Aula 01 - Atos Administrativos

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Direito Administrativo p/ Assistente Tcnico - Ministrio da Fazenda. Teoria e exerccios comentados

Prof Daniel Mesquita Aula 01

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AULA 01: Atos administrativos.

SUMRIO

1) INTRODUO AULA 01 2

2) ATOS ADMINISTRATIVOS 2

2.1. CONCEITO DE ATO ADMINISTRATIVO. 2

2.2. ELEMENTOS DO ATO ADMINISTRATIVO; TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES; PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. 4

2.3. ATRIBUTOS (OU CARACTERSTICAS) DO ATO ADMINISTRATIVO. 14

2.4. CLASSIFICAO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 16

2.4.1. EXISTNCIA, VALIDADE, EFICCIA E EXEQIBILIDADE 17

2.4.2. VINCULAO E DISCRICIONARIEDADE 18

2.4.3. OUTRAS CLASSIFICAES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. 22

2.5. ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPCIE 23

2.5.1. ATOS ADMINISTRATIVOS NORMATIVOS 24

2.5.1.1. DECRETOS 24

2.5.1.2. INSTRUES NORMATIVAS, REGIMENTOS, REGULAMENTOS E RESOLUES 25

2.5.2. ATOS ADMINISTRATIVOS ORDINATRIOS 25

2.5.3. ATOS ADMINISTRATIVOS NEGOCIAIS 26

2.5.3.1. LICENA 26

2.5.3.2. PERMISSO E AUTORIZAO 27

2.5.3.3. APROVAO, VISTO E HOMOLOGAO 27

2.5.4. ATOS ADMINISTRATIVOS ENUNCIATIVOS 28

2.5.5. ATOS ADMINISTRATIVOS PUNITIVOS 28

3) TEORIA DAS NULIDADES NO DIREITO ADMINISTRATIVO. 29

3.1. ATOS ADMINISTRATIVOS NULOS, ANULVEIS E INEXISTENTES. 29

3.2. TEORIAS MONISTA (OU UNITRIA) E DUALISTA. 30

3.3. VCIOS DO ATO ADMINISTRATIVO. 31

3.4. DESCONSTITUIO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS 34

3.4.1. INVALIDAO 34

3.4.2. REVOGAO 39

3.5. CONVALIDAO (OU SANATRIA) 49

4) PRESCRIO E DECADNCIA 52





5) RESUMO DA AULA. 56

6) QUESTES 65

7) REFERNCIAS 69

1) Introduo aula 01

Que bom que voc veio para o nosso curso! Ele ser de

fundamental importncia para sua aprovao!

Nesta nossa aula 01 do curso de Direito Administrativo

preparatrio para o cargo Assistente Tcnico Administrativo do

Ministrio da Fazenda, falaremos do seguinte assunto: 2. Ato

Administrativo: conceito, elementos/requisitos, atributos, Convalidao,

Discricionariedade e Vinculao..

Promoveremos a anlise de diversas questes que j caram em

concursos anteriores, especialmente da ESAF.

No se esquea que, ao final, voc ter um resumo da aula e as

questes tratadas ao longo dela. Use esses dois pontos da aula na

vspera da prova!

Programe-se para ler os resumos na semana que antecede a

prova. Lembre-se: o planejamento fundamental.

Chega de papo, vamos a luta!

2) Atos Administrativos

2.1. Conceito de ato administrativo.

A Administrao Pblica se movimenta, executa suas tarefas,

realiza as aes em prol do interesse pblico por meio de atos





administrativos. Esses atos so o oxignio, a mquina que movimenta

toda a estrutura administrativa. Se eles deixarem de ser editados, a

administrao morre, congela, paralisa.

Por isso que o estudo dos atos administrativos to importante.

Veremos ao longo da aula o que preciso para a Administrao editar

um ato, quais so os elementos, as caractersticas, as formas, as

espcies de um ato administrativo. Como ele pode ser anulado ou

convalidado, caso ele contenha algum vcio.

Ao sabermos como se forma um ato administrativo, saberemos o

que devemos analisar para verificar se ele foi editado conforme as leis.

Ns, como cidados, podemos ajudar a controlar os atos

administrativos. E estudando-os, saberemos verificar, na prtica, se o

ato praticado pela Administrao ntegro ou no.

Antes de conceituarmos ato administrativo, devemos distinguir os

conceitos de fato e de ato, de modo que a ideia do ato administrativo

fique clara.

Fato: acontecimento sem qualquer interferncia da vontade

humana. Ato, por sua vez, manifestao de vontade praticada pelo

homem.

Se ato manifestao da vontade humana, atos

administrativos so declaraes humanas (e no meros fenmenos

da natureza), unilaterais (as bilaterais constituem contratos), expedidas

pela administrao pblica ou por particular no exerccio de suas

prerrogativas, com o fim imediato de produzir efeitos jurdicos

determinados, em conformidade com o interesse pblico, sob regime de

direito pblico e sujeitas a controle.

O aluno no pode se esquecer de que, alm do Poder Executivo, os

rgos que compem o Poder Judicirio e o Legislativo tambm editam

atos administrativos. Tambm no pode se esquecer de que a

Administrao Pblica pode editar atos regidos pelo direito privado





quando, por exemplo, uma empresa estatal vende os bens produzidos

por ela no mercado num ambiente de livre concorrncia.

Por fim, vale destacar a valiosa lio de Bandeira de Mello (2010,

p. 413-416) acerca do silencio da Administrao quando esta no se

pronuncia quando deve faz-lo. Para o ilustre administrativista, o

silncio no ato jurdico, mas um fato jurdico administrativo, pois no

houve qualquer manifestao.

2.2. Elementos do ato administrativo; teoria dos motivos determinantes; procedimento administrativo.

O que vamos estudar agora so os elementos que constituem os

atos administrativos, sem eles o ato administrativo no completa seu

ciclo de formao ou so considerados, at mesmo, a depender do

elemento faltante, inexistente.

A doutrina do direito administrativo brasileiro diverge quanto aos

elementos que compem os atos administrativos. Em razo disso, o

critrio mais seguro para se utilizar em uma prova de concurso o do

art. 2 da Lei n 4.717/65. Para essa lei, os elementos do ato

administrativo so: competncia, forma, objeto, motivo e finalidade.

Isso no quer dizer que o aluno deve marcar errado se

apresentada na questo que o sujeito, e no a competncia, um dos

elementos do ato administrativo.

Nesse ponto, Di Pietro (2009, p. 202) informa, com razo, que a

competncia um atributo do sujeito que pratica o ato e, alm desse

atributo, ele deve ter a capacidade para realiz-lo. Desse modo, mais

adequado falar-se que o sujeito e no a competncia um dos

elementos do ato administrativos.

Sujeito aquele que pratica o ato. Ele deve ter capacidade e

competncia para a prtica do ato. A primeira se verifica das normas

de direito civil (idade, sanidade mental etc.). J a competncia, no





direito administrativo, decorre da Constituio, das leis e atos

normativos. Esses diplomas no s definem o plexo de competncias,

mas impem aos seus titulares o dever de exerc-las em prol do

interesse pblico.

*Pensou em sujeito pense em capacidade e

competncia!*

Aqui j entramos em um ponto que pode ser explorado na prova: o

estudo da competncia para a prtica do ato administrativo. Portanto,

SINAL DE ALERTA!

Primeiramente, importante observar as caractersticas da

competncia exercida pelo sujeito que pratica o ato administrativo.

Mencionamos aqui as caractersticas da competncia trazidas por

Alexandrino (2010, p. 437), com fundamento na doutrina brasileira,

especialmente em Bandeira de Mello:

de exerccio obrigatrio;

irrenuncivel;

intransfervel;

imodificvel pela vontade do agente;

imprescritvel (o no exerccio no extingue a competncia);

improrrogvel (no se transfere ao rgo incompetente que

praticou o ato, salvo se a lei assim determinar).

CUIDADO: O concursando nunca pode se esquecer de que, apesar

das caractersticas de irrenunciabilidade e intransferibilidade, a

competncia pode ser objeto de delegao e avocao.

A delegao um instrumento de descentralizao administrativa

(art. 11 do Decreto-lei n 200/67) e no importa em transferncia de

competncia, tanto que a autoridade delegante pode avocar a

competncia delegada a qualquer momento (art. 2, pargrafo nico,

do Decreto n 83.937/79).





MUITO CUIDADO EXCEO REGRA DA DELEGAO:

A Lei n 9.784/99, que regula o processo administrativo no mbito

da Administrao Pblica Federal, probe a delegao da

competncia:

(a) de editar atos normativos;

(b) de decidir recursos administrativos; e

(c) das matrias de competncia

exclusiva do rgo ou autoridade.

IMPORTANTE: Dos demais dispositivos da Lei n 9.784/99 e do

Decreto n 83.937/79, extraem-se as seguintes concluses que j

foram cobradas em inmeras provas de concursos, so elas:

o ato de delegar pressupe a autoridade para subdelegar;

pode haver delegao de competncias a rgos no

subordinados;

a delegao pode ser parcial;

ela deve ser feita por prazo determinado;

a autoridade delegante pode permanecer com o poder de

exercer a competncia de forma conjunta com a delegatria.

Por fim, com relao competncia, o aluno deve ter em mente

que, quando o agente pblico atua fora de sua esfera de competncia,

ocorre o excesso de poder (Alexandrino, 2010, p. 440).

Alm do elemento sujeito ou competncia, existe o elemento

forma.

Com relao a esse elemento, Di Pietro (2009, p. 207) destaca que

ela tem duas acepes:

a) em sentido estrito: a forma considerada como a exteriorizao

do ato, ou seja, o modo pelo qual a declarao se apresenta;





b) em sentido amplo: a forma inclui todas as formalidades que

devem ser observadas durante o processo de formao da

vontade da Administrao, e at os requisitos concernentes

publicidade do ato.

A regra, estabelecida no art. 22 da Lei n. 9.784/99, o

informalismo do ato administrativo.

Em seguida, ainda com relao aos elementos do ato

administrativos apresentados na Lei n 4.717/65, destacamos o

objeto.

O objeto o contedo material, o que o ato realiza, a resposta

s seguintes perguntas: O qu o ato?, Para qu serve o ato?. O

objeto deve ser lcito, certo e moral.

Objeto e contedo so utilizados pela maioria dos

doutrinadores como expresses sinnimas.

Alm do sujeito (ou competncia), da forma e do objeto, a

finalidade outro elemento do ato administrativo.

Assim como a forma, a finalidade pode ser analisada sob duas

acepes (que j foram objeto de cobrana em concurso pblico,

conforme verificaremos abaixo):

a) em sentido estrito, a finalidade o resultado especfico que o

agente quer alcanar com a prtica do ato, o efeito que ele

deseja produzir ao praticar o ato.

b) em sentido amplo: a finalidade se confunde com o interesse

pblico, qualquer que seja o resultado esperado pelo sujeito, a

finalidade dele a consecuo do interesse pblico;

Se o agente se valeu de um ato para atender finalidade diversa da

prevista no ordenamento, esse ato ser invlido em razo do desvio de

poder.

Bandeira de Mello (2010, p. 407) observa que o desvio de poder

pode se manifestar de duas formas: (a) o agente busca finalidade





alheia ao interesse pblico; (b) o agente busca uma finalidade de

interesse pblico, mas alheia prevista para o ato que utilizou. O

desvio de poder (vcio na finalidade) e o excesso de poder (vcio na

competncia) so espcies do gnero abuso de poder (Alexandrino,

2010, p. 440)

Assim, temos o importante quadro SINAL DE ALERTA:

O motivo outro elemento do ato administrativo e pode ser

definido como a causa imediata do ato administrativo, a situao de

fato (ocorrida no mundo emprico) e de direito (previso legal ou o

princpio) que determina a prtica do ato (Alexandrino, 2010, p. 444).

Nesse tema, trs questes so relevantes para concursos pblicos:

(I) diferenciar conceitualmente motivo, mvel e motivao; (II) o

fundamento da motivao dos atos administrativos; e (III) a teoria dos

motivos determinantes.

A diferenciao conceitual mais exata entre motivo, mvel,

motivao dada por Bandeira de Mello (2010, p. 399).

Ele observa que motivo se distingue de mvel porque este designa

a representao subjetiva, a inteno do agente ao praticar o ato. O

motivo decorre da situao ocorrida no mundo dos fatos.

O mesmo autor ensina tambm que o motivo no se confunde com

a motivao, pois esta a justificativa formalizada pelo agente para a

prtica do ato e decorre do princpio da transparncia.

Assim, temos o seguinte quadro conceitual:

Motivo Mvel Motivao

Desvio de poder vcio na

finalidade

Abuso de poder

Excesso de poder vcio na

competncia





Causa imediata dos atos

administrativos ocorrida no

mundo dos fatos.

Inteno do

agente ao

praticar o ato.

Justificativa

formalizada pelo

agente para a prtica

do ato.

1. (FCC-2011-TRF-1 REG-Tcnico Judicirio) O motivo do ato

administrativo

a) sempre vinculado.

b) implica a anulao do ato, quando ausente o referido motivo.

c) sucede prtica do ato administrativo.

d) corresponde ao efeito jurdico imediato que o ato administrativo

produz.

e) no implica a anulao do ato, quando falso o aludido motivo.

Sabemos que o motivo a causa imediata dos atos administrativos

ocorrida no mundo dos fatos, ele pressuposto que serve de

fundamento para o ato. Assim, se ausente o motivo, ocorre a anulao

do ato. Resposta letra: b.

IMPORTANTE! O fundamento da motivao dos atos

administrativos tema que pode auxiliar o aluno no momento de

julgar itens de alta complexidade. Por isso, de fundamental

importncia que o aluno absorva esse ponto da matria.

Para isso, partimos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski, do

STF, no julgamento do RE 589998. Ao analisar a necessidade de se

motivar o ato administrativo que demite empregado de empresa

pblica, afirmou o Ministro que a obrigao de motivar os atos

decorreria, especialmente, do fato de os agentes estatais lidarem com

a res publica, tendo em vista o capital das empresas estatais

integral, majoritria ou mesmo parcialmente pertencer ao Estado,

Questo de

concurso





isto , a todos os cidados. Esse dever, ademais, estaria ligado

prpria idia de Estado Democrtico de Direito, no qual a legitimidade

de todas as decises administrativas tem como pressuposto a

possibilidade de que seus destinatrios as compreendam e o de que

possam, caso queiram, contest-las. No regime poltico que essa forma

de Estado consubstancia, seria preciso demonstrar no apenas que a

Administrao, ao agir, visou ao interesse pblico, mas tambm que

agiu legal e imparcialmente (texto extrado do Informativo STF n 576

o julgamento ainda no foi concludo em razo do pedido de vista do

Ministro Joaquim Barbosa).

Por fim, com relao ao elemento motivo do ato administrativo,

pedimos, mais uma vez, que o aluno ligue o SINAL DE ALERTA!, pois

passamos a tratar da teoria dos motivos determinantes.

A teoria dos motivos determinantes dispe que a validade do

ato se vincula aos motivos fticos e legais indicados como seu

fundamento. Os motivos enunciados pelo agente aderem ao ato e a sua

ocorrncia deve ser provada e deve ser suficiente para justific-lo. Caso

contrrio, o ato ser invlido.

O motivo declarado vincula o ato para todos os efeitos jurdicos. A

partir da, os rgos de controle internos e externos podem avaliar a

legitimidade do ato tambm com relao aos motivos que ensejaram a

sua prtica, mesmo que desnecessria a expressa declarao do

motivo. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a

realidade, o ato pode ser retirado do ordenamento.

Para que fique mais claro o conceito, vamos a um exemplo:

No julgamento do processo ROMS 29774 pelo Superior Tribunal de

Justia, a Corte verificou que um Municpio havia feito um estudo para

buscar a reduo do valor do contrato que tinha com auto-escolas.

Nesse estudo, verificou-se que o valor de mercado seria 15% a menos

do que o contrato vigente com a Prefeitura. O prefeito, ento, abaixou o

valor do contrato em 30%. A auto-escola foi Justia alegando que o





ato era nulo, pois, pela teoria dos motivos determinantes, se o Prefeito

se baseou (motivou o seu ato) no estudo realizado que determinava a

reduo de 15% - no poderia reduzir o contrato para 30%.

Assim, o STJ declarou nulo o ato, em ateno teoria dos motivos

determinantes.

Importante deixar claro que adotamos os elementos do ato

administrativo segundo a definio legal (Lei n 4.717/65) e a lio da

maioria da doutrina do direito administrativo (Di Pietro, Jos dos Santos

Carvalho Filho, Vicente Paulo etc.).

No ignoramos a lio de Bandeira de Mello de que h outros

elementos do ato administrativo, quais sejam: contedo (para o autor,

o contedo o prprio ato, se diferenciando do objeto, porque este

seria sobre o que trata o ato), causa (relao entre o motivo fato e

o contedo do ato sob o enfoque da finalidade conferida pela lei),

requisitos procedimentais (percurso percorrido pelo ato at a sua

edio), formalizao (modo especfico pelo qual o ato administrativo

deve ser externado) e pertinncia funo administrativa (s ato

administrativo aquele que seja afeto s atividades administrativas).

No abordaremos profundamente a lio desse doutrinador, pois

ele representa posio isolada no direito administrativo nesse ponto.

O que voc deve levar para a prova que os elementos do ato

administrativo o SUJOBMOFOFI = Sujeito, objeto, motivao, forma e

finalidade.

Creio que, at o momento, podemos acertar cerca de 20% (vinte

por cento) das questes relativas a ato administrativo. Isso no o

bastante para a aprovao num certame. Por isso, vamos em frente!

2. (ESAF - 2004 - MPU - Analista) Um dos elementos

essenciais validade, dos atos administrativos, a motivao, que

Questes de concurso





consiste na indicao dos seus pressupostos fticos e jurdicos, o que

porm e pretervel, naqueles que

a) importem anulao ou revogao de outro anterior.

b) dispensem ou declarem inexigvel licitao.

c) apliquem jurisprudncia indicada em parecer adotado.

d) importem ou agravem encargos ou sanes.

e) neguem, limitem ou afetem direitos.

Essa questo cobra o seu conhecimento acerca da seguinte

pergunta: a motivao sempre obrigatria?

Pela literalidade da Lei n 9.784/99, em seu art. 50, NO. Confira

o que diz o dispositivo:

Observe que o nico item da questo que no consta do rol dos

atos que devem ser motivados o item c.

Isso no quer dizer que o agente possa praticar o ato

administrativo a seu bel prazer quando houver jurisprudncia indicada

em parecer. Quer dizer, apenas, que o agente pblico, quando adotar a

opinio constante de um parecer, poder apenas informar que est

adotando as razes apresentadas nesse opinativo como razo para

decidir pela prtica daquele ato.

Veja o que diz o 1 do art. 50 da Lei n 9.784/99:

Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao

dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando: I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;

III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;

IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio; V - decidam recursos administrativos; VI - decorram de reexame de ofcio;

VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;

VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato administrativo.





Assim, a nica diferena ser que a motivao, no caso do item

c, no estar explcita no ato praticado, mas ser referida no ato

como, por exemplo, uma concordncia com o parecer constante das

fls. xxx.

Gabarito: Letra c.

3. (ESAF - 2003 - PGFN - Procurador) A remoo de ofcio de

servidor pblico como punio por algum ato por ele praticado

caracteriza vcio quanto ao seguinte elemento do ato administrativo:

a) motivo

b) forma

c) finalidade

d) objeto

e) competncia

Vimos que se o agente se valeu de um ato para atender finalidade

diversa da prevista no ordenamento, esse ato ser invlido em razo do

desvio de poder. E ainda voc j sabe que o desvio de poder pode se

manifestar de duas formas: (a) o agente busca finalidade alheia ao

interesse pblico; (b) o agente busca uma finalidade de interesse

pblico, mas alheia prevista para o ato que utilizou. O desvio de poder

(vcio na finalidade) e o excesso de poder (vcio na competncia) so

espcies do gnero abuso de poder.

Gabarito: Letra c.

1o A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo

consistir em declarao de concordncia com fundamentos de anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas, que, neste

caso, sero parte integrante do ato.





2.3. Atributos (ou caractersticas) do ato administrativo.

O primeiro ponto que costuma cair em concurso relativo aos

atributos a sua diferenciao com relao aos elementos. Enquanto

estes so necessrios para a prpria formao e validade do ato,

aqueles so as caractersticas comuns aos atos administrativos.

De modo geral, a doutrina identifica os seguintes atributos dos atos

administrativos:

presuno de legitimidade (e veracidade) presuno juris

tantum (= presuno jurdica que pode ser ilidida caso exista prova em

contrrio) de que os atos esto adequados ao direito e verdicos quanto

aos fatos. Conseqncias disso: auto-executoriedade e inverso do

nus da prova (Alexandrino, 2010, p. 458);

imperatividade os atos administrativos se impem a terceiros,

independentemente de sua concordncia, criando obrigaes ou

impondo restries. Decorre do poder extroverso do Estado

prerrogativa que tem o Estado de praticar atos que influam na esfera

jurdica de terceiros. Nem todos os atos administrativos, contudo,

possuem esse atributo, pois nem todos geram deveres a terceiros

(Bandeira de Mello, 2010, p. 419);

Autoexecutoriedade Se subdivide em:

o exigibilidade esse atributo definido por Bandeira de Mello

(2010, p. 419) como a qualidade em virtude da qual o

Estado, no exerccio da funo administrativa, pode exigir de

terceiros o cumprimento, a observncia, das obrigaes que

imps. Isso quer dizer que alguns atos administrativos

impem ao particular uma obrigao de fazer ou de dar, mas

no chegam ao ponto de autorizar a Administrao a

promover uma coao material para que o particular execute o

ato.





o executoriedade o atributo que possibilita ao Poder

Pblico implementar materialmente o ato administrativo,

podendo, inclusive, se valer do uso da fora sem a

necessidade de autorizao judicial prvia. A administrao

pode se valer desse atributo quando SINAL DE ALERTA!:

a) a lei autoriza (p. ex: apreenso de produtos alimentcios

comercializados sem a aprovao da ANVISA); ou

b) em situaes de urgncia, em que o ato condio

indispensvel para a garantia do interesse pblico (p. ex:

retirada dos moradores de um prdio com risco de

desabamento).

Esse atributo no chega a autorizar a execuo pela Administrao

de multas devidas pelo cidado (a nica hiptese em que isso possvel

na situao prevista no art. 80, III, da Lei n 8.666/93, em que a

Administrao pode subtrair da garantia prestada pelo contratado o

valor da multa aplicada pela falha na execuo).

Em resumo, temos o seguinte quadro com as caractersticas

principais de cada um dos atributos:

Presuno de

legitimidade

Autoexecutoriedade Imperatividade

Presuno

juris tantum

de que os atos

correspondem

aos fatos e ao

direito

aplicvel.

Exigibilidade

O Estado pode

exigir de

terceiros o

cumprimento

de obrigaes,

mas no chega

ao ponto de

promover

coao

Executoriedade

O Estado pode

implementar

materialmente o

ato, sem a

necessidade de

autorizao

judicial, com

autorizao legal

ou em urgncia.

Os atos

administrativos

se impem a

terceiros.





material

Desse modo, apresentamos a sigla para voc no se

esquecer dos atributos ou caractersticas dos atos administrativos.

4. (FCC-2011-TRF-1REG-Tcnico Judicirio) Um dos atributos

dos atos administrativos tem por fundamento a sujeio da

Administrao Pblica ao princpio da legalidade, o que faz presumir que

todos os seus atos tenham sido praticados em conformidade com a lei,

j que cabe ao Poder Pblico a sua tutela. Nesse caso, trata-se do

atributo da

a) exigibilidade

b) tipicidade.

c) imperatividade.

d) autoexecutoriedade.

e) presuno de legitimidade.

Presuno juris tantum (= presuno jurdica que pode ser ilidida

caso exista prova em contrrio) de que os atos esto adequados ao

direito e verdicos quanto aos fatos. Ou seja, presume-se que todo ato

praticado pela administrao legtimo. O enunciado trata do atributo

de presuno de legitimidade. Letra e correta.

2.4. Classificao dos atos administrativos

PAI

Questo de concurso





2.4.1. Existncia, validade, eficcia e exeqibilidade

A distino tratada neste ponto pode parecer, a primeira vista, um

tanto quanto terica e no muito importante. No se engane,

concursando, o seu concorrente est estudando este tpico e ele j foi

cobrado em outras provas! Por isso, avante!

O ato administrativo perfeito e passa a existir quando completa

todas as suas fases de elaborao. Ele vlido quando expedido em

conformidade com as exigncias do ordenamento. eficaz quando est

pronto para produzir efeitos.

Os efeitos podem ser tpicos (previstos na norma) ou atpicos.

Estes so divididos em preliminares ou prodrmicos (efeitos do ato a

partir de sua edio at a produo dos efeitos tpicos) e reflexos (os

que atingem relaes jurdicas de terceiros).

Carvalho Filho (2005, p. 103) distingue a eficcia da

exequibilidade. Esta ocorreria no momento em que a Administrao

pode dar operatividade ao ato, ou seja, execut-lo por completo. O ato

pode ser eficaz e inexeqvel quando j transcorridas todas as fases

para sua edio, mas, em virtude de determinao constante do prprio

ato, ele s pode ser executado a partir de determinado momento.

Dessas definies, pode-se concluir que o ato :

a) perfeito quando completou o seu ciclo de formao e est apto

a produzir efeitos;

b) imperfeito quando no completa o seu ciclo de formao;

c) invlido quando est em desacordo com as leis ou os princpios

jurdicos;

d) ineficaz quando no est apto a produzir efeitos;

e) inexequvel quando a Administrao ainda no pode executar o

seu comando.

Os atos so editados para serem perfeitos, vlidos e eficazes.

Contudo, pode-se identificar a ocorrncia de atos (a) perfeitos, invlidos





e eficazes; (b) perfeitos, vlidos e ineficazes; (c) perfeitos, invlidos e

ineficazes.

A hiptese (a) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de

formao (perfeito) e se impe ao administrado em razo de seus

atributos de presuno de legitimidade e de imperatividade (eficaz).

Contudo, posteriormente, se verifica que ele foi editado contra

determinada norma jurdica (invlido).

A hiptese (b) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de

formao (perfeito), est de acordo com o ordenamento (vlido), mas o

administrador, ao edit-lo, imps uma condio suspensiva ou um

termo para que o ato comece a produzir efeitos aps a ocorrncia de

evento futuro (ineficaz), o chamado ato pendente (Alexandrino,

2010, p. 433).

A hiptese (c) ocorre quando o ato completa o seu ciclo de

formao (perfeito), encontra-se em desconformidade com o

ordenamento (invlido) e foi editado com uma condio suspensiva ou

um termo (ineficaz).

E quando o ato j completou seu ciclo de formao, vlido e j

produziu todos os efeitos para os quais ele foi criado? Nesse caso,

classifica-se esse ato como consumado.

2.4.2. Vinculao e Discricionariedade

Passando essa matria para voc, eu me lembro o quanto era dura

a minha rotina de concursando. Fazia curso pela manha, trabalhava 7

horas por dia no STJ e ficava na biblioteca da UnB at as 23:30. O

concursando um verdadeiro guerreiro! Ele no pode se perder no

caminho traado para o sucesso, deve manter o foco para no dar

chance para a concorrncia.

No estudo desse ponto (vinculao e discricionariedade) voc deve

ter em mente a seguinte expresso grau de liberdade, pois a

vinculao ou a discricionariedade depende justamente desse grau de





liberdade conferido por lei para avaliar se o ato vinculado ou

discricionrio.

Se no h margem alguma de liberdade, pois a lei determinou

que o nico comportamento possvel e obrigatrio a ser adotado para a

hiptese era aquele, o ato praticado vinculado. Nesse caso, a

atuao do administrador encontra-se tipificada na lei, no h avaliao

acerca de convenincia e oportunidade (=mrito), ele est amarrado s

imposies legais.

E quando a lei deixa alguma margem de liberdade para o

administrador avaliar a situao, o que ocorre? Nesse caso, quando o

administrador se depara com alguma margem de liberdade para

decidir acerca da realizao de determinado ato, ele est diante de um

ato discricionrio. Nessas hipteses, ele se valer dos critrios de

convenincia e oportunidade para tomar decises.

Assim temos:

A lei no d margem de liberdade ato vinculado

A lei confere alguma margem de liberdade ato

discricionrio.

Podemos exemplificar que h discricionariedade em um ato

administrativo quando:

a) a lei prev dois ou mais atos possveis para se chegar ao

resultado previsto;

b) a lei prev apenas o resultado, mas no a forma de se chegar

at ele;

c) apresenta conceitos indeterminados que devem ser avaliados

no caso concreto pelo administrador para que pratique o ato

de forma a melhor adequar a situao a esses conceitos (p.

ex: boa-f, moralidade pblica etc.).

Juzo de mrito = convenincia + oportunidade





O poder discricionrio existe porque a atividade administrativa

dinmica, ou seja, o legislador no pode prever todas as situaes

presentes e futuras de possvel ocorrncia para a Administrao. Caso o

administrador se depare com uma situao para qual a lei confira

margem de deciso, deve escolher a alternativa que mais se adque ao

interesse pblico.

O Poder Judicirio, salvo em situaes excepcionais, no pode se

inserir no mrito administrativo para declarar invlido um ato

administrativo discricionrio. vedado ao juiz substituir a

discricionariedade do administrador pela sua, sob pena de afronta

separao dos poderes. Por essa razo que os tribunais vm

entendendo que no podem alterar o gabarito de questes de concurso

ou conferir a um candidato uma pontuao superior em uma prova de

ttulos se no h previso expressa no edital (STJ: RMS 23878 e RMS

32464).

O ato discricionrio no se confunde com ato arbitrrio. Discrio

liberdade de ao dentro dos limites legais e arbtrio ao contrria ou

que transborda os limites da lei. O primeiro legal, o segundo ilegal e

invlido.

Tambm no se pode confundir o ato discricionrio com uma

situao de ausncia absoluta de regulamentao. O ordenamento

jurdico, a partir da Constituio, molda os atos administrativos por

meio de princpios e regras gerais, como o princpio da moralidade, da

supremacia do interesse pblico, a regra do teto constitucional do

servidor pblico etc. Assim, no h ato administrativo praticado

com liberdade absoluta ou com margem total e irrestrita de

liberdade. O ato discricionrio no dispensa a lei, nem se exerce sem

ela (Bandeira de Mello, 2010, p. 432).

Ato discricionrio Ato arbitrrio





Mais um ponto de divergncia doutrinria no estudo do ato

administrativo a avaliao de quais dos elementos do ato so

discricionrios e quais so vinculados.

Di Pietro (2009, p. 214-216) entende que pode haver

discricionariedade na finalidade em sentido amplo (interesse pblico),

porquanto a lei se refere a ela usando expresses vagas. Tambm pode

haver discricionariedade no motivo, quando a lei no o definir ou o

definir utilizando expresses vagas, e no objeto (ou contedo), quando

houver vrios objetos possveis para atingir o mesmo fim.

Carvalho Filho (2005, p. 88-91), por sua vez, entende que o objeto

e o motivo podem ser vinculados ou discricionrios.

Bandeira de Mello (2010, p. 433) afirma, por outro lado, que a lei

pode deixar margem de liberdade de apreciao nos seguintes

elementos: momento, forma, motivo, finalidade e contedo.

Elementos discricionrios do ato

Di Pietro Carvalho Filho Bandeira de Mello

objeto Objeto contedo

motivo Motivo motivo

finalidade em sentido

amplo

finalidade

momento

forma

Essa divergncia doutrinria se justifica na pluralidade de

tratamento que a lei d sobre a matria. Se a lei prev dois

procedimentos para a elaborao de determinado ato, a forma ser

discricionria, se para um mesmo ato a lei destacar duas finalidades,

este elemento ser discricionrio. Assim, a anlise da vinculao ou

discricionariedade do elemento do ato administrativo depende da

normatizao do caso concreto.





Nos concursos pblicos, se for cobrado quais elementos do ato so

discricionrios e quais so vinculados, o examinador deve indicar ao

concursando qual doutrina est sendo seguida, se no indicar, considere

a posio majoritria: motivo e objeto.

5. (ESAF - 2010 - MTE - Auditor Fiscal do Trabalho)

Relativamente vinculao e discricionariedade da atuao

administrativa, assinale a opo que contenha elementos do ato

administrativo que so sempre vinculados.

a) Competncia e objeto.

b) Finalidade e motivo.

c) Competncia e finalidade.

d) Finalidade e objeto.

e) Motivo e objeto.

Vimos que os elementos discricionrios do ato so o motivo e o

objeto. Quanto competncia, no h divergncia, elemento

vinculado. Para a maioria da doutrina, a finalidade e a forma so

elementos vinculados.

Gabarito: Letra c.

2.4.3. Outras classificaes dos atos administrativos.

Quanto s prerrogativas os atos administrativos se dividem em:

atos de imprio (emitidos com os atributos gerais dos atos

administrativos) e atos de gesto (emitido com as caractersticas

comuns dos atos dos particulares, p. ex.: quando a Administrao aluga

um imvel ou vende um bem de uma empresa pblica).

Quanto formao da vontade os atos se distinguem em: simples,

complexos e compostos.

Questo de

concurso





simples o ato editado por um s rgo (seja esse rgo

composto de uma ou de vrias autoridades, como ocorre, por exemplo,

em um julgamento colegiado). E qual seria a distino entre o ato

complexo e o composto?

complexo o ato editado por dois ou mais rgos distintos.

Esses dois rgos realizam um ato nico e s aps a passagem pelo

segundo rgo o ato perfeito e passa a existir (ex: aposentadoria de

servidor pblico realizada pelo rgo do qual o servidor faz parte e

pelo Tribunal de Contas; nomeao de desembargador por meio de lista

trplice o tribunal faz uma lista com 3 nomes e o Governador ou o

Presidente da Repblica escolhe um nome). Basta lembrar da regra do

2 x 1.

J o ato composto aquele em que um rgo promove dois

atos secundrios para a realizao de um ato principal (ex: parecer

tcnico e opinativo o servidor faz o parecer ato secundrio e a

autoridade superior aprova ato principal). Basta lembrar da regra do 1

x 2.

Esses so os conceitos de atos complexos e compostos mais

aceitos, especialmente aps a edio da Smula Vinculante n 3 do

STF, que caracterizou o ato de aposentadoria como um ato complexo.

Contudo, Di Pietro possui entendimento diverso. Ela entende que a

nomeao de uma autoridade pelo Presidente, aps a sabatina do

Senado, um ato composto.

Quanto aos destinatrios, os atos so gerais ou individuais (ex:

decreto de desapropriao de uma determinada rea). Os atos gerais se

subdividem em concretos (ex: edital de um concurso pblico) e

abstratos (ex: regulamento).

2.5. Atos administrativos em espcie

Hely Lopes Meirelles e Marcelo Alexandrino (2010, p. 464-477)

agrupam os atos administrativos em cinco espcies:





2.5.1. Atos administrativos normativos

So os atos que contm um comando geral editado pela

Administrao, buscando promover a melhor execuo da lei. Diz-se

que so leis em sentido material, uma vez que possuem comando geral

e abstrato, mas no so leis em sentido formal porque no so editados

pela vontade do povo por meio dos rgos legislativos e no podem

inovar no ordenamento jurdico.

Os principais atos administrativos normativos so:

2.5.1.1. Decretos

So atos de competncia exclusiva dos chefes do Executivo cuja

funo precpua regulamentar a lei, buscando uma maior efetividade

na sua execuo, sem contrari-la ou tratar de matrias que ela no

trata (decreto regulamentar ou de execuo). Excepcionalmente os

decretos se caracterizam como ato legislativo primrio (decreto

autnomo).

O decreto pode ser normativo e geral ou especifico e individual.

At a edio da EC 32/2001, os decretos poderiam ser apenas de

natureza regulamentadora ou de execuo. Essa emenda autorizou a

criao de decretos autnomos, ou seja, aqueles que dispem sobre

matria ainda no regulada especificamente em lei e, por isso,

classificados como primrios.

O decreto autnomo, no Brasil, s pode ser editado para a

organizao e funcionamento da administrao, desde que no implique

em aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos, e

para a extino de funes ou cargos pblicos quando vagos (art. 84,

VI, da CF).

A medida provisria no considerada um ato administrativo

normativo, porque norma decorrente do poder legiferante primrio ou

direto (art. 59, V, da CF).

O decreto regulamentar ou de execuo o que visa a explicar a

lei e facilitar sua execuo, aclarando seus mandamentos e orientando





sua aplicao, ou seja, buscam a aplicao efetiva do comando legal

aos particulares.

2.5.1.2. Instrues normativas, regimentos, regulamentos e resolues

Instrues normativas so expedidas pelos Ministros de Estado

ou por Presidentes de autarquias e fundaes para a execuo das leis,

decretos e regulamentos (art. 87, pargrafo nico, II, da CF).

Regimentos so atos administrativos que regem o funcionamento

interno de rgos. So normas gerais de organizao interna imponveis

aos que trabalham no rgo e no aos cidados em geral, por isso os

regimentos so tambm denominados atos regulamentares internos e

no precisam ser publicados em dirio oficial, apenas em boletim

interno.

Os regulamentos, atos regulamentares externos, normatizam

situaes gerais e estabelecem relaes jurdicas entre a Administrao

e os administrados.

Resolues, por outro lado, so atos normativos expedidos pelos

rgos administrativos de cpula dos Ministrios, Tribunais,

Procuradorias, etc. para regular pontos especficos do funcionamento

interno do rgo.

2.5.2. Atos administrativos ordinatrios

So os que disciplinam o funcionamento interno da Administrao e

a conduta funcional dos servidores. Esses atos s interessam aos

agentes da Administrao. Emanam do poder hierrquico e, por isso,

podem ser expedidos por qualquer chefe aos seus subordinados, mas

no podem inovar quanto legislao existente, salvo para dispor

acerca de aspectos procedimentais de rotina de trabalho.

So exemplos de atos ordinatrios, conforme definio de

Alexandrino (2010, p. 466): instrues (orientaes aos subalternos

relativas ao desempenho de uma dada funo), as circulares internas





(atos que visam a uniformizar o tratamento conferido a determinada

matria), as portarias (como uma portaria de delegao de

competncias, ou uma portaria de remoo de um servidor).

Destacam-se, tambm, as ordens de servio (determinaes

dirigidas aos contratados pela Administrao para a execuo de obras

ou servios), os ofcios (comunicaes entre autoridades) e os

memorandos (comunicaes entre superiores e subalternos).

2.5.3. Atos administrativos negociais

So manifestaes que representam uma anuncia conferida pelo

poder pblico ao particular.

Recebem essa designao, porque, embora se caracterizem como

atos unilaterais, trazem um contedo que manifesta um interesse

recproco da Administrao e do administrado, mas no chegam a

adentrar na esfera contratual. Produzem efeitos concretos apenas para

o poder pblico e o particular envolvido.

Alm disso, os atos negociais geram direitos e obrigaes para as

partes. Dentre as obrigaes do particular que recebe o consentimento

da Administrao est a de cumprir as condies de fruio do objeto

conferido pelo ato.

2.5.3.1. Licena

ato unilateral pelo qual a Administrao, verificando que o

interessado atendeu a todas as exigncias legais, faculta-lhe o

desempenho de determinada atividade (STJ: RMS 15490).

um direito subjetivo do interessado. Preenchidos os requisitos, a

licena deve ser concedida. Por isso, um ato administrativo vinculado.

Tambm considerado ato de carter definitivo, pois a licena s

pode ser cancelada por ilegalidade na expedio do alvar, por

descumprimento da lei no exerccio da atividade ou por razes de

interesse pblico superveniente mediante indenizao.





2.5.3.2. Permisso e Autorizao

Permisso o ato administrativo unilateral pelo qual a

Administrao faculta ao particular a execuo de servios de interesse

coletivo ou o uso especial de um bem pblico (Carvalho Filho, 2005, p.

114), a ttulo gratuito ou remunerado, nas condies estabelecidas pelo

poder pblico.

Alm de ser negocial, discricionrio e precrio.

Autorizao ato administrativo unilateral, discricionrio e

precrio pelo qual a Administrao faculta ao particular o exerccio de

atividade material ou a utilizao de bem pblico no interesse dele. Por

ser precrio, ele pode ser revogado a qualquer tempo pela

Administrao.

2.5.3.3. Aprovao, visto e homologao

Aprovao o ato por meio do qual a Administrao verifica a

legalidade e o mrito de outro ato praticado dentro do mesmo rgo, de

entidades vinculadas ou de particulares, e consente na sua realizao

ou manuteno. Pode ser vinculada ou discricionria.

Visto o ato administrativo por meio do qual se controla outro ato

da prpria administrao ou do administrado. A diferena substancial

entre a aprovao e o visto que neste se afere apenas a sua

regularidade formal e no o mrito do ato.

O visto condio de eficcia do ato que o exige. ato vinculado,

porquanto se existentes os requisitos formais ele deve ser promovido.

Por fim, a homologao o ato tambm de controle pelo qual a

autoridade superior examina a legalidade e o mrito de ato praticado

pela Administrao, por entidade vinculada ou por particular, para dar-

lhe eficcia. Assim como o visto, ato de apenas de controle, no

permitindo alteraes no ato controlado.





2.5.4. Atos administrativos enunciativos

So atos que emitem opinio, enunciam, certificam ou atestam

uma situao existente. Nesses atos, no h constituio de direitos

nem mesmo manifestao de vontade administrativa, por isso diz-se

que so atos em sentido formal.

Dentre os atos enunciativos, destacam-se as certides, os

pareceres administrativos e os pareceres normativos.

As certides expressam o contedo de atos ou fatos constantes

de processos ou documentos em poder da Administrao e devem ser

fornecidas independentemente do pagamento de taxas, conforme

preceitua o art. 5, XXXIV, b, da CF.

Os pareceres administrativos so manifestaes de rgos

tcnicos sobre determinado tema que no vinculam a Administrao.

So atos administrativos mesmo quando ainda no aprovados pela

chefia e podem ser de emisso obrigatria se a lei assim dispuser.

Por fim, os pareceres normativos so pareceres administrativos

que, ao serem aprovados pela autoridade competente, se convertem

em norma interna de carter geral do rgo que o aprovou.

2.5.5. Atos administrativos punitivos

Como o prprio nome diz, so atos que contm uma sano

imposta pela Administrao queles agentes pblicos ou particulares

que infringirem disposies legais ou regulamentares.

A punio deve ser aplicada ao final do processo administrativo

instaurado para se apurar a infrao, assegurando-se ao investigado a

ampla defesa e o contraditrio. A punio sem a observncia do direito

de defesa nula (RESP 1164146, ERESP 803487 e, tambm do STJ:

RMS 18223).

Dentre os atos administrativos punitivos de atuao externa

merecem destaque a multa (imposio pecuniria pelo

descumprimento de um dever ou pela prtica de um ato que gerou

dano Administrao ou coletividade), a interdio administrativa





(a Administrao veda ao particular o exerccio de atividade que esteja

sob seu controle ou incida sobre seus bens) e a destruio de coisas

(inutilizao de alimentos, substncias ilcitas apreendidas, objetos

imprestveis ou nocivos).

Com relao aos atos punitivos de atuao interna, os agentes

estatais se submetem s punies disciplinares aplicadas aps a

instaurao de processo administrativo disciplinar. Aprofundaremos no

estudo desse tema quando trataremos dos agentes pblicos.

3) Teoria das nulidades no direito

administrativo.

Este ponto da aula representa cerca de 50% das questes

cobradas a respeito dos atos administrativos nos concursos.

No s por isso que voc deve prestar ateno nesse ponto. A

teoria das nulidades no direito administrativo a que sedimenta as

maiores divergncias entre os administrativistas. Por isso, concluiremos

cada ponto com a posio dominante.

Portanto, MUITA ATENO!

3.1. Atos administrativos nulos, anulveis e inexistentes.

Inicialmente, vamos diferenciar os conceitos bsicos de atos

irregulares, nulos, anulveis e inexistentes, no seguinte quadro:

Ato irregular Ato nulo Ato

anulvel

Ato inexistente

Apresentam

defeitos

irrelevantes.

Nasce com vcio

insanvel nos

seus elementos.

constitutivos.

Nasce com

vcio

sanvel.

Tem aparncia de

manifestao regular da

Administrao, mas

resta ausente um dos





elementos do ato

administrativo.

importante a distino entre os atos inexistentes e os nulos, pois

aqueles, ao contrrio destes, nunca entraram no ordenamento jurdico,

no prescrevem, no podem ser convalidados e podem ser resistidos,

inclusive manu militari (Bandeira de Mello, 2010, p. 483).

3.2. Teorias monista (ou unitria) e dualista.

H tambm divergncia doutrinria quanto a prpria existncia de

distino entre atos nulos e anulveis. Afinal, existe diferena entre

atos nulos e atos anulveis ou tudo farinha do mesmo saco?

A teoria monista (Hely Lopes Meirelles, Gasparini e outros) informa

que o vcio do ato administrativo acarreta sempre a sua nulidade. Tudo

seria farinha do mesmo saco. No se poderia transportar para o

direito administrativo a distino realizada pelo direito privado entre

atos anulveis e atos nulos.

A teoria dualista (Bandeira de Mello, Carvalho Filho, Marcelo

Caetano e outros), por outro lado, enxerga diferena entre aos nulos e

anulveis de acordo com a maior ou menor gravidade do vcio, uma vez

que distinto o tratamento jurdico que se d a cada uma das

situaes.

Essa a teoria que prevalece.

Mas qual seria o critrio para diferenciar um ato nulo de um ato

anulvel?

Para Bandeira Mello (2010, p. 471), o critrio para se distinguir os

tipos de invalidade reside na possibilidade ou no de convalidar-se o

vcio do ato. Desse modo, os atos invlidos se dividem em convalidveis

e no convalidveis. Os atos anulveis so suscetveis de convalidao,

os atos nulos e os inexistentes no.





Caro aluno, no estranhe se encontrar as expresses nulidade

relativa ou nulidade absoluta, elas designam, to somente, atos

anulveis (=convalidveis) e atos nulos (=no convalidveis),

respectivamente.

Assim, so nulos os atos que a lei assim os declare e aqueles em

que racionalmente impossvel a convalidao. So anulveis os atos

que a lei assim os declare e os que podem ser novamente praticados

sem vcio. Essa a teoria que prevalece.

3.3. Vcios do ato administrativo.

Nesse ponto, no h muito mistrio, caro concursando. Os vcios

do ato so analisados de acordo com os seus elementos (sujeito

competncia e capacidade , objeto, forma, motivo e finalidade). Eles

esto definidos no art. 2 da Lei da Ao Popular, podendo atingir os

cinco elementos do ato. Passa-se anlise de cada um deles, com

fundamento na dico legal e na doutrina mais aceita do direito

administrativo.

Os vcios relativos ao sujeito subdividem-se em vcios de

competncia e vcios de capacidade (lembre-se, o elemento sujeito

subdividido em competncia e capacidade).

A incompetncia fica caracterizada quando o ato no se incluir

nas atribuies legais do agente que o praticou, seja porque o agente

no detentor das funes que exerce seja por exerc-las com

exorbitncia de suas atribuies. No primeiro caso, o indivduo estar

incorrendo em crime de usurpao de funo (art. 328 do CP). No

segundo, ele age com excesso de poder.

H tambm vcio de competncia na situao do agente de fato

h apenas a aparncia de investidura regular no cargo. Nesse caso,

protege-se a boa-f dos administrados em razo da teoria da aparncia

de legitimidade do ato.





Os vcios de incapacidade do sujeito so os previstos na

legislao civil (relacionados idade e s patologias mentais) e -

segundo Di Pietro (2009, p. 240) os decorrentes das situaes de

impedimento (presuno absoluta de incapacidade) e de suspeio

(presuno relativa), previstas nos arts. 18 a 20 da Lei n 9.784/99.

Nas hipteses de suspeio e impedimento, o ato pode ser

convalidado pela autoridade que detm a capacidade para a prtica do

ato.

O vcio de forma, por sua vez, consiste na omisso ou na

observncia incompleta ou irregular de formalidades indispensveis

existncia ou seriedade do ato.

Ainda segundo a Lei n 4.717/65, h vcio no objeto quando o

resultado do ato importa em violao de lei, regulamento ou outro ato

normativo. Alm disso, o objeto deve ser legtimo (lcito e moral),

possvel e determinado.

H vcio quanto ao motivo quando a matria de fato ou de direito,

em que se fundamenta o ato, materialmente inexistente ou

juridicamente inadequada ao resultado obtido. Alm disso, pode-se

identificar vcio no motivo quando a Administrao se vale de

fundamento falso para a prtica do ato.

Por fim, h vcio quanto finalidade quando o agente pratica o

ato visando fins diversos daquele previsto, explcita ou implicitamente,

na regra de competncia (desvio de finalidade = desvio de poder).

6. (ESAF - 2004 - MPU - Tcnico Administrativo) Entre os

requisitos ou elementos sempre essenciais de validade dos atos

administrativos, que lhes so caractersticos e cuja preterio torna-os

passvel de nulidade, destacam- se:

a) agente capaz e forma prpria ou no defesa em lei.

b) agente capaz, motivo e objeto no vedado em lei.

Questes de concurso





c) competncia, motivo e finalidade de interesse pblico.

d) forma prpria e objeto previsto ou no vedado em lei.

e) objeto e forma previstos ou no vedados em lei.

Vimos na primeira aula que o direito administrativo gira em torno

da consecuo do interesse pblico, pois o poder exercido pelos agentes

no deles, mas decorre do povo. Assim, tanto a competncia, quanto

o motivo (as razes que ensejaram a prtica do ato) como a finalidade

so elementos do ato administrativo que devem ser exercidos sob o

enfoque do interesse pblico.

Assim temos como gabarito correto a alternativa c.

7. (ESAF - 2004 - MPU - Tcnico Administrativo) Os atos

administrativos, mesmo quando eivados de vcios passveis de invalid-

los, gozam de atributo da presuno de legitimidade, o que

a) autoriza sua imediata execuo ou operacionalidade.

b) impede sua anulao pela prpria Administrao.

c) no admite impugnao nem prova em contrrio.

d) s admite sua anulao por deciso judicial.

e) garante validade aos direitos produzidos, at antes de serem

anulados.

A Administrao est vinculada ao princpio da legalidade e, por

isso, no est impedida de anulao pela prpria Administrao, ao

contrrio, ela deve anular os seus atos quando eivados de vcio de

legalidade. Letra b errada.

Quanto letra c, observamos acima que a presuno de

legitimidade dos atos administrativos admite sim prova em contrrio.

A alternativa c est errada.

Aprofundaremos o nosso estudo relativo a letra d, mas tome nota

que a Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de

vcios que os tornam ilegais. Alternativa errada.





Veremos logo abaixo que o efeito da anulao ex tunc, ou seja,

os efeitos da anulao retroagem para desde o incio da prtica do ato,

extinguindo o ato e todos os efeitos dele decorrentes. Letra e errada.

Gabarito: Letra a.

3.4. Desconstituio dos atos administrativos

3.4.1. Invalidao

Meu amigo concursando. Este tpico e o prximo so

indispensveis sua preparao. Se voc me perguntasse qual tema

deveria revisar nos ltimos 10 minutos que antecedem a prova desse

concurso, eu diria, com toda sinceridade: Invalidao e revogao dos

atos administrativos.

Portanto, no desgrude os olhos dos prximos pargrafos!

O termo invalidade usado pela doutrina majoritria como

gnero que engloba o conceito de atos nulos e anulveis (Bandeira de

Mello, 2010, p. 461 e Carvalho Filho, 2005, p. 123), distanciando-se,

desse modo, do conceito de revogao (voc ver abaixo que

revogao est relacionada ao mrito administrativo, ou seja, ao juzo

de convenincia e oportunidade do administrador pblico).

A invalidao a retirada do ordenamento de um ato

administrativo produzido em desconformidade com a ordem

jurdica e se opera com efeitos retroativos (ex tunc). Ou seja,

com a invalidao, no s o ato viciado retirado do ordenamento

jurdico, mas tambm todas as relaes jurdicas que foram por ele

produzidas.

Tanto a Administrao, de ofcio ou por provocao (no exerccio do

poder de autotutela), quanto o Judicirio, no curso de uma lide, podem

promover a invalidao.

O principal fundamento que autoriza a invalidao o princpio da

legalidade. A Administrao funda-se nesse princpio e, por isso, no





pode manter no ordenamento ato que sabe ser contrrio ao direito. Do

mesmo modo, o Poder Judicirio, no pode manter no ordenamento um

ato com vcio de legalidade.

A principal diferena entre ato nulo e anulvel que o primeiro no

pode ser convalidado (=o defeito sanado e o ato deixa de ser viciado),

o segundo pode.

Assim, temos:

Ato nulo Ato anulvel

no pode ser convalidado; pode ser convalidado;

pode ser retirado do mundo

jurdico pela Administrao e pelo

Poder Judicirio;

pode ser retirado do mundo

jurdico pela Administrao e pelo

Poder Judicirio;

a Administrao retira de ofcio ou

por provocao.

a Administrao retira de ofcio ou

por provocao.

No pode o aluno confundir a situao da invalidao pelo Poder

Judicirio com a exercida no poder de autotutela (autotutela o poder

que a Administrao tem de revisar seus prprios atos e retir-los ou

consert-los quando viciados). Nesta ltima, seja o ato nulo ou

anulvel, a Administrao deve anul-lo de ofcio, independentemente

da provocao do interessado.

CUIDADO: O poder-dever da Administrao de invalidar atos nulos

ou anulveis no irrestrito, h limitaes. Como bem observa

Carvalho Filho (2005, p. 126), em certas circunstncias especiais

podero surgir situaes que acabem por conduzir a Administrao a

manter o ato invlido, uma vez que haver uma nica conduta

juridicamente vivel para o administrador. Essas circunstncias se

traduzem no decurso do tempo (=decadncia), na consolidao dos

efeitos produzidos (segurana jurdica) e na persistncia de efeitos com

relao aos indivduos de boa-f.





Com relao ao decurso do tempo (=decadncia do direito da

Administrao de anular), o art. 54 da Lei n 9.784/99 dispe que o

direito da Administrao de anular os atos administrativos de que

decorram efeitos favorveis para os destinatrios decai em 5 (cinco)

anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada

m-f.

Se houver m-f do beneficiado pelo ato nulo, no h prazo

decadencial.

Se essa lei de 1999, qual o prazo decadencial para a

Administrao anular os atos praticados antes da existncia da Lei n

9.784/99?

Para os atos anteriores vigncia da Lei n 9.784/99, a Corte

Especial do STJ sedimentou o entendimento de que esses atos podem

ser revistos pela Administrao a qualquer tempo, por inexistir norma

legal expressa prevendo prazo para tal iniciativa. Somente aps a Lei

9.784/99 incide o prazo decadencial de 5 anos nela previsto,

tendo como termo inicial a data de sua vigncia (01.02.99).

(RESP AgRg no Ag 1342657)

Interessante, no ? Se um ato nulo foi praticado em 1990, a

Administrao tinha at 01.02.2004 para promover a sua anulao. A

decadncia do direito da Administrao de anular esse ato s se

operaria a partir do dia 02.02.2004.

E qual seria o termo inicial do prazo de decadncia para a

Administrao anular um ato que gerou efeitos financeiros peridicos,

por exemplo, uma verba mensal ao servidor pblico?

O STJ entende que, nesse caso, os cinco anos sero contados a

partir do primeiro pagamento recebido pelo servidor (RMS 15433).

Questo de concurso





8. (ESAF - 2004 - MPU - Analista)O ato administrativo goza da

presuno de legitimidade, mas, quando dele decorrerem efeitos

favorveis, para seus destinatrios e estiver eivado de vcio insanvel

de legalidade, a Administrao tem o direito de anul-lo

a) enquanto no produzir efeitos.

b) no prazo decadencial de 5 anos.

c) a qualquer tempo.

d) no prazo prescricional de 10 anos.

e) no prazo decadencial de 2 anos.

Pessoal de acordo com o art. 54 da Lei n 9.784/99, o direito da

Administrao de anular os atos administrativos de que decorram

efeitos favorveis para os destinatrios decai em 5 (cinco) anos,

contados da data em que foram praticados, salvo comprovada m-f.

Gabarito: Letra b.

Outra limitao ao poder-dever de invalidao dos atos nulos ou

anulveis a relativa consolidao dos efeitos produzidos.

A Constituio brasileira prev como direito fundamental do

indivduo a segurana jurdica. Em certas hipteses a situao

decorrente do ato nulo j se consolidou de tal maneira que atender

mais ao interesse pblico a manuteno do ato do que a sua

invalidao, ou seja, as conseqncias jurdicas da manuteno do ato

atendero mais ao interesse pblico do que as consequncias da

invalidao.

Em outros casos, o comportamento da Administrao em

decorrncia de um ato invlido j se consolidou de tal maneira que o

administrado j tem a expectativa e j sabe que a Administrao

operar daquele modo. Essa expectativa decorre do princpio da





confiana, ou seja, o cidado j sabe que a conduta da Administrao

ser aquela (mesmo que invlida).

Nesses casos, prevalece o interesse pblico, a segurana jurdica e

o princpio da confiana sobre a legalidade estrita.

H casos, tambm, em que h impossibilidade material de se

retornar ao estado anterior: a aplicao da teoria do fato

consumado (mesmo que o fato seja nulo, ele continua produzindo

efeitos, diante da consolidao da situao ftica que no pode retornar

ao status de antes).

O STJ, via de regra, rejeita a aplicao dessa teoria na anulao de

atos administrativos relacionados a direitos de servidores pblicos (RMS

20572 e MS 11123).

Com relao proteo aos indivduos de boa-f, h uma

limitao ao dever de invalidar em vrios aspectos. Bandeira de Mello

(2010, p. 480) afirma, com razo, que se o ato nulo restringiu direitos,

a sua invalidao deve produzir efeitos ex tunc (deve retroagir para ter

efeitos pretritos, resgatando os direitos desde a data da edio do ato

nulo), se ampliou direitos, a sua invalidao deve se proceder com

efeitos ex nunc, porquanto o administrado no concorreu para o vcio

do ato.

Assim, no deve a Administrao promover o ressarcimento ao

errio daquele que tomou posse e assumiu cargo aps a aprovao em

concurso pblico declarado ilegal. Esse entendimento evita o

enriquecimento sem causa da Administrao e o dano injusto ao

administrado que no concorreu para o vcio do ato (RESP 963578).

Alm disso, est pacificado no STJ que os servidores no devem

restituir ao errio as verbas recebidas indevidamente, quando o erro na

aplicao da lei foi da Administrao e eles estavam de boa-f.

Noutro giro, saindo um pouco da questo da relao servidor-

Administrao e passando para a relao contratado ou cidado-

Administrao, a Administrao no pode impor prejuzos ao cidado ou





quele que contratou com o poder pblico em decorrncia da

invalidao de determinado ato administrativo.

Nas hipteses de invalidao que acabam por influir na atividade

do administrado, se este j desenvolveu atividade dispendiosa em

decorrncia do ato declarado invlido (dano), est de boa-f e no

concorreu para o vcio do ato, a Administrao deve indeniz-lo

pelos prejuzos sofridos em decorrncia da edio do ato ilegal.

Outra limitao, que no impeditiva da invalidao do ato, mas

sim uma obrigao procedimental, a necessidade de a Administrao

observar o princpio da ampla defesa e contraditrio quando o ato

administrativo afeta interesses de terceiros. Essa limitao ser melhor

estudada no prximo ponto.

Tamanha a importncia desse ponto do estudo que apresentamos

ao aluno o seguinte resumo. Sugiro que ele seja colado na parede de

seu quarto ou no espelho de seu banheiro!

3.4.2. Revogao

bom repetir: Prezado concursando, sangue nos olhos neste

momento! No desgrude desse ponto da aula!

J tratamos da invalidao. Agora, a revogao.

Caractersticas da invalidao:

Efeitos ex tunc;

A Administrao opera de ofcio ou por provocao;

O Judicirio pode anular de ofcio o ato com nulidade absoluta, mas s

por provocao a relativa;

Fundamento da invalidao: princpio da legalidade;

Limitaes que impem a manuteno do ato invlido: decadncia,

consolidao dos efeitos produzidos (excepcional) e boa-f (ex nunc para

o ato que concedeu direitos);

Procedimento: observar contraditrio e ampla defesa.





A revogao o ato discricionrio utilizado pela Administrao para

extinguir um ato administrativo e/ou seus efeitos por razes de

convenincia e oportunidade, respeitando-se os efeitos precedentes (ex

nunc) e o direito adquirido.

Ela pode ser de todo o ato (total) ou apenas de parte dele

(parcial). A revogao pode, ainda, ser expressa ou tcita. Ser

expressa se o agente, no novo ato, referir-se expressamente

revogao do anterior e tcita se o novo ato for incompatvel com o que

lhe antecedeu.

A revogao legtima no gera direito indenizao, at porque ela

opera efeitos para o futuro.

Importante observar que se o ato A revogar o ato B e o ato C

revogar o ato B, o ato A no ressuscita automaticamente, ou seja, a

revogao da revogao no faz repristinar o primeiro ato revogado.

No ato administrativo revogador (ato C, no exemplo), o agente deve

fazer constar a constituio de um novo ato idntico ao inicialmente

revogado (ato A) e os seus efeitos se iniciaro a partir da edio desse

ltimo ato (ato C).

SINAL DE ALERTA! Um dos temas mais recorrentes de todo o

Direito Administrativo o relativo ao sujeito ativo da revogao do ato

administrativo. Em decorrncia do princpio da separao dos poderes

constitucionalmente determinado (art. 2 da Constituio), entende-se

que a autoridade administrativa o sujeito ativo da revogao, no

podendo o Poder Judicirio analisar o mrito do ato

administrativo para retir-lo do mundo jurdico (STJ: MS 14182 e

RESP 973686). Essa a regra geral.

Atualmente, contudo, observa-se tendncia crescente na doutrina e

na jurisprudncia, sobretudo amparada nos princpios da

proporcionalidade, razoabilidade e da eficincia, no sentido de se

admitir o controle judicial da convenincia e oportunidade dos atos

administrativos discricionrios em hipteses excepcionais.





Sobre esse tema, no STJ, destacam-se os seguintes julgados: RMS

27566 e RESP 801177. No STF, esse entendimento foi adotado em

importante julgamento proferido pela Primeira Turma, qual seja, o RE

365368. Nessa oportunidade, os Ministros da Suprema Corte afirmaram

que embora no caiba ao Poder Judicirio apreciar o mrito dos atos

administrativos, a anlise de sua discricionariedade seria possvel para a

verificao de sua regularidade em relao s causas, aos motivos e

finalidade que ensejam. (...) Ressaltou-se, ainda, que a

proporcionalidade e a razoabilidade podem ser identificadas como

critrios que, essencialmente, devem ser considerados pela

Administrao Pblica no exerccio de suas funes tpicas.

Nesse caso, o STF entendeu no ser proporcional o fato de que dos

67 funcionrios de uma Cmara de Vereadores, 42 exerciam cargos de

livre nomeao e apenas 25, cargos de provimento efetivo. Assim, a

Suprema Corte manteve a deciso do tribunal de origem que declarou

inconstitucional a lei que criava os cargos em comisso.

Na doutrina, Bandeira de Mello (2010, p. 437) afirma que, pelo

princpio da razoabilidade, a deciso discricionria legtima compreende

apenas e to-somente o campo dentro do qual ningum poder dizer

com indisputvel objetividade qual a providncia tima, pois mais de

uma seria igualmente defensvel.

CUIDADO! Outro aspecto da revogao que, assim como a

invalidao, ela tambm encontra limites em determinadas situaes.

Di Pietro (2009, p. 249) assim elenca o rol de hipteses em que os atos

administrativos no podem ser revogados:

Atos vinculados ( o ato que decorre diretamente da lei, se

foi a lei quem determinou a prtica do ato, no pode o

administrador ir contra a norma);

Atos que j exauriram seus efeitos ( incuo revogar um ato

que j produziu todos os efeitos que deveria produzir);





Quando j exaurida a competncia da autoridade que

praticou o ato (Ex: a deciso administrativa j foi submetida

a recurso autoridade superior. A autoridade que praticou o

ato no mais competente para revog-lo.);

Meros atos administrativos, cujos efeitos decorrem de lei (ex:

certides, votos etc. esses atos apenas declaram ou

enunciam uma situao);

Atos que integram um procedimento e se submeteram

precluso em razo da edio de outro ato posterior;

Atos que j geraram direitos adquiridos (A smula 473 do

STF manda ressalvar os direitos adquiridos, ou seja, os

direitos que j integram o patrimnio do particular e que

foram gerados pelo ato que se pretende revogar.).

Em regra, a Administrao deve conferir o contraditrio quando a

Administrao vai anular ou revogar um ato que gerou direitos a um

indivduo.

Mas isso ocorre sempre?

No, h casos em que se dispensa o contraditrio em hiptese de

revogao de ato administrativo. So eles:

ato administrativo de carter precrio (Esses atos so

editados no interesse da Administrao, sem qualquer

segurana ao administrado e a Administrao pode revog-lo

a qualquer tempo. o caso da autorizao de uso de bem

pblico autorizao para colocar mesas nas caladas, por

exemplo);

situao em que o afastamento de servidor nomeado para

cargo em comisso pode ser promovido a qualquer

momento, segundo um juzo de convenincia e oportunidade,

nos termos do art. 37, II, da CF (STJ: RMS 26165 esses

cargos so de livre nomeao e destituio).





Diante da importncia do tema da revogao, apresentamos o

quadro resumo:

ALERTA MXIMO! DECORE AS PRXIMAS LINHAS, POIS ESSE

TEMA J CAIU E VAI CONTINUAR CAINDO NOS CONCURSOS!

A questo relativa ao contraditrio e a ampla defesa na invalidao

ou na revogao dos atos administrativos de tamanha importncia

que deve ser tratada com todos os destaques possveis.

A Administrao no pode revogar ou anular os seus atos como

bem entender. Quando estiverem em jogo interesses de pessoas

contrrias ao desfazimento do ato, a Administrao deve conferir ao

interessado o direito ao contraditrio.

Tamanha a importncia dessa regra que o STF editou a Smula

Vinculante n 3, assim redigida: Nos processos perante o Tribunal de

Contas da Unio asseguram-se o contraditrio e a ampla defesa quando

da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato administrativo

Revogao:

convenincia e oportunidade;

ex nunc;

total ou parcial;

expressa ou tcita;

no gera direito indenizao;

no repristina automaticamente;

em regra: no pode o Poder Judicirio anal

Aula 01 - Atos Administrativos

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