ARHITEKTURNA SLIKA EVROPSKE UNIJE - Lex Localis

Lex localis, letnik II, številka 2, leto 2004, stran 1 - 43

1

ARHITEKTURNA SLIKA EVROPSKE UNIJE

UDK: 339.923:061.1 EU Rajko Knez1 doktor pravnih znanosti Pravna fakulteta Univerze v Mariboru Povzetek Avtor poskuša v prispevku prikazati ustroj Evropske unije in Evropske skupnosti, prepletanje ene in druge strukture, najpomembnejše inštitucije, od katerih je odvisen obstoj Evropske unije ter njihovo delovanje. Prispevek poudarja idejo njihovega nastanka, ki je danes odmaknjena in zapostavljena, vendar pa je pravilno razumevanje ustroja EU bistveno za razumevanje te »sui generis« organizacije. Opis inštitucij je zato precej podroben in prikazan po pristojnostih. Tematika prispevka zato ni povsem pravna, ampak politično-pravna saj prikazuje delitev oblasti v Uniji in Skupnosti, ki pa ni enaka delitvi v demokratičnih sistemih. Gre bolj za delitev po kriteriju zastopanja interesov: Evropski parlament zastopa interese državljanov unije, Svet EU zastopa interese držav članic in Komisija ES zastopa interese same Skupnosti. Od teh treh institucij pa je odvisno vsakodnevno delovanje Skupnosti in Unije. THE INSTITUTIONAL ARCHITECTURE OF THE EUROPEAN UNION Summary The author of the paper tries to show the structures of the European Union and the European Community, intertwining of both structures, and the most important institutions and their performance, on which the existence of the European Union depends. The paper emphasises the idea of their formation, which is remote and neglected nowadays. However, the right understanding of the European Union structure is essential for understanding this sui generis organisation. Therefore the institutions are described in more detail and shown according to their competences. The paper topic is not entirely legal, but it is political and legal, because the paper illustrates the division of authority in the European Union and in the European Community, which is not identical to the division of authority in democratic systems. It is more about the division according to the

ARCHITEKTURBILD DER EUROPÄISCHEN UNION Zusammenfassung In seinem Beitrag versucht der Autor die Gestaltung der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft, die Verflechtung der einen und der anderen Struktur, die wichtigsten Institutionen, von denen das Bestehen der Europäischen Union und ihre Tätigkeit abhängig sind, darzustellen. Im Beitrag wird die Bedeutung der Idee für ihre Entstehung hervorgehoben, die heute ein wenig zurückgestellt und benachteiligt ist, doch die richtige Einsicht in die Struktur der EU ist wesentlich für das Verstehen dieser "sui generis" Organisation. Deswegen ist die Beschreibung der Institutionen sehr genau und nach Zuständigkeiten dargelegt. So ist die Thematik nicht völlig juristisch bezogen, sondern politisch-juristisch, denn es wird die Machtteilung in der Union und in der Gemeinschaft dargestellt, die aber der Teilung

1 Docent, Pravna fakulteta Univerze v Mariboru.

R. Knez: Arhitekturna slika Evropske unije

2

criterion of representation of interests: the European Parliament represents the interests of EU citizens, the Council of the European Union represents the interests of Member States, and the Commission of the European Communities represents the interests of the Communities themselves. Daily performance of the European Communities and Union depends on these three institutions.

in den demokratischen Systemen nicht gleich ist. Es handelt sich mehr um die Teilung nach dem Kriterium der Interessenvertretung: Das Europäische Parlament vertritt die Interessen der Bürger der Union, der EU Rat die Interessen der Mitgliedstaaten und die Kommission der EG vertritt die Interessen der Gemeinschaft, als solche. Von diesen drei Institutionen hängt die alltägliche Tätigkeit der Gemeinschaft und der Union ab.

Klju čne besede Evropska unija, Evropska skupnost, Svet EU, Komisija ES, pravni viri v EU, Evropski svet, Sodišče ES. Keywords European Union, European Community, EU Council, European Commission, EU legal sources, European Council, European Court of Justice. Schlüsselworte Europäische Union, Europäische Gemeinschaft, EU Rat, Kommission der EG, Rechtsquellen in der EU, Europarat, Gerichtshof der EG.


3

I Uvod Namen prispevka je v okvirih prikazati ustroj Evropske unije, ki je potreben za razumevanje delovanje le-te. Gre za splošno temo, ki ni namenjena zgolj zaposlenim v lokalni samoupravi in vsem, ki se ukvarjajo s tem področjem. Gre za splošno temo. Na ustroj Evropske unije in na pravno ureditev Evropske skupnosti je potrebno gledati iz različnih zornih kotov. Da bi pravilno razumeli položaj Evropske skupnosti znotraj Evropske unije, si je potrebno približati vsaj tri področja: (i) zgodovinski razvoj od nastanka Evropske gospodarske skupnosti do Evropske unije (ii) institucionalno strukturo in institucije, ki so temelj ustroja Evropske skupnosti ter (iii) pravni red, ki ureja odnos med Evropsko skupnostjo in državami članicami. Navedeno je predstavljeno v nadaljevanju, tudi z namenom, da bi lahko spoznali, da je Evropska skupnost še vedno temelj gospodarske integracije v Evropi in da si brez nje ni mogoče zamisliti političnega združevanja Evrope. II Zgodovina "V začetku petdesetih let, torej že v ozračju hladne vojne, je zahodna Evropa živela pod vtisom dveh nevarnosti: ene notranje (Nemčija) in druge zunanje (Sovjetska zveza). V dilemi, kateremu aspektu varnosti posvetiti večjo pozornost, je rešilni predlog prišel iz ust francoskega notranjega ministra Roberta Schumana – 9. maja 1950 – torej natanko pet let po koncu druge svetovne vojne. Predlagal je ustanovitev "skupnega trga"."2 Skupni trg (danes "notranji trg") je v bistvu pomenil sodelovanje med evropskimi državami, ki bi odpravilo težave pri oskrbi črne metalurgije v nekaterih evropskih državah, s postavitvijo rudnikov in železarn pod skupno upravo pa bi se preprečila obnova oborožitvene industrije v Nemčiji. Na tej podlagi je bila leta 1951 podpisana Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo.3 Dobre izkušnje s to pogodbo so leta 1957 pripeljale še do dveh pogodb: Pogodbe o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti in Pogodbe o ustanovitvi evropske skupnosti za atomsko energijo. Vse tri omenjene pogodbe skupaj so tvorile tako imenovane Evropske skupnosti. Najpomembnejša za gospodarsko sodelovanje med državami podpisnicami prvotnih pogodb (te so bile Belgija, Francija, Italija, Luksemburg, Nizozemska in Zvezna Republika Nemčija) je bila Pogodba o Evropski gospodarski skupnosti (EGS, v angleščini EEC in v nemščini EWG), ki jo poznamo tudi pod imenom Rimska pogodba. Njena obletnica je vsako leto 25. marca; podpisana je bila namreč tega dne leta 1957. V začetku šestdesetih let so torej obstajale tri skupnosti in vse tri so bile pravne osebe. Takrat še ni bilo govora o Evropski uniji (odslej EU). Šele leta 1993, ko se je Rimska pogodba spremenila (čeprav to ni bila prva njena sprememba), je bil po več letih sprejet načrt o prenovi ustroja takratnih skupnosti. Z Maastrichtsko pogodbo o EU, ki je začela

2 Mi. Ilešič et al, Pravo Evropske Skupnosti, tretja dopolnjena izdaja, Maribor 1998, str. 20. 3 Ta pogodba je bila sklenjena za dobo 50 let in je prenehala veljati leta 2002. Pravna naslednica za vsa finančna vprašanja ESPJ je Evropska skupnost. Tako Protocol annexed to the Treaty establishing the European Community on the financial consequences of the expiry of teh ECSC Treaty and on the research found for coal and steel. Official Journal of the European Communities, C 340, 10. november 1997.


4

veljati 1. novembra 1993, je bila ustanovljena EU. Pogodba o EU (odslej PEU) pa ni niti približno tako obsežna kot pogodba o E(G)S, ki je sicer del PEU. A to ni nič presenetljivega, kajti gospodarske integracije so bile še vedno osrednje povezovalno orodje med državami članicami, ki jih je bilo takrat že 12. EU ni nadomestila EGS ali katere od obeh skupnosti, niti ne vseh treh skupaj. EU je bila ustanovljena na novo in obstaja poleg omenjenih treh skupnosti. Pravzaprav obstaja nad njimi. EU je namreč sestavljena iz treh stebrov. Prvi steber, ki je jedro gospodarske integracije, je sestavljen iz omenjenih treh skupnosti, pri čemer ne gre spregledati, da je EGS z Maastrichtsko pogodbo spremenila ime in postala Evropska skupnost (odslej ES). Leta 1993 je bila zmešnjava torej velika, če že ne popolna. Ker so že pred tem obstajale Evropske skupnosti (omenjene tri), je bila sedaj že samo izpustitev množine dovolj, da nismo več vedeli, kaj natančno je imel sogovornik v mislih – vse skupnosti ali preimenovano EGS ali prvi steber ali kar celo EU. Nanovo ustanovljeni drugi steber je bil namenjen sodelovanju pri skupni zunanji in varnostni politiki, tretji pa sodelovanju na področju pravosodja in notranjih zadev. Še danes, devet let po teh spremembah, je ustroj EU enak, le tretji steber je spremenil ime in izgubil nekaj pristojnosti, kajti del sodelovanja na področju pravosodja je z Amsterdamsko pogodbo (to ni zadnja veljavna sprememba Rimske pogodbe, sicer veljavna od 1. maja 1999. 1.2.2003 je pričela veljati Pogodba iz Nice, ki vsebuje zadnje spremembe) prešel v pristojnost ES. Tako se danes tretji steber imenuje policijsko in pravosodno sodelovanje na področju kazenskih zadev. Zakaj različni stebri? Razlike med njimi so velike. Pristojnosti institucij EU so v prvem stebru znatno obširnejše in pomembnejše kot v drugem in tretjem. Drugi in tretji steber sta namreč namenjena le medvladnemu sodelovanju, značilnost prvega stebra pa je njegova nadnacionalnost. To pomeni, da se sprejeti predpisi v prvem stebru uporabljajo pred predpisi držav članic in izpodrivajo primarno uporabo domačega prava (v prvem stebru imamo opravka z nadnacionalnim pravom). V tem stebru se torej "nahaja" del suverenosti držav članic, ki so jo te prenesle na institucije EU. Drugi in tretji steber pa z ekonomskimi integracijami nimata veliko skupnega. Namenjena sta bolj političnemu sodelovanju, kajti stopnja integracij na lestvici mednarodnih ekonomskih integracij za doseženim skupnim trgom je denarna unija in nato politična integracija. Slednjo želi doseči pogodba o EU z besedami v svojem prvem členu … "ever closer union". Ni torej natančno znano, kje so bo nehalo sodelovanje oziroma kje je končna stopnja razvoja EU. III Institucionalna struktura Poznavanje pristojnosti posameznih institucij je pomembno za razumevanje celotnega ustroja EU in ES. Institucije so namreč tiste, ki vodijo vse tri skupnosti, jih povezujejo v EU, ki to predstavljajo tudi navzven - npr. tudi v odnosih s Slovenijo, in od katerih je ne nazadnje odvisno, kako trdna je ta mednarodna organizacija. Pogled na delo institucij, ki skupaj zaposluje približno 40.000 ljudi, na njihov razvoj in spremembe njihovih pristojnosti ter na njihovo medsebojno povezanost nam pomaga razumeti, kako EU kot takšna sploh deluje in zakaj ni mogoče vedno vleči paralele, na primer z državnimi institucijami v


5

Sloveniji ter delitvijo oblasti, kot jo poznamo po slovenski Ustavi. Ne smemo namreč prezreti pomembnega dejstva, da so prve institucije nastale že 1953. leta in da je bilo v tistem času govoriti o prenosu pooblastil in suverenosti na neke skupne organe še precej »pregrešno«. Vzrok temu je tudi svojevrstna ureditev institucionalnega ustroja EU, predvsem tistega, ki ga opredelimo kot političnega - ko torej govorimo o političnih institucijah. 1 Institucije 1.1 Uvod

Pogodba iz Nice4 v 7. členu (nekdanjem 4. členu) opredeljuje najpomembnejše institucije v EU, vendar jih ne poimenuje z uradnimi imeni. To bi sicer od temeljnega akta, kakršen je PES, na vsak način pričakovali, vendar pa je uradna imena najti povsod prej kot v temeljni pogodbi. Najpomembnejše institucije so:

− Evropski parlament (das Europäische Parlament; European Parlament), − Svet (der Rat; Council), − Komisija (die Kommission; Commission) in − Sodišče (der Gerichtshof; Court of Justice) z dodanim Sodiščem prve stopnje

(das Gericht erster Instanz; Court of first Instance). K seznamu dodajam tudi evropski svet, ki sicer ni institucija, ampak sestanek na najvišji ravni, ki se ga udeležujejo predsedniki držav ali vlad, ki jih spremljajo zunanji ministri in predsednik Komisije. Ta sestanek se organizira najmanj dvakrat letno, pomemben pa je, ker daje institucijam v EU temeljne smernice za njihovo delovanje; znotraj te tematike bo deležen enake pozornosti kot institucije v EU. 1.2 Evropski parlament Evropski parlament, ki je zastopnik državljanov držav članic Evropskih skupnosti, se ni vedno imenoval Evropski parlament. V prvotnih pogodbah o ustanovitvi vseh skupnosti se je imenoval Skupščina (die Versammlung, Assembly). Skupščina je bila ustanovljena po Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo leta 1952 (20. člen).5 Ime sta prevzeli tudi PES (Rimska pogodba z dne 25. marca 1957, 137. člen) in Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo (107. člen). Ime si je kasneje spremenila Skupščina sama z Resolucijo o poimenovanju Evropskega parlamenta iz leta 1962.6 To spremembo imena so kasneje sprejele države članice v Enotnem evropskem aktu7

4 Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti (odslej PES), Official Journal of the European Communities, C 80 z dne 10 marca 2001. 5 Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo je prenehala veljati 23. julija 2002, sredstva in obveznosti te nekdanje skupnosti, ki je bila pravna oseba, pa so prenesena na Evropsko skupnost (Protocol on the financial consequences of the expiry of the ECSC Treaty and on the research fund for coal and steel; ta protokol je dodan PES). 6 Entschließung, betreffend die Benennung des Parlaments vom 30. 3.1962, Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften 1962, str. 1045, objavljeno 26. aprila 1962. 7 Single European Act, Official Journal of the European Communities, No L169, z dne 29. junija 1987.


6

(3. člen). Skladno s tem členom so v uradnih besedilih ime Skupščina zamenjali z imenom Evropski parlament. Evropski parlament namreč ni bil predmet tako imenovane spojitvene pogodbe (Fusionsvertrag; Merger Treaty).8 Ta se je nanašala le na Svet in na Komisijo in bo obravnavana v nadaljevanju (pri Svetu EU). Že od vsega začetka je bila namreč ena sama skupščina za vse tri skupnosti (Evropsko gospodarsko skupnost (EGS), danes je to Evropska skupnost (ES), Evropsko skupnost za premog in jeklo (ESPJ) in Evropsko skupnost za atomsko energijo (EURATOM). Takšen položaj tedanje Skupščine je opredelila posebna konvencija, ki je bila podpisana isti dan kot Rimska pogodba, to je 25. marca 1957.9 1.3 Svet EU Organ z najvišjimi pristojnostmi za sprejemanje predpisov in drugih odločitev v Evropski skupnosti (odslej Skupnost) je Svet EU, ki ga sestavljajo po en predstavnik vsake države članice, in sicer predstavnik na ministrski ravni, ki ima pooblastila, da lahko sprejema odločitve v imenu svoje države (203. člen PES). V različnih besedilih pa najdemo za ta organ celo vrsto imen (Ministrski svet, Svet ministrov, Svet Evropskih skupnosti, Svet EU), poleg tega pa obstaja tudi nevarnost zamenjav s podobnimi imeni (Evropski svet, Svet Evrope). Že sam Council kot organ predstavnikov držav članic je v nekaj desetletjih institucionalnega razvoja evropske integracije zamenjal celo vrsto imen, ne da bi se pri tem njegove pristojnosti ali sestava kaj bistveno spremenile: Svet ministrov" (Council of Ministers) po ustanovitveni pogodbi Evropske skupnosti za premog in jeklo iz leta 1951, Svet (Council) po ustanovitvenih pogodbah EGS in EURATOM iz leta 1957, Svet Evropskih skupnosti (Council of the European Communities) po pogodbi o združitvi institucij (Merger Treaty) iz leta 1967 in, končno, Svet Evropske unije (Council of the European Union) po uveljavitvi Pogodbe iz Maastrichta (1992).10 Pravilno ime za Svet je Svet Evropske unije (Svet EU). Niti Pogodba o EU (odslej PEU) niti PES sama ne predvideva nikakršnega preimenovanja organov, temveč si je Svet kar sam določil novo ime z odločbo 93/591/EC.11 S spojitveno pogodbo je bil torej ustanovljen Svet Evropskih skupnosti. Vse do 8. novembra 1993, ko se je sam preimenoval v Svet Evropske unije12, se je torej imenoval Svet Evropskih skupnosti. Svet EU ima pač zakonodajno pristojnost in preimenovanje mu je bilo omogočeno. Povod za takšno spremembo so bile pristojnosti Sveta EU na področju drugega in tretjega stebra EU, to je na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah. To sta področji, ki jih ureja PEU, in ne PES.13 Na podlagi PEU države 8 Tudi to ni uradno ime pogodbe, čeprav je že ustaljeno. Uradno gre za Pogodbo o ustanovitvi Skupnega sveta in Skupne komisije Evropskih skupnosti (Vertrag zur Einsetzung eines Gemeinsamen Rates und einer Gemeinsamen Kommission der Europäischen Gemeinschaften; Treaty establishing a single Council and a single Commission of the European Communities, Official Journal of the European Communities, No 152, z dne 13.7.1967). 9 Convention on certain institutions common to the European Communities. 10 M. Ilešič, et al, Pravo Evropske Skupnosti, tretja dopolnjena izdaja, Maribor 1998, str. 11. 11 COUNCIL DECISION of 8 November 1993 concerning the name to be given to the Council following the entry into force of the Treaty on European Union, O. J. L 281/ 18, 1993/11/16. 12 Odločba Sveta z dne 8. novembra 1993 o spremembi imena, ki se dodeli Svetu po veljavnosti PEU, Official Journal of the European Communities, L 281/18. 13 Več o tem glejte P. Grilc, T. Ilešič, Pravo EU, Cankarjeva založba, Ljubljana 2001, str. 72-75.


7

članice sicer niso prenesle na skupne institucije toliko pristojnosti (suverenosti) kot na podlagi PES; Svet EU kot institucija, v kateri (a ne po pravilu) sedijo zunanji ministri držav članic, pa ima med vsemi institucijami v EU na področju drugega in tretjega stebra najvidnejšo vlogo. Izogibati se je torej imena Svet, če ni povsem jasno, kateri svet imamo v mislih. Lahko je Svet Evrope, medvladna organizacija, katere članica je Slovenija od leta 1994, lahko je Evropski svet, ki ni institucija EU, ampak sestanek na najvišji ravni, in tako naprej. Pravilno ime je Svet EU. 1.4 Komisija Evropskih skupnosti Prvoten naziv Komisije Evropskih skupnosti je bil različen. Le po dveh pogodbah, Pogodbi o ustanovitvi Evropske gospodarske skupnosti in Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo, se je imenovala Komisija - Komisija Evropske gospodarske skupnosti in Komisija Evropske skupnosti za atomsko energijo. Po Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo pa se je ta organ imenoval Visoka oblast (High Authority). Z omenjeno spojitveno pogodbo je bil ustanovljen za vse tri skupnosti enoten organ, in sicer Komisija Evropskih skupnosti. Njeno sestavo in organiziranost so opredelili členi od 9. do 19. spojitvene pogodbe. Komisija Evropskih skupnosti, ki je gibalo celotne integracije, ker ima monopol zakonske iniciative in pravico nadzora nad izvajanjem prava Skupnosti, je vse do danes zadržala svoje ime, kot ga določa spojitvena pogodba. Tega sicer ni mogoče najti niti na primer na domači spletni strani, je pa zapisano na vsaki odločbi Sodišča Evropskih skupnosti, kjer v postopku sodeluje tudi Komisija Evropskih skupnosti. Nasploh je za Komisijo Evropskih skupnosti večkrat zaslediti neuradno kot pa uradno poimenovanje. Neuradno (a še vedno pravilno) poimenovanje je le Komisija ali pa tudi Evropska komisija (Commission, European Commission). Nikakor pa ni pravilno ime Komisija EU. V tem prispevku bo odslej poimenovana Evropska komisija. 1.5 Sodišče Evropskih skupnosti Sodišče (Europäische Gerichtshof, Court of Justice) ni uradno ime. Podobno, kot je bilo pojasnjeno za Evropski parlament, je bilo tudi Sodišče Evropskih skupnosti od vsega začetka eno samo. S konvencijo o nekaterih skupnih institucijah14 je v 3. členu določeno, da imajo vse tri skupnosti eno samo sodišče. Tudi danes je tako. Sodišče Evropskih skupnosti ima le izjemoma pristojnost reševati spore, ki izhajajo iz PEU.15 Z omenjeno konvencijo je Sodišče Evropskih skupnosti dobilo uradno ime le posredno, kajti uradno ime je imelo Sodišče za vsako skupnost posebej. K vsaki od treh ustanovitvenih pogodb je bil namreč dodan Statut sodišča, ki je določal uradno ime sodišča za vsako skupnost posebej. Tako je na primer v statutu sodišča za EGS (14. julij 1957) zapisano: Court of Justice of the Europen Economic Community. Spojitvena pogodba je torej spremenila tri razli čna imena v enega samega, ki velja še danes: Sodišče Evropskih skupnosti (Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Court of Justice of the European Communities). Bolj pogosto je zaslediti ime Evropsko sodišče, kar pa, če ni pripisano kako pojasnilo ali

14 Glejte opombo 8. 15 Primerjajte 46. člen PEU (nekdanji člen L).


8

sklicevanje, ni priporočljivo zaradi možne zamenjave z Evropskim sodiščem za človekove pravice. Paziti je potrebno, da je sodišče v ednini in da so skupnosti v množini. Nikakor tudi ni pravilno poimenovanje Sodišče EU. V tem prispevku bo odslej poimenovano Evropsko sodišče. Opisan je samo razvoj imen najpomembnejših institucij v EU. V tabeli pa so zapisana uradna in splošno sprejeta imena ter okrajšave tudi drugih organov v EU v angleškem (krepki tisk) in nemškem (ležeči tisk) jeziku. 2 Uradna in neuradna imena institucij EU ter njihove okrajšave

Uradno ime16 Neuradno ime17 Okrajšava Parlament (European) EP European Parliament

Europäisches Parlament Parliament (Europäisches) EP

Council of the European Union18 Rat der Europäischen Union

Agriculture Council Fisheries Council19 Rat der Europäischen Union (Rat)

European Commission (Commission)

20 Commission of the European Communities Kommission der Europäischen Gemeinschaften

Europäische Kommission (Kommission)

EK

Court of Justice (Court) ECJ Court of Justice of the European Communities Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften

Gerichtshof EuGH

Court of First Instance (Court) CFI EuGeI

Court of First Instance of the European Communities Das Gericht erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften

Gericht erster Instanz

European Court of Auditors Court of Auditors (Court)

ECA Court of Auditors of the European Communities21 Rechnungshof der Europäischen Gemeinschaften

Europäischer Rechnungshof (Rechnungshof)

ERH

16 Za pravna besedila. 17 Za druga besedila in pravna besedila, če je institucija prvič zapisana z uradnim imenom. 18 Opozarjamo na zamenjavo z Evropskim svetom, ki ni institucija, ampak le sestanek predsednikov držav članic in njihovih vlad. 19 Glede na to, ali je sestanek namenjen reševanju problemov na področju kmetijstva, ribištva in tako naprej. V tem primeru se takšnega sestanka udeležijo pristojni ministri, in ne zunanji ministri. 20 Ne uporablja se okrajšava EC, saj bi nastala zmešnjave; EC je namreč tudi kratica za European Community. 21 … of the European Communities se redko uporablja, in še to le z dovoljenjem Sodišča Evropskih skupnosti. V uradnem listu Evropskih skupnosti vedno: Court of Auditors.


9

Uradno ime22 Neuradno ime23 Okrajšava Economic and Social Committee (Committee)

ESC Economic and Social Committee of the European Communities Wirtschafts- und Sozialausschuß der Europäischen Gemeinschaften

Wirtschafts- und Sozialausschuß WSA

Committee of the Regions (Committee)

COR Committee of the Regions of the European Union Ausschuß der Regionen der Europäischen Union

Ausschuß der Regionen AdR

3 Sedeži institucij Podobne težave kot pri imenih institucij je bilo v preteklosti zaslediti tudi pri njihovih uradnih sedežih. Prihajalo je celo do sporov med državami članicami. Nekdanja Skupščina je imela skupaj z Visoko oblastjo po Pogodbi o ustanovitvi Evropske skupnosti za premog in jeklo sedež v Strasbourgu, Svet EU in Evropsko sodišče pa v Luksemburgu. Na Edinburškem vrhu leta 1992 so predstavniki vlad držav članic sprejeli sklep sedežev, sklep pa je bil s protokolom dodan tudi k PES (sprememba PES iz Amsterdama). Evropski parlament ima sedež v Strasburgu, kjer opravi najmanj letno skupščino, nekatera zasedanja in sestanke različnih odborov pa ima v Bruslju. Zanimivo (in drago) je dejstvo, da ima svojo centralno administracijo (General Secretariat) pa v Luksemburgu in ne v krajih, kjer sicer zaseda. Evropska komisija in Svet EU imata sedež v Bruslju, sestanke Sveta EU v aprilu, juniju in oktobru pa organizirajo v Luksemburgu. Nekaj oddelkov Evropske komisije ima seveda sedež poleg Evropskega sodišča v Luksemburgu. Sedež Evropskega sodišča in sedež Sodišča prve stopnje24 se nista spreminjala in sta v Luksemburgu. IV Vloga posameznih institucij v EU 1 Uvod Poznavanje pristojnosti posameznih institucij je pomembno za razumevanje celotnega ustroja EU. Institucije so namreč tiste, ki vodijo vse tri skupnosti, jih povezujejo v EU, ki EU predstavljajo tudi navzven, na primer tudi v odnosih s Slovenijo, in od katerih je ne nazadnje odvisno, kako trdna je ta mednarodna organizacija. Pogled na delo institucij, njihov razvoj in spremembe njihovih pristojnosti ter njihovo medsebojno povezanost nam pomaga razumeti, kako deluje EU ter zakaj ni mogoče vedno potegniti vzporednice na primer z državnimi institucijami v Sloveniji in delitvijo oblasti, kot jo poznamo po

22 Za pravna besedila. 23 Za druga besedila in pravna besedila, če je institucija prvič zapisana z uradnim imenom. 24 Sodišče prve stopnje je bilo ustanovljeno leta 1989, da bi razbremenili delo Evropskega sodišča. PES določa, da je Sodišče prve stopnje dodano (attached) sodišču, kar pomeni, da je to navzven nesamostojna institucija. Reforma Evropskega sodišča predvideva samostojno organizacijo Sodišča prve stopnje, ki je danes pristojno samo za določene vrste sporov.


10

slovenski ustavi in v vseh demokratičnih državnih ureditvah. Ne smemo namreč prezreti pomembnega dejstva, da so prve institucije nastale že leta 1953 in da je bilo v tistem času govoriti o prenosu pooblastil in suverenosti na neke skupne organe še precej nesprejemljivo. Vzrok temu je tudi svojevrstni institucionalni ustroj EU, predvsem tisti, ki ga opredeljujemo kot političnega (Svet EU in Evropski parlament). Kljub vsem spremembam pogodb o Evropski skupnosti in spremembam, ki jih je prinesla PEU, ostajajo institucije v EU bolj ali manj enake, se pa spreminjajo njihove pristojnosti in medsebojne povezave. 2 Ali govorimo o institucijah po PEU ali po PES? Omenil sem že, da EU sestavlja troje področij, ki se med seboj razlikujejo po vrsti značilnosti. Prevladujoč vpliv v EU ima PES (ki je v prvem stebru); opredeljuje tudi pristojnost institucij. Omenjam pa tudi, kako se posamezne pristojnosti razlikujejo na področju skupne zunanje in notranje politike in na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja v kazenskih zadevah (drugi in tretji steber). Iz povedanega lahko sklepamo, da imajo institucije različne pristojnosti glede na to, na katerem področju (stebru) delujejo. Institucije so sicer urejene v PES, svoje področje pa nekatere izmed njih širijo tudi na delovanje v drugem in tretjem stebru, ki pridobivata vedno večji pomen, saj postaja EU vedno bolj politična, in ne le ekonomska integracija. 3 Institucije, pristojnosti in sestava O pristojnostih posameznih institucij v EU je enopomensko težko govoriti. Pri institucijah v EU ne poznamo načina delitve pristojnosti, podobnega načinu delitve oblasti po posameznih funkcijah v večini držav, v katerih so zakonodajna, izvršilna in sodna oblast zaupane različnim organom. Izjema je Evropsko sodišče, ki izvaja sodno oblast, medtem ko pri zakonodajni in izvršilni funkciji ni organa, ki bi bil samostojen pri njunem izvajanju. Prav tako institucionalno razmerje med posameznimi institucijami v Evropski skupnosti in EU ni konstantna dimenzija, ampak se je skozi obdobja in spremembe ustanovitvenih pogodb stalno spreminjala.25 Naddržavna ureditev prava Skupnosti torej ne sledi klasični demokratični delitvi oblasti na zakonodajno, izvršno in sodno. Institucionalna sestava v Evropski skupnosti in tudi v EU temelji na načelu zastopanja različnih interesov. Tako Evropski parlament zastopa državljane EU, Svet EU države članice, Evropska komisija pa interese Skupnosti. 3.1 Evropski parlament (189. - 201. člen PES) Evropski parlament je edina mednarodna ustanova, katere člani se volijo na neposrednih splošnih volitvah. Ima pomembno, vendar ne ključno vlogo v procesu demokratičnega nadzora ter pri snovanju, dopolnjevanju in sprejemanju evropske zakonodaje. Evropski parlament se razlikuje od državnih parlamentov po manjši zakonodajni vlogi, od skupščin

25 M. Platiše: Svet Evropske unije in Evropski svet v znamenju sprememb po pogodbi iz Nice. 7. dnevi javnega prava, Portorož 2001, str. 201.


11

(parlamentov) v drugih mednarodnih organizacijah pa po tem, da so poslanci v njem neodvisni. Na začetku razvoja Skupnosti, v nekdanji Skupščini, so namreč člane parlamenta delegirali državni parlamenti. Od leta 1979 ni več tako. Evropski parlament zaseda v Strasburgu in ima 626 poslancev. Pogodba o Evropski skupnosti iz Nice je omejila število poslancev na 732. 6 poslancev Luksemburg, 12 poslancev Irska, 13 poslancev Danska, 13 poslancev Finska, 17 poslancev Avstrija, 18 poslancev Švedska 22 poslancev Belgija, 22 poslancev Grčija, 22 poslancev Portugalska, 25 poslancev Nizozemska, 50 poslancev Španija, 72 poslancev Francija, 72 poslancev Italija, 72 poslancev Velika Britanija, 99 poslancev Nemčija. Za države kandidatke pa takole: 5 poslancev Malta, 6 poslancev Estonija, 6 poslancev Ciper, 7 poslancev Slovenija, 8 poslancev Latvija, 10 poslancev Češka, 12 poslancev Litva, 13 poslancev Slovaška 17 poslancev Bolgarija, 20 poslancev Madžarska, 33 poslancev Romunija, 50 poslancev Poljska. Število poslancev določa PES za vsako državo članico, način volitev pa je odvisen od vsake države posebej. Torej lahko za poslanca Evropskega parlamenta izvolijo celo nekoga, ki ni državljan države članice. Parlament zastopa »narode držav, povezanih v Evropsko skupnost« (190. člen). Pooblastila parlamenta so se po letu 1957 postopoma krepila in večala. Še zlasti velik korak k večjim pristojnostim Evropskega parlamenta pomeni sprejetje Enotnega evropskega akta leta 1986, s katerim je bila spremenjena prva Pogodba o Evropski gospodarski skupnosti, ki jo poznamo tudi pod imenom Rimska pogodba. Tudi PEU iz Maastrichta iz leta 1992 je za


12

Evropski parlament pomembna. Od tedaj ta s Svetom EU enakovredno sodeluje pri sprejemanju evropske zakonodaje, če se za sprejetje izbranega akta uporabi tako imenovani postopek soodločanja (co-decision procedure). Sicer pa daje PES Evropskemu parlamentu tele osrednje pristojnosti:

• sodelovanje pri sprejemanju evropske zakonodaje; • pristojnost pri sprejemanju proračuna in • pristojnost za nadzor na izvršno oblastjo.

Podrobneje pa lahko opredelimo tele pristojnosti Evropskega parlamenta: Evropski parlament izvaja nadzorne in posvetovalne naloge, ki mu jih nalaga PES. Šolski primer uresničitve nadzorne pristojnosti je bil časovno še ne tako oddaljen nadzor nad Evropsko komisijo. Namreč 201. člen PES določa, da se lahko z dvotretjinsko večino v Evropskem parlamentu doseže odpoklic članov Evropske komisije. Januarja 1999 je Evropska socialistična stranka zahtevala odpoklic Evropske komisije pod vodstvom Jacquesa Santerja. V Evropskem parlamentu sicer predlog ni dobil potrebne podpore, vendar pa je bila ustanovljena komisija, ki je ugotovila, da so člani Evropske komisije zlorabljali svoj uradni položaj in posledično so odstopili vsi člani Evropske komisije (komisarji ). Evropski parlament sodeluje pri sprejemanju zakonodaje Skupnosti, vendar v manjši meri, kot smo vajeni pri državnih parlamentih. Omenili smo že, da to vlogo prevzema Svet EU s pomočjo Evropske komisije. Vloga Evropskega parlamenta v zakonodajnih postopkih je bila tako sprva omejena na dajanje soglasij (assent procedure26) in mnenj (advisory opinions).27 Pravica Evropskega parlamenta, da sodeluje v zakonodajnem postopku, se je razvijala na več stopnjah. Prva stopnja je bila v obdobju Rimske pogodbe, ko je bila vloga Evropskega parlamenta samo posvetovalna. Na drugi stopnji je Enotni evropski akt uvedel tako imenovani postopek sodelovanja.28 Tretja stopnja pa se je začela s spremembami, ki jih je vnesla PEU (iz Maastrichta). Ta je uvedla tako imenovani postopek soodločanja. Slednji je sicer zapleten, njegovo bistvo pa je, da mora Evropska komisija posredovati predlog akta tako Evropskemu parlamentu kot tudi Svetu EU. Evropski parlament da mnenje, ki ga mora Svet EU sprejeti z dvotretjinsko večino. Posledica je skupno stališče, ki se vrne Evropskemu parlamentu. Če ta zahteva amandmaje, poteka postopek prek posvetovalnih komitejev, sicer pa Svet EU takšen akt lahko sprejme. S tem postopkom se doseže, da Svet EU ne more sprejeti akta proti volji Evropskega parlamenta. To uvršča Evropski parlament na isto raven, na kateri je Svet EU pri sprejemanju zakonodaje. S soodločanjem se je Evropski parlament najbolj približal zakonodajni pristojnosti, a še vedno ne moremo govoriti o tem, da je to njegova značilnost, kot smo tega vajeni pri državnih parlamentih. 26 S postopkom soglasja (assent procedure) je dobil Evropski parlament pravico veta na določenih področjih, ki niso povsem zakonodajne narave. Parlament mora dati soglasje za vse pridružitvene sporazume in sporazume o polnopravnem članstvu, še preden o tem odloča Svet ministrov. 27 Primerjajte 251. in 252. člen v zvezi z 192. členom PES. 28 Postopek sodelovanja (Co-operation procedure) daje Evropskemu parlamentu nekoliko manjše pristojnosti kot postopek soodločanja (co-decision procedure). Svet EU lahko (ni pa nujno) upošteva predloge Evropskega parlamenta iz druge obravnave. Ta postopek je v praksi uvedel dvostopenjsko sprejemanje pravnih aktov.


13

Poslanci Evropskega parlamenta imajo pravico do zakonodajnih predlogov. Parlament namreč uživa pravico zakonodajne pobude (to initiate legislation). Vendar lahko to uresničuje le tako, da Evropsko komisijo pozove, naj pripravi predlog akta, kajti Evropska komisija ima pri uradni zakonodajni pobudi monopol. Evropski parlament vsako leto presoja letno poročilo, ki ga pripravi Evropska komisija (200. člen). Poleg tega lahko poslanci postavljajo vprašanja članom Evropske komisije, ki morajo nanje odgovoriti pisno ali ustno. Odgovori se objavljajo v uradnem listu Skupnosti. Prednost ustnih vprašanj je, da se lahko postavljajo še dodatna, ki se navezujejo na zastavljeno vprašanje. Vprašanja se lahko postavljajo tudi Svetu EU (197. člen PES). Evropski parlament lahko, poleg tega, da zahteva odgovore na vprašanja, nastopa tudi kot tožnik pred Evropskim sodiščem. Izpodbija lahko zakonitost aktov Skupnosti (to je bilo nekaj časa sporno, nato pa je Evropsko sodišče razsodilo, da je treba institucije v EU obravnavati enakopravno in dodelilo pravico tožiti /locus standi/ tudi Evropskemu parlamentu). Prav tako lahko ob pomoči Evropskega sodišča zahteva odgovore na vprašanja komisarjev. Pogodba iz Nice je Evropskemu parlamentu tudi formalno podelila enako pravico izpodbijanja aktov Skupnosti, kot jo imajo drugi privilegirani tožniki (Evropska komisija, Svet EU, države članice). Evropski parlament ima pravico imenovati ombudsmana, ki je odgovoren za preiskavo pritožb državljanov držav članic EU, ki se nanašajo na zlorabo uradnega položaja, ki so jo zagrešile institucije v EU. Evropski parlament deluje v polkrogu (hemicycle). Delo poslancev namreč vsak mesec poteka na treh različnih krajih. Enkrat mesečno se za en teden zberejo v Strasburgu na plenarnem zasedanju. Zasedanja odborov (teh je 20) so v Bruslju, da bi se tako olajšali stiki z Evropsko komisijo in Svetom EU. Zasedanja odborov trajajo običajno dva tedna vsak mesec. Pri vsem tem pa ima generalni sekretariat (tajništvo) Evropskega parlamenta sedež v Luksemburgu. Sicer je Evropski parlament ena tistih institucij, ki deluje še najbolj na očeh javnosti. 3.1.1 Evropski parlament in demokratični deficit Kritika institucionalne sestave v praksi in v literaturi je tako imenovani demokratični deficit. V parlamentarnih ureditvah držav članic lahko poslanci vplivajo tudi na delo vlade. Ureditev sicer ne deluje vedno brez napak, vendar v bistvu deluje. V parlamentu je več političnih strank, od katerih ima ena ali več skupaj večino in oblikuje vlado. Vlada vodi državo in stranka(e), ki je(so) na oblasti, je(so) odgovorna(e) za njeno početje. Politično(e) stranko(e) bo(do) ob naslednjih volitvah nagradili volivci (ali pa ne), pač glede na (ne)uspešnost njenega vladanja. V EU na drugi strani ni vlade oziroma, če bi že lahko šteli evropsko komisijo za vlado, potem to ni vlada politične stranke. Nobena politična stranka nima oblasti. Torej nobena politična stranka ni odgovorna za politiko vlade. Če se stvari dobro razvijajo, nobena


14

stranka od tega nima koristi, če se stvari razvijajo slabo, nobena stranka od tega nima škode. Nobene politične stranke ni mogoče kriviti. Ko pride čas volitev, torej volivci ne morejo izbirati poslancev niti na podlagi (ne)uspešnega vladanja niti na podlagi opozicijskih obljub. Tako se volivci pri izbiranju članov Evropskega parlamenta odločajo bolj na podlagi (ne)uspešnosti vladanja domače vlade. Če bodo na primer za domači parlament volili Konzervativno stranko, bodo tudi za Evropski parlament volili konzervativne člane. Iz tega zornega kota evropski parlament ne zagotavlja mehanizma javnega mnenja, ki bi vplival na politiko skupnosti.29 3.2 Evropski svet V pravnem jeziku je potrebno poudariti, da je Evropski svet sestanek in ne institucija. Predsedniki držav ali vlad držav članic in predsednik Evropske komisije se namreč najmanj dvakrat letno sestanejo v okviru Evropskega sveta, ki je tako z »najvišjo udeležbo« političnih voditeljev držav članic na eni in institucij EU na drugi strani postal najpomembnejši politični organ (most important political body). Prav tako je potrebno poudariti, da je več kot samo terminološko potrebno razlikovati med Svetom EU30 in Evropskim svetom, v katerem so sicer prav tako zastopane vse države članice EU, vendar na višji ravni, t.j. na ravni predsednikov držav ali vlad. V razvoju evropskih integracij se je namreč že kmalu pokazalo, da Svet EU pogosto zaide v slepo ulico, ko naleti na vprašanja, za rešitev katerih ministri nimajo pooblastil svojih držav. Ta vprašanja so se zato pričela reševati na"vrhunskih" srečanjih (t.i. Summits) članic ES in že na takšnem srečanju decembra 1970 v Parizu je bil sprejet sklep, naj se tovrstna srečanja odslej odvijajo vsaj dvakrat letno kot redna oblika političnega sodelovanja. Vendar pa je bila ta oblika sodelovanja, ki se je je v praksi oprijel izraz "Evropski svet" ("European Council", "Europaeischer Rat", "Conseil européen") formalno prevzeta v institucionalno ureditev ES šele z Enotnim evropskim aktom leta 1986 (člen 2) ter kasneje tudi s Pogodbo iz Maastrichta (1992, člen D) - danes je to 4. člen Pogodbe o Evropski uniji (odslej PEU).31 Predsednik Evropskega parlamenta na začetku vsakega sestanka predstavi stališča Evropskega parlamenta do glavnih vprašanj, ki jih bodo obravnavali na sestankih. Ta sestanek na najvišji ravni omogoča politično usmerjanje nadaljnjega evropskega povezovanja. Določba 4. člena PEU definira Evropski svet kot sestanek, ki daje temeljne politične smernice. Ustanovitev Evropskega sveta ni bila brez kritik. Vprašanja, kot zakaj je potrebna neformalna institucija, kakšen bo učinek novega pristopa, ki ga PES ne pozna, ali bo zmanjšana vloga Evropske komisije in Sveta EU, če bo sestanek prevzel nekaj njihovih pristojnosti itd, so izražala predvsem strah Sveta EU in Evropske komisije. V praksi so se strahovi izkazali za nepotrebne. Predlogi, ki jih Evropski svet obravnava na iniciativo Evropske komisije in jih nato odobri, pridobijo pomembnost in Evropski komisiji omogoča lažjo izvršitev. Prav tako velja za politične predloge, ki jih sprejeme Svet EU in jih nato potrdi Evropski svet.

29 Več o tem glejte Hartley C. Trevor, Constitutional Problems of the European Union. Hart Publishing, Oxford 1999, str. 18-21. 30 Več o tej instituciji glejte v nadaljevanju. 31 Ilešič, Mi., et al, Pravo Evropske Skupnosti, tretja dopolnjena izdaja, Maribor 1998, str. 11.


15

Evropski svet koordinira tudi politiko s tretjimi državami. Dejansko je zunanja politika že dve desetletji glavni interes Evropskega sveta. Veliko vlogo ima Evropski svet zato tudi v drugem in tretjem stebru področij EU. Njegova naloga je sprejemati odločitve iz skupne zunanje in varnostne politike in integrirati Western European Union (WEU) v EU. Na področju policijskega in pravosodnega sodelovanja na področju kazenskih zadev PEU Evropskemu svetu ni podelil tako velike vloge. V tretjem stebru imajo še vedno najvidnejšo vlogo same države članice. Pač pa izvršuje Evropski svet pristojnosti glede ekonomske in denarne politike (economic and monetary policy). V svojih sklepih (conclusions) zapiše široke in temeljne usmeritve ekonomske politike. Na tem področju tudi sprejema poročila Evropske centralne banke, Sveta EU in Evropske komisije. Evropski svet se torej sestane pod vodstvom države, ki predseduje Svetu EU in tudi celotni EU. Sestanek je običajno na koncu njihovega predsedovanja, zato ni redko, da sta sestanka vsaj junija in decembra vsako leto.32 Predsedstvo je pomembno, kajti to daje možnost tej državi, da na dnevni red vključi zadeve, ki jih sama smatra za prioritetne ali kjer ima tudi sama interese. Evropski svet v nemškem jeziku ponazorijo tudi z »Impulsbeger für die wichtrigsten politischen Initiativen.« Dejansko se na t.i. »vrhovih« določijo temeljne smernice notranje in zunanje politike Evropske unije. Ker se je dejansko oblikoval s prakso, način njegovega delovanja pa je v primerjavi z ostalimi organi prost številnih formalnih spon in zapletenih postopkov odločanja. Tako se od Sveta EU ne loči le po različni sestavi članstva, temveč tudi po svoji nevezanosti na pravila poslovnika in svoji nevezanosti na formalne zakonodajne predloge Evropske komisije. Odloča s konsenzom. Neredko vse do začetka zasedanja ne obstaja formalni dnevni red. Lahko pa je ta določen že na prejšnjem sestanku Evropskega sveta. Zaradi neformalnosti lahko Evropski svet tako tudi hitro reagira na zapletene situacije, v katerih se znajde Svet EU. To je bil primer Edinburškega vrha decembra 1992, ko je Evropski svet odločal o nepripravljenosti Danske, da sprejme spremembe Pogodbe o ES (odslej PES) iz Maastrichta. Evropski svet je pozval k večji transparentnosti vprašanj, pomembnih za Evropsko denarno unijo, ki je bila predmet odločitve. Tudi, ko je odstopila Evropska komisija (16. marca 1999), je Evropski svet na izrednem zasedanju v Berlinu nominiral novega predsednika Evropske komisije in tako preprečil pasivnost v tej instituciji. Evropski svet nima posebnih pravil postopka niti stalnega sedeža. Lahko je to mesto, ki je glavno mesto države predsednice, lahko je to tudi katerokoli drugo mesto. Vendar pa je vsak sestanek Evropskega sveta vzet izredno resno in mora biti dobro pripravljen. Delo Evropskega sveta pripravi Svet EU. Zunanji ministri sestankujejo nekaj dni prej (General Affairs Council). Dnevni red, ki ga bodo predlagali Evropskemu svetu, je odvisen tudi od predlogov Evropske komisije. Zunanjim ministrom omogoči tekoče delo odbor stalnih predstavnikov (COREPER)33. Začetek sestanka pa je vedno pridržan predsedniku Evropskega parlamenta. Odločitve, ki jih v dveh dneh sprejme Evropski svet so bolj politične in manj pravne narave, čeprav lahko po spremembah PEU sprejema tudi odločbe

32 V praksi je veliko sestankov poleg običajnih v juniju in decembru. Imenujemo jih tudi neformalni Evropski sveti (informal European Councils). 33 Odbor je pobliže predstavjen v okviru Sveta EU.


16

kot zavezujoče akte. Politični dogovor je sprejet v obliki konsenza in zapisan v sklepih (conslusions). Gre za dokument, ki šteje običajno okoli 40 strani in vsebuje veliko neobvezujočih pravnih stavkov. Kljub neobvezujoči naravi sklepov pa se le-ti spoštujejo tako s strani institucij kot tudi s strani držav članic. Evropski svet je tako postopoma prevzel vlogo glavne gonilne sile razvoja EU in danes sodijo med njegove naloge odločanja o poglabljanju pristojnosti EU, o njeni širitvi na nove države ter o posameznih časovnih fazah v razvoju EU, oblikovanje njenih ciljev in določanje njenih prioritet ter koordiniranje evropskih politik. Do Sveta EU predstavlja tudi neke vrste prizivno instanco v primerih, ko znotraj Sveta EU ni bilo mogoče skleniti potrebnega kompromisa. Pogodba iz Nice skopih in ohlapnih določb o Evropskem svetu v ničemer ne spreminja in utrjuje tradicijo fleksibilnega delovanja tega organa.34 Seveda je na drugi strani lahko pomembno tudi, da njegove vloge z ničimer ne zmanjšuje in tako Evropski svet še naprej ostaja najpomembnejši politični organ v EU. 3.3 Svet Evropske unije - Svet ministrov (v nadaljevanju: Svet, 202. - 210. člen

PES) 3.3.1 Organizacija in pristojnosti Sveta Organ z najvišjimi pristojnostmi za sprejemanje predpisov in drugih odločitev v okviru ES (odslej Skupnosti) in EU35 je Svet ("The Council"), ki ga sestavlja po en predstavnik vsake države članice, in sicer predstavnik na ministrski ravni, ki ima pooblastila, da lahko sprejema odločitve v imenu svoje države (člen 203. PES, prej 146. člen).36 Svet je torej sestavljen iz predstavnikov vsake države članice na ministrski ravni (203. člen). Za razliko od Evropske komisije sestava Sveta ni stalna in variira glede na področje oziroma tematiko, ki se obravnava (kljub temu pa je Svet formalnopravno enoten organ). Če gre za splošne zadeve, bodo prisotni zunanji ministri, sicer pa tisti ministri, katerih področje bo predmet sestanka. Npr. za vprašanja v zvezi s politiko kmetijstva bodo pristojni kmetijski ministri držav članic. Čeprav bi bilo mogoče, nobena država nima t.i. evropskega ministra, ki bi državo članico predstavljal na vseh sestankih. Poglavitne pristojnosti Sveta na področju prvega stebra (Evropske skupnosti) so:

34 Platiše M., Svet Evropske unije in Evropski svet v znamenju sprememb po pogodbi iz Nice. 7. dnevi javnega prava, Portorož 2001, str. 208. 35 S sprejemom Maastrichtske pogodbe (1993) je bila oblikovana EU, ki je razširila področja sodelovanja med državami članicami na skupno zunanjo in varnostno politiko ter notranje zadeve in pravosodje. Ker se države članice na tako občutljivih področjih niso bile pripravljene povsem odpovedati svojim suverenostim, so bila nova pooblastila podeljena predvsem tisti instituciji, nad katero imajo največji nadzor - Svetu ministrov. Ta je zaradi novih nalog in pristojnosti, ki so mu bile zaupane, kmalu po uveljavitvi omenjene pogodbe odločil o svojem novem imenu: iz Sveta ministrov se je preimenoval v Svet EU. Platiše M, Svet Evropske unije in Evropski svet v znamenju sprememb po pogodbi iz Nice. 7. dnevi javnega prava, Portorož 2001, str. 208. 36 Ibidem.


17

• Svet je primarni zakonodajni organ Skupnosti in poskuša uresničevati kolektivne interese držav članic. Na več področjih prava Skupnosti skupaj z Evropskim parlamentom izvaja zakonodajno vlogo. Njegova zakonodajna vloga je poleg vloge Evropskega parlamenta, omejena tudi s pristojnostjo Evropske komisije, da predlaga zakonodajne predloge. Tudi sam Svet sicer lahko predlaga sprejetje določenega akta, vendar mora predlog poslati Evropski komisiji, ki diskrecijsko odloči, ali bo uradno predlagala predlog v sprejem na samem Svetu;

• zagotavljati mora koordinacijo med državami članicami glede splošne ekonomske politike;

• v imenu Skupnosti lahko sklepa mednarodne pogodbe med Skupnostjo in tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami;37

• skupaj z Evropskim parlamentom predstavljata proračunsko oblast in sprejmeta proračun Skupnosti;38

• na Evropsko komisijo sme prenesti pristojnosti za izvrševanje pravil, ki jih sprejme Svet. Svet si lahko tudi pridrži pravico, da sam skrbi za izvrševanje pravil.

• Na področju drugega in tretjega stebra pa Svet: • sprejema odločitve, ki se nanašajo na skupno zunanjo in varnostno politiko, na

temelju osnovnih smernic sprejetih s strani Evropskega sveta; • koordinira dejavnosti držav članic in sprejema odločitve na področju policijskega

in pravosodnega sodelovanja na področju kazenskih zadev.

V Svetu se predstavljajo interesi držav članic. Te interese zastopajo ministri držav članic. Zunanji ministri se sestanejo običajno enkrat na mesec. Sestanek zunanjih ministrov je t.i. splošni sestanek (»The General Affairs Council«). Na njegovem dnevnem redu so vprašanja splošne politike Skupnosti. Dodatno pa se letno skliče še približno 80 posameznih sestankov Sveta, ki se nanašajo na posamezne pristojnosti Skupnosti in v EU. Takšnih sestankov se običajno udeležijo ministri, ki so pristojni za posamezne resorje, ki se jih dnevni red sestanka dotika. Nekateri od teh sestankov imajo tudi svoje ime. Tako se npr. sestanek gospodarskih in finančnih ministrov imenuje »The Ecofin Council«, ministrov za kmetijstvo »The Agriculture Council« itd. Predsedstvo Sveta se izmenjuje vsakih šest mesecev. Vrstni red si določi sam Svet, in sicer naj bi sledil načelu, da veliki državi sledi mala država. Predsedstvo se menja vsakega prvega januarja in prvega julija. Za kontinuiteto razvoja Skupnosti in EU skrbi t.i. »trioka«: predsedujoča država članica, predsedujoča pred njo in predsedujoča po njej. Predsedujoča država članica je zadolžena za splošno koordinacijo in organizacijo sestankov. Ko je država članica predsednica v bistvu predstavlja celotno EU proti tretjim državam. Tako tudi majhne države lahko izrazijo del svoje politike in so prepoznavne v svetovnih okoliščinah. Sedež Sveta je v Bruslju, čeprav je dovoljeno sestanke Sveta sklicati kjerkoli na območju držav članic.

37 Po 281. členu PES je Skupnosti pravna oseba. 38 Ta npr. je za leto 2002 znašal 95,7 milijard evrov.


18

3.3.2 Sestava Sveta En predstavnik vsake države članice na ministrski ravni. Kateri resorni

minister se bo udeležil sestanka Sveta, je odvisno od dnevnega reda sestanka.

Svet za splošne zadeve (General Affairs Council)

Svet za gospodarske in finančne zadeve (Ecofin)

Svet za transport Svet za kmetijstvo

Odbor stalnih predstavnikov (Coreper I in II)

Poseben odbor za kmetijstvo (CSA)

Delovne skupine Tajništvo s približno 2 600 administrativnimi

delavci

Pristojnosti Priprava zakonodaje

Koordinacija ekonomskih politik

Proračunski nadzor

Razmerja s tretjimi državami

…

Predsedovanje Prva polovica leta Druga polovica leta 2003 Grčija Italija 2004 Irska Nizozemska …

Za svoje delo je Svet sprejel pravila. Delo poteka v treh fazah. Pripravljalno delo za Svet pripravljata dva organa znotraj Sveta: to sta odbor stalnih predstavnikov (Permanent Representatives Committee, odslej Coreper, ki je okrajšava, izpeljana iz francoskega imena »Comité des Représentants Permanents«) in tajništva (»General Secretariat«). Seveda sami ministri ne pripravljajo gradiva za sestanke, kjer se sprejemajo pomembne odločitve in obvezujoče pravne akte. Coreper je odbor, ki pripravlja gradivo in sploh vse delo Sveta. Njegova vloga je velika in brez njega bi praktično bilo onemogočeno delovanje Sveta. Coreper dejansko pripravlja vse podlage za delo Sveta. Opredeljen je v 207. členu PES. Odbor je sestavljen iz dveh teles oziroma deluje na dveh ravneh: Coreper I je sestavljen iz namestnikov veleposlanikov, Coreper II pa iz samih veleposlanikov posameznih držav članic.39 Delo Coreper-ja poteka v številnih delovnih skupinah (okoli 100 jih je), države

39 »Kljub temu da si odbora hierarhično nista podrejena, velja pravilo, da COREPER II obravnava pomembnejša vprašanja, predvsem tista z ekonomskega in finančnega področja, mednarodnih odnosov, na splošno tista, pri katerih se lahko pričakuje nasprotovanje posameznih držav članic. COREPER I pa praviloma rešuje vprašanja s področij, kakor so okolje, socialna varnost, notranji trg in promet.« Tako P. Grilc, T. Ilešič, Pravo Evropske unije. Cankarjeva založba, Ljubljana 2001, str. 197.


19

članice pa v Coreper imenujejo običajno posameznike, ki so predstavniki stalne misije države članice v EU.40 Poleg obeh ravni Coreper-ja pa obstaja še poseben odbor za kmetijstvo: »Special Committee for Agriculture«, ki je bolj znan po francoski okrajšavi CSA - »Comité spécial de l'agriculture«). Vse naloge s področja kmetijstva prevzem ta odbor. Pripravljalno delo za sestanek Sveta v Coreperju poteka tako, da se v okviru Coreper-ja poskuša doseči konsenz med posameznimi predstavniki držav članic. V omenjenih delovnih skupinah je potrebno doseči, da bodo ministri pravilno in natančno obveščeni o določenem vprašanju, o katerem bodo na sestanku odločali. Ta dvojni pristop se odraža tudi na samem sestanku Sveta. Dokumenti z oznako »A« so tisti, kjer je bil v delovnih skupinah Coreper I in II dosežen kompromis, z »B« pa dokumenti, o katerih je še potrebna diskusija in nadaljnje usklajevanje. Tajništvo pa skrbi za tehnično podporo Coreper-ju, za delovne skupine in za same sestanke Sveta. Pripravlja gradivo, skrbi za prevajanje, za pravno pomoč … prav tako pa upravlja proračun Sveta. 3.3.3 Postopek dela v Svetu Sestanke Sveta, ki jih lahko štejemo za drugo fazo dela, skliče predsednik. To je predstavnik države, ki je takrat predsedujoča EU. Tudi iniciativa za sklic sestanka je njegova. Pripravi dnevni red sestanka z zadevami označenimi z »A« in »B«. Če se s konsenzom ministri ne dogovorijo drugače, lahko odločajo samo o dokumentih, ki so prevedeni v vseh 11 uradnih jezikov Skupnosti. Sestanki Sveta niso odprti za javnost in to je ena izmed očitanih pomanjkljivosti Svetu. Sprejemanje zakonodaje naj bi bilo namreč transparentno in to je eno temeljnih načel demokratičnih pravnih sistemov. Pri odločanju je naloga Sveta približati stališča držav članic in doseči čim večji kompromis med njimi. Gre za usklajevanje interesov. Vendar pa morajo ministri pri odločanju upoštevati tudi objektiven interes Skupnosti. Svet je namreč institucija skupnosti in ne medvladna konferenca. Zato je cilj vsakega sestanka Sveta doseči optimalno soglasje interesov držav članic na eni strani in same Skupnosti na drugi strani. Interes Skupnosti običajno vedno izhaja iz predlaganega akta, ki ga namreč pripravi Evropska komisija, ki pa po svoji dolžnosti zastopa interese Skupnosti. Odločanje je tretji del dela v Svetu. Po PES je večinsko odločanje v Svetu pravilo. Če ni posebnega pravila, zadostuje navadna večina. To ni običajno. PES običajno zahteva kvalificirano večino. Vsaka država pri tem nima enakega števila glasov. Kljub temu da vsako državo zastopa po en minister, imajo te različno število glasov. Glasovi so porazdeljeni po kriteriju velikosti države. Tako imajo velike države več možnosti vplivanja na odločitev. Sicer pravilo kvalificirane večine ni določeno toliko zaradi preprečitve malih držav, da bi se sprejela neka odločitev, res pa sicer je, da se s tem pravilom majhne države lahko obranijo političnega pritiska velikih držav. Velike države so si izborile sicer pravico, znano kot Sporazum Ioannina (po grškem mestu, kjer je bil sestanek), pa se mora Svet v primeru, da države članice sporočijo, da obstaja število glasov, ki bi zadostovali za blokado

40 Verjetno ne povsem brez razloga označujejo komentatorji ta predstavništva kot »oči in ušesa« nacionalne vlade države članice v Bruslju. Tako P. Grilc, T. Ilešič, Pravo Evropske unije. Cankarjeva založba, Ljubljana 2001, str. 197, op. 464.


20

odločitve, po vseh svojih močeh truditi, da v razumnem roku najde rešitev, ki bi jo podprlo vsaj 65 glasov.41 Še vedno pa ostaja glavno politično vodilo za glasovanje v praksi t.i. Luksemburški sporazum. Ta namreč določa pravico veta, kjer država članica smatra, da gre za ogrožanje njenega vitalnega interesa. Čeprav je namreč kvalificirana večina kot sistem glasovanja bila uvedena v PES že na samem začetku, se je pokazalo, da v nekaterih primerih tudi to ni dovolj. Luksemburški sporazum, ki se ga je oprijelo ime tudi sporazum o nesporazumu, je bil nujno potreben, da se je končala kriza iz leta 1965, ko je Francija, ki je menila, da je ogroženo financiranje njenega kmetijstva v okviru skupne kmetijske politike, blokirala glasovanje v Svetu na tako, da se sestankov sploh ni udeleževala (t.t. »policy of the empty chair«).42 Francosko obnašanje je tega leta sprožilo krizo, ki so jo rešili januarju 1966 v Luksemburgu. Sporazum določa, da se kvalificirano glasovanje ne bo uporabilo v primerih, kjer gre za vprašanje vitalnega interesa neke države članice, dokler ne bo dosežen kompromis glede tega vprašanja med državami članicami samimi in med njimi ter Skupnostjo. Kaj v primeru, če takšen kompromis v določenem razumnem času ne bo mogoč? Sporazum določa samo, da gre v tem primeru za različna stališča. Francija si je to razlagala tako, da v tem primeru ni mogoče sprejeti nobene odločitve. Francoski vidik je bil v praksi tudi največkrat upoštevan. Tako je posledica Luksemburškega sporazuma ta, da država članica vedno izkoristi veto, kadar meni, da gre za njen vitalni interes. Države so Luksemburški sporazum večkrat izkoristile za blokiranje zadev, ki so se nanašale na povečanje cen kmetijskih izdelkov.43 3.3.4 Razmerje Sveta do ostalih institucij in do držav članic Svet v relaciji do drugih institucij deluje morda bolj samostojno, kot se to zdi na prvi pogled. Nadzor nad Svetom je namreč relativno šibak, saj je ta bolj usmerjen k Evropski komisiji. Tako mora ta Evropski parlament obveščati o svojem delu s poročili, enako sicer tudi Svet, vendar pa sankcij zanj ni, če predsednik poročila ne poda. Člani Sveta tudi niso zavezani odgovarjati na vprašanja Evropskega parlamenta kot komisarji in predsednik Evropske komisije. Tudi s strani drugih institucij Svet ostaja nedotaknjen. Samo Evropski svet deluje kot prizivna instanca njegovim določitvam, kar pa v praksi ni uveljavljeno. Njegov dominantni položaj na področju drugega stebra je prav tako očiten. Ker je sprejemanje odločitev v Svetu prikrivajoče (zgoraj sem omenil pomanjkanje transparentnosti), je pomanjkanje nadzora toliko bolj moteče. Njegova velika moč, kot de facto zakonodajalec, je vendarle omejena z zakonskimi predlogi Evropske komisije, kjer ima slednja izključno pravice. Svet se mora namreč zavedati, da predloga Evropske komisije ne more spreminjati tako, da se ta z njim ne bi več strinjala (251. člen), saj bo sicer moral predlog biti sprejet soglasno. Vse navedeno pa je potrebno upoštevati tudi pri ugotovitvi, da Svet sprejme zakonodajo Skupnosti (npr. uredbe, direktive…), ki nato neposredno veljajo v državah članicah. Že pri Evropskem parlamentu sem omenil pojav demokratičnega primanjkljaja (»democratic 41 Ponderiranje glasov v Svetu po državah članicah je naslednje: Nemčija 10, Francija 10, Italija 10, Velika Britanija 10, Španija 8, Belgija 5, Grčija 5, Nizozemska 5, Portugalska 5, Avstrija 4, Švedska 4, Danska 3, Irska 3, Finska 2, Luksemburg 2. Skupaj je glasov 87, kvalificirana večina pa šteje 62 glasov. 42 Da je bila razporeditev glasov in glasovanje v Svetu vedno »vroča tema«, glejte pri Platiše M., navedeno delo, str. 203, Grilc P., Ilešič T., Pravo Evropske unije. Cankarjeva založba, Ljubljana 2001, str. 166 – 173. 43 Hartley T.C., Constitutional Problems of the European Union. Hart Publishing, Oxford 1999, str. 15 – 17.


21

deficit«) in ureditev v Svetu ne popravlja težave. Še več, demokratični primanjkljaj tudi dobi še drugo negativno stran. Predpisi, ki jih sprejmejo predstavniki izvršilne oblasti držav članic (ministri) na Svetu, izpodrinejo uporabo nacionalnih predpisov (to popolnoma drži za uredbe, pri direktivah pa ima država članica morda še možnost vplivati na vsebino predpisa pri prevzemanju le-te v domačo zakonodajo). To pomeni, da na ta način izgublja del pristojnosti (na področjih, kjer Skupnost lahko sprejema odločitve) tudi domači parlament, saj predpisi, sprejeti z njegove strani, nimajo primarne veljave, ampak imajo to evropski predpisi. Tako v državi članici primarno velja zakonodaja, ki je sprejeta s strani predstavnikov izvršilne oblasti in ne zakonodajne oblasti. To pa še ni vse, zakonodaja velja v državi članici ne samo takrat, ko je »zanjo glasoval« minister te države članice, ampak tudi, če je ta glasoval proti, pa je predpis vseeno bil sprejet. V luči teh navajanj je še kako pomembno, koliko glasov ima država pri odločanju v Svetu. 3.3.5 Svet po pogodbi iz Nice Navedeno zgoraj je bilo tudi predmet razprav v Nici, kjer so decembra 2000 sprejeli spremembe PES. Nekaj teh se nanaša tudi na Svet. Protokol o širitvi EU, ki je bil sprejet v Nici, je spremenil število glasov in potrebno kvalificirano večino, kar je od nekdaj bila težka naloga. Novo število glasov po državah je naslednje: Nemčija 29, Francija 29, Italija 29, Velika Britanija 29, Španija 27, Nizozemska 13, Belgija 12, Grčija 12, Portugalska 12, Avstrija 10, Švedska 10, Danska 7, Irska 7, Finska 7, Luksemburg 4. Za kvalificirano večino bo potrebnih 170 glasov. Poleg kvalificirane večine, morata biti izpolnjena še dva pogoja za sprejem podpisa: (i) zanj mora glasovati večina držav članic in (ii) odločitev mora podpirati 62% prebivalstva v EU (gre za t.i. »demografski kriterij«). Nova razporeditev glasov, da bo za kvalificirano večino potrebnih 170 glasov, pomeni, da bodo za določitev morale biti štiri največje države (Velika Britanija, Francija, Nemčija in Italija), saj mora poleg tega kriterija biti izpolnjen tudi kriterij, da teh 170 glasov predstavlja vsaj 62% prebivalstva v EU. Ta slednji pogoj je opcijski.44 Poleg tega pa so v Nici predvideli tudi glasove za nove države članice: Poljska 27, Romunija 14, Češka in Madžarska 12, Bolgarija 10, Slovaška in Litva 10, Slovenija, Estonija, Latvija, Ciper, Malta pa 3 glasove. Kvalificirana večina bo tako znašala 258 glasov, uporabila pa se bosta tudi oba dopolnilna kriterija. Ker pa je širitev EU predvidena kot postopen proces in ker je že jasno, da nekatere države ne bodo države članice v prvem krogu širitve, so v Nici določili tudi procent kvalificirane večine, ki znaša 73,4% in se bo uporabljal za določitev kvalificirane večine glasov ob vsaki novi članici. Opisane rešitve se bodo uporabile po 1. januarju 2005, zato bo potrebno za širitev, ki bo pred tem doseči poseben dogovor o številu glasov novih in starih članic ter kvalificirani večini.

44 Bradley K., Institutional Design in the Treaty of Nice. Common Market Law review, 38: 1095−1124, 2001, str. 1111.


22

3.4 Komisija Evropskih skupnosti (odslej Komisija) 3.4.1 Ozadje ideje o nastanku Komisije Za pravilno razumevanje vloge Komisije je potrebno najprej spomniti, da so ustanovitelji Evropske skupnosti (odslej Skupnost) leta 1957 sprejeli načrt in odločitve, povezane s tem načrtom, ki jih pred tem ni naredil še nihče. Na eni strani so se opredelili za večinsko odločanje v vrsti zelo pomembnih vsebin in tako omogočili, da se sprejmejo pravila, za katera med državami članicami ni soglasja. Na drugi strani, je bil njihov načrt zagotoviti varnost in mir v Evropi, blaginjo na tem območju, ki se naj doseže s pomočjo ekonomske integracije, odpravo protekcionizma, povečanje trgovinske menjave z ostalim svetom in zagotoviti človekove pravice na področju ekonomske in socialne sfere. Da bi zagotovili učinkovito doseganje teh ciljev, je bilo potrebno ustanoviti institucijo, ki bi zasledovala interese vseh držav članic in sprejeti pravilo o večinskem odločanju (majority voting). Snovalci Skupnosti so namreč lahko predvideli, da možnost veta grozi zelo počasnemu napredovanju. Možnost zato, da bi za vsako odločitev zahtevali soglasje, nikakor ni bila rešitev. Da pa ne bi ogroženost, ki se pojavlja z večinskim glasovanjem na drugi strani, povzročila odpora držav članic do skupnega delovanja, je Skupnost posegla po rešitvi, ki je pripeljala do oblikovanja posebne institucije. Ustanovili so namreč institucijo, ki sicer sama nima pravice odločati, ima pa izključno pravico predlagati zakonodajne in druge ukrepe, kjer pa v posameznem predlogu upošteva interese vseh, ne glede na to, ali gre za veliko državo članico in njene cilje ali pa za najmanjšo državo članico in njene interese. Takšna institucija na neki način deluje kot nepristranski mediator (impartial mediator). Da bi takšen sistem deloval, sta potrebni še dve dodatni pravili. Prvo, da lahko zakonodajne ukrepe predlaga samo takšna institucija in (enostranski) predlogi drugih (držav članic, Sveta EU…) niso mogoči. Drugo pravilo pa je, da mora biti sprememba zakonodajnega predloga kljub večinskemu odločanju soglasno sprejeta ali vsaj v soglasju s samo institucijo, ki je predlog podala. Glede na to, da moder mediator vedno predlaga, kar je najbolj sprejemljivo za vse, in varuje interese vseh, predvsem manjšine, lahko takšna ideja pomeni sprejemljivost večinskega odločanja na mednarodni ravni, tudi ko se interesi držav članic močno razlikujejo. Mediator pa mora seveda zato biti nepristranski, obravnavati ga je potrebno kot enako odvisnega od vseh strank in nanj se ne sme vplivati s strani ene ali več strank. Prav tako mora imeti zaupanje vseh strank. Tako je predstavnik vseh strank, tako da se lahko upoštevajo tudi posebni problemi posamezne stranke. Če stranke ne bodo smatrale, da je mediator nepristranski in če ne bodo verjele, da zastopa interese vseh, potem njegovi predlogi ne morejo služiti kot osnova za diskusijo. Prej ali slej bo takšen mediator osumničen favoriziranja in različnega obravnavanja strank. 3.4.2 Komisija Iz navedenih razlogov je bila ustanovljena Komisija. Vsaka država članica je od časa do časa v (potencialni) manjšini. Ker je bil sprejet večinski sistem odločanja, je bilo potrebno poskrbeti za pravila, ki bo večinski sistem odločanja napravil sprejemljivega za države članice. Tako lahko samo Komisija sprejema zakonodajne predloge in predlogi so lahko


23

spremenjeni samo soglasno (ali s strani same Komisije). Da bi zagotovili nepristranskost Komisije, je Pogodba o ustanovitvi Evropske skupnosti (odslej PES) določila, da so člani Komisije predlagani s strani držav članic, a so lahko odpoklicani (kot telo, ne kot posamezniki) s strani ločene in neodvisne institucije – Evropskega parlamenta. PES prav tako zagotavlja nepristranskost z določbo, da Komisija ne sme od nikogar sprejemati navodil: niti od vlad držav članic, ali do držav članic, ki delujejo skupaj oziroma preko nekega načina povezave, ali s strani Evropskega parlamenta. Na ta način se zagotovi, da Komisija popolnoma neodvisno pripravlja zakonodajne predloge v interesu vseh. Njeni predlogi morajo odsevati, kolikor se le da, interes same Skupnosti kot celote. Opisana ideja o delovanju Skupnosti in vlogi Komisije se imenuje »Community method« – metoda Skupnosti – temeljni ustavni mehanizem Evropske unije za razliko od sistemov tradicionalnih medvladnih organizacij.45 Večinsko odločanje na meddržavni ravni se na dolgi rok ne more obnesti brez intervencije Komisije in postopka soodločanja z Evropskim parlamentom. 3.4.3 Pristojnosti Komisije Pristojnosti Komisije so zapisane v 211. členu PES: »Da bi Komisija zagotovila ustrezno delovanje in razvoj skupnega trga:

• nadzira uporabo določb PES in ukrepov, ki jih institucije sprejemajo v skladu s PES;

• oblikuje priporočila ali daje mnenja glede zadev, obravnavanih v tej pogodbi, če je to v njej izrecno predvideno ali po mnenju Komisije potrebno;

• ima v skladu s PES lastno pristojnost odločanja in sodeluje pri oblikovanju ukrepov, ki jih sprejemata Svet EU in Evropski parlament;

• izvaja pristojnost, ki jo je nanjo prenesel Svet za izvajanje njegovih predpisov.« Za Komisijo46 se trdi, da je motor (driving force) Skupnosti. V nekaterih primerih deluje kot srce Skupnosti in njeno delovanje daje moč ostalim institucijam, da izvršujejo svoje pristojnosti. Ena najpomembnejših pristojnosti Komisije je že navedena zgoraj. Monopol pri zakonodajnih predlogih je torej tudi pomemben del ustavnega ustroja Skupnosti in unije. Poleg te pristojnosti pa Komisija še deluje kot (i) izvršilni organ Skupnosti in (ii) kot nadzornik nad izvrševanjem in spoštovanjem prava Skupnosti. Predstavlja skupne interese Skupnosti in v veliki meri predstavlja pravno subjektiviteto Skupnosti. V bistvu zagotavlja t.i. ever-closer union – pristop k homogeni Skupnosti, kjer se blago svobodno prodaja v vseh državah članicah brez raznih finančnih (carine, diskriminatorni davki) in nefinančnih ovir (kvote in ukrepi imajo enak učinek kot količinske omejitve), kjer se prosto opravljajo storitve v vseh državah članicah ne glede na pripadnost izvajalca storitev itd.

45 Kamor še vedno uvrščamo delovanje Evropske unije na področju drugega in tretjega stebra: sodelovanju pri skupni zunanji in varnostni politiki in policijsko in pravosodno sodelovanje na področju kazenskih zadev. 46 Poglavitne določbe Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, ki se nanašajo na Komisijo, so vsebovane v 211. - 219. členu.


24

- Monopol zakonodajne iniciative Zaradi izključne pravice predlagati zakonodajne ukrepe, je Komisija odgovorna za pripravo vseh zakonodajnih predlogov – torej predlogov uredb, direktiv itd.47 Da mora to početi v interesu Skupnosti in držav članic ter pri tem zastopati tudi interese manjšine, je opredeljeno že zgoraj. Komisija je zato večkrat naslovljena kot »initiator of the policy«. Preden Komisija pripravi predlog, opravi predhodna posvetovanja in diskusije s predstavniki vlad, industrije, sindikatov, posebnih interesnih skupin in če je potrebno tudi s tehničnimi eksperti. Poskuša upoštevati te velikokrat nasprotne si interese. Uravnoteženje interesov ni vedno lahko. Npr. Komisija je morala vložiti znatne napore za predlog o liberalizaciji telekomunikacij. Na eni strani je morala upoštevati interese potrošnikov in njihovo varstvo, na drugi strani omogočanje proste konkurence na trgu s potrebo po zagotovitvi univerzalne telefonske storitve po sprejemljivi ceni za vse, ne glede na to, kje posameznik živi, interese držav, ker gre za storitve javnopravne narave. Ko je predlog že poslan Svetu EU in Evropskemu parlamentu, vse tri institucije delujejo skupaj, da dosežejo končni rezultat – to je sprejem ukrepa.48 V soglasju s Komisijo lahko Svet EU spremeni predlog s kvalificirano večino, sicer pa samo soglasno.49 Evropski parlament si najpogosteje deli pristojnost pri sprejemanju predpisov s Svetom EU v tako imenovanem postopku soodločanja (co-decision procedure). Ko Komisija odloča o spremembah svojega predloga, mora upoštevati tudi mnenje Evropskega parlamenta. Komisija torej pri izvrševanju pristojnosti zakonodajne iniciative upošteva tri stalne cilje: (i) ugotoviti mora, kaj je interes Skupnosti, (ii) posvetovati se mora v najširšem možnem krogu različnih interesov določenega predmetnega področja, za katerega bo predlagala zakonodajno ureditev, in upoštevati mora načelo subsidiarnosti. Kljub pristojnosti Komisije do iniciative zakonodajnih ukrepov pa ta ne sprejema glavnih odločitev glede politike EU in njenih prioritet. Pristojnosti Komisije so torej omejene. Samo sprejemanje zakonodaje je v pristojnosti Sveta EU, ki je sestavljen iz ministrov vlad posameznih držav članic, in (v večini primerov) Evropskega parlamenta. Vendar pa omenjene meje pristojnosti Komisije ne opravičujejo morebitnega podcenjevanja njene vloge. V nadaljevanju so naštete in na kratko opisane še ostale pristojnosti Komisije.

47 Pri tem mora Komisija spoštovati načelo subsidiarnosti. To pomeni, da predlaga zakonodajne ukrepe le, če in kolikor države članice ne morejo zadovoljivo doseči ciljev predlaganih ukrepov in jih torej zaradi obsega ali učinkov predlaganih ukrepov laže doseže Skupnost. Noben ukrep Skupnosti pa ne sme prekoračiti okvirov, ki so potrebni za doseganje ciljev PES. Primerjajte 5. člen PES. 48 Zakonodaja Skupnosti se pripravlja v vseh uradnih jezikih Unije. Ti so: danski, nizozemski (dutch), angleški, finski, francoski, nemški, grški, italijanski, portugalski, španski in švedski jezik. Kar približno 40% vseh dokumentov Komisije je potrebno prevajati v vse uradne jezike. Predlogi se ne prevajajo. V Komisiji, Svetu in v Evropskem parlamentu sta se kot delovna jezika uveljavila francoščina in angleščina. Angleščina je najpogostejši drugi jezik na svetu, francoščina pa je vsaj v Bruslju in Strasbourgu jezik funkcionarjev. 49 Tretji odstavek 251. člena PES.


25

- Komisija kot varuh prava Skupnosti Komisija predstavlja tudi t.i. »watchdog of the treaties«. Svoj nadzor opravlja tako nad državami članicami (tudi z grožnjo znatne denarne kazni za vsak dan kršitve prava Skupnosti) in nad drugimi institucijami v EU. Na voljo ima namreč tako tožbo zaradi kršitev prava Skupnosti, tožbo za razveljavitev aktov Skupnosti, izdaja lahko individualne odločbe podjetjem in posameznikom z denarno kaznijo na področju varstva konkurence, naloži lahko antidumpinško carino itd. Z omenjenimi sredstvi, ki jih ima na razpolago Komisija, lahko nadzoruje, ali se pravo Skupnosti vsakodnevno pravilno uporablja s strani držav članic in posameznikov – podjetij (npr. na področju uporabe konkurenčnih pravil) in da lahko tako vsi udeleženci na notranjem trgu izkoriščajo dosežke proste trgovine in drugih, s tem povezanih svoboščin. - Komisija kot »manager« Skupnosti Komisiji je poverjena tudi izvršilna pristojnost. Razne politike Skupnosti, sprejete na Svetu EU in na Evropskem svetu, se morajo dejansko odraziti v vsakodnevnem življenju Skupnosti, državljanov držav članic EU, podjetij itd. Tako npr. Komisija upravlja s proračunom Skupnosti, ki obsega okoli sto bilijonov evrov, upravlja s strukturnimi skladi, katerih glavni namen je uravnotežiti ekonomske razlike med bogatimi in revnejšimi državami članicami. Iz tega naslova je za izravnavanje razlik na področju kmetijstva namenjenih npr. kar 50% vseh sredstev letnega proračuna Evropske unije. Na nekaterih področjih, kot so konkurenčna, kmetijska ter ekonomska politika, pa uživa Komisija tudi veliko mero avtonomnosti in lahko sprejema odločitve ne da bi predloge pošiljala Svetu EU. To ji je omogočeno zaradi posebnih pooblastil oziroma posebnih pristojnosti, ki jih daje sama PES ali pa Svet EU delegira izvrševanje nekaterih svojih pristojnosti na Komisijo. V slednjem primeru je govor o t.i. delegirani pristojnosti (delegated authority). Smisel delegiranja pooblastil oz. pristojnosti je razbremeniti Svet EU od t.i. dnevnega vodenja (day-to-day administration) Skupnosti. Dve najbolj evidentni področji delegirane pristojnosti sta konkurenčno področje in področje antidumpinških postopkov. - Komisija kot pogajalec v mednarodnih odnosih Naslednja pristojnost Komisije, ki prav tako kaže, da ima ta institucija osrednjo vlogo v Skupnosti, je pravica, da se v imenu Skupnosti pogaja za sklenitev mednarodnih pogodb in kasnejši podpis le-te. Prav tako v imenu Evropske unije nastopa kot pogajalec z državami, ki niso članice Evropske unije. Evropska unija oziroma Skupnost kot pravna oseba je npr. sklenila raznovrstne sporazume z več kot sto državami. T.i. Lome konvencije (“Lome Conventions”) povezujejo Evropsko unijo z afriškimi, karibskimi in pacifiškimi državami (ACP države) in predstavljajo pomembno gospodarsko povezavo med jugom in severom. Komisija je npr. zastopala tudi interese Evropske unije v Urugvajskem krogu pogajanj s Svetovno trgovinsko organizacijo (WTO). Prepoznavnost in vloga EU v svetu se zato ustvarja tudi z delovanjem Komisije.


26

- Vloga Komisije v drugem in tretjem stebru Glede na to, da Komisija nikoli ni uradno preimenovana v Komisijo Evropske unije, temveč je njeno uradno ime še vedno Komisija Evropskih skupnosti, je mogoče sklepati, da njena vloga v drugem in tretjem stebru ni tako velika, kot je to primer Sveta EU. Res je sicer, da je Komisija močno povezana z medvladnim sodelovanjem v drugem in tretjem stebru po Pogodbi o EU, vendar pa nima izključne zakonodajne iniciative na teh področjih. Njena vloga je glede tega popolnoma identična vlogi posamezne države članice, ko pa gre za glasovanje, nima te možnosti tako kot države članice. Sicer predsednik Komisije sodeluje na srečanjih Evropskega parlamenta, kjer se sprejemajo zaključki (»conclusions«) tudi glede vprašanj drugega in tretjega stebra. 3.4.4 Organizacija in delo Komisije Komisijo sestavlja 20 komisarjev, ki so izbrani po strokovnem kriteriju. Komisarji običajno prihajajo iz služb iz zakonodajne in izvršilne veje oblasti v državah članicah.50 Veliko število komisarjev opravljajo delo poslanca državnega ali tudi Evropskega parlamenta. Neredko gre tudi za nekdanje ministre v vladah držav članic. Število komisarjev lahko spremeni le Svet EU. Imenovani so za dobo petih let in so lahko ponovno imenovani. Mandatna doba je enaka kot pri poslancih Evropskega parlamenta, vendar pa se mandat začne šest mesecev kasneje. Sicer pa je v Komisiji zaposlenih približno 16.000 uradnikov.51 Vsak komisar je pristojen za določeno politiko Skupnosti. Sedež Komisije je v Bruslju in je organizirana (od leta 1999) v 36 oddelkov: gre za t.i. generalne direktorate (»Directorates–general«, odslej direktorat). Le ti niso več, tako kot nekoč, oštevilčeni s številkami. Vsak oddelek vodi generalni direktor, ki je odgovoren komisarju s politično in izvršitveno odgovornostjo. Komisarji pa so odgovorni za delovanje enega ali več direktoratov. Direktorati so organizirani za večino najpomembnejših področij, na katerih Komisija izvršuje svoje pristojnosti:

50 Člani Komisije so lahko samo državljani držav članic Evropske unije. 51 Približno ena petina njihovega dela je namenjena prevajanju dokumentov v vse uradne jezike Skupnosti. Vsega skupaj je v različnih institucijah v EU zaposleno približno 26.500 ljudi. Administraciai Komisije zaposluje največji delež (približno polovico). Kljub temu gre dejansko za relativno malo število zaposlenih, če številko primerjamo s pristojnostmi Evropske unije. Verjetno ni pretirana ocena, da bi srednje velika država v svojem državniškem aparatu zaposlovala več ljudi.


27

Organizacija Komisije

Komisarji (20 članov) s kabineti

Direktorati in službe

Splošne službe Evropski urad za preprečevanje goljufij Urad za publikacije Eurostat (statistika EU) Tajništvo – generalni sekretariat Tisk in komunikacije (služba za odnose z javnostmi)

Politike Kmetijstvo Zdravje in varstvo potrošnikov Konkurenca Informacijski družba Gospodarske in finančne zadeve Notranji trg Izobraževanje in kultura Center za skupne raziskave Delo in socialne zadeve Pravosodje in notranje zadeve Energetika in promet Regionalna politika Podjetništvo Raziskovalna dejavnost Okolje Obdavčevanje in carinska unija Ribištvo Zunanja razmerja Razvoj Zunanji odnosi Širitev Urad za človekoljubno pomoč Urad za humanitarno pomoč (ECHO) Trgovina Notranje službe Proračun Skupna služba za tolmačenje in organizacijo

konferenc Finančni nadzor Pravna služba Skupina političnih svetovalcev Kadrovske in administrativne zadeve Notranja revizorska služba Prevajalska služba Vsak komisar ima svoj »kabinet«, kjer je zaposlenih šest uradnikov. Ti so most med komisarjem in direktorati. Delo Komisije pa je koordinirano s pomočjo tajništva (»Secretariat-General«). Komisarji se sestanejo enkrat na teden, da bi sprejeli predloge, odločitve itd. Rutinske zadeve se opravljajo pisno, medtem ko je za kompleksnejše značilno, da se sestanki Komisije organizirajo tudi pogosteje. Zadevo na sestanku predstavi komisar, ki je pristojen za predmetno področje zadeve, o kateri se odloča. Tudi Komisija odloča po sistemu večinskega glasovanja. Predsednik Komisije je izbran s strani držav članic na sestanku Evropskega sveta. Ostalih 19 članov Komisije oziroma komisarjev predlagajo vlade držav članic v soglasju z novim


28

predsednikom. Vse mora potrditi Evropski parlament.52 Možnost Evropskega parlamenta, da potrdi predsednika in komisarje, je bila sprejeta z Maastrichtsko pogodbo in je močno ublažila kritiko, češ da je Komisija nedemokratično izvoljen organ EU. Pred tem je bila edina pristojnost Evropskega parlamenta (ki jo ta še ima), možnost zahtevati odstop celotne Komisije s pomočjo nezaupnice.53 Dva komisarja prihajata iz »velikih« držav članic (Nemčija, Španija, Francija, Italija in Velika Britanija) in eden iz »malih« držav članic (Belgija, Danska, Grčija, Irska, Luksemburg, Nizozemska, Avstrija, Portugalska, Finska in Švedska). 3.4.5 Nadzor nad delovanjem Komisije Čeravno je Komisija neodvisna in nepristranska pa to še ne pomeni, da nad njo ni nikakršnega nadzora. Nadzor sam namreč ni nezdružljiv z neodvisnostjo in nepristranostjo. Nadzor nad Komisijo izvršuje predvsem Evropski parlament. Le temu mora Komisija predložiti letno poročilo, o katerem razpravljajo na odprti seji. Ta in pa druga dejanja ali opustitve Komisije so lahko razlog za nezaupnico. V primeru, da je nezaupnica izglasovana morajo komisarji kolektivno odstopiti.54 Sicer pa morajo komisarji odgovarjati na vprašanja poslancev Evropskega parlamenta, ki so lahko pisna ali ustna. Letno ti postavijo okoli 5000 vprašanj komisarjem, ki so skupaj z odgovori (podobno kot v Sloveniji) objavljeni v Uradnem listu Evropskih skupnosti. Nad Komisijo in njenim delom pa bdi tudi Računsko sodišče. Npr. v svojem poročilu za leto 2001 je to opozorilo, da je računovodski sistem Komisije pomanjkljiv, ter jo pozvalo, naj začne hitreje in učinkoviteje odpravljati že v prejšnjih letnih poročilih navedene pomanjkljivosti. Omenjeno sodišče je namreč v poročilih za leti 1999 in 2000 ugotovilo, da Komisija ne izvaja ustreznega nadzora nad svojim računovodskim sistemom ter s tem ne zagotavlja njegove zadostne varnosti in transparentnosti. Računsko sodišče ne more sprejemati zavezujočih odločitev, ampak na podlagi poročila lahko nadzor nad Komisijo naprej opravi Evropski parlament. Ob robu zapisanega pa seveda velja poudariti, da dejanski nadzor nad Komisijo pomeni tudi samo delovanje Sveta EU in Evropskega parlamenta pri sprejemanju zakonodaje in tudi odločitve Evropskega sodišča v postopkih, ki jih sproži Komisija proti državam članicami zaradi kršitve prava Skupnosti in podjetjem na področju kršitev konkurenčnega prava. V prvem primeru mora namreč Komisija pripraviti ustrezne predloge, da lahko v zapletenem postopku zadovolji tako interese Sveta EU (predstavnikov izvršilne oblasti držav članic) kot tudi Evropskega parlamenta. V drugem primeru pa odločitve Evropskega sodišča, v katerih zavrne trditve Komisije, tej prav tako niso dobrodošle.55

52 Tretji odstavek druge točke 214. člena PES. 53 201. člen PES. 54 Primerjajte 200 in 201. člen PES. 55 Npr. 22. oktobra 2002 je Sodišče prve stopnje generalnemu direktoratu za konkurenco pri Evropski komisiji, ki ga vodi komisar g. Mario Monti, namenilo resno opozorilo, saj je razveljavilo odločitev Komisije o prepovedi združitve dveh francoskih podjetij z električno energijo - Schneider Electric in Legrand. Sodišče je namreč ekonomsko analizo Komisije, na podlagi katere je ta upravičila prepoved združitve omenjenih podjetij, opisalo kot nepopolno analizo, v kateri tudi kar mrgoli napak.


29

3.4.6 Komisija po pogodbi iz Nice Pogodba iz Nice je tudi za Komisijo prinesla nekaj sprememb. Predsedniku Komisije so dane večje pristojnosti od sedaj zapisanih, čeprav je res, da se je del njih v praksi že uresničeval. Predsednik odloča o notranji organizaciji Komisije, razporeja pristojnosti in komisarje, imenuje podpredsednika in tudi zahteva odstop komisarja. Bolj pomembna odločitev pa se nanaša na število komisarjev. Protokol o širitvi Unije namreč določa, da bo po sprejemu vseh 27 članic v EU število komisarjev manjše od števila članic, saj je prevladalo spoznanje, da bi Komisija s preveč komisarji izgubila učinkovitost.56 Spomnimo, da je Komisija institucija, ki mora biti nepristranska, neodvisna in predstavniška. Pri slednji značilnosti Komisije je pogodba iz Nice vnesla spremembe. PES določa, da mora biti v Komisiji vsaj po en državljan vsake države članice, ne smeta pa biti v njej več kakor dva člana z državljanstvom iste države.57 Določba tako omogoča predstavniško vlogo Komisije. Pri širitvi EU na države srednje in vzhodne Evrope pa bo Evropska unija dosegla število 25 držav članic (ko so sprejemali pogodbo v Nici, so računali na 27 držav članic). To pa povzroči preveliko število komisarjev za učinkovito delo Komisije. Zato je pogodba iz Nice, kot omenjeno zgoraj, določila omejeno število komisarjev in tudi rotacijo le-teh. Pri tem bodo vse države obravnavane enakopravno. Npr. Nemčija bo imela komisarja za enako dobo kot Luksemburg. Vsaka Komisija – ne glede na sestavo – mora, kolikor je mogoče, odražati Skupnost v celoti.58 Takšna rešitev v pogodbi iz Nice pa je povzročila plaz zelo resnih kritik tako na račun takratnega francoskega predsedstva, v okviru katerega je prišlo do spremembe, kot na račun same Komisije, ker ni ugovarjala rešitvi. Prvikrat v zgodovini Komisije se bo namreč zgodilo, da ta ne bo izvrševala popolne predstavniške vloge. Vedno, v vsakem primeru, bo nekaj držav brez svojega predstavnika v Komisiji. Komisija ne bo uspela zagovarjati stališča, da zastopa celotno Evropsko unijo. Tako lahko država članica, ki bo brez komisarja, trdi, da ne sprejme predloga Komisije, ker sama pri tem ni mogla sodelovati. Naivno pa je seveda pričakovati, da bodo velike države v enaki situaciji brez komisarja kot majhne države. To je resna pomanjkljivost rešitve iz Nice, kajti Komisija ima vrsto (zgoraj opisanih) pristojnosti. Ko so snovalci Evropske gospodarske skupnosti ugotovili, da potrebujejo neodvisno institucijo za zakonodajne predloge, so ugotovili tudi, da mora ta institucija imeti pristojnosti, ki jih nima Svet EU in ne Evropski parlament. Tako se Komisiji podelili pristojnost za pogajanja in sklepanje mednarodnih pogodb, pristojnost da nadzoruje izvrševanje prava Skupnosti in možnost, da lahko pred Evropsko sodišče privede 56 Več o spremembah, ki se nanašajo na Komisijo, glejte pri Ireni Brinar, Strukturni vidiki pogodbe iz Nice. 7. dnevi javnega prava, Portorož 2001, str. 189-191. 57 Četrti odstavek prve točke 213. člena PES. 58 Vendar pa Širitveni protokol (Protocol on enlargement of the European Union, O.J. 2001, C 80/49) ne določa vrstnega reda niti po kakšnih kriterijih bo Svet EU določil le-tega (geografskih ali demografskih). Več o tem glejte pri Kieran St C Bradley, Institutional Design in the Treaty of Nice. Common Market Law Review, 38/02, 1095−112,, str. 1103.


30

države članice, podjetja itd. Da bi lahko izvrševala tudi te pristojnosti, mora Komisija biti neodvisna in nepristranska. Da bi za te pristojnosti bila tudi predstavniška samo na prvi pogled, ni tako pomembno. Vendar država bi lahko, enako kot pri zakonodajnem predlogu, npr. prerekala odločitev o prepovedi državne pomoči, ker sama pri tej odločitvi ni mogla sodelovati. Argument je toliko bolj tehten, ko ugotovimo, da bi pri 30 državah članicah in 20 komisarjih vsaka država bila brez »svojega« komisarja vsakih 15 let za pet let. Držav članic bo zaenkrat sicer 25, a vseeno gre za dolgo dobo, v kateri se lahko predlaga (ali/in sprejeme) veliko pravil, pri katerih države brez komisarja ne bodo mogle sodelovati. Boljša rešitev bi bila morda možnost, da bi države članice imenovale skupnega komisarja. To bi imelo vrsto posledic. Prvič, pomenilo bi, da je potrebno izboljšati kvaliteto komisarjev, kar bi bila pri trenutni praksi, da se za mesto komisarjev potegujejo drugorazredni politiki iz držav članic, dobrodošla rešitev. Drugič, preprečili bi trditev, da vse države niso zastopane v Komisiji. In tretjič, znebili bi se občutka, ki ni tako neredko prisoten, da v določenih primerih komisarji, ki jih nominira določena država članica, verjamejo, da morajo varovati interese te države članice. Komisar, ki bi bil nominiran s strani dveh ali treh držav članic, bi se čutil precej manj zavezanega k spoštovanju njihovih interesov. Tako bi povečali tako kvaliteto kot tudi neodvisnost komisarjev.59 Koliko je to pomembno za majhne države članice? Majhne države članice bodo dobile v dveh najpomembnejših institucijah, ki sprejemata zakonodajo Skupnosti (v Svetu EU in Evropskem parlamentu), le majhno število glasov. Razen v primerih, kjer je potrebno soglasno odločanje, so lahko majhne države članice preglasovane. Ravno zaradi te možnosti je bila »izumljena« Komisija. Države članice tega ne bi smele pozabiti, saj so lahko vedno, ne glede na svojo velikost, v manjšini glede določenega vprašanja. Velike države lahko to rešijo z večjim številom glasov, ki jih imajo v Svetu EU, majhne pa tega ne morejo. Zato ni nepomembno za državo članico, ali bo imela svojega komisarja ali ne. 3.5 Sodišče Evropske skupnosti 3.5.1 Uvod Ni povsem iz trte izvita trditev, da je mogoče stopnjo intenzivnosti in trdnosti neke meddržavne tvorbe dokaj natančno oceniti prav na podlagi izvrševanja sodne funkcije, to je reševanja sporov v posamezni mednarodni organizaciji. Čeprav bi bilo gotovo napačno trditi, da učinkovit sistem reševanja sporov že sam po sebi zagotavlja uresničitev ciljev neke mednarodne organizacije, pa je vendar − podobno kot v notranjih pravnih redih – prav tak sistem v spornih situacijah odločilen vzvod za ohranjanje trdnosti neke pravne tvorbe ter uresničitev njenih ciljev in načel. Posebej očitna postane ta funkcija v kriznih obdobjih, ko enotnost pogledov posameznih udeležencev na neko (prvotno sporazumno dogovorjeno) vprašanje popušča. Tudi tu velja, kar bi bilo sicer mogoče ugotoviti za pogodbena ali drugačna sporazumno ustanovljena razmerja več udeležencev nasploh: dokler potekajo stvari v prvotni idealno začrtani smeri, običajno zadoščajo splošna načela in skupni cilji, 59 John Temple Lang, How Much do the Smaller Member State Need the European Commission? The Role of the Commission in a Changing Europe, Common Market Law Review 39/02, 315−335, str. 321.


31

zapisani v prvem delu nekega pravnega akta, ali pa celo sploh nezapisana sporazumna volja udeležencev; ko pa zaradi tako ali drugače spremenjenih razmer nastopijo dejstva, drugačna od prvotno pričakovanih, stopijo v ospredje določbe o sankcijah in reševanju sporov, običajno uvrščene nekje proti koncu pravnega dokumenta, neredko le kot posledica vztrajnosti pravnikov, ki z opozarjanjem na možnost spremenjenih razmer in kasnejših nesoglasij kvarijo slovesno razpoloženje in ozračje dobre volje ob sprejemanju dokumenta.60 V luči tega razmišljanja štejem za koristno, da predstavim eno izmed najpomembnejših sodobnih mednarodnih tvorb, to je Evropsko skupnost (odslej Skupnost), z vidika izvrševanja sodne funkcije v njenem okviru. S tem namenom predstavljam Sodišče Evropskih skupnosti (odslej Evropsko sodišče) s sedežem v Luksemburgu. Od vsega začetka je bilo eno samo za vse tri skupnosti.61 No, danes, ko obstajata samo še dve skupnosti (Evropska skupnost in Evropska skupnost za jedrsko energijo), pa je to sodišče enotno sodišče za ti dve skupnosti. Evropsko sodišče ima sicer tudi nekaj omejenih pristojnosti za reševanje sporov, ki izhajajo iz pogodbe o Evropski uniji (odslej PEU).62 3.5.2 Sodišče za Evropo Pri prikazu vloge Evropskega sodišča je treba poudariti, da temelji Skupnost na načelu vladavine prava (rule of law) in da je to načelo sredstvo povezovanja (integracije).63 Že prvotnih šest članic takratne Evropske gospodarske skupnosti se je zavezalo, da bo poenotenje pravil (unification) in harmonizacijo (zbliževanje) prava Skupnosti dosegalo s pomočjo pravnih instrumentov. Skupnost je tako pravna tvorba (creature of law) in tudi svoje cilje dosega izključno na podlagi svojega (avtonomnega) ustanovljenega prava, to je prava Skupnosti, ki je neodvisno, poenoteno ali zbližano (harmonized) v vseh državah članicah in ločeno od državnih pravnih ureditev. Še več, to pravo je nadrejeno državnim pravnim ureditvam in veliko določb prava Skupnosti se neposredno uporablja v državah članicah. Ker ima svojo pravno ureditev, potrebuje, prav tako kot vsaka država, sodno varstvo, ki zagotavlja, da je to pravo predvsem sprejeto na zakonit način ter da so pravila tudi vsebinsko zakonita in skladna s pravili Pogodbe o Evropski skupnosti (odslej PES), s katerimi se strinjajo države članice. Poleg tega, da skrbi za zakonitost sprejetih pravil, pa zagotavlja tudi njegovo pravilno uporabo v državnih organih in na sodiščih v državah članicah. Evropsko sodišče je steber takšnega varstva. Skrbi, da se pravila Skupnosti v vseh državah članicah razlagajo in uporabljajo enotno, da torej sodišča v različnih državah članicah pravil Skupnosti ne razlagajo različno ter ne razbijajo enotnosti in ne ogrožajo nemotenega delovanja Skupnosti. Da bi se ti cilji dosegali, je Evropsko sodišče pristojno za 60 Povzeta avtorju neznana javna objava misli pokojnega prof. dr. Mirka Ilešiča. 61 S konvencijo o nekaterih skupnih institucijah je v 3. členu določeno, da imajo (takrat še) vse tri skupnosti eno samo sodišče. S to konvencijo je dobilo Sodišče Evropskih skupnosti uradno ime le posredno, kajti uradno ime je imelo Sodišče za vsako skupnost posebej. K vsaki od treh ustanovitvenih pogodb je bil namreč dodan Statut sodišča, ki je določal uradno ime sodišča za vsako skupnost posebej. Tako je na primer v statutu sodišča za Evropsko gospodarsko skupnost (14. julij 1957) zapisano: Court of Justice of the European Economic Community. Spojitvena pogodba je torej spremenila tri različna imena v enega samega, ki velja še danes: Sodišče Evropskih skupnosti (Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften, Court of Justice of the European Communities). 62 Primerjajte 35., 40. in 46. člen PEU. 63 To načelo pomeni, da oblastni organi sprejemajo odločitve na podlagi sprejetih pravnih načel ali predpisov brez diskrecije ali samovoljne uporabe slednje.


32

odločanje v sporih med državami članicami, institucijami v Evropski uniji (odslej EU), posamezniki in podjetji. Tako torej prva določba, ki je namenjena Evropskemu sodišču, določa, da to sodišče zagotavlja spoštovanje prava pri razlagi in uporabi PES.64 Ker je za vse te stranke pristojno eno samo sodišče, je bilo že v osemdesetih letih močno obremenjeno z delom. Zato so na predlog samega Evropskega sodišča leta 1989 ustanovili in mu dodali tako imenovano Sodišče prve stopnje (Court of First Instance, Gerichtshof erster Instanz). Takoj moram poudariti, da imena ne gre jemati dobesedno; to sodišče namreč ni pritožbeno sodišče, saj ne gre za instančno sodišče. Pravzaprav je Evropsko sodišče nadrejeno Sodišču prve stopnje in pristojno za reševanje pritožb zoper Sodišče prve stopnje, zoper sodbe Evropskega sodišča pa ni pravnih sredstev in so izvršljive v skladu s pravili izvršilnega prava posamezne države članice.65 3.5.3 Sestava in organizacija Evropskega sodišča Evropsko sodišče šteje 15 sodnikov in to število je tesno povezano s številom držav članic. Zahtevo za povečanje števila sodnikov mora predati Svetu EU, ki je pristojen za odločanje o tem. Poleg sodnikov pa so člani sodišča tudi splošni svetovalci. V slovenski strokovni literaturi najdemo za naziv teh ljudi prevod generalni pravobranilci.66 Vendar je prevod sporen. To so namreč pravni strokovnjaki, ki so sodnikom v pomoč pri delu in skrbijo za konsistenten razvoj prava Skupnosti. Dolžnost generalnih pravobranilcev je namreč, da popolnoma nepristransko in neodvisno javno predstavljajo obrazložene sklepne predloge o zadevah, predloženih Evropskemu sodišču, da bi slednjemu pomagali pri opravljanju temeljne naloge, to je zagotavljanju spoštovanja prava pri razlagi in uporabi PES.67 Če primerjamo opisano dolžnost z dolžnostjo pravobranilcev, kot jih poznamo v slovenskem pravu, ugotovimo, da je dolžnost pravobranilcev predvsem braniti interese države, saj so zastopniki države pred sodišči in upravnimi organi.68 Generalni pravobranilci pa niso zastopniki Skupnosti in niso dolžni braniti interesov Skupnosti. Interese Skupnosti zastopa Evropska komisija in torej ni nobenega razloga, da bi v samem postopku na strani Evropskega sodišča obstajali še strokovnjaki, ki bi bili za to posebej pooblaščeni. Evropska komisija lahko vedno posreduje v postopku pred Evropskim sodiščem in ima zato možnost izvrševati poverjeno nalogo v vsakem posameznem postopku. Bilo bi tudi nesprejemljivo, če bi Skupnosti omogočali, da bi imela svoje vnaprej in za stalno postavljene strokovnjake, ki bi branili interese Skupnosti v vsakem posameznem postopku ne glede na to, kdo bi bile stranke v tem postopku. Generalni pravobranilci so torej samo pomoč Evropskemu sodišču, in ne Skupnosti, čeprav je res, da njihove odločitve o razlagi prava Skupnosti nemalokrat ustrezajo tudi interesom Skupnosti. Prevod je torej neposrečen, ker ustvarja sliko teh pravnih strokovnjakov kot varuhov Skupnosti, in ne pravnega reda. Bolj ustrezen prevod se zato zdi »splošni svetovalec«. Sicer pa splošni svetovalec pripravi »sodbo v malem«. Opiše dejansko stanje, izjave strank v postopku in dokaze ter doda svojo razlago prava Skupnosti

64 Primerjajte 220. člen PES. 65 Primerjajte 244. člen PES. 66 Tako tudi v prevodu PES: Temeljni akti Evropskih skupnosti, Služba Vlade Republike Slovenije za evropske zadeve, Vlada Republike Slovenije in Služba za zakonodajo: Temeljni akti Evropskih skupnosti. Uradni list, Ljubljana 2002, Primerjate 222. člen in druge člene, ki se nanašajo na splošne svetovalce. 67 Tako 222. člen PES. 68 Primerjajte 1. člen Zakona o državnem pravobranilstvu, Ur. l. RS, št. 20/97.


33

in predlog za odločitev. Takšno mnenje splošnega svetovalca je izredno uporabno za samo Evropsko sodišče in pogosti so primeri, ko Evropsko sodišče povsem sledi temu mnenju splošnega svetovalca celo tako, da v sodbo vključi cele odstavke njegove razlage ali njegovih navedb.69 Evropsko sodišče sicer ni zavezano slediti mnenju splošnega svetovalca, vendar bo njegov predlog običajno odseval tudi iz odločitve Evropskega sodišča, če je njegova razlaga oprta na tehtne argumente in če Evropsko sodišče nima tehtnejših strokovnih argumentov za drugačno določitev. Mnenje splošnega svetovalca je običajno zelo jasno in podrobno obrazloženo; neredko se izjasni o vseh vprašanjih, ki so postavljena Evropskemu sodišču, čeprav se to neredko v sodbi do tistih vprašanj, ki za odločitev niso pomembna,70 kasneje ne opredeli. Splošni svetovalec predstavi svoje mnenje v štirih do šestih tednih po končani obravnavi in stranke njegovemu mnenju ne morejo oporekati. Sodniki in splošni svetovalci so izbrani izmed oseb, katerih neodvisnost je nedvomna ter ki so ustrezno usposobljene in primerne za imenovanje na najvišje sodniške položaje v svojih državah ali so priznani pravniki. Vlade držav članic jih soglasno imenujejo za mandat šestih let.71 Sodniki sami pa izvolijo predsednika Evropskega sodišča izmed svojih članov za dobo treh let. Tudi ta mandat, tako kot za sodnike, ni enkraten, in predsednik Evropskega sodišča je lahko ponovno izvoljen za ta položaj.72 Na tri leta se izvede delna zamenjava sodnikov. Izmenično se zamenja osem ali sedem sodnikov.73 Namen takšnega pravila je, da se prepreči celotna zamenjava naenkrat, kar bi lahko slabo vplivalo na kontinuiranost dela Evropskega sodišča. To je izredno pomembno. Ne gre namreč spregledati, da je Evropsko sodišče v znatni meri pomagalo izoblikovati pravo Skupnosti. Pravo Skupnosti je bilo leta 1958, ko so bile ustavljene že vse Skupnosti in še posebej Evropska gospodarska skupnost, povsem novo pravo. Kot je značilno za vsako mlado in na novo ustvarjeno pravno ureditev, ima ta veliko praznin (lacunae legis), nedorečenosti, celo nasprotnosti. Povedali smo že, da je v takšnih primerih sodna funkcija oblasti izredno pomembna. In za Evropsko sodišče to še kako velja. Ker je to sodišče vse od šestdesetih let prejšnjega stoletja skrbelo za oblikovanje in izpopolnjevanje prava Skupnosti, je pomembno tako za njegovo nepogrešljivo avtoriteto kot za pravni red sam, da njegove odločitve sledijo druga drugi in da si ne nasprotujejo. To pa je mogoče doseči z vsebinsko kontinuiranostjo odločitev, pomočjo splošnih svetovalcev in seveda z delnimi zamenjavami sodnikov. Splošni svetovalci ne sodelujejo na internih sestankih s sodniki, čeprav v dvorani, v kateri razpravljajo, sedijo za isto mizo, vendar ločeno od njih. Splošni svetovalec lahko o posameznem primeru, o katerem poteka spor pred Evropskim sodiščem, govori v javnosti, česar sodniki ne smejo.

69 V obrazložitvi svojega mnenja lahko zadevo predstavi z več vidikov ter se ne osredotoči samo na zahteve in navajanja strank. 70 Do takšnih situacij pride, ker odgovor na vprašanje na primer derogira naslednje vprašanje, ali zato, ker Evropsko sodišče meni, da iz dejanskega stanja ne izhaja potreba po odgovoru na določeno pravno vprašanje. 71 Sodniki in splošni svetovalci, ki jim poteče mandat, so lahko ponovno imenovani. 72 Sodišče imenuje tudi svojega sodnega tajnika in opredeli pravila, ki urejajo njegov položaj. 73 Tako drugi odstavek 223. člena.


34

Sodišče prve stopnje šteje prav tako 15 sodnikov za mandatno dobo šestih let. Vendar pa Sodišče prve stopnje nima »svojih« splošnih svetovalcev. Naloge splošnih svetovalcev izvršuje, a ne v vseh primerih, ki jih rešuje Sodišče prve stopnje, eden izmed sodnikov tega sodišča. Evropsko sodišče zaseda na plenarnih sejah, lahko pa oblikuje senate treh, petih ali sedmih sodnikov bodisi za izvajanje nekaterih pripravljalnih poizvedb ali za razsojanje v določenih vrstah zadev v skladu s pravili, sprejetimi za te namene. Postopek sodišča poteka po njegovih notranjih pravilih postopka.74 Evropsko sodišče zaseda na plenarni seji, kadar to zahteva država članica ali institucija Skupnosti kot stranka v postopku. 3.5.4 Evropsko sodišče po pogodbi iz Nice Reforma je po pogodbi iz Nice dosegla tudi Evropsko sodišče. To je bilo, vsaj kar zadeva število sodnikov, vedno vezano na število držav članic. To pravilo pa je v 25 državah članicah z vidika poenotenja sodne prakse težko uresničljivo. Zato je morala pogodba iz Nice poiskati rešitve tudi v drugi smeri. Poenotenje sodne prakse je bilo namreč že pred sklenitvijo te pogodbe omembe vreden problem. Vse več odločitev se namreč sprejema v senatih s po tremi, petimi ali sedmimi sodniki, vse manj pa na plenarnih sejah Evropskega sodišča in Sodišča prve stopnje. Pogodba iz Nice ostaja pri enakem pravilu določanja števila sodnikov, le da tega ne omenja neposredno številčno, ampak ga veže na število držav članic.75 Vpeljala pa je drugačen način odločanja. V nasprotju s prejšnjo ureditvijo, ki je določala, da Evropsko sodišče praviloma odloča na plenarni seji, v senatih s po tremi, petimi ali sedmimi sodniki pa le izjemoma, pa pogodba iz Nice določa, da lahko Evropsko sodišče zaseda v senatih s po petimi sodniki ali v velikem senatu (Grand Chamber), za katerega sedaj veljavni statut določa, da šteje enajst članov.76 Veliki senat pa ne pomeni, da je to sodišče v popolni sestavi. Kdaj gre za plenarno zasedanje, bo določil statut Evropskega sodišče. Spremenjena je tudi pristojnost – predvsem Sodišča prve stopnje. Po novem to sodišče odloča v primeru tako imenovanih neposrednih tožb, sodeluje pa tudi pri obravnavi predhodnih vprašanj, in sicer na področjih, določenih s Statutom. Še vedno pa je to sodišče zavezano, da v primeru, ko gre za posebej pomembna vprašanja in ko so ta takšne narave, da lahko vplivajo na konsistentnost prava Evropske skupnosti (odslej Skupnost); takšen spor predloži v reševanje Evropskemu sodišču. Pomembna novost je tudi 225a. člen Pogodbe iz Nice, ki določa, da lahko Svet EU (na predlog Evropske komisije) ustanovi posebne senate (judicial panels), ki so namenjeni reševanju posebnih vrst sporov (specific areas). Gre predvsem za delovne spore.77 V

74 Pravila postopka (Rules of Procedure), so objavljena v OJ L 136 s 30. maja 1990 in so bila večkrat dopolnjena. Tudi Sodišče prve stopnje ima svoja pravila postopka. 75 Spremenjeni 221. člen PES. V Evropskem sodišču je po en sodnik iz vsake države članice. 76 Spremenjeni 221. člen PES. T. Ilešič: Reforma sodišča Evropskih skupnosti v luči Nicejske pogodbe. 7. dnevi javnega prava, Portorož 2001, str. 227. 77 Tako T. Ilešič: Reforma sodišča Evropskih skupnosti v luči Nicejske pogodbe. 7. dnevi javnega prava, Portorož 2001, str. 229.


35

pritožbah zoper odločitve teh senatov pa odloča Sodišče prve stopnje. S tem je to sodišče, drugače kakor do sedaj, postalo tudi pritožbeno sodišče. Med drugimi novostmi, ki jih prinaša Pogodba iz Nice glede organiziranosti in pristojnosti obeh sodišč, sta še možnost, da Svet EU podeli pristojnost Evropskemu sodišču, da sámo odloča o vseh sporih, ki se nanašajo na varstvo pravic industrijske lastnine (znamke, patenti itd.) na ravni Skupnosti, in možnost Evropskega parlamenta, da lahko pod enakimi pogoji kot druge institucije vlaga tožbe na ničnost aktov Skupnosti in tako naprej. 3.5.5 Pristojnosti in postopki pred Evropskim sodiščem Pristojnosti Evropskega sodišča združujejo značilnosti tako rednih kot tudi drugih sodišč, na primer ustavnega, delovnega, upravnega, finančnega78 in včasih celo kazenskega, čeprav kazensko pravo ni del prava Skupnosti.79 Pred sodiščem lahko potekajo različni postopki, za katere veljajo posebna pravila, in pristojnosti Evropskega sodišča in Sodišča prve stopnje delimo ravno po vrstah postopkov oziroma tožb, ki jih lahko vložijo različne stranke. Tako uvrščamo postopke v dve veliki skupini:

1. neposredne tožbe in 2. posredni postopek.

Med neposredne tožbe uvrščamo:

• tožbo zaradi neizpolnitve obveznosti (action for failure to fulfill an obligation), • ničnostna tožba (action for annulment), • tožbo zaradi molka organa (action for unactivity), • odškodninska tožba (action for damages), • izrekanje sodb na podlagi arbitražne klavzule v pogodbah, ki jih sklene Skupnost

ali ki so sklenjene v njenem imenu, ne glede na to, ali jih ureja javno ali zasebno pravo (action based on arbitration clause),

• pritožbe (appeals).

Za posredni postopek pa gre pri tako imenovanem predhodnem odločanju.

78 Nekatere države članice poznajo posebna specializirana sodišča za vprašanja, povezana s finančnim pravom. 79 Primerjajte na primer primere 148/78, Criminal proceedings against Tullio Ratti, ZOdl 1979, str. 1629, C-168/95, Luciano Arcaro, ZOdl 1996, str. I-4705, C-358/93 in C-417/93, Criminal proceedings against Aldo Bordessa and Vicente Mar Mellado and Concepcin Barbero Maestre, ZOdl 1995, str. I-361, in tako naprej.


36

V Pravni viri (formalno in vsebinsko) 1 Uvod Pravni viri (če odmislimo delitev na pisne in ustne ter podobne tipične delitve) se v pravu Skupnosti delijo predvsem na primarne in sekundarne. K primarnim pravnim virom štejemo mednarodne pogodbe, ki jih sklepa ES in sama PES.80 PES je najpomembnejši primarni pravni vir in hkrati pravna podlaga za veliko sekundarnih pravnih virov. Sekundarni pravni viri pa so navedeni v 249. členu PES: »Da bi izpolnjevali svoje naloge v skladu z določbami te pogodbe, Evropski parlament skupaj s Svetom ter Svet in Komisija pripravljajo uredbe in izdajajo direktive, sprejemajo odločbe, pripravljajo priporočila ali dajejo mnenja. Uredba je splošno veljavna. Zavezujoča je v celoti in se neposredno uporablja v vseh državah članicah. Direktiva je za vsako državo članico, na katero je naslovljena, zavezujoča glede cilja, ki ga je treba doseči, vendar prepušča državnim oblastem izbiro oblike in metod. Odločba je v celoti zavezujoča za vse, na katere je naslovljena. Priporočila in mnenja niso zavezujoča.« Sekundarni predpisi se torej lahko delijo na obvezujoče in neobvezujoče, na splošne in individualne, itd. Uredba je splošen predpis in njene značilnosti bi lahko primerjali z zakonom, kot ga poznamo po našem domačem pravu. V celoti je neposredno uporabna – od prve črke do zadnje pike. Ne prenaša se v prava držav članica s kakršnimkoli nomotehnično dejavnostjo domačega zakonodajalca ali celo izvršilne oblasti, ampak velja takšna, kot je neposredno. Ko preteče vacatio legis, začne veljati v vseh državah članicah istočasno. Je tipično sredstvo za »unifikacijo«. Direktiva na drugi strani je predpis, ki ga ne moremo primerjati s podobnim predpisom v domači zakonodaji. Pravzaprav je predpis sui generis. Direktive praviloma niso neposredno uporabne in jih ni mogoče uspešno uporabljati na tistih področjih, kjer je cilj unifikacija pravne ureditve, temveč služijo predvsem kot sredstvo za “harmonizacijo” pravnih ureditev med državami članicami. Gre za splošni predpis in direktive so naslovljene na države članice, ki so njihove zahteve dolžne uresničiti tako, da jih prelijejo v sprejem ali ustrezno spremembo svojih lastnih predpisov v smislu, kot ga zahteva direktiva.81

80Več o primarnih pravnih virih glej pri P. Grilc, T. Ilešič: Pravo EU. Prva knjiga, CZ, Ljubljana 2001, str. 82 in nasl. 81 Tako Mi. Ilešič: Pravna ureditev Evropske gospodarske skupnosti, GV, Ljubljana 1985, str. 26-27. O pravnih virih prava ES glej tudi M. Prek: (Pravni) akti evropskih skupnosti, Pravnik, let. 53(1998), 6-8, Ljubljana 1998., str. 426-444.


37

Direktivam mnogi avtorji pripisujejo vlogo akta, ki najpomembnejše kroji pravo Skupnosti, kar kaže tudi praksa.82 Pri tem pa niti ni tako pomembna delitev direktiv, ki jo pozna 254. člen - namreč direktive, ki so naslovljene na vse države in tiste, ki so naslovljene le na nekatere države članice. Nekateri avtorji so namreč mnenja, da so direktive, ki so naslovljene le na posamezne države članice, bolj odločbe. Vendar avtorji priznavajo, da tudi takšne direktive urejajo objektivno situacijo.83 V nasprotju z uredbami direktive torej niso neposredno uporabne,84 temveč se za njihovo učinkovanje zahteva zakonodajna (ali drugačna) akcija držav članic - ker je treba vsebino direktiv v vsakem primeru “preliti” v nacionalno zakonodajo. Uredbe imajo pred direktivami to prednost, da jih ni potrebno izvesti v nacionalno zakonodajo, ampak to prednost ignorira dejstvo, da si države članice direktivo želijo kot temeljno sredstvo prava Skupnosti z namenom, da lahko še imajo nadzor nad prevzemanjem nadnacionalnega prava.85 To je razvidno iz protokola Enotnemu Evropskemu Aktu, ki je določal primarno uporabo direktiv za 100a. člen Pogodbe o EGS (sedaj 95. člen, ki določa pravila o približevanju “approximation” prav), čeprav sam člen ne predvideva razlik med obema vrstama aktov glede pogostosti uporabe.86 Takšen “preferenčen” tretma direktiv je ponovljen v amsterdamskem protokolu o subsidiarnosti.87 V PES lahko tako v vrsti določb preberemo, da se primarno uporabljajo direktive.88 Za dosego harmonizirane ureditve bo morala vsaka država: (i) preveriti obstoječo zakonodajo in ugotoviti, ali že ustreza zahtevam direktive; (ii) sprejeti predpis v tistih primerih, ko neko področje ali vprašanje v posamezni državi še ni urejeno; (iii) spremeniti predpis, ki to vprašanje ureja na način, ki ni skladen s cilji, ki jih državam članicam nalaga direktiva ali sprejeti nov predpis. Ker gre pri direktivah najpogosteje za ukrepe, ki zahtevajo odpravo različnih omejitev ter diskriminacije v korist domačih subjektov, je razumljiva težnja, da se z odpravo teh omejitev počaka vse dotlej, dokler ne bo res tudi formalno potrebna.89

82 Prim. S. Prechal: Directives in European Community Law, Oxford, 1995, str. 3 in tam citirane avtorje. 83 Primerjajte S. Prechal: str. 18 in tam citirane avtorje. 84 Razen v primerih, če država zamudi rok, v katerem bi morala direktivo izvesti v nacionalni zakonodaji ali tega ne stori pravilno. 85 Celoten proces iz obveznosti, ki izhaja iz tretjega odstavka 249. člena PES lahko opredelimo z angleškim terminom implementation. Slovenski prevod - “izvajanje” - sicer zavaja, ker neposredno bolj kaže na izvajanje nečesa, kar je že sprejeto, vendar ga v tem stadiju nadomešča izraz izvrševanje (enforcement). Zato v nadaljevanju, tako kot doslej v tem tekstu, kljub temu uporabljamo termin “izvajanje”. 86 Primerjajte P. Craig, G. de Burca (ed.): The Evolution of EU Law, Oxford, 1999, str. 760-761. 87 Declaration relating to the Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality, Official Journal C 340 , 10/11/1997, str. 140. “The High Contracting Parties confirm, on the one hand, the Declaration on the implementation of Community law annexed to the Final Act of the Treaty on European Union and, on the other, the conclusions of the Essen European Council stating that the administrative implementation of Community law shall in principle be the responsibility of the Member States in accordance with their constitutional arrangements. This shall not affect the supervisory, monitoring and implementing powers of the Community Institutions as provided under Articles 145 and 155 of the Treaty establishing the European Community.” 88 Glej 44., 46., 52., 94., 96., 133 in 137. člen PES. 89 Prim. Mi. Ilešič: “Evropeizacija” slovenskega pravnega sistema: zakaj, kdaj in kako?, PiD 5/96, str. 731 in naslednje.


38

Kot omenjeno 249. člen PES določa osnovne smernice za izvedbo direktiv, ki pa jih močno omejuje 10. člen PES. Ta določa splošno obveznost držav po spoštovanju prava Skupnosti in zagotavljanju izvršljivosti le-tega v vsaki državi. Iz te določbe je mogoče razumeti, da morajo države članice izvajati pravo Skupnosti v skladu z načelom “good faith”. Evropsko sodišče je v primeru Royer90 določilo, da svoboda, ki jo 249. člen daje državam članicam glede izvedbe (direktiv) ne pomeni, da ni potrebno, da bi države izbrale najbolj primerno metodo in način izvajanja (“the most appropriate forms and methods” ). Hkrati je Evropsko sodišče večkrat ponovilo, da nacionalni zakonodajalec ni obvezen določil direktiv prenašati v nacionalno zakonodajo dobesedno. Na fleksibilnost, ki jo imajo države članice pri izvajanju direktiv v nacionalni pravni red, opozarjajo tudi teoretiki. Leta 1984 je to opozoril Ehlermann in poudaril potrebo po prehodnih obdobjih, safeguard klavzulah,91 izjemah itd.92 Takšnemu mnenju je npr. sledila resolucija Sveta EU 7. maja 1985 o novem pristopu k tehnični harmonizaciji in standardih, ki dovoljuje več fleksibilnosti - minimalno harmonizacijo v zameno za bolj podrobne tehnične standarde.93 Pri tem ne smemo mimo ugotovitve, da je takšna fleksibilnost pravzaprav v korist posameznika oziroma trgovca in ne toliko v korist države, kajti slednja ne sme ovirati prometa proizvodov, ki izpolnjuje minimalne tehnične standarde.94 Evropsko sodišče sicer spoštuje okvir svobode iz 249. člena PES. To pomeni, da država članica ne krši obveznosti izvedbe direktive, če je izvedba izvršena tako, da se dejansko zagotavlja popolna uporaba direktive, in sicer na način, ki je dovolj jasen in natančen. Odločbe kot tretji sekundarni vir so individualni akti in so lahko naslovljene tako na države članice kot tudi na podjetja in posameznike. 2 Pravna narava prava Skupnosti in sredstva za njegovo dejansko učinkovanje Pravo Skupnosti ureja pravice in obveznosti držav članic, institucij Evropske unije, pa tudi pravice in obveznosti pravnih in fizičnih oseb (posameznikov). Gre za nov pravni red, je v primeru Van Gend & Loos95 odločilo Evropsko sodišče, ki se uporablja neposredno in primarno. Ker »nov pravni red« daje tako pravice kot obveznosti, se pravo Skupnosti uporabi v različnih razmerjih. Najpogosteje bo pravna ali fizična oseba naslovnik neke 90 Sodna zadeva 48-75, Jean Noël Royer, ZOdl 1976, str. 497. 91 Npr. “Where a Member State finds that a product might compromise the safety of individuals, domestic animals or property, it shall take all appropriate measures to withdraw or prohibit the placing on the market of the product in question or to restrict its free movement.” 92 Prim. D. O'Keeffe, M. Patrick Twomey: Legal issues of the Maastricht Treaty, West Sussex, 1996, str. 20. 93 Council resolution of 7 May 1985 on a new approach to technical harmonization and standards, OJ No C136 str. 1, 1985/06/04. 94Eno izmed štirih temeljnih načel tehnične harmonizacije opisane v resoluciji je tudi, da morajo nacionalne oblasti proizvodom, ki spoštujejo minimalne standarde v direktivah, zagotoviti prost pretok blaga: “[…] at the same time national authorities are obliged to recognize that products manufactured in conformity with harmonized standards (or, provisionally, with national standards) are presumed to conform to the “essential requirements” established by the Directive. (This signifies that the producer has the choice of not manufacturing in conformity with the standards but that in this event he has an obligation to prove that his products conform to the essential requirements of the Directive.)” 95 Primer z dne 5.2.1963, 26/62, NV Algemene Transport- en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v Netherlands Inland Revenue Administration, ZOdl 1963, str . 3.


39

pravice, ki jo vsebuje pravo Skupnosti, država pa naslovnik, ki bo to pravico morala spoštovati. Zgolj zapisane pravice in obveznosti brez ustreznih mehanizmov za njihovo uveljavitev ne pomenijo veliko, zato je v pravu Skupnosti izoblikovan tudi sistem varstva pravic - zasebno in javnopravno. V sistemu zasebnopravnega varstva gre za postopke, v katerih podjetje »v svojem imenu in za svoj račun« sproži postopek, v katerem zahteva spoštovanje pravice, ki mu jo daje pravo Skupnosti. Za javnopravno varstvo je značilno, da neodvisen organ sproži postopek, v katerem prav tako od države zahteva, da spoštuje pravo Skupnosti in pravice posameznika. Ta institucija je Evropska komisija, ki pa ima diskrecijo, ali bo sprožila ustrezen postopek in morda tudi zahtevala od Evropskega sodišča, da izda sodbo, s katero bo država članica kaznovana. Oba postopka – zasebnopravno in javnopravno varstvo – sta med seboj neodvisna in lahko potekata vzporedno ali tudi časovno neodvisno drug od drugega. Čeravno gre za kršitev enega in istega pravila materialnega prava, pa so zahtevki in posledično sankcije različni, zato ne more biti govora o ne bis in idem. Država bo – v primeru, da imata Evropska komisija in podjetje prav – dvakrat potegnila krajši konec. Posamezniku bo morala priznati pravico in njeno realizacijo ter, če je slednjemu zaradi njenega ravnanja nastala škoda, jo bo morala povrniti. Evropska komisija pa lahko zahteva denarno kazen zoper državo članico, ki jo določi Evropsko sodišče. Kazen je lahko tudi dnevna in ne le pavšalna. Doseže lahko znatno številko tudi za razmere državnega proračuna. 2.1 Zasebnopravno varstvo Temeljna značilnost zasebnopravnega varstva je, da ga pravo Skupnosti s predpisi ne ureja – niti s primarnimi niti sekundarnimi akti. Gre za lacunae legis. Celotno področje je razvilo in postavilo pravila Evropsko sodišče. To se je s problematiko uresničevanja oziroma zagotavljanja pravic podjetjem srečalo že v začetku 60' let in vse do danes je to rdeča nit sodnih postopkov. V odsotnosti pravil, ki bi sankcionirala državo, ker državni organi ostajajo »gluhi« za pravico podjetja po pravu Skupnosti, je Evropsko sodišče moralo izoblikovati pravila, ki bi to preprečevala in zagotovila obstoj oziroma življenje prava Skupnosti tudi na trgu in ne le na papirju. Tako so odločitve Evropskega sodišča večkrat močno odmevale in prekrižale pričakovanja in tudi razumevanja držav članic. Seznam različnih potez Evropskega sodišča, s katerimi je poseglo v uporabo in spoštovanje prava Skupnosti pred državnimi organi in državnimi sodišči, je obsežen. Prvi in verjetneje največji poseg je Evropsko sodišče storilo z odločitvijo, da je pravo Skupnosti avtonomno (da gre za nov pravni red, neodvisen od držav članic, ki ustvarja pravice in dolžnosti tudi za posameznika – načelo avtonomnosti), nadalje, da se pravo Skupnosti uporablja neposredno (načelo neposredne uporabnosti prava Skupnosti) in da so posamezne določbe neposredno učinkovite (načelo neposrednega učinka), če so dovolj jasne, natančne in nepogojne (clear, precise and unconditional).96 Sodišče je vpeljalo v pravo Skupnosti pojem neposrednega učinka, ki podjetjem daje možnost, da ne upoštevajo nacionalnega prava, ampak pravo Skupnosti, kadar jim to omogoča več pravic ali bolj kvalitetno pravico. S tem razlikovanjem in možnostjo, da se pravo Skupnosti ne uporabi le v razmerjih med državami 96 Cit. primer Van Gend & Loos in primer 6/64, Costa v E.N.E.L, ZOdl 1964, str. 1194.


40

članicami, ampak tudi v razmerjih posameznika do države in med samimi posamezniki, je Evropsko sodišče doseglo takšne posledice za razvoj prava Skupnosti kot verjetno le malo določb v PES ali sekundarnih virih.97 Ker pa je neposrednemu učinku Evropsko sodišče moralo priznati tudi omejitve (torej ni absolutno uporabljeno), kot je nezmožnost neposrednega učinka direktiv v horizontalnih razmerjih (v razmerjih med posamezniki) ali nezmožnost neposrednega učinka pri normah, ki niso pravno popolne (niso jasne, natančne in nepogojne – in to tako pri primarnih virih kot tudi pri direktivah), je moralo najti tudi druge načine varstva pravic podjetij. Tako Evropsko sodišče svojstveno – ekstenzivno – razlaga pojem države (z namenom, da bi čim več vprašanj podredilo vertikalnemu razmerju, kjer je npr. neposreden učinek direktiv mogoč), zahteva razlago domačega prava v luči prava Skupnosti (t.i. interpretatio Europea)98, ki povzroča nemalo težav državnim organom in predvsem državnim sodiščem itd. – vse do možnosti, da država povrne škodo podjetjem, če je ta nastala zato, ker država ni spoštovala prava Skupnosti. Kmalu se je namreč pokazalo, da tudi t.i. neposredni učinek99 ni dovolj in je bilo potrebno iskati tudi nove rešitve, kako posameznikom zagotoviti pravno varstvo oziroma kako prisiliti države članice, da bodo v korist posameznikov spoštovale pravo Skupnosti. Gre za vprašanje dejanske uporabe načela efektivne uporabe prava Skupnosti in prepovedi diskriminacije100 v razmerju do nacionalnega prava. Neposredni učinek ne pomeni, da državi ni potrebno izvesti določenega pravnega vira v nacionalno zakonodajo - to določa pravilo o neposredni uporabnosti. Neposredni učinek pomeni, da določena norma prava Skupnosti učinkuje ne le v odnosu med državami, ampak tudi v odnosu posameznik - država. To pomeni, da se lahko na takšno pravno normo sklicuje tudi posameznik, ki od države zahteva, da normo spoštuje. To pa ne pomeni, da posamezniku pred tem, ko država pravila ni upoštevala, ni nastala škoda. Sodna praksa je razvila pravilo, da kljub neposrednemu učinku posameznik lahko zahteva od države povrnitev škode. Za to morajo biti izpolnjeni naslednji pogoji: (i) pravilo Skupnosti, ki je kršeno, mora ustvarjati določeno pravico v korist posameznika; (ii ) kršitev države mora biti dovolj resna (sufficiently serious); (iii ) obstajati mora vzročna zveza med kršitvijo in škodo, ki nastane posamezniku. Ne glede na pomanjkanje pravne regulative pa je Evropsko sodišče s prepričljivimi utemeljitvami in s pomočjo precedenčnega učinka sodnih odločb doseglo izoblikovanje pravil, na katera se lahko pred domačimi organi sklicujejo podjetja in drugi posamezniki, če

97 Kako je rešeno vprašanje neposredne učinkovitosti norm v pridružitvenem sporazumu (MESP, Ur. l. 44/97, Mednarodne pogodbe 13/97), glej pri Mi. Ilešič, Pridružitveni sporazum in njegovi učinki v notranjem pravnem redu, PiD, št. 8/97. 98 Primer 14/83, Von Colson & Kamman v Land Nordhein-Westfalen [1984] ECR 1891. 99Primerjajte združena primera C-46/93 & C-48/93, Brasserie du Pecheur SA v Bundesrepublik Deutschland and The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and others, [1996] ECR I-1029. 100Tega načela ne smemo zamenjati s splošnim načelom prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva in drugih kriterijev. V omenjenem načelu prepovedi diskriminacije prava Skupnosti v odnosu do nacionalnega prava gre za prepoved slabšega obravnavanja prava Skupnosti. Npr. sankcija, ki je zagrožena za kršitev nacionalnega prava, je precej strožja od sankcije za kršitev prava Skupnosti ali pa te slednje sploh ni. Učinek takšne ureditve se lahko kaže v neupoštevanju prava Skupnosti, ker ni zagrožene sankcije ali ker ta nima preventivnega učinka. To je prepovedano.


41

država ne upošteva pravic, ki jih nudi pravo Skupnosti in te pravice niso prevzete nacionalno pravo ali pa jih državni organi enostavno ne spoštujejo in namesto prava Skupnosti upoštevajo nacionalno pravo. 2.2 Javnopravno varstvo Za razliko od sistema zasebnopravnega varstva, ki ga je razvilo Evropsko sodišče, pa za sistem denarnih kazni ugotovimo, da ni le Evropsko sodišče tisto, ki razvija tovrstni sistem varstva prava Skupnosti. Tudi PES je, s spremembami iz Maastrichta, poskrbela za spremembo. Takrat je bil namreč takratnemu 171. členu PES (sedaj 228. člen) dodan drugi odstavek, ki je določil pravico Evropskega sodišča, da dosodi kazen državi članici, če ta ne spoštuje njene sodbe.101 To pravilo je bilo 4. julija 2000 prvič uresničeno v praksi. Evropsko sodišče je takrat sprejelo sodbo v sporu Evropske komisije proti Grčiji, ker slednja ni upoštevala prejšnje sodbe istega sodišča.102 Takrat je to izdalo sodbo zoper Grčijo, ker ta svoje zakonodaje že leta 1981 ni uskladila z direktivama 75/442/EGS in 78/319/EGS, ki zadevata ravnanje z odpadki in strupenimi ter nevarnimi odpadki.103 Komisija je ugotovila, da še štiri leta potem, ko je bila izdana prva sodba Evropskega sodišča (7.4.1992)104, Grčija ni sprejela potrebnih ukrepov, da sprejme (izvede) ti direktivi v svojo zakonodajo in je na določenem področju še naprej v reko Kouroupitos izpuščala nevarne snovi in to le 200 metrov od morja. Evropsko sodišče je sprejelo vnovično tožbo Evropske komisije proti istemu tožencu kot dopustno. Tokrat je Evropska komisija zahtevala kazen 24.600 evrov na dan za vsak dan zamude pri prevzemanju zakonodaje. Grčija je na tožbo odgovorila nesuvereno, saj je zahtevala da Evropsko sodišče zavrže tožbo kot nedopustno, v isti sapi pa je od Evropskega sodišča zahtevala, naj pri odmeri kazni upošteva resnost kršitve in njeno časovno trajanje. Evropsko sodišče je ugodilo tožbenemu zahtevku in dosodilo Grčiji dnevno kazen v višini 20.000 evrov na dan od dneva sprejetja sodne odločbe.105

101 PES določa, da je kazen lahko v obliki »lump sum« ali pa »penalty payment«. Splošni svetovalec Fennelly v svojem mnenju z dne 9.12.1999 glede primera C-197/98, ki še ni odločen (gre pa prav tako za zahtevek za denarno kazen zoper Grčijo, ker ni izvedla direktive), pojasnjuje, da so avtorji te določbe pred seboj gotovo imeli podobno ureditev v konkurenčnem pravu. Pravi namreč, da PES nikjer ne določa, kakšna je razlika med obema denarnima kaznima in da gre posnemati znano Uredbo 17 iz leta 1962 (Uredba omogoča Komisiji, da opravlja nadzor nad podjetji, ali spoštujejo konkurenčna pravila ES), ki določa enkratne denarne kazni (to bi bila t.i. »lump sum«) in periodične denarne kazni (»penalty payment«). Seveda je razlika med »penalty payment« in »lump sum« v praksi lahko velika. Prva je dnevna kazen, ki bolj sili državo članico v izpolnitev obveznosti, kajti je iz dneva v dan višja in preneha lahko le in edino z izpolnitvijo obveznosti. Na drugi strani – lump sum – kot enkratna kazen ne doseže takega učinka. V tem primeru država članica plača, a je vseeno, ali izpolni jutri ali pa npr. čez nekaj let (vsekakor pa le prej, preden se kot toženec pojavi v novem postopku). Dnevna kazen in pavšalna kazen (lump sum) se torej tudi v 228. členu približujeta sankcijam, kot jih poznamo v konkurenčnem pravu – sankcijam torej, ki zadenejo posamezne družbe, podjetja. Primerjava tako ni brez pomena. 102 V nadaljevanju opisujemo primer C-387/97, Komisija proti Grčiji, ZOdl 2000, str. I-5047. 103 Council Directive 75/442/EEC of 15 July 1975 on waste, OJ No L194 str. 39, objavljena dne 25. julija 1975 in Council Directive 78/319/EEC of 20 March 1978 on toxic and dangerous waste, OJ No L084 str. 43, objavljena dne 31. marca 1978. Dejstvo, da gre za direktivi, ki urejata področji ravnanja z odpadki pri določanju višine kazni, ni zanemarljivo. 104Primer C-45/91, Komisija proti Grčiji, ZOdl 1992, str. I-2509. 105 20.000 evrov je približno 4.760.000 slovenskih tolarjev (marec 2004). Komisija je zahtevala 24.600 evrov na dan, splošni pravobranilec pa je v svojem mnenju predlagal 15.375 evrov.


42

VI Zaklju ček Pravno ureditev Evropske skupnosti danes še lahko do določene mere analiziramo samostojno, sicer pod »okriljem« Evropske unije, vendar pa bodo dogodki, ki se bodo zgodili v prihodnosti, to možnost zagotovo močno spremenili. Pogodba iz Nice sicer še ne prinaša reformnih sprememb v sami institucionalni strukturi EU in ES, vendar pa bo to poskušala urediti Konvencija o prihodnosti Evropske unije (odslej Konvencija), ki jo je vodil Valery Giscard d'Estaing. Njeni zaključki, ki se kažejo v predlogu Ustave Evrope, so že znani in lahko razberemo, da so želeli člani Konvencije Evropsko unijo oblikovati kot državo (obstajajo že možnosti nazivov kot Združene države Evrope, Združena Evropa). Ni pa že vnaprej obsojeno na neuspeh uporabiti naziv Evropska skupnost ali Evropska unija, ki sta že trdno sprejeta v laični in strokovni javnosti. V tem času smo priča zgodovinskim odločitvam ali vsaj predlogom zgodovinskih odločitev. Leto 2004 bo najverjetneje zgodovinsko leto ne le zaradi razširitve članstva, ampak morda tudi zaradi sprejetja Ustave Evrope. A trenutna pravna ureditev, je že zaradi kontinuitete relevantna. In danes, tako kot leta 1957, ko se je pot integracije začela, še vedno lahko trdimo, da je steber EU gospodarsko sodelovanje med državami članicami in da se EU lahko resnično trdno naslanja le in zgolj na Evropsko skupnost in na pravne vire te Skupnosti, ki imajo naravo naddržavnega prava in na področje katerega so države članice izgubile del suverenosti. Na področju drugega in tretjega stebra, ki ne spadata v Evropsko skupnost, mednarodna integracija pač ni tako hitra. Tudi zato ne kaže kar tako pozabiti »Skupnosti« in jo kar povprek zamenjati za »Unijo«.


43

Literatura John Temple Lang: How Much do the Smaller Member State Need the European Commission? The Role of the Commission in a Changing Europe, Common Market Law Review 39/02, 315−335. Irena Brinar: Strukturni vidiki pogodbe iz Nice. 7. dnevi javnega prava, Portorož 2001, str. 189−191. Peter Grilc, Tomaž Ilešič: Pravo Evropske unije. Cankarjeva založba, Ljubljana 2001. Trevor C. Hartley: Constitutional Problems of the European Union. Hart Publishing, Oxford 1999. Kieran St. C. Bradley: Institutional Design in the Treaty of Nice. Common Market Law Review, 38/02, 1095−1124. Paul Craig, Gráinne de Búrca: EU Law (Text, Cases, and Materials). 3. izdaja, Oxford 2002. Mirko Ilešič: Pravna ureditev Evropske gospodarske skupnosti, Gospodarski vestnik, Ljubljana 1985. Mirko Ilešič: “Evropeizacija” slovenskega pravnega sistema: zakaj, kdaj in kako? Podjetje in delo, št. 5/96. Mirko Ilešič: Pridružitveni sporazum in njegovi učinki v notranjem pravnem redu. Podjetje in delo, št. 8/97. Mirko Ilešič, P. Grilc … R. Knez: Praktikum Pravo Evropske skupnosti. Univerza v Mariboru, Pravna fakulteta, Maribor 1998. Peter Grilc, Tomaž Ilešič: Pravo Evropske unije. Cankarjeva založba, Ljubljana 2001. Trevor C. Hartley: Constitutional Problems of the European Union. Hart Publishing, Oxford 1999. Kieran St. C. Bradley: Institutional Design in the Treaty of Nice. Common Market Law Review, 38, 1095−1124, 2001. D. O'Keeffe, M. Patrick Twomey: Legal Issues of the Maastricht Treaty. West Sussex 1996. Miro Prek: (Pravni) akti Evropskih skupnosti. Pravnik, št. 6−8/98, Ljubljana, str. 426-444. Sacha Prechal: Directives in European Community Law, Oxford 1995. Paul Craig, Grainne de Burca (uredil): The Evolution of EU Law, Oxford 1999. Služba Vlade Republike Slovenije za evropske zadeve, Vlada Republike Slovenije in Služba za zakonodajo: Temeljni akti Evropskih skupnosti. Uradni list, Ljubljana 2002. P. Craig, G. de Burca (ed.): The Evolution of EU Law, Oxford, 1999, str. 760-761.

ARHITEKTURNA SLIKA EVROPSKE UNIJE - Lex Localis

Documents

Transcript of ARHITEKTURNA SLIKA EVROPSKE UNIJE - Lex Localis