mnogo veća ovlašćenja nego opštine u

Srbiji. Samim tim, opštinske uprave na Kosovu imaju formirana odeljenja koja se bave radom u ovim

oblastima, što nije slučaj u Srbiji.

Na osnovu uporedne analize zakona u Srbiji i Kosovu, može se zaključiti da su ovlašćenja

gradonačelnika kosovskih opština znatno veća u odnosu na nosioce izvršnih funkcija (predsednike

opština) u srpskom sistemu, dok je u srpskom sistemu veća nadležnost skupština opština nego što je to

slučaj na Kosovu.

4.2.2 Organizovanje opštinskih administracija na Kosovu i u Srbiji Opštinska administracija na Kosovu organizovana je po odeljenjima kojima rukovodi direktor koji je

imenovan od strane gradonačelnika (član 62, Zakona o lokalnoj samoupravi Kosova). Direktori

upravljaju svojim odeljenjima u skladu sa strateškim i političkim odlukama gradonačelnika, a u skladu

sa zakonima, opštinskim statutom i ostalim relevantnim aktima. Opštinsku upravu (ili opštinsku

administraciju) čine zaposleni u opštini i birana lica (gradonačelnik, zamenik gradonačelnika, direktori

odeljenja, predsednik i zamenik skupštine opštine i odbornici). Opštinska uprava ima šefa personala

koji je ekvivalent načelniku opštinske uprave prema zakonu o lokalnoj samoupravi Srbije. Međutim,

kosovski zakon nije precizno definisao nadležnosti opštinske uprave, kako što je to slučaj u srpskom

zakonu.

Razlika između dva zakona pojavljuje se upravo kod izbora načelnika opštinske uprave, odnosno šefa

personala. U Srbiji je precizirano da za načelnika opštinske uprave može biti postavljeno lice koje ima

završen pravni fakultet, položen ispit za rad u organima državne uprave i najmanje pet godina radnog

iskustva u struci (član 54, Zakona o lokalnoj samoupravi Srbije). Ovo lice bira opštinsko veće na

osnovu javnog konkursa, na period od 5 godina (član 56, ibid).

Prema zakonu na Kosovu, gradonačelnik objavljuje konkurs za šefa personala (član 66.3 Zakona o

lokalnoj samoupravi Kosova), u skladu sa primenljivim Zakonom o civilnoj službi u kom se navodi da

se zapošljavanje na takvoj poziciji vrši u skladu sa načelima “kompetentnosti, neprisrasnosti, jednakih

uslova, nediskriminacije i ravnopravne zastupljenosti, putem javnog konkursa i nakon potvrđivanja

poslovne sposobnosti kandidata” (član 11 zakona o civilnoj službi Kosova).41 Šef personala na

Kosovu, za svoj rad, je direktno odgovoran gradonačelniku, ali ne i skupštini (i opštinskom veću), kao

što je to slučaj u Srbiji.

Opštinska uprava u srpskom sistemu je takođe organizovana po odeljenjima. Razlike su, međutim,

uočljive kod imenovanja načelnika odeljenja (u Srbiji) ili direktora odeljenja (na Kosovu). U Srbiji

jedinice lokalne samouprave sa preko 50,000 stanovnika mogu organizovati više opštinskih uprava, to

jest mogu obrazovati opštinske uprave za pojedine oblasti (član 53 Zakona o lokalnoj samoupravi

Srbije). Opštinskom upravom rukovodi načelnik, bilo da je u pitanju jedinstvena opštinska uprava ili

više opštinskih uprava (član 55, ibid). Načelnike opštinske uprave postavlja opštinsko veće na osnovu

41 Zakon br.03/L – br. 149 o civilnoj službi Kosova, dostupno na http://bit.ly/2gSqFR5

http://bit.ly/2gSqFR5


20

javnog konkursa (član 56, ibid), i u skladu sa kvalifikacijama koje su definisane zakonom (član 55,

ibid). Pravilnik o unutrašnjem uređenju i sistematizaciji opštinskih uprava donosi načelnik opštinske

uprave uz saglasnost opštinskog veća, a sam načelnik raspoređuje rukovodioce u okviru

organizacionih jedinica u opštinskoj upravi (član 59, ibid).

4.3 Opštinske uprave na severu Kosova Opštinske uprave na severu Kosova zadržale su isti institucionalni oblik iz predratnog vremena, a

napori UNMIK-a da se formira drugačija struktura opštinskih odeljenja ostali su bez značajnog

rezultata. Nakon proglašenja nezavisnosti Kosova opštine na severu su odbijale svaku saradnju sa

centralnim vlastima u Prištini, pa samim tim nije ni došlo do promena u obliku opštinskih uprava u

skladu sa kosovskim zakonodavstvom. Otuda se sistem opštinskih uprava u ovim opštinama bitno

razlikuje od ostalih opština na Kosovu ali i od opština u Srbiji. Nakon demokratskih promena (2000.

godine) došlo je do značajnih reformi lokalnih samouprava u Srbiji, uključujući i reformu opštinskih

uprava, što su procesi u kojima su opštine na severu Kosova bile izopštene.

Nakon potpisivanja Briselskog sporazuma (2013. godine), Vlada Srbije uvela je privemene mere u

opštine na severu Kosova, i imenovala je Privremene organe, na čelu sa predsednicima, koji su

zaduženi za upravanje opštinskim poslovima, uključujući i upravljanje opštinskim upravama. Sa druge

strane, organizovani su lokalni izbori po kosovskim zakonima, na kojima su izabrani gradonačelnici i

odbornici Skupština opština.

Međutim, izbor nosilaca javnih funkcija nije doneo značajne promene na nivou funkcionisanja

opštinskih uprava jer su institucionalne strukture ostale iste kao i u periodu nakon Briselskog

sporazuma, sa postojanjem dvojne administracije - jedna koja radi u okviru srpskog, a druga u okviru

kosovskog zakonodavstva. Obe opštinske administracije rade u istim prostorijama (osim Severne

Mitrovice gde je Administrativna kancelarija preuzela dužnost opštinske uprave) i jedan deo radnika

obavlja dužnosti (iste ili različite) iz oba sistema.

Nakon lokalnih izbora (2013. godine), konstituisane su Skupštine opština i usvojeni novi statuti

opština koje je verifikovalo Ministarstvo administracije i lokalne samouprave Kosova. Prilikom

usvajanja statuta došlo je do problema oko odabira simbola ovih opština (grba, pečata, amblema i

zastave), gde je predviđeno da se oni definišu posebnom procedurom i dvotrećinskom većinom na

sednici skupštine opština. Međutim, i četiri godine nakon usvajanja statuta nije došlo do definisanja

simbola ovih opština, što dovoljno pokazuje koliko je ta tema osetljiva. Kao prelazno rešenje,

dogovoreno je da opštine na severu koriste pečate koji datiraju iz perioda kada su lokalne samouprave

bile pod nadzorom UNMIK-a.

Prema kosovskoj legislativi i statutima opština, opštinska uprava je organizovana po odeljenjima.

Odeljenja su, dalje, organizovana po odsecima, čiji je opis poslova definisan u posebnom aktu

gradonačelnika. Kako nisu formirana odeljenja, gradonačelnici ovih opština još uvek nisu doneli akte

o definisanju broja i opisa poslova odseka.


21

Tabela 4.2 Prikaz odeljenja opštinskim upravama na severu Kosova

Izvor: Statuti lokalnih samouprava na severu Kosova po srpskom i kosovskom sistemu

Broj odeljenja po kosovskom sistemu je mnogo veći nego što je to bio slučaj u srpskom sistemu (vidi

Tabelu 4.2). Međutim, nakon izbora nije došlo do formiranja (svih) odeljenja opštinskih uprava, kao

što je to bilo predviđeno statutom, a razlozi su mnogostruki - od nedostatka budžetskih sredstava do

otpora nosilaca javnih funkcija, pre svega gradonačelnika, da pristupe ovom zadatku.

Izuzetak je novoformirana opština Severna Mitrovica koja je nasledila Administrativnu kancelariju42

Severne Mitrovice koja je postala osnovni deo opštinske uprave ove lokalne samouprave. Otuda je

opština Severna Mitrovica jedina od četiri opštine na severu Kosova koja ima opštinsku upravu koja

funkcioniše po kosovskom sistemu i koja pruža usluge građanima u skladu sa kosovskom

legislativom. U okviru ove opštinske uprave trenutno funkcioniše sedam odeljenja, a u planu je

osnivanje još devet novih odeljenja (ukupno 16), kao što je to i definisano statutom ove opštine.

U ostale tri opštine (Leposavić, Zvečan i Zubin Potok), funkcionisanje opštinskih uprava uglavnom se

svodi na aktivnosti koje se odnose na apliciranje za sredstava iz dostupnih fondova u cilju razvoja

opština, i njihovu realizaciju. Taj posao uglavnom obavljaju gradonačelnici sa svojim pomoćnicima i

službenicima za finansije i javne nabavke. Imajući u vidu da proces formiranja odeljenja u ovim

opštinama nije završen, ostali zaposleni su uglavnom neraspoređeni na svoje dužnosti.

Jedan od najvećih izazova u procesu formiranja opštinskih uprava po kosovskom sistemu, tj.

formiranja opštinskih odeljenja, leži u činjenici da je broj radnih mesta u opštinama po kosovskim

zakonima mnogo manji od onih koja su trenutno obezbeđena u opštinskim administracijama koje

funkcionišu po srpskom sistemu. Samim tim, značajni broj radnika u postojećim opštinskim

administracijama ostao bi bez posla jer u opštinskim budžetima nisu predviđena sredstva za njihove

plate. Otuda, rešavanje ovog problema zahteva sveobuhvatniji pristup kojim niko trenutno ne želi da

42 Administrativna kancelarija osnovana je 2012. godine na osnovu Sveobuhvatnog plana za rešenje statusa

Kosova, poznatijem kao plan Martija Ahtisarija. U tački 13.5 Sveobuhvatnog plana kaže se da će tokom

prelaznog perioda od 120 dana, Specijalni predstavnik Generalnog sekretara, u koordinaciji sa Međunarodnim

civilnim predstavnikom “obrazovati privremene opštinske strukture za novu opštinu Severna Mitrovica…koje će biti pod nadležnošću Međunarodnog civilnog predstavnika, do vremena održavanja prvih lokalnih izbora u toj

opštini.” Vlada Srbije i Srbi sa Kosova nisu prihvatili Sveobuhvatni plan Martija Artisarija pa samim tim nisu ni

priznali institucionalna rešenja koja su proizašla iz tog plana, uključujući i Administrativnu kancelariju Severne

Mitrovice. Nakon potpisivanja Briselskog sporazuma i organizovanja lokalnih izbora u opštini Severna

Mitrovica, administrativna kancelarija postala je deo opštinske uprave ove lokalne samouprave. Ovim činom

ostalo je nejasno pitanje statusa zaposlenih u opštinskoj upravi koja je funkcionisala u Severnoj (Kosovskoj)

Mitrovici u periodu pre Briselskog sporazuma u okviru srpskog sistema.

Opština Broj odeljenja u opštinama po

srpskom sistemu

Broj odeljenja u opštinama po

kosovskom sistemu

Kosovska /Severna Mitrovica 7 16

Zvečan 3 13

Zubin Potok 4 15

Leposavić 5 15


22

se bavi, kako Vlada u Prištini tako i Vlada u Beogradu, a ponajmanje gradonačelnici (ili predsednici

Privremenih organa) u ovim opštinama.

Opštinske uprave koje su funkcionisale po zakonima Republike Srbije do potpisivanja Briselskog

sporazuma i organizovanja lokalnih izbora (do 2013. godine) nastavile su i dalje da postoje u formi

koja je moguća u datim okolnostima. U domenu poslova, ove opštinske uprave sprovode izvorne i

delegirane nadležnosti definisane u okviru Zakona o lokalnoj samoupravi Srbije. Kao što je ranije

navedeno, ovim opštinskim upravama upravljaju Privremeni organi na čelu sa predsednicima koje je

imenovala Vlada Srbije. Vlada Srbije je takođe nastavila da isplaćuje lične dohotke zaposlenima u

ovim opštinskim upravama. Međutim, mora se napomenuti da ove opštinske uprave nisu u mogućnosti

da sprovode sve nadležnosti u domenu srpskog sistema lokalnih samouprava jer mnoga zakonska

rešenja u Srbiji ne predviđaju primenu na teritoriji Kosova. Tako se, na primer, u opštinama u Srbiji

primenjuje objedinjeni sistem za elektronsko podnošenje zahteva za građevinske dozvole iz kojeg su

izuzete opštine na severu Kosova.

Kao što je ranije rečeno, opštine na Kosovu imaju šira ovlašćenja u domenu obrazovanja i zdravstvene

zaštite nego što je to slučaj u srpskom sistemu. Iz tog razloga u opštinskim upravama na Kosovu

javljaju se odeljenja koja obavljaju poslove iz ovih oblasti. Međutim, ispostavilo se da formiranje ovih

odeljenja u opštinama na severu Kosova nije tako jednostavno jer je predviđeno da obrazovanje i

zdravstvena zaštita budu u nadležnosti Zajednice/Asocijacije srpskih opština, čije formiranje još uvek

nije započeto, iako je predviđeno Briselskim sporazumom iz aprila 2013. godine.

U oblasti obrazovanja, nadležnosti opština se odnose na pružanje javnog predškolskog, osnovnog i

srednjeg obrazovanja, kao i na registraciju i licenciranje vaspitno-obrazovnih institucija,

zapošljavanje, isplatu zarada i obuku instruktora i administratora za obrazovanje (član 17(h) Zakona o

lokalnoj samoupravi Kosova). Opština Severna Mitrovica ima proširene nadležnosti u pogledu

visokoškolskog obrazovanja, i ovlašćena je da obezbedi visoko obrazovanje, uključujući registraciju i

izdavanje licenci obrazovnim ustanovama, zapošljavanje nastavnog kadra, isplatu plata i obuku

nastavnog i administrativnog osoblja (član 21, ibid). Ovim zakonskim rešenjem daje se pravo opštini

Severna Mitrovica da osnuje univerzitet, što izgleda kao mogućnost legalizovanja postojećeg državnog

univerziteta koji funkcioniše u okviru obrazovanog sistema Srbije.43

Prema zakonima Kosova, opština Severna Mitrovica ima proširene nadležnosti i u pogledu pružanja

sekundarne zdravstvene zaštite, čime je ovlašćena da obezbedi sekundarnu zdravstvenu zaštitu,

uključujući registrovanje i izdavanje licenci zdravstvenim ustanovama, zapošljavanje zdravstvenih

radnika, isplatu plata i obuku zdravstvenih radnika i onih koji su zaposleni u administraciji (član 20,

ibid). Ovo zakonsko rešenje može se tumačiti kao deo rešenja statusa Kliničkog centra Kosovska

Mitrovica koji funkcioniše u okviru pravnog sistema Srbije. Ostale tri opštine (Zvečan, Zubin Potok i

Leposavić) imaju proširene nadležnosti u pružanju primarne zaštite, uključujući zapošljavanje

zdravstvenih radnika, isplatu i obuku zdravstvenih radnika i onih koji su zaposleni u upravi.

43 “Univerzitet u Prištini”, državni univerzitet Republike Srbije sa sedištem u Prištini nakon rata je izmešten u

Kosovsku Mitrovicu.


23

Interesantna novina je da se u statutima opština Severna Mitrovica, Zvečan i Zubin Potok pojavljuje

odeljenje za Evropske integracije. Slično rešenje uvedeno je i u opštini Gračanica koja je formirala

odeljenje za Evropske integracije i ekonomski razvoj. Međutim, u Gračanici je ovo odeljenje

preimenovano u Centar za ekonomski razvoj sa zadatkom da ojača ekonomiju opštine kroz pružanje

podrške postojećim poslovnim subjektima, kao i pružanjem podrške za osnivanje novih. Ostaje da se

vidi da li će slična praksa biti uspostavljena i u opštinama na severu Kosova.

Budžet lokalnih samouprava na severu Kosova koje deluju u okviru kosovskog sistema podeljen je na

5 kategorija, i to na: plate i dnevnice za zaposlene; robe i usluge; opštinske rashode; subvencije i

transfer i kapitalne rashode. Plate i dnevnice se dalje raspoređuju na: zaposlene u opštini (birana lica i

zaposleni u opštinskoj upravi); zaposlene u zdravstvu i zaposlene u prosveti. Za razliku od opštine

Severna Mitrovica, ostale tri opštine (Zubin Potok, Zvečan i Leposavić) nemaju formirana opštinska

odeljenja, ali imaju definisan broj zaposlenih za koje se izdvajaju redovna primanja iz kosovskog

budžeta. Pregled broja zaposlenih u opštinama na severu Kosova u 2015. i 2016. godini je dat u Tabeli

4.3.

Tabela 4.3 Broj ličnih dohodaka u opštinama na severu Kosova (2015. i 2016.godina)

Opština Broj plata u 2015. godini44

Broj plata u 2016.godini45

Severna Mitrovica 732 152

Zvečan 251 67

Zubin Potok 331 141

Leposavić 416 196

Izvor: Tromesečni finansijski izveštaji realizacije Budžeta Kosova za period 1. januar - 31. mart 2015

godine i 1. januar - 31. mart 2016. godine

Kao što se može videti u Tabeli 4.3, broj budžetiranih ličnih dohodaka znatno je manji u odnosu na

2015. godinu. Takvo stanje proizilazi iz činjenice da su gradonačelnici četiri opštine na severu Kosova

doneli odluku da ne prihvataju finansiranje u oblasti zdravstva i obrazovanja iz kosovskog budžeta dok

se ne reši pitanje formiranja Zajednice/Asocijacije srpskih opština koja bi trebalo da ima ovlašćenja u

ovim oblastima.

4.4 Zaključak Iako se očekivalo da će Briselski sporazum rešiti pitanje postojanja dvojne administracije u opštinama

na severu Kosova, to se ipak nije desilo. Razlozi za to su politički i tehnički. Na političkom nivou, ni

posle četiri godine od potpisivanja Briselskog sporazuma nije došlo do formiranja

Zajednice/Asocijacije srpskih opština, koja je viđena kao institucija za zaštitu kolektivnih prava

(preostalih) Srba na Kosovu. Otuda ne treba da čudi veliki otpor političara (bilo lokalnih ili onih iz

Beograda) za primenu kosovskog zakonodavstva, naročito onih zakonskih rešenja koja se tiču pitanja

44 Tromesečni finansijski izveštaj, Budžet Kosova za period 1. januar – 31.mart 2015.g., dostupno na

http://bit.ly/2tdLWa0 i 45 Tromesečni finansijski izveštaj, Budžet Kosova za period 1. januar – 31.mart 2016.g., dostupno na

http://bit.ly/2sbTZWe

http://bit.ly/2tdLWa0

http://bit.ly/2sbTZWe


24

identiteta ili strateških oblasti opstanka srpske zajednice na Kosovu (npr. obrazovanje i zdravstvena

zaštita).

U tehničkom smislu, Briselskim sporazumom nije precizirano da li će novoformirane opštine,

konstituisane nakon lokalnih izbora, naslediti postojeće opštinske administracije koje su do tada

funkcionisale u okviru srpskog zakonodavstva ili će biti formirane potpuno nove administracije.

Takođe, nije precizirano šta će biti sa zaposlenima u postojećim administracijama, niti kakva će biti

uloga (i da li će je biti) Vlade Srbije u budućem funkcionisanju lokalnih samouprava i opštinskih

administracija. Po svoj prilici neće doći do kolektivnog rešenja za ovaj problem već će svaka opština

za sebe pristupiti rešavanju ove situacije.

Naime, prema zakonima Kosova gradonačelnici imaju diskreciono pravo da odluče ko će primati platu

iz opštinskog budžeta koji obezbeđuje Vlade Kosova, i to ne samo kada su u pitanju zaposleni u

opštinskoj upravi nego i u obrazovanju i zdravstvu. Na osnovu toga, gradonačelnici mogu da odluče

da li će staviti na platni spisak postojeće zaposlene ili zaposliti nove radnike. Ovakvo stanje često

izaziva paradoksalnu situaciju da se kroz zapošljavanje u okviru kosovskog sistema radije sprovodi

socijalni program nego što se vodi računa o formiranju profesionalne lokalne administracije.

Ovaj zaključak proizilazi iz javnog diskursa gradonačelnika sa severa Kosova koji često izjavljuju da

radnici ne mogu primati plate iz dva izvora, od Vlade Srbije i od Vlade Kosova, već se ova situacija

mora iskoristiti za stvaranje novih radnih mesta. Tako je nedavno opština Severna Mitrovica raspisala

konkurs za 168 radnih mesta u oblasti obrazovanja i zdravstva. Međutim, postavlja se pitanje gde će

novozaposleni ljudi raditi (i šta će raditi), kada obrazovne i zdravstvene ustanove funkcionišu u

srpskom sistemu, i šta će se desiti sa zaposlenima u opštinskim upravama, zdravstvu i školstvu kada

Vlada Srbije prekine njihovo finansiranje? Čini se da je u ovom trenutku to pitanje toliko daleko i da

niko od ključnih aktera o tome ne želi da razmišlja, bilo da se oni nalaze u Beogradu, Prištini, Briselu

ili na severu Kosova.

LOKALNE SAMOUPRAVE NA SEVERU KOSOVA IGRANKA BEZ PRESTANKA

25

5. FINANSIRANJE LOKALNIH SAMOUPRAVA NA SEVERU KOSOVA – IGRANKA BEZ PRESTANKA

5.1 Uvod Opštine na severu Kosova postale su budžetski korisnici tek nakon lokalnih izbora i konstituisanja

lokalnih organa vlasti. Međutim, proces finansiranja lokalnih samouprava na severu Kosova takođe

prati mnoštvo izazova koji su karakteristični i za druge segmente funkcionisanja ovih opština.

Cilj ovog rada jeste da prikaže pravni okvir koji reguliše proces pripreme, predstavljanja i usvajanja

budžeta opština, kao i da prikaže glavne izazove u procesu realizacije budžeta u opštinama na severu

Kosova.

5.2 Sistem finansiranja opština na Kosovu Finansiranje opština na Kosovu regulisano je Zakonom o lokalnoj samoupravi,46 Zakonom o

finansijama lokalne samouprave47 i Zakonom o upravljanju javnim finansijama i odgovornosti.48

Prilikom izrade ovih zakona, konsultovane su odredbe Evropske povelje Saveta Evrope o lokalnoj

samoupravi koja u članu 9 određuje da opštine treba da imaju dovoljno finansijskih sredstava za

uspešnu realizaciju dodeljenih nadležnosti.49

Zakonom o lokalnoj samoupravi definisane su nadležnosti opština, koje mogu biti sopstvene,

delegirane i proširene.50 S druge strane, Zakon o finansijama lokalnih samouprava određuje da

Skupština, Vlada i nadležna ministarstva treba da osiguraju opštinama budžetska sredstva neophodna

za realizaciju nadležnosti. U članu 7 ovog zakona definisani su izvori finansiranja opština, koji se

sastoje iz:

1) sopstvenih prihoda, utvrđenih članom 8 ovog zakona;

2) operativnih grantova;

3) grantova za proširene nadležnosti;

4) transfera za delegirane nadležnosti;

5) vanrednih grantova;

6) finansijske pomoći Republike Srbije;

7) prihoda od opštinskog zaduženja.

46 Zakon br.03/L – br. 040 o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2tyqufg 47 Zakon br.03/L – br. 049 o finansijama lokalne samouprave, dostupno na http://bit.ly/2uO271h. Zakon br.05/L-

108 o izmeni i dopuni ovog zakona, dostupno na http://bit.ly/2tsHILa. 48 Zakon br.03/L – br. 048 o upravljanju i odgovornostima za rad u javnim finansijama, dostupno na

http://bit.ly/2tH9BSs. Poslednja izmena ovog zakona: Zakon br.05/L-063 o izmeni i dopuni zakona br.03/L-048,

o upravljanju javnim finansijama i odgovornostima, izmenjen i dopunjen zakonima br. 03/L-221, br. 04/L-116 i

br. 04/L-194, dostupno na http://bit.ly/2uOxetA. 49 Evropska povelja Saveta Evrope o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2vOse5b 50 Proširene delatnosti su definisane u članovima 19, 20, 21, 22 i 23 zakona o lokalnoj samoupravi, a tiču se

nadležnosti iz oblasti zdravstva, obrazovanja i kulture, kao i prava učešća u izboru komandira policijske stanice.


http://bit.ly/2uO271h

http://bit.ly/2tsHILa

http://bit.ly/2tH9BSs

http://bit.ly/2uOxetA

http://bit.ly/2vOse5b


26

Sopstveni prihodi opština određeni su članom 8 istog zakona, i odnose na na sledeće:

1) opštinske takse, naknade, korisničke naplate/tarife, druga plaćanja za javne usluge koje

obezbeđuje opština kao i regulatorne naplate i kazne koje su odobrene na osnovu ovog

zakona;

2) prihodi od davanja u zakup nepokretne imovine koja je smeštena u opštini i koja se nalazi pod

upravom ili je u vlasništvu opštine;

3) prihodi od prodaje opštinske aktive (imovine);

4) prihodi od preduzeća koja su u potpunosti ili delimično u vlasništvu opštine;

5) zajednička plaćanja korisnika obrazovnih i zdravstvenih usluga koje pruža opština;

6) prihodi koji su ostvareni od bilo koje opštinske agencije, odeljenja (departmana) ili

organizacije, kao rezultat pružanja bilo kojih usluga ili roba;

7) kamata na opštinske uloge, ako postoje;

8) grantovi i/ili donacije stranih vlada (izuzev finansijske pomoći Republike Srbije) ili od stranih

organizacija, uključujuči vladine i nevladine organizacije i međunarodne i nadnacionalne

institucije;

9) sve druge kategorije prihoda koje su određene kao sopstveni opštinski izvori prihoda na

osnovu zakona.

Ovim zakonom definisano je i da opštine dobijaju operativna sredstva iz centralnog budžeta (član 23),

i ona obuhvataju opšta operativna sredstva, operativna sredstva namenjena obrazovanju i operativna

sredstva namenjena za potrebe zdravstvene zaštite. Ova sredstva bi trebalo da budu raspoređena na

osnovu pravičnih, transparentnih i objektivnih kriterijuma, dajući opštinama veću slobodu za

raspoređivanje i potrošnju grantova.

Uslovi za finansiranje četiri opštine sa srpskom većinom na severu Kosova (Severna Mitrovica,

Zvečan, Zubin Potok i Leposavić) stvorili su se tek nakon potpisivanja Briselskog sporazuma,

organizovanja lokalnih izbora i konstituisanja opštinskih organa (Skupštine opštine i gradonačelnika).

Tek nakon završetka ovog procesa opštine su pristupile izradi lokalnih budžeta, o čemu će biti reči

kasnije u radu.

Kada se govori o finansiranju opština na severu Kosova, bitno je napomenuti i Fond za razvoj severnih

opština koji je nastao kao rezultat Sporazuma o carini postignutog u okviru briselskih pregovora.

Naime, ovim sporazumom predviđeno je formiranje Fonda za razvoj severnih opština (ili tzv.

Carinskog fonda) od carinskih prihoda prikupljenih na prelazu 1 (Jarinje) i 31 (Brnjak), od carinjenja

robe koja je namenjena za sever Kosova kao i od carinjenja robe preduzeća koja su registrovana u

četiri opštine na severu Kosova. Sredstva iz ovog Fonda mogu da koriste isključivo četiri opštine sa

severa Kosova, i to za njihove razvoje projekte, kao što je izgradnja i održavanje javne infrastrukture

(uključujući puteve, bolnice, vodosnabdevanje, tretiranje otpadnih voda i upravljanje otpadom),

podršku preduzećima, poljoprivrednicima i civilnom društvu, promovisanje ljudskih prava,

obrazovanje, pristup zdravstvenoj zaštiti i transport.


27

5.3 Proces izrade opštinskog budžeta

5.3.1 Procedure i rokovi za izradu budžeta opština Zakon o godišnjim izdvajanjima reguliše izdvajanja za sve budžetske korisnike, uključujući i opštine, i

daje im ovlašćenja da troše ili prenose javna sredstva do određenog iznosa i za određene namene, u

okviru fiskalne godine.

Proces izrade opštinskog budžeta započinje izradom opštinskog srednjeročnog budžetskog okvira (u

daljem tekstu: Srednjeročni okvir). To je dokument koji svake godine usvaja Skupština opštine,

obuhvata elemente za tri fiskalne godine i daje detaljnu analizu opštinskih prihoda i rashoda. Rashodi

se planiraju u cilju održavanja strateških prioriteta za društveno-ekonomski razvoj opštine.

Srednjeročni okvir predstavlja koristan mehanizam putem kojeg se strateški prioriteti opštine mogu

bolje integrisati u budžetski proces. Svaka opština je obavezna da izradi Srednjeročni okvir, što se

zahteva preko godišnjeg pravilnika (cirkulara) za izradu opštinskih budžeta (u daljem tekstu:

Budžetski cirkular) koje izdaje Ministarstvo finansija.

Kod pripremanja Srednjeročnog okvira i opštinskog budžeta najvažniju ulogu i odgvornost imaju

gradonačelnik i Skupština opštine. Gradonačelnik je odgovoran za izradu budžeta, koji se podnosi

Skupštini opštine na usvajanje. Nakon usvajanja budžeta, gradonačelnik je odgovoran i za njegovu

realizaciju.51 Na nivou Skupštine opštine, Odbor za politiku i finansije odgovoran je za razmatranje

svih finansijskih i fiskalnih dokumenata, pa samim tim i za razmatranje predloga budžeta.52 Svoje

komentare na predlog budžeta može dati i Odbor za zajednice, koji ima pravo da iznese savetodavno

mišljenje vezano za izdvajanja za nevećinske zajednice u opštinama. Nakon toga, oba dokumenta se

šalju na usvajanje Skupštini opštine, kao najvišem predstavničkom telu opštine. U toku izrade (ili

realizacije) budžeta, opština može da se konsultuje sa Odeljenjem opštinskih budžeta iz Ministarstva

finansija, koje je zaduženo da pruža pomoć opštinama po ovim pitanjima.

Postoji nekoliko konkretnih koraka koji se moraju ispoštovati prilikom procesa izrade i usvajanja

Srednjeročnog okvira i opštinskog godišnjeg budžeta. Ti koraci su razrađeni u budžetskom cirkularu

koji izdaje Ministarstvo finansija. Bužetski cirkular je osnovni dokument za planiranje opštinskog

budžeta i sadrži smernice za njegovu izradu. Ovaj dokument daje uputstva, vremenske rokove i

početna finansijska ograničenja za potrebe pripreme opštinskog budžeta i procene za naredne tri

fiskalne godine.

U toku izrade budžeta postoje određeni rokovi koji moraju da se zadovolje, a koji su određeni

sledećim datumima:

30. april Proces izrade budžeta započinje time što je Vlada Kosova obavezna da do 30.

aprila svake kalendarske godine podnese Skupštini Kosova na usvajanje

51 Član 58, Zakon br.03/L – 040 o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2tyqufg 52 Član 52.2, Zakon br.03/L – 040 o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2tyqufg




28

Srednjeročni okvir53 koji pokriva sledeću fiskalnu godinu i procene za naredne dve

fiskalne godine.54

15. maj Rok do kada ministar finansija mora da pošalje prvi Budžetski cirkular opštinskim

Odeljenjima za finansije.55

30. jun Rok do kada Skupštine opština treba da razmotre, izmene i usvoje Srednjeročni

okvir, koji treba da se dostavi Ministarstvu finansija i stavi na uvid javnosti.

Tokom izrade Srednjeročnog okvira lokalne vlasti bi trebalo da se konsultuju sa

ključnim akterima u zajednici, gde bi se putem javnih rasprava i upotrebom drugih

mehanizama (anketa, direktnih sastanaka i sl.) razgovaralo o prioritetima opština.

Pre usvajanja ovog dokumenta, Odbor za politiku i finansije bi takođe trebalo da

organizuje javna zasedanja, na kojima bi se raspravljalo o strateškim prioritetima

opštine.56

15. avgust Rok do kada ministar finasija dostavlja opštinama drugi budžetski cirkular, kojim

se daju završna budžetska uputstva sa konačnim iznosima nivoa budžetskih

transfera izračunatim u skladu sa zakonom o finansiranju lokalnih samouprava i u

skladu sa predlozima iz Srednjeročnog okvira.

1. septembar Rok do kada gradonačelnik mora da podnese predlog opštinskog budžeta Skupštini

opštine na razmatranje i usvajanje. Predloženi opštinski budžet mora da sadrži

sledeće stavke: ekonomske i budžetske prognoze i pretpostavke; ukupnu procenu

prihoda iz svih izvora; procenu ukupnih rashoda po svim ekonomskim

kategorijama rashoda; procenu očekivane donatorske podrške; i sve ostale

informacije od suštinske važnosti za budžet.57 Ukoliko gradonačelnik ne ispuni ovu

obavezu u zakonski propisanom roku, Vlada uvodi sankcije opštini koje uključuju i

imenovanje opštinskog finansijskog upravnika koji će preuzeti od gradonačelnika

sve nadležnosti po ovom pitanju.58

30. septembar Skupštine opština treba da razmotre, po potrebi i izmene, odobre i usvoje opštinski

budžet za narednu godinu, koji treba da se podnese Ministarstvu finansija do 30.

septembra. Uz predlog budžeta, opštine dostavljaju Ministarstvu finansija i Zahtev

53 Sadržaj Srednjeročnog okvira je dat u članu 19 Zakona o upravljanju i odgovornostima za rad u javnim

finansijama 54 Član 5, Zakon br. 03/L-221 o izmenama i dopunama Zakona br. 03/L-048 o upravljanju javnim

finansijama i odgovornosti, dostupno na http://bit.ly/2tM8NM9 55 Član 6.2, Zakon br 03/L-221 o izmenama i dopunama Zakona br. 03/L-048 o upravljanju javnim finansijama i

odgovornosti, dostupno na http://bit.ly/2tM8NM9 56 Budžetski cirkular 2016/01 za opštine, Ministarstvo finansija, dostupno na http://bit.ly/2tQilWZ 57 Član 61.1 Zakon br. 03/L-048 o upravljanju i odgovornostima za rad u javnim finansijama, dostupno na

http://bit.ly/2tH9BSs 58 Član 62, Zakon br. 03/L-048 o upravljanju i odgovornostima za rad u javnim finansijama, dostupno na


http://bit.ly/2tM8NM9

http://bit.ly/2tM8NM9

http://bit.ly/2tQilWZ




29

za izdvajanje sredstava.59 Ukoliko Skupština opštine ne usvoji predlog budžeta u

zakonski predviđenom roku, Ministar administracije i lokalne samouprave može

primeniti meru raspuštanja skupštine i uvođenja privremenih mera.60

Dakle, tokom izrade budžeta, opštine su dužne da podnesu Ministarstvu finansija dva glavna

dokumenta. Prvi dokument je Srednjeročni okvir, koji prvo mora da odobri Odbor za politiku i

finansije, a zatim i Skupština opštine, i koji mora da se dostavi Ministarstvu finansija do 30. juna.

Drugi dokument je predlog godišnjeg opštinskog budžeta koji gradonačelnik podnosi Odboru za

politiku i finansije i Skupštini opštine do 1. septembra, ona ga usvaja većinom glasova, i šalje ga

Ministarstvu finansija do 30. septembra. Kada se usvojeni predlog budžeta dostavi Ministarstvu

finansija, ono vrši proveru da li je budžet u skladu sa budžetskim cirkularom, i nakon toga, u roku od

osam dana, obaveštava opštine da li im je budžet odobren ili je potrebno uraditi izmene.

5.3.2 Učešće građana u izradi predloga budžeta Proces izrade Srednjeročnog okvira i godišnjeg opštinskog budžeta predviđa mogućnost aktivnog

učešća građana. Građani imaju zakonske mogućnosti da zahtevaju izmenu određenih budžetskih

kategorija i raspodela budžetskih sredstava, a odluku o prihvatanju ili odbijanju njihovih predloga

donosi gradonačelnik. Građani takođe mogu prisustvovati i sednicama Odbora za politiku i finansije ili

sednicama Skupštine opštine, gde mogu izneti predloge za finansiranje projekata od opšteg značaja.

Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, sednice Skupštine opština i svih njenih odbora otvorene su za

javnost. Pored toga, zakon obavezuje Odbor za politiku i finansije i Skupštinu opštine da organizuju

javne rasprave o dokumentima od posebne važnosti za građane. Na ovim sastancima organi lokalnih

samouprava dužni su da informišu građane o svim bitnim planovima ili programima od javnog

interesa, u koje spada i predlog budžeta. Prema podacima Ministarstva za administraciju i lokalnu

samoupravu, tokom 2016. godine opštine Severna Mitrovica, Leposavić i Zvečan nisu održale nijednu

javnu raspravu sa svojim građanima vezanu za budžetska pitanja.61

5.3.3 Analiza budžeta opština na severu Kosova za 2016. godinu U 2016. godini opštine sa srpskom većinom na severu Kosova imale su na raspolaganju budžete u

sledećim iznosima: Severna Mitrovica 6.771.782 evra, Zvečan 2.788.498 evra, Zubin Potok 2.459.026

evra, i Leposavić 4.227.337 evra. Ove opštine su na različite načine raspodelile budžetska sredstva po

kategorijama, što se jasno može videti u Grafikonu 5.1.

59 Član 20.3, Zakon br. 03/L – 048 o upravljanju i odgovornostima za rad u javnim finansijama, dostupno na

http://bit.ly/2tH9BSs 60 Član 50.2 Zakon br.03/L – 040 o lokalnoj samoupravi, dostupno na http://bit.ly/2tyqufg 61 Izveštaj funkcionisanja opština Republike Kosovo, u periodu januar-decembar 2016, dostupno na






30

Grafikon 5.1 Raspodela budžetskih sredstava po kategorijama u opštinama na severu Kosova (2016)

Izvor: Izveštaji revizije o godišnjim finansijskim izveštajima opština Severna Mitrovica, Zvečan,

Zubin. Potok i Leposavić za godinu završno sa 31. decembrom 2016.g.

Iz grafikona se može videti da je opština Zvečan izdvojila najviše sredstava za kapitalne investicije

(72,2%), najveća izdvajanja za plate i dnevnice su u opštini Zubin Potok (30%), dok su najveća

izdvojena sredstva za robe i usluge u Severnoj Mitrovici (14%). Komunalne usluge u svim opštinama

iznose ispod 1% budžeta, dok se iznosi za subvencije i transfere kreću od 2,7% u Zvečanu do 1,6% u

Zubinom Potoku.

5.4 Godišnji finansijski i revizorski izveštaji Nakon realizacije budžeta, opštine su u obavezi da pripreme i dostave godišnji finansijski izveštaj.

Ovaj izveštaj se dostavlja generalnom direktoru Trezora62, a rok za podnošenje je 30 dana od

zaključenja fiskalne godine. Za dostavljanje godišnjeg finansijskog izveštaja zaduženi su glavni

finansijski službenik i glavni administrativni službenik u opštini.63 Izveštaj se takođe dostavlja i

62 Odeljenje Trezora (“Trezor”) je osnovano u okviru Ministarstva za finansije i ekonomiju, i odgovorno je za

upravljanje Konsolidovanim Fondom Kosova kao i za ispunjavanje ostalih nadležnosti koje su im date zakonom 63 Pravilnik Ministarstva finansija br. 03/2013 o godišnjim finansijskim izveštajima budžetskih organizacija,

dostupno na http://bit.ly/2tyRoqg

Plate i

dnevnice

27.6%

Roba i

usluge

14.0%

Komunaln

e usluge

0.3%

Subvencije

i transferi

2.4%

Kapitalne

investicije

55.6%

Severna Mitrovica

Plate i

dnevnice

18.9%

Roba i

usluge

5.7%

Komunaln

e usluge

0.5%

Subvencije

i transferi

2.7%

Kapitalne

investicije

72.2%

Zvečan

Plate i

dnevnice

30.0%

Roba i

usluge

9.6%

Komunaln

e usluge

0.0%

Subvencije

i transferi

1.6%

Kapitalne

investicije

58.7%

Zubin Potok

Plate i

dnevnice

26.8%Roba i

usluge

6.7%

Komunalne

usluge

0.1%

Subvencije

i transferi

1.7%

Kapitalne

investicije

64.8%

Leposavić

http://bit.ly/2tyRoqg


31

Nacionalnoj kancelariji revizije64 koja sprovodi godišnju reviziju regularnosti budžeta Kosova i

budžetskih korisnika (u ovom slučaju opština) u skladu sa zakonom.

Revizija opštinskih budžeta sprovodi se svake godine kako bi se utvrdilo da li se budžetima upravljalo

pravilno, ekonomično i efikasno, i da li postoje sistemi za merenje njihove efikasnosti. U opštinama na

severu Kosova revizorski izveštaji opštinskih budžeta rade se od 2014. godine, a izveštaj za budžetsku

2016. godinu je objavljen u junu ove godine.

U nalazima revozorskih izveštaja za opštine na severu Kosova navodi se da je planiranje budžeta

neadekvatno i da je njegova realizacija na niskom nivou. Primera radi, opština Zvečan je tokom 2016.

godine iskoristila svega 58% raspoloživih budžetskih sredstava.65 Međutim, i pored niske realizacije

budžeta, u izveštajima se navodi poboljšanje u poređenju sa 2015. godinom, što pokazuje pozitivan

trend u jačanju opštinskih kapaciteta za realizaciju budžeta.

Revizori su utvrdili da u svim opštinama na severu Kosova ne postoje razvojne strategije66 i ostali

razvojni planovi. Nedostatak opšte razvojne strategije i drugih razvojnih planova čini nemogućim

praćenje i merenje ispunjavanja dugoročnih i kratkoročnih ciljeva. Otuda u izveštaju stoji preporuka

revizora gradonačelnicima da pristupe izradi opšte razvojne strategije i izradu akcionog plana, kako bi

moglo da se prati budžetsko ispunjavanje ciljeva i prioriteta opština.

Za opštine na severu Kosova proces javnih nabavki je i dalje veliki izazov, zbog složenosti

usklađivanja sa kosovskim zahtevima. Otuda se često dešava da projekti ne budu izvršeni u budžetskoj

godini u kojoj je bilo planirano njihovo izvršenje, pa se sredstva i preostale aktivnosti prenose u

narednu godinu za šta je potrebna posebna saglasnost Ministarstva finansija. U revizorskim

izveštajima navodi se i da je upkos povećanju budžeta za kapitalne investicije, realizacija tih sredstava

i dalje na niskom nivou.67

Zajednički nalaz u revizorskim izveštajima za sve četiri posmatrane opštine je i to da opštine

prikupljaju veoma malo sopstvenih prihoda. U opštinskim budžetima sopstveni prihodi su podeljeni u

tri kategorije: prihodi koje je prikupila opština, policijske kazne, i sudske kazne.

Prema izveštaju Ministarstva administracije i lokalne samouprave, opštine Zubin Potok, Zvečan i

Leposavić prikupile su ispod 10% od predviđenih iznosa za direktne sopstvene prihode. U naplati

sopstvenih prihoda opštine sa severa Kosova pozivaju se na odluke iz vremena UNMIK-a koje ne

predviđaju prihode od poreza na promet i imovinu, građevinskih dozvola, korišćenja javne imovine ili

ostalih izvora opštinskih prihoda po kosovskom zakonodavstvu. Otuda, sva sredstva prikupljena u

ovoj budžetskoj stavci pripadaju prihodima od administrativnih taksi i taksi za izvode iz knjige

64 Nacionalna Kancelarija revizije je nezavisna ustavna institucija, a više o ovoj instituciji dostupno samo na albanskom jeziku, vidi http://bit.ly/2uwVAqS 65 Izveštaj revizije o godišnjim finansijskim izveštajima opštine Zvečan za godinu završno sa 31. decembrom

2016., jun 2017, dostupno na http://bit.ly/2vcjPrW 66 Ovaj nalaz u revizorskom izveštaju izaziva sumnju, jer opština Zubin Potok ima usvojenu Strategiju razvoja

opštine za period 2013-2017 i Strategiju razvoja turizma za period 2015-2020, a opština Leposavić takođe ima

Strategiju razvoja turizma 2017-2022. 67 Primera radi, tokom 2016. godine u opštini Zvečan je potrošeno svega 51% budžeta za kapitalne investicije

http://bit.ly/2uwVAqS

http://bit.ly/2vcjPrW


32

rođenih, venčanih i umrlih, što ipak čine simbolična sredstva u odnosu na planirane iznose. Zanimljivo

je napomenuti i to da osim opštine Zvečan,68 nijedna druga opština nije napravila nijedan trošak iz ove

budžetske kategorije (sopstveni prihodi).

5.5 Zaključak Postoji četiri glavna izazova sa kojima se susreću opštine na severu Kosova vezano za njihovo

finansiranje. Prvi izazov se tiče nezadovoljstva svih opština na severu Kosova iznosom godišnjih

budžeta koji je odredila Vlada u Prištini, gde opštine tvrde da im pripadaju znatno veći iznosi budžeta

od onih koji su im dodeljeni. Ovo je naročito bio problem tokom 2014. godine kada ove opštine dugo

nisu htele da prihvate dodeljena budžetska sredstva.

Drugi izazov se tiče nedovoljnih kapaciteta opština da realizuju dodeljena sredstva u okviru fiskalne

godine. Slaba realizacija budžeta se naročito primećuje u domenu realizacije projekata iz kapitalnih

investicija, gde se projekti često prebacuju iz jedne fiskalne godine u drugu, za šta je potrebno posebno

ovlašćenje Ministarstva finansija.

Treći izazov se odnosi na odbijanje ovih opština da realizuju sredstva iz budžeta iz sektora

obrazovanja i zdravstva. Razlog tome leži u činjenici da su ova dva sektora predviđena da budu u

nadležnosti Zajednice/Asocijacije srpskih opština, pa se realizacija raspoloživih budžetskih sredstava u

ovim oblastima smatra podrivanjem inicijativa za konačno formiranje Zajednice/Asocijacije.

Poslednji izazov se tiče odbijanja opština da sprovedu odredbe Zakona o finansijama lokalnih

samouprava u domenu sopstvenih prihoda. Otuda su prihodi koje opštine prikupljaju iz sopstvenih

izvora zanemarljivo mali, ispod 10% od predviđenih sredstava.

Na kraju, može se zaključiti da postoji pozitivan trend u procesu finansiranja opština na severu Kosova

po svim pitanjima, naročito onim koja se tiču jačanja lokalnih kapaciteta za realizaciju budžetskih

sredstava.

68 Tokom 2016. godine opština Zvečan je iz kategorije sopstvenih prihoda potrošila 6.342 evra

Autori - lokalnirazvoj.org · svega u cilju njihove integracije u ustavno-pravni poredak Kosova....

Documents

Transcript of Autori - lokalnirazvoj.org · svega u cilju njihove integracije u ustavno-pravni poredak Kosova....