VASTINE

Asia/Ärende Valtioneuvoston kanslian menettely salatessaan suurelta osin selvitysmiehen raportin; Arctia Shipping Oy:n liiketoiminnan kehittämismahdollisuudet, Suomen merialueiden jäänmurto ja polaarinen ulottuvuus

Asianumero/Ärendenummer OKV/2177/1/2014

Päivämäärä 7.9.2015 Kantelussani 19.12.2014 pyysin oikeuskansleria ottamaan kantaa siihen, onko valtioneuvoston kanslia toiminut lakien ja hyvän hallintotavan mukaisesti salatessaan kyseisen asiakirjan sisältöä. Pyysin oikeuskansleria ottamaan kantaa ainakin seuraaviin neljään näkökulmaan: 1) Onko valtion kokonaan omistama strategisessa omistajaohjauksessa toimiva osakeyhtiö ylipäätään "yksityistä elinkeinotoimintaa" harjoittava taho julkisuuslain näkökulmasta? 2) Mikäli yhtiö olisi tulkittava yksityiseksi elinkeinonharjoittajaksi, ovatko näin laajat osiot selvityksestä tulkittavissa perustellusti kyseisen elinkeinonharjoittajan liike­ tai ammattisalaisuuksiksi? 3) Mikäli asiakirjan voitaisiin katsoa sisältävän liikesalaisuuksia, pitäisi niiden julkaisemisesta aiheutua elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa. Onko valtioneuvoston kanslia arvioinut perustellusti, että tällaista vahinkoa aiheutuisi nyt mustattujen tietojen julkaisemisesta? Ja onko mustattu myös sellaisia kohtia, joiden julkaiseminen ei aiheuttaisi taloudellisia vahinkoja? 4) Vaikka katsottaisiin, että asiakirja sisältäisi liikesalaisuuksia, on mielestäni joka tapauksessa kyseessä julkisuuslaissa tarkoitettu poikkeus koskien "ympäristön terveellisyyden suojaamisen kannalta merkityksellisiä tietoja". Kyseisen asiakirjan pohjalta harkitaan verovaroin toteutettavia toimenpiteitä, joiden mahdolliset vaikutuksen ympäristön terveellisyyteen ovat Suomen taloushistorian suurimmasta päästä. Olisiko koko asiakirja tullut julkistaa kokonaisuudessaan jo tämän perusteella huolimatta mahdollisista liikesalaisuuksista? Valtioneuvoston kanslia antoi vastauksensa 27.2.2015. Seuraavassa kommentoin vastausta suhteessa kantelussani esiin nostamiin seikkoihin.

1) Onko valtion kokonaan omistama strategisessa omistajaohjauksessa

toimiva osakeyhtiö ylipäätään "yksityistä elinkeinotoimintaa" harjoittava

taho julkisuuslain näkökulmasta?

VNK ei vastauksessaan ota kantaa esitettyyn kysymykseen. Joissain kohdissa VNK kuitenkin viittaa julkisuuslain 24§:n 1. momentin 17 kohtaan, joka tulisi kyseeseen, mikäli Arctia Shipping

Oy rinnastettaisiin kohdan tarkoittamaksi “julkisyhteisöksi tai julkisia tehtäviä hoitavaksi laitokseksi”. Mikäli yhtiötä ei olisi yhtiöitetty vaan se toimisi liikelaitoksena olisi asia yksiselitteisempi. Perustuslaillisen julkisuusperiaatteen kannalta on ongelmallista, mikäli yhtiöittäminen automaattisesti kaventaisi kansalaisten tiedonsaantioikeuksia ilman, että muu kuin toiminnan muoto muuttuu (sisällön pysyessä samana). Oikeuskanslerin tulisi ottaa kantaa siis siihen, tulkitaanko Arctia Shipping Oy

yksityiseksi elinkeinonharjoittajaksi julksisuuslain näkökulmasta.

2) Mikäli yhtiö olisi tulkittava yksityiseksi elinkeinonharjoittajaksi, ovatko

näin laajat osiot selvityksestä tulkittavissa perustellusti kyseisen

elinkeinonharjoittajan liike- tai ammattisalaisuuksiksi?

VNK ei vastauksessaan ota selvästi kantaa siihen, onko raporttia mustattu liian paljon. VNK toteaa, että se on “selvityksen valmistumisen jälkeen käynyt yhteistyössä Arctia Shipping

Oy:n kanssa kriittisen tarkastelun siitä, miltä osin raportti voidaan julkistaa”. VNK:n mukaan “tarkastelussa on otettu huomioon osittain tarve julkistaa raportti ja osittain ne liikesalaisuusnäkökohdat, joilla on haluttu suojella sekä valtion omaa että kohdeyhtiön Arctia Shipping Oy:n liikesalaisia asioita”. Tarkastelun perusteella “raportista on mustattu ne asiat, jotka on mainittujen osapuolten näkemysten mukaan katsottu olevan liikesalaisia asioita”. Jos Arctia Shipping Oy tulkitaan elinkeinonharjoittajaksi, on tässä on mielestäni toimittu virheellisesti. Liikesalaisuuksien “omistajien” (tässä tapauksessa Arctia Shipping Oy:n edustajien) näkemyksellä ei olisi pitänyt olla asian arvioinnissa merkitystä, vaan viranomainen pitäisi itsenäisesti mikä on salaista. Julkisuuslain esitöissä (HE 30/1998) todetaan:

"Lakiehdotuksen mukaan toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asianmukaista erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto sekä yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset."

Jos Arctia Shipping Oy tulkitaan julkisuuslain näkökulmasta elinkeinonharjoittajaksi, tapaukseen ei liity 24§:n 1. momentin kohdan 17 tarkoittamia valtion liikesalaisuuksista, vaan kyse on kohdan 20 tarkoittamista Arctia Shipping ­konsernin yksityisistä liikesalaisuuksista. Hallituksen esityksen mukaan “17 kohdan mukaisena salassapitoperusteena on julkinen taloudellinen etu” ja sen esitöissä selvennetään kohdan olemassaolon tarkoitusta:

Kohdan mukaan salassa pidettäviin asiakirjoihin voisivat kuulua lainaehtoja, koron­ ja valuutanvaihtosopimusten sekä muiden suojautumissopimusten ehtoja sekä sijoitustoiminnan ehtoja koskevat asiakirjat. Esimerkiksi valtion lainanottoa varten tehdään kehyspäätöksiä, joissa määritellään ne rajat, kuten lainojen enimmäismäärä, liikkeeseenlaskukurssit, enimmäiskorot ja enimmäislaina­ajat, joiden puitteissa lainanotto tapahtuu. Vastaavia kehyspäätöksiä tehdään myös muun muassa koron­ ja valuutanvaihtosopimuksia varten. Lisäksi tehdään yksityiskohtaisia laina­, korko­ ja

valuutanvaihtopäätöksiä. Kaikkien edellä mainittujen päätösten julkisuus saattaa vaikuttaa haitallisesti valtion ottamien lainojen ehtoihin.

Kyseessä on siis salaamisperuste, jolla voidaan varmistaa, että valtio pystyy toimimaan tehokkaasti muun ennen kaikkea rahoitusmarkkinoilla. Kyseinen salaamisperuste ei ole

tarkoitettu yleiseksi salaamisperusteeksi, jonka perusteella valtio (tai muu julkinen taho) voisi salata, minkä tahansa muutoin julkisen asiakirjan, vain esittämällä (vieläpä perustelemattoman) väitteen siitä, että kyseessä on valtion liikesalaisuus. Jos katsotaan, että valtion omistajaohjausyksikkö harjoittaa valtion nimissä sijoitustoimintaa, joka nauttisi sijoitustoimintaan liittyvistä liikesalaisuuksista, niin silloin kyseisen salaamisperusteen osalta edellytetään lain esitöiden mukaan vahinkoedellytystä:

Kohdan mukaan liike­ ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluisivat ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin. Sen sijaan muuta liiketoimintaa koskevien tietojen, kuten lainanottoon, velanhoitoon ja sijoitustoiminnan ehtoihin liittyvien tietojen salaisuus on riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä; tiedot on ehdotuksen mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus­, rahoitus­ ja velanhoitojärjestelyihin. (HE 30/1998)

Kuten päätöksestä KHO:2013:90 (http://www.finlex.fi/fi/oikeus/kho/vuosikirjat/2013/201301660) ilmenee, tulisi liikesalaisuuksia tulkittava kapeasti suhteessa julkisuusperiaatteeseen, toisin kuin VNK on tässä tapauksessa tehnyt.

3) Mikäli asiakirjan voitaisiin katsoa sisältävän liikesalaisuuksia, pitäisi

niiden julkaisemisesta aiheutua elinkeinonharjoittajalle taloudellista

vahinkoa. Onko valtioneuvoston kanslia arvioinut perustellusti, että

tällaista vahinkoa aiheutuisi nyt mustattujen tietojen julkaisemisesta? Ja

onko mustattu myös sellaisia kohtia, joiden julkaiseminen ei aiheuttaisi

taloudellisia vahinkoja?

VNK kirjoittaa vastauksessaan, että “julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen mukaan liike­ ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden ulkopuolelle ja ne ovat salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä (vahinkoedellytystä)” ja, että “24§:n 1 momentin 17 ja 20 kodan mukaan liike­ ja ammattisalaisuuset eivät siis vaadi vahinkoedellytystä, vaan jos asiakirjat sisältävät kyseisiä tietoja, ne ovat aina salassa pidettäviä ja ei­julkisia”. Tämä ei pidä paikkaansa. Lain esitöissä (HE 30/1998) todetaan selkeästi, että yksityisten liikesalaisuuksien (20. kohdan) osalta:

"Ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä olisivat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisen elinkeinotoimintaa koskevista seikoista, jos tiedon antaminen niistä

aiheuttaisi konkreettista taloudellista vahinkoa. Tämä käy ilmi säännökseen sisältyvästä vahinkoedellytyksestä, joka merkitsee olettamaa tietojen julkisuudesta."

Kuten edellisessä kohdassa todettiin pätee sama vahinkoedellytys kohdan 17 mukaiseen valtion omistajaohjausyksikön harjoittamaan sijoitustoimintaa. Toisin kuin VNK esittää, on yksityisten liikesalaisuuksien mustaamisen edellytyksenä nimenomaan niiden julkistamisesta aiheutuva vahinko (vahinkoedellytys). Vastauksensa perusteella VNK on siinä virheellisessä käsityksessä, ettei vahinkoedellytystä kyseiseen salaamisperusteeseen liity, eikä ilmeisesti ole siis tehnyt siihen liittyvää punnintaa eri kohtia asiakirjassa salatessaan. Oikeuskanslerin tulisi ottaa kantaa siihen, onko VNK toiminut virheellisesti linjatessaan,

ettei vahinkoedellytystä tarvitse arvoida salaamispäätöksen yhteydessä.

VNK ei vastauksessaan perustele asiakirjan mustaamisen laajuutta lukuunottamatta edellä kohdassa 1 mainittua yhteistyötä Arctia Shipping Oy:n kanssa salattujen kohtien määrittelemiseksi. Lähes koko dokumentti on mustattu. Vaikka dokumentin katsottaisiin sisältävän liikesalaisuuksia, eikä niiden osalta ei edellytettäisi vahinkoarviointia, ei näin kattava mustaaminen ole silti perusteltua. Esimerkiksi asiakirjan ensimmäisen Johdanto­osion kaksi ensimmäistä virkettä on salattu:

Vuonna 2013 kartoitti VNK:n omistajaohjausosaston pyynnöstä Reddal Oy Arctian liiketoimintojen kehittämistä. Tavoitteena oli selvittää lisääntyvän arktisen alueen luonnonvarojen hyödyntämisessä ja sitä tukevien palveluiden sekä infrastruktuurin kehittämisessä ja rakentamisessa avautuvia liiketoiminnan laajentamismahdollisuuksia ja sitä miten näitä mahdollisuuksia hyödyntämällä Arctia Shipping Oy:n (Arctia) edessä oleva koko nykyisen viiden Itämeren jäänmurtajan ja kahden monitoimimurtajan laivasto voitaisiin uusia valtion talouden kannalta tehokkaimmalla mahdollisella tavalla vuoteen 2028 mennessä.

Oikeuskanslerin tulisi ottaa kantaa siihen, onko johdantokappale (ja muut asiakirjasta

piilotetut osiot) mustattu tarpeeksi hyvin perustein vai onko VNK salannut dokumentista

sellaisia osia, jotka olisi tullut julkistaa.

4) Vaikka katsottaisiin, että asiakirja sisältäisi liikesalaisuuksia, on

mielestäni joka tapauksessa kyseessä julkisisuuslaissa tarkoitettu poikkeus

koskien "ympäristön terveellisyyden suojaamisen kannalta merkityksellisiä tietoja". VNK:n vastauksessa ei ole otettu kantaa lainkaan siihen, että onko kyseessä “ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi

merkityksellisistä tiedoista”, jolloin asiakirjaa ei voisi (mahdollisista) liikesalaisuuksista huolimatta salata. Mikäli VNK:ssa on päädytty tulkintaan, että asiakirjassa ei ole kyse ympäristön kannalta merkittävistä tiedoista, miten ja millä perusteilla tulkintaan on päädytty ja olisiko perustelut pitänyt antaa viimeistään asiakirjaa pyydettäessä? Kyseisen asiakirjan pohjalta harkitaan verovaroin toteutettavia toimenpiteitä, joiden mahdolliset vaikutuksen ympäristön terveellisyyteen ovat Suomen taloushistorian suurimmasta päästä. Olisiko koko asiakirja tullut julkistaa kokonaisuudessaan jo tämän perusteella huolimatta mahdollisista liikesalaisuuksista?

Oikeuskanslerin tulisi ottaa kantaa siihen, olisiko VNK:n pitänyt suorittaa ja perustella

salaamispäätöksensä yhteydessä arviointi liittyen tietojen ympäristönäkökulmiin.

Oikeuskanslerin tulisi ottaa kantaa siihen, sisältääkö asiakirja ympäristön

terveellisyyden suojaamisen kannalta merkityksellisiä tietoja.

Lopuksi

Asialla on suurta periaatteellista merkitystä. Perustuslaillinen julkisuusperiaate on vahva perusoikeus ja lakia tulisi tulkita perusoikeusmyönteisesti. On huolestuttavaa, että VNK:ssa arvostetaan liikesalaisuuksia enemmän kuin kansalaisten tiedonsaantioikeuksia. Julkisuuslaki takaa laajat tiedonsaantioikeudet, mutta viranomaisten tulkinta siitä jättää usein toivomisen varaa. Lain tarkoitus ei ole ollut tarjota mahdollisuutta salata mielin määrin viranomaisen asiakirjoja vain sillä perusteella, että niissä saattaa olla liikesalaisuuksia. Vahinkoedellytys sekä korostettu julkisuusvaatimus ympäristön kannalta merkityksellisten asioiden ollessa kyseessä ovat tarkoituksella säädetty osaksi lakia. Niitä ei saisi ohittaa ainakaan ilman erityisen hyviä perusteluita, joita tässä tapauksessa ei ole annettu lainkaan. Kunnioittavasti, Joonas Pekkanen Helsingissä 7.9.2015

Pyydän oikeuskansleria tutkimaan, onko valitioneuvoston kanslia toiminut perustuslain (ennen kaikkea §12) sekä julkisuuslain mukaisesti salatessaan suurelta osin selvitysmiehen laatiman raportin Arctia Shipping Oy:öön liittyen (liite).

Valtioneuvoston kanslia toimitti julkisuuteen raportin, josta oli ns. mustattu laajoja osia. Kysymyksessä on kuitenkin laajasti yleistä mielenkiintoa herättävä ja julkisten varojen strategista käyttöä koskeva kysymys, jolla on vieläpä lisäksi erityistä merkitystä ympäristön terveellisyyden valvomisen kannalta.

Julkisuuslain 24.1§:n kohdan 20 mukaan asiakirjan kohtien salaaminen on mahdollista, jos ne sisältävät liikesalaisuuksia, mikäli tiedon antamisesta aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa. Mikäli kyseessä on ympäristön tervellisyyden suojaamisen kannalta merkityksellistä tiedoista, tulisi tiedot kuitenkin antaa vaikka siitä voisikin aiheutua taloudellista vahinkoa elinkeinonharjoittajalle.

asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike­ tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista (julkisuuslaki 24§ 1. momentti kohta 20)

Pyydän oikeuskansleria ottamaan kantaa siihen, onko valtioneuvoston kanslia toiminut lakien ja hyvän hallintotavan mukaisesti salatessaan kyseisen asiakirjan sisältöä näin laajasti. Tarkastelun ansaitsee mielestäni ainakin nämä näkökulmat:

1) onko valtion kokonaan omistama strategisessa omistajaohjauksessa toimiva osakeyhtiö ylipäätään "yksityistä elinkeinotoimintaa" harjoittava taho julkisuuslain näkökulmasta?

2) Mikäli yhtiö olisi tulkittava yksityiseksi elinkeinonharjoittajaksi, ovatko näin laajat osiot selvityksestä tulkittavissa perustellusti kyseisen elinekeinonharjoittajan liike­ tai ammattisalaisuuksiksi?

3) Mikäli asiakirjan voitaisiin katsoa sisältävän liikesalaisuuksia, pitäisi niiden julkaisemisesta aiheutua elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa. Onko valtioneuvoston kanslia arvioinut perustellusti, että tälläistä vahinkoa aiheutuisi nyt mustattujen tietojen julkaisemisesta? Ja onko mustattu myös sellaisia kohtia, joiden julkaiseminen ei aiheuttaisi taloudellisia vahinkoja?

4) Lopuksi, vaikka katsottaisiin, että asiakirja sisältäisi liikesalaisuuksia, on mielestäni joka tapauksessa kyseessä julksisuuslaissa tarkoitettu poikkeus koskien "ympäriston terveellisyyden suojaamisen kannalta merkityksellisiä tietoja". Kyseisen asiakirjan pohjalta harkitaan verovaroin toteutettavia toimenpiteitä, joiden mahdolliset vaikutuksen ympäristön terveellisyyteen ovat Suomen taloushistorian suurimmasta päästä. Olisiko koko asiakirja tullut julkistaa kokonaisuudessaan jo tämän perusteella huolimatta mahdollisista liikesalaisuuksista?

Oikeuskanslerin päätöksellä on tätä tapausta laajempaa vaikutusta, sillä liikesalaisuuksien suojaamiseen mielestäni vedotaan erittäin löyhin perustein erilaisia julkisia asiakirjoja salatessa sekä kaikilla julkishallinnon tasoilla. Julkisuuslaki (1999) on suhteellisen tuore, eikä sen tulkintaan viranomaisilla ole yhäkään tarpeeksi selkeitä ohjeistuksia.

Liitteenä on valtioneuvoston kanslian asiakirja avaatuna niin, että mustatut kohdat on luettavissa (vaaleanpunainen taustaväri). Valtioneuvoston kanslia toimitti julkisuuteen vahingossa version, jonka

mustattujen kohtien lukeminen onnistuu pienellä vaivalla. Harkitsemattomaan ja "leveällä pensselillä" tapahtuvaan asiakirjojen mustaamiseeenperustelematta tarkemmin ja vedoten liikesalaisuuksiin on asia, johon on yleisesti erittäin hankala kansalaisten puuttua, sillä yleensä ei voida tietää mitä on mustattu eikä siten kyseenalaistaa niiden mustaamista. Toivonkin, että oikeuskanslerin linjauksella on ohjaavaa vaikutusta viranomaisten tulkintaan liikealaisuuksien varjolla tapahtuvasta asiakirjojen salaamisesta jatkoa ajatellen.

Julkisuuteen levinneestä asiakirjasta uutisoi muun muassa Taloussanomat:http://www.taloussanomat.fi/kotimaa/2014/12/13/arctian­salaiset­sopimukset/201417177/12

Ystävällisin terveisin,Joonas PekkanenAvoin ministeriö ry