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115El gobierno municipal en España arrancó a la par del proceso de reconquista y repoblación. Los pobladores fueron adquiriendo, en virtud de los privilegios y fueros, el dominio de la comarca en que habitaban, haciéndo-se gradualmente de funciones y autonomía. El modelo municipal hispano aparece ya definido en el siglo Xii, constituyendo un tercer estado, que con el tiempo se vería minado por el poder real mediante figuras como el corregidor.1 El mismo mecanismo se utilizó en Indias para limitar la autonomía local.2

En Indias, la conquista propició el resurgimiento, al menos en un inicio, del municipio. La corporación que regía y administraba los concejos en las ciudades, villas o lugares recibía el nombre de cabildo, diferen-ciándose entre el cabildo indígena y el cabildo de espa-ñoles.3 Los cabildos crearon ordenanzas, bandos y nor-mas para el uso de bienes comunales, ejercían control sobre las actividades gremiales, boticas, higiene pública, aguas domésticas, mercados, administración de algunos impuestos, otorgamiento de solares, controlaban la po-licía local y la milicia, reglamentaban las fiestas y todo lo relacionado con la vida diaria de la comunidad.4 La

1 Miguel Molina Martínez, El municipio en América. Aproximación a su desarrollo histórico, Granada, Unión Iberoamericana de Municipalistas, Adhara, 1996, pp. 32-33.

2 Alfonso García Gallo, “Alcaldes Mayores y Corregidores en Indias”, en Estudios de historia del derecho indiano, III Congreso del Instituto Internacional de Historia del Derecho Indiano, Madrid, Instituto Nacional de Estudios Jurí-dicos, 1972, p. 727.

3 José Miranda, Las ideas y las instituciones políticas mexicanas, primera parte (1521-1820), México, Instituto de Investigaciones Jurídicas-unam, 1978, p. 128.

4 Guillermo Floris Margadant, “Los funcionarios municipales indianos hasta las reformas gaditanas”, en Beatriz Bernal (coord.), Memoria del IV Congreso de Historia del Derecho Mexicano, tomo II, México, Instituto de In-vestigaciones Jurídicas-unam, 1988, p. 685. Miguel Molina Martínez, El muni-cipio…, p. 37.

Artículo 115

Introducción histórica Por Óscar Cruz Barney

Sumario Artículo 115

Introducción históricaÓscar Cruz Barney . . . . . . . . . . . . 717

Texto constitucional vigente . . . . . . . 727

Comentario Salvador Valencia CarmonaMarco teórico conceptual . . . . . . . . . 733Reconstrucción histórica . . . . . . . . . . 736Las reformas constitucionales . . . . . . 739Análisis exegético . . . . . . . . . . . . . . . 745¿Que se pretendió con estos

agregados al párrafo segundo de la fracción II? . . . . . . . . . . . . . 748

Desarrollo legislativo . . . . . . . . . . . . 754Desarrollo jurisprudencial . . . . . . . . . 756Derecho comparado . . . . . . . . . . . . 761Derecho internacional . . . . . . . . . . . 769Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 773

Trayectoria constitucional . . . . . . . . 775

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718 | Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus constituciones

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en X Corona por sí o mediante sus representantes se reservaba el derecho a confirmar y re-

formar los acuerdos municipales de mayor trascendencia, como requisito para su validez,5 aunque los virreyes no se limitaron a confirmar y reformar las resoluciones importantes, sino también las de menor trascendencia.6

Como medio para lograr la evangelización se crearon las reducciones o lugares en donde se invitó a la población indígena que no tenían residencia estable a fijarla.7 En un inicio se consideró la conveniencia de conservar a los caciques, a los que se les reconocían derechos hereditarios. Durante el gobierno del virrey Antonio de Mendoza fueron nombrados gobernadores y alcaldes ordinarios para los pueblos indígenas y para mediados del siglo Xvi ya existían cabildos en muchas de esas poblaciones. En la Real Cédula del 9 de octubre de 1549, dada para el Perú, se establecía que debían ser nombrados en los pueblos de indios y mediante elección de los vecinos alcaldes, regi-dores, alguaciles y otros oficiales, práctica que ya era seguida en ese entonces en la Nueva España.8

La Recopilación de leyes de los Reinos de las Indias de 1680 establecía que en los pueblos de menos de 80 indios y más de 40 debían existir un alcalde y un regidor. En los de más de 80 casos, dos alcaldes y dos regidores, y en los pueblos mayores dos alcaldes y cuatro regidores, electos del mismo modo que en los pueblos de españoles.9 Sin embargo, afirma Miranda, en la Nueva España esta disposición no parece haber sido aplicada, pues para finales del siglo Xvi, la mayor parte de los pueblos indígenas tenían organizados ya sus cabildos, con un número de alcaldes y regidores diferente del establecido en la Recopilación. En cuanto a su elección, no se siguió la forma española, sino mecanismos diversos basados en las costumbres indígenas. La elección en general se llevaba a cabo ya sea mediante la elección restringida, en donde el derecho de voto se reconocía únicamente a un cierto grupo de nobles, principales o gobernantes, ancianos, macehuales, etcétera, o bien, mediante una elección abierta, en la que se concedía el derecho de voto a todos los vecinos.10 Además, estas eleccio-nes se realizaban en presencia del cura o misionero y debían ser confirmadas por el gobernador, corregidor o alcalde mayor del distrito.11 Los cargos concejiles en estos cabildos no eran vendibles.12

5 Vasco de Puga, Provisiones Cédulas Instrucciones para el gobierno de la Nueva España, México, Casa de Pedro Ochar-te, M. D. LXIII, ed. facsimilar, Colección de Incunables Americanos, Ediciones de Cultura Hispánica, Madrid, 1945, fol. 207.

6 José Miranda, Las ideas…, p. 131.7 Constantino Bayle, Los cabildos seculares en la América Española, Madrid, Sapientia, 1952, pp. 363-364.8 José Miranda, Las ideas…, p. 132. La Cédula dirigida a la Audiencia de los Reyes que manda que aviendolo platicado

con los Prelados de las dichas provincias, ordenen lo que vieren que mas conviene fobre que fe pongan alcaldes de los naturales, puede consultarse en Diego de Encinas, , Cedulario indiano, ed. facsimilar de la única de 1596, Ediciones de Cultura His-pánica, Madrid, 1945, tomo IV, fol. 274.

9 Recopilación de Leyes de los Reinos de las Indias, Madrid, Julián de Paredes, 1681, lib. VI, tít. III, ley 15.10 Constantino Bayle, Los cabildos seculares…, p. 371.11 José Miranda, Las ideas…, p. 133.12 Constantino Bayle, Los cabildos seculares…, p. 370.





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Introducción histórica, texto vigente, comentario y trayectoria constitucional | 719

Los cabildos de españoles en la Nueva España estaban integrados de manera prácticamente idéntica a la de los peninsulares.13 Se conformaban en principio por las dos ramas de la gestión pública propia de los consejos: el regimiento o adminis-tración con a) los regidores y la justicia con b) los alcaldes ordinarios. A estos hay que añadir c) el procurador general, que asistía a las juntas con voz pero sin voto. En el caso de capitales solía conformarse por 12 regidores, dos fieles ejecutores, dos jura-dos o alcaldes de barrio, dos jueces ejecutores, un mayordomo, un escribano del cabildo y un corredor de lonja.14 En cuanto a su regulación, las Ordenanzas hechas para los descubrimientos, nuevas poblaciones y pacificaciones, del 13 de julio de 1573,15 ofrecen algunas disposiciones relativas a los miembros del consejo. En la Recopilación de leyes de los Reinos de las Indias de 1680 se establecen algunas de las disposiciones de la ordenanza de 1573.16 En el siglo Xviii destaca el Reglamento para el gobierno de la provincia de Californias, aprobado por S. M. en Real Orden de 24 de Octubre de 1781, elaborado por Felipe de Neve.17

Una de las actividades más importantes de los cabildos fue la elaboración de ordenanzas municipales, mediante las cuales se pretendía encauzar la vida comuni-taria. En cuanto a su temática, las ordenanzas municipales abarcaban el régimen municipal, las funciones de oficios concejiles, la distribución de tierras y solares, urbanismo, ornato de las ciudades, medidas sanitarias, ejidos, ganado, aranceles, abasto, precios, pesos y medidas, mercados y mercancías, orden público, protección al indio y otros.18

Con las reformas borbónicas, durante el siglo Xviii, se instauró el sistema de inten-dencias en la Nueva España. En ese momento, la autoridad capitular estaba ya dete-riorada y sin la fuerza anterior, a causa de su escasa representación popular y carencia de recursos financieros para su operación. Los intendentes intervinieron en los gobier-nos locales con la intención de reforzarlos reorientando sus elecciones y encauzando sus actividades en una línea congruente con el nuevo espíritu reformista. Esto trajo consigo una mejora financiera para los municipios. La Ordenanza de Intendentes amplió la vigencia del mandato de los alcaldes ordinarios de uno a dos años, aunque esta re-forma hubo de retirarse en 1799 por las protestas capitulares. También se incrementó el número de regidores honorarios de designación real, lo que provocó una inmediata

13 Miguel Molina Martínez, El municipio…, p. 53.14 Guillermo Floris Margadant, “Los funcionarios…”, p. 710.15 Puede consultarse en Francisco de Solano, Cedulario de tierras. Compilación de legislación agraria colonial (1497-

1820), México, Instituto de Investigaciones Jurídicas-unam, 1984, p. 218, art. 43.16 Rec. Ind., lib. IV, tít. VII, ley 4.17 Véase el Reglamento para el gobierno de la provincia de Californias, aprobado por S. M. en Real Orden de 24 de

Octubre de 1781, México, por Felipe de Zúñiga y Ontiveros, 1784, publicado en Felipe de Neve, Reglamento para el gobier-no de la provincia de California, 1781, edición y estudio introductorio de Salvador Bernabéu Albert, Madrid, ediciones Doce Calles, Ayuntamiento de La Paz, Baja California Sur, 1994, pp. 71-112. Véase Guillermo Floris Margadant, “Los funciona-rios…”, p. 688.

18 Miguel Molina Martínez, El municipio…, pp. 76-77. En el mismo sentido, Pedro Pérez Herrero, “El México borbó-nico: ¿un éxito fracasado?”, en Josefina Zoraida Vázquez (coord.), Interpretaciones del siglo xviii mexicano. El impacto de las reformas borbónicas, México, Nueva Imagen, 1992, p. 141.






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en X reacción en contra por parte de los cabildos. Afirma Molina Martinez que los intenden-

tes devolvieron al cabildo su prestigio y restauraron sus capacidades.19

Finalmente, existían los llamados cabildos abiertos, consistentes en la reunión de los vecinos de un municipio para debatir los problemas comunes y adoptar las medidas tendientes a su resolución.20 Su origen es el consejo abierto de la España medieval que existía desde el siglo X y con él se fundaron en Indias pueblos, villas y ciudades.21

Sin embargo, cabe destacar que no toda reunión del pueblo era considerada cabildo abierto, éste se constituía para deliberar, aquélla para escuchar algo de importancia común.22

Con la Constitución de Cádiz de 1812, conforme al artículo 23 sólo los ciudadanos podían obtener empleos municipales, y elegir para ellos en los casos señalados por la ley. Para el gobierno interior de los pueblos habría ayuntamientos, compuestos del alcalde o alcaldes, los regidores y el procurador síndico, y presididos por el jefe polí-tico, donde lo hubiere, y en su defecto por el alcalde o el primer nombrado entre éstos, si hubiere dos.

Se pondría ayuntamiento en los pueblos que no le tengan y en que convenga le haya, no pudiendo dejar de haberle en los que por sí o con su comarca lleguen a mil almas, y también se les señalará término correspondiente.

Las leyes determinarían el número de individuos de cada clase de que han de componerse los ayuntamientos de los pueblos con respecto a su vecindario. Los alcal-des, regidores y procuradores síndicos se nombrarían por elección en los pueblos, cesando los regidores y demás que sirvan oficios perpetuos en los ayuntamientos, cualquiera que sea su título y denominación.

Todos los años en el mes de diciembre se reunirían los ciudadanos de cada pueblo para elegir, a pluralidad de votos con proporción a su vecindario, determinado número de electores, que residan en el mismo pueblo y estén en el ejercicio de los derechos de ciudadano. Los electores nombrarían en el mismo mes a pluralidad absoluta de votos al alcalde o alcaldes, regidores, y procurador o procuradores síndicos, para que entren a ejercer sus cargos el primero de enero del siguiente año.

Los alcaldes se elegirían todos los años, los regidores por mitad cada año, y lo mismo los procuradores síndicos donde haya dos: si hubiere sólo uno, se elegiría todos los años. Para ser alcalde, regidor o procurador síndico, además de ser ciudadano en el ejercicio de sus derechos, se requería ser mayor de 25 años, con cinco a lo menos de vecindad y residencia en el pueblo. Las leyes determinarían las demás calidades que habían de tener estos empleados.

No podía ser alcalde, regidor, ni procurador síndico ningún empleado público de nombramiento del Rey, que estuviere en ejercicio, no entendiéndose comprendidos en esta regla los que sirvan en las milicias nacionales. Cabe destacar que todos los empleos municipales referidos eran considerados una carga concejil, de que nadie podía excu-sarse sin causa legal. Estaba a cargo de los ayuntamientos:

19 Ibidem, pp. 110-111.20 Constantino Bayle, Los cabildos seculares…, p. 433.21Miguel Molina Martínez, El municipio…, pp. 78-80.22 Constantino Bayle, Los cabildos seculares…, p. 451.





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Primero: La policía de salubridad y comodidad. Segundo: Auxiliar al alcalde en todo lo que pertenezca a la seguridad de las personas y bienes de los vecinos, y a la conservación del orden público. Tercero: La administración e inversión de los caudales de propios y arbitrios conforme a las leyes y reglamentos, con el cargo de nombrar depositario bajo responsabilidad de los que le nombran. Cuarto: Hacer el repartimiento y recaudación de las contribuciones, y remitirlas a la teso-rería respectiva. Quinto: Cuidar de todas las escuelas de primeras letras, y de los demás establecimientos de educación que se paguen de los fondos del común. Sexto: Cuidar de los hospitales, hospicios, casas de expósitos y demás establecimientos de beneficencia, bajo las reglas que se prescriban. Séptimo: Cuidar de la construcción y reparación de los caminos, calzadas, puentes y cár-celes, de los montes y plantíos del común, y de todas las obras públicas de necesidad, utilidad y ornato. Octavo: Formar las ordenanzas municipales del pueblo, y presentarlas a las Cortes para su aprobación por medio de la diputación provincial, que las acompañará con su informe. Noveno: Promover la agricultura, la industria y el comercio según la localidad y circuns-tancias de los pueblos, y cuanto les sea útil y beneficioso.

Artículo 322. Si se ofrecieren obras u otros objetos de utilidad común, y por no ser suficien-tes los caudales de propios fuere necesario recurrir a arbitrios, no podrán imponerse éstos, sino obteniendo por medio de la diputación provincial la aprobación de las Cortes. En el caso de ser urgente la obra u objeto a que se destinen, podrán los ayuntamientos usar interinamen-te de ellos con el consentimiento de la misma diputación, mientras recae la resolución de las Cortes. Estos arbitrios se administrarán en todo como los caudales de propios.

Los ayuntamientos desempeñarían todos estos encargos bajo la inspección de la Diputación Provincial, a quien rendirían cuenta justificada cada año de los caudales públicos que hayan recaudado e invertido.

En la Constitución de Apatzingán de 1814 se estableció que en los pueblos, villas y ciudades continuarían respectivamente los gobernadores y repúblicas, los ayunta-mientos y demás empleos, mientras no se adoptase otro sistema; a reserva de las va-riaciones que oportunamente introduzca el Congreso, consultando al mayor bien y fe-licidad de los ciudadanos.

Alcanzada la independencia, el proyecto de Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano de 1822 estableció que subsistirían los ayuntamientos de las capi-tales de provincia, los de cabezas de partidos, y los de aquellas poblaciones conside-rables con sus actuales atribuciones, en que a juicio de las diputaciones provinciales y jefes políticos superiores, hubiese competente número de sujetos idóneos, para alter-nar en los oficios de ayuntamiento, y llenar debidamente los objetos de su institución.

En las poblaciones que carecieren de la idoneidad requerida, habría, sin embargo, a discreción de las mismas diputaciones y jefes políticos, uno o dos alcaldes; uno o dos regidores, y un síndico, elegidos a pluralidad de su vecindario.

Las elecciones en los pueblos que hubieren de tener dos alcaldes, dos regidores y un síndico se harían con asistencia del cura o su vicario, presididas por el jefe político






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en X subalterno, o por el regidor el ayuntamiento más inmediato que vaya en lugar de dicho

jefe. Y las de los pueblos en que sólo habría de haber un alcalde, un regidor y un sín-dico, serían presididas del propio modo, con asistencia del cura o su vicario, que certificarían la moral y aptitud de los que podían ser elegidos.

Los alcaldes, regidores y síndicos estaban sujetos a la inspección del jefe político subalterno más inmediato del propio partido y a un reglamento provisional que les darían a consulta de las diputaciones provinciales los jefes políticos superiores, sin perjuicio de remitirlo al gobierno supremo para su aprobación. Se debía adaptar dicho reglamento a la situación y circunstancias de cada pueblo, a fin de conservar en todos el orden públi-co y promover el bien, autorizando a los alcaldes para conciliar desavenencias, despachar demandas de poca entidad, evitar desórdenes de toda especie, imponer arrestos y correc-ciones ligeras; y obligándolos a aprender a los delincuentes y ponerlos a disposición del jefe político de su partido, o del juez de primera instancia más inmediato a quien toque conocer de esta especie de causas, como de las civiles de más entidad que los indicados alcaldes no hayan dirimido por sí, ni terminado por conciliación.

Las diputaciones y jefes políticos acordarían también un reglamento análogo al señalado para los ayuntamientos para que no faltase algún gobierno en las rancherías y haciendas.

En su artículo 54 dispuso que los jefes políticos exigirían de los ayuntamientos el cumplimiento exacto de sus obligaciones, detalladas en la Instrucción para el gobierno económico político de las provincias de 23 de junio de 1813.

Durante la República Central conforme a la Tercera Ley Constitucional, dentro de las Siete Leyes Constitucionales de 1836, tocaba a las juntas departamentales la ini-ciativa legislativa en materia de impuestos, educación pública, industria, comercio, administración municipal y modificaciones constitucionales. En la Sexta Ley Consti-tucional se dispuso que las juntas departamentales debían formar, con el gobernador, las ordenanzas municipales de los ayuntamientos y los reglamentos de policía interior del Departamento. Asimismo velar sobre el cumplimiento de las obligaciones de los ayuntamientos y, en general, sobre todo lo concerniente al ramo de policía.

Habría ayuntamientos en las capitales de Departamento, en los lugares en que los había en el año de 1808, en los puertos cuya población llegase a cuatro mil almas, y en los pueblos que tuvieren ocho mil. En los que no hubiese esa población, habría jueces de paz, encargados también de la policía, en el número que designasen las juntas departamentales, de acuerdo con los gobernadores respectivos.

Los ayuntamientos se elegirían popularmente en los términos que arreglaría una ley. El número de alcaldes, regidores y síndicos, se fijaría por las juntas departamen-tales respectivas, de acuerdo con el gobernador, sin que pudieran exceder: los primeros, de seis; los segundos, de 12, y los últimos, de dos. Para ser miembro del ayuntamiento se necesitaba:

I. Ser ciudadano mexicano en el ejercicio de sus derechos. II. Vecino del mismo pueblo. III. Mayor de veinticinco años. IV. Tener un capital, físico o moral, que le produzca por lo menos quinientos pesos anuales.





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Estaba a cargo de los ayuntamientos: la policía de salubridad y comodidad, cuidar de las cárceles, de los hospitales y casas de beneficencia, que no fuesen de fundación particular, de las escuelas de primera enseñanza que se paguen de los fondos del común, de la construcción y reparación de puentes, calzadas y caminos, y de la recaudación e inversión de los propios y arbitrios, promover el adelantamiento de la agricultura, in-dustria y comercio, y auxiliar a los alcaldes en la conservación de la tranquilidad y el orden público en su vecindario, todo con absoluta sujeción a las leyes y reglamentos.

Estaba a cargo de los alcaldes: ejercer en sus pueblos el oficio de conciliadores, determinar en los juicios verbales, dictar, en los asuntos contenciosos, las providencias urgentísimas que no dieren lugar a ocurrir al juez de primera instancia, instruir en el mismo caso las primeras diligencias en las causas criminales, practicar las que les encarguen los tribunales o jueces respectivos, y velar sobre la tranquilidad y el orden público, con sujeción en esta parte a los subprefectos, y por su medio a las autoridades superiores respectivas.

Los jueces de paz, encargados también de la policía, serían propuestos por el subprefecto, nombrados por el prefecto, y aprobados por el gobernador: durarán un año, y podrán ser reelectos. Para ser juez de paz, se necesitaba:

I. Ser ciudadano mexicano en el ejercicio de sus derechos. II. Vecino del pueblo. III. Ser mayor de veinticinco años.

Estos jueces ejercerían, en sus pueblos, las mismas facultades de los alcaldes y las designadas para los ayuntamientos, con sujeción en éstas a los subprefectos, y por su medio a las autoridades superiores respectivas.

En los lugares que no llegasen a mil almas, las funciones de los jueces de paz se reducirían a cuidar de la tranquilidad pública y de la policía, y a practicar las diligen-cias, así en lo civil como en lo criminal, que por su urgencia no dieren lugar a ocurrir a las autoridades respectivas más inmediatas.

Los cargos de subprefectos, alcaldes, jueces de paz encargados de la policía, regi-dores y síndicos, se consideraban concejiles, por lo que no se podían renunciar sin causa legal, aprobada por el gobernador, o en caso de reelección.

Una ley secundaria detallaría todo lo conducente al ejercicio de los cargos de prefectos, subprefectos, jueces de paz, alcaldes, regidores y síndicos, el modo de suplir sus faltas, la indemnización que se dará a los gobernadores, miembros de las juntas departamentales y prefectos, y las exenciones de que gozarían los demás.

En las Bases Orgánicas de 1843, el artículo 4º dividía el territorio de la Repúbli-ca en departamentos, y éstos en distritos, partidos y municipalidades. Dentro de las facultades de las asambleas departamentales estaban las de hacer la división política del territorio del Departamento, establecer corporaciones y funcionarios municipales, expedir sus ordenanzas respectivas, y reglamentar la policía municipal, urbana y rural, así como aprobar los planes de arbitrios municipales y los presupuestos anuales de los gastos de la municipalidades.






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en X De vuelta en la República Federal, en el Estatuto Orgánico Provisional de la

República de 1856 se estableció que ni el gobierno general, ni los de los estados o territorios, ni las corporaciones municipales harían ningún gasto que no estuviere comprendido en sus presupuestos; toda infracción importaría responsabilidad. Por la ley especial de clasificación de rentas se fijarán las que correspondan al gobierno ge-neral, a los estados y territorios, y a las municipalidades. Se aclara en el artículo 113 que no comprendían las prevenciones del Estatuto a la corporación municipal de la capital de la República, cuyos fondos y atribuciones se señalarían por una ley especial.

Durante la República Central de Félix Zuloaga, en el Estatuto Orgánico Provisio-nal de la República de 1858 se estableció que tocaba a los gobernadores de los depar-tamentos adicionar, modificar o aprobar con audiencia del Consejo Departamental, los proyectos de ordenanzas municipales; velar sobre la buena inversión de los fondos de los ayuntamientos, y mandar se expidiera el finiquito de sus cuentas, o providenciar lo que sobre ellas corresponda, previa la glosa respectiva, y oído el parecer del mismo Consejo. Correspondía a los consejos departamentales examinar y someter a la apro-bación del gobierno del Departamento los presupuestos de gastos de las municipalida-des. Las cuentas que deben éstas producir anualmente, se glosarán conforme a las disposiciones vigentes en cada Departamento.

Durante el Segundo Imperio, en el Estatuto provisional del Imperio Mexicano de 1865 se aborda ampliamente el régimen municipal. Cada población tendría una admi-nistración municipal propia y proporcionada al número de sus habitantes, a cargo de los alcaldes, ayuntamientos y comisarios municipales. Los alcaldes ejercerán solamente facultades municipales. El de la capital sería nombrado y removido por el emperador; los demás por los prefectos en cada Departamento, salvo la rectificación soberana. Los alcaldes podían renunciar su cargo después de un año de servicio. Conforme al ar-tículo 39, las atribuciones de los alcaldes eran:

1a. Presidir los Ayuntamientos.2a. Publicar, comunicar y ejecutar las leyes, reglamentos o disposiciones superiores de cualquiera clase.3a. Ejercer en la Municipalidad las atribuciones que les encomienda la ley.4a. Representar judicial y extrajudicialmente la Municipalidad, contratando por ella y defendiendo sus intereses en los términos que prevenga la ley.

Le correspondía al emperador decretar las contribuciones municipales con vista de los proyectos que formen los ayuntamientos respectivos. Estos proyectos se elevarían al gobierno por conducto y con informe del prefecto del Departamento a que la muni-cipalidad correspondiera.

En las poblaciones en que el gobierno lo estimase conveniente, se nombraría un letrado que sirviera de asesor a los alcaldes y ejerciera las funciones de síndico pro-curador en los litigios que deba sostener la municipalidad. Este asesor percibiría suel-do de la municipalidad.





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Los ayuntamientos formaban el Consejo de Municipio, serían elegidos popular-mente en elección directa y se renovarían por mitad cada año. Una ley designaría las atribuciones de los funcionarios municipales y reglamentaría su elección.

El 26 de marzo de 1903 se expidió la Ley de Organización Política y Municipal del Distrito Federal en la que se autoriza al Ejecutivo Federal a reformar la organización política municipal del Distrito y territorios federale, fijando con ello el número de municipalidades correspondiente.

Posteriormente, Venustiano Carranza expediría la Ley del Municipio Libre del 25 de diciembre de 1914 que derogó la anterior de 1903 y que constituye el anteceden-te directo del artículo 115 constitucional. En ella, en un artículo único se reformó el artículo 109 de la Constitución Federal de 1857, en los términos siguientes: “Los Estados adoptarán para su régimen interior la forma de gobierno republicano, repre-sentativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política, el Municipio libre, administrado por Ayuntamientos de elección popular directa y sin que haya autoridades intermedias entre éstos y el Gobierno del Estado”

El texto original de la Constitución de 1917 establecía en su artículo 115 lo si-guiente:

Arttículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno repu-blicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial, y de su or-ganización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa, y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.II. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de las contri-buciones que señalen las Legislaturas de los Estados y que, en todo caso, serán las sufi-cientes para atender a sus necesidades.III. Los Municipios serán investidos de personalidad jurídica para todos los efectos legales.El Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente. Los Gobernadores constitucionales no podrán ser reelectos ni durar en su encargo más de cuatro años.Son aplicables a los Gobernadores, substitutos o interinos, las prohibiciones del artículo 83.El número de representantes en las Legislaturas de los Estados, será proporcional al de habitantes de cada uno, pero, en todo caso, el número de representantes de una Legislatu-ra local no podrá ser menor de quince diputados propietarios.En los Estados, cada distrito electoral nombrará un diputado propietario y un suplente.Sólo podrá ser Gobernador constitucional de un Estado, un ciudadano mexicano por naci-miento y nativo de él, o con vecindad no menor de cinco años, inmediatamente anteriores al día de la elección.

La reforma más reciente se hizo el 29 de enero de 2016, fue en el siguiente sentido:

Artículo 115 […] Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para estable-cer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en re-lación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los





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en X bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los Municipios,

salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.[…] En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. Los bienes inmuebles de la Federación ubicados en los Municipios estarán exclusivamente bajo la jurisdicción de los poderes federales, sin perjuicio de los convenios que puedan celebrar en términos del inciso i) de esta fracción.





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115título quinto

De los Estados de la Federación y de la Ciudad de México23

Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:24

I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno muni-cipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.25

Las Constituciones de los estados deberán establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de presidentes municipales, regidores y síndicos, por un periodo adi-cional, siempre y cuando el periodo del mandato de los ayuntamientos no sea superior a tres años. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cual-quiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.26

Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficien-te para rendir las pruebas y hacerlos (sic)27 alegatos que a su juicio convengan.

Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.28

23 Denominación del Título reformada, dof: 25-10-1993 y 29-01-2016.24 Párrafo reformado, dof: 10-02-2014.25 Párrafo reformado, dof: 23-12-1999.26 Párrafo reformado, dof: 10-02-2014.27 dof: 03-02-1983.28 Párrafo reformado, dof: 23-12-1999.

Artículo 115

Texto constitucional vigente






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en X En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta abso-

luta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los periodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad estable-cidos para los regidores;29

II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su pa-trimonio conforme a la ley.

Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de obser-vancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.30

El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedi-miento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patri-monio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que compro-metan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibili-tado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes, y

e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.31

29 Párrafo reformado, dof: 23-12-1999.30 Párrafo reformado, dof: 23-12-1999.31 Párrafo con incisos adicionado, dof: 23-12-1999.






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115Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos

mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores;32

III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:33

a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales;34

b) Alumbrado público.c) Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos;35

d) Mercados y centrales de abasto.e) Panteones.f) Rastro.g) Calles, parques y jardines y su equipamiento;36

h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, poli-cía preventiva municipal y tránsito; e37

i) Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.38

Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de muni-cipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea nece-sario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio;39

Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.40

32 Párrafo adicionado, dof: 23-12-1999.33 Párrafo reformado, dof: 23-12-1999.34 Inciso reformado, dof: 23-12-1999.35 Inciso reformado, dof: 23-12-1999.36 Inciso reformado, dof: 23-12-1999.37 Inciso reformado, dof: 23-12-1999.38 Párrafo reformado, dof: 23-12-1999.39 Párrafo adicionado, dof: 23-12-1999.40 Párrafo adicionado, dof: 14-08-2001.






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en X IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los

rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se deter-minen por las Legislaturas de los Estados.

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en rela-ción con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.41

Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de me-joras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.42

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán apro-bados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.43

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;44

41 Párrafo reformado, dof: 23-12-1999 y 29-01-2016.42 Párrafo reformado, dof: 23-12-1999.43 Párrafo adicionado, dof: 23-12-1999. Reformado, dof: 24-08-2009.44 Párrafo adicionado, dof: 23-12-1999.






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115 V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, es-

tarán facultados para:

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales de-

berán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios;

d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su com-petencia, en sus jurisdicciones territoriales;

e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y

en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público

de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; ei) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administra-tivas que fueren necesarios. Los bienes inmuebles de la Federación ubicados en los Municipios estarán exclusivamente bajo la jurisdicción de los poderes federales, sin perjuicio de los convenios que puedan celebrar en términos del inciso i) de esta fracción;45

VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográ-fica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coor-dinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. Aquélla acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.46

El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente;47

45 Párrafo reformado, dof: 29-01-2016; Fracción reformada, dof: 23-12-1999.46 Párrafo reformado, dof: 18-06-2008.47 Fracción reformada, dof: 23-12-1999.






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en X VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcio-

nal en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.

Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.48

IX. Derogada.49

X. Derogada.50

48 Fracción reformada, dof: 17-03-1987.49 Fracción derogada, dof: 17-03-1987.50 Fracción derogada, dof: 17-03-1987. Artículo reformado, dof: 20-08-1928, 29-04-1933, 08-01-1943, 12-02-1947,

17-10-1953, 06-02-1976, 06-12-1977 y 03-02-1983.





733

115El municipio es una institución que puede considerase piedra de toque de nuestro derecho público; de la comprensión de los problemas que adolece, así como de la so-lución apropiada a cada uno de ellos, depende en buena parte el futuro del sistema político y constitucional de nuestro país. El Estado mexicano para asentarse sobre bases sólidas y perdurables requiere el funcionamiento apropiado y congruente de sus partes: Federación, estados y municipios deben ser siempre complementarios.

Más aún, la necesidad de vincular y consolidar los tres órdenes de gobierno (fede-ral, local y municipal) crece en importancia frente a los desafíos del constitucionalismo global, respecto del cual es menester reforzar los espacios locales antes que permitir su avasallamiento, en virtud de que son ámbitos privilegiados para un cabal ejercicio de los derechos humanos y la práctica cotidiana de las instituciones democráticas.

Desde su expedición, la Constitución de 1917 otorgó prioridad al municipio y lo mencionó en varios de sus preceptos, pero fue en su artículo 115 donde definió su po-sición en el sistema federal, estableció su forma de gobierno y enunció sus principios fundamentales. El precepto rector del municipio permaneció sin alteración varios años, aunque después fue objeto de diversas reformas que lo han modernizado y enriquecido. Aparte del artículo 115, en la actualidad, se encuentran referencias al municipio en diversas y numerosas disposiciones, mismas que norman aspectos específicos de dicha institución o le otorgan ciertas facultades concurrentes con los otros niveles de gobierno.

Marco teórico conceptual

Para exponer el marco teórico conceptual del municipio, se partirá de los elementos que integran la institución municipal, los cuales son: el territorio, la población, el gobierno, la capacidad económica y el fin que persigue.

El territorio es en las corporaciones comunales su elemento físico o material, en-tendiéndose por tal la extensión o ámbito superficial donde los órganos de la institución ejercen su dominio. Sin territorio no puede haber municipio, es axiomático que este elemento constituye un factor primordial para su configuración.

En los estados del país se han conformado hasta hoy 2,445 municipios, mismos que guardan diferencias de concentración y en población asentada. En la cifra referida no están incluidas las 16 alcaldías de la Ciudad de México, que se gobiernan de ma-nera distinta, pero que en la práctica desempeñan servicios de carácter municipal

Artículo 115

Comentario por Salvador Valencia Carmona






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en X (datos a 2015 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía [inegi] y el Instituto

Nacional de Federalismo y Desarrollo Municipal [inaFed]).En cuanto a la cantidad y distribución de los municipios en el territorio nacional

y en los estados, es disímbola y muy variada. Algunos estados padecen de la llamada “atomización municipal”. De este modo, cuatro entidades federativas tienen menos de 10 municipios; 11 entidades tienen entre 11 y 50 municipios; ocho entidades con más de 50 y menos de 100 municipios; cinco entidades tienen más de 100 municipios; tres entidades tienen más de 200.

Entre los estados con mayor número de municipios está Oaxaca con 570, Puebla que cuenta con 217, Veracruz con 212 y el Estado de México con 125. En tanto que hay otras entidades como Baja California Sur que sólo tiene cinco, Baja California Norte con cinco y Campeche que alcanza 11. El contraste en la extensión territorial es también notable, así en Tlaxcala el promedio es poco más de 65 kilómetros cuadrados por municipio, en tanto que en Sonora superan los 2,400, y en las Baja Californias van más allá de los 14 mil.

La población municipal, que es el elemento humano, se unifica alrededor del concepto de “lo vecinal”. Tiene el carácter de vecino, en el recto sentido gramatical, el que habita con otros en el mismo pueblo, barrio o casa. Al hablar de vecindad se presupone la contigüidad material de familias y edificios que forman una agrupación en mayor o menor medida identificable. Es por eso que la legislación municipal de nuestro país usa comúnmente el concepto de vecino, distinguiéndolo del simple tran-seúnte, para determinar la pertenencia a un municipio y demanda ciertos requisitos para serlo.

Influye también el elemento poblacional en las categorías políticas de los asenta-mientos humanos ubicados en la demarcación municipal. Con base esencialmente en la población, en su carácter urbano o rural, así como en la calidad de los servicios públicos, se establecen por las leyes orgánicas distintas categorías políticas, en orden descendente de importancia, es decir, ciudades, villas, pueblos, rancherías y caseríos.

Una potestad o autoridad que constituye el gobierno, que se encargue de la direc-ción general de las actividades de los ciudadanos y de organizar los servicios que sa-tisfagan sus urgencias, es también un elemento constitutivo del municipio.

Se ejercita la autoridad gubernamental por medio de los órganos del municipio, los que varían según las épocas y los diferentes países. En el apartado que se refiere al derecho comparado haremos unas breves reflexiones al respecto.

En cuanto al elemento denominado capacidad económica, consiste básicamente en que el municipio posea un patrimonio y una hacienda pública propios. Hay que diferenciar estos conceptos porque frecuentemente se confunden en la práctica.

Entre la hacienda y el patrimonio municipales existe una relación de todo a parte. En el concepto de hacienda se comprenden los ingresos, los egresos, la deuda pública y se incluye el propio patrimonio municipal. En cuanto al patrimonio, se refiere al conjunto de bienes, derechos e inversiones que son propiedad del municipio.

El fin de la entidad comunal es su elemento teleológico y consiste en el bien común de todos los habitantes de la municipalidad.





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Ahora bien, el municipio no sólo se agota en sus elementos, sino que como conse-cuencia de su largo proceso institucional, se han venido perfilando también algunos principios teóricos que le son propios y orientan sus actividades, mismos que pode-mos condensar en tres principales, a saber: autonomía, democracia y eficacia.

El principio autonómico del municipio se manifiesta en varios aspectos: a) autonomía de gobierno o política, que se ejerce a través de una corporación denominada ayuntamien-to; b) autonomía jurídica, porque el ayuntamiento posee personalidad jurídica propia, así como puede expedir reglamentos y realizar otros actos jurídicos; c) autonomía administra-tiva, en cuanto tiene una estructura propia que se compone de diversas dependencias y unidades administrativas encargadas de los servicios públicos, y d) autonomía financiera, en virtud de que cuenta con su patrimonio y su hacienda propia.

La democracia municipal se propone la participación inmediata y constante de los gobernados en la gestión del ente comunal. Los principales instrumentos que se han establecido para llevar a la práctica este principio son los siguientes: 1) derecho de los vecinos de elegir a sus principales representantes del cuerpo municipal, en elecciones cada vez más libres y competidas; 2) derecho de los vecinos de participar en las ac-tividades municipales, que implica la obligación de la autoridad de informar de ma-nera permanente acerca de dichas actividades, así como la de establecer órganos de colaboración ciudadana, y 3) derecho de los vecinos de controlar las principales deci-siones de los funcionarios municipales que los afecten, así como revocarles el manda-to cuando no cumplan las tareas que se les encomendaron.

Han venido ganando terreno en el debate nacional la implantación de los medios de participación directa. A partir de la reforma constitucional en materia política del 9 de agosto de 2012, se incorporaron en el artículo 35 los siguientes medios de participación: iniciativa de ley ciudadana, consulta popular y candidaturas indepen-dientes. Sin embargo, en la legislación local de las entidades federativas tales medios han recibido impulso vigoroso y se ha recogido de la manera siguiente: el referéndum está regulado en 24 entidades federativas; el plebiscito en 22 y la iniciativa popular en 15 entidades.

Se ha aceptado también la participación popular en la reforma a las constituciones locales en 10 entidades federativas. Sin embargo, de la norma a la práctica hay un trecho considerable, pues en pocas entidades se han aplicado tales medios directos (datos del Centro de Información y Análisis de la Cámara de Diputados, disponible en http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spi/SPI-ISS-17-06.pdf).

El principio de la eficacia consiste en procurar que los órganos de la municipa-lidad desarrollen sus funciones con el máximo rendimiento y perfección, lo que presupone que debe haber en los distintos titulares de ellos una buena capacidad administrativa, técnica y política. Bajo el principio de eficacia municipal, incluimos aquí los conceptos de eficacia y eficiencia que maneja la teoría de la administración, aquel que se refiere al logro efectivo de los programas de gobierno, y éste al “hacer las cosas bien”, aspecto cualitativo en términos de servicios, producción y gastos en bienestar social.






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en X Reconstrucción histórica

El municipio mexicano descuella por su venerable biografía. Tiene su antecedente directo en el cabildo español del cual recibe una inapreciable herencia, a su vez pro-ducto de varias influencias. La incorporación de la institución municipal se efectúa durante el periodo colonial. Después el municipio tuvo una destacada participación a la hora de la emancipación, y en el periodo independiente no se sustrajo a la pugna entre liberales y conservadores, que pusieron en práctica fórmulas diferentes para organizarlo.

Con la Revolución Mexicana y la Constitución de 1917 se inicia un importante movimiento renovador del municipio, que ha logrado obtener para esta institución que se definan en la norma primaria su estatus constitucional, los principios que lo rigen y las actividades que desempeña.

Para explicar la reconstrucción histórica, se expondrá este apartado en dos secciones.

Evolución institucional

El primer ayuntamiento en México y en América Continental se estableció en Veracruz. Cuando se inició la conquista de nuestro país, a Hernán Cortés, quien había sido es-tudiante de latín y jurisprudencia en la Universidad de Salamanca por un par de años, se le ocurrió la argucia legal —para justificar sus poderes— de la fundación de la Villa Rica de la Vera Cruz, el 22 de abril de 1519, así como instalar su propio ayunta-miento. La medida tuvo éxito, por lo cual se extendió después a otras poblaciones y pronto se convirtió el municipio en una institución necesaria y bien conformada.

Más tarde, sin embargo, cuando en la península el poder real se impuso a los ayun-tamientos en la célebre batalla de Villalar entre Carlos V y los comuneros de Castilla, tal situación se reflejó en el municipio colonial. La dependencia desproporcionada del municipio novohispano respecto de los órganos superiores prosperó, la decadencia au-mentó al implantarse la enajenación de los oficios públicos y la tardía implantación de las intendencias trastocó su funcionamiento poco antes de la independencia.

Pese a ello, en los ayuntamientos coloniales encontró acomodo una elite criolla que no podía acceder a cargos más elevados reservados a los peninsulares, la cual desem-peñó un papel decisivo en la lucha por la independencia.

En los primeros días de la Independencia, municipio y libertad política fueron palabras que llegaron a identificarse. El municipio se colocó entonces en un lugar de avanzada: cerró filas contra la invasión napoleónica; encabezó los primeros movimien-tos independentistas; sirvió de enlace entre las autoridades coloniales y el nuevo eje-cutivo surgido de la emancipación.

Una vez obtenida su independencia, México atravesó —como los demás países latinoamericanos— un periodo crítico, en virtud de que la desaparición de la autoridad virreinal provocó un sensible vacío de poder, que favoreció el dominio de hombres fuertes o caudillos. El problema no fue meramente personal, en el fondo subyació el





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conflicto entre dos órdenes, el colonial y el emanado de la independencia, aquél de-fendido por los conservadores y éste defendido por los liberales.

El conflicto referido repercutió también en el municipio, que tuvo un accidentado recorrido a lo largo del siglo XiX. La oscilación ideológica influyó en las constituciones. Los textos constitucionales federalistas, de origen liberal, no regularon de manera efectiva el municipio, en el afán de respetar la autonomía de los estados, en tanto que los centralistas, de tinte conservador, tuvieron el mérito de regularlo en la Ley Funda-mental, aunque sujetándolo a los órganos superiores de gobierno.

El primer texto fundamental que se ocupó del municipio fue la Constitución de Cádiz, que por la influencia que tuvo en el constitucionalismo mexicano y en el latinoamericano es de estudio obligado. Esta Constitución reguló al municipio en el capítulo I del tí-tulo VI, designado con la expresión “De los Ayuntamientos”, que comprendió de los artículo 309 a 323, el cual detalló la composición de los ayuntamientos, la forma de elegir a sus miembros y sus principales atribuciones.

Se componían los ayuntamientos, según el mencionado texto, del alcalde, los re-gidores y el procurador síndico, y eran presididos por el jefe político donde lo hubiere. Los jefes políticos estaban encargados de las provincias y ante ellos “todos los individuos de los ayuntamientos, al entrar al ejercicio de sus funciones, prestarán juramento”. Tales jefes políticos se mantuvieron a lo largo del siglo XiX, pero su nefasta intervención durante el Porfiriato los hizo centro de ataque del movimiento revolucionario.

La Constitución de Apatzingán de 1814 mantuvo el estado de cosas imperantes en cuanto al régimen municipal se refiere, pues en su artículo 211 ordenó que las leyes en vigor permanecieran en tanto no se expidiesen otras. El referido artículo decía lite-ralmente:

Mientras que la soberanía de la nación forma el cuerpo de leyes que han de sustituir a las antiguas, permanecerán éstas en todo su vigor, a excepción de las que por el presente y otros decretos anteriores se hayan derogado y de las que en adelante se derogaren.

Tanto el Acta Constitutiva de la Federación como la primera Constitución Federal del 24 y 4 de octubre de 1824, respectivamente, no hicieron alusión alguna a los ayun-tamientos, por lo cual su regulación quedó reservada a los estados.

En el Acta se hace referencia al “Gobierno Particular de los Estados”, para el cual en el punto 20 se establece la división de poderes, con base en el Legislativo, el Eje-cutivo y el Judicial. En tanto que en el punto 21 se indica que el Poder Legislativo de cada estado residirá en un Congreso de individuos electos popularmente y amovibles en el número “que determinarán sus Constituciones particulares”.

La Constitución de 1824, por su parte, dejó a los estados organizar libremente su régimen interior. Así lo dispuso el artículo 161: “Cada uno de los estados, tiene obli-gación: I. De organizar su gobierno y administración interior, sin oponerse a esta Cons-titución ni al Acta Constitutiva”. Por tal razón, la organización del municipio se des-plazó hacia las constituciones locales, que continuaron copiando a la Constitución gaditana de 1812.






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en X La Constitución de 1836 tuvo el acierto de incorporar a los municipios, pues en la

Sexta ley, titulada “División de la República y gobierno interior de los pueblos”, se destinaron los artículos 22 a 26 a regularlos minuciosamente.

Sin embargo, aunque la Constitución señalaba que los ayuntamientos se elegirían popularmente, el número de los integrantes de su cabildo se determinaba por las juntas departamentales respectivas, de acuerdo con el gobernador. Además, a los prefectos, que estaban a su vez sujetos al gobernador, incumbía, según el artículo 18, “velar sobre el cumplimiento de los ayuntamientos”.

Por otra parte, se estableció el sufragio censitario para desempeñar cualquier car-go en el ayuntamiento, en virtud de que se requería, según la fracción IV del artículo 24, “tener un capital físico o moral, que le produzca por lo menos quinientos pesos anuales”. Más aún, en la fracción I del artículo 7 de la Primera ley, se disponía que el ciudadano debía tener “una renta anual no menos de cien pesos, procedente de capital fijo o mobiliario, o de industria o trabajo personal honesto y útil a la sociedad”.

Las Bases Orgánicas de la República Mexicana de 1843, más acentuadamente centralistas que el ordenamiento anterior, hicieron depender casi absolutamente a los ayuntamientos de las juntas departamentales, ya que en las fracciones X y XIII del artículo 134, se dispuso que éstas establecerían corporaciones y funcionarios munici-pales, expedirían sus ordenanzas, reglamentarían la policía urbana y rural, encargán-dose también de aprobar los planes de arbitrios y los presupuestos anuales de gastos de las municipalidades.

En cuanto al sufragio censitario, si bien se eliminó para los cargos concejiles, no así para los ciudadanos que según el artículo 18 debían tener “una renta anual de doscientos pesos por lo menos, procedentes de capital físico, industria o trabajo per-sonal honesto”.

En cuanto a la Constitución de 1857, no pudo vencer el viejo escrúpulo federalis-ta que, dispensando un excesivo respeto al ámbito de acción de los estados, abandonó toda regulación sobre el municipio a las entidades locales. En este sentido, el artículo 40 señaló que era voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república federal “compuesta de estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior”, y en el artículo 41 se refirió a las constituciones “particulares de los estados las que en ningún caso podrán contravenir a las estipulaciones del pacto federal”.

Con ello, se repitió el fenómeno acaecido en 24, volvieron a ocuparse de la cuestión las constituciones locales, dividiéndose los estados en distritos como Oaxaca; en can-tones, como Veracruz; o en partidos como en Aguascalientes; circunscripciones todas éstas que usualmente se fraccionaron en municipalidades.

Durante la vigencia de la Constitución del 57, las constituciones particulares de los estados no tuvieron grandes innovaciones respecto del municipio. Tampoco en el plano nacional se logró diseñar para él un proyecto apropiado, más aún, un par de medidas lo afectaron en su hacienda, la desamortización de bienes y la eliminación de alcabalas, medida ésta inevitable para fomentar el comercio.

El panorama para el municipio empeoró todavía más durante la época del Porfiria-to, en virtud de que en ella se propició un control vertical que partía de la propia presidencia de la República, pasaba por los gobernadores y operaba a través de los





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jefes políticos que ahogaban la libertad municipal y sometían a una supervisión muy estricta a los ayuntamientos.

La Revolución mexicana de 1910, en respuesta a la lacerante situación en que supervivían los ayuntamientos, experimentó una profunda simpatía por el logro de una plena libertad municipal. Casi no hubo programa ni plan revolucionarios que no le diesen al municipio, directa o indirectamente, la debida importancia. Tanto el proyec-to del primer jefe del Ejército Constitucionalista, Venustiano Carranza, como los deba-tes del Constituyente concedieron igualmente suma relevancia a la referida institución comunal, como se evidenció en el texto original del artículo 115 y en las diversas re-ferencias que se hicieron al municipio en otros artículos constitucionales.

El texto finalmente aprobado por el Constituyente se compuso de un encabezado que destacó la importancia del municipio libre, en virtud de que los estados deberían tenerlo como “base de su división territorial y de su organización política y adminis-trativa”. A continuación se incluyeron las fracciones siguientes: fracción I, relativa al gobierno del municipio a través de un ayuntamiento; fracción II, dedicada a la hacien-da municipal; fracción III, que dotaba de personalidad jurídica a los municipios, aña-diéndose inmediatamente varios párrafos que establecieron reglas para los gobernado-res y las legislaturas locales.

Pese a los esfuerzos que realizó el Constituyente del 17, se debe subrayar que la re-dacción final del artículo 115 no logró plasmar en normas adecuadas los propósitos eco-nómicos y políticos que habían presidido los debates, en virtud de que la hacienda de los municipios quedó sujeta en última instancia a la voluntad de las legislaturas locales, tampoco se estableció la instancia adecuada para resolver los conflictos que se presentasen entre los municipios y los gobiernos de los estados y aun el federal, ni mucho menos se hizo mención a los servicios que por naturaleza propia debían prestar los ayuntamientos.

No todo fue, empero, en vano, se sentaron también importantes tesis que fueron las siguientes: a) el municipio y su relación con los estados y el sistema federal, reco-giéndose la fórmula que se había acuñado en el artículo 8 de la adición del Plan de Guadalupe, en la cual se indicó que el estado tomaría como base de su división polí-tica y administrativa el municipio libre; b) la forma de gobierno municipal, prescri-biéndose que sería el ayuntamiento de elección popular directa; c) la libertad política del municipio, subrayándose particularmente que no habría ninguna autoridad inter-media entre éste y el gobierno del estado; d) la autonomía económica del municipio, respecto de la cual se adoptó una solución que no rindió los resultados esperados, y e) la personalidad jurídica para que el municipio fuese investido de ella y pudiese actuar tanto en derecho público como en el derecho privado.

Las reformas constitucionales

Se han operado en el artículo 115 hasta ahora 15 reformas constitucionales, aunque no todas se han referido al municipio, porque algunas de ellas modificaron las reglas apli-cables a los gobernadores y a las legislaturas locales, reglas que antes estaban incluidas






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en X en dicho precepto. Se describirán, seguidamente, las reformas constitucionales mencio-

nadas.

Primera reforma (20 de agosto de 1928)

Se ajustó el mínimo de diputados que debían tener las legislaturas locales en proporción a los habitantes de cada entidad: siete para los de población menor a 400 mil habitan-tes, nueve en los que excediese de ese número y no llegara a 800 mil, y 11 en los su-periores a dicha cifra.

Esta fórmula sustituyó al número mínimo de 15 diputados que se estableció origi-nalmente, disposición que por cierto levantó cierta polémica en el Constituyente, ya que algunos de sus miembros consideraban que era excesiva para algunos estados. La iniciativa fue promovida por el general Álvaro Obregón, entonces candidato a la pre-sidencia, y secundada por varios legisladores, fundándose en que una legislatura local más reducida era menos onerosa, más eficiente y permitía una mejor selección de los representantes populares.

Segunda reforma (29 de abril de 1933)

Se agrega un segundo párrafo a la fracción I, que subsiste hasta la fecha, mediante el cual se extiende de manera notable el principio de no reelección en el aparato político, en virtud de que los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamien-tos no podrían ser ahora reelectos para el periodo inmediato; la misma prohibición se formuló para los legisladores, tanto federales como locales.

La reforma se originó en el discurso del entonces expresidente Calles, pronuncia-do en un banquete que le ofrecieron los gobernadores el 30 de octubre de 1931, en el cual expresó que un defecto de los más grandes de la revolución era “la política del carro completo”, que había que “tener un espíritu más amplio” y “dar oportunidad a la juventud” en los puestos públicos. Recuérdese que en esa época había una supre-macía política evidente del grupo norteño, que se restringió al de Sonora-Sinaloa des-pués del golpe de Agua Prieta, por lo que muchos legisladores del cerrado grupo se habían reelecto varias veces en las cámaras y habían aparecido varios conflictos loca-les como consecuencia de ese monopolio del poder.

Costó trabajo lograr la apertura y obtener el consenso para la reforma dentro del Partido Nacional Revolucionario (pnr); la iniciativa original se presentó en el Primer Congreso Nacional de Legislaturas, efectuado en enero de 1932, donde no prosperó porque la mayoría de las delegaciones era reeleccionista. Meses después, empero, se venció a la resistencia, en la Convención Nacional Extraordinaria del pnr, inaugurada el 30 de octubre del mismo año referido, el presidente del partido, Manuel Pérez Tre-viño, presentó una ponencia que finalmente fue aprobada en favor de la no reelección de los legisladores y munícipes.





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Tercera reforma (8 de enero de 1943)

El texto de la reforma aprobada, relativa entonces al párrafo tercero de la fracción III del artículo 115 constitucional, quedó en los términos siguientes: “Los gobernadores de los estados no pueden durar en su encargo más de seis años”. Antes de esta modifica-ción duraban los gobernadores cuatro años.

Esta iniciativa fue promovida por Manuel Ávila Camacho, para que coincidiese el mandato de los gobernadores con el de presidente de la República, mismo que se había fijado en seis años desde la reforma del 24 de enero de 1928. El mandato ampliado estaba destinado a Obregón, pero por la crisis que desató su muerte, corres-pondió después ejercerlo al presidente Cárdenas. A manera de antecedente, re-cuérdese también que durante el régimen de Porfirio Díaz, por reforma del 10 de mayo de 1904, se había aprobado también un mandato presidencial de seis años, argumen-tándose en la iniciativa que era el mismo término que los virreyes duraban en su encargo en la época colonial.

Cuarta reforma (12 de febrero de 1947)

Se adicionó la fracción I, con un párrafo en los términos siguientes: “En las elecciones municipales participarán las mujeres en igualdad de condiciones que los varones, con el derecho de votar y ser votadas”. Esta iniciativa se debe al presidente Miguel Alemán, en la cual subrayaba que por medio de la reforma “se establecería el acceso de la mujer mexicana a la vida política activa en aquel campo de la mayor importancia como es el de la vida común del municipio”.

Quinta reforma (17 de octubre de 1953)

Se suprimió el párrafo que recién acabamos de transcribir, en virtud de que se estable-ció la ciudadanía plena para las mujeres, que a partir de entonces tuvieron el derecho activo y pasivo en las elecciones federales, estatales y municipales, mediante reforma que se hizo al artículo 34 constitucional, que considera “ciudadanos de la República a los varones y a las mujeres” que tengan 18 años y un modo honesto de vivir.

Esta reforma se impulsó por don Adolfo Ruiz Cortines, quien en su iniciativa ex-presaba que la mujer debía recibir estímulo para su participación en la vida política, como ya lo había hecho de manera benéfica en las elecciones municipales y además porque había un ambiente notoriamente favorable al propósito de equiparar al hombre y a la mujer en el ejercicio de los derechos políticos.






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en X Sexta reforma (6 de febrero de 1976)

Se adicionaron las fracciones IV y V, con el objeto de que el municipio estuviese en posi-bilidades de efectuar las actividades señaladas en el párrafo tercero del artículo 27 cons-titucional, en las materias de asentamientos humanos, desarrollo urbano y conurbación, a través de acciones concertadas con la Federación. Esta iniciativa se promovió por Luis Echeverría, en un esfuerzo por dotar de instrumentos a los municipios para enfrentarse al acentuado crecimiento que nuestras ciudades experimentaban ya desde aquel tiempo.

Séptima reforma (6 de diciembre de 1977)

Se introdujo el sistema de minoría en la elección de legislaturas locales así como el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de los municipios cuya población fuese “cuando menos de trescientos mil habitantes o más”. Esta iniciativa, promovida por José López Portillo y su secretario de Gobernación, Jesús Reyes Heroles, formó parte de la llamada reforma política de 1977, que tuvo el efecto de dinamizar los cuerpos legislativos locales y promover un mayor pluralismo en los ayuntamientos.

Octava reforma (3 de febrero de 1983)

Se reformuló de manera integral el artículo 115 constitucional, introduciéndose pro-gresos notables para los municipios, entre ellos: se establecieron garantías para la suspensión y desaparición de ayuntamientos, así como revocación de munícipes; se dejó clara la autonomía jurídica de los ayuntamientos, que antes levantaba innecesario debate; se enumeraron los servicios públicos que atañen de manera exclusiva a los ayuntamientos, dejando abierta la posibilidad para que el gobierno del estado colabo-rare cuando fuera menester; se consagró la llamada “esfera económica mínima” de los municipios, haciendo una enumeración de sus ingresos; se reguló más ampliamente la representación proporcional en los ayuntamientos y se normaron las relaciones labo-rales de éstos con sus trabajadores.

Mediante esta iniciativa, que presentó el presidente Miguel de la Madrid, se reco-gieron varias de las demandas que los municipios del país habían venido formulando, así como sirvió de punto de partida para un alivio relativo de sus condiciones financie-ras que habían llegado a niveles alarmantes.

Novena reforma (17 de marzo de 1987)

Consistió básicamente en un reacomodo constitucional, mediante el que se consagró de manera exclusiva el artículo 115 para regular los asuntos municipales, en tanto que





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se incorporaron al artículo 116 aquellas disposiciones que se referían a los goberna-dores, a los diputados locales, a las relaciones entre los gobernadores de los estados y sus trabajadores, así como a los convenios entre los estados y los municipios.

Décima reforma (23 de diciembre de 1999)

Se hicieron las siguientes modificaciones. Reconocimiento del municipio como ámbi-to de gobierno; precisiones a la autonomía jurídica y leyes estatales sobre cuestiones municipales; modificaciones en los servicios públicos y en los ingresos municipales; asociación de municipios más amplia; reformulación en desarrollo urbano ecología y planeación regional. Esta iniciativa fue resultado del acuerdo que lograron varios partidos políticos nacionales y sus efectos pueden también considerarse positivos para el municipio.

Décimo primera reforma (14 de agosto de 2001)

Esta modificación resulta del esfuerzo que se ha hecho para proteger los derechos de los pueblos indígenas, cuyas comunidades viven todavía en condiciones de pobreza, ignorancia y marginación. El asunto se tornó espinoso con el movimiento armado del ezln en Chiapas, cuyos representantes celebraron con el gobierno federal los llamados Acuerdos de San Andrés. Se han efectuado para proteger los derechos de los pueblos indígenas las reformas de 1982 y 2001; en esta última, se modificó el artículo 115 en el último párrafo de la fracción II, para indicar que “las comunidades indígenas, den-tro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley”.

Décima segunda reforma (18 de junio de 2008)

Se enmendó la fracción VII del artículo 115 constitucional, con motivo de la profunda reforma que instauró un nuevo proceso penal con mayor oralidad y una nueva regulación para el Sistema Nacional de Seguridad Pública que permita la coordinación de los tres órdenes de gobierno.

En la nueva fracción VII se sigue disponiendo que la policía preventiva estará al mando del presidente municipal, pero en lugar de la redacción anterior que decía “en los términos del reglamento correspondiente”, ahora se expresa “en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado”, modificación que según el legislador se hizo para especificar que una ley de las legislaturas de los estados regirá las policías pre-ventivas, con el propósito de que exista un mínimo de homologación al menos al inte-rior de cada uno.






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en X Décimo tercera reforma (24 de agosto de 2009)

Se inspira esta reforma en la urgencia general que tienen los municipios de transpa-rentar sus ingresos, egresos, rendición de cuentas y remuneraciones de sus servidores, en virtud de que infortunadamente han crecido los excesos presupuestarios y en mate-ria de personal, de ahí que se haya adicionado a la fracción IV del artículo 115, que los presupuestos de egresos de los ayuntamientos “deberán incluir los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a los dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución”.

Décimo cuarta reforma (10 de febrero de 2014)

Se agregan al párrafo primero del artículo 115 las palabras democrático y laico, como cualidades que debe tener la forma de gobierno de los estados. Además, se introduce en el segundo párrafo de la fracción primera del citado artículo, la elección consecu-tiva por un periodo adicional de presidentes municipales, regidores y síndicos. La reelección será posible si el periodo de mandato no es superior a tres años y si el candidato se postula por el mismo partido político, salvo que haya renunciado a su militancia antes de la mitad de su mandato.

Décimo quinta reforma (29 de enero de 2016)

Con la reforma constitucional sobre la autonomía de la Ciudad de México, se modifi-caron las fracciones IV y V del artículo 115, para precisar que “los bienes inmuebles de la Federación ubicados en los municipios estarán exclusivamente bajo la jurisdic-ción de los poderes federales, sin perjuicio de los convenios que puedan celebrar en términos del inciso i) de esta fracción.”

Cabría expresar, por último, que pese a las distintas reformas constitucionales emprendidas, la reforma municipal es una demanda nacional aún no satisfecha. Es preciso ir todavía más lejos. Una institución de gran prosapia como el municipio, re-quiere de transformaciones a profundidad, que la inserten de manera adecuada en el proceso de transición política, así como en las tendencias constitucionales imperantes que han surgido en nuestro país en los últimos años.

La reforma municipal debe ser de amplio espectro, debe efectuarse desde arriba y desde abajo. Desde arriba, en la reformulación del marco constitucional tanto federal como local, así como en la legislación que con base en ese marco se ha expedido, para incorporarles los avances del derecho municipal, que se traduzcan en la práctica en cambios a las políticas y al trato de los Gobierno federal y estatales hacia los ayunta-mientos.

Desde abajo, en el propio esfuerzo que los municipios del país deben realizar para mejorar su estructura de gobierno y de administración; de nada servirán las acciones de





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carácter nacional o local, si los municipios permanecen ajenos a ella y no participan de manera entusiasta, promoviendo también la participación efectiva de los ciudadanos en las distintas labores comunales.

Análisis exegético

Para exponer de manera didáctica el análisis exegético contemporáneo del artículo 115 constitucional, es preciso señalar que en su redacción vigente se compone de una parte inicial y de ocho fracciones, a éstas daremos los rubros siguientes: I. Gobierno municipal; II. Autonomía jurídica; III. Servicios públicos municipales; IV. Hacienda municipal; V. Planeación y desarrollo; VI. Conurbación; VII. Policía y orden público, VIII. Representación proporcional y relaciones de trabajo.

A continuación, en el orden señalado abordaremos el análisis del precepto.

Parte inicial del precepto

En el encabezado se expresa que los estados han adoptado “para su régimen interior, la forma de gobierno, republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre”. De esta parte inicial puede afirmarse que postula la autonomía mu-nicipal, establece los vínculos del municipio para con los estados y destaca la impor-tancia que en distintos aspectos tiene la institución bajo estudio.

Es preciso detenerse un poco más en el párrafo inicial arriba referido y examinar el sentido de las expresiones que emplea. En cuanto a la expresión “municipio libre”, consideramos que implica el concepto de autonomía cuyos elementos conceptuales ya aportamos. En segundo lugar, hay que recordar que esta expresión fue una fórmula muy común que emplearon los planes y programas revolucionarios que precedieron a la Constitución de 1917. Por último, vale observar que el texto constitucional ganaría en claridad si se reconoce sin ambages el principio de autonomía, como ya lo han hecho varias constituciones y leyes orgánicas locales.

Desde luego, la libertad de que goza el municipio no es de manera alguna absolu-ta, precisamente en ese sentido debe entenderse que los estados de la Federación tengan el imperativo de tomar para su “régimen interior” como “base” a los municipios que están ubicados en su territorio, mismos que por la importancia que merecen como instancias de gobierno le sirven para su división territorial, política y administrativa. Pero esto no significa que los estados no puedan utilizar otros criterios para subdivi-dirse, como sucede con la desconcentración administrativa de sus dependencias que opera en varios de ellos o con los distritos que se crean para efectos judiciales.






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en X Gobierno municipal

En la fracción I del artículo 115, párrafo primero, se declara al inicio categóricamente: “Cada municipio será gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine”.

Precisa advertir que en este primer párrafo se produjo un cambio en la reciente reforma constitucional de 1999: el término actual “gobernado” por un ayuntamiento sustituyó al de “administrado”, en virtud de que el poder revisor hizo tal cambio “con la intención de reconocer expresamente el carácter del municipio como un ámbito de gobierno”.

Se pretende con la reforma superar la concepción administrativista del municipio, conceptuar a éste no sólo como un órgano descentralizado por región, sino como una entidad dotada de un ámbito de gobierno cada vez más autónomo. Este propósito ob-viamente no se satisfará sólo con un cambio semántico, aunque es útil que se declare en la propia norma primaria la jerarquía gubernamental que posee la corporación municipal.

Por lo que se refiere al término ayuntamiento, éste proviene del latín adiunctum, surgido de adiungere, juntar, unión de dos o más individuos para formar un grupo; de lo cual resulta que el ayuntamiento consiste en un cuerpo colegiado, de carácter deli-berante y naturaleza eminentemente democrática, en virtud de que toma sus decisiones por el voto de la mayoría de sus miembros.

Se encuentra íntimamente ligado el vocablo ayuntamiento con el de cabildo, del latín capitulum, cuerpo de eclesiásticos capitulares de una iglesia, pero que se diferencia de su sentido original, porque ahora designa a las personas que poseen cargos de repre-sentación en el ayuntamiento, esto es, al presidente municipal, síndicos y regidores.

En lo que concierne a los miembros del ayuntamiento, al presidente municipal se le considera la figura más prominente, en virtud de que es el representante nato del municipio, órgano de ejecución de los acuerdos del ayuntamiento, jefe del gobierno y administración municipales. Sigue en importancia el síndico, usualmente uno o dos en los ayuntamientos del país; se le confiere usualmente la representación jurídica del ayuntamiento, preside comisiones importantes del cabildo y suple al presidente muni-cipal en sus faltas temporales.

Los regidores, por último, cuyo número varía según la importancia del municipio, pueden ser de mayoría o de representación proporcional, éstos en el número que mar-que la ley. Los regidores tienen obligación de participar en las sesiones de cabildo, el cual les confía diversas comisiones respecto de los ramos de la administración y de los servicios públicos municipales.

En la propia fracción I, primer párrafo, se agrega una segunda parte, misma que dice: “La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado”. Esta prohibición tajante a las autoridades intermedias entre los municipio y los gobiernos de los estados surge de la actuación que tuvieron





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las jefaturas políticas introducidas por el texto gaditano en desmedro de los ayunta-mientos, particularmente durante el Porfiriato, en que se convirtieron en una instancia intermedia que sometió la libertad municipal.

Vale en este punto advertir que este principio en la actualidad no sólo es mera-mente histórico, sino que está adquiriendo un nuevo significado y una interpretación más amplia debido a los criterios que en los últimos años ha sustentado la Suprema Corte en varias controversias constitucionales.

Desde 1933 hasta 2014, se mantuvo en el artículo 115 el principio de no reelección de las autoridades municipales. Sin embargo, en febrero de 2014 se reformó el párrafo segundo, de la fracción I, del citado artículo, para permitir la elección consecutiva de presidentes municipales, regidores y síndicos, por un periodo adicional. La reelección será posible si el periodo de mandato no es superior a tres años y si el candidato se postula por el mismo partido político, salvo que haya renunciado a su militancia antes de la mitad de su mandato.

Finalmente, los párrafos tres a cinco de la fracción I establecen garantías para la actuación de las legislaturas locales respecto de los municipios o sus integrantes: la sus-pensión o desaparición de ayuntamientos requiere del acuerdo de las dos terceras partes de la legislatura local de que se trate; la suspensión o revocación del mandato de algunos de los miembros de ayuntamiento debe ser por causa grave prevista en la ley, con oportunidad de rendir pruebas y hacer alegatos; si un miembro deja el cargo será sustituido por el suplente o se procederá conforme a la ley; en la desaparición de ayuntamientos o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, las le-gislaturas designarán de entre los vecinos a los consejeros municipales que concluirán los periodos respectivos, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones.

Autonomía jurídica

Un primer aspecto de la autonomía jurídica, se incluye en el artículo 115 constitucio-nal, fracción II, primer párrafo, donde se determina que “Los municipios estarán in-vestidos de personalidad jurídica”. La personalidad jurídica es una característica esen-cial de la corporación municipal y requisito indispensable para su autonomía. Merced a la personalidad jurídica, el municipio actúa tanto en la esfera de derecho público como de derecho privado.

Como entidad de derecho público, su personalidad le sirve para ejercer su potestad de mando y de coacción, para llevar a cabo sus atribuciones de carácter impositivo y en las actividades enderezadas a la prestación de los servicios públicos. En la esfera privada, el municipio se convierte en un sujeto apto para ejercer derechos y contraer obligaciones, en otras palabras, puede contratar, gestionar, defenderse o contraer com-promisos en favor de sus gobernados.

La personalidad jurídica del municipio difiere de la usualmente atribuida a los particulares. Se trata de una personalidad jurídica originaria, no derivada, en cuanto






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en X está reconocida por la propia Constitución. Además, tienen también el carácter de una

persona jurídica de carácter territorial, en cuanto sus normas poseen un ámbito mate-rial de validez donde ejercen su poder vinculante.

Es por ello que la personalidad jurídica del municipio es de una jerarquía superior respecto de las personas que no tienen carácter público en su demarcación, es decir, los ciudadanos y entidades jurídicas privadas respecto de las cuales en la esfera de su competencia puede establecer normas de carácter obligatorio y deberes en beneficio de la colectividad.

Otro aspecto de la autonomía jurídica se considera en el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115, en la cual se atribuyen facultades a los ayuntamientos para expedir: “bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones”. Tales ordenamientos sirven para que los referidos ayuntamientos “organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal”.

¿Qué se pretendió con estos agregados al párrafo segundo de la fracción II?

La intención del legislador se aclara en el dictamen de la Cámara de Diputados del 15 de junio de 1999, en el que se estimó apropiado sustituir el concepto “bases normativas” que tenía el texto anterior de la fracción II por el de “leyes estatales en materia muni-cipal”, para de esta manera deslindar los ámbitos de competencias de las legislaturas y de los ayuntamientos.

Consecuentemente, se trata de proporcionar un criterio de delimitación entre los ordenamientos que competen a los ayuntamientos y las leyes que en materia municipal conciernen a las legislaturas. De este modo, corresponde a las legislaturas, como mejor lo dijo el dictamen de la Cámara de Diputados ya referido, establecer un “marco nor-mativo homogéneo a los municipios de un estado, sin intervenir en las cuestiones es-pecíficas de cada municipio”.

Por otro lado, queda a los ordenamientos que expiden los ayuntamientos, “todo lo relativo a su organización y funcionamiento interno y de la administración pública municipal”, así como los demás aspectos reglamentarios necesarios para las activida-des municipales.

Se han incorporado, por último, varios incisos a la referida fracción II del artículo 115 constitucional, para determinar el objeto general que deben tener las leyes que expidan las legislaturas locales en materia municipal, así como para ciertas hipótesis específicas que solucionan casos prácticos.

En primer lugar, en el inciso a) de la fracción II, se subraya que las leyes que expidan las legislaturas en materia municipal tendrán como objeto establecer “Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento adminis-trativo”. Este último, se agrega, debe incluir “los medios de impugnación y los órganos





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para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad”.

Se contiene en la modificación anterior una de las aportaciones de mayor mérito en la reforma constitucional de 1999, en virtud de que se crean las bases para moder-nizar la justicia en el ámbito administrativo municipal, que se encuentra notablemen-te atrasada respecto de otras esferas de la administración. Dicho avance de la justicia administrativa municipal deberá manifestarse en una regulación jurídica más apropia-da, que establezca claramente los límites de la autoridad y brinde mayor seguridad jurídica a los gobernados.

Por otro lado, en lo que se refiere a los incisos b) hasta e) de la fracción II, se han fijado también normas procedimentales para ciertos casos importantes: resoluciones que afectan el patrimonio inmobiliario municipal o actos y convenios que comprometen al municipio por un plazo mayor al periodo del ayuntamiento; convenios en materia de servicios públicos y administración de contribuciones; casos de municipios que no cuentan con los bandos o reglamentos correspondientes; conflictos entre el municipio y el gobierno del estado con motivo de los convenios celebrados.

Servicios públicos municipales

Puede afirmarse que la fracción III, que se refiere a los servicios públicos a cargo del municipio, tiene la virtud de reconquistar un ámbito de actividad administrativo propio de éstos. En principio, la regla general es que los servicios públicos enumerados corresponden precisamente a los municipios y que sólo por excepción, cuando sea necesario, los prestarán con el concurso de los estados, salvedad que era prudente añadir dado el escaso desarrollo y potencialidad económica de muchas comunas.

La disposición constitucional, además, deja también abierta la posibilidad para que los municipios enriquezcan su actividad, al indicar que las legislaturas locales podrán agregar a los anteriores otro tipo de servicios que estimen puedan prestarse con eficacia por aquellas corporaciones.

En el primer párrafo de la fracción III se enumeran aquellos servicios públicos que, por su propia naturaleza, pertenecen a los ayuntamientos. Dicha enumeración se introdujo desde 1983 y se modificó en 1999, quedando por esta modificación los inci-sos afectados en los siguientes términos:

a) A la materia de agua potable y alcantarillado, se le agrega drenaje, tratamiento y dispo-sición de aguas residuales;c) Que se refiere al servicio de limpia, se añade que se refiere también a los servicios para recolectar, trasladar, tratar y disponer de residuos;g) Al concepto de parques, calles y jardines, se le agrega genéricamente “el equipamiento” que se entiende como la obra, el mobiliario y la infraestructura accesoria a los conceptos principales ya enunciados;






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en X h) Se ha adicionado con un reenvío al artículo 21 constitucional y con la referencia a la

policía preventiva municipal.

Algunas de las modificaciones a los servicios públicos municipales hechas en 1999 parecen resultado de ese ocioso afán reglamentario que a veces acomete a los legisla-dores; que en su mayoría son innecesarias, sea porque el concepto genérico las com-prendía o porque una adecuada interpretación constitucional podía fácilmente inferirlas, tales las expresiones “agua potable” respecto de aguas residuales, “alcantarillado” de drenaje, “limpia pública” de residuos o “calles, parques y jardines” de equipamiento.

La única modificación que añadió algo nuevo al texto constitucional en la reforma del 99 fue el inciso h, que prescribe que estará a cargo del municipio la seguridad pública, la policía preventiva municipal y de tránsito, sin perjuicio de las facultades concurrentes de los otros niveles de gobierno. Esta modificación constitucional amplía la competencia de los municipios en las materias mencionadas, que antes dependían de los gobiernos de los estados, o éstos tenían en ellas una influencia preponderante.

Coordinación y asociación municipal

En los dos últimos párrafos de la fracción III, se trata el importante tema de la coordi-nación y asociación municipal en la prestación de los servicios público o en el ejercicio de las funciones municipales, estableciéndose algunas reglas: en el caso de la asocia-ción de municipios de dos o más estados se debe contar con la aprobación de las legis-laturas de los estados respectivas; el ayuntamiento puede celebrar convenios con el estado para que éste se haga cargo de manera directa o a través del organismo corres-pondiente en forma temporal de algún servicio público o para que se preste de manera coordinada entre el estado y el propio municipio; las comunidades indígenas pueden también coordinarse o asociarse dentro del ámbito municipal en términos de ley.

Se considera en los mencionados párrafos constitucionales el tema cardinal de la asociación y la cooperación municipal, que puede llegar a convertirse en un auxiliar de primer orden para concitar la acción de los municipios en unidades más amplias y propias para el desarrollo regional, así como una respuesta efectiva para la llamada “atomización municipal”, que ha sido la creación indiscriminada de municipios sin que cuenten con los elementos indispensables para su supervivencia.

El fenómeno de la pulverización es particularmente grave en algunas entidades federativas, como Oaxaca, Veracruz o Puebla, en las cuales muchos de sus munici-pios carecen de elementos para subsistir o cuando menos deben aceptar asociarse con otros para prestar de manera efectiva los servicios que tienen a su cargo.

Una gran tarea educativa y de fomento del espíritu cooperativo se hace necesaria. No son sencillas las dificultades que hay que superar; desgraciadamente una vez que un municipio se ha creado, por modesto que sea, resulta difícil fusionarlo, asociarlo y menos suprimirlo. Se acostumbran los ciudadanos a una cabecera municipal propia y si





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se atenta contra este orgullo normal de la aldea, se pueden provocar inevitables fric-ciones y hasta una conmoción social de consideración.

Sólo la aplicación ponderada e inteligente de la cooperación puede conducirnos a una reordenación del mapa municipal en el país, de tal manera que los ayuntamientos formen verdaderas unidades naturales y funcionales mediante su reagrupamiento, con la consecuente elevación de los niveles de eficiencia de los servicios que les están encomendados.

A la cooperación municipal pueden contribuir de manera decisiva las asociaciones nacionales de municipios que se han venido formando en los últimos años. Estas aso-ciaciones, creadas por los partidos políticos, han tenido logros significativos y segura-mente tendrán un mayor dinamismo en el futuro.

Las asociaciones referidas son: Asociación Mexicana de Municipios, A. C. (ammaC), 1994, formada por el Partido Acción Nacional (pan), el cual hace poco creó también la Asociación Nacional de Alcaldes de Acción Nacional (anaC), 2009; Federación Nacio-nal de Municipios de México, A.C (Fenamm), 1997, constituida por el Partido Revolu-cionario Institucional (pri); Asociación de Autoridades Locales de México, A.C. (aalmaC), 1997, afiliada al Partido de la Revolución Democrática (prd). Con motivo de las grandes concentraciones urbanas que han ido conformándose en el país, se ha establecido tam-bién recientemente la Asociación Nacional de Municipios Metropolitanos, 2014.

En fin, han decidido en buena hora las asociaciones nacionales coordinar esfuerzos y sentar bases para trabajos futuros en común, para tales propósitos crearon la Confe-rencia Nacional de los Municipios de México (Conamm), el 29 de junio de 2001. La Coordinación General de la Conferencia está integrada por tres alcaldes de cada una de las asociaciones nacionales partidarias y por el director ejecutivo de cada una de ellas.

Hacienda municipal

En la actual fracción IV del artículo 115 constitucional se ha consagrado una esfera económica mínima, misma que si bien no es suficiente, constituye al menos un princi-pio de solución que amerita de su mayor fortalecimiento. En la regulación constitucio-nal actual se ha establecido por fin la enumeración de fuentes de ingresos propias para los municipios, tantas veces reclamada, así como diversas garantías y reglas de carác-ter fiscal y presupuestario que fortalecen a los ayuntamientos.

Se forma la hacienda municipal, que se administrará libremente por los municipios, puntualiza el primer párrafo de la fracción IV del artículo 115, de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso por:

a) Contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, incluyendo tasas adicionales, o las provenientes de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación, mejora o cambio de valor de los inmuebles;






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en X b) Las participaciones federales, que se cubrirán por la federación a los municipios en los

términos determinados por la legislatura;c) Ingresos derivados de las prestaciones de servicios públicos a su cargo, yd) Rendimientos de los bienes que le pertenezcan. Todo lo anterior, sin perjuicio de que las legislaturas puedan establecer en favor de los municipios otro tipo de contribuciones y de ingresos.

Independientemente de la esfera privativa descrita, se han establecido también constitucionalmente algunas reglas y garantías para la hacienda municipal, que se encuentran en los cuatro últimos párrafos de la fracción IV, cuyo propósito es propiciar el libre manejo patrimonial y hacendario de los ayuntamientos.

Tales reglas son las siguientes:

a) Cuando los bienes del dominio público sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público, no estarán exentos de las contribuciones, ni de los derechos municipales;b) Los ayuntamientos podrán proponer a las legislaturas, para efectos de la ley de ingresos municipales, las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de me-joras y de la propiedad inmobiliaria;c) Las legislaturas de los estados no sólo revisarán, sino también fiscalizarán las cuentas públicas de los municipios, yd) Los recursos de la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayunta-mientos o por quien éstos autoricen conforme a la ley.

Planeación y desarrollo

Se han otorgado en la fracción V del artículo 115 constitucional atribuciones constitu-cionales a los municipios para la planeación y el desarrollo, mismas que se han expli-citado en diversos incisos:

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y los planes de desarrollo municipal;b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional;d) Autorizar, controlar y vigilar el uso del suelo, en el ámbito de su competencia;e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;g) Participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológica, así como en los programas en esta materia;h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasa-jeros cuando afecten su ámbito territorial, ei) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

Es saludable que aumente la participación de los municipios en el desarrollo ur-bano, la ecología y la preservación del medio ambiente, la cual ha sido hasta ahora





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insuficiente a pesar de los buenos deseos de la norma constitucional. Con estas nuevas facultades los municipios podrán enfrentar de manera más decidida los retos que plan-tean el crecimiento y la preservación de nuestras ciudades.

Aunque se han hecho algunos esfuerzos, los gobiernos de los estados y de los mu-nicipios tienen en los ámbitos que comentamos responsabilidades y tareas urgentes, la reforma debe servir para que revisen de manera cuidadosa su legislación en las mate-rias indicadas e implementen programas apropiados. Ojalá esta reforma sirva de aci-cate a dichos gobiernos para implementar medidas que eleven el nivel de vida de los ciudadanos en renglones tan importantes.

Conurbación y áreas metropolitanas

La fracción VI se refiere a la conurbación, misma que surge cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas forman o tienden a formar una continuidad demográfica, señalando que la Federación, estados y municipios tendrán facultades concurrentes para planear y regular dichos centros.

Tiene el fenómeno de la conurbación suma importancia para las áreas metropoli-tanas, cuyos problemas desafortunadamente no se ha enfrentado de manera integral por la legislación, los planes o las propias políticas de desarrollo urbano. Es éste un asunto de urgencia nacional, pues la sociedad mexicana, como muchas otras del mun-do, cambió de rural a urbana, desbordando a nuestras principales ciudades y con la consecuente demanda explosiva de servicios.

Por si ello fuera poco, la estructura urbana de nuestro país está conformada de manera muy desequilibrada, lo que se traduce en una paradoja de concentración-dispersión, realidad que reclama la planeación conjunta y coordinada de las instancias de gobierno como lo postula la norma constitucional.

Es menester subrayar, que por diversas razones, las áreas metropolitanas y las conurbaciones se han elevado de manera notable en nuestro país. Este fenómeno re-quiere de una respuesta integral del Estado mexicano, que debe configurar un modelo de gobierno y administración para las grandes ciudades del país, el cual requerirá de una regulación constitucional apropiada, así como de la reforma a distintas leyes, tanto federales como locales.

En la actualidad están reconocidas como zonas metropolitanas 59 áreas. Estas zonas se encuentran distribuidas de la siguiente manera:

a) 46 zonas metropolitanas definidas a partir de una conurbación intermunicipal o inter-estatal;b) Cuatro zonas metropolitanas definidas con base en criterios estadísticos y geográficos;c) Dos zonas metropolitanas definidas por tamaño, yd) Siete zonas metropolitanas definidas con base en criterios de planeación y política ur-bana (inegi, 2000; inegi, 2005; inegi, 2010).






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en X Policía y orden público

La fracción VII del artículo 115 se ocupa específicamente de la policía preventiva municipal estableciendo ciertas reglas: a) la policía preventiva estará al mando del presidente municipal, en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado; b) dicha policía debe acatar las órdenes del gobernador del estado en caso de fuerza mayor o alteración grave del orden público; el jefe del Ejecutivo federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente. Esta fracción está vinculada con el inciso h) de la fracción III del artículo 115 a la que ya hicimos referencia.

Antes de la reforma, los gobernadores de los estados tenían el mando de la fuerza pública en los municipios en que residieren habitual o transitoriamente (generalmen-te, las capitales de los estados); ahora, la policía preventiva municipal dependerá en dichos lugares también del alcalde. No obstante, para ser congruentes con el sistema nacional de coordinación en materia de seguridad pública, dichos mandos deberán acatar las órdenes del gobernador que corresponda en los casos que éste juzgue como de fuerza mayor o por alteración grave del orden público.

Representación proporcional y relaciones de trabajo

En la fracción VIII, se establece la obligación por imperativo constitucional que las leyes de los estados introducirán el principio de representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios del país. Ese principio se intro-dujo en 1977 para los municipios cuya población fuese de 300 mil o más habitantes, pero en 1983 se amplió para todos los municipios del país. Con esta medida se ha propiciado un pluralismo político en el seno de los ayuntamientos y se ha coadyuvado a la transición democrática en el nivel de gobierno más sensible para el ciudadano.

En cuanto a las relaciones de trabajo entre el municipio y sus trabajadores, el párrafo segundo de la fracción VIII prescribe que se regirán por leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Consti-tución y sus disposiciones reglamentarias.

Aunque esta fracción no indica si las relaciones laborales de estos trabajadores se regulan por el apartado A o el apartado B del artículo 123 constitucional, los esta-dos han expedido leyes del servicio civil, estatutos o leyes laborales inspirados en el último apartado referido, con las particulares adecuaciones a las entidades federativas correspondientes.

Desarrollo legislativo

El artículo 115 constitucional ha sido reglamentado de manera amplia por la legislación federal. Es cierto que dichas leyes federales no están consagradas específicamente al





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municipio, pero en algunos de sus artículos le otorgan participación en las actividades que regulan. Se desarrolla también el artículo 115 por la legislación local, a través de ella las entidades federativas establecen los principales lineamientos para el gobierno, la administración y las actividades que los municipios desempeñan.

Respecto de las leyes federales, un grupo de ellas complementan las disposiciones constitucionales. De esta manera, la Ley de Planeación vincula el proceso de planeación nacional con el municipio, artículos 2º; 14, fracción III, 33; 34, fracción II. En la Ley General de Asentamientos Humanos se reglamenta la concurrencia en esta materia de la Federación, los estados y los municipios, artículos 1º, 6º, 8º y 9º.

Igual propósito tiene la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Am-biente, artículos 1º, fracción VIII, 7º, 8º, 112, 159, 189. Algunas leyes subrayan la coordinación y establecen mecanismos al respecto: Ley de Aguas Nacionales, artículos 13 y 44 a 47; Ley Agraria, artículo 3º, y Ley Forestal, artículo 6º, párrafo segundo.

Otro grupo de ordenamientos federales otorgan atribuciones a los municipios o les permiten participar en las actividades que norman. En la Ley General de Educación se otorgan facultades a los municipios para participar en diversas actividades de esta índole, artículos 11, fracción III; 14, fracciones V a VIII, y 70. La Ley de Coordinación para la Educación Superior se refiere también a la participación de los municipios en este nivel educativo, artículos 1º y 8º. En la Ley General de Bibliotecas se prescribe que los municipios promoverán el establecimiento, la organización y el sostenimiento de las bibliotecas públicas, artículo 1, fracciones I y IV.

Se otorga al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (ConaCyt), en la Ley para el Fomento de la Investigación Científica y Tecnológica, atribución para realizar con-venios con los ayuntamientos, artículo 22. Se concede, en la Ley de Asociaciones Religiosas y Culto Público, a las autoridades de los estados y de los municipios el carácter de “auxiliares de la federación”, estableciéndose la obligación para cualquier autoridad de no intervenir en los asuntos internos de las asociaciones religiosas, así como abstenerse de asistir con carácter oficial a actos religiosos de culto público o actividades que tengan propósitos o motivos similares, artículo 25.

Considera la Ley General de Bienes Nacionales, como bienes destinados a un servicio público, los inmuebles de propiedad federal que se utilicen por los gobiernos de los estados y de los municipios. En cuanto a sus bienes de dominio privado, se usarán de manera preferente por las dependencias de los gobiernos referidos, artículos 4º, 34, fracción V, y 59.

Se han asignado también diversas obligaciones para los municipios en las leyes federales. En la Ley de Nacionalidad se faculta a la Secretaría de Relaciones Exterio-res para solicitar informes o certificaciones a los estados y municipios en los asuntos que sean de su competencia, artículo 5º.

Se refiere la Ley del Escudo, la Bandera e Himno Nacionales, al uso y honores que deben rendirse a tales emblemas, artículos 6º, 11, 14 y 15. Según la Ley de Información Estadística y Geografía, se consideran informantes de dichos sistema a los funcionarios de los gobiernos de los estados y municipios, artículo 36, fracción III. Por último, la






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en X Ley General de Protección Civil indica que los municipios coadyuvarán para el logro

de sus objetivos y ejecutarán las medidas de seguridad que les competan, artículo 73.Recientemente, debido a la mala administración de los recursos económicos tanto

de las entidades federativas como de los municipios, y con la finalidad de homogenei-zar criterios de responsabilidad hacendaria, financiera y de endeudamiento, el 27 de abril de 2016 se expidió la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, la cual en su artículo establece específicamente las obligaciones de los ayuntamientos para que las leyes de ingresos y sus proyectos de presupuestos de egresos se elaboren en armonía con los planes estatales y municipales de desarrollo y de acuerdo con lo que establezca la Ley General de Contabilidad Gubernamental y las normas emitidas por el Consejo Nacional de Armonización contable, por lo que deben incluir cuando menos objetivos, estrategias y metas anuales.

Ahora bien, dado lo profuso y extenso de la legislación local, nos referiremos a ella sólo en términos generales.

Como consecuencia de la aplicación del artículo 124 constitucional, ha quedado en la competencia de las entidades federativas expedir el marco constitucional local para los municipios, así como diversas leyes necesarias para su funcionamiento.

En las constituciones locales se dedica usualmente un título a los municipios o cuando menos un capítulo. Se refieren dichas disposiciones al municipio en general, reconocen al ayuntamiento como forma de gobierno, establecen requisitos para sus titulares, y algunos textos incluyen disposiciones sobre el patrimonio y la hacienda municipal, así como sobre la desaparición y la suspensión de ayuntamientos.

De mayor contenido son las leyes orgánicas municipales, que en una regulación mucho más amplia se encargan de determinar los elementos del municipio, los requi-sitos para constituirlos, describen sus órganos de gobierno, así como las actividades y los principales servicios que desempeñan.

A diferencia de las constituciones locales, las leyes orgánicas han revelado mayor dinamismo y por lo general cuentan con una fecha de expedición mucho más reciente. En algunos estados a las leyes orgánicas se les denomina códigos municipales como en Coahuila, Chihuahua y Tamaulipas; mientras que en otros se les da el nombre de Ley Orgánica para la Administración Municipal, como acontece en Nuevo León, Sono-ra y Nayarit.

Las legislaturas de los estados tienen a su cargo, además, expedir diversos ordena-mientos que se refieren a actividades financieras, sociales o políticas que se relacionan con el municipio. Entre los ordenamientos más importantes están la Ley de Hacienda Municipal, la Ley de Ingresos Municipales, las leyes electorales locales y otras.

Desarrollo jurisprudencial

Durante muchos años de vigencia de la Ley Fundamental de 1917, la Suprema Corte no brindó a través de su jurisprudencia una defensa constitucional adecuada para el municipio. Sin embargo, a finales del siglo XiX, y más precisamente con la reforma





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judicial de 1994, se ha sentado por nuestro máximo tribunal valiosos precedentes que contribuyen a una protección más eficaz de los municipios.

Como es bien sabido, en el juicio de amparo imperó la tesis que sólo operaba esta vía en favor del municipio cuando sufría un agravio personal y directo en aquellos intereses distintos a su carácter de autoridad, esto es, en sus funciones de derecho privado. Así se concedía el amparo fundándose en el artículo 103 constitucional, en su fracción I, y en el artículo 9 de la Ley de Amparo, mismo que indica: “Las personas morales oficiales podrán ocurrir en demanda de amparo por conducto de los funciona-rios o representantes que designen las leyes, cuando el acto o ley que se reclamen afecten los intereses patrimoniales de aquéllas”.

A contrario sensu, la Suprema Corte sustentó en diversas resoluciones que cuando el gobierno federal, los estados o los municipios actúan en protección de sus intereses en su carácter de entidades públicas, es decir, no patrimoniales, el amparo no es pro-cedente. Específicamente, en el caso de los ayuntamientos, la Corte expresó:

Ahora bien si un ayuntamiento no promueve el juicio de garantías con el carácter de enti-dad jurídica y en defensa de sus derechos privados, sino como una entidad pública, y para protegerse de un acto que lesiona derechos públicos, como es la orden para ser incautados los arbitrios del municipio debe sobreseerse dicho amparo (Apéndice al Semanario Judicial de la Federación, 1987-1988, segunda parte, salas y tesis comunes, p. 1342).

Tampoco pudieron los municipios, además, acudir al amparo fundados en las frac-ciones II y III del artículo 103 constitucional, que contienen el llamado amparo “por invasión de esferas” o amparo “soberanía”, porque tales fracciones si no sirvieron para resolver los conflictos entre los estados y la Federación, mucho menos tratándose de aquellos que afectaban a los municipios.

En este contexto, se comprende que por no encontrar en el amparo los municipios una protección eficaz, tuvieron que recurrir a la controversia constitucional prevista en el artículo 105 constitucional, que en su texto original daba competencia la Corte para conocer de las controversias entre los estados, los poderes de un mismo estado o de éstos con la Federación, sin aludir expresamente a los municipios.

Bajo el texto primitivo del precepto mencionado, las controversias constitucionales no fueron muy numerosas. Durante su vigencia se promovieron 55 controversias cons-titucionales, de las cuales 14 se suscitaron entre la Federación y un estado, 22 entre poderes de un mismo estado, una entre estados, 12 entre municipios y estados, y una entre un municipio y un estado (Archivo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación).

Mediante la resolución de estas controversias se fijaron criterios sustantivos y procedimentales, estos últimos en virtud de que bajo la vigencia del derogado artículo 105 no se promulgó la correspondiente ley reglamentaria.

Como se advierte, pese a que los municipios habían sido ignorados en la regulación constitucional de las controversias, acudieron desde época muy temprana ante la Su-prema Corte en ejercicio de este medio de defensa, pero el criterio que prevaleció en nuestro máximo tribunal fue que no tenían derecho a tal vía por no tener el carácter de






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en X un poder, pues sólo había tres poderes tradicionales reconocidos constitucionalmente.

Además, tampoco podían ejercitar la controversia, porque sólo tenían jurisdicción en parte del territorio de un estado y no en toda su extensión como se requería para que actuara la Corte.

Desde 1919, en la controversia entre el ayuntamiento de Teziutlán y la legislatura del estado de Puebla, la Corte sostuvo que para nuestra doctrina constitucional era inadmisible que el municipio tuviera el carácter de un poder, basándose en la consi-deración de que “no tenía todos los privilegios de un poder independiente”. El reco-nocimiento de municipio libre “no implica, en ninguna forma, que los municipios adquieren todos los derechos y prerrogativas de un Cuarto Poder”.

Años más tarde, en la controversia constitucional 12/35, la Suprema Corte añadió el argumento de la jurisdicción limitada del municipio para negarle el acceso a dicho medio de defensa, así sostuvo que:

Aun cuando [los municipios] forman un organismo independiente del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo, y tienen, consiguientemente personalidad jurídica para todos los efectos legales, ello, no obstante tales condiciones no otorgan a los municipios el carácter de “poder político” a que se contrae al artículo 105 constitucional [Además] por carecer los ayuntamientos de jurisdicción sobre todo el territorio del estado, toda vez que aquélla está limitada a un fracción del mismo, y la extensión de jurisdicción es la que da indiscu-tiblemente a la Suprema Corte, competencia para intervenir en las aludidas controversias.

Finalmente, en la controversia constitucional 2/36, se corroboraron los argumentos que negaban al municipio el carácter de poder y evidenciaban su jurisdicción restringida.

Hasta la década de los noventa del siglo XX estuvo vigente este criterio jurispru-dencial, que impedía que los municipios acudieran a la controversia constitucional, pero entonces se inició un viraje decisivo en varios casos que resolvió la Suprema Corte y que abrieron definitivamente el acceso de dicha vía a tales corporaciones.

Un par de casos iniciaron el cambio del criterio jurisprudencial. En las controver-sias 36/90 y 2/84, aunque la mayoría de los miembros de la Corte mantuvieron su criterio tradicional, se produjeron ahora votos particulares que sostuvieron que el mu-nicipio tenía el carácter de poder, fundándose en las reformas constitucionales que se habían operado en 1983 sobre dicha institución.

Un paso definitivo se dio con el ahora llamado “amparo Mexicali”, en revisión y con el número 4521/90, que había sido promovido por el ayuntamiento de Mexicali contra los poderes Legislativo y Ejecutivo del mismo estado, en virtud de que dichas autoridades mediante decreto le habían disminuido sus participaciones federales. En la resolución de este amparo, aprobada por mayoría en 1991, se expresó:

[…] el municipio constituye un poder pues ejerce las funciones ejecutivas, legislativas y judiciales, propias de un Poder Político. Si de manera analítica se llama Poder Político a uno de los órganos que ejerce una de las funciones de soberanía, con mayor razón puede atribuírsele al municipio tal carácter, de manera sintética, al ser un órgano que ejerce las tres funciones de gobierno.





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En estas condiciones, cuando se presentó la controversia constitucional 1/93, pro-movida por el ayuntamiento de Delicias, Chihuahua, contra el gobernador y el secre-tario de gobierno de ese estado, se declaró procedente dicha vía, reproduciéndose las consideraciones medulares en que se había sustentado el caso anterior.

La resolución determinó que era inválido en acuerdo con el gobierno del estado, que afectaba al servicio del registro civil en ese municipio. Dicho acuerdo, so pretexto de la modernización integral del referido servicio, había ordenado que el gobierno del estado prestara directamente dicho servicio en varios municipios del estado de Chi-huahua, entre ellos precisamente el del promovente.

El terreno estuvo así preparado para la reforma constitucional que se produjo en 1994, en la cual se reconoció de manera amplia y expresa en el artículo 105, fracción I, que el municipio podía recurrir a la controversia constitucional en múltiples casos.

De este modo, en la referida fracción I, se abrió un abanico de posibilidades y se prescribe que la Corte conocerá de controversias constitucionales en que intervenga un municipio, en los siguientes casos: la Federación y un municipio, inciso b) de dicha fracción; el Distrito Federal y un municipio, inciso f); dos municipios de diversos es-tados, inciso g); un estado y uno de sus municipios, inciso h); un estado y un municipio de otro estado, inciso j).

Al cobijo de la nueva regulación constitucional ha venido ocurriendo una verda-dera eclosión de las controversias constitucionales en materia municipal, fenómeno inusitado en nuestro derecho público, tanto por el número de conflictos que han llega-do a conocimiento de la Corte, como por el contenido y los precedentes que se han fijado en las resoluciones. También se debe agregar que la propia Suprema Corte ha emitido interesantes resoluciones tanto en amparo como en acciones de inconstitucio-nalidad que se refieren a la materia municipal. Entre las resoluciones que han favore-cido a los municipios destacan las siguientes:

a) Interpretación más amplia del principio que prohíbe autoridades intermedias entre el municipio y el gobierno del estado, en las controversias constitucionales a que ya se hizo referencia;b) Declaración de inconstitucionalidad de una disposición de la constitución política es-tatal que autoriza al gobernador a nombrar a los jefes de la policía municipal, controversia 19/95, cuyo actor fue el ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas, contra el gobernador, procurador y otras autoridades de esa entidad;c) Obligación del gobierno de una entidad federativa de transferir el servicio público de tránsito, incluso cuando se trata del lugar en que reside el gobierno estatal, controversia 25/98, promovida por el ayuntamiento de Xalapa, Veracruz contra el gobernador, secretario general de gobierno y presidente de la Comisión Permanente de la Legislatura en ese estado;d) Se han establecido criterios para los conflictos de límites de los ayuntamientos, en la controversia 27/97, el ayuntamiento de Tarimbaro, Michoacán, obtuvo la invalidez de un acuerdo de la legislatura local que segregaba un fraccionamiento y lo atribuía al gobierno de Morelia, y en la controversia 31/97, en favor del ayuntamiento de Temixco, Morelos, respecto del acuerdo del Congreso que se declaró inválido y que desconoció la jurisdicción del municipio en ciertas áreas geográficas;






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en X e) Se determinó ilegal la revocación hecha por el Congreso local del nombramiento de un

presidente municipal en la controversia 32/97, promovida por el ayuntamiento de Valle de Bravo, Estado de México;f) Se calificaron de inconstitucionales los comités de planeación para el desarrollo muni-cipal, creados por la ley de hacienda del estado de Puebla en la controversia 4/98, promo-vida por el ayuntamiento de Puebla y otros 11 municipios;g) Nulidad de un convenio por el cual el gobierno del estado de Sonora autoriza el desa-rrollo de un parque industrial, en la controversia 35/97 promovida por el ayuntamiento de San Luis Río Colorado;h) Lineamientos sobre la naturaleza y alcances de las participaciones y aportaciones fede-rales, en las controversias 4/96, 5/96 y 4/98;i) Derecho de audiencia de los municipios afectados por la creación de uno, controversia 11/2004;j) Reconocimiento de la existencia de un orden jurídico municipal, controversias 14/2001 y 18/2008;k) La relación por el principio de competencia y no por el de jerarquía entre los reglamen-tos municipales y las leyes estatales en materia municipal, controversia 146/2006

Ha habido también resoluciones que han acotado a los municipios o deslindado sus relaciones con el gobierno estatal y federal, entre las que sobresalen:

a) Declaración de invalidez del reglamento de seguridad y protección bancaria expedido por el ayuntamiento de Guadalajara por ser de competencia federal en la controversia 56/96, promovida por el consejero Jurídico del Gobierno federal, en representación del presidente de la República;b) Declaración de invalidez de la parte relativa a transporte del reglamento de tránsito y transporte del municipio de Oaxaca de Juárez por ser materia de los poderes estatales, en la controversia 2/98 promovida por el gobierno del estado de Oaxaca;c) Se determinaron válidos los requerimientos del gobierno del estado para que presentaran declaraciones patrimoniales el presidente municipal y otros servidores del ayuntamiento, en las controversias 3/93 y 4/95, que promovieron los ayuntamientos de San Pedro Garza García y San Nicolás de los Garza, Nuevo León, respectivamente;d) Se reconoció la validez de la ley del gobierno local que crea las juntas de mejoramiento moral, cívico y material en el estado de Nuevo León en la controversia 2/95, promovida por el ayuntamiento de Monterrey, en el mismo sentido se declaró valido el Consejo Estatal de Concertación para la obra pública del estado de Sonora, controversia 19/2004, promovida por el municipio de Hermosillo;e) Se determinó válida la disposición de la Constitución de Nuevo León que prohíbe a los ayuntamientos acordar las remuneraciones de sus integrantes sin la aprobación del Con-greso del estado, en la controversia 8/95, promovida por el ayuntamiento de Monterrey;f) Se consideraron válidos los requerimientos del contador mayor de hacienda para fincar responsabilidad a integrantes del ayuntamiento por conceptos de sobresueldos no autori-zados por el Congreso local en las controversias 9/95 y 13/95, así como para reintegrar gratificaciones no aprobadas por el cuerpo legislativo local en la controversia 10/95;





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g) Se declararon nulos varios acuerdos del cabildo del municipio de Puebla sobre desarro-llo urbano y asentamientos humanos, en la controversia 25/97 promovida por el Poder Ejecutivo de dicho estado.

Las controversias constitucionales han venido utilizándose en los últimos años cada vez más por los municipios para defender su autonomía ante los órganos de los gobier-nos federal y locales. En recientes estadísticas, se muestra que poco más de 70 por ciento de las controversias constitucionales entre los años de 1995 a 2015 fueron promovidas por los municipios del país, habiéndose admitido en trámite aproximada-mente más del 54 por ciento de ellas (http://www2.scjn.gob.mx/alex/analisis.aspx; informes de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación).

El hecho de que las controversias sean ahora la vía preferente de los municipios para defenderse habla por sí mismo, pues en sus conflictos prefieren acudir a la pro-tección de la justicia federal antes que a la justicia constitucional de sus respectivas entidades, de ahí la necesidad de que tales órganos ganen en autonomía y confiabilidad.

Sólo un comentario final. Nadie duda del enorme logro que entraña haber conferi-do el rango de poder al municipio, ni tampoco el acierto de haber mejorado su defensa a través del acceso a la controversia constitucional. Sin embargo, en el considerable número de controversias constitucionales promovidas por los municipios hay también motivo de reflexión: revela hasta qué punto los mecanismos constitucionales y admi-nistrativos locales no están funcionando como una primera instancia de solución de conflictos entre los gobiernos de las entidades federativas y los municipios.

Consideramos que es imperativo fortalecer mediante reforma constitucional a los poderes judiciales locales, específicamente en cuanto a su autonomía económica y en el proceso de nombramiento de magistrados para hacerlo más objetivo e imparcial.

Esta situación requiere mejorarse en el futuro, si consideramos, asimismo, que muchos de esos conflictos no llegan a la instancia final de la Corte por ausencia de asesoría adecuada o incluso por el desconocimiento de los ayuntamientos. Estimamos que las controversias, además, deben ser la excepción y no la regla para los ayunta-mientos, por lo cual es preciso que para bien del federalismo y del municipio, se for-talezcan los mecanismos de solución de conflictos de carácter local y se imaginen otros nuevos para aquellas áreas que carecen de protección efectiva.

Derecho comparado

Cualquiera de los estados contemporáneos, en función de su historia, su geografía y sus particulares características, ha establecido un régimen local propio para atender de manera más cercana las necesidades de los ciudadanos, en la imposibilidad de que los órganos centrales puedan hacerlo con la misma inmediatez y eficacia. Es en este contexto que se entiende que la utilidad del estudio de los modelos municipales nos sirve, a manera de orientación, para conocer de qué forma se organizan y prestan los servicios públicos los gobiernos locales en cualquier lugar de nuestro globo.






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en X Hasta hace algunos años, el estudio de la organización local partía de dos modelos

opuestos, a saber: a) el modelo anglosajón, basado en el self government, en el cual las entidades locales gozaban de considerable autonomía, y b) el modelo francés, de ins-piración napoleónica, que ejercía una fuerte tutela central sobre las entidades locales.

Curiosamente hoy día ninguno de estos modelos ha manteniendo su pureza inicial, aunque sí conservan sus líneas generales. Así, el régimen local inglés que gozó de mucha autonomía ha estado sujeto en los últimos años a una fuerte centralización, en tanto que en las entidades locales francesas sujetas tradicionalmente al poder central, se está impulsando de manera decidida la descentralización.

Por lo demás, en muchos países del mundo la organización local ha experimenta-do también diversos cambios. La aparición del estado regional en Italia y España, así como la experiencia alemana, han configurado organizaciones locales que es conve-niente examinar. En la actual Rusia y en los países del Este ha desaparecido el lla-mado “centralismo democrático” y se han modificado en buen grado las entidades locales. En fin, en varios países latinoamericanos ha comenzado a repuntar el federa-lismo y la autonomía municipal en claro contraste con el acentuado proceso de glo-balización que se vive.

Se suministrará en las líneas siguientes una perspectiva bastante somera, por ra-zones de espacio, de derecho comparado.

En el Reino Unido siempre ha tenido un especial régimen su propia capital, Lon-dres. A partir de 1986, en virtud de una Local Government Act aprobada el año anterior, se suprimió el Gran Consejo de Londres y los consejos de los condados metropolitanos, cuyas atribuciones fueron absorbidas por las autoridades centrales y las locales.

Actualmente, Londres carece de una autoridad única, se encargan de su gobierno 32 burgos (boroughs), la Corporación de Londres (a cargo de la City, centro comercial y fi-nanciero de Londres), así como algunas autoridades que ejercen funciones especiales.

Los burgos de Londres se integran por consejeros electos mediante sufragio direc-to, para un periodo de cuatro años, y dichos consejeros eligen al alcalde. Ciertamente, con la reforma los burgos vieron fortalecidas sus atribuciones, en materias tales como planeamiento urbanístico; tráfico, carreteras y vías públicas; depósito, tratamiento de basura y residuos; administración de justicia.

Pero aunque los burgos han acrecentado facultades, también están sujetos a una supervisión central más estricta, a través de las dependencias del gobierno central de que se trate, así las directivas del secretario de Estado para Medio Ambiente y Gobier-no Local en el caso urbanístico o del Ministerio de Transportes para las carreteras y las vías públicas.

Por lo que se refiere a los condados metropolitanos que fueron suprimidos, sus funciones fueron absorbidas por 36 distritos metropolitanos, para crear estructuras de poder unitarias (single tier authorities). Con esta medida se atribuyó de manera deci-dida a los distritos competencia administrativa de derecho común, dejando al nivel superior reducido a unos cuantos organismos sectoriales, que funcionan en las grandes ciudades: Birmingham, Liverpool, Manchester, Sheffield, Leeds y Newcastle.





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En cuanto a los condados no metropolitanos (county councils), existen actualmen-te 39 con 296 distritos. Los consejos de condado están integrados por el chairman y los councillors democráticamente elegidos por un periodo de cuatro años. Todos ellos cesan de su cargo al mismo tiempo. Cada consejo cuenta con una serie de competencias que puede ejercer en concurrencia con los districts, tales como museos y galerías de arte, terrenos abandonados, parques y jardines, baños públicos, ocio y deportes, aero-puertos, conservación de árboles y otros muchos aspectos de desarrollo urbano. Otras competencias, en cambio, le corresponden en exclusiva: planificación a nivel del con-dado, autopistas, protección a los consumidores, educación, empleo juvenil, etcétera.

Los condados se dividen en una serie de distritos, mismos que cuentan con su correspondiente consejo, integrado igualmente por un chairman y varios consejeros. Cada consejo es elegido para un periodo de cuatro años, pero normalmente una terce-ra parte del consejo se renueva cada año, excepto en aquellos años en que se han de celebrar elecciones. Así, son muchos los consejos que han optado por la permanencia de todos sus miembros durante la totalidad del mandato.

Aunque existen funciones que comparten con los condados, los consejos de distri-to asumen competencias exclusivas en materias como vivienda, regulación sobre edi-ficios, ferias y mercados, salud pública, licencias locales, recolección de residuos, seguridad en el hogar o planificación urbana.

En la base se han mantenido, por último, las denominadas parroquias, una forma de organización política rural que está vigente desde el siglo anterior. Están por regla general a cargo de un consejo parroquial. Actualmente, el número de parroquias se eleva a 10,200; su tamaño es variable y su población va desde 10 hasta 50 mil perso-nas. Por regla general, los consejos parroquiales son cuerpos subordinados a los dis-tritos, aunque algunos de ellos son tan pequeños que están gobernados por una junta constituida por todos los electores que viven en la circunscripción correspondiente.

Por lo que se refiere a los Estados Unidos, el gobierno municipal se ha sustentado en la doctrina del home rule, que consiste en el charter-making power, o sea, la facul-tad atribuida por la Constitución de un estado a los electores de un municipio para elaborar su propia Carta, fijando su peculiar forma de gobierno y su propia esfera de competencia. Esta doctrina prendió en muchas constituciones de los estados de la Unión Americana. Claro que el grado de autonomía municipal real que tienen las ciudades varía mucho de un estado a otro; en algunos dicha autonomía se interpreta de manera muy amplia, en tanto que en otros no tiene tanta fuerza o resulta aparente.

La doctrina del home rule provocó que Estados Unidos haya sido pródigo respecto de las formas de gobierno municipal. De este modo, en varias ciudades norteamericanas se han venido ensayando diversas fórmulas de gobierno municipal y encuadrándolas a su particular entorno. Para efectos de clasificación, señalaremos cuando menos tres formas de gobierno municipales, a saber: 1) el sistema federal o presidencialista, que se basa en el alcalde-consejo; 2) el sistema de comisión, y 3) el sistema de mánager o gerente.

El sistema federal o presidencialista se basa en esencia en una reproducción casi exacta del Gobierno federal de los Estados Unidos, llevado a la esfera local. En la misma se establece una diferenciación integral entre las funciones normativas y las de






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en X gestión y, como consecuencia de ello, actúan dos poderes paralelos, en órbitas inde-

pendientes y sin sometimiento del uno al otro.De esta manera, de acuerdo con este sistema, el gobierno municipal se distribuye

en: a) el consejo, órgano deliberante y con facultades legislativas en sentido material; y b) el mayor, jefe de la administración, quien tiene conferidas facultades para nombrar y remover los funcionarios dependientes del departamento ejecutivo.

El sistema de comisión denominado city government by commission o commission government fue creado en 1901 en la ciudad de Galveston. Un año antes, un fuerte temporal había prácticamente barrido con la ciudad, los funcionarios del gobierno municipal fueron incapaces de estar a la altura del siniestro y dilapidaban los pocos recursos públicos existentes, por lo cual la ciudadanía, a través de la comisión Depwa-ter, formuló el proyecto de una nueva Carta para la ciudad, en la cual se prescindió del tipo de gobierno de alcalde-consejo para sustituirla por una comisión de cinco miem-bros, en la que se concentraban todos los poderes y que logró superar la crisis.

Esta forma de gobierno municipal la constituye usualmente un board de cinco comisionados retribuidos, designados por elección popular. La comisión posee las funciones normativas y las de administración: las primeras, las ejerce colectivamente; respecto de las segundas, unas veces suelen repartirse entre los comisionados actuan-do cada uno de ellos como jefe de un departamento o, bien, en otras ocasiones son también desempeñadas por todos ellos. Existe un presidente de la comisión, pero éste se limita a dirigir los debates y a ostentar la representación del municipio.

El sistema de mánager o de gerente nació en 1908 en la pequeña municipalidad de Staunton, Virginia, pero sus caracteres se afirmaron cuatro años más tarde cuando lo adoptó el municipio de Sumter, Carolina del Sur y, se definieron totalmente cuando lo hizo suyo una ciudad importante, Dayton, en el estado de Ohio. Curiosamente, en esta última ciudad otro desastre natural, la inundación causada por el río Miami, evidenció la incapacidad de sus autoridades, acogiéndose con entusiasmo la idea de encargar los asuntos de la ciudad a un director o gerente.

Este sistema es un tipo intermedio entre el federal y el de comisión, aun cuando dado el parecido que tiene con este último, puede estimársele como un tipo de admi-nistración por comisión modificado.

En Francia, las entidades que hoy día constituyen su administración local france-sa son las siguientes: los departamentos, las regiones y las comunas.

De las entidades locales mencionadas, la Constitución vigente promulgada el 4 de octubre de 1958, alude expresamente sólo a los departamentos y a los municipios. En su artículo 72, primer párrafo, se dice textualmente:

Las colectividades territoriales de la República son los municipios, los departamentos, los territorios de ultramar; cualquier otra colectividad territorial es creada por la ley [tales entidades, indica el segundo párrafo] se administran libremente por concejos elegidos y en las condiciones previstas por la ley.





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Pese a su multiplicidad municipal, la forma de gobierno comunal francesa ha per-manecido uniforme. Descansan los municipios franceses en un doble pilar: una asamblea deliberante (conseil communale) y una autoridad ejecutiva (alcalde o maire) elegida por aquélla y asistida por sus adjuntos (les adjoints). El Código de Municipios, del 27 de enero de 1977 es un ordenamiento de importancia básica para tales corporaciones.

Los miembros del consejo municipal son designados mediante elección por sufra-gio universal directo. El desempeño de su función es gratuito, la duración del manda-to es de seis años y la renovación es total. El número de escaños varía según el tamaño del municipio, oscilando entre los nueve, en los municipios de menos de 100 habitan-tes, y 69, en los municipios de más de 300 habitantes; pero Lyon cuenta con 73 esca-ños, Marsella con 101 y París con 163.

Una relevante figura dentro de la comuna es el maire (alcalde). Él actúa con un doble carácter, como representante de la comuna y también como un agente del gobier-no central. Como representante de la comuna, el alcalde ejecuta las deliberaciones del consejo municipal, así como organiza y vigila los servicios públicos. Como agente del estado, el alcalde funciona como encargado del registro civil, de manera menos fre-cuente como oficial de la policía judicial y tiene la obligación de publicar leyes, regla-mentos y gestionar en su demarcación los servicios públicos del estado.

Hasta 2015 funcionaban en Francia 36,767 municipios (ubicados en su mayoría en el territorio metropolitano). Esta proliferación excesiva proviene, como lo señalamos, de los tiempos revolucionarios. Para resolver el éparpillement (dispersión) de las co-munas, se han emprendido diversos programas y utilizado diferentes medios para tra-tar de remediarla, pero hasta ahora con resultados bastante relativos.

En un principio, se intentó la fusión de municipios, pero ante el fracaso de la po-lítica obligatoria se ha propiciado la figura del syndicat des communes, que se trata de una asociación libre entre varios municipios, mismos que pueden pertenecer incluso a departamentos distintos. Existen hoy día más de 15 mil asociaciones de municipios y múltiples categorías diferentes de organización supramunicipal.

En España, la Constitución de 1978 ha tenido el mérito de haber instaurado el llamado Estado autonómico, que ha funcionado hasta ahora como una original y ade-cuada solución a la compleja realidad española. En este sentido, el artículo 2 del or-denamiento referido señala que en la nación española se “garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”, por ello añade el artículo 137: “el Estado se organiza territorialmente, en mu-nicipios, en provincias y en Comunidades Autónomas”.

Para hacer posible los objetivos de las normas constitucionales, después de una breve etapa de revisión de las normas en la materia, se han expedido la Ley de Bases de Régimen Local, del 2 de abril de 1985, el Real Decreto Legislativo, del 10 de abril de 1986, así como una serie de reglamentos que desarrollan aquellos ordenamientos.

A los municipios, el artículo 140 constitucional les “garantiza la autonomía” y les otorga “personalidad jurídica plena”. El sistema de gobierno de los municipios reposa en el ayuntamiento, el cual tiene dos órganos esenciales: el Pleno y la Alcaldía. En los






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en X municipios superiores a 5 mil habitantes se agrega un tercer órgano la “Comisión de

Gobierno”, que sustituye a la antigua Comisión Municipal Permanente.Se integra el Pleno por todos los concejales, que se eligen por sufragio popular

directo y para un mandato de cuatro años. El número de concejales depende de la cantidad de la población que resida en el municipio, de cinco hasta 25, o incluso más si fuera necesario. Este órgano deliberante, que se reúne cuando menos una vez por trimestre, tiene una función política en cuanto interviene en las decisiones y actos más importantes para la vida municipal, y una función de control, por lo cual el alcalde debe tenerlo informado.

Puede también el pleno hacer comparecer a los funcionarios municipales y ejercer la moción de censura constructiva; esta moción puede hacer cesar en sus funciones al alcalde si así se decide por la mayoría absoluta de los concejales, quienes deben tam-bién proponer al candidato para sustituirlo.

Hoy día en España existen 8,125 municipios, de los cuales 86 por ciento cuenta con una población inferior a los 5 mil habitantes, y en total agrupa solamente 16 por ciento de la población. Un dato más, 84 por ciento de los municipios españoles no supera los 100 kilómetros de superficie

En razón de esta fragmentación, se ha fomentado el asociacionismo municipal, que ha encarnado esencialmente en las llamadas “mancomunidades”, las cuales han existido desde hace bastante tiempo en ese país; dichas mancomunidades municipa-les, a las cuales se les otorga personalidad jurídica, se fundamentan en el derecho de los municipios a asociarse con otros para la ejecución en común de obras y servicios determinados.

Por lo que se refiere a Italia, respecto de los municipios, se han fijado por la Cons-titución de 1947 los siguientes principios: a) los municipios son entidades autónomas y descentralizadas, artículos 128 y 129; b) los órganos y funciones de las comunas se establecen por las leyes generales de la república, artículo 128; c) las corporaciones municipales tienen intervención en la fusión o creación de regiones, artículo 132, primer párrafo; y d) los municipios poseen la posibilidad de solicitar ser segregados de una región y agregados a otra, artículo 132, segundo párrafo.

De acuerdo con la legislación vigente, los órganos de gobierno de las comunas son los siguientes: 1) un consejo comunal (consiglio communale); 2) una junta municipal (giunta municipale), y 3) un alcalde (sindaco).

El consejo comunal, órgano deliberante, se compone de 15 a 80 miembros, se renueva cada cinco años y se elige por votación directa popular. La junta municipal, de actividades prevalentemente ejecutivas, se integra del alcalde que la preside y de dos a 14 asesores. El alcalde, que se elige dentro de los miembros del consejo, como en el municipio francés, exhibe una doble faz: se califica como oficial del gobierno cuando el Estado se sirve de él para la realización de ciertas tareas y representa también al municipio, supervisando su actuación específica.

Padece Italia de la pulverización municipal (comuni polvere); a fines de 1998 existían 8,097 municipios, de los cuales sólo seis superaban el medio millón de habi-tantes. Para solucionar el problema se ha fijado un techo de 10 mil habitantes para





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crear un municipio, se han propiciado las fusiones, establecido garantías para los ciudadanos de los municipios que desaparecen, así como regulado entidades locales menores y comunidades de montaña. Se han impulsado, por otro lado, fórmulas aso-ciativas como los acuerdos, los consorcios y las uniones (convenzioni, consorzi y la unione di comuni, respectivamente).

En cuanto a Alemania, a las entidades locales se les reconoce autonomía y diver-sos derechos en la Constitución de 1949. En el artículo 28.1 indica que en los Länder, los distritos y los municipios “el pueblo debe tener una representación surgida del sufragio universal, directo, libre, igual y secreto. En los municipios en lugar de corpo-ración electiva puede funcionar la asamblea municipal”.

Inmediatamente, pero ahora en el apartado 2 del mismo artículo, se expresa: “Se garantiza a los municipios el derecho a resolver, bajo su propia responsabilidad, y de acuerdo con las leyes, todos los asuntos de la comunidad local”. Asimismo, dentro de los límites de sus atribuciones legales y con arreglo a las leyes, las agrupaciones municipales gozarán de autonomía administrativa.

Ha concedido también la Constitución alemana mucha atención a la cuestión fi-nanciera de los municipios. En este aspecto, contienen varios preceptos que les favo-recen: se pueden otorgar financiamientos por inversiones de importación especial a los Länder y a los municipios, artículo 104a.4; las leyes federales sobre impuestos cuyo producto total o parcialmente corresponde a los Länder o a los municipios re-quieren la aprobación del Bundesrat (Cámara Alta), artículo 105.3; los municipios reciben una parte de los ingresos provenientes del impuesto sobre la renta (cuota que, por cierto, en 1979 aumentó de manera significativa), artículo 106, inciso 5); los in-gresos provenientes de los impuestos reales corresponden a los municipios (se consi-dera esta disposición una “garantía institucional”), así como los impuestos de consu-mo y de lujo, pero estos últimos pueden asignarse a las agrupaciones municipales por ley local, artículo 106, inciso 6); los Länder, los municipios y las agrupaciones mu-nicipales recibirán un porcentaje que se determina en la ley local de los ingresos totales provenientes de sus impuestos comunes, artículo 106, inciso 7); si la Federa-ción crea instituciones especiales en los Länder o los municipios que les origine di-rectamente gastos, deben conceder la compensación necesaria, artículo 106, inciso 8); se garantizará mediante la ley que quede debidamente compensada la desigual capa-cidad financiera de los Länder, teniendo en cuenta las necesidades y los recursos de los municipios, artículo 107.2.

Tiene el municipio alemán diversas formas organizativas: a) sistema de corporación municipal (norte de Alemania: Baja Sajonia, Renania del Norte-Westfalia), en el cual dicha corporación municipal elige presidente y representante del municipio a un alcalde y, asimismo, designa a un director municipal como jefe de la administración; b) sistema de consejo municipal (Hesse, Schleswig-Holstein), en el cual el pleno municipal, como representación de la ciudadanía, elige un consejo municipal que dirige colegialmente la administración comunal, con ello la representación del pueblo y la administración quedan claramente separadas, y c) sistema de alcalde (Baden-Wurtemberg, Baviera, Sarre), en el cual los ciudadanos eligen directamente a la corporación municipal y al






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en X alcalde, ello otorga a éste una posición clave, porque ostenta la presidencia de la cor-

poración y al mismo tiempo dirige la administración.Se observa también en el régimen municipal latinoamericano una tendencia a

renovarlo en su estructura y recuperarlo como una instancia democrática efectiva. Algunas modalidades de transformación de esas estructuras a nivel comunal están en marcha, otras son innovaciones sugeridas y todas están sujetas a controversias técnicas y políticas.

Casi todas las constituciones latinoamericanas dedican varios de sus artículos para regular de manera puntual el régimen municipal, a excepción de Argentina y Cuba (para los textos latinoamericanos, Colección…, 1994).

En ciertos países se reconoce de manera muy consistente la autonomía del municipio. En Brasil, la Constitución de 1988 “incluye como una novedad a los municipios como componentes de la federación y consagra la tesis que otorga a esta corporación la jerarquía de una entidad de tercer grado”. De este modo, en el artículo 1º se expresa que “la Re-pública federativa de Brasil, formada por la unión indisoluble de los estados, municipios y del distrito federal, se constituye en Estado democrático de derecho”; después, en el artículo 18 ratifica a todas estas entidades el carácter de autónomas.

Por su parte, la Constitución de Guatemala, de 1986, en su artículo 253 declara que “los municipios de la República de Guatemala son instituciones autónomas” y deslinda inmediatamente la esfera autonómica, señalando que a los municipios entre otras funciones les corresponde: elegir sus propias autoridades; obtener y disponer de sus recursos; atender los servicios públicos locales, el ordenamiento territorial de su jurisdicción, así como cumplir sus fines propios y emitir ordenanzas y reglamentos.

En cuanto al gobierno, se ha conservado en lo general el esquema político unifor-me que lo deposita en dos órganos: un cuerpo deliberante, de elección popular directa, denominado concejo municipal, y un órgano ejecutivo, que recibe el nombre de alcal-de, en ocasiones los nombres cambian, al cuerpo deliberante se le llama en Brasil cámara municipal y al alcalde, prefecto, en tanto que en Uruguay se le denomina junta departamental e intendente. Los integrantes del cuerpo deliberante son normal-mente el propio alcalde, los síndicos y los regidores (vereadores en Brasil).

Los términos de los mandatos de los funcionarios representativos son muy variables. Algunos países han optado por términos muy fugaces, impropios para una buena ad-ministración municipal. Así, en Bolivia se establecen dos años y en El Salvador tres años, aunque pueden ser reelectos. Varios países se inclinan por cuatro años. Por ejemplo, República Dominicana, Ecuador, Costa Rica y Haití, éste con reelección. Finalmente, Panamá ha establecido un mandato de cinco años y Nicaragua de seis.

Cabe aclarar que en algunos países existen ciertas restricciones en materia de gobierno municipal. De esta manera, en Uruguay, cuya Constitución data de 1966, hay una notable superposición entre el gobierno departamental y el municipio. Es más, la autonomía de éste se sujeta a lo que disponga la ley orgánica de los gobiernos depar-tamentales (artículos 262, 273 y 300).

En Chile, los alcaldes son designados por el consejo regional a propuesta de terna del consejo comunal, y el intendente tiene facultad de vetar dicha terna por una vez.





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Además, corresponde al presidente de la República la designación de alcaldes en aquellas comunas que la ley determine en atención a su población o ubicación geográ-fica (artículo 108).

En Costa Rica, en su Constitución de 1949, durante varios años la ambigua redac-ción del artículo 169 permitía que los ejecutivos municipales fueran nombrados direc-tamente por el Poder Ejecutivo, amén de que en cada distrito está representado ante la municipalidad por un síndico, con voz, pero sin voto.

Para romper con el esquema isomórfico del gobierno municipal, en el afán de adaptar las estructuras político-administrativas a las diferentes localidades de un país, se han creado por varias constituciones categorías de municipios.

De este modo, la Constitución de Colombia, de 1991, en su artículo 320, prescri-be que la ley podrá establecer categorías de municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración. Se refiere también dicho ordenamiento por separado a las áreas metropolitanas, las fronterizas y a un régimen especial para la capital del país.

Otros países latinoamericanos han establecido también disposiciones constitucio-nales que consideran diversas categorías de municipios, como son Guatemala, artícu-lo 256; Paraguay, artículo 171, y Ecuador, artículo 125.

Por lo que se refiere a los recursos y a la hacienda pública, se otorga competencia a las corporaciones municipales para aprobar su presupuesto y establecer las contri-buciones correspondientes, aunque todo ello normalmente sujeto a la supervisión de órganos superiores.

En las constituciones de algunos países se han introducido normas que revelan adelantos notables en recursos públicos para los municipios. En este sentido, en Gua-temala, artículo 257, se prescribe que habrá un presupuesto para obras de infraestruc-tura y servicios públicos de carácter municipal, que no será menor a 8 por ciento del presupuesto de ingresos general del Estado.

Por su parte, en El Salvador, en el artículo 207, se indica que se creará un fondo para el desarrollo económico y social de los municipios, el cual no podrá centralizarse, pero del que se rendirán los informes documentados a la Corte de Cuentas de la República.

En Brasil, artículos 30 y 31, por último, se le asignan a los municipios facultades ha-cendarias bastante amplias, en la inteligencia de que la fiscalización de los recursos que de dichas facultades provengan se ha encomendado a la propia cámara municipal mediante un control externo. Las cuentas de los municipios se exponen a disposición de cualquier contribuyente para su examen y apreciación, pudiendo cuestionarse su legitimidad.

Derecho internacional

Según el derecho público tradicional, era inconcebible a todas luces que las entidades locales de los estados nacionales, entre ellas el municipio, que habían sido creadas para conformar su organización interna, tuvieran acceso a las actividades internacio-






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en X nales. Este mito se fue desvaneciendo de manera paulatina por la propia actividad de

las entidades locales.En un inicio, tuvieron lugar importantes reuniones y congresos de carácter inter-

nacional que impulsaron el principio de autonomía de las entidades locales. Nacieron y se fortalecieron al propio tiempo asociaciones internacionales que han tenido una destacada participación en favor de las entidades locales, así como se produjo el her-manamiento de muchas ciudades en el mundo.

En los últimos años, se puede hablar incluso de una “acción internacional” de dichas entidades, que también se denomina “acción exterior de las entidades locales” o “coo-peración descentralizada”, que consiste, señala Rousset, en un “espacio relacional” en el que actúan dichas entidades en el campo internacional, en dominios antes sólo re-servados a la acción estatal o a las organizaciones internacionales gubernamentales.

Como se advierte, el mito de que las entidades locales sólo pueden actuar dentro de los límites del estado nacional se ha debilitado al impulso de constitucionalismo global. Ahora las entidades locales participan —de manera cada vez más decidida— en el ámbito externo, en el cual han ido asumiendo el papel de actores en diversos con-venios e instrumentos de cooperación que se han puesto en marcha, así como en pro-gramas específicos en los que intervienen entidades de este tipo que pertenecen a di-ferentes países.

En este sentido, el en el curso del año de 1985 se aprobaron un par de documen-tos de gran relevancia para las entidades locales. El 25 de septiembre del año referido, se suscribió La Declaración Universal de la Autonomía Local, emanada del XXVII Congreso Mundial de la Unión Internacional de Administraciones Locales (iula), rea-lizado en Río de Janeiro. Inmediatamente después, el 15 de octubre del propio año, se suscribió, en la ciudad de Estrasburgo, La Carta Europea de Autonomía Local, por los Estados miembros del Consejo de Europa.

Años después, en la ciudad de Caracas, el 22 de noviembre de 1990, se suscribió la Carta de la Autonomía Municipal Iberoamericana. Este documento hizo particular hincapié en que el concepto de autonomía local superara el plano teórico, y que se incorporara a los ciudadanos en los procesos de gobierno y la gestión municipal, así como que los municipios iberoamericanos participaran en el desarrollo económico y en la toma de medidas protectoras del entorno físico ambiental.

Finalmente, una organización que ha estado muy activa es la Unión Iberoamerica-na de Municipalistas (uim), con sede en Granada, España. En los diversos congresos que ha realizado se encuentran importantes declaraciones de principios que dicha organización entiende deben regir la vida municipal.

Se han creado, por último, asociaciones internacionales de organizaciones locales que formalizan una serie de instrumentos de cooperación, particularmente en las áreas fronterizas de varios países europeos.

La primera organización que surgió fue la Unión Internacional de Autoridades Lo-cales (iula), en 1913. Su participación ha sido muy importante ante las Naciones Unidas y otros organismos intergubernamentales, se integra principalmente de asociaciones





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nacionales de gobiernos locales, aunque también es posible la adhesión de carácter in-dividual. Cuenta con miembros en más de cien países en todas las regiones del mundo.

Esta organización tiene su sede en La Haya (Holanda), donde está ubicada su secretaría general, pero para funcionar en el resto del mundo se han creado secciones regionales. Estas regiones tienen su sede en las siguientes ciudades: África, Harare (Zimbawe); América Central, Guatemala (República de Guatemala); América Latina, Quito (Ecuador); América del Norte, Washington (EU); Asia-Pacífico, Jakarta (Indo-nesia); Medio Oriente, Estambul (Turquía); Europa, París (Francia).

Más tarde, se creó otra organización internacional de no menor importancia. En 1957, nació en Aix-les-Bains (Francia), la Federación Mundial de Villas Gemelas, que se convirtió más tarde en la llamada Federación Mundial de Ciudades Unidas (FmCu). Esta Federación es una asociación de casi 2 mil ciudades y autoridades locales de todo el mundo. Como organización internacional no gubernamental, goza de estatuto con-sultivo ante la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (unesCo) y el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, así como ante el Consejo de Europa.

Han establecido contactos importantes ambas asociaciones internacionales en los últimos años con el objetivo de unificarse. En su propósito de lograr una organización única de gobiernos locales, se formó un Comité de negociación iula-FmC que convienen o acuerdan desde hace algún tiempo.

En una declaración conjunta suscrita en la ciudad francesa de Lyon, el 14 de oc-tubre de 1998, indicaron que decidieron proseguir sus trabajos bajo la forma de dos grupos ad hoc organizados por sus secretarías generales para que hagan proposiciones en torno a los objetivos y misiones que debe perseguir una organización unificada, así como definir los principios organizacionales y estatutarios que la regirían.

A resultas del acercamiento de las organizaciones iula-FmC, se celebró en Río de Janeiro del 3 al 6 de mayo de 2001, el Congreso de la Unidad, al cual acudieron más de 1,100 representantes de gobiernos locales y de sus asociaciones, agencias donantes y organizaciones relacionadas con las entidades locales provenientes de 90 países diferentes. Ha participado también en este acercamiento la asociación internacional denominada Metrópolis, que desde 1984 agrupa a 81 ciudades con población superior al millón de habitantes.

Han logrado por fin las tres asociaciones internacionales mencionadas unificarse, en el Congreso Fundador que tuvo lugar del 2 al 5 de mayo de 2004 en París, al cual concurrieron aproximadamente 3 mil alcaldes y representantes locales. La nueva or-ganización ha recibido el nombre de Ciudades y Gobiernos Locales Unidos (Cglu), su sede se encuentra en la ciudad de Barcelona. La nueva organización se ha estructura-do en siete zonas geográficas: África, Asia-Pacífico, Euro-Asia, Europa, Medio Oriente y Asia Occidental, América Latina y Norteamérica. Se cuenta también con una Sección Metropolitana para las ciudades con más de un millón de habitantes.

Acaba de celebrar la Cglu, del 28 al 31 de octubre de 2007, su II Congreso Mundial, en la isla de Jeju, Corea, en el cual se aprobó la declaración “Las Ciudades Cambian y Transforman al Mundo”. Se presentó también el Primer Informe Mundial sobre la Des-






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en X centralización y la Democracia Local, que fue elaborado por la propia organización y

por prestigiadas universidades e institutos de educación superior del mundo.En referencia específica a Europa, se han dado también pasos importantes en la

acción internacional de las organizaciones locales. En este sentido, en el seno del Consejo de Europa, se suscribió en Madrid, el 2 de mayo de 1980, una Convención-cuadro que se ha ratificado por 19 estados y entró en vigor al año siguiente. En alcan-ce a dicho instrumento internacional, se firmó un Protocolo Adicional en Estrasburgo el 2 de abril de 1995. En el plano práctico, dichos instrumentos internacionales pro-mueven la cooperación en varios dominios: desarrollo regional, urbano y rural; protec-ción del medio ambiente; mejoramiento de infraestructuras y servicios, y ayuda en casos de siniestros.

Información bibliográfica

Durante los últimos años ha venido fortaleciéndose de manera muy firme el derecho municipal y elaborándose también una bibliografía cada vez más amplia. Entre las obras más recientes sobre el tema es preciso mencionar las siguientes: Teresita Rendón Huerta, Derecho municipal (1985), Gustavo Martínez Cabañas, La administración es-tatal y municipal de México (1985), Juan Cortés Ugarte, La reforma municipal y ele-mentos para una teoría constitucional del municipio (1985), José Francisco Ruiz Mas-sieu, Estudios de derecho político de estados y municipios (1986), Reynaldo Robles Martínez, El municipio (1987), Pedro Emiliano Hernández Gaona, Derecho municipal (1991), Carlos F. Quintana Roldán, Derecho municipal (1995), María Emilia Janetti y Arturo Pontifes, La protección jurisdiccional y administrativa del municipio (1996), Manuel Añorve Baños, Los servicios públicos municipales (1998), Miguel Ángel Orozco Deza, El municipio mexicano en el tercer milenio (2000) y Salvador Valencia Carmona, Derecho municipal (2003 y 2006).

Han abordado, igualmente, el tema del municipio los diferentes autores de derecho constitucional en nuestro país. Destacan las páginas del municipio de un autor clásico, Felipe Tena Ramírez, en su Derecho constitucional mexicano (1995), y más reciente-mente de Elisur Arteaga Nava, quien en su Derecho constitucional (1998) dedica un amplio cuarto libro a los asuntos municipales.

Ha habido también aportaciones de otras disciplinas de notable utilidad para el estudio del municipio, en las cuales se utilizan enfoques de carácter sociológico, de la ciencia política o de la ciencia de la administración. Entre ellas cabe referirse a Julián Medina y Samuel Espejel, Desarrollo, administración y planeación municipal (1990), Alicia Ziccardi, La tarea de gobernar. Gobiernos locales y demandas ciudadanas (1995), Mauricio Merino, En busca de la democracia municipal. La participación ciudadana en el gobierno local mexicano (1994) Enrique Cabrero Mendoza, La nueva gestión municipal en México. Análisis de experiencias innovadoras en gobiernos locales (1996), y Los dilemas de la modernización municipal (1999).





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Varias instituciones se han dedicado también a difundir de manera constante, tanto en el plano de investigación como en programas de alcance práctico, diversos temas relacionados con el derecho municipal. Destaca el Instituto Nacional de Admi-nistración Pública (inap), el cual publica regularmente la Gaceta de Administración Pública Estatal y Municipal desde hace muchos años, además, tiene diversos libros, estudios, y ha establecido cursos muy útiles dedicados a las mismas cuestiones.

El Centro de Desarrollo Municipal de la Secretaría de Gobernación (Cedemun) publicó de 1984 a 1988 su revista Estudios Municipales, infortunadamente suspendida. A cambio ha editado sus Guías Técnicas de especial valor didáctico, asimismo su En-ciclopedia de los Municipios.

Asimismo, ha merecido prestigio el Instituto para el Desarrollo Técnico de la Hacienda Pública (indeteC), que publica en sus revistas Hacienda Publica desde 1981 y Trimestre Fiscal desde 1978, artículos de mucho interés sobre distintos as-pectos financieros y hacendarios municipales. En fin, el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (Banobras) y el Instituto de Administración Pública del Estado de México han igualmente contribuido con su producción editorial a enriquecer el tema municipal.

Bibliografía

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2000”, México, inegi, 2000., “II Conteo de Población y Vivienda 2005”, México, inegi, 2005.

Janetti, María Emilia y Arturo Pontifes, La protección jurisdiccional y administrativa del mu-nicipio, México, Cide, 1996.

martínez Cabañas, Gustavo, La administración estatal y municipal de México, México, inap, 1985.

medina, Julián y Samuel Espejel, Desarrollo, administración y planeación municipal, México, Universidad Autónoma del Estado de México, 1990.

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danas, México, Miguel Ángel Porrúa, 1995.





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115Primera reformaDiario Oficial de la Federación: 20-VIII-1928

XXXII LegIsLatura (1-IX-1926/31-VIII-1928)Presidencia de Plutarco Elías Calles, 1-XII-1924/30-XI-1928

Reducción del número de representantes populares de la Cámara de Diputados me-diante un ajuste al sistema de representación proporcional.

Segunda reformaDiario Oficial de la Federación: 29-IV-1933

XXXV LegIsLatura (1-IX-1932/31-VIII-1934)Presidencia de Abelardo L. Rodríguez, 3-IX-1932/30-XI-1934

Se establece la elección directa de los gobernadores de los estados y de las legislaturas locales. Se fortalece el principio de no reelección al prohibir la elección de individuos que hubieren desempeñado el cargo de gobernador con cualquier carácter para el pe-riodo inmediato. Se dispone también que los diputados a las legislaturas de los estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato, salvo en caso de los suplentes que no hubieren estado en ejercicio. Se cambia el requisito de vecindad en el Estado por el de residencia efectiva no menor de cinco años en él, para poder ser gobernador.

Tercera reformaDiario Oficial de la Federación: 8-I-1943

XXXVIII LegIsLatura (1-IX-1940/31-VIII-1943)Presidencia de Manuel Ávila Camacho, 1-XII-1940/30-XI-1946

Ampliación en la duración del cargo de gobernador de Estado de cuatro a seis años.

Artículo 115

Trayectoria constitucional






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en X Cuarta reforma

Diario Oficial de la Federación: 12-II-1947XL LegIsLatura (1-IX-1946/31-VIII-1949)

Presidencia de Miguel Alemán Valdés, 1-XII-1946/30-XI-1952

Participación de la mujer en las elecciones municipales: se les concede el derecho de votar y ser votadas.

Quinta reformaDiario Oficial de la Federación: 17-X-1953

XLII LegIsLatura (1-IX-1952/31-VIII-1955)Presidencia de Adolfo Ruiz Cortines, 1-XII-1952/30-XI-1958

Se deroga la disposición que concede voto activo y pasivo a la mujer para las eleccio-nes municipales.

Sexta reformaDiario Oficial de la Federación: 6-II-1976

XLIX LegIsLatura (1-IX-1973/31-08-1976)Presidencia de Luis Echeverría, 1-XII1970/30-XI-1976

Establece la facultad de estados y municipios para legislar en materia de planeación y ordenación de los asentamientos humanos y conurbanización en el ámbito de sus competencias, por medio de acciones concertadas con la Federación.

Séptima reformaDiario Oficial de la Federación: 6-XII-1977

L LegIsLatura (1-IX-1976/31-VIII-1979)Presidencia de José López Portillo, 1-XII-1976/30-XI-1982

Introducción del sistema de diputados de minoría en la elección de las legislaturas locales y del principio de representación proporcional en la elección de los ayunta-mientos de los municipios.





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Octava reformaDiario Oficial de la Federación: 3-II-1983

LII LegIsLatura (1-IX-1982/31-VIII-1985)Presidencia de Miguel de la Madrid Hurtado, 1-XII-1982/30-XI-1988

Se asegura al municipio los principios de libertad política, económica, administrativa y de gobierno.

Novena reformaDiario Oficial de la Federación: 17-III-1983

LII LegIsLatura (1-IX-1982/31-VIII-1985)Presidencia de Miguel de la Madrid Hurtado, 1-XII-1982/30-XI-1988

Se depuran los lineamientos estrictamente municipales en relación con otras cuestiones del derecho local en general, al derogarse aquellos en relación con la reforma de elec-ción de los ejecutivos y de las legislaturas locales que se contenían en la fracción VIII; así como lo relativo a las relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores, con los convenios entre la federación y los estados para la ejecución y operación de obras y prestación de servicios públicos contenidos en las fracciones IX y X, para incorpo-rarlas al nuevo artículo 116.

Décima reformaDiario Oficial de la Federación: 23-XII-1999

LVII LegIsLatura (1-IX-1997/31-VIII-2000)Presidencia de Ernesto Zedillo Ponce de León, 1-XII-1994/30-XI-2000

En la fracción I, se precisó que cada municipio sería gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine; se precisó que la competencia otorgada al gobierno municipal se ejercerá por el ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el Gobierno del Estado. En la fracción II, se estableció la facultad de los ayuntamientos para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de ob-servancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la adminis-tración pública municipal, regulen las materias, los procedimientos, las funciones y los servicios públicos de su competencia, y aseguren la participación ciudadana y vecinal. Se modificaron algunos incisos de la fracción III referentes a las funciones y servicios públicos a cargo de los municipios.

Por lo que hace a la hacienda municipal, en la fracción IV se precisó que las leyes federales no limitarán la facultad de los estados para establecer las contribuciones






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en X relativas a las tasas por propiedad inmobiliaria y a los ingresos derivados de la presta-

ción de servicios públicos a su cargo, ni concederán exenciones en relación con las mismas. En la fracción V, se establecieron los términos de las leyes federales y estata-les relativos a las facultades de los municipios. Asimismo, se les otorgó la facultad de expedir, en lo conducente y de conformidad con los fines señalados en el párrafo ter-cero del artículo 27 de la Constitución, los reglamentos y las disposiciones adminis-trativas que fueren necesarios. Finalmente, en la fracción VII, se establecieron las líneas de mando de la policía preventiva municipal y la fuerza pública.

Undécima reformaDiario Oficial de la Federación: 14-VIII-2001

LVIII LegIsLatura (1-IX-2000/31-VIII-2003)Presidencia de Vicente Fox Quesada, 1-XII-2000/30-XI-2006

Se agregó un último párrafo al artículo para establecer que las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

Duodécima reformaDiario Oficial de la Federación: 18-VI-2008

LX LegIsLatura (1-IX-2006/31-VIII-2009)Presidencia de Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, 1-XII-2006/30-XI-2012

Como parte de la reforma penal se reforma la fracción VII para establecer que la poli-cía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la ley de Seguridad Pública del Estado.

Decimotercera reformaDiario Oficial de la Federación: 24-VIII-2009

LX LegIsLatura (1-IX-2006/31-VIII-2009)Presidencia de Felipe de Jesús Calderón Hinojosa, 1-XII-2006/30-XI-2012

Se reforma el cuarto párrafo del inciso c) de la fracción IV, para facultar a las legisla-turas de los estados el aprobar las leyes de ingresos de los municipios y la revisión y fiscalización de sus cuentas públicas.





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115Decimocuarta reforma

Diario Oficial de la Federación: 10-II-2014LXII LegIsLatura (1-IX-2012/31-VIII-2015)

Presidencia de Enrique Peña Nieto, 1-XII-2012/30-XI-2018

La reforma establece que, desde ahora, la forma de gobierno republicano que los esta-dos adoptarán para su régimen interior será democrático, laico, popular y representa-tivo. Se añade que podrá haber reelección consecutiva en los estados, para presidentes municipales, regidores y síndicos, por un periodo adicional, siempre y cuando éste no sea superior a tres años. Además, señala que la postulación de estos cargos puede ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos que integran una coa-lición, porque las fracciones parlamentarias no representan distritos, sino partidos, por lo que no importa qué partido postule, salvo que hayan renunciado a su militancia desde la mitad de su mandato.

Decimoquinta reformaDiario Oficial de la Federación: 29-I-2016

LXIII LegIsLatura (1-IX-2015/31-VIII-2018)Presidencia de Enrique Peña Nieto, 1-XII-2012/30-XI-2018

Se cambia la redacción del artículo de acuerdo con la reforma que crea la Ciudad de México como una entidad federativa, y se elimina “Distrito Federal” para dejar “enti-dades federativas”.





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