APPUNTI DI ECONOMIA DELLE AZIENDE E DELLE...
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Appunti di Economia delle Aziende e delle amministrazioni pubbliche APPUNTI DI ECONOMIA DELLE AZIENDE E DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE a cura di E. D'Aristotile BOZZA IN FASE DI REVISIONE
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Appunti di Economia delle Aziende e delle amministrazioni pubbliche
APPUNTI
DI ECONOMIA DELLE AZIENDE E DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE
a cura di E. D'Aristotile
BOZZA IN FASE DI REVISIONE
Appunti di Economia delle Aziende e delle amministrazioni pubbliche
1
CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE............................................................................................................ 5
2
L’ AZIENDA NELLA DOTTRINA GIURIDICA ED ECONOMICO-AZIENDALE................................ 11
2.1
L’AZIENDA NEL CODICE CIVILE................................................................................................................. 11
2.2
L’AZIENDA NELL’APPROCCIO ECONOMICO AZIENDALE............................................................................. 13
2.2.1
Azienda di produzione, di erogazione e composta ....................................................................................15
2.2.2
Azienda pubblica e privata........................................................................................................................17
2.2.3
Le aziende pubbliche territoriali ( APTL) ................................................................................................18
2.2.4
la verifica dei caratteri di aziendalità nelle aziende pubbliche ................................................................21
2.2.5
Il principio delle condizioni di tendenziale equilibrio...............................................................................22
2.2.5.1
L'equilibrio economico.....................................................................................................................................23
2.2.5.2
L'equilibrio finanziario .....................................................................................................................................25
2.2.5.3
L'equilibrio monetario ......................................................................................................................................27
2.2.5.4
L'equilibrio patrimoniale ..................................................................................................................................28
2.2.5.5
Il concetto di economicità negli enti pubblici territoriali..................................................................................30
3
IL SISTEMA DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE........................................................................ 33
3.1
L'AMMINISTRAZIONE CENTRALE............................................................................................................... 33
3.1.1
Il sistema degli enti pubblici autarchici ( c.d. parastato)..........................................................................38
3.1.2
Le autorita' amministrative indipendenti ..................................................................................................42
3.2
IL SISTEMA DELLE AMMINISTRAZIONI REGIONALI .................................................................. 45
3.2.1
Il sistema di governo regionale .................................................................................................................49
3.3
IL SISTEMA DELLE AMMINISTRAZIONI LOCALI.......................................................................... 51
4
IL SUB SISTEMA ORGANIZZATIVO DELLE AZIENDE PUBBLICHE TERRITORIALI ................ 59
4.1
DAL MODELLO DI GOVERNMENT A QUELLO DI GOVERNANCE NELL’ESERCIZIO DEL POTERE E DELLE FUNZIONI
PUBBLICHE ............................................................................................................................................... 59
4.1.1
aspetti introduttivi .....................................................................................................................................59
4.1.2
Il modello burocratico...............................................................................................................................62
4.1.3
Il modello manageriale .............................................................................................................................65
4.1.4
LA prospettiva della nuova Governance Pubblica....................................................................................67
5
LE FONTI DI FINANZIAMENTO DI UNA AZIENDA PUBBLICA TERRITORIALE.......................... 70
5.1
UNA PRIMA CLASSIFICAZIONE................................................................................................................... 70
5.2
LE FONTI PROPRIE..................................................................................................................................... 71
5.3
LE FONTI DERIVATE ................................................................................................................................. 73
6
LA CLASSIFICAZIONE DELLA SPESA NELLA AZIENDA PUBBLICA TERRITORIALE LOCALE75
6.1
LA CLASSIFICAZIONE PER NATURA DELLA SPESA ...................................................................................... 75
6.2
LA CLASSIFICAZIONE PER DESTINAZIONE DELLA SPESA ........................................................................... 77
7
IL CAPITALE E IL PATRIMONIO NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE .................................. 80
7.1
CAPITALE E PATRIMONIO .......................................................................................................................... 80
7.1.1
La classificazione aziendale......................................................................................................................80
7.1.2
La classificazione giuridica del patrimonio ..............................................................................................82
7.1.2.1
I beni demaniali ................................................................................................................................................82
7.1.2.2
I beni patrimoniali ............................................................................................................................................85
7.1.3
La valutazione dei beni demaniali e patrimoniali. .................................................................................................87
8
IL RUOLO DELLA CONTABILITÀ NEGLI ENTI PUBBLICI TERRITORIALI .................................. 89
8.1
IL SISTEMA INFORMATIVO......................................................................................................................... 89
8.2
IL RUOLO DELLA CONTABILITÀ GENERALE NEL SISTEMA INFORMATIVO AZIENDALE................................ 90
8.3
IL SISTEMA CONTABILE............................................................................................................................. 93
8.4
IL RUOLO DELLA CONTABILITÀ GENERALE NEL SISTEMA INFORMATIVO DELL’ENTE TERRITORIALE ......... 95
8.4.1
una analisi storica.....................................................................................................................................95
8.4.2
Il ruolo attuale della contabilità generale nel sistema informativo dell’ente territoriale.........................97
8.5
LINEE EVOLUTIVE DEI MODELLI CONTABILI DEGLI ENTI PUBBLICI TERRITORIALI...................................... 99
8.6
IL MODELLO CONTABILE ......................................................................................................................... 102
8.7
IL MODELLO CONTABILE FINANZIARIO-AUTORIZZATORIO ...................................................................... 103
9
IL SUB SISTEMA DI BILANCIO ................................................................................................................. 106
9.1
IL BILANCIO DI PREVISIONE: ASPETTI GENERALI ..................................................................................... 106
9.1.1
Il sistema di bilancio ed i suoi sub sistemi ..............................................................................................106
9.1.2
Il sottosistema delle relazioni tra ente e norme contabili........................................................................108
9.1.2.1
I principi formatori del bilancio di previsione ................................................................................................108
9.1.3
Bilancio di cassa e bilancio di competenza.............................................................................................111
9.1.4
Il bilancio finanziario e la sua struttura..................................................................................................114
9.1.5
Il bilancio finanziario ed i suoi vincoli.................................................................................................116
9.2
L'ANALISI DEL MODELLO MINISTERIALE VIGENTE................................................................................... 117
9.2.1
La struttura vigente .................................................................................................................................117
9.2.2
Analisi del modello ministeriale..............................................................................................................125
Appunti di Economia delle Aziende e delle amministrazioni pubbliche
9.2.3
I quadri riassuntivi del bilancio ..............................................................................................................151
9.2.3.1
L’equilibrio del Bilancio corrente ..................................................................................................................153
9.2.3.2
L’equilibrio del Bilancio investimenti............................................................................................................154
9.2.3.3
L’equilibrio del Bilancio movimento fondi ....................................................................................................155
9.2.3.4
L’equilibrio del Bilancio di terzi ....................................................................................................................155
9.3
IL BILANCIO FINANZIARIO ED I SUOI ALLEGATI ..................................................................................... 156
9.3.1
Il bilancio pluriennale.............................................................................................................................159
9.3.2
La relazione Previsionale e programmatica ...........................................................................................176
9.3.2.1
Programmi e Progetti......................................................................................................................................184
9.3.2.2
La programmazione dell’attività degli organismi gestionali...........................................................................188
9.3.2.3
La coerenza della RPP con gli altri documenti dell’ente ................................................................................188
9.3.3
Il Piano esecutivo di Gestione.................................................................................................................189
9.4
GLI ISTITUTI DI FLESSIBILITÀ DEI DOCUMENTI DI PROGRAMMAZIONE..................................................... 191
9.4.1
Le variazioni al bilancio .........................................................................................................................191
9.4.2
Le variazioni al Peg ................................................................................................................................192
9.4.3
I fondi di bilancio ....................................................................................................................................193
10 IL SUB SISTEMA DELLE RILEVAZIONI DELLE OPERAZIONI NEL CORSO DELL’ESERCIZIO194
10.1
IL METODO DI RILEVAZIONE.................................................................................................................... 194
10.2
LA CONTABILITA' FINANZIARIA ................................................................................................... 198
10.3
LA GESTIONE DELLE ENTRATE ................................................................................................................ 199
10.3.1
L'accertamento ...................................................................................................................................199
10.3.1.1
Modalità di effettuazione degli accertamenti..................................................................................................201
10.3.1.2
Le entrate a specifica destinazione .................................................................................................................202
10.3.2
La riscossione.....................................................................................................................................202
10.3.3
Il versamento ......................................................................................................................................204
10.3.4
I residui attivi .....................................................................................................................................204
10.4
LA GESTIONE DELLE SPESE ..................................................................................................................... 205
10.4.1
Gli impegni .........................................................................................................................................205
10.4.1.1
La prenotazione d'impegno.............................................................................................................................207
10.4.1.2
Gli impegni impropri......................................................................................................................................208
10.4.1.3
Gli impegni pluriennali...................................................................................................................................208
10.4.1.4
Gli impegni automatici ...................................................................................................................................209
10.4.1.5
I pareri e le attestazioni del servizio finanziario .............................................................................................210
10.4.2
Liquidazione delle spese.....................................................................................................................210
10.4.3
Ordinazione ........................................................................................................................................211
10.4.4
Il pagamento.......................................................................................................................................212
10.4.5
Residui passivi....................................................................................................................................213
10.4.6
I Registri contabili.............................................................................................................................214
10.4.7
I limiti della contabilità finanziaria....................................................................................................215
10.5
LE RILEVAZIONI PATRIMONIALI ............................................................................................................. 218
10.6
IL SERVIZIO DI TESORERIA E GLI AGENTI CONTABILI ............................................................................... 222
10.6.1
Le funzioni e i soggetti del servizio tesoreria .....................................................................................222
10.6.1.1
Le anticipazioni di tesoreria. ..........................................................................................................................222
10.6.1.2
L’utilizzo in termini di cassa di fondi a destinazione vincolata. .....................................................................223
10.6.1.3
Il conto del tesoriere. ......................................................................................................................................224
10.6.2
Gli agenti contabili.............................................................................................................................224
11 IL SUB SISTEMA DEI DOCUMENTI DI RENDICONTAZIONE........................................................... 226
11.1
LA RENDICONTAZIONE............................................................................................................................ 226
11.1.1
Il rendiconto nelle disposizioni legislative .........................................................................................228
11.1.2
Il Rendiconto finanziario....................................................................................................................229
11.1.3
Il risultato d'amministrazione.............................................................................................................234
11.1.3.1
L'avanzo di amministrazione ed il suo utilizzo...............................................................................................236
11.2
IL CONTO ECONOMICO ........................................................................................................................... 238
11.2.1
Il prospetto di conciliazione ...............................................................................................................242
11.3
IL CONTO DEL PATRIMONIO .................................................................................................................... 251
11.3.1
Il significato del risultato economico della gestione negli enti pubblici territoriali ..........................261
12 L'ANALISI DI BILANCIO............................................................................................................................. 262
12.1
LE POTENZIALITÀ DELL’ANALISI DI BILANCIO. ....................................................................................... 262
12.1.1
La procedura dell’analisi di bilancio. ................................................................................................263
12.2
LA LETTURA DEL BILANCIO/ RENDICONTO FINANZIARIO PER INDICI. ...................................................... 264
12.2.1
Indici di entrata ..................................................................................................................................264
12.2.2
Riepilogo degli indici di entrata.........................................................................................................266
12.2.3
Indici di spesa.....................................................................................................................................267
12.2.4
Riepilogo degli indici di spesa............................................................................................................270
12.2.5
Alberi di indici settoriali ....................................................................................................................270
Appunti di Economia delle Aziende e delle amministrazioni pubbliche
12.2.5.1
Autonomia di gestione....................................................................................................................................270
12.2.5.2
Incidenza del gettito tributario proprio sulla popolazione amministrata.........................................................271
12.2.5.3
Rigidità del bilancio .......................................................................................................................................272
12.2.5.4
Rilevanza delle spese fisse .............................................................................................................................274
12.2.5.5
Propensione alla spesa....................................................................................................................................274
12.2.5.6
Parametri ambientali.......................................................................................................................................276
12.2.5.7
La riclassificazione del Conto del patrimonio secondo il criterio finanziario.................................................276
12.2.6
Le analisi degli equilibri del Conto del patrimonio ...........................................................................277
12.2.6.1
Indici di solidità patrimoniale.........................................................................................................................279
12.2.6.2
Analisi di liquidità ..........................................................................................................................................280
12.2.7
Un’analisi critica dell’impiego negli E.L. degli schemi tipici di riclassificazione del conto economico 282
12.2.8
L’analisi della situazione economica negli Enti pubblici...................................................................286
12.2.9
L’analisi dei flussi finanziari di cassa (o cash flow). .........................................................................287
5
1 CONSIDERAZIONI INTRODUTTIVE
Nel corso degli ultimi decenni la pubblica amministrazione nel suo complesso, è stata investita da un ampio e trasversale processo di riforma che ne ha completamente trasformato le caratteristiche fondamentali ed il ruolo da essa svolto all’interno dell’economia nazionale.
Tali trasformazioni hanno riguardato vari aspetti della vita dell’ente, investendo la struttura organizzativa, i modelli gestionali, quelli contabili, il sistema dei controlli, attraverso un processo diretto ad affermare quei criteri di gestione di carattere economico dopo che, per molti anni, nella Pubblica Amministrazione era prevalso un modello burocratico1 basato su una impostazione tipicamente giuridica, in cui l’attività degli enti era orientata al rispetto di disposizioni normative secondo una logica esclusivamente amministrativa, priva di qualsiasi riferimento a principi aziendali.
Le ragioni di una tale situazione sono state spesso addebitate ad una legislazione invasiva ed immobile per oltre un secolo che avrebbe, di fatto, ha notevolmente ridotto l’autonomia degli attori pubblici.
In realtà, la difficoltà di dar vita ad un governo della “cosa pubblica” ispirato a corretti principi di gestione aziendale, non può essere facilmente liquidata individuando quale unico colpevole un sistema normativo inadeguato. Ancora oggi, nonostante le recenti innovazioni legislative1 abbiano dato un impulso nuovo al processo di aziendalizzazione degli enti , la maggior parte di essi sconta una situazione di scarsa flessibilità e razionalità nella gestione, da più parti reclamata.
Altre concause possono e debbono essere ricercate in un atteggiamento reticente della burocrazia ad applicare qualsiasi proposta innovativa, in una dottrina per lungo tempo distante dalle problematiche delle aziende pubbliche, nell’incapacità, per molti anni manifestatasi, di proporre strumenti tecnico-contabili adeguati ai fini dell’apprezzamento del ruolo dell’economicità nel definire strategie gestionali successive.
Se la mancata applicazione delle disposizioni normative, promulgate nel corso degli anni, può trovare giustificazione in un comportamento umano che tende a preservare la situazione precedente consolidata, non fosse altro per non modificare equilibri preesistenti, molto più grave appare il ridotto interesse della dottrina aziendalistica2 che avrebbe dovuto scardinare la concezione burocratica presente nella legislazione, nella cultura e nel comportamento degli enti.
Questi ultimi, rifacendosi ad un modello classico dell’amministrazione3 nel quale la “procedura” ed il rispetto di essa costituivano il momento centrale della propria gestione, hanno rinunciato, per lungo tempo a ricercare modelli gestionali e contabili in grado di rilevare l’economicità del proprio operato,
1 Per un approfondimento sulla differenza tra gestione manageriale e gestione burocratica si veda, per tutti, E. Borgonovi, I concetti di controllo burocratico e controllo manageriale nella pubblica amministrazione, in Azienda Pubblica n.1, Giuffrè, Milano, 1988.
1 Si pensi per ultimo al D. Lgs. 77/95, oggi sostituito dal T.U.E.L: approvato con il D. Lgs. n. 267 / 2000 ed al D.Lgs. 286/99 per quanto concerne la normativa sui controlli .
2 Con questa affermazione non si vuole sostenere l’assenza completa di interesse verso le problematiche dell’azienda pubblica. Basta a riguardo ricordare gli studi nel passato sulle aziende di erogazione da parte di studiosi quali A. Amaduzzi ( Sull’economia delle aziende pubbliche di erogazione, Giappichelli Torino, 1965) P.E: Cassandro ( Le gestioni erogatrici pubbliche, Stato, regioni, province, comuni , istituzioni di assistenza e beneficenza, Utet, Torino, 1963) , E. .Giannessi, (Interpretazione del concetto di azienda pubblica Cursi, Pisa, 1961) ma che, come sottolinea E. Vagnoni “ Gli studi sull’<azienda pubblica di erogazione> hanno costituito a lungo un’area particolarmente ristretta nell’ambito del panorama di analisi delle discipline economico-aziendali. Sono stati pochi, infatti, gli studiosi che hanno fatto delle aziende <pubbliche di erogazione>l’oggetto prevalente di indagine” La svolta degli anni 80 nella letteratura italiana sull’azienda pubblica in AA.VV: ( a cura di) A. Viganò Azienda: contributi per un rinnovato concetto generale, Cedam, Padova,2000, p. 179/180
3 Si veda a riguardo E. Borgonovi, I concetti di controllo burocratico e controllo manageriale nella pubblica amministrazione in Azienda pubblica 1/88
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preferendo, al contrario, soluzioni che garantissero esclusivamente l’esercizio di operazioni formalmente corrette4.
Bisogna riconoscere, comunque, che sono stati proprio gli studi sempre più approfonditi sull’economia dell’“azienda pubblica”5 condotti con maggiore insistenza in questo ultimo trentennio ad evidenziare le anomalie del modello burocratico ed a condurre verso l’implementazione di un sistema di “principi” e di “valori”6 aziendali propri delle imprese.
Queste ultime costituiscono l’oggetto principale di approfondimento del presente lavoro nel quale si cercherà di evidenziare come, l’affermarsi dell’economicità quale obiettivo aziendale e, di conseguenza, la necessità di perseguirlo all’interno di un più ampio processo di rinnovamento dell’ente pubblico verso l’ente-azienda, abbia avuto riflessi sul tutti i sub sistemi aziendali.
Alla luce di quanto sopra riportato precedente si ritiene interessante ripercorrere l’evoluzione degli enti pubblici cercando di individuare i rapporti di causa ed effetto che generalmente si sono istaurati tra questi ed il sub sistema normativo, dottrinario e ambientale.
Da questa analisi apparirà chiaro come l’evoluzione legislativa si sia orientata in modo differente a seconda del periodo storico analizzato. In particolare, il prevalere inizialmente di un cultura giuridica che ricercava strumenti di controllo tra i vari organi dell’ente, ha determinato lo sviluppo di un modello gestionale asistemico in cui il sistema informativo era limitato ad evidenziare gli aspetti autorizzativi della spesa.
Al contrario, l’affermarsi della cultura aziendale e di quei caratteri di aziendalità riscontabili con l’approccio sistemico, in seguito approfondito, avvia la nuova stagione delle riforme la quale, quantunque fortemente in ritardo rispetto alle esigenze, costituisce la grande rivoluzione della pubblica amministrazione italiana.
D’altra parte una delle maggiori critiche mosse agli studiosi dell’economia aziendale e delle quali parte di essi7 hanno piena consapevolezza, è stata quella di disinteressarsi a lungo della contabilità e della gestione dell’azienda pubblica, rivolgendo la loro attenzione in modo esclusivo verso le tematiche delle imprese.
4 A riguardo il Capaldo in Il bilancio dello Stato nel sistema della programmazione economica, Giuffrè, Milano 1973 così precisa: “nelle pubbliche amministrazioni per ragioni svariate , le scelte e le decisioni obbediscono più a rigidi formalismi che a ben definiti principi di economicità ed efficienza, nel senso che il contenuto delle scelte, dovendo aderire non di rado a schemi formali troppo rigidi , viene da questi ultimi chiaramente condizionato. D’altra parte , spesso, la constatazione di questo condizionamento più che spingere gli operatori a sollecitare modificazioni delle norme e delle procedure amministrative ne spegne lo spirito d’iniziativa, ne ottunde il “senso economico” e li induce ad uniformarsi acriticamente a quelle norme ed a quelle procedure anche quando contrastano fortemente con la razionalità economica; tanto più che anche i controlli si esplicano molto più comunemente molto più sulla forma che sulla sostanza.”
5 . Nella nuova accezione di ente-azienda, infatti, la procedura non costituiva, come nel modello classico l'elemento centrale del sistema gestionale ma, al contrario, rappresentava uno degli strumenti per il conseguimento dell'economicità della gestione che, contestualmente, diventava uno dei “valori” fondamentali sostituendosi ai precedenti. Proprio l’implementazione dei “valori” tipici dell’azienda privata hanno rappresentato il momento di rottura con il passato proponendo a quanti erano interessati alla gestione delle aziende pubbliche valori quali il concetto di economicità, il ruolo e l’importanza della pianificazione e del controllo, la considerazione del personale e dell’organizzazione unitamente alla comprensione del ruolo del soggetto aziendale, il confronto con il mercato, le finalità del sistema informativo per tendere nel tempo a quel controllo sociale che costituisce la dimensione etica dell’attività degli amministratori. Si veda a riguardo G. Farneti “Introduzione all’economia dell’azienda pubblica, Giappichelli Torino, 1995
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7 A riguardo si veda G. Farneti Le aziende pubbliche nella ricerca e nella didattica: alcune riflessioni, in Rirea, 1996 , n. 5-6 e gli approfondimenti contenuti in AA.VV. a cura di E. Vigano, Azienda, primi contributi di una ricerca sistematica per un rinnovato concetto generale, Cedam, Padova, Serie Ricerche, 1997
7
Ne è conseguito che la contabilità di Stato prima e quella pubblica8 poi, sono rimaste a lungo monopolio degli studiosi del diritto amministrativo i quali, orientati più ad analizzare gli aspetti giuridici dell’amministrazione9, hanno spesso sacrificato quelli aziendali10.
Secondo la loro impostazione la contabilità di Stato e, quindi, la contabilità delle aziende quali le province ed i comuni, sono da considerare una branca del diritto amministrativo, trovando giustificazione a questa tesi nel principio secondo cui i contenuti della materia non possono esaurirsi nel semplice tecnicismo ragionieristico ma devono investire anche altri aspetti della vita dell’ente, primo, fra tutti, le correlazioni con il diritto pubblico ed il diritto privato.11
In questa ottica la contabilità pubblica trova con la ragioneria generale, e più specificatamente con quella parte che si occupa di rilevazioni quantitative di soggetti pubblici, dei punti di contatto in considerazione del fatto che l’amministrazione degli enti, in generale, non può ignorare principi e valori della dottrina aziendale che restano, però, a loro parere, del tutto marginali rispetto allo studio complessivo della materia.12
8 Occorre distinguere tra contabilità di Stato e contabilità pubblica. La contabilità di Stato, sorta certamente prima dell’altra, trova oggi una sua applicazione limitatamente allo Stato-persona che, inizialmente unico soggetto pubblico ha visto nel corso degli anni, dar vita ad altri soggetti sotto ordinati e finanziati, per il conseguimento delle funzioni assegnate, attraverso “trasferimenti”. Ne consegue che la materia che si occupa di questi soggetti non coincide più con lo Stato-persona ma con lo Stato-ordinamento e, di conseguenza la primordiale contabilità di Stato diviene parte essenziale ma non esclusiva di una più vasta branca di approfondimento quale la contabilità pubblica. A riguardo si veda S. Buscema Trattato di contabilità pubblica Vol. 1, p. 40 che precisa: “L’evoluzione degli interventi dello Stato nell’economia, per il soddisfacimento di sempre nuovi e complessi bisogni pubblici, ha determinato la trasformazione della contabilità di Stato in contabilità pubblica, in parallelismo con l’evoluzione della finanzia statale in finanza pubblica”. Sul tema si veda anche A. Bennati, Contabilità di Stato, Napoli 1988; G. Zaccaria, Corso di contabilità di Stato, Roma 1974;
9 A riguardo si veda S. Buscema, Trattato di contabilità pubblica, Giuffrè editore 1979 Vol. I pag. 53 e seguenti in cui l’autore sottolinea “ Una delle cause della scarsissima attenzione della dottrina per l’approfondimento scientifico degli istituti della contabilità pubblica è da ricercare negli equivoci tuttora persistenti sulla natura tecnica ovvero giuridica della materia.
Secondo l’impostazione tecnica, la Contabilità di Stato ( o pubblica) non è che una applicazione della ragioneria generale alla azienda statale ed alle altre aziende pubbliche.”Proseguendo nel ragionamento l’autore giunge alla fine a sostenere che “L’affermazione secondo la quale lo studio delle aziende pubbliche <<rimanga uno studio economico, malgrado il riferimento alle norme di diritto positivo che disciplinano le aziende pubbliche, spiega perché anche alla cosiddetta contabilità di Stato non possa riconoscersi il carattere di una disciplina giuridica, come da taluno erroneamente si sostiene>> non può, pertanto, essere condivisa. Invero, si può discutere – come abbiamo visto – sulla evoluzione della contabilità di Stato in contabilità pubblica, ma non si può disconoscere la esistenza di un aspetto eminentemente giuridico della contabilità, sia per la presenza di principi giuridici della contabilità e sia per la esistenza di un complesso normativo nell’ordinamento giuridico.”
10 A riguardo si riporta quanto affermato da P.E. Cassandro in Le gestioni erogatrici pubbliche UTET Torino 1979 p.7 dove l’autore afferma: “ lo studio dell’economia di codeste aziende non può pertanto, limitarsi ad una esposizione delle norme giuridiche che disciplinano la loro vita amministrativa, ma deve, innanzitutto fondarsi sui principi di razionalità economico-aziendale, che se sono valide per le aziende private, non lo sono meno per le aziende pubbliche, anche se devono subire adattamenti resi necessari dai particolari caratteri e dalla particolari finalità di codeste aziende. Le norme giuridiche che regolano l’amministrazione delle aziende pubbliche dovranno essere, pertanto, esaminate alla luce di quei principi e sottoposte all’esame critico che contribuisca ad una eventuale riforma di quelle norme che appaiono incompatibili con la razionalità amministrativa.” Altrettanto interessante appare quanto riportato da A. Amaduzzi in Aziende di erogazione , op. cit che riferendosi alla contabilità dello Stato sosteneva “Non è pacifico quale estensione e quali indirizzi e quali fini debba perseguire la contabilità di Stato tanto che autorevoli scrittori di tale disciplina hanno diversamente improntato i loro corsi o i loro trattati. La contabilità di Stato potrebbe divenire una branca della economia aziendale dello stato, quella che si proponesse di studiare le rilevazioni sistematiche nella complessa e massima azienda pubblica si erogazione, sulla base di quanto lo studio della concreta amministrazione economico finanziaria potesse dettare in merito alle manifestazioni << finanziarie>> ed economiche dello Stato.”
11 A riguardo si riporta la posizione di M.S. Giannini , Istituzioni di diritto tributario, Milano 1968 che sottolinea come “ a torto il carattere giuridico” della contabilità di stato e poneva in evidenza “il carattere giuridico delle norme relative alla contabilità di Stato, coordinandole in un sistema organico e armonizzandole con le altre norme del diritto pubblico e del diritto privato non serve soltanto a soddisfare un’esigenza scientifica, ma anche a far considerare sotto nuovi aspetti , varie questioni concrete di grande importanza pratica, alle quali non pare si sia riusciti finora a dare una risoluzione soddisfacente , appunto perché non si è posta nel dovuto rilievo l’influenza che nell’esame di esse potevano avere le norme sulla contabilità di stato.”
12 Si veda a riguardo S. Buscema , op cit, pag. 75. Contro una tale interpretazione è ancora da ricordare P.E. Cassandro, Le gestioni erogatrici pubbliche, Torino 1966 che trattando delle aziende pubbliche sottolineava come “l’amministrazione di codeste aziende è costantemente legata nella sua azione all’osservanza di quelle norme e regole , che non sono sempre in armonia con la
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Quest’ultima, nello stesso tempo, non ha mai assunto quella sistemicità e organicità che contraddistingue gli studi aziendali per cui ne è conseguita una produzione legislativa disarticolata e, molto spesso contraddittoria nella quale, come già evidenziato nel paragrafo precedente, la ricerca dell’aspetto autorizzatorio ha assunto un ruolo prevalente, condizionando la stessa misurazione dei fatti aziendali che, invece, necessitava di una serie di informazioni molto più complete per un maggior controllo dell’attività di governo.
Il limite della precedente impostazione, comunque, non è da rinvenire solo nella scelta, tra l’altro obbligata, di un complesso di norme tra loro coordinate, che disciplinavano il comportamento degli operatori nella gestione della “cosa pubblica” quanto, piuttosto, nella difficoltà di sviluppare relazioni con altre scienze, affrontando un problema di interdisciplinarietà che assume, alla luce della situazione attuale, una importanza sempre maggiore nel panorama degli enti/aziende pubbliche13.
Pensare ancora ad un diverso e separato approccio alla materia da parte degli studiosi del diritto dell’amministrazione pubblica e dell’amministrazione delle aziende pubbliche voleva dire continuare una disputa esclusivamente accademica che non rispecchiava la realtà e che conduceva ad una scarsa unitarietà delle stesse norme le quali, in ultima analisi, costituiscono la sintesi degli studi effettuati.
In questa ottica vanno letti i contributi forniti dagli aziendalisti nell’ultimo periodo. Essi, riconoscendo uno sbilanciamento nella propria attività di indagine esclusivamente verso il settore delle imprese, si sono rivolti alle amministrazioni pubbliche14 ed hanno contribuito al travaso di principi finora “sconosciuti”in questi enti.
Il loro contributo, infatti, ha dato un forte impulso allo studio dell’ “economia delle aziende pubbliche” la quale, più che una specializzazione dell’economia aziendale, viene vista quale un maggior approfondimento su temi che erano stati per una “naturale tendenza”15 tralasciati.
razionalità economica” da cui giungeva a concludere che gli aspetti giuridici in esse costituivano “ una mera esposizione ed esegesi delle norme che disciplinano le pubbliche aziende”.
13 In generale sulla interdisciplinarietà si veda E. Borgonovi, Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, EGEA Milano, 1996 sottolinea “Giova a questo punto fare qualche breve richiamo ad uno dei temi centrali dell’attuale dibattito scientifico, quello del rapporto tra le diverse discipline e della interdisciplinarietà. In effetti le singole discipline , nella misura in cui hanno delimitato il campo della loro indagine , hanno consentito rapidi e rilevanti approfondimenti delle conoscenze, tramite il principio della specializzazione.Questa tendenza ha determinato tre principali conseguenze:
-la conoscenza sempre più approfondita di aspetti e di relazioni parziali di fenomeni reali e la conoscenza sempre più limitata delle interdipendenze con gli altri aspetti hanno determinato un effetto di sostituzione della parte al tutto, per cui molte teorie parziali hanno preteso di ergersi a spiegazione del fenomeno nel suo complesso ( effetto dello sviluppo sbilanciato delle conoscenze): come corollari di questa situazione si possono indicare, da un lato, il tentativo di far coincidere una disciplina con particolari fenomeni reali oggetto privilegiato dell’indagine ( ad esempio il tentativo di far coincidere l’indagine economico-aziendale e le conoscenze di managment con la realtà dell’impresa o quello di ridurre lo studio dell’amministrazione pubblica all’analisi degli aspetti formali dell’attività e degli atti amministrativi) e, dall’altro, le spinte a rivendicare la centralità di determinate discipline rispetto a determinati fenomeni, …omissis…
-il ripiegamento delle discipline ( e delle relative teorie ) su se stesse, con il prevalere della preoccupazione di mantenere la coerenza interna con i propri principi ispiratori rispetto alla preoccupazione di proporre significative interpretazioni dei fenomeni reali ha prodotto il tipico effetto di progressivo allontanamento delle teorie dal reale e di costruzione di sistemi concettuali e terminologici chiusi in se stessi non più accessibili agli operatori che concretamente affrontano i problemi oggetto di studio;
-la divaricazione tra le diverse discipline che si occupano di un medesimo fenomeno ha portato alla costruzione di sistemi concettuali e terminologici reciprocamente impenetrabili e tali da impedire o, da rendere molto ardua, la comunicazione tra gli studiosi e l’individuazione dei nessi di interdipendenza tra i rispettivi ambiti di conoscenza.” Pag. 8
14 A riguardo si veda G. Farneti, Il Bilancio dell’ente locale, Giappichelli Torino 1997 “ In premessa va rilevato che oltre il 50 per cento del p.i.l. si realizza in Italia nell’ambito del settore pubblico ; per contro lo stato della pubblica amministrazione è talmente disastrato da ripercuotersi negativamente sulle imprese rendendone più difficoltoso il perseguimento degli equilibri economici, sulle aziende familiari alterandone la capacità di soddisfare i bisogni degli individui che vi partecipano, sulle stesse aziende composte pubbliche influendo negativamente sulla quantità di utilità da esse prodotta, in altre parole sull’intero sistema Italia”
15 A riguardo E. Borgonovi osserva “che, pur riaffermando la netta separazione logica tra fenomeno indagato e disciplina che si occupa di esso , nella pratica si determina spesso un <<effetto di corrispondenza>> tra discipline e fenomeni per cui rientra nelle tendenze di sviluppo <<naturale>> delle discipline il fatto che:
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La riscoperta dei valori , dei principi degli strumenti d’azienda16 costituisce, pertanto, un momento importante per lo sviluppo non solo accademico della materia, ma anche per l’impulso legislativo avutosi in concomitanza.
Quest’ultimo aspetto, infatti, costituisce il momento finale di un processo di trasformazione culturale volto a valorizzare la nuova funzione aziendale assegnata all’azienda pubblica e, in un certo senso, misura la sintesi di un confronto e di un dibattito che ha investito tutti gli anni ottanta e novanta e che non si può dire ancora concluso.
Nelle parti successive cercheremo di proporre un “excursus” normativo per comprendere l’accelerazione assunta dalla normativa statale su temi rimasti per decenni esclusi dal vocabolario giuridico o, quantunque presenti, disattesi da tutti.
Prima però di rivolgere la nostra attenzione su tali argomenti ci interessa analizzare alcuni aspetti del sistema aziendale che hanno influenzato in parte le produzioni normative che andremo ad esaminare.
In particolare vorremmo cercare di evidenziare la correlazione esistente tra il recupero negli studi del settore pubblico della nozione di azienda pubblica e, quindi, il riaffermarsi del principio di conseguire condizioni di tendenziale equilibrio generale ed ancor più economico nel tempo, con il risveglio di una produzione normativa che negli ultimi tempi ha dato un nuovo e consistente impulso al processo di razionalizzazione dell’attività degli enti- aziende.
Prima di ciò però una ultima riflessione a completamento di questo parte vuole riguardare una analisi terminologica di alcuni concetti quali quelli di “amministrazione pubblica”, “amministrazioni pubbliche” e “pubblica amministrazione”. Si tratta di termini spesso usati come sinonimi che, in realtà misurano significati diversi a seconda della disciplina giuridica utilizzata.
L’economia come il diritto, la sociologia, la politologia, quali scienze non formali non utilizzano linguaggi di significato univoco o comunque largamente condiviso.
Poiché oggetto del nostro studio è l’azienda alla dottrina aziendale intendiamo riferire detti termini.
In tale ottica, “l’amministrazione pubblica” è usata per indicare l’attività strumentale svolta nell’ambito delle aziende pubbliche a supporto degli organi ed a supporto delle funzioni ad essi attribuiti.
D’altra parte con il termine “amministrazione” ci si riferisce nell’attività finalizzata a perseguire fini istituzionali e cioè quella attività attraverso la quale le persone impiegano in modo coordinato i beni, le risorse finanziarie ed umane per ottenere nuovi beni e servizi con utilità maggiore da utilizzare per dare risposte ai bisogni. Si noti come si tratta di una visione che supera quella concezione burocratica che vede nella perifrasi in esame la semplice adozione di atti aziendali.
“Le amministrazioni pubbliche” invece, identifica nella visione aziendale il concetto di “sistema pubblico composto da tante aziende/enti tra loro diverse". Con detto concetto, quindi a differenza di quanto avviene con il termine al singolare, non ci si riferisce ad attività ma si richiama quello di aziende. Ognuna di esse, all’interno di detto sistema, ha un proprio funzionamento e persegue i propri equilibri nel rispetto di regole istituzionali comuni per classi di aziende ( si pensi alle norme che disciplinano i comuni e le province, quelle che disciplinano le regioni ed infine quelle dello Stato o degli altri enti pubblici) finalizzate al conseguimento di fini pubblici.
-per le imprese vi sia stata una certa prevalenza degli studi di economia in generale e di economia aziendale in particolare;
-per le famiglie vi sia stata una certa preminenza degli studi di antropologia, sociologia ed etica;
-per gli istituti pubblici vi sia stata una certa preminenza degli studi giuridici ( specie di diritto costituzionale e/o amministrativo), di politologia, nonché di diritto dei sistemi e degli equilibri economici complessivi.” Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, EGEA Milano, pag. 31
16 Si veda G. Farneti, Introduzione all’economia dell’azienda pubblica. Il sistema, i principi, i valori, Giappichelli Torino, 1995
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L’ultima perifrasi presa in considerazione è quella di “pubblica amministrazione”. Quest’ultima esprime un concetto tipicamente giuridico con cui si è soliti far riferimento , anche nelle varie disposizioni normative, alla struttura dello Stato e degli enti strumentali e locali.
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2 L’ AZIENDA NELLA DOTTRINA GIURIDICA ED ECONOMICO-AZIENDALE
2.1 L’AZIENDA NEL CODICE CIVILE
Come già accennato nel capitolo precedente l’economia aziendale come tutte le altre discipline sociali non utilizza un linguaggio scientifico univoco ma fa spesso uso di termini, utilizzati anche da discipline diverse (diritto , economia aziendale, sociologia) che proprio per tale ragione si riferiscono a concetti diversi. Allo stesso modo un concetto può essere espresso con termini diversi.
Si pensi in tal senso sia al concetto di “ente pubblico” sia a quello di “azienda”. Proprio da un confronto sul significato ad essi assegnato vuol prendere le mosse questo nostro lavoro sullo studio dell’azienda pubblica ed in particolare di quel sotto insieme particolarmente rappresentativo di essa costituito dagli enti locali o, più correttamente delle aziende pubbliche territoriali locali.
Sia la letteratura economico-aziendale sia quella giuridica17 hanno sentito, nel corso degli anni il bisogno di studiare l’ “azienda” giungendo a dei contributi che si differenziano, per la diversa prospettiva di osservazione e di approfondimento . La focalizzazione, infatti, su alcuni aspetti piuttosto che su altri, ha portato gli autori delle due discipline ad elaborare definizioni che sono la sintesi di particolari finalità conoscitive da essi sviluppate.
Osserva a riguardo Onida che “anche nelle definizioni dell’azienda, come di altre, si può dire che i dissensi o le divergenze sono di duplice natura: o vertono sull’oggetto definito, in quanto con la parola “azienda” si designa ora una cosa ora un’altra, o vertono sui caratteri che vengono attribuiti all’oggetto o, almeno, sui caratteri che si crede opportuno di porre in rilievo nella definizione.
Le divergenze della prima specie sogliono ridursi a questioni di parole, che è tuttavia utile chiarire, se non altro per evitare dispute vane; quelle di seconda specie pongono, invece, problemi di sostanza.”18
Tra le prime sono certamente da ricomprendere le varie definizioni fornite dagli studiosi di economia aziendale19, mentre nel confronto tra queste e quelle proprie della dottrina giuridica è dato riscontrare che le divergenze vertono principalmente sull’oggetto definito.
In particolare gli studi giuridici si sono orientati ad approfondire le differenze tra il concetto di azienda fornita all’articolo 2555 dal codice civile e quello di impresa che, quantunque non direttamente esplicitata può trovare la sua indiretta definizione nell’articolo 2082.
Ai fini dell’indagine che stiamo conducendo appare interessante richiamare gli elementi essenziali di tale impostazione non tanto quale semplice confronto tra scienze diverse, quanto per evidenziare come, attraverso essa, si giunga a conclusioni parziali che hanno avuto riflessi sulla legislazione contabile pubblica .
Il Codice,infatti, premettendo che è imprenditore chi esercita professionalmente un’attività economica organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni e servizi e che lo stesso imprenditore è il capo dell’impresa dal quale dipendono gerarchicamente i suoi collaboratori (dirigenti, impiegati,
17 Per un approfondimento sui profili giuridici dell’azienda si veda A. Caldarelli L’Azienda in diritto AA.VV: ( a cura di ) A. Vigano Azienda: contributi per un rinnovato concetto generale, Cedam, Padova, 2000, p. 337 e seguenti
18 Economia d’azienda, Utet, Torino, 1971, p.71 19 “Nella dottrina di ragioneria dunque, varie sono le definizioni date di azienda ed anche se ciascuna corrente ha creduto di
chiudere in una definizione tutto il programma di ricerche ed ha mosso critiche, talora anche aspre, alle definizioni altrui, non si può fare a meno di notare che tutte le varie definizioni finiscono per concordare nella determinazione di un peculiare campo economico , non coincidente con quello dell’individuo e con quello della collettività. Del pari tutte le definizioni presentano quella caratteristica di indeterminatezza che è propria della natura astratta del concetto stesso, e suonano come alcunché di provvisorio, poiché una definizione posta all’inizio di qualsiasi trattato non può dischiudere subito tutte le armonie, le leggi, che solo la trattazione può poi gradualmente e solo incompiutamente offrire” A. Amaduzzi, L’azienda nel suo sistema e nell’ordine delle sue rilevazioni , Utet, Torino , 1978 pag. 23-24.
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operai), considera l’azienda nel particolare aspetto della produzione e la definisce quale “il complesso di beni organizzato dall’imprenditore nell’esercizio dell’impresa”20.
Dalla definizione riportata si desume che:
- l’azienda è il complesso di persone e di beni (materiali ed immateriali) organizzati dall’imprenditore per l’esercizio dell’impresa. L’azienda, cioè, è lo strumento del quale l’imprenditore si serve per esercitare l’impresa. Suoi elementi principali sono perciò l’organismo amministrativo che agisce ed i beni economici a disposizione;
- l’impresa è l’attività esercitata dall’imprenditore nell’esercizio professionale di una attività economica ( non occasionale o episodica bensì abituale) organizzata al fine della produzione o dello scambio di beni, aventi un valore economico e commerciale o di servizi, cioè, di prestazioni di lavoro o di cose per utilità private o pubbliche. Suoi requisiti essenziali sono la combinazione dei fattori: materie prime, capitale, lavoro ed il rischio dell’imprenditore.
Ne consegue che l’azienda viene ad essere vista quale una nozione derivata: in altri termini essa presuppone la presenza dell’impresa che ne costituisce condizione necessaria per la sua esistenza . Pertanto, non esiste azienda senza impresa21.
Il criterio adottato dal Codice per differenziare l’azienda dall’impresa non appare in linea con l’impostazione propria della concezione economico-aziendale: il complesso di beni organizzati, al quale lo stesso Codice fa cenno, non è l’azienda, ma il patrimonio dell’azienda22.
In altri termini, nella visione giuridica, l’azienda costituisce un insieme di beni con la loro valenza patrimoniale, necessari all’imprenditore per il conseguimento dei suoi fini. Questi ultimi però, non assumono carattere di generalità e sinteticità riscontrabile nella dottrina economico-aziendale, ma sono ricondotti nell’ambito della produzione e dello scambio sottovalutando, di conseguenza, le varie tipologie delle aziende non lucrative23.
Inoltre la concezione di “azienda” rinvenibile nel Codice Civile si limita a considerare la stessa quale un semplice “insieme di beni” riducendo l’approfondimento giuridico dottrinario esclusivamente ad uno dei sub sistema aziendali e lasciando del tutto inesplorati gli altri24. Si giunge, in tal modo, a
20 Art. 2082, 2086, 2095 e 2555 del codice civile. In questo senso l’azienda non è soggetto ma oggetto di diritto. 21 “La nozione giuridica di azienda è, nel sistema del codice civile, una nozione derivata: essa presuppone quella dell’impresa,
della quale costituisce lo strumento. Se non vi è impresa, non vi è azienda in senso tecnico…”G. Ferri, Diritto Commerciale, VI edizione UTET, Torino, p. 210
22 Sottolineano a riguardo G. Paolone, L. D’Amico, L’economia aziendale nei suoi principi parametrici e modelli applicativi, Giappichelli , Torino, 1994, che la definizione di azienda fornita dall’articolo 2555 del codice civile “non può essere accolta negli studi economia aziendale a causa della indeterminatezza ed inadeguatezza di alcuni termini utilizzati ( imprenditore, impresa) e soprattutto perché l’espressione “beni organizzati” pur non considerando l’improprietà di linguaggio, non assume il significato di combinazione produttiva, poiché quest’ultima non risulta formata esclusivamente da beni, né può essere intesa staticamente e, quindi, non evidenzia la natura economica dei fenomeni aziendali” p. 23 –24 ed ancora P. Onida , Economia d’azienda che “l’espressione <<complesso di beni organizzati dall’imprenditore per l’esercizio dell’impresa>> è appropriata a designare il patrimonio dell’impresa sia pure considerato come complesso economico, piuttosto che l’azienda quale è intesa nella dottrina e nella pratica dell’amministrazione economica: azienda che ha essa stessa un patrimonio oltre che una organizzazione di persone ed un’attività di gestione rivolta a dati fini” op. cit, p. 48
23 A riguardo si segnala come Zappa evidenziava “l’azienda come istituto economico autonomo di produzione o di produzione ed erogazione insieme, è ignorata nel nostro ordinamento giuridico” G. Zappa, Le produzioni nell’economia delle imprese, vol I , Milano 1957, p.174/175. ed ancora P. Onida op. cit. “ E’ facile osservare che questa definizione riguarda soltanto le aziende di produzione in largo senso, ed esclude le aziende di erogazione, mentre comunemente -come sappiamo – la parola azienda è usata anche per designare le gestioni erogative, dalle più modeste, di carattere domestico-patrimoniale, a quelle dello Stato o di altri enti autarchici territoriali”p. 48 :
24 Si veda anche M. Paoloni che precisa come “L’identificazione delle azienda con il complesso di beni, inoltre, pone l’accento solo sul patrimonio aziendale( sistema dei beni) ma non consente di mettere in luce quei caratteri fondamentali dell’azienda riconducibili
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conclusioni parziali che si riflettono, inevitabilmente, nella legislazione contabile pubblica la quale, per molti anni, si è orientata verso soluzioni che non hanno affatto evidenziato gli aspetti aziendali della gestione degli enti pubblici, quasi a voler sottolineare in essi, in linea con la definizione del Codice Civile, l’assenza dei caratteri di aziendalità, oggi invece unanimemente riconosciutigli.
2.2 L’AZIENDA NELL’APPROCCIO ECONOMICO AZIENDALE
Molto più articolato, invece, è stato l’approccio da parte della dottrina economico-aziendale al concetto d’azienda ed alle sue classificazioni.
In questa sede non intendiamo ripercorrere le divergenze avutesi nel tempo tra le varie scuole25 ma richiamare i contributi di studiosi che in questi ultimi anni stanno cercando di riportare il concetto di azienda ad una definizione unitaria, valida per qualsiasi tipologia pubblica o privata, orientata al profitto o meno ed in cui siano prevalenti fenomeni di scambio o di erogazione.
Detti contributi giungono a aggiornare le precedenti concettualizzazioni dell’ “azienda” vista quale “sistema operante” rivolta a sviluppare “processi di produzione, o di consumo, o di produzione e di consumo insieme”26 per adeguarne i contenuti ad un sistema economico completamente mutato.
L’azienda viene definita, ed a questa visione intendiamo riferirci nel proseguo del lavoro, come “un sistema di forze economiche che realizza, nell’ambiente in cui è parte complementare, in condizioni di autonomia e di durabilità, una attività economica consistente in un processo di produzione e di distribuzione della ricchezza, a favore delle persone che formano il soggetto aziendale o di altre collettività di riferimento.”27
Come si vede si tratta di una definizione che riconsidera le finalità, le modalità di svolgimento del processo produttivo, l’individuazione del soggetto economico riportando ad unitarietà il concetto di azienda28 e risultando d’ausilio per una lettura comune delle problematiche delle imprese e delle aziende pubbliche oggetto del nostro studio.
Il finalismo aziendale29 cioè viene a ricondursi esclusivamente all’economicità e , quindi alla durabilità: economicità che assume caratteri diversi a seconda dell’attività economica posta in essere ma che è diretta a soddisfare le esigenze dei soggetti destinatari dell’attività aziendale in quanto “soddisfare i loro bisogni in condizioni di efficienza ( o di minimizzazione dei costi) corrisponde (…) ad affermare la creazione di utilità che qualifica la realizzazione delle finalità aziendali e dunque dell’equilibrio economico nelle quali le stesse si configurano.”30 In sintesi l’economicità è “combinazione, dell’<<efficienza-produtività>> e dell’<<efficacia>> delle operazioni che danno
all’organizzazione ( sistema delle persone) ed alla gestione ( sistema delle operazioni)” Il sistema informativo e le funzioni direzionali negli enti pubblici non economici Giappichelli Torino p. 3
25 A riguardo si vedano i contributi ricompresi in Azienda: contributi per un rinnovato concetto generale ( a cura di) A. Vigano, Cedam, Padova 2000
26 Ci si riferisce alla definizione di aziende di A. Amaduzzi vista quale “un sistema di forze economiche che sviluppa, nell’ambiente di cui è parte complementare, un processo di produzione, o di consumo, o di produzione e di consumo insieme a favore del soggetto economico ed altresì degli individui che vi cooperano” L’azienda nel suo sistema e nell’ordine delle sue rilevazioni,Utet, Torino , 1967,p. 20
27 G. Farneti Verso una nuova definizione di azienda con quali conseguenze sull’economia aziendale: prime riflessioni, in Rivista Italiana di Ragioneria e di economia aziendale, N.7-8, Giuffrè, Milano 1999 p. 346
28 Per un approfondimento sull’unitarietà del concetto di azienda con particolare riguardo ai temi dell’azienda pubblica che stiamo trattando nel presente lavoro si veda G. Farneti Le aziende pubbliche nella ricerca e nella didattica: alcune riflessioni, in Rirea, 1996 n. 5-6.
29 Sulla visione unitaria del fine nelle due classi di azienda di produzione e di erogazione si veda E. -Giannessi, Interpretazione sul concetto di azienda pubblica, in AA.VV., Saggi in memoria di Gino Zappa, cit. p. 1038
30 G. Farneti Verso una nuova definizione di azienda con quali conseguenze sull’economia aziendale: prime riflessioni, in Rivista Italiana di Ragioneria e di economia aziendale, N.7-8, Giuffrè, Milano 1999 p. 352
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contenuto all’attività aziendale e attraverso i quali si soddisfano i bisogni dell’individuo”31 che non necessariamente vengono a coincidere con il profitto ma, più in generale si identificano nel rispetto di quelle condizioni necessarie ad assicurare la durabilità32 dell’azienda
Ma l’economicità non costituisce un carattere sufficiente per qualificare l’azienda. La stessa definizione fornita richiama ulteriori caratteri indispensabili costituiti dall’autonomia e dalla visione sistemica . L’ autonomia è intesa quale libertà di decisione a livello strategico ed operativo finalizzata a permettere, senza condizionamenti libertà, di decisione ai centri a ciò deputati.
Riguardo infine la visione sistemica, occorre precisare che anche se proposto alla fine, esso costituisce il primo carattere distintivo dell’azienda ed implica una interrelazione dinamica33 di sistemi di livello inferiore finalizzati ad obiettivi comuni, che garantiscono la sopravvivenza del sistema34 originario35 .
D’altra parte su detto carattere e più in generale sull’osservazione dell’ “oggetto36 azienda” secondo un modello sistemico, la dottrina aziendale37 appare concorde. Il grande pregio dell’economia aziendale italiana38 è stato, infatti, quello di implementare le logiche sistemiche nello studio dell’azienda e dei suoi aspetti, superando dispute dottrinarie spesso sterili e introducendo una analisi la quale, partendo da una visione di insieme che aveva il suo momento di unione nella stessa finalizzazione e nel conseguimento degli equilibri tendenziali di lungo periodo, giungeva ad analizzare i vari sub sistemi39 che la compongono quali parti di un tutto.
31 G. Farneti Verso una nuova definizione di azienda con quali conseguenze sull’economia aziendale: prime riflessioni in Rivista Italiana di Ragioneria e di economia aziendale, N.7-8, Giuffrè, Milano 1999 p. 352
32 Crf. E. -Giannessi, Interpretazione del concetto di azienda pubblica, in AA.VV. Saggi in memoria di Gino Zappa, Giuffrè, 1961 o E. Vigano Azienda: contributi per un rinnovato concetto generale, Cedam, Padova.
33 L’approccio sistemico non si limitava a definire il rapporto di correlazione tra le parti ma vedeva il concetto di sistema quale un elemento in continua evoluzione che trovava nell’equilibrio dinamico uno dei postulati di base.
34 “Il carattere sistemico dell’azienda dipende dalla stessa natura delle operazioni di gestione che risultano intimamente legate tra loro da un rapporto di tipo “da causa ad effetto”. Nel loro insieme tutte le manifestazioni del mondo aziendale costituiscono un corpo unico di fenomeni retti da leggi identiche e orientati verso fini comuni.” U. Bertini Il sistema d’azienda , Giappichelli Torino pag. 29
35 “Esso ( la visione sistemica dell’azienda) implica fondamentalmente l’integrazione di tutte le operazioni , poste in essere per realizzare gli obiettivi dell’organizzazione. Consente di comprendere l’importanza e la relatività di ogni comportamento” E. Cavalieri , in Rirea, cit. p. 119
36 “ Spesso per ragioni di semplicità espositiva ma, impropriamente, si dice che un determinato oggetto (una macchina, una persona, una azienda) è un sistema; si intenda….. che un oggetto di conoscenza non è un sistema ( le macchine, le persone, le aziende non sono sistemi) bensì che tale oggetto è osservato e rappresentata secondo un modello di tipo sistemico” A. Airoldi, G. Brunetti, V. Coda, Economia Aziendale, Il Mulino, Bologna, 1999, p. 77
37 “La concezione sistemica di azienda, di derivazione zappiana, è condivisa dai principali esponenti della dottrina economico-aziendale, i quali , pur con alcune differenze, si mostrano sostanzialmente d’accordo nel riconoscere la presenza di una serie di attributi che caratterizzano il sistema aziendale.”M. Paoloni op. cit. p. 6. ed anche: A. Amaduzzi, Il sistema sociale ed i suoi sottosistemi, in “Rivista Italiana di Ragioneria e di Economia Aziendale” n. 1 , 1972; U. Bertini Il sistema d’azienda. Schema di analisi, Giappichelli Torino 1990; G. Farneti Introduzione all’economica dell’azienda pubblica, Giappichelli, 1996, P Onida Economia d’azienda, Utet, Torino 1971; G. Ferrero, Impresa e managment, Giuffrè, Milano 1987, E. Giannessi, Le aziende di produzione originaria, vol I, Le aziende agricole, Cursi, Pisa, 1960; C. Masini, Lavoro e risparmio, Utet, Torino 1970; S. Sciarrelli, Il sistema impresa, Cedam, Padova, 1982; G. Zanda, La grande impresa, Milano 1974; G. Paolone- L. D’Amico, L’economia aziendale, nei suoi principi parametrici e modelli applicativi, Giappicchelli, Torino,1994.
38 A riguardo interessante è l’analisi di U. Bertini, Il sistema d’azienda , Giappichelli Torino, dove chiarisce, trattando dell’evoluzione del concetto d’azienda nella dottrina che “A ragion del vero, va detto infatti che le enunciazioni fatte da Zappa, Ceccherelli e da altri studiosi di Scuola Italiana, non soltanto non sono state superate dai più recenti studi nord-americani, ma, anzi, per la vastità profondità di analisi , costituiscono un costante punto di riferimento, offrendo altresì spunti originali per lo sviluppo di nuovi schemi” p. 28
39 “Abbiamo in precedenza visto che in un sistema possono intravedersi più sub sistemi, riguardanti come complesse parti dell’unità. La definizione dei vari sub sistemi non è assoluta e varia a seconda del grado di complessità del sistema totale ed a seconda dei criteri soggettivi di riferimento” A. Amaduzzi, Economia Aziendale, Cacucci, Bari, 1985 p. 73
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In tale contesto, l’azienda può essere vista quale una interrelazione dinamica40, di sistemi di livello inferiore finalizzati ad obiettivi comuni, che garantiscono la sopravvivenza del sistema41 originario42 da realizzare contestualmente con il perseguimento degli ulteriori caratteri distintivi dell’azienda rinvenibili nell’autonomia e nella economicità 43 già in precedenza trattati.
2.2.1 AZIENDA DI PRODUZIONE, DI EROGAZIONE E COMPOSTA
Se la coordinazione sistemica, l’autonomia e la durabilità sono il denominatore comune di qualsiasi tipo di azienda, diverse sono le finalità che essa persegue.
La dottrina tradizionale aziendale ha ritenuto che qualsiasi azienda si proponga di soddisfare i bisogni umani perseguendo detto obiettivo o direttamente o indirettamente. Proprio da ciò è possibile proporre una prima distinzione tra:
azienda di erogazione
azienda di produzione
azienda composta Per comprendere la differenza è opportuno richiamare alcuni aspetti operativi dell’attività economica presente in ogni azienda: acquisizione delle risorse (umane, finanziarie, strumentali), loro combinazione e, quindi, destinazione.
L’acquisizione è il processo di ottenimento della disponibilità economica di beni e persone (aspetto organicistico). Essa può essere libera dal mercato, obbligata, volontaria o imposta.
La combinazione è il processo con cui le risorse vengono coordinate ( fattori di coordinazione) in rapporto all’oggetto di attività. La combinazione è produttiva quando vi è produzione di utilità e diventa economica quando la differenza tra input ed output può essere espressa in termini monetari.
La destinazione è il processo finale dell’attività economica dell’azienda e viene distinta in
scambio quando il prodotto derivante dalla combinazione produttiva è destinato all’esterno attraverso un apposita negoziazione tra le parti costituite dall’azienda e da soggetti terzi;
erogazione quando il prodotto derivante dalla combinazione produttiva è destinato all’esterno senza una negoziazione ma attraverso un atto unilaterale di erogazione da parte dell’azienda;
consumo quando il prodotto derivante dalla combinazione produttiva è destinato all’interno , cioè, ai soggetti che costituiscono l’azienda senza alcuna negoziazione.
40 L’approccio sistemico non si limitava a definire il rapporto di correlazione tra le parti ma vedeva il concetto di sistema quale un elemento in continua evoluzione che trovava nell’equilibrio dinamico uno dei postulati di base.
41 “Il carattere sistemico dell’azienda dipende dalla stessa natura delle operazioni di gestione che risultano intimamente legate tra loro da un rapporto di tipo “da causa ad effetto”. Nel loro insieme tutte le manifestazioni del mondo aziendale costituiscono un corpo unico di fenomeni retti da leggi identiche e orientate verso fini comuni.” U. Bertini Il sistema d’azienda , Giappichelli Torino pag. 29
42 “Esso ( la visione sistemica dell’azienda) implica fondamentalmente l’integrazione di tutte le operazioni , poste in essere per realizzare gli obiettivi dell’organizzazione. Consente di comprendere l’importanza e la relatività di ogni comportamento” E. Cavalieri , in Rirea, cit. p. 119
43 Per un approfondimento sui caratteri identificativi dell’azienda si veda P. Onida, Economia d’azienda, Utet, Torino, 1971; E. .Giannessi, Interpretazione del concetto di azienda pubblica, in AA.VV. Saggi in memoria di Gino Zappa, Giuffrè 1961; E. Vigano’ Il concetto generale di azienda, in E. Vigano’ ( a cura di) Azienda, primi contributi di una ricerca sistematica per un rinnovato concetto generale, Cedam, Padova , 1997; R. Ferraris Franceschi, L’azienda: forme, aspetti, caratteri e criteri discriminanti in Appunti di Economia aziendale ( a cura di E. Cavalieri), vol. I. Edizioni Kappa, Roma 1996.
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Proprio la differente destinazione dei prodotti derivanti dalla combinazione produttiva permette di giungere ad una distinzione tra azienda di erogazione e di produzione.
La prima (azienda di erogazione) è quella particolare tipologia di azienda che si occupa direttamente e durevolmente di soddisfare i bisogni di determinati soggetti o solo una data classe di questi bisogni (attraverso la ricchezza disposizione dell’azienda), procedendo dapprima all’acquisizione delle risorse e, successivamente alla loro distribuzione. Distribuzione che potrà avvenire secondo modalità erogative o di consumo a cui si ricollega una ulteriore sottoclassificazione tra
aziende di consumo
aziende di erogazione in senso stretto
Appartengono alla prima sottocategoria quelle aziende di erogazione che producono beni e servizi non destinati allo scambio, ma al soddisfacimento di bisogni di persone che sono all’interno della stessa ( beneficiari) attraverso una attività di consumo interno. Costituiscono esempi in tal senso le associazioni e le cooperative di consumo.
Nelle aziende di erogazione in senso stretto invece le attività distribuitive di consumo sono sostituite da un processo erogativo. Esempi di tale aziende sono le fondazioni bancarie, le IPAB.
Le aziende di produzione invece, producono beni e servizi destinati allo scambio. Scambio, quale forma di destinazione dei prodotti e servizi derivanti dall’attività di acquisizione e combinazione, destinata all’esterno come conseguenza di una negoziazione tra parti libere quali l’azienda e soggetti terzi. Quando l’attività di scambio è orientata al profitto la dottrina individua l’impresa che, dunque, costituisce un tipo particolare di azienda la quale, oltre ai caratteri minimi distintivi , presenta anche lo specifico scopo di dirigere la propria azione alla produzione di un reddito per il proprietario.
Pertanto, il perseguimento di un determinato fine si realizza nella combinazione economica di fattori, orientata ad un processo di produzione o di consumo di risorse (fattori della produzione), cui deve necessariamente conseguire la remunerazione dei fattori economici impiegati.
Sul tema della remunerazione dei fattori impiegati, però, vi è necessità di un chiarimento: è opinione radicata che i bisogni che le aziende pubbliche, e quindi anche gli aziende pubbliche territoriali devono soddisfare, non sono riconducibili ad una remunerazione attesa, come nel caso delle imprese, ma alle esigenze della vita sociale come la sicurezza, l’istruzione, l’assistenza sanitaria, lo sviluppo economico, la tutela dell’ambiente, ecc...
Tuttavia essa è stata superata con riferimento alla concezione generale dei fini aziendali che, sia per l’azienda pubblica sia per quella privata, trova collocazione unitaria, in quanto “ambedue le classi fondamentali – aziende di produzione e di erogazione – pur svolgendo attività diverse hanno in comune lo scopo di conseguire un determinato equilibrio economico, a valere nel tempo, suscettibile di offrire una rimunerazione adeguata ai fattori utilizzati e un compenso, proporzionale ai risultati raggiunti, al soggetto economico per conto del quale l’attività si svolge”(Giannessi, 1961.b: 1038).
Alle aziende di erogazione ed a quelle di produzione la dottrina ha ritenuto giungere alla classificazione di una terza tipologia costituita dalle aziende composte che presentano congiuntamente i caratteri delle prime e delle seconde. In esse, infatti, si svolgono attività sia di consumo che di produzione. Si tratta generalmente di aziende di erogazione nelle quali si svolgono anche attività produttive patrimoniali (investimenti e disinvestimenti con eventuale contrazione e estinzione dei necessari debiti di finanziamento, conseguimento dei redditi che ne derivano e sostenimento dei connessi oneri) o d'impresa (produzione di beni e servizi e loro vendita sul mercato). Tali processi produttivi hanno carattere strumentale rispetto al generale processo di erogazione, avendo soprattutto lo scopo di fornire i mezzi di consumo di cui si avvale, sicché la loro coesistenza non fa venire meno l'unitarietà dell'azienda.
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2.2.2 AZIENDA PUBBLICA E PRIVATA
La distinzione proposta nel paragrafo precedente basata sulla attività economica non è certamente l’unica presente . Le aziende possono essere classificate secondo vari criteri, ad esempio:
1. in relazione al fine;
2. in relazione al soggetto economico;
3. in relazione al soggetto giuridico
4. in relazione alla dimensione. Ai fini dell’indagine che intendiamo approfondire all’interno di questo lavoro una classificazione che dobbiamo necessariamente prendere in considerazione è quella che distingue l’azienda pubblica da quella privata.
La distinzione in questo caso si fonda:
- su un criterio economico che analizza la natura privata o pubblica del soggetto economico
- su un criterio giuridico che prende invece in considerazione la natura privata o pubblica del soggetto giuridico.
Si ricorda che il soggetto giuridico è la persona fisica o giuridica titolare degli obblighi e dei diritti derivanti dall’attività d’azienda, mentre il soggetto economico , che dunque, non necessariamente coincide con il soggetto giuridico, è la persona o il gruppo di persone che di fatto detiene il potere volitivo e che esercita il potere decisionale da cui nasce la strategia aziendale.
La combinazione dei due criteri determina la tabella sotto riportata.
Soggetto giuridico privato
Azienda privata Azienda pubblica
Soggetto giuridico pubblico
------------------- Azienda pubblica
Soggetto economico privato
Soggetto economico pubblico
Dalla sua lettura si evidenzia che l’azienda pubblica è rintracciabile ogni qual volta il soggetto economico è pubblico. Più in particolare quando il soggetto aziendale appartiene ad un soggetto pubblico, allora l’azienda è pubblica ed il soggetto economico si situa esternamente alla gestione operativa, allocandosi presso gli utenti/consumatori che, in quanto tali, perdono ogni possibilità diretta di gestione e controllo delle operazioni che li coinvolgono, ma, in virtù dei meccanismi di democrazia elettiva, possono concorrere alla nomina degli organi volitivi degli enti gestori.
Un ulteriore livello di analisi e di classificazione delle aziende ed in particolare di quelle pubbliche può essere ottenuta mettendo a confronto caratteri soggettivi (azienda pubblica e privata) con i caratteri oggettivi ( azienda di erogazione e di produzione).
La tabella che segue sintetizza anche in questo caso le varie combinazioni.
Azienda di erogazione/composta
Aziende degli istituti pubblici
Aziende non profit
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Azienda di produzione
Imprese pubbliche Imprese private
Azienda pubblica
Azienda privata
Si noti come all’interno delle aziende pubbliche è possibile ulteriormente distinguere tra Aziende pubbliche di produzione ( o imprese pubbliche) che dunque costituiscono un istituto autonomo sul piano giuridico ed economico, nel quale si svolgono processi di produzione di beni e servizi di pubblico interesse e /o utilità e che sono ceduti verso il corrispettivo di un prezzo di scambio. Da un punto di vista aziendale esse si caratterizzano come aziende di produzione avente un soggetto economico pubblico. Ci si riferisce alle unità operanti direttamente nel sistema economico, come partecipazioni statali, enti pubblici economici, aziende municipalizzate e cioè allo strumento attraverso cui il comune, la provincia, la regione e lo Stato intervengono nel sistema economico con la produzione e la cessione di beni e servizi sul mercato.
Aziende degli istituti44 pubblici che, invece costituiscono aziende composte con un soggetto economico pubblico. Queste ultime, infine ( aziende degli istituti pubblici) a loro volta sono vengono a definirsi per differenza rispetto alla classe precedente e cioè non svolgono attività imprenditoriali finalizzate al conseguimento del lucro e trovano una ulteriore articolazione con riferimento all’elemento che maggiormente li caratterizza45 in:
- aziende degli istituti pubblici territoriali ( APT) diretti alla gestione delle funzioni assegnate da esercitare all’interno di un ben circoscritto territorio di riferimento. Essi costituiscono espressione di una comunità politicamente organizzata incidente su un territorio definito statale, regionale, provinciale o comunale;
- aziende degli istituti pubblici istituzionali orientati invece a svolgere una finalità di interesse pubblico per la quale vengono istituiti senza alcun vincolo territoriale. Essi al contrario dei precedenti, sono istituti espressione di una comunità portatrice di un interesse pubblico senza alcun vincolo territoriale quali enti di previdenza, ordini professionali ecc.
Proprio a queste ultime ( APT) intendiamo riferirci nel proseguio del lavoro. A tal fine ne analizzaremo dapprima i caratteri di aziendalità ed i relativi principi e valori quindi il sistema delle amministrazioni pubbliche all'interno del quale esse rivestoo un ruolo certamente non secondario sia per numerosità che per funzioni esercitate.
2.2.3 LE AZIENDE PUBBLICHE TERRITORIALI ( APTL)
Dopo aver riscontrato nei paragafi precedenti i caratteri di aziendalità anche all'interno dell’ente pubblico, nel proseguo del paragrafo intendiamo definire i termini della nostra indagine riferendoci
44 Per completezza espositiva si ricorda si ricorda che le società umane, quando assumono regole e strutture di comportamento relativamente stabili, prendono il nome di organizzazioni od istituti.
45 “Gli enti territoriali si contrappongono a quelli istituzionali. Giustamente afferma lo Zanobini che <<i primi sono formati da interi gruppi demografici residenti sopra un territorio e annoverano questo fra i loro elementi: non si propongono un solo fine o fini tassativamente determinati, una una generalità di scopi suscettibili via via di espansione e di aumento. I secondi sono costituiti soltanto da persone che trovansi in condizioni determinate e sono unite per la cura di fini che a tali condizioni si collegano>>” S. Buscema, op. cit., IV vol. nota 19 p. 89
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specificatamente a quei soggetti pubblici quali lo Stato, le Regioni e gli altri enti locali come le province, i comuni e le comunità montane, le unioni di comuni e le città metropolitane46 che hanno nel territorio un elemento essenziale di riferimento e che dalla dottrina economico-aziendale sono definiti “aziende pubbliche territoriali” e che la dottrina giuridica ed il legislatore è solita indicare con il termine di “enti pubblici territoriali”.
E’ interessante ancora una volta effettuare un parallelo tra il concetto giuridico e quello aziendale.
In realtà il concetto di “ente pubblico” così come definito dalla dottrina giuridica oltre che dal legislatore è quello di un soggetto giuridico titolare di diritti e doveri nei confronti di altri soggetti. Più in particolare un ente assume le caratteristiche di ente pubblico quando esercita, attraverso i propri organi, alcune funzioni in nome e per conto di tutti i soggetti che appartengono a quella comunità amministrata.
Per interpretare e rispondere nella maniera più consona ed efficiente ai bisogni della collettività l’ente pubblico è titolare di poteri sovraordinati rispetto ad altri soggetti di diritto che però non caratterizzano l’intera attività dell’ente stesso. I comuni e le province ad esempio sono titolari di un potere impositivo con riferimento a specifici tributi locali ma affiancano a detti poteri una ordinaria attività ( ad esempio per acquistare beni) posta in essere con modalità del tutto simili a qualsiasi soggetto privato.
Vi è anche da precisare che il concetto di “ente pubblico” ha subito una notevole evoluzione nel corso degli anni.
La prima è più antica concezione è quella che associava la figura di ente pubblico allo Stato ritenendo che nella persona giuridica Stato risiedesse la sovranità la quale, a sua volta, potesse essere delegata ad altri soggetti ( enti pubblici) operanti nell’interesse o al servizio dello Stato47. Questa prima impostazione conduceva a riconoscere quali enti pubblici solo i Comuni e le Province i quali perseguivano gli stessi interessi dello Stato.
Con l’introduzione dei primi enti parastatali il concetto di ente pubblico ha visto una attività di ricerca della dottrina volta ad individuare di volta in volta dei caratteri distintivi finalizzati ad un ampliamento progressivo della definizione. Ne consegue che assistiamo nel corso degli anni al susseguirsi di definizioni basate su elementi diversi ciascuna delle quali presentava elementi di fragilità.
Una prima concettualizzazione era quella che riconosceva l’ente pubblico dalla sua costituzione da parte dello Stato ma che risultava incapace di giustificare soggetti privati quali la RAI, promossi dallo Stato.
Detto criterio fu quindi sostituito da un secondo che rivolgeva la propria attenzione al controllo statale che veniva visto quale elemento discriminante. Anche in questo caso, però, poteva essere dimostrato che detto controllo veniva esercitato anche nei confronti delle cooperative che, non per questo, costituivano enti pubblici.
Del pari l’accezione che vedeva riconoscere quale criterio distintivo il possesso di poteri di imperio riscontrabili anche in enti che,dichiarati pubblici dallo stesso legislatore, operavano secondo modalità e schemi di diritto privato.
Ed, infine anche la distinzione effettuata sul fine pubblico da perseguire apparve ben presto insufficiente ravvisata, anche in questo caso, la presenza di soggetti privati che perseguono fini pubblici quali l’istruzione, l’assistenza ecc.
46 Si precisa che nel corso del lavoro non si farà un esplicito riferimento alle comunità montane alle unioni di comuni ed alle città metropolitane per il ruolo marginale che in alcuni casi rivestono o per l’analogia riscontabile nell’analisi che andremo a svolgere con la contabilità comunale. Ciò non toglie che essi costituiscano uno dei soggetti rientranti nella casistica in oggetto.
47 Zanobini G., Corso di diritto amministrativo,1952 vol II p. 39
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L’evoluzione dottrinaria nel campo giuridico si è quindi orientata, alla fine, verso una soluzione in cui l’indice di riconoscimento è costituito dalla qualificazione data di volta in volta dallo stesso legislatore.
Tra queste quella che maggiormente ci interessa ai fini della nostra indagine e quella che prende in esame la natura lucrativa o meno perseguita distinguendo:
- enti pubblici economici
- enti pubblici non economici
I primi (enti pubblici economici) sono, secondo la definizione fornita dallo stesso Consiglio di Stato48 , quegli enti che “allo scopo di realizzare un fine di lucro e, indirettamente , una finalità pubblica, esercitano una attività imprenditoriale diretta alla produzione ed allo scambio di beni e servizi, ponendosi sullo stesso piano, in un regime di concorrenza effettiva o soltanto potenziale, con gli imprenditori privati svolgenti analoghe attività e utilizzando gli stessi strumenti di diritto privato”.
I secondi ( enti pubblici non economici) vengono a definirsi per differenza rispetto alla classe precedente e cioè non svolgono attività imprenditoriali finalizzate al conseguimento del lucro e trovano una ulteriore articolazione con riferimento all’elemento che maggiormente li caratterizza49 in:
- enti territoriali diretti alla gestione delle funzioni assegnate da esercitare all’interno di un ben circoscritto territorio di riferimento;
- enti istituzionali orientati invece a svolgere una finalità di interesse pubblico per la quale vengono istituiti senza alcun vincolo territoriale.
Con riferimento agli enti territoriali è opportuno ricordare che l’ordinamento italiano prevede ricompresi in essi le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità Montane ed isolane, le Città Metropolitane. Esse sono espressione di quelle autonomie locali che la stessa Costituzione riconosce e promuove all’articolo 5. Inoltre ad essi sono riconoscibili ulteriori elementi caratterizzanti. In quanto enti territoriali essi sono:
- autarchici e, cioè secondo la interpretazione di M.S.Giannini con capacità di emanare atti amministrativi promulgando così l’attività amministrativa dello Stato;
- ad appartenenza necessaria in quanto ne fanno parte tutti quelli che risiedono all'interno di una determinata circoscrizione territoriale;
- associativi perchè composti da tutti i residenti su un determinato territorio
- autonomi rispetto allo Stato in quanto dotati di autonomia politica, amministrativa e finanziaria
Si noti come la dottrina economico–aziendale non sempre risulta allineata con il legislatore. Se, infatti, relativamente agli enti pubblici economici non sussistono particolari differenze rispetto all’accezione di azienda di produzione per lo scambio, alcune eccezioni sono evidenziabili nel voler ricomprendere le rimanenti amministrazioni pubbliche all’interno degli enti pubblici non economici ritenendo detta definizione impropria. L’assenza del lucro, infatti, non determina l’assenza dei caratteri di economicità
48 Adunanza plenaria n. 5 del 27 agosto 1971 49 “Gli enti territoriali si contrappongono a quelli istituzionali. Giustamente afferma lo Zanobini che <<i primi sono formati da interi
gruppi demografici residenti sopra un territorio e annoverano questo fra i loro elementi: non si propongono un solo fine o fini tassativamente determinati, una una generalità di scopi suscettibili via via di espansione e di aumento. I secondi sono costituiti soltanto da persone che trovansi in condizioni determinate e sono unite per la cura di fini che a tali condizioni si collegano>>” S. Buscema, op. cit., IV vol. nota 19 p. 89
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visto che “il fine dell’equilibrio economico nel tempo non è (…) una caratteristica solo delle aziende “lucrative” ma è anche l’esigenza fondamentale delle aziende pubbliche perché nessun organismo può esistere se nel tempo non raggiunge un equilibrio tra ricchezza consumata e ricchezza prodotta”50.
Accettata anche dalla dottrina aziendale è invece la classificazione tra enti territoriali ed istituzionali così pure quella tra “associazioni” ( unioni di persone associatesi per la soddisfazione di bisogni collettivi: giustizia, istruzione, difesa ecc.) e “fondazioni”( enti cioè che hanno a disposizione un complesso di beni per il conseguimento del fine stabilito nello statuto o nell’atto di fondazione) 51.
2.2.4 LA VERIFICA DEI CARATTERI DI AZIENDALITÀ NELLE AZIENDE PUBBLICHE
Analizzate le differenze presenti con le scienze giuridiche risulta importante cercare di analizzare i caratteri dell’azienda pubblica territoriale. Essa, in quanto azienda, non è estranea alla verifica dei caratteri di aziendalità in precedenza descritti, anzi, come vedremo, proprio l’attenzione e la ricerca sulla presenza degli stessi ha determinato quella rinnovata considerazione del legislatore verso l’ente-azienda che dalla legge 241/90 fino al D. Lgs. 286/1999 e, quindi, al nuovo T.U.E.L., ha determinato un utilizzo sempre più evidente di termini quali “efficienza, efficacia, economicità” per esplicitarne i caratteri di aziendalità e dare applicazione concreta al principio di “buon andamento dell’amministrazione” sancito dall’articolo 97 della Costituzione.
In essa, infatti, è rintracciabile quella visione sistemica che riporta ad unità i singoli fatti aziendali e che “implica fondamentalmente l’integrazione di tutte le operazioni, poste in essere per realizzare gli obiettivi dell’organizzazione”52.
Non solo in quanto sono evidenziabili anche gli altri attributi distintivi.
Anch’essa, infatti, è caratterizzata oltre che dall’autonomia (tra l’altro in molti casi sancita anche a livello legislativo)53, da quel finalismo aziendale diretto al conseguimento dell’economicità da realizzare “attraverso un <<efficiente>> impiego delle scarse risorse disponibili, utilizzate, appunto nello svolgimento di una attività di erogazione e/o di produzione, pervenendo a risultati che devono esprimere la loro <<efficacia >> nel soddisfare i bisogni che esprimono le esigenze degli individui che costituiscono il punto di riferimento dell’attività aziendale”54 .
In altri termini esse sono aziende in quanto al loro interno sono rinvenibili i caratteri identificativi indicati dalla dottrina, quali:
- la coordinazione sistemica, che esprime il carattere unitario dell’operare aziendale nell’ambito del quale “acquistano sempre maggiore rilievo le correlazioni tra i singoli fatti aziendali che si ricompongono organicamente nella unitaria realtà operativa dell’azienda,
50 L. Anselmi L’azienda comune, collana SVIMAP, Maggioli editore 1995, p. 21 51 P.E. Cassandro Le gestioni erogatrici pubbliche, Giuffrè, Milano 1979 p.4 analizzando la differenza riscontrabile tra enti
pubblici territoriali ed istituzionali osserva: “ La distinzione tra enti territoriali ed enti istituzionali tende a coincidere con quella tra corporazioni e fondazioni. Le corporazioni ( o associazioni) hanno il loro fondamento in una collettività di persone( universitas personarum) mentre le fondazioni hanno il loro fondamento in un complesso di beni (universitas bonorum). Nelle corporazioni, cioè, la personalità giuridica nasce dall’associazione di più persone che mirano al soddisfacimento di fini comuni; mentre nelle fondazioni la personalità giuridica nasce da un complesso di beni destinato per volontà di una o più persone , al raggiungimento di determinate finalità, solitamente di natura benefica e assistenziale. Ora, mentre gli enti territoriali sono sempre delle corporazioni …omissis..”
52 E. Cavalieri Organizzazioni produttive, aziende ed imprese, in Rirea, cit., p. 118 53 Si pensi agli enti locali definiti dal legislatore nella legge 142/90 “autonomie locali” 54 G. Farneti Introduzione all’economia dell’azienda pubblica ,Giappichelli, Torino 1996 p. 8
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gestionale ed organizzativa” la cui conoscenza è elemento fondamentale per operare una qualsivoglia rilevazione degli stessi;
- l’autonomia che individua l’indipendenza e l’autosufficienza economica nell’operare aziendale;
- la durabilità, infine, nella quale è rinvenibile anche il principio di economicità, e che si declina attraverso il mantenimento delle condizioni d’equilibrio nel tempo.
Queste condizioni, pur rinvenibili unitariamente nel complesso sistema aziendale, traggono origine da fatti aventi natura differente e in continuo mutamento che non ne consentono la cristallizzazione in un fine unico e costante se non nel rispetto del principio di economicità.
In esso si riscontra il significato proprio dell’attività di gestione aziendale, ossia di operare “economico” attraverso cui garantire la durabilità dell’azienda.
Esse sono quindi aziende a tutti gli effetti, anche quando si tenti, come alcuni studiosi in dottrina hanno fatto (Viganò 1997: 19-20), di apporre ulteriori condizioni minime che consentano d’identificare una qualunque attività economica come azienda; essi, infatti, sembrano rispondere positivamente anche alle condizioni di:
- attuazione di processi economici di produzione, di erogazione e di consumo;
- gestione per operazioni e funzioni;
- struttura fatta di beni e di persone;
- coordinazione spazio-temporale;
- finalità mutevoli nei vari organismi e nel tempo per lo stesso organismo.
Nei capitoli che seguono tratteremo dapprima degli equilibri aziendali che sono alla base della durabilità di una azienda pubblica al pari di quella privata quindi approfondiremo il sistema delle amministrazioni pubbliche cercando di analizzare funzioni e competenze così come definite dal legislatore costituzionale ed ordinario.
2.2.5 IL PRINCIPIO DELLE CONDIZIONI DI TENDENZIALE EQUILIBRIO
Il principio delle condizioni di tendenziale equilibrio “esprime le condizioni presunte di un andamento prospettico e dinamico dei fatti aziendali riferite a vari periodi di tempo e agenti sul sistema-azienda, la cui funzionalità viene espressa da condizioni generali, per la convenienza alla sua costruzione ed al suo mantenimento in vita, e particolari per il suo effettivo funzionamento; il tutto in vista del raggiungimento e della elevazione del reddito tendenziale.”55
Dalla definizione si evidenzia come lo studio dell’equilibrio aziendale generale si sia orientato verso un esame delle condizioni degli equilibri particolari e, specificatamente, verso quelli relativi agli aspetti economici, patrimoniali, finanziari e monetari i quali, a loro volta, in una analisi unitaria,
55 G. Paolone , Il bilancio d’esercizio , Giappichelli Torino, 1994 pag. 9 e 10
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ottenuta attraverso l’accostamento delle singole relazioni e l’individuazione di quelle reciproche istaurabili , assicurano la durabilità del sistema56.
L’azienda pubblica non si esime da queste riflessioni. L’accettazione del concetto di azienda pubblica concepita quale sistema, conduce, come diretta conseguenza, ad indagare la stessa nei subsistemi e nelle parti che la caratterizzano, cercando di individuare i collegamenti tra questi ultimi che permettono uno stato di equilibrio generale “frutto della logica correlazione degli equilibri particolari”57
Nei paragrafi che seguono cercheremo di approfondire le principali caratteristiche delle condizioni di equilibrio parziale correlandole con i vincoli legislativi già presenti nell’attuale contesto normativo.
2.2.5.1 L'equilibrio economico
Al fine di introdurre l’analisi di detto equilibrio negli enti pubblici territoriali, occorre precisare che tutte le aziende perseguono finalità economiche riconducibili alla creazione di utilità. Più specificatamente, in qualsiasi azienda si realizza un processo produttivo distributivo diretto a realizzare dei beni o servizi per l’utilizzatore finale, attraverso una fase precedente di acquisizione delle risorse. L’equilibrio economico sarà conseguito nel caso in cui l’utilità generata sarà maggiore di quella consumata.
In realtà detto valore assume significato e caratteristiche diverse a seconda della tipologia di azienda a cui intendiamo riferirci. Rivolgendoci alle imprese esso viene schematicamente rappresentato come differenza tra ricavi da un lato e costi dall’altro o, più in generale, tra componenti positivi e negativi di reddito58.
Il risultato, denominato utile o perdita d’esercizio, sintetizza l’effetto della gestione sul patrimonio e il conseguimento del fine aziendale attraverso un incremento dei suoi mezzi che possono essere intesi come creazione di utilità.
Non altrettanto può dirsi per le aziende non lucrative e più specificatamente per le aziende pubbliche territoriali. In esse, se presente, il risultato economico non assume lo stesso valore segnaletico poiché non costituisce un indice sufficiente a misurare contestualmente aspetti legati all'efficienza ed all'efficacia della gestione.
56 A riguardo G. Paolone evidenzia come “… il congiungimento dell’equilibrio economico, espresso dalla relativa equazione, con gli altri equilibri, pone in risalto le seguenti connessioni: il processo produttivo influenza la determinazione del fabbisogno finanziario richiesto, agendo di conseguenza sull’equilibrio patrimoniale; le modalità del suo svolgimento influiscono anche sulle variazioni di denaro prodottesi ( cash flow) agendo pertanto sull’equilibrio finanziario e su quello monetario.Viceversa per l’equilibrio patrimoniale, la copertura del fabbisogno finanziario ed il reperimento dei mezzi producono oneri che influenzano il raggiungimento dell’equilibrio economico; la struttura finanziaria equilibrata deve inoltre trovare continua verificazione nelle condizioni di equilibrio finanziario monetario.Queste ultime influiscono , infine, sulle condizioni di equilibrio economico consentendo di rendere minimo il costo dei finanziamenti attinti; agiscono nel contempo, sulla ottimizzazione della struttura finanziaria, esercitando una operazione positiva sul raggiungimento del relativo equilibrio.” op. cit. p. 14
57 Crf. G. Paolone L D’Amico , L’economia aziendale Giappichelli Torino 1994, p. 153
58 “L’equilibrio economico è tradizionalmente descritto e quantificato come differenza tra ricavi e costi o, più generalmente tra componenti positivi e negativi. Nelle imprese corrisponde all’utile o alla perdita conseguita, come espressione di una differenza, o somma algebrica, fra valori che trovano la loro origine nei prezzi pagati per l’acquisizione/consumo dei fattori produttivi impiegati e nei mezzi incassati per la vendita dei beni e dei servizi ottenuti con il loro impiego, espressione del reintegro di quei fattori.” G Farneti in Rirea cit. p. 355
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Le ragioni di detta differenza sono da ricercarsi principalmente nell’assenza di un mercato che impedisce di determinare i valori dei beni e dei servizi prodotti in quanto gli stessi, indipendentemente dal loro apprezzamento, trovano collocazione presso gli utilizzatori finali59.
Pertanto, se in una azienda di produzione o lucrativa la differenza ricavi/costi è un indice sufficientemente completo dell'equilibrio economico60, non altrettanto si può dire per l'azienda pubblica dove, lo stesso, ottenuto per via contabile esprime, esclusivamente, il processo di creazione o di consumo di risparmio aziendale con evidenti effetti sul patrimonio dell’ente, ma non è in grado di misurare la combinazione tra efficienza ed efficacia.
I reintegri delle risorse consumate, a seguito dell’attività di produzione, non avvengono dai ricavi che esprimono il giudizio di efficacia dei cittadini ma, nella maggior parte dei casi, attraverso proventi non direttamente correlati estranei al processo produttivo erogativo dell'ente61.
Ne consegue che il risultato economico d’esercizio è espressione di un equilibrio minimale in grado di misurare l’”autosufficienza economica”62 e può essere sintetizzato, ipotizzando una correlazione tra costi - risorse consumate da un lato e proventi - risorse affluite dall’altro,come segue:
Costi di
competenza
Proventi
59 Le pubbliche amministrazioni, sono definite da E. Cavalieri quali aziende che “operano, dal lato dell’offerta, cedendo – gratuitamente o a prezzi affatto remuneratori – i propri servizi alla collettività organizzata sul territorio.” Organizzazioni produttive, imprese e aziende: considerazioni di carattere istituzionale in Rirea marzo-aprile 1999, p. 115
60 A riguardo G. Farneti Introduzione all'economia dell’azienda pubblica, seconda edizione, Giappichelli Torino pag. 106 così precisa: " L'equilibrio economico richiede, per essere quantificato, la misurazione dell'utilità consumata e dell'utilità creata. Nell'impresa le due quantità sono denominate rispettivamente, costi e ricavi.” Ed ancora G. Farneti Verso una nuova definizione di azienda con quali conseguenze sull’economia aziendale: prime riflessioni, in Rivista Italiana di Ragioneria e di economia aziendale, N.7-8, Giuffrè, Milano 1999 p. 356 riferendosi alla classificazione tra aziende lucrative e non lucrative precisa: “L’equilibrio economico è tradizionalmente descritto e quantificato come differenza tra ricavi e costi o, più generalmente tra componenti positivi e negativi. Nelle imprese corrisponde all’utile o alla perdita conseguita, come espressione di una differenza o somma algebrica fra valori che trovano la loro origine nei prezzi pagati per l’acquisizione consumo dei fattori impiegati e nei prezzi incassati per la vendita dei beni e dei servizi ottenuti con il loro impiego espressione del reintegro di quei fattori.”
61 In realtà dette considerazioni non sono completamente generalizzabili visto che in alcuni casi sussiste una relazione diretta tra prezzo di cessione ed utilità prodotta. Si tratta però di situazioni particolari che costituiscono una sparuta minoranza all’interno del più ampio universo di beni e servizi prodotti dalla pubblica amministrazione. A tal fine appare interessante la classificazione riscontrabile negli enti loclai dove possiamo distinguere:
a) attività istituzionali
b) attività o servizi a domanda individuale
c) attività o servizi a carattere produttivo.
A detta articolazione, ai fini dell’analisi che stiamo conducendo, si ricollegano anche differenti concetti di provento per cui se certamente nell'ipotesi c) quest'ultimo coincide con quello di ricavo, man mano che ci spostiamo verso l'ipotesi a) diminuisce il vincolo che lega la remunerazione alla prestazione ricevuta.
62 G. Farneti Le aziende non profit ed il loro sistema informativo in AA.VV: ( a cura di A. Vigano) Azienda contributi per un rinnovato concetto generale Cedam Padova 2000, p. 515
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Detta eguaglianza costituisce, per quanto detto in precedenza, condizione necessaria ma non sufficiente per la misurazione dell'economicità della gestione e, di conseguenza, per il conseguimento dell'equilibrio economico, venendo meno ogni valutazione sull'efficacia.
Proprio per ricomprendere anche detto aspetto della gestione nella valutazione complessiva e al fine di una sua più generica implementazione nella vasta galassia degli enti pubblici, la relazione proposta dovrà essere estesa prendendo in considerazione non tanto l’aspetto dei costi e dei ricavi/proventi quanto quello dei sacrifici/soddisfazioni a cui la collettività è sottoposta.
In altri termini generalizzando il concetto di provento, si potrebbe affermare che essi esprimono il sacrificio richiesto alla collettività per il conseguimento delle finalità aziendali mentre i costi potranno essere visti come i mezzi per l'erogazione di servizi che producono soddisfazione all'utente cittadino.
Proprio la differenza tra sacrifici richiesti per l'acquisizione dei fattori produttivi e l'utilità o soddisfazione prodotta nella collettività, dovrebbe costituire l'equilibrio economico propriamente detto nell'azienda pubblica.
Ne consegue che la precedente rappresentazione dell’equilibrio economico minimo trova una nuova esposizione più completa nella seguente schematizzazione:
Sacrifici
richiesti
Utilità
prodotta
2.2.5.2 L'equilibrio finanziario
Al fianco dell'equilibrio economico ora descritto non può essere sottaciuto l'equilibrio finanziario non solo per il rapporto esistente con il precedente ma, anche, per il ruolo rivestito da quest’ultimo negli enti pubblici, fin dalla loro origine. Se, infatti, l’equilibrio economico necessita di strumenti di misurazione ancora in fase di definizione che possano ulteriormente esplicitare l’analisi concettuale in precedenza esaminata, quello finanziario ha, sempre, rivestito un ruolo importante nella gestione degli enti pubblici territoriali trovando esplicita applicazione già nella dottrina giuridico-contabile63 di inizio secolo64.
63 "In base alla cultura formatasi alla fonte di una manualistica basata sul commento di una normativa stratificata di natura puramente formale e procedurale , gli aspetti finanziari sono stati presi a base dei rapporti interorganici, specie in relazione alla esigenza ritenuta preminente, di assumere il bilancio preventivo finanziario come strumento di gestione e controllo" S. e A. Buscema , Contabilità degli enti locali, Giuffrè editore 1998
64 Basta a riguardo ricordare come i documenti economico patrimoniali quantunque mai disconosciuti dalle norme di contabilità di Stato e degli enti locali non hanno mai assunto una funzione particolarmente rilevante anche per la loro natura di documenti di accompagnamento o integrativi del rendiconto finanziario. A riguardo basti pensare che nello Stato solo il rendiconto finanziario era sottoposto ad approvazione da parte del Parlamento mentre gli altri due documenti costituivano oggetto di semplice comunicazione. Tale atteggiamento poi è stato ripreso anche dagli altri sub sistemi contabili degli altri enti pubblici che, di conseguenza hanno impostato il loro sistema di rilevazioni contabili in maniera analoga riducendo a ruolo di semplice allegati i documenti che evidenziano le risultanze economiche e di modifica del patrimonio.
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Quantunque introdotto come strumento di controllo della spesa65 esso, ancor oggi, permane quale vincolo giuridico sia in fase di previsione che in sede di rendicontazione garantendo, di norma, una gestione caratterizzata da un equilibrio tra accertamenti ed impegni.
D’altra parte la presenza nelle aziende pubbliche non lucrative di un processo produttivo svincolato da una correlazione diretta con i proventi, i quali, nella maggior parte dei casi, non misurano il reintegro delle risorse consumate che avviene attraverso tributi o contributi66, facilita il perseguimento dell’equilibrio in esame, venendo meno un costante riferimento alla dinamica produttiva e limitando l’analisi alla verifica del rispetto di un armonico andamento dei valori finanziari assicurato dalla contabilità finanziaria.
Valori finanziari visti nella accezione generica del termine che conduce a ricomprendervi non solo i valori monetari ma anche i crediti ed i debiti di funzionamento, i quali assumono caratteristiche e denominazioni differenti quali i residui attivi e passivi.
Volendo approfondire gli aspetti finanziari della gestione nelle aziende pubbliche non lucrative, potremmo vedere come, il finanziamento della gestione risulta determinato da tre differenti tipologie di operazioni quali quelle ordinarie, a loro volta prodotte dalla gestione caratteristica o da quella patrimoniale, da altre di natura straordinaria quali lo smobilizzo del proprio patrimonio o dal ricorso al prestito. Esse, rilevate attraverso specifiche “fasi”, trovano nell’ “impegno” e nell’ “accertamento” giuridico-contabile quelle che, nella maggior parte dei casi, sintetizzano l’uno per l’entrata e, l’altro per la spesa, la dimensione finanziaria di un accadimento gestionale.
Inoltre, a differenza delle aziende di produzione gli enti pubblici trovano nella legge anziché nelle norme di buona amministrazione la determinazione dei comportamenti volti ad assicurare un flusso di valori finanziari in entrata tale da assicurare una adeguata copertura a quello in uscita.
In generale l’interevento legislativo si limita però ad una analisi sulla gestione di competenza arrivando, in particolare negli enti locali ad imporre comportamenti volti ad assicurare annualmente il rispetto della condizione sotto schematizzata.
Accertamenti
Impegni
Si tratta di una prima ipotesi semplificata che prende in esame esclusivamente gli accertamenti e gli impegni giuscontabili riferiti all’esercizio in corso e che , in una analisi complessiva dell’equilibrio finanziario deve essere ulteriormente integrato al fine di prendere in considerazione le risultanze finanziarie dell’esercizio precedente oltre che eventuali variazioni nelle consistenze delle voci dei residui attivi e passivi definiti al termine di ciascun esercizio. Questi ultimi, infatti, partecipano alla determinazione del risultato finanziario dell’anno precedente ma, misurando valori
65 A riguardo A. Buccellato precisa che “La contabilità pubblica si appalesa idonea, sotto un profilo formale, a svolgere la funzione autorizzatoria nei confronti degli amministratori costringendone l’azione nei limiti del bilancio di previsione”Un modello di sistema contabile per le aziende pubbliche di erogazione in AA.VV. ( a cura di R. Mele P. Popoli) La gestione delle aziende pubbliche, principi e tecniche innovative, Collana Svimap, Maggioli Editore, Rimini, 1994. L’autore prosegue evidenziando però come detta condizione abbia condotto ad una deresponsabilizzazione degli amministratori ed ad una gestione del bilancio che si è trasformato “in un rito da celebrare” senza una adeguata razionalità.
66 A riguardo G. Farneti, precisa che nelle aziende pubbliche “la funzione reintegratice dei disinvestimenti non si rende operante nel suo significato economico” Introduzione all’economia dell’azienda pubblica , Giappichelli Torino , 1995, p. 125
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assimilati, possono subire variazioni da prendere il considerazione al fine di determinare l’equilibrio finanziario complessivo che, viene a definirsi come segue:
A van zo esercizio preceden te
+ A ccertam en ti
(D isavanzo esercizio
preceden te) + Im pegn i
M aggiori residui a ttivi
+ M inori residui passivi
M in ori residui a ttivi +
M aggiori residui passivi
Detta disuguaglianza non mostra esclusivamente un risultato utile al fine del riscontro sul perseguimento degli equilibri finanziari dell’ente pubblico, ma assume un significato particolare sintetizzando il risultato dell’amministrazione e definito avanzo d’amministrazione in caso risultato positivo o disavanzo in caso di valore negativo.
Trattando degli aspetti contabili ed in particolare del modello finanziario ci occuperemo specificatamente di questa fondamentale risultanza del rendiconto degli enti pubblici.
In questa sede ci interessa riaffermare come esso costituisca una informazione di carattere esclusivamente finanziaria assimilabile nei contenuti ( cassa, crediti e debiti ) al capitale circolante di una impresa.67
2.2.5.3 L'equilibrio monetario
L’equilibrio finanziario in precedenza trattato, trova, nella gestione monetaria, uno dei suoi addendi e deve essere inteso quale sub obiettivo da conseguire attraverso l'analisi dei flussi monetari di entrata e di spesa.
Una corretta gestione di cassa, infatti, è in grado di migliorare non solo gli equilibri finanziari ma, attraverso una adeguata previsione, anche i risultati economici generali.
La capacità di programmare lo smobilizzo di somme ed il loro reintroito , infatti, assicura una adeguata capacità di far fronte agli impegni finanziari assunti nei termini previsti.
67 A riguardo G. Farneti sottolinea: “ Denaro e residui ( crediti/debiti) quantificano il capitale circolante dell’azienda pubblica formato da quel complesso di valori che circola e si trasforma continuamente, poiché tutte le operazioni nascono nella forma di accertamenti/impegni, visti sia nella fase previsiva che in quella operativa, e si concludono incassando le somme accertate e pagando quelle impegnate. Si tratta ad evidenza, volendo fare una similitudine con l’omologa grandezza considerata nel sistema d’impresa, di una specifica configurazione di capitale circolante, che comprende i crediti/debiti che segnalano il divenire delle operazioni proprie dei diversi cicli gestionali, di acquisizione dei fattori produttivi, di conseguimento dei proventi e, talora dei ricavi, ma anche di acquisizione/restituzione di somme di denaro ( finanziamenti ricevuti) e di concessione/restituzione di somme di denaro ( finanziamenti concessi).” Introduzione all’economia dell’azienda pubblica, Giappichelli Torino, 1995, p. 118
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Riferendoci agli enti pubblici territoriali, possiamo notare come dette riflessioni trovano esplicitazione in un complesso di norme che, fino ad oggi, hanno imposto agli operatori del settore dei comportamenti obbligati.
Le norme sui bilanci di cassa oltre che sulla Tesoreria Unica hanno cercato di evitare il verificarsi di tensioni monetarie determinate dalla mancata trasformazione degli accertamenti in entrate con cui fronteggiare eventuali spese certe, riducendo, da un lato il rischio di gestioni diseconomiche che potrebbero riflettersi sugli altri equilibri, ma contestualmente limitando ogni attività operativa sulla gestione di liquidità che avrebbe potuto migliorare i risultati della gestione in esame.
In conclusione negli enti pubblici l’equilibrio monetario trova specificazione nella relazione sotto riportata la quale evidenzia come il flusso di entrate derivanti dalla trasformazione degli accertamenti in riscossioni, sommato alle disponibilità liquide presenti in cassa, dovrà essere tale da far fronte ai pagamenti determinati dall’attività di gestione a seguito della trasformazione degli impegni giuscontabili.
Fon do C assa +
Incassi
(deficit d i cassa) +
Pagam en ti
Volendo esplicitarne meglio i contenuti potremmo distinguere nella voce incassi, come in quella relativa ai pagamenti le somme provenienti dalla gestione di competenza da quelle derivanti dalla gestione dei residui.
Anche in questo caso la disuguaglianza sopra riportata deve essere vista quale una rappresentazione sintetica che assume una maggiore completezza informativa se proposta come segue:
Fon do C assa +
Incassi gestion e
com peten za
(D eficit d i cassa) +
Pagam en ti gestione
com peten za
Incassi gestione residui Pagam en ti gestione
residui
2.2.5.4 L'equilibrio patrimoniale
L’ultimo aspetto da considerare è collegato al conseguimento dell'equilibrio patrimoniale dell'ente pubblico.
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Nella letteratura aziendale, l'equilibrio patrimoniale si esprime attraverso una corretta correlazione quantitativa e qualitativa tra fonti ed impieghi o più in generale tra fabbisogni di finanziamento e fonti per la loro copertura.68
In altri termini, al fianco di un equilibrio dinamico quale quello economico, l'ente pubblico, al pari di una azienda di produzione, dovrebbe ricercare una corretta copertura del proprio fabbisogno ricorrendo a finanziamenti che risultino, quanto più possibile, correlabili temporalmente con i relativi utilizzi.
A riguardo è importante approfondire la struttura finanziaria di un ente pubblico al pari di una azienda di produzione al fine di verificare se vi sia una equivalenza tra le quantità di fonti e di impieghi aventi analoga durata.
In tale verifica il legislatore è più volte intervenuto e, al pari di quanto già visto per alcuni dei precedenti equilibri, ha introdotto alcuni vincoli legislativi che già indirizzano verso un armonico legame tra forme di indebitamento a medio e lungo termine e dei relativi investimenti.
Dette relazioni non sono riscontrabili in tutte le tipologie di enti territoriali e trovano la più puntuale applicazione nell’ordinamento contabile degli enti locali che, nella sua attuale impostazione, impone un vincolo di utilizzo alle entrate del titolo IV ( alienazioni e contributi in conto capitale), oltre che del titolo V( mutui), per investimenti impedendo che dette somme possano essere utilizzate per l’acquisizione di beni di consumo.
Ma l’equilibrio patrimoniale non sintetizza esclusivamente una corretta determinazione del fabbisogno finanziario e della sua copertura. Esso riveste una sua importanza per la comprensione della struttura patrimoniale di un ente oltre che per individuare eventuali patologie che potrebbero determinarsi con ripercussioni sugli equilibri generali.
Ne consegue che l’equilibrio patrimoniale dovrà essere analizzato principalmente evidenziando le variazioni subite dalle varie componenti dell’attivo e del passivo oltre che dal patrimonio netto. Quest’ultimo al pari di quanto accade nelle aziende lucrative deve essere visto quale differenza tra le attività e le passività aziendali anche se, il valore segnaletico posseduto, è differente da quello delle cosiddette profit organization69. Il patrimonio netto, infatti, non esprime la “ricchezza” vantata dai proprietari nei confronti dell’azienda, quanto piuttosto “il valore globale della ricchezza da destinare nei futuri processi di produzione/erogazione”70.
Inoltre la differenza rilevabile dal confronto di detto valore in due esercizi successivi assume, anche in quegli enti sprovvisti di un conto economico, il significato di un risultato economico in grado di dare adeguata dimostrazione dell’equilibrio economico minimo definito anche equilibrio economico-patrimoniale.
In detto contesto e per dette analisi, diventa però indispensabile una corretta misurazione dell’intero patrimonio aziendale. Nei capitoli che seguono si evidenzierà come il legislatore abbia a lungo dimenticato nel processo di evoluzione contabile i documenti di rendicontazione patrimoniale i quali, con il passare degli anni, hanno perso gran parte della loro capacità informativa
68 A riguardo G. Farneti " L’equilibrio patrimoniale nella letteratura aziendale è collegato all’esigenza di determinare i fabbisogni di finanziamento e le rispettive fonti di copertura, di considerare le caratteristiche qualitative dei fabbisogni e dunque di apprestare, di conseguenza, i tipi di copertura" Introduzione all’economia dell’azienda pubblica pag. 124;
69 Sul tema si veda A. Buccellato Un modello di sistema contabile per le aziende pubbliche di erogazione, in R. Mele-P. Popoli ( a cura di) La gestione delle aziende pubbliche, principi e tecniche innovative, Maggioli, Rimini, 1994 p. 257;
70G. Farneti, Introduzione all’economia dell’azienda pubblica. Il sistema, i principi, i valori, Giappichelli, Torino, 1995, p. 122
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I nuovi modelli introdotti dal legislatore con il d.p.r. 194/96 per quanto riguarda gli enti locali, insieme con la definizione univoca di criteri per la valutazione dei beni tra cui anche quelli demaniali, hanno certamente riportato un nuovo interesse per detto documento e per il suo risultato attraverso una maggior chiarezza della struttura patrimoniale dell’ente e di conseguenza i suoi equilibri.
2.2.5.5 Il concetto di economicità negli enti pubblici territoriali
L’economicità71 costituisce oggigiorno un principio aziendale unanimemente riconosciuto non solo dalla dottrina aziendale ma anche dal legislatore che dal 1993 ad oggi ha più volte ribadito nelle varie disposizioni l’esigenza di affiancare al principio di legittimità quello dell’economicità
Abbiamo sottolineato nella parte iniziale del lavoro che l’ente pubblico è un’azienda poiché svolge una attività economica attraverso un utilizzo “efficiente”72 dei fattori produttivi , per definizione scarsi, finalizzata all’ottenimento di prodotti (beni o servizi erogati) che risultino “efficaci”73 e cioè tali da soddisfare le esigenze dei soggetti a cui questi ultimi sono rivolti74.
71 Sull’economicità delle amministrazioni pubbliche appare interessante richiamare l’articolazione proposta da F.G. Grandis , La break-even analisys nelle amministrazioni pubbliche, Giappichelli, 1999 che sostiene: “L’economicità, come noto, è il criterio che ispira le scelte aziendali. Esistono vari tipi di economicità: la macro-economicità, l’economicità di gruppo e l’economicità aziendale.
La macro-economicità è quel criterio che consente di esprimere un giudizio di economicità considerando l’azienda inserita in una vasta economia territoriale oppure al servizio di una ampia collettività.
L’economicità di gruppo, invece, è quel criterio che consente di esprimere un giudizio di convenienza considerando l’azienda inserita in un “gruppo” ossia in un insieme di aziende che hanno un unico soggetto economico.
Tuttavia macro –economicità ed economicità di gruppo sono due concetti che si avvicinano qualora si abbia per oggetto la pubblica amministrazione.
… omissis….
L’economicità aziendale, per contro, mira a verificare le condizioni di autosufficienza economica dell’azienda stessa considerata a sè stante.” P. 14 e 15. Nel corso di questo lavoro rivolgeremo la nostra attenzione solo a quest’ultima tipologia di economicità con le eccezioni che saranno in esso specificate, segnalando, comunque come se anche a livello regionale e statale si affermerà una contabilità economica dovranno sicuramente essere approfonditi tipologie di economicità che prendano in considerazione un ambiente costituito da più soggetti pubblici contestualmente operanti su una stessa popolazione. A riguardo interessante appare anche L. D’Alessio, Il controllo di efficienza nelle aziende pubbliche, Liguori, Napoli , 1989, p. 61 che sostiene come “l’insieme congiunto di iniziative pubbliche deve rispettare le caratteristiche di economicità nella misura in cui la spesa complessivamente sopportata risulti minore o uguale del risultato utilmente conseguibile”
72 Sul concetto di efficienza G. Farneti sostiene come “l’efficienza è la capacità di minimizzare le risorse impiegate a parità di output ottenuto o, alternativamente, la capacità di massimizzare il risultato dato un certo quantitativo di mezzi a disposizione” Il sistema degli indicatori…. P. 130 ed ancora M. Paoloni secondo cui l’efficienza “implica la necessità di operare in modo da ridurre al minimo i costi e da massimizzare i rendimenti dei fattori produttivi impiegati nel corso della gestione” op. cit, p. 173, E. Borgonovi, op. cit, p. 117 “il concetto di efficienza esprime cioè una qualità, un modo di essere dell’attività umana in rapporto ai risultati ottenuti dalla stessa”.
73 Sul concetto di efficacia si veda G. Farneti “l’efficacia rappresenta la capacità dell’organizzazione di raggiungere gli obiettivi assegnati alla stessa” op. cit. p. 131,
74A riguardo E. Borgonovi “la condizione di economicità di gestione è determinata dalla combinazione di criteri di efficacia e di efficienza … La condizione di economicità non deve essere confusa con quella di equilibrio dei valori del tipo costi, tributi, proventi, prezzi politici ( equilibrio reddituale e di quello monetario ad esso collegato). Infatti, possono esistere situazioni di gestione per cui i processi di trasformazione tecnica e quello di determinazione dei valori reddituali e monetari son tali da caratterizzare un equilibrio tra questi ultimi, ma con la produzione di risultati non idonei a soddisfare i bisogni o che non arrivano ai consumatori finali a causa di inadeguatezza della fase di “cessione” dei servizi prodotti”. In La pubblica amministrazione come sistema di aziende composte pubbliche, in E.Borgonovi ( a cura di) , Introduzione all’economia delle amministrazioni pubbliche, Giuffrè, Milano 1984 p. 79
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“L’economicità è pertanto sintesi, combinazione, dell’“efficienza-produttività” e dell’efficacia delle operazioni che danno contenuto all’attività aziendale e attraverso i quali si soddisfano i bisogni degli individui”75.
Il problema quindi che si evidenzia da dette definizioni è quello di giungere ad una sua misurazione. Nelle imprese il problema, con i limiti che una eccessiva semplificazione può provocare, trova una prima risposta nel risultato economico il quale sintetizza alcuni aspetti riferibili all’efficienza ed altri all’efficacia della gestione76. In altri termini nelle imprese aventi scopo di lucro un risultato economico positivo esprime la capacità di remunerare anche il capitale proprio ( profitto) attraverso una attività trasformativa degli inputs capace di essere efficiente e dando luogo ad un prodotto finale efficace in quanto risponde alle esigenze degli individui a cui è rivolto che, attraverso l’acquisto, ne determinano il grado di apprezzamento.
Detta visione appare riduttiva in quanto non tiene conto di ulteriori elementi di indagine che dovrebbero essere presi in considerazione quali le condizioni di mercato. Si pensi a titolo di esempio ad un risultato economico positivo determinato dal prezzo del bene particolarmente elevato perché prodotto in condizioni di monopolio, anche in presenza di una scarsa efficienza. Ci troveremo di fronte ad un possibile risultato complessivo positivo che è ottenuto come sommatoria di un valore negativo di efficienza compensato, in maniera superiore, da uno di efficacia generato però dalla situazione particolare nella quale l’azienda opera piuttosto che dal reale apprezzamento del bene o servizio prodotto.
Riflessioni del tutto analoghe devono essere sviluppate trattando degli enti pubblici territoriali dove, oltre alle problematiche sull’indagine dei risultati, occorre considerare che il profitto non costituisce l’obiettivo primario cui l’attività è diretta .
Abbiamo già trattato dell’argomento, evidenziato come il fine aziendale di questi soggetti pubblici viene ad identificarsi nella massimizzazione della soddisfazione dei bisogni della collettività di riferimento amministrata; ne consegue che, nelle aziende pubbliche, il profitto non rappresenta un indicatore sintetico di economicità in quanto mentre per l’efficienza non sono da rilevare differenze significative rispetto al modello privato sintetizzando il livello di razionalità economica interna raggiunto nell’utilizzo dei fattori produttivi, per quanto concerne l’efficacia essa non può essere misurata internamente attraverso la remunerazione congrua del capitale proprio investito, ma deve avvenire esternamente rivolgendosi alla popolazione amministrata e cercando di valutarne, a livello aggregato, il grado di soddisfazione dei bisogni ottenuto attraverso l’amministrazione nell’esercizio.
Ne consegue che se il profitto non costituisce un valore unificante dell’insieme dei risultati di gestione di una azienda pubblica, non appare semplice individuarne un altro che possa sostituire il significato che esso riveste nell’ente privato.
Le ragioni di questa affermazione nascono da diverse riflessioni che investono le caratteristiche della gestione delle aziende pubbliche ed ancor più di quelle territoriali.
Esse possono essere riassunte sinteticamente :
nell’assenza del mercato a cui si ricollega da un lato l’inesistenza di un sistema dei prezzi77 che non nasce da un confronto tra domanda ed offerta e dall’altro l’incapacità, per l’assenza della concorrenza, di espellere da parte del mercato quei produttori che risultassero inefficienti78;
75 G. Farneti, Introduzione all’economia dell’azienda pubblica, Giappichelli editore, p. 8
76 A riguardo R.N. Anthony-D.W. Young, Controllo di gestione per gli enti pubblici e le organizzazioni non profit, Mc Graw Hill, Milano 1992, p.15 sostengono che “un importante obiettivo delle imprese è il reddito e pertanto il reddito è un importante indicatore di efficacia. In quanto risultato della contrapposizione di ricavi ( misura dell’output) e costi ( una misura dell’input), inoltre il reddito è anche un indicatore di efficienza.
77 “La caratterizzazione degli istituti pubblici come <<aziende di erogazione>> o come <<aziende composte>> ( di produzione e di consumo) è collegata al fatto che i prodotti dell’attività dell’amministrazione pubblica sono in toto o in parte ceduti senza un diretto corrispettivo economico (prezzo) o con corrispettivi che non hanno la funzione di oggettivare i giudizi di convenienza ( tariffe intese come
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-nella eterogeneità di prodotti forniti che impedisce di ottenere un risultato sintetico della produzione effettuata79;
-nella difficoltà di misurare l’output prodotto in termini monetari80 per i numerosi apprezzamenti soggettivi che ne distorcono fortemente il significato;
-nella presenza di scelte di gestione che, in molti casi non dipendono esclusivamente da valutazioni di tipo economico ma, anche da altre di natura sociale e politica.
contributo alla copertura del costo fissato al di fuori delle leggi di mercato o tasse intese come prelievo coattivo collegato tecnicamente alla cessione di un servizio o alla emissione di un certificato). E. Borgonovi, op. cit, p. 119
78 “Le pubbliche amministrazioni operano in un contesto caratterizzato dall’assenza di meccanismi automatici di aggiustamento. L’assenza della libera concorrenza, e del conseguente libero formarsi dei prezzi, determina la mancanza di quello scambio continuo di segnali ed informazioni fra produttori e consumatori che permettono (meglio, impongono) la minimizzazione delle inefficienza” G. Farneti, ecc. op. cit. p. 136 ed ancora A. Buccellato: “Il contribuente che paga il costo dei servizi erogati non ha la facoltà di premiare l’azienda efficiente e di punire l’azienda inefficiente decretandone l’eliminazione. Neppure il fruitore dei prodotti dell’azienda pubblica ha il potere in caso di insoddisfazione, di sancirne la cessazione. La divaricazione fra soggetto che consuma il beneficio e soggetto che ne paga il prezzo priva il sistema azienda pubblica di una dei più efficaci strumenti di controllo creati dal mercato” Il sistema informativo delle aziende pubbliche, Cedam, Padova, 1992, p. 55
79 L’eterogeneità dei prodotti forniti da parte dell’ente pubblico è ben sintetizzato dalla stessa normativa che è giunta nel D. Lgs. 504/92 a distinguere tra:
-servizi indispensabili
-servizi a domanda individuale
-servizi a carattere produttivo.
Detta articolazione non solo sintetizza il grado di imprenditorialità dell’ente all’interno dei vari servizi prodotti ma permette di comprendere le difficoltà che si incontra generalmente nella gestione degli enti quando ci si trova a ricondurre ad unità diversi tipi di autput che non sempre hanno una loo quantificazione monetaria. Si pensi a titolo di esempio alla produzione di un certificato che, quantunque indispensabile non presenta un prezzo di cessione e, comunque concorre a definire l’economicità gestionale generale del comune.
80 “Nelle aziende di amministrazioni pubbliche la mancanza del profitto, quale grandezza unificante dei complessivi risultati di gestione, è determinata dalla impossibilità, in linea generale di misurare in termini monetari l’output. Mentre sul versante delle utilità consumate ( input/costi) non vi è differenziazione in tema di quantificazione fra aziende di produzione e aziende di erogazione, output delle aziende pubbliche è collocato fuori dal mercato, cioè in assenza di un sistema di valori di scambio ( prezzi) che permetta attraverso il metro monetario, di misurare la produzione in termini di utilità create.” G. Farneti L. Mazzara G. Savioli , op. cit. p. 136
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3 IL SISTEMA DELLE AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE81
3.1 L'AMMINISTRAZIONE CENTRALE
Il Ministero è la ripartizione fondamentale dell’amministrazione centrale italiana. Con l’accezione di enti strumentali (aziende autonome, enti pubblici, amministrazioni indipendenti), tutte le attività amministrative spettanti allo Stato sono esercitate dalle amministrazioni ministeriali, ratione materiae. Ogni Ministero, infatti, è competente per un ramo di attività amministrativa e per determinate materie e affari.
L’art. 95 della Costituzione attribuisce alla legge ordinaria il compito di determinare il numero, le attribuzioni e l’organizzazione dei Ministeri, mentre secondo l’art. 97 i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge.
Di recente, tenuto conto delle predette disposizioni costituzionali, il legislatore ordinario ha dettato per la prima volta nella storia della Repubblica regole uniformi per l’organizzazione dei Ministeri, determinandone, appunto, il numero (che viene decisamente ridotto), le attribuzioni e la struttura interna per grandi arre di funzioni. Ciò è avvenuto con il D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300, emanato in attuazione della delega al Governo disposto dall’art. 11 della legge 59/1997 (c.d. legge Bassanini) a sua volta modificato dalla L. 3/8/2001 n. 317.
L’organizzazione interna ai Ministeri, nonché le norme di dettaglio sul funzionamento dei singoli uffici, invece, a norma dell’art. 97 Cost., sono state rimesse ad appositi regolamenti, da adottarsi ai sensi dell’art. 17 della L. 400/1988, e a decreti di natura non regolamentare.
Nel corso della loro vita ultracentenaria (la struttura organizzativa “per Ministeri” risale alle riforme di Cavour del 1853) si è consolidata una organizzazione amministrativa che vede la suddivisione di ogni Ministero in direzioni generali e, di queste, in direzioni centrali (articolate in servizi, e questi in divisioni, fino alla cellula fondamentale della sezione o ufficio). Questa si è rivelata una struttura complessa non sempre rispondente alle necessità amministrative in rapida evoluzione e che, soprattutto, favorisce la frammentazione delle competenze e la difficoltà di riconduzione delle funzioni a pochi e chiari centri decisionali.
Il D.Lgs. 300/1999, ha disegnato una nuova struttura organizzativa per tutti i Ministeri, accorpandone gli uffici in pochi centri decisionali competenti per grandi aree di funzioni e semplificandone l’articolazione interna. Lo stesso decreto, inoltre, ha ridimensionato il ruolo degli uffici di staff posti alle dirette dipendenze dei Ministri riconducendone le funzioni all’originaria missione, e ha previsto che l’organizzazione interna sia rivista con cadenza biennale, introducendo così nell’ordinamento amministrativo un importante principio di flessibilità.
Le linee di fondo del nuovo assetto organizzativo possono essere ricondotte alle seguenti:
il numero dei Ministeri si è ridotto (da 18 a 12 ma poi riportato a 14 con D.L. 217/2001, convertito, con modifiche, nella L. 3/8/2001, n. 317) e ad ognuno è assegnata una missione fondamentale di ampia portata;
tutti i Ministeri, con l’eccezione del Ministero degli Affari esteri, del Ministero della Difesa e del Ministero per i Beni e le attività culturali, sono articolati in dipartimenti, in un numero non superiore a 4 (in un solo caso a 5);
81 Il presente capitolo con i suoi paragrafi è stato gentilmente concesso dal Prof. Carmine Cossiga che ringrazio ed è tratto da un lavoro dello stesso autore del 2005. Alcuni riferimenti normativi potrebbero essere superati. Ciò non cambia, però l'analisi del sistema delle amministrazioni pubbliche.
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ad ogni dipartimento, al cui capo vi è un dirigente generale, è assegnata una grande area di funzioni da svolgere nel rispetto del principio di separazione fra attività di indirizzo politico e gestione amministrativa; il capo del dipartimento è nominato con decreto del Presidente della Repubblica su deliberazione del Consiglio dei Ministri e proposta del Ministro competente;
ogni dipartimento è articolato in uffici dirigenziali generali (le attuali direzioni centrali), ai cui vertici si trovano dirigenti generali nominati con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente ed indicazione del capo del dipartimento;
gli uffici dirigenziali generali sono a loro volta articolati in uffici dirigenziali, variamente denominati, diretti da dirigenti del ruolo unico dei dirigenti dello Stato, nominati dai dirigenti generali dai quali dipendono ed ai quali rispondono del raggiungimento degli obiettivi assegnati;
al di fuori dei dipartimenti possono esistere soltanto uffici di staff con funzione di assistenza diretta all’attività di indirizzo politico e di controllo della gestione di competenza del Ministro (gli attuali uffici di gabinetto); a capo di tali uffici può essere posto anche un dirigente estraneo all’amministrazione;
i Ministeri non articolati in dipartimenti (Affari Esteri, Difesa e Beni e attività culturali), sono divisi in direzioni generali, le quali fanno capo ad un Segretario generale, organo di vertice burocratico che ha la funzione di collegamento fra il Ministro e la struttura amministrativa sottostante.
Si riporta, di seguito, l’elenco dei Ministeri così come previsto dal D.Lgs. 300/1999 e dalla L. 3/8/2001, n. 317:
1. Ministero degli Affari esteri;
2. Ministero dell’Interno;
3. Ministero della Giustizia;
4. Ministero della Difesa;
5. Ministero dell’Economia e delle finanze;
6. Ministero delle Attività produttive;
7. Ministero per le Politiche agricole e forestali;
8. Ministero dell’Ambiente e della tutela del territorio;
9. Ministero delle Infrastrutture e dei trasporti;
10. Ministero del Lavoro e delle politiche sociali;
11. Ministero dell’Istruzione, dell’università e della ricerca;
12. Ministero per i Beni e le attività culturali;
13. Ministero della Salute; la cui autonomia rispetto al Ministero del Lavoro e delle politiche sociali è stata ripristinata con il D.L. 12/6/2001, conv. in L. 3/8/2001, n. 317;
14. Ministero delle Comunicazioni, la cui autonomia rispetto al Ministero delle Attività produttive è stata ripristinata con il D.L. 12/6/2001, conv. in L. 3/8/2001, n. 317.
Il D.Lgs. 300/1999 ha generalizzato un istituto che ha fatto da pochi anni il suo ingresso nell’ordinamento italiano: l’Agenzia pubblica.
La riforma dei Ministeri ha utilizzato questo strumento come braccio operativo dei dicasteri per le attività a carattere tecnico. Sono state così istituite 12 Agenzie, che in qualche caso sostituiscono o inglobano quelle preesistenti, in altri casi vi si affiancano.
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Le Agenzie sono vigilate e controllate dai Ministeri competenti, ma godono di piena autonomia operativa e di bilancio nell’ambito degli indirizzi politici generali e degli obiettivi concreti, assegnati loro dai Ministri e formalizzati in apposite “convenzioni” stipulate con i rispettivi direttori generali.
Alcune Agenzie hanno personalità giuridica ed agiscono, pertanto, jure proprio, altre (circa la metà) agiscono come organi delle amministrazioni di riferimento. Tutte, in ogni caso, svolgono funzioni operative di tipo strumentale dell’amministrazione statale.
Le Agenzie sono soggette al controllo governativo e non godono di totale autonomia dall’Esecutivo, tanto che i loro vertici (direttori generali) sono individuati dai Ministri, e nominati con decreto del Presidente della Repubblica previa apposita delibera del Consiglio dei Ministri, come i capi dipartimento e vengono scelti di norma tra i dirigenti pubblici o, in alternativa, fra persone dotate di particolari competenze nelle materie trattate.
Le Agenzie istituite dal D.Lgs. 300/1999 sono le seguenti:
Agenzia industrie e difesa (art. 22),
Agenzia per le normative ed i controlli tecnici (art. 31);
Agenzia per la proprietà industriale (art. 32);
Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (art. 38);
Agenzia per i trasporti terrestri ed infrastrutture (art. 44);
Agenzia per la formazione e l’istruzione professionale (art. 88);
Agenzie fiscali (delle entrate, delle dogane, del territorio, del demanio, artt. 61 e ss). Occorre segnalare una particolarità nella disciplina delle Agenzie, in quanto ai criteri uniformi
dettati per la generalità di tali strutture dagli artt. 8 e 9 del D. Lgs. 300/1999, si sottraggono le Agenzie fiscali, che sono disciplinate da norme per esse appositamente dettate dal decreto di riforma, anche in deroga alle menzionate disposizioni.
Le funzioni dello Stato possono essere svolte anche dalle aziende autonome. Questo fenomeno, che la dottrina ha inquadrato nel decentramento funzionale, si è sviluppato per assicurare una gestione agile e pronta dei servizi di interesse pubblico, svincolata dalle strutture amministrative tradizionali anche se sottoposta al controllo dello Stato.
Le aziende autonome sono un organismo atipico, privo, di solito, di personalità giuridica (e quindi non titolare di patrimonio proprio) ma dotato di una propria e distinta organizzazione amministrativa, se pur incardinata nell’amministrazione statale.
Le aziende godono di autonomia amministrativa, contabile (il loro bilancio è distinto da quello statale ma allegato allo stesso) e finanziaria, ma sono soggette a controllo politico da parte del Parlamento, gerarchico da parte del Ministro competente e successivo da parte della Corte dei Conti.
Il fenomeno della privatizzazione di vasti settori dell’economia pubblica ha investito anche le aziende autonome, che costituiscono la forma più leggera di intervento pubblico dell’economia (dopo le partecipazioni statali e gli pubblici economici). Le seguenti aziende, infatti, sono state trasformate in enti pubblici economici e successivamente, in società per azioni, con l’intento di metterle sul mercato e di dimetterne progressivamente, in parte o del tutto, la proprietà pubblica:
l’ex Azienda autonoma delle ferrovie dello Stato, ora F.S. s.p.a.;
l’ex Amministrazione delle poste e delle telecomunicazioni, ora Poste italiane s.p.a.;
l’ex Azienda di Stato per i servizi telefonici, ora inglobata nella Telecom s.p.a;
l’ex ANAS (Azienda nazionale autonoma delle strade), ora ente pubblico economico;
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l’ex Amministrazione dei monopoli di Stato, una parte della quale è stata trasferita all’Ente tabacchi italiani, e.p.e;
l’ex Azienda autonoma di assistenza al volo per il traffico aereo generale (AAAVTAG), prima trasformata in e.p.e. (ENAV), quindi in s.p.a..
Attualmente si possono considerare aziende statali, con bilancio allegato a quello dello Stato, soltanto l’Amministrazione degli archivi notarili, l’amministrazione del F.E.C. (il fondo degli edifici di culto sottratti alla Chiesa) e, per i residui profili, l’ex Azienda di Stato per le foreste demaniali, rispettivamente controllate dai Ministeri della Giustizia, dell’Interno e delle Politiche agricole e forestali.
L’amministrazione dello Stato è presente non solo al centro, ma anche sul territorio nazionale secondo il modello del decentramento burocratico, il quale ha dato luogo all’amministrazione statale periferica: sul territorio nazionale convivono dunque l’amministrazione statale periferica, quella regionale e degli enti locali.
L’amministrazione statale periferica non si presenta in modo omogeneo, anche se, in linea di massima, può osservarsi che gli ambiti territoriali di decentramento che ricorrono con più frequenza sono costituiti dalla provincia e, talvolta, dalla regione.
Ai sensi dell’art. 9, L. 265/1999, quando ragioni di economicità ed efficienza lo richiedono, gli uffici periferici dell’amministrazione dello Stato possono essere situati nel capoluogo di provincia o in altro comune della provincia.
Al vertice di ogni ufficio periferico è presente un dipendente del ministero, mentre la difesa in giudizio e le funzioni consultive spettano alle avvocature distrettuali dello Stato, aventi sede in ogni capoluogo in cui opera una Corte d’appello.
Il controllo sulla spesa è esercitato dalle ragionerie provinciali dello Stato incardinate presso il ministero dell’economia e delle finanze, che svolgono nei confronti degli organi decentrati dell’amministrazione statale le funzioni attribuite a livello centrale agli uffici centrali del bilancio presenti presso ogni ministero.
Le ripartizioni periferiche sono svariate. Esse sono:
L’amministrazione finanziaria. Essa è dipendente dal Ministero dell’Economia e delle Finanze; è incentrata sulle direzioni regionali delle entrate, con sede nei capoluoghi di Regione. Da queste dipendono sezioni staccate provinciali a competenza generale (in ambito fiscale) ed altri uffici con competenze più specifiche (uffici tecnici erariali, uffici del territorio, uffici del demanio, uffici delle entrate). Il D.Lgs. 300/1999 attribuisce le funzioni già svolte dall’amministrazione finanziaria all’Agenzia delle entrate, all’Agenzia del territorio e all’Agenzia del demanio, che si articoleranno con propri atti di organizzazione in uffici di livello regionale e di livello inferiore ove sia necessario per favorire i rapporti con i cittadini e le esigenze dei contribuenti.
L’amministrazione doganale. Dipendente dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, è incentrata sui compartimenti, di livello regionale, e su altri uffici di livello provinciale ovvero posti lungo i confini terrestri, marittimi ed aerei. Il D. Lgs. 300/1999, all’articolo 63, attribuisce le funzioni già svolte dall’amministrazione finanziaria all’Agenzia delle dogane, che si articolerà sul territorio come le altre Agenzie fiscali.
L’amministrazione del tesoro. Dipendente dal Ministero dell’Economia e delle Finanze è articolata nei dipartimenti provinciali del tesoro e nelle ragionerie provinciali con compiti di controllo sulla spesa degli uffici statali della provincia. Il servizio di tesoreria, invece, è svolto da apposite tesorerie provinciali gestite dalle sedi provinciali della Banca d’Italia.
L’amministrazione della pubblica istruzione. Dipendente dal Ministero dell’Istruzione, dell’università e della ricerca, è stata investita dal processo di autonomia delle scuole, vedendo fortemente ridotta la propria presenza in periferia. Il D.Lgs. 300/1999 prevede la soppressione dei
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vecchi provveditorati agli studi, di livello provinciale, e delle sovrintendenze regionali, eventualmente articolati in servizi di consulenza e supporto alle scuole, di livello provinciale. Si tenga inoltre presente che il D.P.R. 6/11/2000, n. 347, istitutivo degli uffici scolastici regionali.
L’amministrazione dei beni culturali. Dipendente dal Ministero per i Beni e le attività culturali, è articolata in sovrintendenze regionali ai beni culturali, cui fanno capo diversi uffici con competenza infraregionale, caratterizzati dal fatto che le rispettive circoscrizioni territoriali sono del tutto o in parte sovrapposte, in quanto riguardanti diversi oggetti; esistono infatti: sovrintendenze archeologiche, le soprintendenze per i beni artistici e storici, le soprintendenze per i beni ambientali e architettonici, le soprintendenze archivistiche, i musei, gli archivi di Stato e le biblioteche pubbliche statali.
L’amministrazione della pubblica sicurezza. Dipendente dal Ministero dell’Interno, è articolata in questure, presenti in ogni provincia, a loro volta articolate in commissariati di p.s., con competenza territoriale variabile. Il Questore è autorità provinciale tecnica di p.s., e come tale coordina le operazioni non solo della Polizia di Stato ma anche degli altri corpi di polizia (Carabinieri, Guardia di finanza), ma è sottoposto al coordinamento <<politico>> del Prefetto, che è autorità provinciale ‘politica’ di p.s. Il coordinamento delle forze dell’ordine è assicurato dal Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica. Con D.P.R. 22/3/2001, n. 208 è stato emanato il ‘regolamento per il riordino della struttura organizzativa delle articolazioni centrali e periferiche dell’Amministrazione della p.s.’
L’amministrazione della difesa. Dipendente dal Ministero della difesa, svolge funzioni di supporto alle forze armate e ne segue, in buona parte, l’articolazione, incentrata soprattutto sulle regioni militari, recentemente ridotte a tre (nord,centro, sud).
L’amministrazione della giustizia e l’amministrazione penitenziaria. Dipendente dall’omonimo Ministero, svolge funzioni di supporto all’attività giurisdizionale degli organi giudiziari, e ne segue l’articolazione territoriale (Tribunali, Corti d’appello, Tribunali Amministrativi Regionali). L’amministrazione penitenziaria, dipendente dal Ministero della Giustizia, è articolata in provveditorati regionali, cui fanno capo gli istituti di pena sul territorio regionale.
L’amministrazione periferica degli affari esteri. Dipendente dal Ministero degli Affari Esteri, essa svolge, infatti, funzioni di rappresentanza generale dello Stato e di tutela degli interessi pubblici e privati italiani all’estero, nonché di coordinamento dell’attività di tutte le altre amministrazioni che abbiano riflessi esteri o che si svolgano anche in parte all’estero. È articolata in rappresentanze diplomatiche (ambasciate e legazioni) ed in uffici consolari (consolati generali e consolati, agenzie consolari); le prime hanno funzioni ‘generaliste’ di rappresentanza e coordinano l’attività dei secondi Paesi esteri di competenza; i consolati hanno funzioni di tutela degli interessi nazionali pubblici e privati e di promozione delle attività italiane all’estero.
Come visto, le ripartizioni periferiche sono svariate: vi è peraltro un organo periferico che, storicamente, ha assunto un ruolo prevalente nell’ambito provinciale, anche perché, non tutte le strutture ministeriali hanno una organizzazione periferica. Si tratta del Prefetto, organo del ministero dell’interno, preposto all’ufficio territoriale del governo, chiamato sia a rappresentare il potere esecutivo nella provincia, sia, più in generale, a svolgere la funzione di tramite tra centro e periferia, soprattutto in forza dei compiti di controllo sugli enti locali ad esso in passato attribuiti.
Col tempo, peraltro, il prefetto ha perso molte delle sue funzioni: sul versante dei controlli, la Costituzione aveva previsto che quelle sugli atti degli enti locali fosse esercitato da un organo regionale ; l’istituzione della regione ha poi comportato il trasferimento di numerosi funzioni alle regioni stesse. Ciò nonostante, il prefetto ha ancora importanti compiti in tema di ordine pubblico e di sicurezza pubblica nella provincia, di espropriazione, di elezioni politiche ed amministrative, di esercizio del diritto di sciopero nei pubblici servizi.
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Altri compiti continuano ad essere di spettanza di tale organo, ad esempio in tema di riconoscimento delle persone giuridiche private (DPR 361/2000).
Va aggiunto che il D. Lgs. 300/1999, ha istituito la conferenza provinciale permanente dei responsabili degli uffici statali, presieduta dal prefetto e composta dai responsabili degli uffici decentrati delle amministrazioni statali. In tal modo, si riafferma il ruolo centrale del prefetto in seno all’amministrazione periferica. Il prefetto, tra l’altro, può richiedere ai responsabili delle strutture amministrative periferiche dello Stato l’adozione di provvedimenti volti ad evitare un grave pregiudizio alla qualità dei servizi resi alla cittadinanza anche ai fini del rispetto della leale collaborazione con le autonomie territoriali.
L’art. 11, D. Lgs. 300/99, come modificato dal D. Lgs. 29/2004, ha trasformato le prefetture in Prefetture-Uffici territoriali del Governo a cui sono preposti i prefetti. Tali uffici, mentre mantengono tutte le funzioni di competenza delle prefetture, assicurano l’esercizio coordinato dell’attività amministrativa degli uffici periferici dello Stato e garantiscono la leale cooperazione dei medesimi con gli enti locali.
La legge 131/2003 dispone, ancora, che il ‘prefetto preposto all’ufficio territoriale del Governo avente sede nel capoluogo della regione svolge le funzioni di rappresentante dello Stato per i rapporti con il sistema delle autonomie.’
Riguardo le altre amministrazioni periferiche si ricorda che:
si avvalgono degli UTG, delle Capitanerie di porto e delle articolazioni territoriali dell’Agenzia dei trasporti e delle infrastrutture, le amministrazioni periferiche delle infrastrutture e dei trasporti (artt. 43, 44 D.Lgs. 300/1999; art. 1 D.P.R. 177/2001);
il Ministero dell’Ambiente e tutela del territorio si avvarrà degli UTG e dell’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (artt. 37-39, D. Lgs. 300/1999);
resteranno alle dipendenze del Ministero i 16 Ispettorati territoriali delle comunicazioni;
confluiranno negli UTG le amministrazioni periferiche della salute (art. 11, D.L. 217/2001 conv. in L. 317/2001);
sono confluiti nelle Camere di Commercio gli uffici metrici provinciali e gli UPICA (uffici provinciali dell’Industria, Commercio e Artigianato) rientranti nella sfera di competenza del Ministero delle Attività produttive (art. 20 e 50, D. Lgs. 112/1998); restano, invece, dipendenti dallo stesso Ministero i 3 Uffici periferici dell’UNMIG (Ufficio Nazionale Minerario per gli Idrocarburi e la geotermia).
3.1.1 IL SISTEMA DEGLI ENTI PUBBLICI AUTARCHICI ( C.D. PARASTATO)
Accanto all'amministrazione centrale e perifierica dello Stato, esistono numerosi altri enti pubblici, dotati anch’essi di pubblici poteri, che perseguono predeterminati fini pubblici, i c.d. enti autarchici istituzionali.
Il sistema di questi enti pubblici venne definito, sin da subito “parastato” o anche “amministrazione parallela”.
A differenza degli enti locali territoriali e delle amministrazioni indipendenti, gli enti in questione, pur se dotati di autarchia e di varie forme di autonomia, non godono di indipendenza né dell’autogoverno tipico degli enti locali. Ogni ente pubblico “parastatale” è controllato da un Ministero competente o dal Governo, che nomina, direttamente o indirettamente, i vertici.
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Dell’operato degli enti parastatali, ed anche degli enti pubblici economici, rispondono i Ministri davanti al Parlamento, poiché si tratta pur sempre di enti strumentali ai quali compete la cura di interessi comunque riconducibili alla cura dello Stato.
Non esiste una definizione legislativa del “parastato”, ma soltanto una classificazione indicata dalla L. 70/1975; questa, tuttavia, è finalizzata alla soppressione degli enti inutili ed ha più i crismi dell’elencazione che della classificazione.
Secondo la dottrina, gli enti pubblici autarchici possono essere classificati secondo diversi criteri quali:
1. enti autarchici associativi ed istituzionali;
2. enti autarchici nazionali e locali;
3. enti autarchici in senso stretto ed enti pubblici economici;
4. enti autarchici strumentali ed ausiliari.
Gli enti nazionali si distinguono in enti strumentali e enti ausiliari.
Gli enti strumentali perseguono fini ed interessi propri dello Stato, e curano attività di sua pertinenza, pur dotati di personalità giuridica autonoma, sono assai vicini agli organi statali, i quali esercitano su di essi funzioni di vigilanza e controllo. Si possono ricordare:
l’Istituto centrale di Statistica (ISTAT);
l’Istituto per il commercio estero (ICE), quest’ultimo riformato dalla L. 68/1997, che ne ha riconosciuto la natura di ente pubblico non economico;
il SACE (Istituto per i servizi assicurativi del commercio estero);
l’Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) e l’ Istituto nazionale della previdenza per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche (INPDAP);
l’Istituto nazionale dell’assistenza per gli infortuni sul lavoro (INAIL);
gli istituti statali di istruzione e ricerca con personalità giuridica (Scuole di ogni ordine e grado, Accademie, Istituti di ricerca ed altri istituti) e le Università Statali;
il Consiglio Nazionale delle Ricerche (CNR);
l’ Ente nazionale per le nuove tecnologie, l’energia e l’ambiente (ENEA);
l’Istituto nazionale di Astrofisica (INAF);
la Croce rossa italiana (CRI);
la Commissione di vigilanza sui fondi pensione;
la Banca d’Italia.
Gli enti ausiliari sono gli enti che perseguono interessi che non sono direttamente dello Stato, ma ne integrano e completano l’attività. Fra essi assumono particolare rilievo i seguenti:
le Università libere di diritto pubblico;
l’Accademia dei Lincei;
il CONI e gli altri enti sportivi e ricreativi (come il Club alpino italiano);
altri enti vari (ad esempio, l’ACI, Automobil Club Italiano).
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Ricompresso tra gli enti paratali, quindi, vi è anche il CONI, soggetto che si pone al vertice dell’ordinamento sportivo pubblicistico italiano, e che svolge compiti di potenziamento dello sport nazionale e di sorveglianza e di tutela delle organizzazioni sportive nazionali, le quali raggruppano le associazioni sportive strutturate in società per azioni o a responsabilità limitata.
Il CONI (definito come Confederazione delle federazioni sportive nazionali e delle discipline sportive associate), a differenza di altri enti, non è stato trasformato. L’art. 8 (rubricato ‘riassetto del CONI’) del D.L. 8 luglio 2002, n. 138, convertivo nella L. 178/2002, tuttavia, mentre riconferma la disciplina precedente, affianca ad esso (comunque sottoposto al controllo governativo: v. D. Lgs. 15/2004) una società per azioni (attribuite al Ministero dell’Economia e delle Finanze) di cui esso si avvale per ‘l’espletamento dei suoi compiti’. Il decreto stabilisce (c. 8) che i rapporti, anche finanziari, tra i due enti sono regolati da un contratto di servizio annuale; dispone altresì (c. 11) il passaggio del personale del CONI alla CONI Servizi s.p.a. e la successione di questa in tutti i rapporti attivi e passivi già facenti capo al CONI, e nella titolarità dei beni. Il CONI viene così svuotato di tutti i suoi compiti, tranne quelli concernenti le federazioni sportive.
Gli enti autarchici in ambito locale, cioè quelli caratterizzati dall’esercizio di funzioni relative ad ambiti territorialmente delimitati e dal perseguimento di fini istituzionali di interesse locale, possono essere distinti, a loro volta, in enti di ambito locale ed enti paralocali (pararegionali, paraprovinciali, paracomunali).
Fra gli enti di ambito locale meritano una menzione i seguenti:
le Camere di Commercio, industria, artigianato ed agricoltura. Sono enti di diritto pubblico che svolgono funzioni di interesse generale per il sistema delle imprese (v. L. 580/1993). Si tratta di enti ad appartenenza necessaria di tipo associativo a competenza territorialmente delimitata (esse operano a base provinciale), che raggruppano i commercianti, gli industriali, gli agricoltori e gli artigiani. Tra i compiti più importanti affidati a questi enti possono ricordarsi la cura degli interessi delle categorie rappresentate, la tenuta del registro delle imprese, la formazione di mercuriali e listini prezzi, l’amministrazione delle borse valori; di particolare rilievo sono le funzioni di supporto e di promozione degli interessi generali delle imprese, nonché quelle di promozione della formazione di commissioni arbitrali e conciliative per la soluzione delle controversie tra imprenditori e tra questi e i consumatori. L’art. 1, comma 4, lett. d), l. 59/1997, esclude il conferimento a regioni, province e comuni dei compiti esercitati localmente in regime di autonomia funzionale delle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, configurate come autonomie funzionali;
gli ordini e collegi professionali. Sono enti pubblici associativi, ad appartenenza necessaria, esponenziali della categoria di professionistiche realizzano l’autogoverno della categoria stessa. Essi raggruppano gli individui che svolgono peculiari attività professionali: si pensi ai consigli dell’ordine degli avvocati, ai consigli dell’ordine dei dottori commercialisti, ai collegi dei geometri, etc. Normalmente gli ordini concernono soggetti che, per svolgere la professione, abbisognano di una laurea, laddove i collegi riguardano le professioni per le quali è necessario un titolo di istruzione superiore secondaria;
gli enti lirici (peraltro trasformati in fondazioni di diritto privato dal D. Lgs. 367/1996);
gli enti parco;
gli enti o autorità portuali.
Fra gli enti strumentali delle Regioni e degli enti locali territoriali meritano una menzione i seguenti:
gli enti di sviluppo industriale;
gli enti di sviluppo agricolo;
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gli enti minerari;
gli enti dei trasporti;
gli enti provinciali per il turismo;
gli enti culturali;
gli enti ambientali.
La legge 70/1995 è stata la prima con cui il legislatore ha proceduto ad un’ampia opera di revisione, classificazione e riduzione degli enti pubblici. Gli oggetti della legge sono due:
l’individuazione degli enti pubblici, attraverso criteri positivi e tassativi che finalmente delimitano una categoria dalla definizione incerta ab initio;
la soppressione degli enti inutili.
Per quanto concerne la soppressione, la L. 70/1975 individua quatto categorie di enti:
enti necessari (il cd. parastato): sono gli enti che devono essere mantenuti poiché esercitano funzioni strumentali all’attività statale; il legislatore non ne fornisce una esplicita definizione ma ne consente l’individuazione attraverso le seguenti aree:
1. enti che gestiscono forme obbligatorie di previdenza ed assistenza (INPS, etc);
2. enti di assistenza generica (le Casse Mutue);
3. enti di protezione economica (ad es. la disciolta Cassa per il Mezzogiorno);
4. enti preposti a pubblico interesse (ad es. l’ACI);
5. enti preposti ad attività sportive, turistiche ed al tempo libero (ed es. il CONI);
6. enti scientifici di ricerca e sperimentazione (ad es. l’ENEA);
7. enti culturali e di promozione artistica (ad es. gli enti lirici);
enti non soggetti alla legge sul parastato (detti anche a Statuto di specie): sono gli enti dei quali la L. 70/1975 non ha formato un elenco dettagliato, limitandosi a rinviare, per la loro disciplina, alle rispettive norme di disciplina (appunto, agli ‘Statuti di specie’):
1. gli enti pubblici economici. Essi perseguono scopi di realizzazione del pubblico interesse nell’economia di mercato e lo fanno attraverso strumenti privatistici, poiché intervengono direttamente nel libero mercato ed operano jure privatorum, producendo beni e servizi, commerciando ed agendo con fini di lucro o, quantomeno, di copertura dei costi, senza finanziamenti fiscali;
2. gli enti locali territoriali (Province, Comuni ed altri enti locali);
3. le istituzioni di assistenza (le IPAB);
4. gli enti ospedalieri (soppressi dalla riforma sanitaria del 1978 e successivamente trasformati in aziende ospedaliere o accorpati nelle aziende sanitarie locali);
5. gli istituti di educazione, istruzione e le opere universitarie;
6. le Camere di commercio, industria, agricoltura, artigianato;
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altri enti pubblici: sono gli enti che non rientrano nelle prime due categorie e che, pur non essendo soppressi, continuano ad esistere dopo la L. 70/1975 come enti privati, senza alcun finanziamento statale e senza alcuna eventuale capacità impositiva; la loro sopravvivenza è perciò affidata alla libera contribuzione dei soci e degli interessati;
enti inutili: categoria residuale di tutti gli enti che non rientrano nelle prime due categorie e non siano stati ritenuti dal legislatore meritevoli di sopravvivere anche senza contribuzioni pubbliche; tali enti, sono stati soppressi.
Sul riordino e la trasformazione degli enti pubblici sono intervenuti anche la L. 59/1997 e il D. Lgs. 419/1999.
In particolare la legge Bassanini (L. 59/1997), nel quadro di una radicale revisione delle strutture amministrative statali e locali, ha delegato il Governo ad emanare decreti legislativi per il riordino degli enti pubblici nazionali operanti in settori diversi dall’assistenza e dalla previdenza (materia, questa, oggetto della diversa, dibattuta e non ancora compiuta riforma del sistema pensionistico), nonché gli enti privati, ma controllati direttamente o indirettamente dallo Stato, che operano, anche all’estero, nella promozione e nel sostegno pubblico al sistema produttivo italiano.
Il D. Lgs. 29 ottobre 1999, n. 419 merita una citazione a parte, pur rientrando fra quelli adottati in esercizio della delega di riordino degli enti pubblici attribuita al Governo con la legge 59/1997.
Con il decreto 419/1999, infatti, non si è soltanto proceduto ad una ulteriore riorganizzazione di enti, bensì si è operata una vera e propria delegificazione del riordino degli enti pubblici. Si delega, in buona sostanza, il potere di riordino all’attività regolamentare del Governo. Ne consegue un allungamento dei tempi delle riforme organizzative delegate dalle leggi ‘Bassanini’.
La peculiarità del procedimento è palese: per la prima volta si ha una delegificazione del potere organizzativo esterno ai soggetti pubblici, attraverso rinvio a regolamenti di organizzazione delegati. In altre parole, non soltanto è affidato alla fonte regolamentare il potere di organizzare gli uffici interni agli enti, ma anche quello di sopprimere o trasformare gli enti stessi, disciplinandone i rapporti esterni. Ma la vera norma di riordino generale degli enti pubblici è recata dall’art. 13 del D. Lgs. 419/1999. Tale disposizione fa infatti obbligo di riordino mediante revisione degli Statuti a tutti gli enti (con la consueta eccezione degli enti previdenziali). Nel riordino dovranno essere attuati i principi indicati dallo stesso articolo 13, già seguiti nella riorganizzazione degli enti interessati dai numerosi decreti legislativi emanati a seguito della legge 59/1997. La norma si muove, pertanto, nella direzione della standardizzazione dell’organizzazione degli enti pubblici.
L’art. 28 della L. 448/2001, invece, tratta della soppressione e trasformazione degli enti pubblici.
Esso stabilisce che entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge, ‘il Governo, su proposta dei Ministri dell’Economia e delle finanze e per la Funzione pubblica, di concerto con il Ministro interessato, individua gli enti pubblici, le Amministrazioni, le Agenzie e gli altri organismi, ai quali non siano affidati compiti di garanzia di diritti di rilevanza costituzionale (...), disponendone la trasformazione in S.p.A. o in fondazioni di diritto privato, la fusione o l’accorpamento con enti od organismi che svolgono attività analoghe e complementari ovvero la soppressione e messa in liquidazione (…)’.
Dalle trasformazioni e soppressioni sono esclusi gli enti che gestiscono la previdenza sociale, gli enti essenziali per le esigenze della difesa e quelli che svolgono funzioni di previsione e vigilanza per la salute pubblica.
3.1.2 LE AUTORITA' AMMINISTRATIVE INDIPENDENTI
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Le autorità amministrative indipendenti sono enti pubblici dotati di sostanziale indipendenza dal Governo, caratterizzati da autonomia organizzativa, finanziaria e contabile, e dalla mancanza di controlli e di soggezione al potere di direttiva dell’Esecutivo, forniti di garanzie di autonomia nella nomina, nei requisiti soggettivi e nella durata delle cariche dei vertici, ed aventi funzione tutoria di interessi costituzionali in campi socialmente rilevanti.
L’indipendenza, a sua volta, può definirsi come ‘l’assenza di qualsiasi rapporto organizzativo fra tali organi e qualsiasi altro organo dello Stato’ e si concreta ‘nell’inamovibilità dei loro componenti’ e ‘nella non interferenza nel rapporto d’ufficio tra gli appartenenti all’organo’.
Al pari degli enti strumentali dello Stato, cioè degli enti pubblici parastatali od economici, sono ‘organizzazioni differenziate’, nel senso che si tratta di entità distinte dallo Stato centrale. Tuttavia, mentre gli enti strumentali svolgono funzioni statuali (da ciò l’appellativo di ‘strumenti dello Stato’) e, soprattutto, sono soggetti a controlli e direttive da parte dei Ministeri cui fanno capo, le autorità amministrative indipendenti non fanno parte dello Stato-apparato, e vanno piuttosto ricondotte allo Stato-comunità (ossia alla comunità statale complessivamente intesa).
La caratteristica distintiva delle amministrazioni indipendenti è la funzione di regolamentazione e tutela di interessi collettivi in ambiti della vita sociale nei quali il contemperamento dei diversi interessi in gioco si presenti particolarmente delicato.
Al fine di consentire alle autorità amministrative indipendenti lo svolgimento della loro funzione in modo libero da condizionamenti esterni, le leggi istitutive prevedono in misura variabile, diverse forme di autonomia. Dato comune alla gran parte delle amministrazioni in questione e l’autonomia organizzativa, cioè la facoltà di darsi regole per il funzionamento degli organi e l’autonomia d’organico, ovvero la facoltà di articolare e modificare le piante organiche dei dipendenti.
L’autonomia finanziaria, ossia la possibilità di disporre di entrate proprie, è, contrariamente a quella organizzativa, un dato estremamente raro fra le amministrazioni indipendenti. Allo stato attuale, infatti, soltanto l’ISVAP si finanzia autonomamente, attraverso un contributo annuale a carico delle imprese di assicurazione che operano sul territorio nazionale (art. 67, D.P.R. 449/1959).
Le altre amministrazioni indipendenti vengono finanziate mediante trasferimenti dallo Stato (precisamente dai Ministeri competenti per materia o dalla Presidenza del Consiglio) oppure, per i Difensori civici, dalle Regioni.
L’autonomia contabile, cioè la possibilità di adottare regole proprie nella gestione del bilancio, è riconosciuta espressamente all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni (art. 1, comma 9, L. 249/1997), alla CONSOB (art. 1, D.L. 95/1974, convertito in L. 216/1974) ed all’Autorità garante della concorrenza e del mercato (art. 10 L. 287/1990). Non è riconosciuta, invece, alla Commissione di garanzia per l’attuazione della L. 146/1990 ed ai Difensori civici regionali.
L’effettiva autonomia delle autorità amministrative è direttamente proporzionale al grado di indipendenza dei suoi vertici. Le leggi istitutive, proprio allo scopo di garantire l’autonomia decisionale delle amministrazioni indipendenti, sanciscono regole e criteri che limitano la discrezionalità del Governo nella nomina dei titolari degli organi (la scelta deve avvenire nell’ambito di persone particolarmente qualificate e note per specchiata moralità ed indipendenza); in diversi casi, addirittura, le norme sottraggono il potere di nomina al Governo per attribuirlo ad altri organi costituzionali (in particolare ai Presidenti delle Camere).
Una delle caratteristiche fondamentali delle autorità indipendenti è l’assenza di ingerenze da parte del Governo. L’esecutivo, infatti, non ha poteri di controllo o di direttiva nei confronti delle autorità. In particolare, non esiste alcun controllo governativo sugli atti.
Esiste, infine, un limitato controllo sugli organi, consistente nel potere di revocare il mandato ali organi di vertice per gravi e ripetute violazioni di legge e per impossibilità di funzionamento.
Il Governo non è gerarchicamente sovraordinato alle amministrazioni indipendenti. Non ha, di conseguenza, alcun potere di ordine. Non ha neppure, in genere, poteri di direttiva, cioè di emanare atti di indirizzo politico amministrativo che vincolano al perseguimento di un obiettivo lasciando libertà di
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determinazione delle modalità d’azione. D’altronde, è proprio l’indipendenza dall’indirizzo politico amministrativo governativo a connotare le autorità in esame.
Le amministrazioni indipendenti sono tenute a trasmettere al Parlamento una relazione annuale sulla propria attività.
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3.2 IL SISTEMA DELLE AMMINISTRAZIONI REGIONALI82
La Repubblica è articolata in 20 Regioni, di cui 5 ad autonomia speciale (o a Statuto Speciale) e 15 ad autonomia ordinaria (o a Statuto ordinario).
Il nostro è un esempio di Stato regionale, cioè di Stato in cui, accanto all’ente pubblico sovrano Stato,dotato sia di personalità giuridica interna che internazionale, sono previsti altri enti pubblici territoriali, con personalità giuridica esclusivamente interna e un certo grado di autonomia politica, legislativa ed amministrativa.
Gli Statuti di quattro Regioni speciali (Sicilia, Sardegna, Valle d’Aosta e Trentino Alto Adige) furono approvati con le leggi costituzionali nn. 2, 3, 4, 5 del 26 febbraio 1948.
Una così rapida attuazione fu facilitata dalla preesistenza di leggi e disposizioni particolari in quelle Regioni abitate da popolazioni già spiccatamente autonomiste.
La Regione Friuli-Venezia Giulia fu istituita nel 1963 (con L.cost. 1/1963), quando si definì la situazione politica al confine con la Jugoslavia.
Le regioni ad autonomia ordinaria sono state attuate con notevole ritardo: solo nel 1970 è stata approvata la legge n. 281 che prevedeva i provvedimenti finanziari per la loro attuazione e la delega al Governo (art. 17) per l’emanazione di norme per il passaggio delle funzioni (e di parte delle risorse umane) statali alle Regioni, nei limiti della loro competenza.
Soltanto nel 1972 sono stati emanati i decreti governativi delegati che trasferivano alle Regioni ordinarie le funzioni nelle materie loro attribuite dalla Costituzione.
La legge n. 382 del 1975 ha delegato il Governo ad emanare per le Regioni a Statuto ordinario i decreti per completare il trasferimento delle funzioni amministrative ad esse, con la conseguente riduzione dell’organico e delle attribuzioni delle amministrazioni statali. Sulla base di tale delega sono stati emanati i decreti 24 luglio 1977, nn. 616, 617, 618.
La terza fase, quella di completamento della ‘fisionomia funzionale delle regioni attraverso il principio di sussidiarietà, si è realizzata con l’emanazione della L. 59/1997 la cui delega è stata attuata con il D.Lgs. 112/1998.
Per la prevalente dottrina le Regioni, sia ad autonomia ordinaria che speciale, sono:
enti pubblici costituzionali: in quanto partecipano della funzione politica, sia pure a livello locale e sono organi essenziali nella struttura costituzionale della Repubblica italiana;
a fini generali, cioè politici;
territoriali; il territorio non rappresenta soltanto l’ambito di efficacia dei loro poteri, ma è elemento costitutivo di essi; occorre infatti una legge costituzionale per modificare il numero delle Regioni.
Le Regioni sono dotate di:
autonomia statutaria. Gli statuti delle Regioni ordinarie sono leggi regionali (art. 123 novellato dalla L.cost. 22 novembre 1999, n. 1) e rappresentano, quindi, espressione di
82 Il presente capitolo 1.3 con i suoi paragrafi è stato gentilmente concesso dal Prof. Carmine Cossiga che ringrazio ed è tratto da un lavoro dello stesso autore del 2005. Alcuni riferimenti normativi potrebbero essere superati. Ciò non cambia, però l'analisi del sistema delle amministrazioni pubbliche.
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autonomia statutaria; gli Statuti speciali, invece, sono approvati con legge costituzionale dello Stato;
autonomia di indirizzo politico. Tutte le Regioni posseggono, nei rispettivi ambiti loro consentiti dalla Costituzione, la potestà di dirigere la loro azione legislativa ed amministrativa secondo un indirizzo politico diverso da quello del Parlamento
autonomia legislativa. A tutte le Regioni è riconosciuta la potestà di emanare atti normativi aventi forza e valore di legge ordinaria, in materie tassativamente determinate (art. 117 cost.) e con efficacia territorialmente determinata;
autonomia amministrativa. Le Regioni sono dotate di un proprio apparato amministrativo e agiscono a mezzo di atti amministrativi (autarchia), emanati dai propri organi in attuazione delle proprie scelte;
autonomia finanziaria. Per l’art. 119, comma 1 Cost. <<le Regioni hanno autonomia finanziaria nelle forme e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica, che la coordinano con la finanza dello Stato>>. Questa norma si riferisce alle Regioni ordinarie; le Regioni speciali hanno, infatti, un’autonomia finanziaria maggiore delle altre.
Autonomia statutaria
Le Regioni ordinarie godono di autonomia statutaria in quanto i loro Statuti (art. 123 Cost. novellato dalla L. cost. 1/1999) sono deliberati dai Consigli regionali, a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non inferiore a due mesi.
Per tale legge che, in armonia con la Costituzione, determina la forma di governo regionale e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento, non è richiesto il visto da parte del Commissario di Governo.
Per le Regioni ad autonomia speciale, gli Statuti sono stati adottati dal Parlamento, con legge costituzionale (art. 116 Cost.); per esse, dunque, il termine Statuto non esprime una manifestazione di autorganizzazione dell’ente.
Gli statuti speciali hanno carattere di norme costituzionali speciali e quindi prevalgono sia sulle leggi ordinarie dello Stato, che sulle norme costituzionali generali dettate per le Regioni (fonte superprimaria).
Autonomia legislativa e regolamentare
La potestà legislativa regionale si articola in:
Potestà legislativa esclusiva (o primaria o piena). Prima dell’intervento riformatore della L. Cost. 3/2001, tale potestà spettava esclusivamente alle Regioni a Statuto speciale e alle Province di Trento e di Bolzano nelle materie individuate dai rispettivi Statuti. La L.cost. 3/2001 ha conferito anche alle Regioni a Statuto ordinario competenza legislativa esclusiva in un vasto ambito di materie, precisamente in quelle non espressamente attribuite allo Stato dallo stesso art. 117, comma 2 e in quelle non rientranti nella legislazione concorrente e art. 117, comma 3.
Potestà legislativa concorrente (o ripartita o complementare). In virtù di essa la Regione legifera con leggi vincolate al rispetto delle disposizioni di principio dettate dallo Stato con le cd. leggi cornice o leggi quadro. L’originario testo dell’art. 117 attribuiva tale potestà alle Regioni ordinarie, alle Regioni a Statuto speciale, alle Province di Trento e di Bolzano. Prima della L.cost. 3/2001, le materie nelle quali le Regioni potevano esercitare la competenza concorrente erano tassativamente indicate dall’art. 117 Cost. Il novellato art. 117 incrementa il numero di materie nelle quali le Regioni possono esercitare potestà legislativa concorrente.
Potestà legislativa di attuazione (o integrativa)
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Nel caso delle Regioni a Statuto speciale, la potestà legislativa di attuazione veniva identificata come una competenza propria, in quanto per legge era ad esse assegnata dagli Statuti speciali in determinate materie. Nel caso, invece, delle Regioni a Statuto ordinario, era richiesto che la competenza in parola venisse conferita da apposite leggi statali: ne discendeva che non si trattava di competenza propria, bensì delegata. Con la riforma federale, la potestà legislativa integrativa scomparirà, dal momento che il nuovo testo costituzionale non prevede alcuna delega dello Stato alle Regioni se non in ambito regolamentare.
Nell’esercizio della sua potestà legislativa, sia essa esclusiva, concorrente o integrativa, la Regione incontra alcuni limiti:
1. il limite costituzionale: esso consiste nel rispetto, da parte delle leggi regionali, della Costituzione e delle leggi costituzionali;
2. il limite territoriale: ciascuna Regione può legiferare nell’ambito del suo territorio dove sono localizzati esclusivamente o prevalentemente gli interessi della comunità territoriale di cui la Regione è ente esponenziale;
3. il limite degli obblighi internazionali;
4. il limite dei principi generali dell’ordinamento giuridico;
5. il limite delle materie: pur essendo invertito il criterio di riparto delle competenze legislative tra Stato e Regioni, nel senso che il primo non è più titolare di una generale competenza a legiferare, ma al contrario residuale nelle materie individuate nell’art. 117, comma 2, il limite di materia continua a sussistere con riferimento agli ambiti oggettivi individuati dal comma 3 per la potestà legislativa concorrente ovvero agli ambiti non rientranti tra le materie di legislazione esclusiva dello Stato;
6. il limite della riserva di legge;
7. il limite delle grandi riforme economico-sociali della Repubblica.
Il novellato art. 116, comma 3 introduce il principio della differenziazione degli ordinamenti delle Regioni a Statuto ordinario che può riversare i suoi effetti relativamente all’autonomia legislativa.
A ciascuna Regione viene, infatti, attribuita la possibilità di negoziare con lo Stato forme e condizioni particolari di autonomia che incidono, soprattutto, sul piano amministrativo e finanziario, ma che possono estendersi al versante legislativo. Nella sfera della potestà legislativa l’autonomia differenziata potrà consentire il passaggio dalla competenza concorrente alla competenza primaria di tutte le materie indicate dal terzo comma del nuovo articolo 117.
Un percorso analogo è inoltre consentito per alcune materie riservate, dal secondo comma del medesimo articolo, alla potestà legislativa esclusiva dello Stato quali:
organizzazione della giustizia di pace;
norme generali sull’istruzione;
tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
Con la legge di riforma federale la previsione dell’art. 121, che definisce la titolarità della potestà regolamentare, si completa e si perfeziona nella lettura con il combinato disposto dell’art. 117, comma 6 che, invece, ne precisa la portata e l’ampiezza.
Quest’ultimo comma, recita, infatti: “la potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia”.
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Il tenore letterale è estremamente chiaro e da esso si evince che le Regioni sono titolari di potestà regolamentare:
nelle materie di legislazione concorrente ad esse riservate ex art. 117, comma 3;
nelle materie residuali di legislazione esclusiva di cui all’art. 117, comma 4;
nelle materie che l’art. 117, comma 2, definisce di legislazione esclusiva statale e per le quali lo Stato abbia delegato alle Regioni la normazione secondaria.
In conclusione, la riforma costituzionale affida alle Regioni la competenza generale in ambito regolamentare in analogia a quanto previsto per la potestà legislativa.
Autonomia amministrativa
La nuova formulazione dell’art. 118, introdotta dalla L. cost. 18/10/2001, n. 3, conferisce ai Comuni, in primis, la titolarità generale delle funzioni amministrative e, solo in via subordinata quando lo impongono esigenze di unitarietà, le attribuisce a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato.
I principi ispiratori di tale articolo sono i seguenti:
sussidiarietà, per la prima volta affermato nella L. 59/1997 laddove si sostiene che i compiti di gestione amministrativa della cosa pubblica devono essere affidati alla struttura più vicina alla cittadinanza, lasciando alle strutture superiori quelle funzioni che, per loro natura, non possono essere svolte localmente;
adeguatezza, principio di nuovo conio in base al quale l’amministrazione ricevente deve possedere una struttura organizzativa che risulti atta a garantire la buona riuscita dei compiti affidati;
differenziazione, per cui l’allocazione delle funzioni deve essere effettuata tenendo conto delle diverse caratteristiche (associative, demografiche, territoriali e strutturali) degli enti riceventi.
Inoltre, le funzioni amministrative attribuite ai Comuni, Province e Città metropolitane sono riconducibili a due categorie (art. 118 comma 2):
funzioni proprie;
funzioni conferite.
L’attribuzione di esse agli enti territoriali, avviene con legge statale o regionale a seconda della materia.
Più precisamente, dalla lettura coordinata degli articoli 117, comma 2, 3, 4 e 118, comma 2 risulta che l’allocazione delle funzioni amministrative in capo ai poteri locali avviene:
con legge statale se le funzioni pervengono ad uno degli ambiti di legislazione esclusiva dello Stato individuati dall’art. 117, comma 2;
con legge regionale se le funzioni da ripartire sono relative alle materie di potestà legislativa regionale concorrente (art. 117, comma 3) o a quelle residuali di potestà legislativa esclusiva (art. 117, comma 4).
Per alcune materie, quali quelle dell’immigrazione, dell’ordine pubblico, della pubblica sicurezza e della tutela dei beni culturali, la differente collocazione territoriale delle problematiche ad esse
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afferenti richiede, ex art. 118, comma 3, un’opera sinergica che il legislatore definisce di coordinamento tra Stato e Regioni.
Autonomia finanziaria
L’autonomia finanziaria delle Regioni ordinarie si riduce essenzialmente ad una autonomia di spesa e di bilancio, ossia alla potestà attribuita alle Regioni di amministrare direttamente le entrate stabilite da leggi statali. In tale autonomia finanziaria, possiamo distinguere una finanza ordinaria e una finanza straordinaria.
Il sistema delle entrate regionali è stato ridisegnato dalla legge 13 maggio 1999, n. 133 cui ha dato attuazione il D. Lgs. 18 febbraio 2000, n. 56; tale ultimo provvedimento ha ampliato l’autonomia tributaria delle Regioni a Statuto ordinario, istituendo fra l’altro una compartecipazione regionale all’IVA.
È stato infine rifondato con la legge di riforma costituzionale 18/10/2001, n. 3, che ha dato ancora maggior vigore alle innovazioni recate dal D. Lgs. 56/2000 contenente disposizioni in materia di federalismo fiscale.
Oggi la materia è in fase di trasformazione con l'approvazione dapprima della legge delga 42/2009 ( federalismo fiscale) e quindi sui successivi decreti attuativi approvati a in corso di modifica.
3.2.1 IL SISTEMA DI GOVERNO REGIONALE
Sono organi della Regione il Consiglio Regionale, la Giunta e il Presidente della Regione (art. 121 Cost.).
Il Consiglio regionale. Nelle regioni ordinarie è composto da un minimo di 30 ad un massimo di 80 consiglieri. Esso dura in carica 5 anni. Per l’art. 121 della Cost., il Consiglio regionale esercita le potestà legislative attribuite alle Regioni e le altre funzioni conferitegli dalla Costituzione e dalle leggi.
I consigli regionali, dunque, svolgono:
funzioni legislative (nei limiti delle loro attribuzioni);
funzioni amministrative, nei casi previsto dallo Statuto e nel rispetto delle leggi e dei regolamenti regionali;
funzioni di controllo politico sull’operato della Giunta e del Presidente;
funzioni di indirizzo politico spettante alla Regione.
La Giunta regionale. La Giunta regionale è l’organo esecutivo della Regione. Prima della riforma costituzionale del 1999, la Giunta veniva eletta dal Consiglio. La nuova formulazione dell’art. 122 prevede, invece, che essa sia nominata dal Presidente, qualora quest’ultimo venga eletto direttamente dal popolo. Ha una competenza amministrativa generale: in particolare essa provvede alla predisposizione e alla presentazione del bilancio e del conto consuntivo regionale, all’allestimento dei piani e dei programmi economici e di gestione del territorio regionale, nonché all’esecuzione delle deliberazioni prese dal Consiglio regionale. Ha, inoltre, potere di iniziativa legislativa regionale.
Il Presidente della Regione. Le cariche del Presidente della Giunta regionale e di Presidente della Regione si assommano in una sola persona: ciò distingue il Presidente della Regione dal Presidente della Repubblica. Il Presidente della Regione era eletto, fino alla riforma costituzionale del 1999, dal Consiglio regionale: in base alla L. 43/1995, il capolista di ciascuna lista regionale era anche candidato alla presidenza, per cui la sua elezione in seno al Consiglio a capo della lista vincente condizionava
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fortemente le decisioni del Consiglio stesso. La riforma costituzionale del 1999 prevede, invece, che qualora lo Statuto non disponga diversamente, il Presidente venga eletto a suffragio universale e diretto.
Il presidente della Regione cumula in sé i poteri di rappresentanza della Regione e di esecuzione delle direttive e delle deliberazioni della Giunta e del Consiglio regionale, e funge da tramite tra gli organi di governo della Regione e gli organi dell’amministrazione statale. Egli promulga le leggi ed emana i regolamenti regionali, dirige le funzioni amministrative delegate dallo Stato alla Regione, conformandosi alle istruzioni del Governo centrale (art. 121 Cost.).
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3.3 IL SISTEMA DELLE AMMINISTRAZIONI LOCALI83
La Costituzione pone le autonomie locali alla base del sistema statuale, riconoscendo in esse le ‘cellule fondamentali’ dell’intero apparato amministrativo ed organizzativo della Repubblica.
L’art. 5 della Cost., non a caso, include il riconoscimento e la tutela delle autonomie locali fra i principi fondamentali della Repubblica.
Gli enti locali, nel nostro ordinamento, sono i seguenti (art. 2 D. Lgs. 267/2000 Testo Unico Enti Locali):
i Comuni, che sono ‘enti originari’ e coincidono di solito con un centro urbano storicamente identificato come tale;
le Province, che sono ‘enti intermedi’ fra i Comuni e le Regioni;
le Comunità montane, che sono enti locali costituiti fra Comuni montani e parzialmente montani, anche appartenenti a Province diverse, associati dalle caratteristiche montane del loro territorio e, pertanto, dalla necessità di specifici interventi finalizzati a sopperire alle difficoltà economiche e dei collegamenti;
le Comunità isolane e di arcipelago, alle quali si estendono le norme sulle Comunità montane e che possono essere istituite in ciascuna isola o arcipelago di isole, ad eccezione della Sicilia e della Sardegna;
le Unioni di Comuni, enti locali costituiti da due o più Comuni di norma contermini allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza. Ad esse si applicano i principi previsti per l’ordinamento comunale, in quanto compatibili;
le Città metropolitane, che sono speciali tipi di Province istituibili all’interno di Aree metropolitane dal Comune capoluogo e dagli altri Comuni ad esso uniti da contiguità territoriale e da rapporti di stretta integrazione in ordine all’attività economica, ai servizi essenziali, ai caratteri ambientali e alle relazioni sociali e culturali. I Comuni che ne fanno parte costituiscono tutti insieme una grande conurbazione caratterizzata dalla continuità del tessuto urbano e dalla comunanza di interessi (si pensi all’hinterland di Milano, di Roma o Napoli).
L’autonomia degli enti locali, alla luce della recente riforma costituzionale (L. cost. 18/10/2001, n. 3), si articola in:
Autonomia statutaria. La preminente importanza conferita allo Statuto dagli artt. 2 e 4 della L. 142/1990, è stata ripresa ed amplificata dal D.Lgs. 267/2000, il cui art. 1, comma 3, ha individuato come limite all’esplicazione della potestà statutaria i soli principi di legislazione statale in materia di ordinamento degli enti locali. Il nuovo art. 114 Cost., da ultimo, esaltando la funzione degli statuti come espressioni primarie delle autonomie normativa ed amministrativa degli enti locali, ha visto come unico limite all’autonomia statutaria i ‘principi fissati dalla Costituzione’.
Autonomia regolamentare. Questa potestà è stata storicamente attribuita agli enti locali ed ora ha ricevuto conferma nel nuovo art. 117 Cost., che ha posto una vera riserva costituzionale di regolamento a favore dei Comuni, Province e Città metropolitane ‘in ordine alla disciplina
83 Il presente capitolo con i suoi paragrafi è stato gentilmente concesso dal Prof. Carmine Cossiga che ringrazio ed è tratto da un lavoro dello stesso autore del 2005. Alcuni riferimenti normativi potrebbero essere superati. Ciò non cambia, però l'analisi del sistema.
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dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite’, così ponendo su di uno stesso piano tanto gli enti locali quanto le Regioni, nell’ottica di un deciso federalismo amministrativo.
Autonomia finanziaria. Nel sancire in modo netto il principio di autonomia finanziaria di entrata e di spesa, il nuovo art. 119 Cost., che ha così fissato il cd. federalismo fiscale, ha delineato in Costituzione la suddivisione in tre grandi classi finanziarie:
1. entrate tributarie: con la riformulazione dell’art. 119 cit., si recepisce in Costituzione la potestà (già nell’art. 3 TUEL) di Comuni, Province e Città metropolitane di:
produrre integralmente le risorse finanziarie per alimentare le attività e i compiti istituzionali (autonomia di entrata);
amministrare in piena autonomia le risorse disponibili (autonomia di spesa);
disporre di risorse non necessariamente messe a disposizione da enti sovraordinati (risorse autonome);
imporre tributi ed entrate propri dei quali è stabilita l’entità nonché di definire le procedure applicative di riscossione (autonomia impositiva);
usufruire, nel finanziamento delle proprie attività, anche di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferiti al loro territorio;
2. fondo di perequazione: previsto dal comma 3 dell’art. 119 Cost., ha la stessa finalizzazione delle risorse di finanza ordinaria e serve proprio a compensare, senza vincoli di destinazione, la povertà di entrate autonome di enti con territorio a ridotta capacità contributiva;
3. finanza straordinaria: si tratta di risorse aggiuntive (risorse per trasferimenti dalla Comunità Europea, dallo Stato o dalle Regioni) previste dal comma 5 dell’art. 119 cit., destinate a qualsiasi area territoriale dello Stato si renda bisognevole di interventi straordinari (non più solo, come nella vecchia dizione costituzionale, il Mezzogiorno e le isole).
L’ultimo comma dell’art. 119 Cost. assegna a Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni un proprio patrimonio, ‘attribuito secondo i principi generali determinati da legge dello Stato’, così lasciando al legislatore ordinario la potestà di conferire e disciplinare tale tipo di risorsa.
Autonomia amministrativa (esercizio di funzioni amministrative). Con la legge delega 59/1997 (legge Bassanini) si è stabilito che la totalità delle funzioni amministrative, con l’eccezione di quelle espressamente riservate allo Stato e tassativamente elencate nella legge citata, siano conferite alle Regioni e agli enti locali.
Il nuovo modello di decentramento amministrativo è l’effetto del recepimento nel nostro ordinamento del c.d. principio di sussidiarietà, introdotto dal Trattato sull’Unione Europea del 7 febbraio 1992 (Trattato di Maastricht).
Tale principio stabilisce che i compiti di gestione amministrativa della cosa pubblica devono essere affidati alla struttura più vicina alla cittadinanza, cioè all’ente locale, lasciando alle strutture amministrative sovraordinate soltanto quelle funzioni che, per la loro natura, non possono essere svolte localmente.
Il Governo, in attuazione della legge delega 59/1997 (art. 4, comma 3), ha emanato il D. Lgs. 112/1998, individuando in maniera puntuale le funzioni e le materie trasferite alle Regioni e agli enti locali, nonché quelle residuali riservate allo Stato (difesa, ordine e sicurezza pubblica, giustizia, protezione civile, politica estera, etc.).
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Il D.Lgs. 112/1998 individua le materie, oggetto di trasferimento, non per competenza bensì per settori omogenei. Ciò in adempimento dei principi di unicità e responsabilità dell’amministrazione nonché di omogeneità. In particolare, in attuazione del primo dei due principi, l’art. 13, L. 340/2000, dispone che nell’ambito del trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni ed agli enti locali, siano trasferiti tutti i compiti di natura consultiva, istruttoria e preparatoria connessi all’esercizio della funzione trasferita.
Contestualmente il Governo ha provveduto con appositi decreti legislativi (D. Lgs. 300/1999 e D. Lgs. 303/1999) alla ristrutturazione e al riordino dell’amministrazione statale, sia a livello centrale che periferico (v. § I.4).
Va da ultimo ricordato che, a norma dell’art. 4, comma 1, D. Lgs. 267/2000 (Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), le Regioni organizzano l’esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i Comuni e le Province. È chiaro, quindi, che la Regione con proprie leggi deve disciplinare altresì la cooperazione dei Comuni e delle Province tra loro con sé stessa. Non solo, ma con legge regionale vengono fissati anche i criteri e le procedure per la formazione e l’attuazione degli atti e degli strumenti della programmazione socio-economica e della pianificazione territoriale dei Comuni e delle Province rilevanti ai fini dell’attuazione dei programmi regionali; infatti l’ente regionale ha soprattutto funzioni di programmazione dell’attività amministrativa locale (art. 5, D. Lgs. 267/2000).
Assume pertanto rilievo la previsione del novellato art. 118, comma 1, Cost. Infatti, quest’ultimo attribuisce principalmente al Comune, ente locale più vicino alla popolazione, il compito di esercitare concretamente i compiti amministrativi (cd municipalismo di esecuzione) potendosi derogare al principio solo nei casi in cui sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, l’ente territoriale superiore (Città metropolitane, Provincia o Regione) può esercitare tali funzioni in modo più efficace. Tutto ciò rafforza il ruolo di programmazione che la Regione deve svolgere in quanto ente di governo locale per antonomasia.
La Provincia
La Provincia è definita dall’art. 3, comma 3, TUEL, un ente locale intermedio tra Comune e Regione, con il compito di curare gli interessi e promuovere lo sviluppo della comunità provinciale: come il Comune, anche la Provincia gode di autonomia statutaria, organizzativa, amministrativa, impositiva e finanziaria e concorre alla determinazione degli obiettivi contenuti nei piani e nei programmi dello Stato e delle Regioni, provvedendo, per quanto di propria competenza, alla loro specificazione ed attuazione.
Sono organi della Provincia:
il Consiglio provinciale, che ha funzioni di indirizzo e di controllo politico-amministrativo;
la Giunta provinciale che è l’organo esecutivo con competenza autonoma seppur residuale per tutto ciò che non è espressamente attribuito dalla legge o dallo Statuto agli altri organi. Essa deve riferire annualmente al Consiglio sull’attività svolta;
il Presidente della Provincia che rappresenta l’ente, convoca e presiede la Giunta e sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti. Inoltre, esercita le funzioni attribuitegli dalle leggi, dallo Statuto e dai regolamenti e sovrintende all’espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate alla Provincia. Il Presidente della Provincia è l’organo responsabile dell’amministrazione; egli provvede alla nomina, alla designazione e alla revoca dei rappresentanti della Provincia presso enti, aziende ed istituzioni;
il Segretario provinciale. (v. infra per quanto detto del Segretario Comunale);
i dirigenti provinciali. (v. infra per quanto detto dei dirigenti comunali);
il Difensore civico. (v. infra per quanto detto del Difensore civico del Comune);
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il Direttore generale. Il Presidente della Provincia può nominare un Direttore generale, con funzioni di direzione e coordinamento dei dirigenti. In alternativa, può decidere di non nominare nessun Direttore generale oppure di attribuire questa qualifica al Segretario provinciale, il quale, comunque, mantiene le attribuzioni che gli sono proprie. Il direttore generale è nominato con atto discrezionale ed è legato all’ente da contratto a tempo determinato (in ogni caso non superiore alla durata in carica del Presidente). L’incarico, quindi, ha carattere fiduciario.
Ai sensi dell’art. 19 TUEL alla Provincia spettano funzioni amministrative e di interesse provinciale che comprendono vaste zone intercomunali o l’intero territorio provinciale in determinati settori quali:
difesa del suolo, tutela e valorizzazione dell’ambiente e prevenzione delle calamità naturali;
tutela e valorizzazione delle risorse idriche ed energetiche;
valorizzazione dei beni culturali;
viabilità e trasporti;
protezione della flora e della fauna, parchi e riserve naturali;
caccia e pesca nelle acque interne;
organizzazione dello smaltimento dei rifiuti a livello provinciale, rilevamento, disciplina e controllo degli scarichi delle acque e delle emissioni atmosferiche e sonore;
servizi sanitari, di igiene e profilassi pubblica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;
compiti connessi alla istruzione secondaria di secondo grado e artistica e alla formazione professionale, compresa, l’edilizia scolastica, attribuiti dalla legislazione statale e regionale;
raccolta ed elaborazione dati, assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali.
Inoltre, alle Province sono delegati compiti di promozione, coordinamento di attività, nonché la realizzazione di opere di rilevante interesse provinciale nel settore economico, produttivo, commerciale, turistico, sociale, culturale e sportivo (art. 19 comma 2 TUEL).
Ulteriore specifico compito delle Province è quello della programmazione il cui procedimento viene delineato dal comma 1 dell’art. 20 TUEL (raccolta e coordinamento delle proposte avanzate dai Comuni, concorso alla determinazione dei programmi regionali, formulazione e adozione di propri programmi pluriennali, generali e settoriali; promozione del coordinamento delle attività programmatorie dei Comuni). Tale compito si svolge secondo norme dettate dalla legge regionale, mentre è la stessa Provincia a predisporre e ad adottare il piano territoriale di coordinamento che determina gli indirizzi generali di assetto del territorio, ovvero le diverse destinazioni del territorio, la localizzazione delle maggiori infrastrutture e delle principali vie di comunicazione, gli obiettivi e i modi intervento per la sistemazione idrica, idrogeologica ed idraulico-forestale (interessi ambientali).
È la Provincia, quindi, che ha la funzione di accertare la compatibilità degli strumenti di pianificazione territoriale predisposti dai Comuni, con le previsioni contenute nel piano territoriale di coordinamento.
Le attribuzioni conferite alla Provincia sono state ampliate dal D. Lgs. 112/1998, adottato in attuazione della legge delega 59/1997, che ha trasferito alle Province numerose funzioni prima spettanti allo Stato e alle Regioni.
Il Comune
Il Comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo; analogamente alla Provincia, gode di autonomia statutaria, normativa, organizzativa e
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amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria nell’ambito dei propri Statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica (art. 3 TUEL).
Il nuovo art. 114 Cost. introdotto dall’art. 1 L. cost. 3/2001, stabilisce che: ‘La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato’.
La nuova elencazione dell’art. 114, ribalta la precedente, anteponendo i Comuni agli altri enti. Così viene amplificata la portata dell’art. 3 cit., e viene evidenziato il ruolo del nuovo Comune come cellula autonoma e primaria per ogni determinazione amministrativa relativa alla gestione dei servizi e del governo della collettività locale.
Gli organi del Comune sono:
il Consiglio comunale: ai sensi dell’art. 42, D.Lgs. 267/2000 il Consiglio è l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo, con competenza esclusiva relativamente ad alcuni atti fondamentali per la vita dell’ente;
la Giunta comunale: compie tutti gli atti rientranti nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al Consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggo o dallo Statuto, del Sindaco o degli organi di decentramento; collabora con il Sindaco nell’attuazione degli indirizzi generali del Consiglio, riferisce annualmente a quest’ultimo sulla propria attività e svolge attività propositive e di impulso nei confronti dello stesso (art. 48, TUEL);
il Sindaco, che è eletto a suffragio universale e diretto, rappresenta il Comune, convoca e presiede la Giunta, nonché il Consiglio quando non è previsto un Presidente e sovrintende al funzionamento dei servizi e degli uffici e all’esecuzione degli atti (ex art. 50 T.U.).
Al sindaco compete inoltre:
sovrintendere all’esecuzione degli atti e dell’espletamento delle funzioni attribuite o delegate al Comune;
coordinare e riorganizzare, nell’ambito della disciplina regionale e sulla base degli indirizzi del Consiglio Comunale, gli orari di apertura e di chiusura degli esercizi commerciali e dei servizi pubblici, nonché gli orari di apertura al pubblico degli uffici periferici delle PP.AA.;
provvedere, sulla base degli indirizzi stabiliti dal Consiglio, alla nomina, designazione e revoca dei rappresentanti del Comune, presso enti, aziende ed istituzioni;
provvedere alla nomina dei responsabili degli uffici e dei servizi, nonché all’attribuzione e definizione degli incarichi dirigenziali e di collaborazione esterna;
esercitare altresì le altre funzioni attribuitegli quale autorità locale nelle materie previste da specifiche disposizioni di legge.
Inoltre il sindaco, quale ufficiale di Governo, sovrintende (ex art. 54 T.U.):
alla tenuta dei registri di stato civile e di popolazione, nonché agli adempimenti demandatagli in materia elettorale, di leva militare e di statistica;
all’emanazione di atti attribuitigli dalle leggi e dai regolamenti in materia di ordine pubblico e di pubblica sicurezza;
alla vigilanza su tutto quanto possa interessare la sicurezza e l’ordine pubblico, informandone il Prefetto. Sul punto si ricordi la competenza del Sindaco in materia di rilascio dei passaporti ex L. 340/2000.
il Segretario comunale è un funzionario pubblico, dipendente dall’Agenzia autonoma per la gestione dell’albo ed iscritto ad un apposito Albo nazionale, previsto per ciascun Comune (e
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ciascuna Provincia, ove prende il nome di Segretario Provinciale). Ai sensi dell’art. 97 D.Lgs. 267/2000 svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell’ente, in ordine alla conformità dell’azione amministrativa alle leggi, allo Statuto ed ai Regolamenti; inoltre partecipa con funzioni consultive, referenti e di assistenza alle riunioni del Consiglio e della Giunta e ne cura la verbalizzazione; esercita le altre funzioni attribuitegli dallo Statuto e dai regolamenti, o conferitegli dal Sindaco o dal Presidente della Provincia. Il Segretario comunale è posto in una posizione di vertice nella gerarchia dell’ente locale e sovrintende e coordina l’attività dei dirigenti, salvo il caso in cui ex art. 108 T.U. sia stato nominato un direttore generale. In tal caso le funzioni di coordinamento dei dirigenti sono esercitate da quest’ultimo, restando al Segretario la sua specifica funzione di garante della legalità e correttezza amministrativa e di “notaio” dell’amministrazione.;
il Difensore civico; organo facoltativo che può essere istituito allo scopo di tutelare i cittadini che vi si rivolgono per ottenere un intervento in occasione di rapporti con le autorità comunali. Il Difensore svolge compiti di controllo che in passato spettavano al CORECO (e che tale organo continua a svolgere nei Comuni in cui il Difensore non è istituito) (art. 11, T.U.);
i Dirigenti comunali. Spetta ai Dirigenti la direzione degli uffici e dei servizi secondo i criteri e le norme dettati dagli Statuti e dai regolamenti, nonché tutti i compiti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno non ricompresi tra le funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo degli organi di governo dell’ente o non rientranti tra le funzioni del Segretario o del Direttore generale (art. 107, T.U). Nei Comuni privi di personale di qualifica dirigenziale le funzioni dirigenziali possono essere attribuite, con provvedimento motivato del Sindaco, ai responsabili degli uffici e dei servizi, indipendentemente dalla loro qualifica funzionale (art. 109, T.U);
Il Direttore generale. Ai sensi dell’art. 108, T.U. il Sindaco (nei Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti) e il Presidente della Provincia possono nominare previa deliberazione della Giunta, un Direttore generale (c.d. city manager). Egli provvede ad attuare, secondo le direttive impartite dal Sindaco o dal Presidente della Provincia, gli indirizzi e gli obiettivi stabiliti dagli organi di governo dell’ente. Per i Comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti è prevista la nomina di un Direttore generale ‘consortile’ per la gestione coordinata o unitaria dei servizi tra i Comuni.
Dalla lettura dell’art. 13 del D. Lgs. 267/2000 (TUEL) si evince che spettano al Comune tutte le funzioni amministrative che riguardano la popolazione ed il territorio comunale, in particolare nei settori organici dei servizi alla persona e alla comunità, dell’assetto ed utilizzazione del territorio e dello sviluppo economico, salvo quanto non sia espressamente attribuito ad altri soggetti dalla legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
Il Comune, per l’esercizio delle funzioni in ambiti territoriali adeguati, attua forme sia di decentramento sia di cooperazione con altri Comuni e con la Provincia.
Il nuovo art. 117 Cost. al comma 6 riserva alla potestà regolamentare dei Comuni e delle Province e delle Città metropolitane la disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.
Le Comunità montane e isolane
Le Comunità montane sono unioni di Comuni, enti locali costituiti tra Comuni montani e parzialmente montani, anche appartenenti a Province diverse, per la valorizzazione delle zone montane, per l’esercizio di funzioni proprie, di funzioni conferite e per l’esercizio associato delle funzioni comunali. La costituzione della Comunità montana avviene con provvedimento del Presidente della Giunta regionale; la Comunità ha un organo rappresentativo e un organo esecutivo composti da sindaci, assessori o consiglieri dei Comuni partecipanti (art. 27 TUEL).
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Le norme sulle Comunità si estendono anche alla Comunità isolana o d’arcipelago, che può essere istituita dai Comuni interessati in ciascuna isola o arcipelago di isole, ad eccezione della Sicilia e della Sardegna, ove esistono più Comuni (art. 20 TUEL).
Le Unioni di Comuni
Le Unioni di Comuni sono enti locali, costituiti da due o più Comuni di norma contermini allo scopo di esercitare congiuntamente, ed evidentemente ad un livello sovracomunale, una pluralità di funzioni di competenza. L’atto costitutivo e lo Statuto dell’Unione sono approvati dai Consigli dei Comuni partecipanti con le procedure e la maggioranza richieste per le modifiche statutarie.
Nell’individuazione degli organi le disposizioni statutarie devono comunque prevedere il Presidente dell’Unione scelto tra i sindaci dei Comuni interessati, mentre gli altri organi devono essere formati da membri delle Giunte e dei Consigli dei Comuni associati, garantendo la rappresentanza delle minoranze. Alle Unione dei Comuni si applicano, in quanto compatibili, i principi previsti per l’ordinamento dei Comuni (art. 32 TUEL).
Le città metropolitane
Sono considerate Aree metropolitane le zone comprendenti i Comuni di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Roma, Bari, Napoli e gli altri Comuni i cui insediamenti abbiano con essi rapporti di stretta integrazione territoriale e in ordine alle attività economiche, ai servizi essenziali alla vita sociale, nonché alle relazioni culturali e alle caratteristiche territoriali.
La città metropolitana acquisisce le funzioni della Provincia e, se il suo territorio non coincide con quello di una Provincia, si procede ad una nuova delimitazione delle circoscrizioni provinciali o all’istituzione di nuove Province in modo tale che l’area della Città corrisponda al territorio di una nuova Provincia. La creazione del nuovo livello di governo rappresentato dalla Città metropolitana può, infine, determinare la necessità di procedere alla revisione delle circoscrizioni territoriali dei Comuni compresi nell’Area metropolitana e impone l’attuazione del decentramento previsto dallo Statuto, nel rispetto dell’identità delle collettività locali (art. 23 TUEL). La L.cost. 3/2001 ha sancito il riconoscimento costituzionale delle Città metropolitane, così conferendo loro la medesima dignità e le medesime autonomie concesse a Comuni e Province.
Gli enti del Sistema Sanitario Nazionale
In questi ultimi anni, in seguito ai cambiamenti legislativi, si stanno verificando importanti trasformazioni nel settore della sanità pubblica che introducono nuovi assetti organizzativi, gestionali ed anche nuove procedure contabili.
Infatti il Sistema Sanitario Nazionale (SSN), istituito con la legge 833 del 1978, è stato nell’ultimo decennio revisionato dal D.L.vo 502/1992 e 517/1993 e ancor più recentemente dal D. L.vo 229 del 1999.
Il nuovo “concetto di azienda” in sanità, le attribuzioni di piena ‘responsabilizzazione’ alle Regioni riguardo alla spesa sanitaria, la contabilità analitica per centri di costo e di responsabilità, la specializzazione funzionale, il finanziamento delle aziende sanitarie in base a tariffe predefinite e a un budget predeterminato, sono elementi cardine di questa trasformazione nel mondo della gestione della sanità pubblica.
Ne consegue che le aziende unità sanitarie locali (A.U.S.L.) e le aziende ospedaliere (A.O.) si sono e si stanno attrezzando a recepire la nuova normativa di riforma sanitaria.
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Le aziende sanitarie sono realtà molto complesse in quanto hanno come obiettivo la tutela della salute dei cittadini e allo stesso tempo devono garantire l’erogazione di una pluralità di prestazioni di natura sanitaria e non sanitaria.
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4 IL SUB SISTEMA ORGANIZZATIVO DELLE AZIENDE PUBBLICHE TERRITORIALI
4.1 DAL MODELLO DI GOVERNMENT A QUELLO DI GOVERNANCE NELL’ESERCIZIO DEL POTERE E DELLE FUNZIONI PUBBLICHE
4.1.1 ASPETTI INTRODUTTIVI
Nei capitoli precedenti sono state sviluppate alcune riflessioni dirette ad evidenziare la rilevanza dell’indagine aziendale nel processo di riforma degli enti pubblici. La tesi avanzata assume contorni ancor più definiti se correlata con le modifiche subite, nel corso degli anni, dalla dimensione soggettiva dell’azienda e cioè dall’operare di quell’insieme di persone che, a vario titolo, partecipano alla sua vita.
Un profondo nesso di causalità esiste, infatti, nel rapporto tra processi contabili–legislativi e quelli organizzativi. Rispondere alla domanda se le norme abbiano influenzato l’affermarsi di una struttura organizzativa o, al contrario, se quest’ultima abbia ispirato le scelte legislative appare di difficile soluzione. In ogni caso, approfondire i lineamenti essenziali del processo di cambiamento, costituisce una ulteriore sfaccettatura utile ai fini dell’indagine che stiamo conducendo.
Per far ciò inizieremo la nostra riflessione richiamando due differenti logiche di approccio all'esercizio delle funzioni pubbliche definite, secondo la terminologia inglese:
di government, vale a dire esercizio del potere decisionale derivante dal sistema istituzionale formale;
di governance, cioè esercizio dei poteri con l’obiettivo di “creare consenso” attorno a determinate scelte.
La logica di government è legata al modello di ente pubblico che esercita prevalentemente poteri sovraordinati, basandosi sul principio della legalità e affidandosi alle leggi e agli atti amministrativi che devono essere eseguiti. Essa, quindi, si concretizza per l’uso di strumenti prevalentemente formali (leggi, decreti, regolamenti, circolari) dai contenuti decisionali rigidi e specifici. Questo modello si caratterizza per le conseguenze nei confronti dei soggetti esterni, i quali sono “obbligati” a rispettare e ad applicare le decisioni che generalmente contengono indicazioni a “non fare” (divieti), altre volte contengono indicazioni “a fare” (obblighi di agire, anche contro la propria convenienza). Siamo cioè di fronte ad un sistema
formale (attento alla forma ed al rispetto delle procedure);
neutrale ( indifferente alle richieste degli organi e dei cittadini) ;
chiuso (sia nei confronti dei cittadini che degli organi di vertice di nomina politica)
Ad essa si ricollega un modello organizzativo conosciuto quale “modello burocratico”, che ha dominato la scena amministrativa degli enti dalle origini dello Stato unitario fin quasi ai nostri giorni, trova il proprio sostegno dottrinario nel concetto di “burocrazia” inteso quale sistema razionale di organizzazione.
La logica di governance è più in linea con il "modello organizzativo aziendale/manageriale"di ente pubblico che emana direttive, produce servizi e regola le attività economiche di altri soggetti, regola il mercato, privilegiando i principi del consenso, della economicità e della funzionalità, quelli della
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“concreta” fattibilità tecnica, organizzativa, economica e sociale. Essa, quindi, si caratterizza per l’uso di strumenti molto spesso anche informali dai contenuti che possono consistere nell’indicazione di “criteri per decidere e per valutare la validità delle decisioni” (della stessa amministrazione pubblica o di altri soggetti) e non nell’adozione di scelte rigide e specifiche. Essa, in altri termini può essere interpretato "per differenza" rispetto alle logiche di government in quanto:
sostanziale (attento all'efficienza e all'efficacia come criteri guida dei comportamenti);
strumentale (la divisione interna dei compiti e' funzione dei fini perseguiti, che sono dinamici nel tempo);
aperto (sia nei confronti dei cittadini che degli organi di vertice di nomina politica).
La logica di governance, però, può essere riferita sia al funzionamento interno dell’amministrazione (modello di organizzazione “partecipativo”), sia nei rapporti e le relazioni tra le diverse amministrazioni e le aziende del sistema pubblico (governance di sistema pubblico), sia nei rapporti con soggetti esterni, specialmente con il sistema delle imprese e delle forze sociali (governance globale tramite programmazione concertata e negoziata). Infatti, per quanto oramai utilizzato da oltre un decennio e oggetto di una vasta letteratura scientifica e di innumerevoli iniziative governative, il termine Governance rimane inclusivo ed elusivo, ricomprendendo accezioni restrittive ed estensive, approcci e teorie talvolta tra loro in contraddizione. In particolare possiamo enucleare:
da un lato la posizione della Banca Mondiale (1992) che intende per Governance il modo in cui il potere è esercitato nella gestione delle risorse economiche e sociali di un paese e si concentra quasi esclusivamente sull’efficienza e l’efficacia del management pubblico (World Bank, 1992),
dall'altro la definizione adottata dalla Commission on Global Governance promossa da Willy Brandt secondo cui la Governance è “la somma dei diversi modi in cui gli individui e le istituzioni, pubbliche e private, gestiscono i loro affari comuni. E’ un processo continuo attraverso il quale interessi differenziati o tra loro in conflitto possono essere composti e che permette di intraprendere forme di azione cooperativa.”
Come si vede nel primo caso la Governance tende a restringersi al tema del miglioramento dell’efficienza e dell’efficacia interna della Pubblica Amministrazione, appiattendosi dunque sul filone del New Public Management ovvero del processo di aziendalizzazione. Per contro nel secondo caso esiste un potenziale slittamento che porterebbe sostanzialmente a fare della Governance un doppione di quello che in genere è considerato il sistema di rappresentanza e mediazione degli interessi.
Dopo questa breve premessa, nei paragrafi successivi cercheremo di presentare i vari modelli gestionali sviluppatisi negli enti locali a seguito dell'evolversi del concetto di government verso quello di governance e delle conseguenti applicazioni legislative. In particolare il processo che configura il passaggio da enti “amministrativi” ad enti “di governo” appare caratterizzato da tre stadi distinti e successivi che sembrano poter essere riferiti anche a precisi “passaggi” normativi riportati nel grafico che segue:
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Regolaritàamministrativa
Efficienza / Efficacia
Legami gerarchici
Cooperazione interistituzionale
Modello BurocraticoCentralista
Modello AziendaleGovernance interna
L. 142/90
Modello GovernanceGovernance
interistituzionale
Principio di sussidiarietà
Nel periodo post unitario e fino al 1990 l'ente locale si caratterizzava dalla presenza di legami gerarchici particolarmente evidenti nei confronti dei livelli sovraordinati di governo e da un orientamento alla regolarità amministrativa tipica di un modello burocratico dell'amministrazione di derivazione napoleonica.
Il passaggio successivo è certamente da individuare nell'approvazione della legge 142 del 1990 in cui il legislatore ha inteso avviare la prima fase, spostando l’attenzione dalla mera regolarità contabile verso i più razionali parametri di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa; nel contempo, si è assistito all’avvio della transizione da sistemi di government (azienda a carattere “chiuso”) a sistemi di governance (azienda a carattere “aperto”).84 Il modello organizzativo determinatosi è conosciuto quale "modello manageriale o aziendale". Graficamente il processo è rappresentato da uno spostamento dell'ente locale all'interno del quadrante in basso a sinistra e, cioè, in corrispondenza di una minor attenzione agli aspetti di regolarità amministrativa a favore di quelli diretti a misurare l'efficacia e l'efficienza della gestione e, con riferimento all'asse delle ordinate, verso situazioni caratterizzate da una maggiore autonomia gestionale.
La fase successiva– il cui inizio può essere fatto coincidere con la riforma del Titolo V della Costituzione e con il riaffermarsi, nel nostro ordinamento, del principio di sussidiarietà85 –, si caratterizza soprattutto per la progressiva apertura dell’Ente verso gli altri attori del territorio con il fine di collaborare per il benessere della collettività amministrata. Da una governance interna, orientata principalmente a realizzare processi di efficienza aziendale si passa ad una terza fase di governance esterna ed interistituzionale in cui l'avvento , previsto dallo stesso legislatore di società a partecipazione pubblica, e l'affermarsi del cosiddetto terzo settore modificano ulteriormente il ruolo dell'ente ed il suo modello organizzativo.
84 A. SINISCALCHI - C. GIORDANO, Progetto governance: gli impatti organizzativi e informativi sull’operatività della PA degli strumenti di pianificazione, programmazione, regolamentazione e controllo, RIREA, vol. 107, 2007, p. 206.
85 Il principio di sussidiarietà fu enunciato in maniera compiuta alla fine del 1800 dalla dottrina sociale della chiesa cattolica. Cfr. Enciclica Rerum Novarum di Papa Leone XIII, 1891. Tuttavia, tale concetto sembra abbia radici più lontane e, a tale riguardo, sembra interessante riportare il seguente passo in cui, seppur indirettamente, Aristotele già scrisse circa alcuni elementi che qualificano la sussidiarietà così come oggi è conosciuta ed interpretata: “La comunità che risulta di più villaggi è lo stato (polis), perfetto, che raggiunge ormai, per così dire, il limite dell’autosufficienza completa: formato bensì per rendere possibile la vita, in realtà esiste per rendere possibile una vita felice. Quindi ogni stato esiste per natura, se per natura esistono anche le prime comunità: infatti esso è il loro fine e la natura è il fine: per esempio quel che ogni cosa è quando ha compiuto il suo sviluppo, noi lo diciamo la sua natura, sia d’un uomo, d’un cavallo, d’una casa. Inoltre, ciò per cui una cosa esiste, il fine, è il meglio e l’autosufficienza è il fine e il meglio. Da queste considerazioni è evidente che lo stato è un prodotto naturale e che l’uomo per natura è un essere socievole: quindi chi vive fuori della comunità statale per natura e non per qualche caso o è superiore all’uomo e di conseguenza è o bestia o dio” Cfr ARISTOTELE, Politica, capitolo III, (1252), circa 350 a.c.
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Alla luce di queste premesse nei paragrafi successivi esamineremo le principali caratteristiche:
a) del modello burocratico
b) del modello aziendale o manageriale
c) della nuova governance pubblica.
4.1.2 IL MODELLO BUROCRATICO
Il modello burocratico, conosciuto anche come “modello classico” dell’amministrazione, trova origine nel periodo illuminista ed in particolare nella concezione filosofica del tempo che riteneva riportabile all’interno di un alveo di razionalità l’analisi di tutti i fenomeni scientifici e sociali. Tra questi un interesse particolare fu riconosciuto alla ricerca di un ottimale funzionamento dei sistemi sociali86 giungendo ad individuare una serie di principi di base che definivano un sistema astratto a cui la società, attraverso il concorso del sistema normativo, avrebbe dovuto tendere.
Esso si basava sul principio per cui ogni sistema sociale, per la sua complessità, può essere analizzato scomponendolo in una serie di attività elementari più facilmente approfondibili, oggetto di una razionalizzazione sia attraverso l’applicazione di logiche scientifiche che di implementazioni secondo criteri pratici largamente utilizzati.
Una volta ottimizzate, le attività divengono oggetto di una codificazione preventiva, attraverso l’individuazione di compiti e di mansioni assegnate alle persone che, in tal modo si trasformano, a seconda del ruolo rivestito (sistema gerarchico) da semplici esecutori a responsabili del corretto rispetto delle modalità operative definite.
Seguendo detta impostazione culturale ed applicandola agli enti pubblici87, si giungeva a teorizzare, all’interno di essi, un modello gerarchico basato su una attenta codificazione di natura legislativa di tutta l’attività amministrativa in grado di assicurare , secondo i sostenitori di questa tesi, attraverso l’autonomia dell’azione dei burocrati, la razionalità tecnico-operativa, la convenienza economica, l’opportunità sociale e la tutela del cittadino88.
86 “Richiamandosi ai paradigmi dello strutturalismo sociale, della razionalità assoluta , dell’ottimalità dei comportamenti favorita dalla conoscenza a priori delle alternative, della trasparenza e della perfetta simmetria delle conoscenze quale fondamento della razionalità, Max
Weber e tutti i sostenitori antichi e moderni della logica burocratica hanno ritenuto di poter dare una risposta alla domanda sopra richiamata: per garantire un funzionamento ottimale della società è necessario eliminare elementi di <<soggettività>> nei comportamenti delle persone in quanto essi costituiscono fattori di disturbo rispetto alla razionalità” E. Borgonovi op. cit. pag. 246
87 “Il modello burocratico è stato diffusamente recepito come tipico modello organizzativo delle amministrazioni pubbliche in quanto:
1.si diffonde una concezione di sovrapposizione tra <<società civile>>e amministrazione pubblica in ragione del fatto che quest’ultima ha funzioni di regolamentazione del funzionamento prima della società civile;
2. la separazione della funzione di governo da quella dell’amministrazione, base dello stato moderno ,ha come presupposto logico e politico non solo la strumentalità di quest’ultima rispetto alla prima, ma anche quello della sua <<neutralità>>: il passaggio dalla neutralità a quello della oggettività è immediato ed inevitabile;
3. la costruzione di un moderno sistema di amministrazione pubblica va di pari passo con il consolidamento del modello di <<Stato di diritto>> nel quale prevale il principio di legalità, ossia di parità di trattamento di fronte alla legge che, a sua volta, evoca e si correla a quello di oggettività.” E. Borgonovi op. cit, p. 249
88 “In sostanza al principio di definizione esterna degli obiettivi, per certi aspetti si aggiunge e per altri si contrappone il principio della <<razionalità intrinseca>> della pubblica amministrazione. Questa circostanza fa sorgere un interrogativo fondamentale : come può essere <<neutrale>> e come può essere <<diretta all’esterno>> una organizzazione dotata di una sua <<razionalità interna?>> Non esiste il rischio che i caratteri della <<razionalità interna >> entrino in conflitto con gli obiettivi? Si tratta di un dilemma che non solo ha
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Il modello così concepito poneva in evidenza le seguenti caratteristiche distintive:
a) la separazione tra politica ed amministrazione;
b) l’autonomia e neutralità dell’apparato amministrativo;
c) la centralità della “procedura amministrativa” come strumento di gestione;
d) la conseguente codificazione di tutta l’attività amministrativa in atti e procedure;
e) l’equivalenza tra modalità di svolgimento dell’attività e conseguimento dei risultati.
Essa prendeva spunto dalla separazione tra politica, vista quale scienza dei fini e l’amministrazione definita quale scienza dei mezzi intesi come modalità al servizio dei primi.
In tal modo, si giungeva a teorizzare un sistema impermeabile della macchina amministrativa rispetto agli altri poteri che risultava del tutto estranea (neutrale)89 al processo formativo delle scelte.
Una volta che esse erano state delineate, però, interveniva per il loro conseguimento attraverso l’applicazione di procedimenti già in precedenza scomposti (principio della normazione preventiva).
A ciò si aggiunge che la catalogazione degli stessi, investe anche il sub sistema normativo arrivando a prevedere, attraverso norme particolarmente minuziose, le varie attività semplici, intese quali operazioni non ulteriormente frazionabili , e l’ordine con cui di giungere in modo univoco all’atto formale finale.
Si comprende come in questo modello la conoscenza della legge e delle procedure fosse essenziale per una corretta gestione della cosa pubblica, per cui anche la ricerca e la selezione del managment, si rivolse nell’ambito degli studiosi e dei laureati in giurisprudenza. Prova ne era il ruolo del segretario generale che, posto gerarchicamente al vertice della piramide organizzativa degli enti locali, era di fatto, preposto ad un controllo burocratico sul corretto rispetto della procedura, intervenendo oltre che per correggerne eventuali deviazioni anche per far fronte a quelle eccezioni amministrative che non fossero state precedentemente catalogate.
Si trattava di un sistema che nella ricerca quasi ossessiva del rispetto della legalità delle norme e delle procedure, perdeva di vista ogni valutazione di economicità anzi, arrivava a teorizzare l’equivalenza tra il corretto rispetto della procedura ed i risultati conseguiti.
indubbi risvolti di <<filosofia dei sistemi sociali>>, ma che ha avuto rilevanti conseguenze operative in termini di sistema di controllo nelle amministrazioni pubbliche.” E.Borgonovi op cit. pag. 434
89 “L’amministrazione si configura come entità chiusa, sia verso l’alto nei confronti dei vertici politici, sia verso il basso, nei confronti dei cittadini , e ogni interazione viene ostacolata onde evitare comportamenti che portino disparità di trattamento, favorevoli o sfavorevoli, nei confronti di taluni soggetti.” A. Garlatti, L’impresa pubblica e il controllo del gruppo locale Egea 1994, pag. 53
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MODELLO BUROCRATICO
Rispetto della legalità delle norme e delle procedure
Nessun interesse per qualsiasi valutazione di economicità
Equivalenza tra corretto rispetto della procedura ed risultati conseguiti
L’obiettivo della burocrazia era quello di rispettare l’ordine delle attività in precedenza definite, mettendo in secondo piano ogni valutazione di natura economica anche quando queste avrebbero potuto evidenziare inefficienze nei risultati conseguiti.
Si trattava di una impostazione che trovava terreno fertile non solo in una parte della dottrina così attenta ai problemi di legittimità , ma anche nel legislatore e negli organi di giustizia, propensi, a privilegiare detto valore piuttosto che quelli di economicità propri di un controllo aziendale sulla “cosa pubblica”.
I limiti di detta soluzione appaiono evidenti, ma in questo contesto si vuole sottolineare la difficoltà ad ipotizzare una conformità tra obiettivi politici e logiche che sottendevano le procedure burocratiche, oltre che l’impossibilità di pensare ad un sistema di feed-forward in grado di adeguare le procedure alle nuove richieste ed esigenze per l’impermeabilità esistente tra il sub sistema politico e quello amministrativo.
Ne consegue che essa è stata capace di fornire dei risultati accettabili fin quando l’ente si è trovato di fronte ad una serie di richieste facilmente definibili o, più in generale a svolgere attività di certificazione e di garanzia che, per loro caratteristica, sono quelle che meglio si adattano alla soluzione organizzativa descritta.
RICHIESTA
PROCEDURA
ATTO FORMALE
= PRESTAZIONE
Se prendiamo ad esempio gli enti locali, possiamo riscontrare come la loro attività iniziale (si pensi alle attività dello stato civile e dell’anagrafe), ben si adattava ad un modello nel quale la procedura era facilmente rappresentabile, rigida e ripetitiva. Al contrario, essa risultava non più idonea, mostrando i
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propri limiti, nel momento in cui da una attività certificativa e garantista, si passava alla produzione di beni e servizi90.
Sempre riferendoci all’attività degli enti locali possiamo immaginare come l’organizzazione e la gestione delle attività che ben si adattavano ad una istituzione che doveva svolgere certe attività in precedenza descritte, non fosse in grado di dare risposte esaurienti a domande che gli stessi politici si ponevano per rispondere alle istanze della collettività amministrata.
Fin quando, cioè, procedura e prestazione venivano a coincidere non si segnalarono problemi nella gestione dell’ente.
Con il passaggio da una azienda pubblica diretta a svolgere esclusivamente una attività certificativa ad un’altra orientata a fornire servizi pubblici, il modello burocratico ha evidenziato i suoi limiti in quanto, il livello di complessità con cui i processi produttivi ed erogativi dovevano essere rappresentati, correlati e legati tra l’altro all’aumento delle variabili da monitorare, non fu più all’altezza di rappresentare l’eguaglianza, prima presente, tra atto formale e prestazione richiesta ed erogata91.
Nel momento in cui procedura e prestazione erogata non vennero più a coincidere, il modello non risultò più idoneo alle esigenze del tempo.
Il grafico sintetizza quest’ultima affermazione. L’attività amministrativa, intesa come sottosistema combinato di operazioni, di decisioni e di informazioni, non è sempre in grado di realizzare una perfetta concordanza tra procedura già definita ed obiettivo da conseguire. In altri termini, l'atto diventa strumento amministrativo per conseguire il fine rappresentato dalla prestazione nei confronti della collettività.
RICHIESTA
ATTO FORMALE
PROCEDURA
ATTO FORMALE
PRESTAZIONE
4.1.3 IL MODELLO MANAGERIALE
Per far fronte alle nuove istanze di conoscenza dei fatti aziendali di un ente, che provenivano sia dalla classe politica che dalla collettività amministrata, negli ultimi anni del 900 si andò affermando un nuovo modello organizzativo che rivalutava la “natura aziendale” dell’ente pubblico. In esso, quel ruolo egemone rivestito dalla procedura e dal suo rispetto, trovò un ridimensionamento a favore di principi di economicità che, per quanto difficilmente definibili attraverso parametri ed indicatori
90 “Mano a mano che istituti pubblici passano dalla mera produzione di atti formali alla produzione e gestione di altre attività, come la realizzazione di opere pubbliche e di servizi a domanda individuale, il livello di complessità infatti aumenta considerevolmente, senza che vengano peraltro mutate le modalità di organizzazione e gestione delle attività.” A. Garlatti L’impresa pubblica ed il controllo del gruppo sociale, Egea, Milano,1994, p. 55
91 A riguardo si veda E. Borgonovi I principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche Egea, Milano, 1996 p. 441 che sostiene “ Il controllo burocratico, in definitiva, è espressivo di una cultura amministrativa ( cultura in senso lato) secondo cui si cerca di influenzare , di vincolare i fenomeni reali in modo che essi affermino la validità dei modelli di riferimento. E’ una cultura assai lontana da quella necessaria in una realtà in rapido cambiamento in cui non si richiede l’applicazione acritica di modelli, nel caso specifico di modelli amministrativi, ma il continuo rinnovamento dell’azione amministrativa.”
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sintetici, riproponevano un “sistema dei valori” propri dell’impresa privata ma non per questo estranei all’azienda pubblica92.
I politici, infatti, di fronte ad un intervento sempre maggiore dell’ente nella vita economica del proprio territorio, ricercavano risposte e supporti alle loro scelte aziendali alle quali il precedente modello, per sua natura, non poteva fornire (impermeabilizzazione verso il sottosistema politico ed ambientale) . Si pensi, a titolo di esempio, alla scelta di esternalizzare un servizio in un ente territoriale ed a tutte le necessarie informazioni di natura contabile ed extracontabile di cui si hanno bisogno per poter esprimere una valutazione non empirica della soluzione migliore.
A ciò si aggiunge che i cittadini, a lungo estranei alle problematiche ed all’analisi della gestione degli enti, hanno rivolto una attenzione sempre maggiore sui loro comportamenti: il processo non è ancora ultimato in quanto detta attenzione, verrà ulteriormente ad aumentare con l’affermarsi di quel sistema federalista che vede delegare l’imposizione fiscale a livello locale. Si può ritenere che, nel momento in cui ciascun l’ente avrà il potere di determinare alcune scelte di politica economica, primo fra tutte la possibilità di introdurre un sistema tributario sufficientemente flessibile e modificabile, si svilupperà necessariamente una concorrenzialità tra enti legata ad un atteggiamento critico della collettività nei confronti dei propri politici.
In concomitanza con le nuove istanze, si assiste ad un prevedibile risveglio della cultura aziendale verso i problemi dell’ente pubblico che si estrinseca in una serie di scritti che riportano al centro dell’amministrazione i concetti, i valori, i principi dell’economicità della gestione.
In particolare, l’affermarsi di quella concezione sistemica dell’ente azienda in precedenza trattata, alla quale ricollegare anche l’ente pubblico territoriale ed ancor più quello locale, oltre all’affermarsi di un loro nuovo ruolo nel sistema socio-economico, costituisce un punto di svolta non solo per gli effetti sul sub sistema organizzativo ma, anche, su quello informativo a cui è diretta la nostra analisi.
L’abbandono del modello burocratico, incapace di permettere la verifica dei risultati, porta alla ricerca di nuove logiche gestionali93.
In tal modo si viene a rivalutare la funzione del controllo quale strumento di governo che ricerca, attraverso l’attività manageriale, la razionalità nell’attività operativa che non può essere ricondotta alla semplice individuazione e definizione delle procedure.
In altri termini, la razionalità tecnico economica, la convenienza economica, l’opportunità sociale e la tutela del cittadino nei confronti delle modalità d’esercizio del potere pubblico, non sono rintracciabili nella esecuzione di una procedura standardizzata quanto, piuttosto, nell’applicazione di quei principi parametrici che, secondo la dottrina economico aziendale costituiscono le cosiddette "leggi non scritte", le quali sono alla base del governo dell' azienda e possono riassumersi nella ricerca delle condizioni di tendenziale equilibrio durante la gestione, nell’implementazione dei profili a supporto delle condizioni di tendenziale equilibrio, nella rigenerabilità degli investimenti e nell’applicazione dei principi della ragioneria.
Viene a definirsi, così, un nuovo quadro di riferimento nella gestione delle aziende pubbliche. approfondita dagli studiosi del New Public Managment che, superando le classificazioni in precedenza
92 In realtà su questa posizione trovavamo già E. Gianessi Interpretazione del concetto di azienda pubblica, in AAVV, Saggi in memoria di G. Zappa, Giuffre, Milano 1961 che rilevava come “Ambedue le classi fondamentali – azienda di produzione e di erogazione – pur svolgendo attività diverse hanno lo scopo di conseguire un determinato equilibrio economico, a valere nel tempo, suscettibile di offrire una remunerazione adeguata ai fattori utilizzati e un compenso, proporzionale ai risultati raggiunti, al soggetto economico per conto del quale l’attività si svolge”
93 Tra questi un ruolo importante è da assegnare al controllo manageriale. A riguardo E. Borgonovi, op. cit, pag. 442 precisa “il controllo manageriale si fonda sulla piena accettazione del concetto di amministrazione come << sistema coordinato di operazioni, decisioni, informazioni>> il cui funzionamento va valutato non in sé, ma in relazione alla sua capacità di << produrre beni aventi valore economico>> ( amministrazione d’impresa) e di <<destinare la ricchezza al soddisfacimento dei bisogni>> (amministrazione delle aziende pubbliche e private di consumo)”
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enunciate, porta alla configurazione di una "azienda pubblica di successo"94 attraverso la definizione ed individuazione di "valori", "comportamenti" e "norme etiche".
Il modello così concepito individua le seguenti caratteristiche distintive:
a) la finalizzazione aziendale orientata alla economicità della gestione;
b) l'introduzione della pianificazione e del controllo;
c) l'implementazione ed aggiornamento del sistema informativo;
d) l'allargamento al mercato;
e) implementazione di una nuova cultura organizzativa.
4.1.4 LA PROSPETTIVA DELLA NUOVA GOVERNANCE PUBBLICA
Il modello manageriale ed in generale gli studi della New Public Management limitano però la loro
analisi all'azienda ed in particolare a quanto può essere ricompreso nei confini organizzativi e formali
dell’Ente locale in senso stretto: le cariche politiche esecutive e di controllo, la direzione generale e il management, i quadri, e a cascata tutte le componenti operative. Per quanto concertazione, collaborazione e comunicazione interne siano anche in questo ambito comunque auspicabili e rappresentino un valore organizzativo, in ultima istanza l’autorità formale e i legami verticali gerarchici regolano le attività svolte all’interno del Municipio. Per quanto possa suonare ridondante, la dominanza organizzativo-formale dell’Ente locale verso il suo interno è massima e gli attori della società civile quantunque siano i protagonisti della dimensione dell’interistituzionalità, interagiscono come utenti con l’Ente locale per quei servizi core da esso gestiti ed erogati internamente senza ricorso ad altri attori esterni.
Anche detto modello ben presto evidenzia dei limiti e conduce all’apertura verso altri attori privati e pubblici al loro coinvolgimento, sia nella definizione e nell’esecuzione delle politiche sia nella gestione dei servizi pubblici. Questa scelta è determinata da tre fattori:
1. crisi finanziaria e necessità di coinvolgere risorse private
2. crisi di governabilità (fallimento di politiche pubbliche nei passati decenni,crescente complessità sociale) e necessità di:
a. affrontare i problemi contando sulle risorse organizzative e le competenze di altri attori e non esclusivamente sulla autorità formale legale e sulle proprie risorse organizzative e di conoscenza
b. estendere il consenso sulle scelte pubbliche attraverso partecipazione e concertazione ma anche attraverso trasparenza e comunicazione
3. necessità di tenere conto della multidimensionalità crescente degli attori pubblici rilevanti in ogni dato ambito di politica. Fuori dall'ente, oggi più di ieri è possibile rintracciare un gran numero di altre entità, organizzativamente distinte e con gradi diversi di autonomia, rispetto alle quali l'ente
a) mantiene ancora delle leve formali di controllo,
94 A riguardo G. Farneti “Nelle aziende pubbliche il “successo”, inteso quale definitiva acquisizione di vantaggi competitivi rispetto alle altre aziende” in "Introduzione all'economia dell'azienda pubblica" Introduzione all’economia dell’azienda pubblica , cit., pag. 178.
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b) perde le leve del controllo e qualsiasi forma di dominanza.
Appartengono alla lettere a) le organizzazioni a cui è stata affidata l’erogazione di servizi pubblici (società per l’erogazione di servizi partecipate dall’ente) e le agenzie specializzate di emanazione diretta dell’ente (es. agenzia a cui viene delegata la funzione del controllo di qualità sui servizi esternalizzati). Rispetto al primo tipo si deve anche distinguere tra aggiudicatari dell’erogazione di servizi pubblici che sono interamente a capitale privato ed entità che invece sono legate organicamente all’Ente locale dalla partecipazione al capitale. Nel caso degli aggiudicatari a capitale interamente privato le leve formali di controllo sono quelle contrattuali, mentre nelle società partecipate o nelle altre forme di gestione oltre alle leve contrattuali ci sono anche quelle, derivanti dalla proprietà e/o dall’essere la fonte di autorità,che permettono di nominare e di essere rappresentati negli organi di governo delle stesse. In questo caso la dominanza diminuisce ed è necessario ricorrere maggiormente al principio di influenza e alla negoziazione, anche se resta comunque solida, soprattutto in termini comparativi rispetto alla fattispecie successiva.
Sono invece da comprendere nella classificazione di cui alla lettera b) tutta una serie di attori rispetto ai quali, sebbene in misura diversa a seconda della tipologia, la dominanza dell’ente scema ulteriormente. Per quanto la legittimità di unico Ente locale eletto assicuri una certa leva di influenza, nondimeno quest'altra casistica deve essere caratterizzata soprattutto da una logica di collaborazione più o meno paritaria e di concertazione e negoziazione con gli attori della società civile e con altri attori pubblici. Ci riferiamo in particolare ai vari livelli di governo nazionale ed internazionale rappresentati nel grafico che segue.
In questo scenario che può essere assimilato ad una logica di sistema locale a rete l’ente dovrebbe cercare di essere il baricentro, assumendo il ruolo di regista dello sviluppo locale:
posizionandosi all’interno del sistema complessivo multidimensionale e multi-relazionale, creando legami e gestendo relazioni in un ottica di cooperazione interistituzionale;
ristrutturando il funzionamento organizzativo in funzione della necessità di un approccio trasversale ai problemi complessi ;
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svolgendo il doppio ruolo manageriale e politico anche attraverso la creazione di canali di interazione periodica con la comunità;
In altri termini in quest'ultima fattispecie gli Enti Locali integrando le tradizionali funzioni amministrative ed istituzionali sono chiamati ad attivare nuove funzioni di governo “con” il territorio che – prendendo avvio dall’analisi del contesto territoriale di riferimento – individuino, a livello di comunità, gli interessi interagenti, i bisogni da soddisfare e le organizzazioni interessate a partecipare alle politiche pubbliche di sviluppo locale.95
Il passaggio da una Pubblica Amministrazione legata alla erogazione di servizi e attività che sostanzialmente prescinde da una effettiva verifica del loro impatto sulla sfera dei bisogni della collettività (con un approccio di tipo “make and supply”) ad una Pubblica Amministrazione in grado di intercettare, assieme agli altri attori del territorio, i reali fabbisogni della comunità e, su questi, fondare le proprie politiche (con un approccio del tipo “make from need”), non si presenta né semplice né di immediata realizzazione96; quella descritta, tuttavia, sembra una evoluzione di assoluto interesse sulle cui dinamiche e implicazioni diventano significativi tutti i possibili approcci di analisi e approfondimento che si dimostrino funzionali alla configurazione di un governo locale in grado di assolvere pienamente alle funzioni di regolazione del territorio.97
Una ultima riflessione vuole essere effettuata mettendo a confronto gli aspetti della Governance interna e della Nuova Governance Locale così come riassunti nella tabella che segue:
GOVERNANCE INTERNA NUOVA GOVERNANCE LOCALE
Centralità sul cliente/utente Centralità sulla comunità territoriale
Imperniato sui processi interni Imperniato sulle reti territoriali
Rilevanza di competenze tecniche
Rilevanza di competenze di attrazione di attori pubblici e privati
Orientato ad erogare servizi Orientato a generare valore
Sviluppo di processi interni
di pianificazione e controllo
Sviluppo di processi integrati
di pianificazione e controllo
Dalla lettura della tabella e delle principali differenze si evice facilmente che la logica di governance corrisponde sempre più alle esigenze della società moderna, caratterizzata da interessi molteplici e articolati, nella quale si ha una distribuzione del potere decisionale tra diversi soggetti istituzionali e sociali per cui è necessario, anche per le amministrazioni pubbliche, passare velocemente ad una logica di governance che vuol significare “tenere conto delle diversità degli interessi per adottare politiche, indirizzi e scelte”.
95 AA.VV., Governare con il territorio, Formez, Roma, 2007, pag. 42.
96 La descritta evoluzione dell’azione della Pubblica Amministrazione trova una significativa analogia nella evoluzione avvenuta nell’economia industriale e, nello specifico, sulle differenze tra il “make and sell” (basato sulla produzione) e il “make to order” (basato sui bisogni). A tale riguardo si veda, tra gli altri, T. Ohno, Toyota Production System, Productivity Press, New York, 1988.
97 M.G. Caroli, Il marketing territoriale. Strategie per la competitività sostenibile del territorio, Franco Angeli, Milano, 2006, p. 21.
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5 LE FONTI DI FINANZIAMENTO DI UNA AZIENDA PUBBLICA TERRITORIALE
5.1 UNA PRIMA CLASSIFICAZIONE
L'ente locale, per sua natura, è caratterizzato dall'esigenza di massimizzare la soddisfazione degli utenti - cittadini attraverso l'erogazione di servizi che trovano la copertura finanziaria in una antecedente attività di acquisizione delle risorse.
I finanziamenti permettono infatti all'ente locale di entrare in possesso di quelle risorse monetarie necessarie ad acquisire i fattori produttivi ed avviare quei processi produttivi che precedono l'attività erogativa. L'entità del fabbisogno dipende da diverse cause riconducibili alle dimensioni quantitative ed alle tipologie di spesa e, per tale ragione l'azienda pubblica territoriale al pari dell'impresa deve ricercare le fondi di finanziamento più adeguate alle esigenze presenti e future della gestione al fine di assicurare il perdurare degli equilibri aziendali.
Ne consegue che il finanziamento della gestione delle amministrazioni pubbliche è assicurato da varie fonti che possono essere distinte secondo vari criteri in relazione :
5. al tempo;
6. alla fonte.
Con riferimento all'apetto temporale le entrate vengono distinte tra ordinarie e straordinarie.
Sono ordinarie quelle entrate che si ripetono periodicamente in ogni esercizio e che l'azienda rileva e registra regolarmente.
Sono , invece, considerate straordinarie quelle che si verificano "una tantum" e , comumque senza un carattere di periodicità.
Una seconda modalità di classificazione delle entrate è quella, invece, che distingue le fonti prorie e quelle derivate.
Sono Fonti proprie sono quelle generate dall’APT attraverso la propria gestione di beni e servizi o dei propri cespiti patrimoniali.
Le Fonti derivate , invece, sono quelle di origine esterna con o senza vincolo di restituzione.
A loro volta ciascuna di esse può essere sotto articolata in ulteriori livelli riportati nella tabella che segue.
a) Tributi, tasse e contributi diretti
b) Proventi
FONTI PROPRIE
c) Disinvestimenti
e) Indebitamento
FONTI DERIVATE
f)Trasferimenti
Si segnala che nel sistema finanziario delle APTL manca la fonte esterna costituita dal “capitale proprio” perché il rischio e la proprietà del capitale sono esclusivamente di natura pubblica e sono del tutto assenti vincoli di accumulo e di remunerazione del capitale a titolo di partecipazione agli utili.
Nei paragrafi che seguono cercheremo di analizzare separatamente le varie fonti.
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5.2 LE FONTI PROPRIE
Come già rappresentato le fonti proprie sono quelle generate dall'ente attraverso processi produttivi, erogativi, oltre che in forza della propria podestà impositiva. Al suo inteno è possibile distinguere:
a) i tributi
b) i proventi
c) i disinvestimenti.
I TRIBUTI sono entrate per le quali l'ente ha una propria discrezionalità impositiva che si manifesta attraverso l’approvazione di appositi regolamenti, nel rispetto della normativa quadro vigente. All'interno di essi è possibile effettuare una ulteriore classificazione in :
a) imposte
b) tasse
c) contributi e/o tributi speciali
Le “Imposte" comprendono tutte quelle forme di prelievo coattivo effettuate direttamente dall'ente nei limiti della propria capacità impositiva, senza alcuna controprestazione da parte dell'amministrazione.
La normativa relativa a tale voce risulta in continua evoluzione. Nel momento in cui scriviamo sono stati da poco approvati i decreti attuativi della legge delega sul federalismo fiscale ( L. 42/2009) e le principali imposte riguardanti gli enti locali ed in particolare i comuni sono
- l'Imposta Municipale Propria ( IMU);
- l'addizionale comunale sull'imposta sul reddito delle persone fisiche, nel caso in cui l'ente si avvalga della facoltà di istituire il tributo;
- l'impostra di scopo;
- L'imposta di soggiorno;
- l'imposta di pubblicità.
Le "Tasse" costituiscono i corrispettivi versati dai cittadini contribuenti a fronte di specifici servizi o controprestazioni dell'ente anche se in alcuni casi non direttamente richiesti (si pensi alla Tassa di smaltimento dei rifiuti solidi urbani). All'interno degli enti locali ed, in particolare dei comuni, le principali fattispecie sono costituite da
d) TARSU ( tassa sui rifiuti solidi Urbani);
e) TARES ( Trubuto comunale sui rifiuti e sui servizi, la nuova tassa che dovrebbe entrare in vigore nel 2013 in sostituzione della TARSU);
f) TOSAP ( Tassa di occupazione di suolo pubblico).
I “Tributi speciali" costituiscono una voce residuale in cui sono iscritte tutte quelle forme impositive dell'ente non direttamente ricomprese nelle precedenti e reppresentano un recupero coattivo di una somma di denaro indipendentemente dall'effettivo uso di un bene o di un servizio. La principale voce che ritroviamo nei bilanci degli enti è rappresentato dal "Fondo sperimentale di riequilibrio".
I PROVENTI sono entrate derivanti dalle diverse attività poste in essere dall’APT. A tal fine potremmo distinguerle in:
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a) Proventi dei servizi
b) Proventi della gestione patrimoniale
c) Proventi della gestione finanziaria
d) Proventi diversi
In particolare i Proventi dei servizi sono entrate derivanti a seguito dell’erogazione dei servizi da parte dell’APT. A tal fine occore ricordare che all'interno dell'attività gestionale l'azioneda offre servizi che non presentano caratteristiche del tutto analoghe tra loro, tanto che il legislatore li ha distinti in tre principali tipologie:
servizi istituzionali;
servizi a domanda individuale;
servizi produttivi.
I servizi istituzionali si caratterizzano per l'assenza pressoché totale di proventi diretti trattandosi di attività che, per loro natura, rientrano tra le competenze specifiche dell'ente pubblico e, come tali, non sono cedibili a terzi. Sono, nella maggior parte dei casi servizi svolti in un rapporto di esclusiva e rientrano nella mission stessa dell'ente. A titolo di esempio potremmo ricordare :
- i servizi demografifi
- i servizi di illuminazione pubblica.
I servizi a domanda individuale ed, ancor più, quelli a carattere produttivo si caratterizzano, invece, per la presenza di un introito che, anche se in alcuni casi non completamente remunerativo dei costi, si configura come corrispettivo per la prestazione resa dall'ente. In realtà i servizi a domanda individuale sono caratterizzati, generalmente, da un rilevante contenuto sociale che, ancora oggi, ne condiziona la gestione e giustifica una tariffa in grado di remunerare solo parzialmente i costi. Non altrettanto potremmo dire dei servizi a carattere produttivo che, nel corso di questi anni, hanno perso la caratteristica di socialità per assumere quella tipicamente imprenditoriale.
I Proventi della gestione patrimoniale sono entrate derivanti dalla gestione del patrimonio immobiliare o, meno frequentemente, mobiliare, dell’APTL. Essi ed, in particolare quelli immobiliari, presentano oggi una limitata importanza nel panorama delle finti di finanziamento di una APT data la caratterizzazione "sociale" secondo la quale gli stessi sono normalmente impiegati. Vi e' tuttavia al riguardo da segnalare una tendenza recente in senso contrario, tesa a valorizzare sul piano economico il patrimonio pubblico.
Tra i proventi della gestione patrimoniale sono da considerare anche gli introiti derivanti da patrimonio mobiliare quali titoli e partecipazioni in società partecipate.
I Proventi della gestione finanziaria sono entrate derivanti dalla gestione del patrimonio finanziario e riassume il valore complessivo delle entrate di natura finanziaria riscosse dall'ente, quali gli interessi attivi sulle somme depositate in T.U. o quelli originati dall'impiego temporaneo delle somme depositate fuori tesoreria e comunque finalizzate alla realizzazione di opere pubbliche.
I disinvestimenti, infine, sono entrate derivanti da smobilizzo del patrimonio dell’APT (alienazione di beni mobili ed immobili). Si ricorda che in Italia le procedure di alienazione del patrimonio immobiliaresono state per molto tempo particolarmente complesse in ottemperanza a quella visione “conservativa del patrimonio” che ha caratterizzato le disposizioni di contabilità pubblica fino alla legge 127/1997 ( Bassanini bis). Solo dopo l’approvazione di detta disposizione ciascun ente ha potuto regolamentare le modalità di vendita dei propri beni e facilitando l’affermasi di quella visione aziendale che vede anche il patrimonio immobiliare dell’ente funzionale agli obiettivi ed ai programmi di una amministrazione.
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5.3 LE FONTI DERIVATE
A fianco alle fonti proprie l'azienda pubblica può far ricorso anche a fonti di finanziamento derivate che, come già precisato provengono da soggetti esterni e si contraddistinguono e differenziano per l'obbligo o meno di restituzione. Appartengono a detta classe:
- l'indebitamento nelle sue varie forme;
- i trasferimenti da altri soggetti pubblici e privati.
L’indebitamento riassume le entrate ottenute da soggetti terzi con obbligo di rimborso e pagamento degli interessi a breve, medio e lungo termine. Esse sono caratterizzate dalla nascita di un rapporto debitorio nei confronti di un soggetto finanziatore (banca, Cassa DD.PP., sottoscrittori di obbligazioni) e per disposizione legislativa, ad eccezione di alcuni casi appositamente previsti dalla legge, sono vincolate, nel loro utilizzo, alla realizzazione degli investimenti.
I trasferimenti sono costituiti da assegnazioni finanziarie da parte di altri enti senza alcun vincolo di restituzione. Sono spesso fonte di conflittualità tra livelli di governo e creano confusione di responsabilità nella gestione. Sono spesso legati alle esigenze dell'ente che trasferisce più che alle esigenze dell'ente percettore.
I trasferimenti sono distinti in base al vincolo di utilizzo che presentano. Una prima distinzione importante anche ai fini della loro iscrizione nel bilancio dell’ente è quella che segue:
Trasferimenti per spesa corrente finalizzati a finanziare spese a fecondità semplice;
Trasferimenti per spesa in c/capitale o d’investimento che invece sono destinati a spese a fecondità ripetuta.
Interessante con riferimento a questa voce è la modalità attraverso cui il soggetto trasferente provvede all'erogazione delle somme. Analizzando le modalità di trasferimento delle somme possiamo distinguere:
Trasferimenti diretti sono quelli nei quali il trasferimento dall’ente erogante a quello percipiente avviene senza alcun intermediario
Trasferimenti indiretti sono quelli nei quali il trasferimento dall’ente erogante a quello percipiente avviene con l’intervento di soggetti intermediari.
Alla diversa composizione delle varie fonti di finanziamento sono associabili diversi modelli del “sistema di finanza pubblica”. A tal fine la dottrina è solita operare una distinzione tra due principali sistemi:
a) quello accentrato o di finanza derivata
b) quello decentrato o di finanza autonoma
Nel sistema accentrato lo Stato preleva i tributi dall’intera collettività nazionale, oltre a regolare i margini di manovra dell'eventuale imposizione a livello locale e poi ridistribuisce le risorse secondo parametri oggettivi tra le varie realtà locali.
I vantaggi del sistema accentrato sono:
a) il maggior coordinamento tra tributi per mantenere unitarietà nei rapporti con il contribuente;
b) la possibilista di dare coerente applicazione a principi della teoria fiscale quali l'equità, la progressività ecc.;
c) l’inserimento delle politiche tributarie nell'ambito degli interventi di politica economica ;
d) la maggiore efficienza nei processi di raccolta tributi;
e) pari potere contrattuale tra impositore e soggetti privati "forti"
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Nel sistema decentrato, invece, la raccolta impositiva delle risorse avviene a livello periferico rafforzando il modello aziendale di Pubblica Amministrazione come sistema di aziende.
I vantaggi del sistema decentrato sono:
a) la definizione di una politica tributaria collegata alla politica dei servizi e delle funzioni;
b) una maggiore differenziazione qualitativa delle entrate;
c) un maggior collegamento tra le scelte di politica di finanziamento e la loro applicazione a livello tecnico;
d) la semplificazione procedure;
e) la maggiore responsabilizzazione;
f) l’effetto competizione tra enti;
Ai vantaggi brevemente elencati si contrappongono anche alcuni svantaggi riepilogabili in:
a) una accentuazione degli squilibri tra territori anche limitrofi;
b) una eccessiva accentuazione dell'attenzione su risultati di breve periodo;
c) una accentuazione del campanilismo e crisi delle aree deboli, che, a sua volta, crea costi a livello generale.
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6 LA CLASSIFICAZIONE DELLA SPESA NELLA AZIENDA PUBBLICA TERRITORIALE LOCALE
La parte entrata, in precedenza esaminata, evidenzia come l'ente locale, nel rispetto dei vincoli che disciplinano la materia, acquisisca risorse ordinarie e straordinarie da destinare al finanziamento della gestione corrente, degli investimenti e al rimborso dei prestiti.
Una volta esaminate le fonti di finanziamento, l’attenzione si sposta sulle modalità d’impiego delle risorse disponibili mettendo in evidenza i diversi elementi che possono essere acquisiti nei processi produttivi ed erogativi dell’ente locale.
L'ente locale, al pari di qualsiasi altra azienda di erogazione, utilizza le entrate raccolte per porre in essere tutte quelle spese inerenti le funzioni assegnategli dal legislatore con l’obiettivo di massimizzare la soddisfazione degli utenti - cittadini attraverso l'erogazione di servizi o la realizzazione di investimenti che dunque trovano la loro copertura finanziaria nell’antecedente attività di acquisizione delle risorse.
Come per l'entrata, anche per la spesa si possono proporre diverse classificazioni che variano in base al criterio che si assume quale elemento discriminante. In particolar epotremmo richiamare una distinzione della spesa pubblica in base a:
a) tempo;
b) effetti economici;
c) natura economia;
d) destinazione (funzione pubblica perseguita).
Con riferimento al tempo avremo una distinzione tra spese ordinarie e straordinarie. Si tratta di una distinzione che richiama quanto già detto nell'analisi delel fonti di finanzaimento. Sono dunque ordinarie quelle spese chesi ripetono con una certa periodicità. Al contrario sono definite straordinarie quelle "una tantum" e che non hanno alcun andamento ciclico.
Riguardo gli effetti economici la spese ponno essere classificate in spese produttive e spese di trasferimento. Le prime rivolte all'acquisizione di fattori produttivi per la produzione di beni e servizi, mentre i secondi erogate alle famiglie, alle imprese, ad altri enti del settore pubblico.
A fianco alle due classificazioni brevemente richiamate dovremmo considerare con una maggior attenzione le altre due per i riflessi che hanno nella costruzione della struttura di bilancio. Per un loro approfondimento si rinvia ai paragrafi che seguono.
6.1 LA CLASSIFICAZIONE PER NATURA DELLA SPESA
La prima classificazione da analizzare è quella basa sulla “natura” della spesa.
A riguardo è possibile operare una distinzione primaria tra :
a) Spese correnti sono quelle destinate dall’APT a finanziare l'ordinaria gestione caratterizzata da spese consolidate e di sviluppo non aventi effetti duraturi sugli esercizi successivi;
b) Spese d'investimento destinate all'acquisizione di beni a fecondità ripetuta.
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All’interno di ciascuna di esse è possibile operare una ulteriore ripartizione per natura economica della spesa distinguendo i “fattori produttivi” delle spese di consumo da quelli delle spese capitalizzate.
Con riferimento alle spese correnti e cioè quelle destinate dall’APT a finanziare l'ordinaria gestione caratterizzata da spese consolidate e di sviluppo non aventi effetti duraturi sugli esercizi successivi potremmo considerare:
Personale comprende tutti gli oneri diretti ed indiretti relativi al personale dipendente di ruolo e non di ruolo ed al personale a contratto d’opera.
Acquisto di beni di consumo e/o materie prime comprende gli oneri relativi all’acquisto di beni destinati al processo produttivo del servizio. Rientrano in tale fattispecie le materie prime, sussidiarie e di consumo, le merci per la produzione e la commercializzazione dei prodotti venduti o delle attività esercitate.
Prestazione di servizio consiste nel risultato di una sequenza di attività mirate alla soddisfazione diretta dei bisogni e si attua mediante il trasferimento di informazioni, conoscenze, lavoro, disponibilità ad usare beni, strumenti ecc. Le fattispecie più frequenti che rientrano nella tipologia delle prestazioni di servizi sono:
assicurazioni, consulenze, corsi di formazione, collaborazioni e lavorazioni esterne,
manutenzioni e riparazioni, spese telefoniche, somministrazioni di acqua, energia
elettrica, gas, indennità di carica degli amministratori, compensi ai revisori, spese di
vigilanza, spese postali e spedizioni, inserzioni su giornali e riviste, pubblicità ecc.
Utilizzo di beni di terzi comprende gli oneri pagati per il godimento di beni materiali o immateriali destinati alla produzione o alle attività esercitate. A titolo di esempi si riportano le fattispecie più frequenti che rientrano nella tipologia di utilizzo di beni di terzi: spese per noleggi, leasing, licenze d’uso, canoni di affitto, ecc.
Trasferimenti comprendono le somme di denaro che l’ente eroga ad altri soggetti senza ricevere corrispettivi o contropartite; esempi sono i contributi assistenziali, culturali e sportivi.
Interessi passivi ed oneri finanziari diversi comprende tutti gli oneri di natura finanziaria, quali, ad esempio, gli interessi passivi verso il tesoriere, verso i fornitori e gli interessi passivi dei mutui contratti per la realizzazione di investimenti.
Imposte e tasse comprendono gli oneri derivanti dal pagamento del bollo, ICI (per immobili o aree fabbricabili di proprietà in altri comuni), IVA, ecc
Oneri straordinari della gestione corrente si riferiscono ad oneri derivanti da fattori estranei alla normale attività ordinaria dei servizi effettuati. Negli oneri straordinari di gestione corrente vanno comprese tutte le spese che rappresentano oneri non strettamente connessi alla gestione dell’esercizio considerato, quali ad esempio spese relative ad esercizi precedenti quantificabili solo in anni successivi (minusvalenze, plusvalenze, arretrati relativi agli emolumenti del personale).
Ammortamenti di esercizio L’ammortamento è il processo attraverso il quale si ripartisce il costo di una immobilizzazione negli anni della sua vita utile e consiste nella determinazione di quote annuali di costo (dette quote di ammortamento) che concorrono alla formazione dei risultati economici dei rispettivi esercizi.
Anche nelle spese d'investimento quelle, cioè, destinate all'acquisizione di beni a fecondità ripetuta è possibile prevedere una classificazione di secondo livello utile, in seguito allo studio del bilancio di previsione, che prevede
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Acquisizione di Beni immobili La voce comprende le spese per la costruzione, per la manutenzione straordinaria e per le migliorie effettuate da terzi su beni immobili di proprietà dell’ente quali terreni, a cura fabbricati, impianti ecc., rinvenibili tra le immobilizzazioni materiali esposte nell’attivo patrimoniale.
Espropri e servitù onerose La voce ricomprende le spese sostenute dall’ente per l’acquisizione di beni o di diritti sugli stessi a titolo di esproprio e di servitù onerose.
Acquisizione di beni mobili macchine ed attrezzature tecnico scientifiche La voce comprende le spese sostenute dall’ente per l’acquisizione e la manutenzione straordinaria di beni mobili a fecondità ripetuta in grado di partecipare ai processi produttivi/erogativi aziendali per più esercizi. In esso sono compresi, ad esempio, gli automezzi, i mobili d’ufficio, i computers, i titoli che non costituiscono immobilizzazione finanziaria e, in generale, tutti i beni durevoli in grado di partecipare alla produzione del reddito per più esercizi.
Incarichi professionali esterni Costituiscono “costi capitalizzati” che, anche nel caso in cui non fossero direttamente correlati ad un bene devono essere ammortizzati nel corso di più esercizi.
Trasferimenti di capitale Comprende tutte le erogazioni a favore di enti, di aziende speciali, di imprese e famiglie quali contributi, assegnazioni, sovvenzioni che, seppur in assenza di una controprestazione da parte del percipiente, sono destinati alla realizzazione di opere. Proprio la finalità differenzia questa voce da quello corrispondente presente tra le spese correnti . Mentre quest’ultimo considera le forme contributive in conto esercizio partecipando alla determinazione del risultato economico, il primo ricomprendendo trasferimenti la cui destinazione è voluta dall’ente per l’acquisizione di beni a fecondità ripetuta è previsto tra le spese di investimento.
Partecipazioni azionarie evidenzia tutte le spesa riferibili ad acquisizioni azionarie o di quote in società direttamente partecipate dall'ente locale.
Conferimenti di capitale si differenza della precedente in quanto misura i conferimenti di capitale effettuati dall’ente locale a favore di aziende speciali , istituzioni, ecc. per la formazione ed integrazione del relativo fondo di dotazione. E’ intuibile come detto intervento presenti una tipologia di spesa del tutto analoga alla precedente anche se da essa si differenzia per la diversa natura giuridica del soggetto percipiente.
6.2 LA CLASSIFICAZIONE PER DESTINAZIONE DELLA SPESA
Una ultima classificazione possibile è quella che prende in considerazione la “destinazione” della spesa nel rispetto delle competenze assegnate a ciascun ente locale dal D. Lgs. 267/2000.
A tal fine si è soliti distinguere:
a) classificazione per “destinazione” generale che richiama le "funzioni" di un ente locale;
b) classificazione per “destinazione” specifica che richiama i "servizi" di un ente locale.
A titolo di esempio si riporta la classificazione funzioni/servizi di un comune.
Funzione 1 - Funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo: servizio 1 Organi istituzionali, partecipazione e decentramento. servizio 2 Segreteria generale, personale, organizzazione e programmazione. servizio 3 Gestione economica, finanziaria, provveditorato e controllo di gestione. servizio 4 Gestione delle entrate tributarie e servizi fiscali. servizio 5 Gestione beni demaniali e patrimoniali.
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servizio 6 Ufficio tecnico. servizio 7 Anagrafe, stato civile, elettorale, leva e servizio statistico. servizio 8 Altri servizi generali. Funzione 2 - Funzioni relative alla giustizia: servizio 1 Uffici giudiziari. servizio 2 Casa circondariale e altri servizi. Funzione 3 - Funzioni di polizia locale: servizio 1 Polizia municipale. servizio 2 Polizia commerciale. servizio 3 Polizia amministrativa. Funzione 4 - Funzioni di istruzione pubblica: servizio 1 Scuola materna. servizio 2 Istruzione elementare. servizio 3 Istruzione media. servizio 4 Istruzione secondaria superiore. servizio 5 Assistenza scolastica, trasporto, refezione e altri servizi. Funzione 5 - Funzioni relative alla cultura ed ai beni culturali: servizio 1 Biblioteche, musei e pinacoteche. servizio 2 Teatri, attività culturali e servizi diversi nel settore culturale. Funzione 6 - Funzioni nel settore sportivo e ricreativo: servizio 1 Piscine comunali. servizio 2 Stadio comunale, palazzo dello sport e altri impianti. servizio 3 Manifestazioni diverse nel settore sportivo e ricreativo. Funzione 7 - Funzioni nel campo turistico: servizio 1 Servizi turistici. servizio 2 Manifestazioni turistiche. Funzione 8 - Funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti: servizio 1 Viabilità, circolazione stradale e servizi connessi. servizio 2 Illuminazione pubblica e servizi connessi. servizio 3 Trasporti pubblici locali e servizi connessi. Funzione 9 - Funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell’ambiente: servizio 1 Urbanistica e gestione del territorio. servizio 2 Edilizia residenziale pubblica locale e piani di edilizia economico-popolare. servizio 3 Servizi di protezione civile. servizio 4 Servizio idrico integrato. servizio 5 Servizio smaltimento rifiuti. servizio 6 Parchi e servizi per la tutela ambientale, del verde, altri servizi relativi al territorio e all’ambiente. Funzione 10 - Funzioni nel settore sociale: servizio 1 Asili nido, servizi per l’infanzia e per i minori. servizio 2 Servizi di prevenzione e riabilitazione. servizio 3 Strutture residenziali e di ricovero per anziani. servizio 4 Assistenza, beneficenza pubblica e servizi diversi alla persona. servizio 5 Servizio necroscopico e cimiteriale.
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Funzione 11 - Funzioni nel campo dello sviluppo economico: servizio 1 Affissioni e pubblicità. servizio 2 Fiere, mercati e servizi connessi. servizio 3 Mattatoio e servizi connessi. servizio 4 Servizi relativi all’industria. servizio 5 Servizi relativi al commercio. servizio 6 Servizi relativi all’artigianato. servizio 7 Servizi relativi all’agricoltura. Funzione 12 - Funzioni relative a servizi produttivi: servizio 1 Distribuzione gas. servizio 2 Centrale del latte. servizio 3 Distribuzione energia elettrica. servizio 4 Teleriscaldamento. servizio 5 Farmacie. servizio 6 Altri servizi produttivi.
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7 IL CAPITALE E IL PATRIMONIO NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE98
7.1 CAPITALE E PATRIMONIO
Nei due capitoli che precedono si è proceduto all'analisi delle fonti di finanziamento e di investimento dell'azienda pubblica territoriale. In particolare le prime, per effetto della gestione, subiscono una trasformazione assumendo forme diverse di investimenti ( impieghi) che considerati in modo unitario rappresentano l'insieme dei mezzi a disposizione dell'azienda per raggiungere i propri scopi .
Da qui discende il concetto di patrimonio dell'azienda pubblica territoriale che è rappresentato dall’insieme di beni destinato a trasformarsi per effetto della gestione al fine di accrescerne il valore. In altri termini esso è mezzo e fine della gestione.
Occorre però precisare che il patrimonio di una azienda pubblica si distingue e differenzia da quella di una impresa privata.
In quest'ultima il patrimonio è costituito non solo dai beni originariamente acquisiti ma anche da tutti quelli provenienti direttamente o indirettamente da processi economico produttivi posti in essere per il conseguimento degli obiettivi aziendali. Non solo , in quanto in alcuni casi le imprese sono stati di beni non direttamente utilizzati per la propria attività produttiva. Si pensi ad immobili detenuti e non utilizzati per la gestione caratteristica dell'azienda. Essi non sono coordinabili con gli altri beni e non forniscono alcun contributo al conseguimento del reddito aziendale ma sono ugualmente parte del patrimonio potendo costituire una fonte alternativa di finanziamento. In altri termini la caratteristica che accomuna tutti i beni del patrimonio di una azienda di produzione è la finalizzazione degli stessi al conseguito dell'oggetto aziendale.
Non altrettanto è possibile affermare per le aziende pubbliche ed in particolare per quelle territoriali. In queste, infatti non sempre è possibile dimostrare un vincolo funzionale ed una "finalizzazione strumentale" degli stessi che, al contrario in molti casi sono detenuti in forza di vincoli giuridici che ne limitano l'utilizzo non permettendo ad essi di partecipare al pari di qualsiasi risorsa aziendale ai processi produttivi- erogativi. Per tale ragione trattando del patrimonio delle aziende pubbliche territoriali dovremmo distinguere:
a) una seconda classificazione di carattere economico aziendale a cui si ricollega una distinzione tra patrimonio permanente e patrimonio strumentale.
b) una classificazione giuridica che prende in considerazione di beni aziendali in una ottica prevista dal codice civile negli articoli 822 e seguenti e li distingue, a seconda dei vincoli giuridici in beni demaniali e patrimoniali;
Proprio a queste due modalità di rappresentare il patrimonio pubblico dedicheremo la nostra attenzione nei paragrafi che seguono.
7.1.1 LA CLASSIFICAZIONE AZIENDALE
98 Il presente capitolo con i suoi paragrafi è stato gentilmente concesso dal Prof. Carmine Cossiga che ringrazio ed è tratto da un lavoro dello stesso autore del 2005. Alcuni riferimenti normativi potrebbero essere superati. Ciò non cambia, però l'analisi del sistema delle amministrazioni pubbliche.
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La sua composizione qualitativa rappresenta la struttura delle risorse impiegate, la sua composizione quantitativa rappresenta il valore delle risorse impiegate. La situazione patrimoniale è costituita da attività e passività la cui differenza dà il netto patrimoniale.
attività - passività = patrimonio netto
Tradizionalmente si usa distinguere il patrimonio in: patrimonio permanente e patrimonio finanziario.
Il patrimonio permanente costituisce la componente economica, cioè il valore della sostanza patrimoniale finalizzata a garantire l’esistenza e il funzionamento dell’ente (parte stabile e costante). Esso è l’espressione dei cosiddetti valori non numerari, detti pure fondi, che per le attività sono rappresentati dagli impieghi e per le passività dalle fonti di finanziamento degli impieghi.
attività = impieghi
fondi
passività = fonti di finanziamento degli impieghi
Il patrimonio permanente è composto da valori che hanno già avuto la loro espressione numeraria in passato, allorquando parte del capitale è stato investito nel processo di erogazione dei servizi con la trasformazione della liquidità in costi e ricavi sospesi o beni a fecondità ripetuta e con la nascita di debiti e crediti di lungo periodo, tutti fattori che hanno già dato luogo alla manifestazione numeraria tipica (introito o esborso di danaro) dal momento che si sono trasformati in:
beni mobili e immobili permanenti d’uso o da reddito,
crediti e debiti di finanziamento (mutui),
rimanenze attive
risconti attivi e passivi.
Il patrimonio finanziario, invece, costituisce la componente finanziaria, cioè valori della sostanza patrimoniale che hanno misurato operazioni d’esercizio incidenti sulla consistenza del patrimonio (parte dinamica) attraverso valori numerari certi, assimilati e presunti, detti pure flussi che, se in aumento, danno luogo ad entrate, misuratrici di ricavi e, se in diminuzione, a spese, misuratrici di costi.
in aumento = entrate misuratrici di ricavi
flussi
in diminuzione = spese misuratrici di costi
Tipici sono i movimenti di cassa e banche, i crediti e debiti di funzionamento (residui ed altri), i ratei attivi e passivi.
Cassa e Banche;
Crediti e debiti di funzionamento (residui ed altri);
Ratei attivi e passivi.
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I valori numerari certi sono rappresentati dalla liquidità, quelli assimilati dai crediti e debiti di breve periodo e quelli presunti dai cosiddetti ratei, cioè valori stimati ma non ancora accertati nella loro precisa entità.
7.1.2 LA CLASSIFICAZIONE GIURIDICA DEL PATRIMONIO
Il patrimonio viene definito dal legislatore come “un complesso di beni e di rapporti giuridici attivi e passivi, di pertinenza di ciascun ente, suscettibili di valutazione. Dei singoli elementi che costituiscono il complesso, va data la rappresentazione contabile al fine di conoscere la “consistenza netta” di ognuno e dell’insieme. I criteri in base ai quali un bene può classificarsi come pubblico sono:
- soggettivo, in funzione all’appartenenza o meno ad un ente pubblico;
- oggettivo, in base alla funzione del bene;
- misto, in relazione all’appartenenza ad un ente pubblico e alla destinazione del bene ad un interesse pubblico.
Una prima classificazione del patrimonio pubblico prevede la distinzione fra beni demaniali e patrimoniali a loro volta ripartibili tra disponibili ed indisponibili.
7.1.2.1 I beni demaniali
I beni demaniali, distinti in beni demaniali immobili ed universalità di mobili, sono i beni che, per espressa disposizione di legge ( art. 822 del codice civile) , hanno un uso pubblico per natura.
Il demanio pubblico si distingue in:
- demanio necessario, cioè quei beni (solo immobili) che per la loro natura e quindi per la loro idoneità a realizzare interessi pubblici, devono necessariamente essere demaniali ed appartenere allo stato o, a seconda degli statuti, a talune delle regioni a statuto speciale:
- demanio marittimo: lido del mare, spiaggia, le rade, i porti;
- demanio idrico: i fiumi, i torrenti, i laghi, i porti destinati alla navigazione interna e le altre acque definite pubbliche dalle leggi in materia;
- demanio militare: fortezze ed altre opere destinate alla difesa nazionale
- demanio accidentale o eventuale, nel quale vanno annoverati quei beni che possono anche non essere demaniali per la loro natura ma che lo sono per la loro appartenenza ad un ente pubblico:
- demanio stradale: le strade e le autostrade;
- demanio ferroviario: le strade ferrate;
- demanio aeronautico: gli aerodromi ed aeroporti;
- demanio acquedottistico: gli acquedotti;
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- demanio artistico ed archeologico: gli immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico e artistico a norma di leggi in materia; le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche (universalità di beni); gli altri beni assoggettati dalla legge al regime proprio del demanio pubblico. Per essi deve sussistere sia la condizione soggettiva (soggetto pubblico) che oggettiva (i beni tassativamente elencati dal codice civile), altrimenti non saranno demaniali.
- demanio comunale: cimiteri e mercati.
Il regime giuridico dei beni demaniali, disciplinato dall'articolo 823 c.c. prevede che essi siano:
- inalienabili (a pena di nullità); solo se appartenenti al demanio accidentale essi possono essere trasferiti da un ente pubblico territoriale ad un altro ente pubblico territoriale; possono essere dismessi solo se vengono sdemanializzati;
- non soggetti ad usucapione e possono formare oggetto di diritti di terzi solo a mezzo di concessioni.
Inoltre, per questi beni:
- il diritto di proprietà pubblica è imprescrittibile;
- esso si estende alle sue pertinenze ma non agli accessori o ai frutti;
- il diritto di proprietà determina servitù a suo favore.
La loro utilizzazione può avvenire:
- per uso diretto (es. fortezze);
- per uso generale (godimento da parte della collettività, ad es. il mare);
- per uso particolare (riservato a determinati soggetti, ad es. licenza di navigazione);
- per uso eccezionale (sottrazione all’uso comune ed attribuzione esclusiva in godimento ad un terzo detto concessionario).
Il demanio, a secondo del momento in cui i beni relativi possono considerarsi demaniali (acquisto e perdita della demanialità) si distingue in:
- demanio naturale in virtù delle loro caratteristiche (ad es. il lido del mare). L’acquisto o la perdita della demanialità è legata ad un fatto naturale e non ad un atto (che ha natura meramente dichiarativa);
- demanio necessario artificiale in relazione alla specifica destinazione loro data (ad es. porti, fortezze). Gli elementi di demanialità sono sia soggettivi (proprietà) che oggettivi (destinazione), non essendo sufficiente il solo elemento soggettivo qualora ne venga mutata la destinazione (la fortezza resta demaniale sino a quando non intervenga un atto che ne modifichi la destinazione. ne consegue che l’acquisto è determinato da un fatto (costruzione di un porto o di una fortezza), mentre la perdita è determinata da un atto (diversa destinazione della fortezza in uffici pubblici);
- demanio artificiale accidentale dove, ai fini della qualificazione del bene, prevale l’elemento della destinazione (ad es. la strada di proprietà di un ente territoriale è demaniale se è destinata ad uso pubblico).
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Appartengono al demanio accidentale (art. 11 legge 281/70) delle regioni a statuto ordinario i seguenti beni:
- strade;
- autostrade;
- strade ferrate;
- aerodromi;
- acquedotti;
- immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico ed artistico;
- raccolte (universalità di beni mobili) dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche;
- altri beni che sono assoggettati dalla legge al regime proprio dei beni demaniali;
- porti lacuali (eccezione perché demanio necessario).
A seguito della riforma della P.A. avvenuta con legge 15 marzo 1997, n. 59 e il relativo D.Lgs. di attuazione n. 112/98, con il D.Lgs. 461/99 e il D.P.C.M. 21 febbraio 2000 sono state individuate le strade di interesse nazionale che sono rimaste di proprietà statale e tutte le altre trasferite alle regioni ed agli enti locali in virtù del “principio di sussidiarietà” di cui alla legge 59/97. Queste ultime vengono trasferite al demanio degli enti locali con leggi regionali. Il codice della strada (D.Lgs. 285/92) ed il relativo regolamento attuativo individua i criteri per la classificazione delle strade in relazione alla loro appartenenza, distinguendo tra:
A) autostrade;
B) strade extraurbane principali;
C) strade extraurbane secondarie;
D) strade urbane di scorrimento;
E) strade urbane di quartiere;
F) strade locali.
Sono regionali le strade extraurbane che:
- congiungono capoluoghi di provincia;
- costituiscono diretti ed importanti collegamenti fra strade statali;
- allacciano alla rete strade statali, porti marittimi, aeroporti o centri di importanza industriale, turistica o climatica;
- servono traffici interprovinciali o presentano particolare interesse per l’economia di vaste zone del territorio nazionale.
Sono provinciali le strade extraurbane che:
- allacciano al capoluogo di provincia i capoluoghi dei comuni o più capoluoghi comunali tra loro;
- allacciano alla rete stradale i capoluoghi più importanti;
- allacciano il capoluogo di provincia o i capoluoghi comunali all’aeroporto, alla stazione ferroviaria o al porto più vicino;
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- costituiscono diretto ed importante collegamento tra strade provinciali o sono riconosciute necessarie per valorizzare importanti attività agricole.
Sono strade comunali quelle urbane di scorrimento, di quartiere e locali situate all’interno dei centri abitati eccettuate quelle statali, regionali o provinciali che attraversano i centri abitati di comuni inferiori a 10 mila abitanti. Sono inoltre comunali le strade che:
- allacciano il capoluogo del comune con le frazioni, con la stazione ferroviaria, automobilistica o tranviaria più vicina, con un aeroporto o un porto, con altre località che non siano sede di servizi essenziali per il comune;
- esistono all’interno degli abitati;
- piazze, spazi e vicoli adiacenti alle strade, esistenti all’interno degli abitati, salvo che ne venga provata l’appartenenza ad altri soggetti (art. 22, legge 20.3.1865, n. 2248, allegato F, sui lavori pubblici).
7.1.2.2 I beni patrimoniali
A fianco ai beni demaniali il codice civile all'articolo 828 disciplina i cosiddetti beni patrimoniali e cioè i beni che costituiscono il patrimonio dello Stato, delle province e dei comuni per i quali dispone l'assoggettamento i alle regole particolari che li concernono e, in quanto non è diversamente disposto, a quelle del codice. A sua volta distingue al loro interno tra beni patrimoniali disponibili ed indisponibili
I beni patrimoniali immobili e mobili indisponibili (beni pubblici) non possono essere sottratti alla loro destinazione se non nei modi stabiliti dalla legge. Per espressa disposizione di legge, sono sempre inalienabili, le miniere e le foreste, gli atti e documenti di enti pubblici, i beni di interesse storico ed artistico.
Sono soggetti all’usucapione di un diritto reale a condizione che ciò non pregiudichi la destinazione dei beni stessi a pubblico servizio. La proprietà dei beni mobili non può acquistarsi col possesso a meno che non siano stati sottratti alla loro destinazione nei modi stabiliti dalla legge. Essi sono inespropriabili per esecuzione forzata ma non per pubblica utilità.
Una ulteriore categoria è quella dei beni patrimoniali disponibili la cui caratteristica è quella di essere beni da reddito, essi non assumono alcuna rilevanza pubblica e di cui l’ente ne è “dominus” come un qualunque privato (patrimonio edilizio, fondiario e mobiliare). .
La gestione patrimoniale non può, pertanto, non aver ad oggetto, in primo luogo, proprio la gestione del patrimonio disponibile.
I beni privati di rilevanza pubblica sono invece quei beni di proprietà privata che rivestono un interesse per la collettività. Per essi la facoltà di godimento e/o di disposizione di colui che ne risulta titolare sono sottoposte a limitazioni (ad es. raccolta di archivi privati).
Appartengono al patrimonio indisponibile (residuale) regionale i seguenti beni:
- foreste, cave e torbiere (solo a seguito di avocazione in caso di mancato o insufficiente sfruttamento da parte del proprietario del suolo);
- acque minerali e termali;
- edifici destinati a sedi di uffici pubblici e loro arredi;
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- i beni delle UU.SS.LL. Essi, già di proprietà dei comuni territorialmente competenti, fanno parte, oggi, del patrimonio delle AA.SS.LL.
Appartengono al demanio accidentale (art. 11 legge 281/70) di province e comuni i seguenti beni:
- strade, autostrade, strade ferrate, aerodromi;
- acquedotti;
- fognature, come costruzioni accessorie alle strade di cui occupano il sottosuolo;
- immobili riconosciuti di interesse storico, archeologico ed artistico;
- raccolte (universalità di beni mobili) dei musei, delle pinacoteche, degli archivi, delle biblioteche;
- vie interne dell’abitato;
- piazze o giardini;
- ville e passeggiate pubbliche;
- altri beni che sono assoggettati dalla legge al regime proprio dei beni demaniali;
- cimiteri e mercati (eccezione perché patrimonio comunale specifico);
- servitù demaniali o prediali pubbliche cioè i diritti reali su beni altrui costituiti per utilità o per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni medesimi. così, ad esempio, oltre alle servitù di via alzaia o di marciapiede, gli obblighi:
o di permettere lo scolo, attraverso il fondo, delle acque provenienti dalle strade demaniali;
o di permettere l’installazione di opere di presa e condotte delle acque pubbliche;
o di permettere l’uso di sorgenti di acque private;
o di permettere l’uso di strade vicinali;
o di osservare e mantenere zone di rispetto (distanze) nei confronti di strade e cimiteri.
Gli acquedotti possono essere:
- regionali se trasferiti dallo stato alla regione perché interessano il territorio della sola regione;
- provinciali;
- comunali quando interessano il territorio di un solo comune.
A tale regime giuridico sono assoggettati i canali, le fontane in cui essi sfociano, i laghi artificiali che essi creano, i pozzi e le cisterne ad essi collegati ed in genere tutte le loro pertinenze in quanto assolvono funzioni di soddisfacimento dei bisogni della collettività locale.
Appartengono al patrimonio indisponibile (residuale) di province e comuni i seguenti beni:
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- edifici destinati a sedi di uffici pubblici e loro arredi (universalità di beni mobili indisponibili, ad esempio, sono i banchi e gli arredi delle scuole o degli uffici);
- altri beni destinati a pubblico servizio (gli impianti, i materiali, i magazzini ed ogni altro bene immobile occorrente per il funzionamento di servizi quali, la nettezza urbana, l’illuminazione pubblica, ecc., nonché i beni che fanno parte dei pubblici servizi municipalizzati (es. trasporti urbani).
7.1.3 LA VALUTAZIONE DEI BENI DEMANIALI E PATRIMONIALI.
La classificazione degli elementi del patrimonio pubblico, assume notevole rilevanza nell’applicazione di principi prettamente ragionieristici per la gestione del patrimonio. Si tratta, pertanto, di gestire il patrimonio pubblico alla luce delle particolari caratteristiche di quest’ultimo e delle atipiche modalità di circolazione. La classificazione del patrimonio pubblico assume, altresì, rilevanza ai fini dei criteri e delle modalità di valutazione degli elementi del patrimonio.
Il tema della definizione delle modalità di valutazione delle componenti del patrimonio ha assunto maggior rilievo con l’affermarsi di sistemi di rilevazione degli accadimenti e dei fatti della gestione economica e della sistematica determinazione degli effetti prodotti da questi ultimi sulla consistenza del capitale di funzionamento.
I criteri di iscrizione e di valutazione degli elementi patrimoniali attivi e passivi sono, in quanto applicabili, analoghi a quelli stabiliti dal Codice Civile e dai principi contabili adottati dagli organismi nazionali e internazionali a ciò deputati.
In particolare:
- i beni demaniali sono valutati in base al costo;
- i terreni e i fabbricati sono valutati al costo di acquisizione o di realizzazione;
- i beni mobili: la complessità, la differenziazione e la numerosità dei beni mobili determina problemi di non poco conto per la messa a punto di soluzioni organizzative per la valutazione del patrimonio mobiliare dell’ente. In linea generale il criterio è quello del costo e fa riferimento al prezzo/costo con cui l’ente ha acquisito il bene da terze economie;
- i crediti sono valutati al valore nominale;
- i debiti sono valutati secondo il valore residuo;
- i censi, livelli ed enfiteusi sono valutati in base alla capitalizzazione della rendita al tasso legale;
- le rimanenze, i ratei ed i risconti sono valutati secondo le norme del codice civile.
Per ogni elemento del patrimonio viene rilevato un valore contabile che viene movimentato mediante le scritture di contabilità economica.
Per ogni elemento del patrimonio o per ogni gruppo omogeneo di beni, viene individuato un responsabile nell’ambito dell’organizzazione dell’ente; i debiti e i crediti, salvo diverse disposizioni del Regolamento di contabilità, sono collegati al responsabile dell’U.P.B. che li ha generati.
I beni demaniali, immobili e mobili vengono inoltre registrati in appositi inventari aggiornati annualmente, collegati alla rilevazione economico-patrimoniale.
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Ancorché ammortizzati, i beni rimangono elencati nell’inventario fino a quando permangono nella disponibilità dell’ente.
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8 IL RUOLO DELLA CONTABILITÀ NEGLI ENTI PUBBLICI TERRITORIALI
8.1 IL SISTEMA INFORMATIVO
Prima di procedere ad una disamina del sistema contabile degli enti territoriali si ritiene opportuno richiamare alcuni brevi cenni sul ruolo da esso rivestito all’interno di un sistema informativo aziendale.
Rifacendoci agli studi sul sistema-azienda, possiamo riscontrare come il concetto di “sistema” considerato nella sua accezione astratta, evidenzi una cooperazione di forze che tende a riportare ad unità l’attività di più elementi tra loro coordinati aventi un obiettivo comune. Detta visione, implementata nell’azienda, determina la capacità di analizzare la stessa attraverso la sua scomposizione in realtà sistemiche a loro volta riconducibili a quella di livello superiore attraverso la finalità aziendale comune99.
Ne consegue che potremmo articolare, nel rispetto dei principali contributi dottrinari, il sistema aziendale integrato in tre principali sub sistemi100 quali quello organizzativo, preposto ad individuare e definire le combinazioni tra le varie componenti del processo produttivo, quello decisionale, diretto a studiare e coordinare tutte le attività per il conseguimento di determinati obiettivi in precedenza definiti e programmati ed, infine, quello informativo che “ha per oggetto l’analisi dei metodi per la determinazione quantitativa dei fatti aziendali ed è preposto al controllo integrato del processo operativo dell’unitario sistema aziendale”101.
Tra essi intendiamo rivolgere la nostra attenzione proprio a quest’ultimo non sottovalutando, però, la complementarietà, rintracciabile anche negli altri che, alla fine, riporta ad unità l’analisi condotta.
Consegue quindi che il sistema informativo deve essere analizzato quale un insieme eterogeneo di informazioni che vengono organizzate, coordinate, rielaborate e gestite dall’azienda sfruttando tecniche e metodologie diverse per far fronte, nel modo migliore, a quella esigenza informativa interna ed esterna.
Le informazioni, così ottenute, costituiscono un vero e proprio sistema linfatico che alimenta quello decisionale creando una circolarità per cui “ogni azione, posta in essere a seguito delle decisioni assunte sulla base di un supporto informativo determina il sorgere di dati consuntivi intorno
99 “Il sistema si presenta, in generale come un insieme di elementi legati da un reciproco nesso di relazioni e coordinati per il perseguimento di un obiettivo comune.
Esso viene ad essere caratterizzato: - dalla graduale ripartizione in sistemi di ordine inferiore (subsistemi) fino alla individuazione - dell’unità elementare non più scomponibile; - dalle relazioni istaurabili tra le parti e gli elementi; - dagli obiettivi e subobiettivi perseguibili dall’intero sistema e dalle singole parti.” G. Paolone – Il Bilancio d’esercizio, Giappichelli ,
Torino , 1994 pag. 26
100 Riferendoci alla “teoria dei sistemi” ed in particolare la sua propensione a scomporre il sistema generale in sottosistemi che si pongono in una relazione funzionale del tutto analoga a quella riscontrabile tra insieme e sottinsieme si può facilmente passare da una analisi generale verso una diretta ad approfondire il sistema nelle sue componenti essenziali. La dottrina a riguardo ha operato varie distinzioni tra i sub sistemi proponendo classificazioni diverse per ordine e grado.
Ai fini della nostra indagine e cioè quella volta ad approfondire l’ente pubblico come azienda, adotteremo la prospettiva tipica dell’economia aziendale volta a considerare la stessa sotto l’aspetto organizzativo ( sub sistema organizzativo) gestionale ( sub sistema decisionale o gestionale) ed informativo (sub sistema informativo o del controllo).
101 G. Paolone, op. cit. il quale prosegue “Servendosi di regole e di principi da rispettare, esso fornisce al subsistema operativo gli strumenti di rilevazione ( contabile ed extracontabile) degli accadimenti che di esso fanno parte, nonché un flusso continuo di informazioni necessario per alimentare i successivi processi di decisione-azione.” Pag.28
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all’esecuzione dell’azione stessa. Tali dati, sottoposti a procedure di controllo, generano informazioni circa il grado di raggiungimento degli obiettivi in relazione ai quali l’azione era stata intrapresa; queste informazioni possono alimentare nuove decisioni che hanno lo scopo di proporre altre azioni in funzione dei medesimi obiettivi oppure la revisione degli obiettivi stessi. 102”
Nello stesso tempo, non può essere disconosciuto al sistema informativo il ruolo di comunicazione esterna all’azienda diretto a creare un processo di scambio reciproco di informazioni con l’ambiente esterno volto a conoscerlo ed interpretarlo prevedendone eventuali modificazioni, al fine di renderlo compatibile con i fini aziendali.
Da quanto detto consegue che non appare possibile standardizzare le metodologie, le tecniche e gli strumenti da predisporre per detti fini, in quanto essi dovranno trovare la propria genesi nelle risposte da dare, di volta in volta, ai vari soggetti interessati.
Viceversa si può concludere che il sistema informativo risulterà variamente articolato e strutturato per rispondere alle diverse funzioni legate alle dimensioni aziendali103, ai diversi tipi di decisione104 a cui è indirizzato ed, ancora, alle necessità delle aree aziendali105 contribuendo, in ogni caso, al raggiungimento degli scopi prefissati.
8.2 IL RUOLO DELLA CONTABILITÀ GENERALE NEL SISTEMA INFORMATIVO
AZIENDALE
La ripartizione dell’azienda in tre sottosistemi può essere oggetto di una ulteriormente classificazione ottenuta considerando il sistema organizzativo e produttivo all’interno di un unico raggruppamento quale quello operativo a cui si contrapporre quello informativo e del controllo.
Proprio all’interno di quest’ultimo, limitandoci all’esame del flusso informativo di natura contabile, è possibile individuare una suddivisione in sub sistemi di secondo ordine , quali il sottosistema della contabilità, quello dei bilanci, quello dei programmi e dei piani integrati, e dell’analisi costi-prezzi che trovano la propria genesi nei “principi di Ragioneria”. Questi ultimi, infatti costituiscono l’insieme degli assiomi su cui si basa il sistema del controllo nell’accezione che lo vede diretto all’elaborazione dei dati contabili ed alla conoscenza degli andamenti passati e futuri dell’azienda.
Se, infatti, l’economia aziendale come scienza teorica-pura, caratterizzata dall’analisi del sistema operativo “si compone di principi riferibili ad un universo astratto facendo ricorso per la sua dimostrazione , a metodi di logica formale e simbolica”106, dall’altro la ragioneria si preoccupa dell’analisi delle aziende realmente operanti, individuando altri principi operativi volti a misurare, attraverso espressioni numeriche, i risultati. La dottrina a riguardo è solita individuare :
1. il principio della contabilità generale e delle contabilità settoriali
102 E. Cavalieri Ricerche di economia dell’impresa, Cedam, Padova, 1984 , pag.239.
103 Allo stesso modo il ricorso a ciascuna di esse è legato ad una valutazione che misuri i benefici prodotti dalla conoscenza del dato rispetto al costo sostenuto: aziende medio grandi potranno trovare interessante affrontare costi di conoscenza che una di più piccole dimensioni può ritenere superfluo o non indispensabili visti gli oneri correlati.
104 Si pensi alle differenti esigenze riscontrabili tra soggetti preposti a decisioni strategiche rispetto ad altri che dovranno fornire risposte tattiche e operative.
105 A riguardo U. Bertini trattando delle aree funzionali dell’azienda e dei relativi subsistemi informativi ( della produzione, del marketing, della finanza, del personale) chiarisce che” scopo di questi sottosistemi informativi è quello di offrire al managment un quadro completo delle condizioni operative, attuali e prospettiche, per ciascuna delle quattro fondamentali aree funzionali. L’articolazione del sistema delle informazioni d’azienda per aree informative funzionalmente distinte consente di approfondire la conoscenza dei problemi specifici delle diverse funzioni avendo riguardo alle condizioni che sovrintendono la logica operativa delle singole aziende ed in alcuni casi del mercato.” op. cit., pag. 146
106 Si veda G. Paolone, op. cit., pag. 18
91
2. il principio del bilancio d’esercizio e dei bilanci straordinari
3. il principio dell’analisi dei dati
4. il principio della pianificazione integrata e della programmazione di singoli settori.
Tali principi trovano una loro correlazione con quelli parametrici dell’economia aziendale ed esprimono le diverse modalità di rilevazione ed elaborazione dei dati a seconda della finalità informativa e di controllo richieste nell’azienda.
In altri termini, il sistema informativo, nel suo complesso, è frutto di una attività di analisi che da un lato articolandosi per fasi successive107 determina l’oggetto cui indirizzare le indagini conoscitive e, dall’altro, definendo il grado di approfondimento da conseguire, individua gli strumenti e le procedure di rilevazione più idonee alla situazione prefigurata.
Le varie procedure di indagine risentono delle esigenze conoscitive ed, in base a queste, sono calibrate, costruite ed utilizzate. Volendo schematizzare, anche ai fini dell’analisi che andremo a condurre, le soluzioni di rilevazione degli aspetti operativi della gestione di una azienda, potremmo operare una articolazione quale quella che segue:
a) rilevazioni contabili sistematiche
b) rilevazioni contabili settoriali
c) rilevazioni extracontabili
d) rilevazioni qualitative108.
Le rilevazioni contabili sistematiche rivolgono la loro indagine al complesso aziendale generale, ricercando una visione di sintesi dell’attività svolta attraverso apposite scritture finalizzate alla determinazione del reddito d’esercizio e del capitale visti quali “oggetti complessi”.
Le rilevazioni settoriali, al contrario, si rivolgono ad analizzare oggetti semplici ed intervengono nel momento in cui da una visione diretta ad investigare dati complessi, si passa ad un’altra, nella quale questi ultimi vengono disaggregati, permettendo indagini conoscitive più approfondite e, fornendo allo stesso tempo, alle scritture complesse, elementi e dati che poi sono soggetti ad ulteriore rielaborazione109
107 Sull’analisi delle fasi di rilevazione, rifacendoci all’impostazione di A.Amaduzzi, potremo distinguere:
un prima fase di scelta dei fenomeni oggetto di osservazione
-determinazione quantitativa
-classificazione dei dati rilevati nella fase precedente
-elaborazione al fine di trasformare i dati grezzi in informazioni
-rappresentazione dei dati al fine di renderli utilizzabili ai soggetti a cui essi sono rivolti
-interpretazione dei risultati ai fini aziendali per cui sono stati determinati e scelti
108 Si veda G. Bruni – Contabilità per l’alta direzion,e ETAS libri, 1990, pag. 104
109“ La contabilità sistematica o generale è quindi preposta , con grado più o meno accentuato , al compimento della sintesi delle rilevazioni amministrative, mentre l’analisi è fornita dalle scritture elementari e dalle contabilità settoriali o speciali. La prima è strutturata per la conoscenza dei risultati attribuibili all’esercizio; le seconde hanno lo scopo di fornire conoscenze analitiche su particolari settori aziendali.Tra queste ultime, particolare rilievo rivestono:
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Alle due tipologie di rilevazioni, che vedono nel conto lo strumento di elaborazione dei fatti aziendali se ne contrappongono altre due che utilizzano strumenti differenti di misurazione i quali, molto spesso, completano le precedenti e forniscono ulteriori elementi di approfondimento degli aspetti specifici che, in molti casi, non possono trovare la loro corretta determinazione con le contabilità in precedenza analizzate.
Anche in questo caso dovremmo, però, distinguere due differenti modalità. Una prima basata su rilevazioni extracontabili di natura quantitativa che, quantunque non utilizzino grandezze monetarie (valori) per la misurazione degli accadimenti gestionali si basano ugualmente su rilevazioni che hanno a fondamento i sistemi di misurazione ( unità di misura) e che, quindi, sono ricomprensibili all’interno degli studi quantitativi.
Un’ultima forma è, invece, data da rilevazioni qualitative basate non più su elementi misurabili ma semplicemente percepibili o apprezzabili che non trovano un valore monetario o fisico di misurazione di base ma che, fondandosi su elementi di giudizio relativi, sono generalmente utilizzati per completare le informazioni a disposizione del “decisore” e, quindi, hanno una funzione complementare nell’intero sistema del controllo.
E’ intuibile il diverso ruolo svolto da ciascuna di esse nel processo informativo di una azienda.
Le rilevazioni sistematiche, nella loro complessità, sono prive di quel livello di analiticità riconosciuto a quelle settoriali ma determinano, alla stesso tempo, una sintesi contabile generale utile per valutazioni di apprezzamento del reddito e del capitale misurate attraverso la compilazione del bilancio d’esercizio, sia da parte di soggetti interni che esterni. Da un lato, infatti, esse rispondono a quelle richieste conoscitive esogene da parte di tutti i soggetti che in qualche modo risultano interessati alle sorti dell’azienda110. In tal senso gli obblighi ed i vincoli giuridici imposti dalle disposizioni del codice civile o dalle leggi di contabilità pubblica, costituiscono un utile strumento di uniformità che facilita la lettura di coloro che non hanno partecipato alla gestione ed alla elaborazione dei relativi documenti contabili.
Allo stesso tempo e nonostante i limiti che ogni attività di sintesi produce, esse appaiono utili per delle prime valutazioni sull’andamento degli equilibri economici, finanziari e patrimoniali. L’ermeticità, accompagnata ad una adeguata generalità delle informazioni in esse rinvenibili, permette di giungere, attraverso una utilizzazione e rielaborazione dei risultati evidenziati, alla costruzione di giudizi basati su analisi dei flussi e dei fondi o su indici appositamente costruiti, che in molti casi possono risultare sufficienti per una visione d’insieme del fenomeno aziendale. Ciò non toglie che ogni processo decisionale può richiedere ulteriori informazioni alle quali la contabilità generale non è in grado di fornire risposte ma da cui esse in qualche modo discendono.
-la contabilità relativa al magazzino, finalizzata alla rilevazione dei flussi fisici dei beni che lo compongono, eventualmente raggruppati in modo omogeneo e del loro livello di fine periodo;
-la contabilità del personale preposto all’espletamento delle varie attività lavorative con l’indicazione della qualifica e del relativo livello retributivo;
-la contabilità del parco immobilizzi, per la conoscenza della vicenda tecnica ed economica dei beni a fecondità ripetuta, dalla loro acquisizione alla loro eliminazione dal processo produttivo;
-la contabilità finanziaria, al fine di evidenziare le esposizioni nei confronti dei soggetti ed istituzioni esterne al sistema aziendale e le possibilità di darne adeguata copertura;
-le contabilità clienti e dei fornitori, idonee a fornire informazioni sulla posizione di ognuno di essi ed a valutare, in ultima analisi le rispettive posizioni creditorie e debitorie.” G. Paolone op. cit 1994 pag. 19
110 Per un approfondimento sul tema si veda G. Paolone op. cit. 1994 pag.42 e seguenti
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Pertanto, appare eccessiva quella visione che vede un suo utilizzo solo a fini informativi esterni. Certamente il rivolgersi a misurare solo fatti esterni o che hanno rilevanza con l’esterno e che, come tali modificano le consistenze patrimoniali dell’azienda, non giustifica un suo utilizzo solo a fini, di pubblicità. Allo stesso modo, è impensabile ritenere, se si escludono le ipotesi in cui la convenienza all’acquisizione di informazioni più approfondite si scontri con una valutazione negativa in una ottica costi-benefici, che essa, per la capacità di generare indici o altre analisi che facilitino confronti spazio temporali, possa essere vista quale unico strumento del sistema informativo.
Man mano che aumentano le richieste di informazione, il sistema si evolve verso soluzioni più complesse. Nasce, quindi, l’esigenza di affiancare a rilevazioni sistematiche delle altre quali quelle elementari o la necessità di introdurre misurazioni extracontabili basate su un approccio statistico ed in alcuni casi qualitativo che rendano sempre più oculata la scelta da affrontare.
8.3 IL SISTEMA CONTABILE
Prima di procedere oltre nella trattazione si ritiene opportuno chiarire i termini oggettivi della nostra indagine. In particolare è opportuno definire il significato assegnato, in detto contesto, alla locuzione “sistema contabile” visto che il significato non è univoco ma oggetto di diversa interpretazione a seconda dei contenuti conoscitivi di volta in volta richiesti. Nel nostro caso riteniamo opportuno riferirci a quella interpretazione che fa coincidere i contenuti informativi con quelli di “contabilità generale” la quale, a sua volta, è riconducibile ad una accezione dottrinaria propria della cultura aziendale del nostro paese che si differenzia, per la diversa finalizzazione, da quella che caratterizza la concezione nord americana di “contabilità finanziaria”111. Quest’ultima, infatti, rivolge la sua attenzione principalmente alla capacità informativa che la contabilità possiede nei confronti dell’esterno essendo vista quale strumento di comunicazione per gli stakeholders. Questi, costituiti da banche, azionisti, obbligazionisti, dai creditori, dallo Stato da soggetti, cioè, estranei alla vita quotidiana aziendale, non possono conoscere i criteri seguiti da ciascun soggetto economico nella elaborazione e presentazione delle informazioni e, quindi, necessitano di un sistema di regole necessarie per standardizzare le nozioni disponibili facilitando anche comparazioni tra soggetti diversi. La “contabilità finanziaria” diventa, quindi, l’insieme sistematico e coordinato di “regole” che permettono il conseguimento di tale obiettivo. Al contrario la “contabilità generale” a cui intendiamo riferirci, anche se non è priva di elementi atti a favorire una comunicazione verso l’ambiente esterno, è inquadrata e diretta principalmente a implementare sistemi decisionali interni112. Essa, intesa quale ulteriore sub sistema,113 non presenta quel livello di analiticità né tanto meno quell’elevato contenuto probabilistico che, al contrario, contraddistingue gli altri sistemi, ma al
111 Precisa M. Rea che“Secondo una ben nota impostazione statunitense-che peraltro ha trovato ampio risalto nella dottrina europea-occorre distinguere la contabilità finanziaria ( financial accounting) dalla contabilità direzionale (managerial accounting)” e prosegue richiamando R.N. Anthony, Principi di contabilità aziendale , Etas, Milano, 1992 che La contabilità finanziaria <<ha lo scopo fondamentale di fornire informazioni a persone che operano al di fuori dell’azienda,(…). Poiché i terzi utilizzano informazioni contabili provenienti da molte aziende diverse, è evidentemente necessario che le regole fondamentali siano applicabili indiscriminatamente a tutte le aziende, sia perché l’informazione di una azienda possa venir comparata con quella di un’altra, sia per evitare la necessità di apprendere un insieme di regole fondamentali, separatamente per ciascuna azienda. Tali regole fondamentali costituiscono l’oggetto della contabilità finanziaria.”Le aziende sanitarie pubbliche, Giappichelli Torino, 1998, p. 102
112 A riguardo E. Cavalieri op. cit. pag.251-252, U. De Dominicis, Prefazione Italiana di : R.N. Anthony, Contabilità per la direzione, Milano Etas Kompass 1969
113 Sui sub sistemi all’interno del sistema informativo si veda quando già riportato e precisamente all’articolazione proposta da U. Bertini che, a riguardo, ricollegando gli stessi alle quattro funzioni aziendali individua
a) il sottosistema informativo della produzione
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contempo, assicura una unitaria visione della gestione aziendale basata sulle operazioni dei rimanenti sub sistemi e su un sistema di scritture che, scaturendo da queste è in grado di fornire una rappresentazione completa della vita amministrativa di una azienda sintetizzabile attraverso la misurazione dell’economicità della gestione114. Inoltre, intendiamo riportarci ad un concetto di “contabilità” che si riferisce ad una concezione del “conto” diretto a misurare gli aspetti finanziari ed economici di ciascun accadimento gestionale per la definizione finale del “reddito” e del “capitale” piuttosto che ad una, di natura strumentale, che lo vede quale “un insieme di scritture relative ad un dato oggetto avente come scopo quello di rilevarne l’aspetto qualitativo e quantitativo”115 e che, di conseguenza, porta a ricomprendere, nella voce “contabilità”, tutti quei sub-sistemi contabili che usano il conto quale strumento di rilevazione di fatti gestionali116. In tale contesto, quindi, la nostra analisi si circoscrive all’approfondimento di grandezze economiche quali il reddito e il capitale attraverso un’analisi delle operazioni aziendali trattate secondo un modello che enfatizza il perseguimento delle condizioni di economicità e che fornisce una completa analisi delle stesse sotto il punto di vista finanziario ed economico. In tal modo, la contabilità assume le caratteristiche proprie di un sistema informativo quali la funzionalità alle decisioni aziendali alle diverse esigenze dei vari livelli aziendali, la finalizzazione, cioè, l’orientamento alla produzione di informazioni utili, l’integrabilità intesa come capacità di trasformare le informazioni a disposizione utilizzabili dai diversi soggetti interessati, la flessibilità, in quanto capace di adeguarsi alle varie esigenze, con tempestività e con adeguata affidabilità. Essa diviene non solo lo strumento indispensabile per alimentare il sistema decisionale fornendo una rappresentazione complessiva degli andamenti economici e finanziari passati e futuri ma, allo stesso tempo, essendo una fonte inesauribile di informazioni, assume la funzione di input indispensabile per i sistemi informativi delle varie funzioni. Questi risultati sono conseguibili attraverso un’analisi dei componenti positivi e negativi di reddito condotta durante l’esercizio e che trovano un risoluzione nel bilancio117 che raccorda, attraverso una operazione di sintesi, tutti i dati di contabilità generale riportando ad unitarietà l’intero sistema informativo aziendale. In altri termini, l’analisi del bilancio d’esercizio costituisce il necessario e successivo passaggio del sistema contabile. In esso, infatti, trova rappresentazione in modo sintetico e attraverso la rappresentazione in schemi appositamente redatti, l’intera dinamica aziendale.
b) il sottosistema informativo del marketing
c) il sottosistema informativo della finanza
d) il sottosistema informativo del personale
ciascuno dei quali, entro i limiti fissati dal managment, presenta una autonomia nello sviluppo ed applicazione di tecniche autonome.
114 “I dati della contabilità generale costituiscono perciò nel loro insieme un sistema perfetto di informazioni; l’oggetto comune al quale sono riferite tutte le rilevazioni è il più ampio e complesso che si possa immaginare, coincidendo con gli aspetti economici e finanziari della gestione.” U Bertini, op.cit., pag. 148
115 A. Amaduzzi L’azienda nel suo sistema e nell’ordine delle sue rilevazioni, Utet, Torino, 1978 pag.549
116 In tale accezione anche i sistemi supplementari quali il sistema dei rischi, dei beni di terzi, degli impegni ma, anche la stessa contabilità analitica se utilizza il conto quale strumento di misurazione sarebbero da comprendere nel concetto di “contabilità”. Riteniamo al contrario che ai fini della nostra analisi sia sufficiente soffermarci su una panoramica più ristretta quale quella già indicata.
117 In questo momento ci riferiamo al bilancio d’esercizio o bilancio consuntivo ordinario delle aziende private.
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8.4 IL RUOLO DELLA CONTABILITÀ GENERALE NEL SISTEMA INFORMATIVO
DELL’ENTE TERRITORIALE
8.4.1 UNA ANALISI STORICA
L’ordinamento contabile degli enti pubblici, a differenza di quanto riportato nei paragrafi precedenti per lungo tempo non ha assunto quel ruolo e quella funzione rivestiti dalla contabilità all’interno di un sistema informativo aziendale ma si è limitato a dar dimostrazione dei fatti amministrativi.
Al fine di comprenderne le motivazioni di questa scelta, appare interessante ripercorrere brevemente l’evoluzione storica della materia, partendo dal periodo storico in cui si afferma lo Stato moderno118 e cercando di comprendere i motivi che hanno condotto a considerarla parte di una più ampia scienza giuridica dell’amministrazione. In realtà, pure le istituzioni dell’evo antico avevano sentito l’esigenza di rilevare fatti di natura amministrativo-contabile anche di rilevante struttura e complessità così come trattato dagli studiosi dei profili storici della scienze computistiche. Ma, nella maggior parte dei casi,si trattava di casi riconducibili a forme di contabilità collettiva e non di contabilità di Stato.
Il passaggio da semplice tecnicismo a scienza dell’amministrazione viene a determinarsi nel momento in cui la contabilità pubblica non si limita solo all’originario ruolo di “far di conto” a rilevare, cioè, i fatti amministrativi collettivi attraverso una loro contabilizzazione finanziaria ma si trasforma in strumento per “dar conto” delle finalità o del risultato conseguito in detta attività. Ciò accade nel momento in cui, all’interno del processo evolutivo che portò alla formazione dello Stato moderno ed all’organizzazione della società politica, l’amministrazione veniva a trasferirsi ad una entità esterna all’autorità sovrana che, con il tempo, acquisirà una sua autonomia andando a determinare il momento esecutivo dell’esercizio del potere.
Detto processo si consolida in circa due secoli e porta alla formazione di una dottrina che, inizialmente definita come una raccolta di prassi e consuetudini, assume via via i caratteri di scienza amministrativa.
Nella prima fase assistiamo alla elaborazione di un modello di norme che nasceva da una raccolta e dal successivo coordinamento di canoni, comportamenti dettati soprattutto dall’esperienza giornaliera e che poteva sintetizzarsi, come un prontuario dell’arte di amministrare un popolo secondo le stesse logiche con cui si amministrano i beni di famiglia. D’altra parte, la concezione di Stato come condizione del “re” conduceva a ritenere il patrimonio statale quale bene del sovrano e da questi messo a disposizione della collettività (finalizzazione pubblica).
La fase successiva dell’assolutismo empirico, è quella che porta alla definizione di entità statuali organizzate, territorialmente e politicamente autonome, con la conseguente strutturazione di un apparato amministrativo a cui, però,non era ancora riconoscibile una individualità rispetto alla potestà politica del sovrano. Ne consegue che tutta la dottrina contabile, sviluppatasi in detto periodo, non assume il valore di scienza dei fini limitandosi a rappresentare contabilmente l’amministrazione dello Stato.
Il momento di svolta nell’evoluzione della materia è da individuare nell’affermazione della cosiddetta “ragion di stato”, che conduce all’evoluzione dello Stato verso l’assolutismo istituzionale del periodo illuminista.
La ricerca di razionalità che caratterizza detto periodo storico in tutte le branche della ricerca scientifica, porta a riconsiderare la rilevanza dell’organizzazione dell’amministrazione, da intendere non più quale esercizio di funzioni pubbliche da parte del sovrano,quanto, piuttosto, quale struttura
118“L’ordinamento contabile e la relativa scienza di studio nacque in un rapporto di intima connessione con la costruzione di un sistema di economia e finanza nel periodo di insorgenza ed affermazione dello Stato moderno.” A. Barettoni Arleri, Digesto delle discipline pubblicistiche , Torino (voce Contabilità pubblica) p. 1-5
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autonoma al servizio dello Stato che, a sua volta, non si identifica con il monarca ma viene a sintetizzarsi nel concetto di “cura degli interessi supremi della collettività”.
Anche la materia contabile subisce in tale periodo una netta trasformazione: si riconosce definitivamente la separazione dei fini del sovrano da quelli dello Stato, dei beni demaniali da quelli personali del Principe; si assiste alla nascita di una scienza contabile nuova la quale, prendendo spunto dalle prassi amministrative relative alle procedure di entrata e di spesa, subisce un lento ma progressivo processo di giuridicizzazione. Detto processo si combina, poi, con l’assegnazione aggiuntiva di quel ruolo di rendicontazione dell’azione amministrativa all’interno di una visione propria dello stato post rivoluzione francese119.
L’influenza dei principi scaturiti dalla rivoluzione, sono alla base di tutto il processo evolutivo della contabilità pubblica. Infatti, essa afferma una nuova visione dello Stato quale struttura basata sulla sovranità assoluta della legge da cui non possono essere escluse neanche le disposizioni contabili che, quindi, sono ricondotte e subordinate alla normativa vigente, gettando le basi di quel processo di incardinamento nel diritto amministrativo moderno.
Quest’ultimo, infatti, ricondusse la materia ad un insieme di norme e regolamenti contabili volti a tipicizzare i comportamenti gestori relativamente agli aspetti finanziari, demaniali e patrimoniali e permise di indirizzare il processo evolutivo della gestione contabile verso una attività di controllo che rispondeva, all’esigenza di individuare strumenti che permettessero un riscontro dell’attività svolta dai vari organi.
Il privilegiare i fatti sindacatori su quelli funzionali aumentò una idea diffusa che vedeva i procedimenti contabili come sottoinsieme di quelli amministrativi.
Venne, pertanto, sottovalutata ogni analisi aziendale, mentre grande risalto furono assunti dalle verifiche interfunzionali tra gli organi della pubblica amministrazione. Il risultato fu quello di ricomprendere la contabilità pubblica ed i suoi procedimenti nell’area dell’attività strumentale che alla fine riconosce alla stessa una rilevanza esclusivamente interna.
In detto contesto di inserisce il modello “classico” dell’organizzazione dello Stato oggetto di approfondimento in apposito capitolo. Qui ci interessa evidenziare come il disinteresse verso l’ambiente esterno e verso una visione unitaria dell’oggetto di indagine ( la P.A.) ha determinato lo sviluppo di norme contabili particolarmente frammentarie orientate a disciplinare, in modo spesso prolisso, gli aspetti specifici della gestione e la finalizzazione aziendale.
Ne consegue che la contabilità generale ed il bilancio negli enti territoriali non hanno assunto in quel tempo le funzioni descritte trattando del ruolo del sistema informativo aziendale120, ma si sono orientate a esplicitare gli aspetti amministrativi della gestione, anche quando la dilatazione del fenomeno finanziario pubblico e l’ampliamento delle tipologie di controlli hanno messo in crisi l’originaria impostazione di contabilità pubblica.
119 Pur in un contesto di ispirazione economica ebbe quindi inizio un lento processo di giuridicizzazione dello studio della contabilità, in quanto in questa evoluzione anche l’azione contabile divenne subordinata alla doverosità del fine e, quindi, nel successivo processo di antitesi autorità-libertà, alla legge; nella teorizzazione da parte degli studiosi dello stato di polizia, che per primi si imbatterono sullo studio del fenomeno <<pubblica amministrazione>> in senso moderno, larga parte fu dedicata alla disciplina della amministrazione finanziaria dello Stato. L’apparire della scienza giuridica dell’amministrazione portò quindi da un canto alla attrazione della scienza contabile, nota come scienza camerale dei fini del buon governo finanziario per il benessere pubblico, al diritto amministrativo; e dall’altro, alla assegnazione aggiuntiva di quel secondo significato del dar conto o rendicontare la questione, in un ambito di influenza dell’esperienza post rivoluzionaria francese.” A. Barettoni Arleri, Digesto delle discipline pubblicistiche, Torino, 1985,(voce Contabilità pubblica) p. 1-5
120 A riguardo A.Buccellato, riferendosi ai bilanci ed ai rendiconti sottolinea: “ Ancor meno questi strumenti contabili possono, poi, fornire adeguate informazioni intorno all’uso razionale delle risorse ed all’individuazione di eventuali inefficienze e sprechi e delle relative responsabilità” Il sistema informativo delle aziende pubbliche , Cedam, Padova, 1992
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Tuttavia è da sottolineare come l’atteggiamento legislativo volto a non abbandonare la precedente impostazione giuridica per una soluzione che privilegiasse gli aspetti aziendali della gestione, non ha permesso l’evoluzione della materia che tutti si attendevano.
8.4.2 IL RUOLO ATTUALE DELLA CONTABILITÀ GENERALE NEL SISTEMA INFORMATIVO DELL’ENTE
TERRITORIALE
Uno degli aspetti del precedente assetto normativo è stato quello di aver cercato di considerare tutti gli strumenti contabili ( compresi contabilità generale e bilancio) come mezzi per esercitare una attività di controllo amministrativo.
Ne consegue che il processo evolutivo della contabilità non è risultato particolarmente veloce ed agevole. Solo negli ultimi anni, infatti, con il declino di una visione centralistica e autorizzatoria si è modificato l’approccio legislativo verso questi documenti che stanno riappropriandosi di un ruolo informativo proprio. Ciò detto non può essere disconosciuto che alcune differenze sussistono e permangono rispetto alle imprese.
Mentre l’azienda di produzione, quale azienda lucrativa, trova nel mercato la sua linfa vitale, ed attraverso esso realizza gli scambi di fattori produttivi e di prodotti finiti che le garantiscono il perseguimento degli equilibri tendenziali e, quindi, la sopravvivenza stessa nel sistema, l’azienda pubblica è caratterizzata dall’assenza di una correlazione diretta che leghi tra loro, da un lato gli aspetti qualitativi e quantitativi dei servizi erogati o prodotti e, dall’altro, le risorse acquisite per essi. Volendo ulteriormente approfondire detto tema, rivolgendoci specificatamente agli enti oggetto della nostra analisi, possiamo evidenziare come essi acquisiscono dal mercato, sostenendo i relativi costi, i fattori produttivi necessari per ottenere al termine del proprio processo trasformativo i servizi da fornire alla collettività. Le risorse consumate, però, a differenza delle imprese non sono reintegrate dai ricavi ma da proventi che in molti casi non sono correlati al grado di apprezzamento espresso dai cittadini essendo costituiti per la maggior parte da tributi o, nel caso degli enti territoriali minori da trasferimenti121. In altri termini, anche nei comuni dove, a seguito di un processo autonomistico abbiamo assistito ad una riduzione della finanza derivata a favore di una propria e dove già in passato esistevano forme di remunerazione diretta di servizi, anche se in misura non congrua122, riscontriamo in maniera marginale entrate intese quali controprestazioni del cittadino misuratrici, attraverso il “prezzo”, di una “utilità” determinatasi nel mercato.
Non vi è, cioè, un processo di scambio che, attraverso la cessione del bene o del servizio misuri la capacità dell’azienda di remunerare congruamente tutti i fattori produttivi impiegati. Al contrario, il servizio erogato dall’azienda pubblica è priva di quella misura dell’“utilità” che solo la vendita sul mercato può determinare123.
121 Precisa G. Farneti riferendosi agli enti locali quali esempio di aziende non lucrative che essi “ acquisiscono nei mercati i fattori della produzione ( sostenendo costi per il personale, acquisti di beni, servizi, interessi ecc.), li impiegano (…), ottengono servizi che mettono a disposizione dei cittadini. Per questa loro attività consumano risorse, i costi; queste risorse sono però reintegrate, contrariamente alle imprese, indipendentemente dal giudizio di efficacia espresso dai cittadini, sono infatti reintegrate per mezzo di proventi che normalmente prescindono dall’attività svolta ( trasferimenti e tributi) od hanno con essi collegamenti parziali ( entrate patrimoniali legate al sistema tariffario). In Rirea cit., 1999
122 Ci riferiamo ai servizi a domanda individuale ed a carattere produttivo così come definiti dal legislatore nell’ordinamento contabile degli enti locali
123 “E’ noto come la mancanza del mercato rispetto al collocamento dei risultati produttivi ponga seri problemi sul versante degli strumenti atti a dimostrare il richiamato equilibrio. In modo particolare la sostanziale assenza dei relativi prezzi non permette di usare l’equazione tradizionale atta ad esprimere l’equilibrio economico dell’impresa, equazione che deve mettere in luce una tendenziale
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Si potrebbe arrivare a concludere che, confrontando tra loro una impresa ed una azienda non lucrativa che forniscono lo stesso servizio, le differenze sono generate essenzialmente dalle modalità di determinazione del prezzo che, nel primo è ottenuto dall’incontro della curva della domanda con quella dell’offerta mentre, nel secondo, da decisioni spesso del tutto estranee al processo trasformativo-distributivo che si basano su valutazioni di carattere politico e sociale (prezzi politici)124.
Se contabilità e bilancio esprimono nelle imprese una rappresentazione contabile rispettivamente analitica e sintetica dei vari fatti gestionali finalizzata ad una indagine conoscitiva di quelle variabili indispensabili a garantire il perseguimento degli obiettivi tendenziali di lungo periodo, nel caso di aziende pubbliche non lucrative gli stessi supporti contabili ( contabilità e bilancio) assumono un differente rapporto di causa ed effetto.
Se, cioè, nelle imprese il bilancio costituisce l’epilogo di un processo sistematico di rilevazioni nelle altre esso, almeno fino alle sperimentazioni che stanno caratterizzando gli ultimi anni, è visto come lo strumento centrale del sistema informativo mentre la contabilità, che da esso consegue, assume un ruolo complementare, misurando esclusivamente i rapporti tra i vari organi125.
Non essendo presente il mercato, quindi, non vi è l’esigenza di elaborare, attraverso il supporto contabile, informazioni in grado di influenzare le decisioni o partecipare alla formulazione di scelte finalizzate a garantire la massimizzazione dell’utilità dei prodotti venduti e di quelli acquisiti, quanto, piuttosto quella, di rispondere ad esigenze di osservazione dei rapporti tra organi sovraordinati e sotto ordinati. Si pensi, a titolo di esempio, al rapporto che fin dalla nascita delle monarchie costituzionali ha caratterizzato il confronto dapprima tra monarca e parlamento126 e, poi, tra governo e parlamento o, ancora, riferendoci ai comuni tra consiglio e giunta. In tutti i casi prospettati è riscontrabile una funzione di controllo da parte dell’organo volitivo su quello esecutivo che trova nel sistema di rilevazioni, lo strumento più adatto per realizzarsi.
Anzi proprio il sub sistema contabile, con la funzione autorizzatoria esercitata attraverso il bilancio di previsione e la “contabilità finanziaria”, ha favorito un approccio dottrinario di natura giuscontabile che ha finito con il privilegiare l’aspetto giuridico della gestione.
In detta visione il bilancio di previsione assume un ruolo cardine del sistema informativo aziendale non costituendo solo una “fase tecnica” facoltativa diretta a favorire scelte programmatiche attraverso un sistema di rilevazioni libere nei contenuti e nella forma ma, al contrario, invertendo il processo logico di rilevazione propria delle aziende private, assume una rilevanza esterna definendo, in particolare, per la parte spesa, i limiti massimi previsti per ciascuna unità elementare.
Da quanto detto consegue che anche il momento successivo della gestione, con le scritture finanziarie rileva il verificarsi delle azioni preventivamente programmate introducendo, attraverso le “fasi dell’entrata e della spesa”, un sistema di vincoli e di verifiche che danno risalto ai “valori” nel momento in cui assumono particolare rilevo dal punto di vista giuridico. Si tratta di una rilevazione basata sul riscontro della legittimità dell’azione di governo o sul controllo della spesa pubblica che, di fatto, appare in contrasto con sistema economico patrimoniale nel quale la stessa misurazione è
eccedenza dei ricavi sui costi, e non lo permette proprio perché non si conoscono o non sono significativi i ricavi nella loro globalità” G. Farneti , op. cit, 1997 pag. 29
124 “La caratterizzazione degli istituti pubblici come <<aziende di erogazione>> o come <<aziende composte>> (di produzione e di consumo) è collegata al fatto che i <<prodotti>> dell’attività dell’amministrazione pubblica sono in toto o in parte ceduti senza un diretto corrispettivo economico (prezzo) o con corrispettivi che non hanno la funzione di oggettivare giudizi di convenienza ( tariffe intese come contributo alla copertura del costo fissato al di fuori delle <<leggi di mercato>> o tasse intese come prelievo coattivo collegato tecnicamente alla cessione di un servizio o alla emissione di un certificato). Tale situazione può dipendere :
-dalle caratteristiche di bene collettivo del <<prodotto>> dell’attività;
-da scelte motivate da opportunità politico sociali assunte dai massimi organi istituzionali (scelte politiche).” E. Borgonovi op. cit. 1996 pag. 119
125 Su detta impostazione che conduce a definire la contabilità quale “contabilità di bilancio” si veda E. Borgonovi , op. cit.
126 Per un approfondimento si veda il successivo capitolo.
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finalizzata ad uno scopo del tutto diverso quale l’individuazione, in un periodo prestabilito, dei costi e dei proventi e con esso dell’economicità, dell’efficienza e dell’efficacia127.
Il capitolo precedente, mettendo in evidenza la natura aziendale dell’ente locale, ha contestualmente sottolineato l’importanza di un sistema informativo adeguato che trova nel sistema contabile una adeguata base di sviluppo dei processi decisionali in grado di far fronte alle esigenze conoscitive di quanti sono interessati ad essi ed al loro sviluppo. Inoltre è da sottolineare come l’intero sistema delle informazioni e con esso quello contabile, costituendo una struttura complementare alle decisioni aziendali, risente fortemente del contesto che è chiamato a rappresentare. L’attuale situazione evidenzia, nonostante i notevoli passi avanti verificatisi dal 1990, ai nostri giorni un processo evolutivo ancora in crescita che se da un lato ha scardinato la precedente concezione burocratica e meccanicistica della pubblica amministrazione, dall’altro non è ancora arrivato a completare quel processo di rinnovamento capace di riportare al centro, non solo della discussione dottrinaria ma anche di quella operativa, attraverso adeguati supporti contabili, l’identità aziendale di ciascun ente locale.
Nonostante le innovazioni introdotte, frutto dell’apporto e del contributo degli studiosi di discipline economico aziendali, è riscontrabile ancora la presenza di elementi tipici di un approccio giuridico alla materia. Più in generale possiamo affermare che il processo di trasformazione avviato e finalizzato all’implementazione di un modello gestionale degli enti territoriali non si è ancora concluso.
Allo stesso modo, restringendo i termini della nostra analisi al sottosistema contabile ci rendiamo conto come esso, quantunque abbia seguito la riforma, al momento non è ancora giunto a quel livello di perfezionamento che, partendo dalla raccolta dei dati contabili, giunge attraverso la loro elaborazione e sintesi (documenti consuntivi) alla produzione di informazioni che contestualmente presentano caratteristiche tali da innescare quel processo di decisione-azione interna o di comunicazione all’esterno128.
8.5 LINEE EVOLUTIVE DEI MODELLI CONTABILI DEGLI ENTI PUBBLICI TERRITORIALI
Nel corso dei capitoli precedenti abbiamo cercato, dopo aver circoscritto i termini della nostra indagine agli enti pubblici territoriali, di fornire uno scenario degli altri sistemi che interagiscono con quello contabile ed, in particolare, con la contabilità e con il bilancio, al fine di giungere ad individuare cause e relazioni che possono aver spinto il legislatore ad una definizione della materia secondo le linee in precedenza ripercorse.
127 Osserva a riguardo A. Buccellato che “i prospetti contabili che mettono a raffronto le entrate e le spese e le attività e le passività, sia nella fase di previsione che consuntiva, non servono ad esprimere l’efficacia dell’azienda. Possono, invero, mettere in luce alcun aspetti delle condizioni economiche, finanziarie e patrimoniali entro le quali si doveva svolgere e si è poi effettivamente svolta l’azione amministratrice, ma devono necessariamente presupporre ( senza fornirne la dimostrazione) che le spese siano state in ogni caso, convenientemente destinate e sostenute per la soddisfazione dei bisogni degli effettivi destinatari” Il sistema informativo delle aziende pubbliche, Cedam, Padova, 1992, p.10
128 Proprio su quest’ultimo aspetto osserva A. Buccellato : “ Le necessità informative delle aziende pubbliche sono rese ancor più complesse dalla loro maggiore compenetrazione ( rispetto alle gestioni private) con l’ambiente in cui operano. Il loro soggetto economico è il risultato di un processo democratico di rappresentatività elettiva che non coincide con i proprietari dell’azienda, il loro patrimonio non ha contorni ben definiti e si confonde con il capitale collettivo, i bisogni ritenuti essenziali devono essere normalmente perseguiti in ogni caso ed a qualsiasi costo, la gestione deve essere condotta secondo i programmi preventivamente approvati e sulla base delle norme previste dal diritto amministrativo, i processi ed i risultati aziendali devono essere di dominio pubblico ai fini della trasparenza dell’amministrazione, sia per la tutela degli interessi del cittadino che per il controllo collettivo dell’operato degli amministratori, la misurazione dei risultati complessivi si presenta difficile nei servizi a domanda collettiva e nell’apprezzamento dei rendimenti delle attività ad elevato contenuto intellettuale.” Il sistema informativo delle aziende pubbliche, Cedam, Padova, 1992
100
Dopo tale indagine possiamo concludere che, qualsiasi azienda è caratterizzata da una gestione che si realizza attraverso un complesso di operazioni (atti di gestione129) i quali, quantunque osservabili da diversi aspetti, sono riconducibili ad una unitaria finalità. In tale contesto il sistema informativo assume una particolare importanza quale sub sistema complesso, di informazioni di vario genere, riferibili a tutti i fatti aziendali con rilevanza interna ed esterna, in grado di migliorare i processi decisionali e garantire la durabilità del sistema.
Al suo interno, poi, un ruolo non marginale è assegnato al sub “sistema delle rilevazioni economiche d’azienda” che evidenzia i “risultati economici” generati dal sistema degli scambi ed è misuratore , da un lato dell’utilità dei beni e dei servizi prodotti e venduti e, dall’altro, del valore del giudizio della scarsità dei fattori produttivi acquisiti.
Ma, il sistema delle rilevazioni contabili non si limita alla semplice analisi dei fatti aziendali nel loro ciclico evolversi, in quanto la sua stessa natura lo trasforma, a sua volta, in sistema informativo in grado di rappresentare una utile base su cui impostare le scelte successive.
In questo modo si genera una circolarità tra il sistema delle decisioni, a sua volta influenzante quello delle operazioni e quello delle rilevazioni, per cui ciascuna di queste risulta produttrice di input in una fase e di output in un’altra nei confronti della rimanente.
Qualità dei Processi decisionali
Decisione
Decisione
Operazione
………..
Operazione
Tempo
Si pensi, ad esempio, al ruolo informativo che il sistema delle rilevazioni può fornire a quello delle decisioni nella fase di acquisizioni di fattori produttivi e come, a loro volta, detti fatti aziendali, a seguito di loro svolgimento, forniscano nuove informazioni al primo, generando una spirale virtuosa che, nel tempo, dovrebbe tendere ad un miglioramento della qualità delle informazioni e, quindi, delle decisioni e delle operazioni aziendali.
129 “L’atto di gestione è costituito dall’azione compiuta da un organo aziendale attraverso la quale viene decisa ed eseguita una operazione, sia essa di acquisto, di vendita, di trasformazione merceologica o tecnica, di finanziamento, di partecipazione ecc., o anche una coordinata sequenza di operazioni.” A Amaduzzi, Economia aziendale, Cacucci, p. 179
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Se, a livello generale, quanto detto appare implementabile indifferentemente in una azienda di produzione come in una non lucrativa, in realtà, spostando il campo di osservazione dalle une alle altre, vengono a modificarsi i principi, i metodi e le tecniche di rilevazione e di elaborazione dei dati, fermo restando l’obiettivo comune di ricercare “il massimo grado di espressività delle caratteristiche della gestione”130.
L’azienda di produzione, caratterizzata dal confronto continuo con il mercato nel quale opera, individua nei “valori”generati dagli scambi di acquisizione di fattori produttivi e di alienazione di beni prodotti, il suo oggetto principale. Infatti l’analisi di essi, misuratori attraverso elaborazioni sintetiche dell’economicità della gestione, determina il contenuto della contabilità generale ed, al contempo, facilita riflessioni ed indagini degli organi aziendali riassumibili nella contabilità direzionale in cui vengono a sintetizzarsi giudizi sulla convenienza e sul perdurare dell’equilibrio economico a seguito degli scambi eseguiti, da programmare o semplicemente da realizzare131. In ogni caso la rilevazione di ciascun atto di gestione è finalizzata ad analizzarne i riflessi sul reddito e sul capitale.
Diverso, invece, è l’oggetto e, ancor più, il significato da dare ai valori delle transazioni eseguite dalle aziende pubbliche. Abbiamo già evidenziato, in altre parti del presente lavoro, come l’assenza di un mercato e di una libera definizione dei prezzi ottenuti dall’incontro tra domanda ed offerta, impedisca al sistema contabile di esprimere un giudizio sintetico sull’economicità della gestione.
Ciò non toglie che il sistema degli scambi, a cui essa partecipa sia nella fase di acquisizione di fattori produttivi sia in quella di cessione-erogazione di beni e servizi, possa trovare rilevazione attraverso un sistema di “valori” che, però, non costituisce l’unico input al sub-sistema decisionale il quale, nell’ambito del proprio processo di indirizzo, si vede vincolato in modo sensibile, dal sub-sistema normativo.
Quantunque la contabilità generale, con metodi e strumenti oggetto di successivo approfondimento, continui a rilevare i fatti di gestione che si vengono a produrre a seguito di rapporti con soggetti pubblici o privati esterni, essa non rappresenta l’oggetto principale da cui far discendere giudizi sulla reale convenienza delle operazioni poste in essere.
Questi ultimi, infatti, devono essere attentamente filtrati da quell’insieme coordinato di norme che intervengono nei processi decisionali, modificando alcune valutazioni basate esclusivamente sull’economicità .
Occorre, poi, differenziare i casi in cui la norma interferisce nella definizione delle decisioni aziendali. In tal senso potremmo distinguere:
disposizioni che per i motivi di equità sociale, impongono scelte contrarie alla razionalità economica
disposizioni che, per garantire trasparenza e controllo nella gestione della “cosa pubblica”, impongono la ripartizione di scelte aziendali tra organi diversi.
In entrambi i casi la funzione strumentale del sistema di rilevazioni viene a modificarsi rispetto
all’impostazione riscontrabile nelle aziende private.
130 “Nel dare soluzione ai problemi riguardanti il tipo di operazioni da rilevare (quali operazioni rilevare) il momento da assumere a base della rilevazione (quando rilevare), la natura dei valori da rilevare (come rilevare) la dottrina economico-aziendale sempre si richiama al principio fondamentale della <<ricerca del massimo grado di espressività delle caratteristiche della gestione>>. Ed è con riferimento a questo principio che si devono analizzare le caratteristiche della <<contabilità pubblica>>, o meglio del <<sistema di rilevazioni delle aziende composte pubbliche>>. E. Borgonovi, Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, EGEA Milano, 1996; p. 304
131 In tale ottica sono quindi da analizzare tutte le contabilità budgetarie le quali vengono a svolgere le funzione di rilevazioni preventive finalizzate all’assunzione di decisioni successive.
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Nel caso di cui al punto a), ci troviamo semplicemente di fronte a scelte che, quantunque determinate secondo gli stessi criteri delle aziende private vengono rettificate al fine di adeguarsi ad esigenze che si ricollegano alla stessa finalità dell’azienda pubblica.
Nel caso di cui al punto b), invece, il sub sistema contabile viene completamente a trasformare i suoi fini informativi, orientandosi ad evidenziare i rapporti interorganici esistenti tra i soggetti preposti al governo ed all’amministrazione, divenendo il mezzo attraverso cui trasmettere all’esterno la sintesi di questo confronto.
Proprio l’affermarsi di questa seconda soluzione ha portato, negli anni, a differenziare sempre più la contabilità pubblica da quella privata, dando luogo ad un autonomo sistema caratterizzato da principi e metodi generali di rilevazione dei fatti aziendali sintetizzabili all’interno di un modello conosciuto generalmente come “modello finanziario-autorizzatorio”.
Nel proseguo del capitolo, pertanto, cercheremo di sintetizzare detti contenuti per poi confrontarli con un nuovo “modello economico-patrimoniale” che in quest’ultimo periodo si sta affermando.
8.6 IL MODELLO CONTABILE
Prima di procedere intendiamo soffermarci sul concetto di “modello”. Nell’economia aziendale il termine “modello” non ha avuto una univoca interpretazione essendo usato con differenti significati132. Nell’ambito della nostra trattazione, intendiamo riferirci a quella accezione che considera lo stesso quale “un concetto, un’astrazione teorica elaborata al termine di un processo analitico e sintetico per rappresentare una parte della realtà nei suoi tratti dominanti”133.
Ne consegue che il linguaggio matematico non costituisce parte essenziale essendo interessato principalmente ad individuare elementi in grado di validare una teoria o di evidenziarne i suoi limiti134.
Nell’ambito dell’economia aziendale, l’utilizzo dei modelli si è andato sviluppando con il passare del tempo risultando, però, sempre ancorato ad un giudizio di approssimazione della realtà che è insito nella stessa e che si vuole rappresentare, a sua volta correlata con il grado di approfondimento della teoria e con le numerose variabili che intervengono.
Pertanto un modello aziendale:
a) non costituisce una rappresentazione della realtà empirica di tipo assoluto;
b) la rappresentazione è tanto più aderente alla realtà quanto più la teoria che la descrive fedelmente e le modalità di costruzione rispondono ai vincoli costruttivi dalla stessa posti
132 “Il temine modello viene usato con due differenti significati. In senso ampio la denominazione modello viene usata come sinonimo di teoria e, in tal caso, i termini vengono indifferentemente utilizzati per definire un insieme di proposizioni che viene a puntualizzare i nessi di causa ed effetto e di interdipendenza esistenti tra grandezze economiche nel tempo e nello spazio. Meglio ancora , un modello, in senso ampio , è la espressione di concetti pensati con ricorso a mezzi che consentono l’individuazione della posizione dei concetti e delle loro relazioni spaziali e temporali. Con tale ampia accezione si prescinde dal tipo di linguaggio utilizzato nel modello per definire le relazioni di simultaneità e di successione. In senso stretto il temine modello viene utilizzato per definire una particolare teoria, di vario grado di generalità, espresso con linguaggio tipicamente matematico.”A. Amaduzzi, op.cit, p. 127
133 Crf. R. Ferraris Franceschi, Sui problemi delle teorie nell’economia aziendale, in Saggi di economia aziendale per L. Assini,Giuffrè, Milano, 1987, p. 392
134 “Una teoria può essere definita come una serie di assiomi o postulati dai quali discendono secondo predeterminate regole di interferenza, una serie di proposizioni razionali che interpretano e descrivono un aspetto della realtà. Le premesse di ordine generale (assiomi o postulati), che sono orientate al finalismo scientifico, e le posizioni, in cui la teoria si sviluppa, devono essere composte , al fine della loro validazione e della comunicazione ad altri soggetti, in modelli esplicativi formalizzati.” G. Savioli, Verità e Falsità nel bilancio d’esercizio Giappichelli editore, Torino, 1998 p. 2
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vincoli che, a loro volta, sono assunti quali “convenzioni” che semplificano e soggettivizzano la realtà rappresentata
c) il giudizio finale sul modello e sulla sua capacità di rappresentare la realtà costituirà un giudizio sulla teoria che ne è alla base.
In conclusione, si vuole sottolineare come nella realtà aziendale, quello che interessa inizialmente definire è il modello per verificarne la sua rispondenza alla teoria. In tal modo l’analisi del modello vuol dire verifica della teoria che descrive e, quindi, capacità di quest’ultima di rappresentare la realtà indagata.
Ritornando all’oggetto della nostra indagine, descriveremo i modelli contabili che si sono succeduti e, precisamente, prima quello finanziario-autorizzatorio e, quindi, quello economico-patrimoniale cercando, attraverso strumenti contabili differenti, di giungere alla rappresentazione della realtà aziendale degli enti pubblici territoriali.
8.7 IL MODELLO CONTABILE FINANZIARIO-AUTORIZZATORIO
Il processo di evoluzione contabile si ricollega ad un più ampio processo di riforma che trova, nelle modifiche storiche e sociali della collettività amministrata, le sue origini e che vede, nella funzione autorizzatoria, un vincolo insormontabile a qualsiasi processo di riforma verso un sistema di contabilità d’impresa.
Quantunque la contabilità pubblica e privata trovino una origine comune, nel corso dell’ottocento subiscono uno sviluppo diverso giungendo ad una formalizzazione di principi e metodi di rilevazione completamente differenti a causa dell’esigenza da parte del soggetto pubblico di privilegiare elementi di controllo preventivo, non presenti nell’impresa privata.
La necessità di assicurare un sistema di controlli tra collettività amministrata e soggetti eletti deputati a governarla, ha portato a differenziare lo scopo delle rilevazioni rispetto ad una impresa adeguando, di conseguenza, tutti i supporti contabili che sono stati costruiti per fornire informazioni tali da facilitare tale fine.
Relativamente all’oggetto della rilevazione, invece, si deve segnalare come questo sia rimasto inalterato, cioè quello di rilevare, al pari dell’impresa, i valori generati da fatti aziendali anche se, gli stessi, poi, sono stati finalizzati ad esigenze conoscitive differenti in quanto nel caso dell’azienda pubblica essi non sono ricondotti, attraverso una rappresentazione sintetica, a misurare il reddito ed il patrimonio quanto, piuttosto, a verificare in termini preventivi e consuntivi l’equilibrio tra sacrifici richiesti (attraverso l’imposizione tributaria) e ricchezza prodotta (con l’erogazione di beni e servizi) alla collettività amministrata.
In quanto al metodo utilizzato l’impresa si è orientata verso il metodo della partita doppia mentre le aziende pubbliche hanno optato, fin dall’origine, ad eccezione di un breve periodo nella seconda metà dell’ottocento135, per un metodo di rilevazione basato sulla partita semplice in cui ogni fatto gestionale dava origine al funzionamento di un solo conto che riassumeva tutto il processo decisionale ed autorizzativo collegato ad esso, dalla fase di previsione di spesa fino a quella finale di pagamento136.
135 Crf. P. D’Alvise sottolinea come nel 1874 lo Stato italiano introdusse scritture con il metodo della partita doppia ben presto abbandonate per passare al metodo logismagrafico e quindi per tornare nuovamente, una volta venuto meno Cerboni, al metodo della partita semplice. Crf. Contabilità di Stato cit.
136 “Il metodo della partita semplice si basa invece sul presupposto che il potere dell’azienda pubblica di influenzare i fatti economici si rinnovi ogni anno e sia , per sua natura istituzionale, duraturo, per cui diventa essenziale controllare annualmente l’equilibrio ab origine delle decisioni di prelievo e di impiego della ricchezza e seguire ,poi, fase per fase, lo sviluppo della singola decisione per impedire la rottura di tale equilibrio” E. Borgonovi , Principi e sistemi aziendali per le amministrazioni pubbliche, EGEA Milano,p. 309
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Contabilità
d’impresa Contabilità pubblica
Scopo delle rilevazioni
Grado di raggiungimento delle
condizioni di economicità
Regolare i rapporti interorganici
assicurando equilibri finanziari
Oggetto delle rilevazioni Valori generati da
operazioni “esterne” Valori generati da
operazioni “esterne”
Metodo delle rilevazioni Metodo della partita
doppia Metodo della partita
semplice
Detta scelta si basava sull’assunto che l’equilibrio economico era conseguibile attraverso i poteri impositivi propri di una potestà statale che era nelle condizioni, attraverso un inasprimento del carico tributario, per far fronte ad eventuali situazioni di disequilibrio che, di conseguenza, divenivano temporanee.
Ma il principio autorizzatorio non si è limitato a modificare solo lo scopo, l’oggetto ed il metodo di un sistema di rilevazione pubblico rispetto a quello d’impresa ma anche i rapporti di consequenzialità che generalmente si instaurano tra le varie registrazioni e le loro sintesi.
Nella contabilità privata sono, infatti, le scritture sistematiche, periodicamente riassunte nel bilancio, che permettono una valutazione complessiva dei risultati conseguiti attraverso una “sintesi di fine esercizio”delle scritture relative a singole operazioni, all’interno del “bilancio” che si compone di una parte economica volta alla misurazione del risultato d’esercizio e di una parte patrimoniale che evidenzia la consistenza e la struttura del capitale aziendale, delle sue attività , delle passività e del netto.
In detto contesto le scritture preventive ( si pensi a documenti di budget) non hanno una rilevanza esterna ed una definizione giuridica, essendo liberi nella struttura e nella forma.
Nel caso delle aziende pubbliche, invece, l’esigenza di informazione esterna viene a materializzarsi già nella fase di predisposizione del documento contabile preposto a definire i vincoli ed i limiti di imposizione tributaria e di spesa di un ente.
La centralità rivestita dall’aspetto autorizzatorio della gestione ed, in particolare, il ruolo di controllo preventivo esercitato sull’organo esecutivo, attraverso il bilancio di previsione, ha fatto assumere a questo documento un ruolo predominante nel tradizionale sistema contabile degli enti pubblici territoriali.
L’analisi condotta sull’evoluzione storica ha già evidenziato come l’approvazione del bilancio, inteso quale documento di previsione, abbia costituito il primo vincolo imposto al sovrano nel passaggio da forme di monarchia assoluta a quelle costituzionali ed, in tale contesto, avevamo avuto modo di soffermarci sulla necessità di individuare un supporto contabile in grado di sintetizzarne i vincoli. Da esso traevano origine le scritture gestionali che misuravano le entrate e le spese oltre che i documenti di rendicontazione dell’attività svolta. Ne consegue, che l’intera attività di rilevazione degli enti pubblici viene a differenziarsi in tre principali sub sistemi:
il sub sistema di bilancio
105
il sub sistema delle rilevazioni delle operazioni nel corso dell’esercizio
il sub sistema dei documenti di rendicontazione dell’attività svolta.
L’ordine proposto non è casuale ma frutto di un percorso di trattazione che verrà seguito in analogia a quanto fatto dal legislatore nell’evoluzione del modello contabile in corso di esame.
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9 IL SUB SISTEMA DI BILANCIO
9.1 IL BILANCIO DI PREVISIONE: ASPETTI GENERALI
9.1.1 IL SISTEMA DI BILANCIO ED I SUOI SUB SISTEMI
Il sub sistema del bilancio, riferendoci con tale termine all’accezione pubblicistica di documento previsionale, è stato quello che ha rivestito, fin dalla nascita dello stato moderno, maggior importanza nel processo di crescita della contabilità pubblica.
Posto al centro di un modello burocratico in cui il controllo finanziario della spesa permetteva anche indirettamente un vincolo all’imposizione tributaria, esso veniva a costituire il supporto contabile di maggior interesse per quanti, a vario titolo, erano interessati alle sorti dell’ente.
Individuare gli indirizzi della gestione, fissando obiettivi e “limiti di spesa”, risultava la soluzione più confacente alle esigenze del Parlamento per arginare e circoscrivere i comportamenti del sovrano prima e dell’esecutivo poi, in quanto, attraverso la sua approvazione, non solo si obbligavano determinati comportamenti operativi ma, allo stesso tempo, si ponevano le basi per un ulteriore intervento nel corso dell’esercizio nel caso in cui gli stanziamenti fossero risultati insufficienti per conseguire gli obiettivi predefiniti a seguito del mutare di alcuni parametri e vincoli che ne avevano determinato l’iniziale impostazione.
In realtà, abbiamo già visto, trattando dell’evoluzione storica giuridica delle norme di contabilità pubblica, come l’iniziale impianto si sia progressivamente arricchito di documenti di contorno (definiti allegati) che, anche con cadenze temporali diverse, hanno completato la fase previsionale rendendola maggiormente rispondente alle correlate esigenze informative interne ed esterne.
Il modello finale può essere sintetizzato attraverso lo schema che segue dove il bilancio di previsione ( inteso nella sua accezione più ampia e, quindi, completa di tutti gli altri supporti contabili che la contraddistinguono) diviene un elemento del sistema informativo che sintetizza i rapporti interorganici interni e quelli di altri sistemi con i quali interagisce nel conseguimento dei suoi fini.
Riferendoci alle relazioni, esso sintetizza un processo decisionale nel quale si combinano valutazioni, tra loro spesso conflittuali, dei vari organi elettivi che intervengono nella fase progettuale e di approvazione e che possono essere sintetizzati conducendo a scelte finali relative alla:
a) determinazione dell’entità complessiva delle entrate;
b) individuazione delle strategie politiche da conseguire;
c) considerazione degli effetti delle passate gestioni.
La determinazione dell’entità complessiva delle entrate costituisce il primo vincolo all’attività amministrativa e sintetizza un ulteriore processo decisionale che riguarda il livello di imposizione tributaria per la collettività amministrata .
Una volta definita l’entità complessiva delle risorse a disposizione, interviene la fase di definizione delle politiche di spesa che, ricollegandosi a scelte politico-discrezionali potrà essere orientata su alcune funzioni piuttosto che su altre dopo aver analizzato le condizioni economico-sociali dell’ambiente di riferimento.
Infine, in detto contesto, non potranno essere sottaciuti gli effetti delle gestioni precedenti che attraverso i propri risultati, frutto di un frazionamento tecnico contabile, possono influenzare l’andamento futuro. Si pensi, ad esempio, alla necessità di far fronte a disequilibri di anni precedenti per cui l’ente, prima ancora di porre in essere ulteriori iniziative dovrà preoccuparsi di garantire quegli
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equilibri finanziari di lungo termine che costituiscono uno degli elementi essenziali su cui si basa la visione aziendale dell’ente pubblico.
Oltre i condizionamenti interni, non possono essere sottaciuti altri aspetti importanti nella costruzione del bilancio di previsione, esterni all’azienda ma che, attraverso quest’ultimo, trovano una rappresentazione contabile. In tal modo il bilancio viene a trasformarsi in elemento del sistema informativo che sintetizza all’interno ed all’esterno i rapporti del sistema azienda con gli altri appartenenti al sistema ambientale quali:
il sub sistema delle norme,
il sub sistema delle relazioni con la P.A.,
il sub sistema dei mercati.
Sistema
Ambiente
Sistema
Azienda
Sub sistema
operativo
Sub sistema
informativo
Sub sistema
dei mercati
Sub sistema
delle norme
Sub sitema
della P.A.
Bilancio
Previsione
Tralasciando, al momento, il sub-sistema delle norme, oggetto di approfondimento nel paragrafo successivo, appare interessante richiamare l’attenzione sulle correlazioni presenti con gli altri per i riflessi che si producono sul documento previsionale.
Il sub sistema della P.A. viene ad identificarsi con quella parte dell’ambiente costituita da altri soggetti pubblici che, per motivi diversi, intervengono influenzando la gestione di un ente territoriale. Le relazioni tra l’ente azienda e la P.A. si caratterizzano attraverso due flussi contrapposti: da un lato il denaro trasferito e, dall’altro, un insieme di obblighi operativi riassunti in atti amministrativi e legislativi di vario ordine e grado137.
Il primo si sviluppa dalla P.A. verso l’ente territoriale e si ricollega a tre principali tipologie di trasferimenti quali: quelli correnti, quelli per funzioni delegate ed, infine, quelli per investimenti .
Il secondo corre in direzione opposta e si sintetizza nella fase previsionale in una serie di obblighi di finalizzazione delle somme con le modalità di volta in volta definite attraverso norme o convenzioni.
137 Si pensi ad esempio a leggi delega o regolamenti attuativi ma, in alcuni casi a semplici accordi di programma.
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Ne consegue che i riflessi sul bilancio possono sintetizzarsi in un incremento delle risorse e di conseguenza, delle possibilità di spesa a cui, però, segue un incremento degli oneri burocratici organizzativi con possibile modifica degli equilibri aziendali.
Altrettanto importanti appaiono i rapporti di causalità che si instaurano con l’ambiente ed, in particolare, con il sub-sistema dei mercati138 da cui l’ente pubblico acquisisce i fattori produttivi che , dopo il processo trasformativo, cede quale risultato della propria attività aziendale.
Anche in questo caso il bilancio di previsione sintetizza un insieme di relazioni tra azienda e fornitori e azienda e clienti / utilizzatori dei servizi che, a loro volta, esplicitano i rapporti che sorgono in seno all’ente a seguito dell’approvvigionamento di fattori produttivi e della successiva cessione.
Anche in questo caso, il livello dei prezzi, la scarsità dei beni, i tassi inflativi costituiscono elementi da tenere in considerazione che si riflettono sul conseguimento degli equilibri complessivi dell’ente azienda e che trovano, nel bilancio di previsione, una sintetica rappresentazione.
9.1.2 IL SOTTOSISTEMA DELLE RELAZIONI TRA ENTE E NORME CONTABILI
Il sub sistema delle norme, inteso quale insieme di disposizioni di vario ordine e grado, influenza, in modo evidente, le scelte gestionali imponendo tutto un complesso coordinato di vincoli contabili, operativi e strutturali che si ripercuotono, poi, negli equilibri aziendali.
In particolare ci riferiamo a quei “principi” da rispettare in sede di predisposizione del bilancio, presenti nella legislazione contabile pubblica fin dalle sue origini ed oggi riepilogati nei cosiddetti "postulati contabili"
9.1.2.1 I principi formatori del bilancio di previsione
Si parla di principi di bilancio con riferimento ad alcuni caratteri giuridici connaturati allo stesso, trattandosi di principi generali o generalizzati, possono considerarsi regole uniformi e pacificamente accettate, ovunque sia redatto un bilancio.
Questi principi possono essere così individuati:
unità;
annualità;
universalità;
integrità;
veridicità;
pareggio finanziario;
pubblicità.
138 Per un ulteriore approfondimento si veda U. Bertini, Il sistema d’azienda, cit. p. 83 e G. Farneti, Introduzione all’economia dell’azienda pubblica, cit., p. 40
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Unità: il complesso delle entrate previste finanzia indistintamente il complesso delle spese. La conclamata autonomia di bilancio si esplica, pertanto, in questo assunto ove il pareggio finanziario viene richiesto per il complesso delle entrate e delle spese. Non vi è alcuna correlazione e alcun rapporto tra specifiche entrate e specifiche spese: le eccezioni a questo principio devono essere stabilite tassativamente dalla legge.
In linea generale, le entrate tributarie, unitamente alle altre, devono finanziare il complesso delle spese e pertanto la politica finanziaria deve essere concepita sotto l’ottica di una visione unitaria per sostenere i programmi e gli obiettivi individuati.
Esistono eccezioni al riguardo, basti pensare alle entrate a destinazione vincolata.
Annualità: l’unità di misura del bilancio di previsione è l’esercizio finanziario quale periodo compreso tra il 1 gennaio ed il 31 dicembre. Ciò comporta che gli accertamenti di entrate e gli impegni di spesa non possono essere effettuati in conto di un esercizio finanziario ormai scaduto
Universalità: La gestione finanziaria è unica come il relativo bilancio di previsione: sono vietate le gestioni di entrate e di spese che non siano iscritte in bilancio. Ciò comporta che il bilancio deve essere inteso come strumento di programmazione e di gestione contabile dei fatti amministrativi.
Tutto l’agire amministrativo deve essere rappresentato nel bilancio e nel bilancio deve trovare la propria conferma contabile. Sono, di conseguenza, vietate le gestioni fuori bilancio e cioè quelle operazioni poste in essere dall’ente che non trovano collocazione nel documento contabile. Sono altresì vietate le contabilità separate, consistenti in raggruppamenti separati di entrate e di spese relative a particolari classi di attività. Si tratta di un principio di notevole importanza finalizzato a realizzare un’informazione standardizzata, uniforme, tale da poter essere utilizzata da chiunque.
Il bilancio deve, quindi, comprendere tutte le entrate e le spese previste al fine di fornire una visione completa della gestione finanziaria dell’esercizio.
Integrità: tutte le entrate sono iscritte al lordo delle connesse spese di riscossione o di altra natura. Tutte le spese sono iscritte integralmente, senza riduzione delle corrispondenti entrate. In definitiva, si applica il principio contabile che vieta la compensazione tra le partite contabili.
Veridicità ed attendibilità: il bilancio di previsione è redatto nel rispetto dei principi di veridicità ed attendibilità. I due principi esigono che i dati contenuti nel bilancio siano correlati alla realtà di fatto.
La veridicità attiene alla verifica puntuale delle previsioni che devono essere fondate su atti, presupposti individuati e certi (legge, regolamento, contratti, convenzioni e così via). L’attendibilità consiste nella verifica della congruità delle previsioni che sono sorrette da parametri e valutazioni oggettive collegate alla realtà in cui l'ente è chiamato a operare.
Il servizio economico-finanziario è preposto alla verifica di veridicità delle previsioni di entrata e di compatibilità delle previsioni di spesa, avanzate dai vari servizi, da iscriversi nel bilancio annuale o pluriennale. I principi di veridicità e attendibilità sono sostenuti da analisi riferite a un adeguato arco dì tempo o, in mancanza di queste, da altri parametri di riferimento da considerarsi idonei per lo scopo.
Le analisi si fondano sul principio secondo il quale la gestione è continua e, pertanto, la situazione finanziaria, economica e patrimoniale di un determinato anno finanziario deve tenere conto degli andamenti gestionali già conclusi, così come introduce e concorre alla determinazione della situazione economico-finanziaria futura.
Al fine di formulare giudizi sulla veridicità e attendibilità delle previsioni di bilancio è utile valutare i seguenti elementi:
- situazione corrente previsionale in relazione al risultato di gestione dello stesso comparto rilevato negli ultimi esercizi (equilibrio della situazione corrente nel suo dinamismo e nella successione degli esercizi);
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- situazione del finanziamento delle spese d'investimento rilevato negli ultimi esercizi nel dinamismo della gestione, come già operato per la situazione corrente;
- situazione del risultato di gestione complessivo degli ultimi esercizi agli effetti del bilancio in corso;
- situazione del risultato di amministrazione agli stessi effetti;
- riflessi di eventuali provvedimenti di riequilibrio della gestione adottati nell'ultimo esercizio e nei precedenti;
- situazione degli accertamenti e degli impegni rilevati nel bilancio pluriennale agli effetti del bilancio annuale che si redige.
La verifica in ordine alla veridicità degli stanziamenti iscritti in bilancio deve essere particolarmente rigorosa per la parte del bilancio che è da considerarsi consolidata e rigida in dipendenza di diritti acquisiti e obblighi assunti a carico dell’ente (entrate tributarie, entrate patrimoniali da contratti in vigore, spese di personale, spese per interessi e quote capitali di mutui passivi, spese dipendenti da contratti, convenzioni e così di seguito). Nel contempo le valutazioni di attendibilità devono trovare adeguati parametri di verifica delle stime previsionali di entrata e di uscita nelle analisi di serie storiche riferite ad un adeguato arco temporale, nell'esame dell’andamento gestionale degli ultimi esercizi, nell'assestamento generale dell'esercizio in corso e nella capacità operativa dell'ente.
L’analisi dell’andamento delle entrate e delle spese degli esercizi passati deve essere realizzata con attenzione per non correre il rischio di applicare un’acritica logica incrementale che consolidi inefficienze gestionali, sia sul versante di entrata (evasioni, elusioni, carente cura degli accertamenti), sia sul versante di uscita (oneri impropri per inefficienze organizzative, allocazione di risorse difficilmente impiegabili, mancanza di parametri fisici e tecnico – amministrativi a fondamento della previsione, mancanza della ricostruzione della previsione secondo la logica della «base - zero», propugnata dagli uffici finanziari dello Stato).
Un'ulteriore verifica che sostanzia i principi richiamati è quella sull'invarianza dei criteri di valutazione delle iscrizioni previsionali di entrata e di uscita del bilancio: è necessario che siano esplicitati i criteri seguiti nella valutazione dei principali stanziamenti di bilancio e che, se gli stessi risultano mutati rispetto a quelli adottati nell'ultimo esercizio, si analizzino e si illustrino i nuovi criteri adottati giustificando e riconciliando la previsione oggetto di verifica e le previsioni precedenti di riferimento.
Sempre ai fini dei richiamati principi occorre valutare il rapporto che si instaura tra bilancio pluriennale e bilancio annuale. Avendo l'ordinamento conferito al bilancio pluriennale una funzione autorizzatoria, il bilancio annuale deve recepire correttamente gli accertamenti e gli impegni che lo stesso ha rilevato.
Particolare rilevanza ha la programmazione degli investimenti ai fini del bilancio pluriennale e avuto riguardo alle maggiori spese che derivano dal progetto o dal piano di investimento approvati; ciò influisce sulla veridicità del bilancio annuale.
Per le spese per le quali la costituzione dell'impegno sullo stanziamento si realizza con l'approvazione del bilancio e successive variazioni, senza la necessità di ulteriori atti come il trattamento economico tabellare già attribuito al personale dipendente e relativi oneri riflessi, rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti, interessi di preammortamento e ulteriori oneri accessori e spese dovute nell'esercizio in base a contratti o disposizioni di legge, l'obbligo della veridicità è insito nello stesso elemento costitutivo dell'obbligazione, rappresentato dalle somme dovute.
Aspetto di particolare rilevanza relativo all'attendibilità delle previsioni di bilancio è quello riferito alla spesa in conto capitale o d'investimento. Non può considerarsi attendibile la previsione di investimenti che non tengano conto dell'effettiva capacità operativa dell'ente tesa alla realizzazione degli investimenti programmati.
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In ordine alla veridicità e attendibilità delle previsioni di bilancio degli enti locali, nei pareri sulla proposta di bilancio e sulle variazioni di bilancio dell'organo di revisione economico-finanziaria è richiesto un motivato giudizio di congruità, coerenza e attendibilità delle previsioni di bilancio e anche dei programmi e dei progetti inseriti nella relazione previsionale e programmatica.
Pareggio finanziario: il bilancio di previsione è deliberato in pareggio finanziario complessivo. Ciò comporta che il totale delle entrate, iscritte in via previsionale nel bilancio, deve essere uguale al totale delle uscite iscritte in via previsionale nello stesso bilancio.
Il principio della pubblicità: Il legislatore prevede per gli enti l’impegno ad assicurare adeguata conoscenza dei contenuti significativi e caratteristici del bilancio annuale e dei suoi allegati con le modalità previste dallo statuto e dai regolamenti. L'osservanza del principio deve essere garantita nei confronti dei cittadini e degli organismi di partecipazione, e l'oggetto è rappresentato dalla conoscenza dei contenuti «significativi» e «caratteristici» del bilancio annuale e dei suoi allegati.
Le modalità sono stabilite dallo statuto e dai regolamenti: esiste ed è legittimato il “diritto di bilancio” quale momento e documento che esprimono il potere di scelta degli organi di governo sia in termini di spesa, sia, e sempre più, in termini di reperimento delle risorse economico-finanziarie.
Esiste contestualmente il «diritto alla resa del conto». L'esercizio di questo diritto ha inizio con l'approvazione del bilancio per svilupparsi nella gestione sino ai risultati e alla rendicontazione.
Il legislatore richiede per il bilancio l’osservanza di un principio generale di corretta rilevazione e contabilizzazione che informa tutte le fasi, dalla programmazione sino alla rendicontazione.
Alla base di tutto l’approccio alla formazione del bilancio si colloca l’esigenza di garantire che il documento previsionale, con tutti i propri allegati, sia espressione di un quadro fedele e veritiero della realtà economico-finanziaria dell’ente.
Le previsioni, come meglio si vedrà di seguito, non rappresenteranno soltanto mere allocazioni finanziarie ma saranno sorrette da valutazioni economiche e patrimoniali preventive nell’ottica di osservare puntualmente la regola secondo la quale i dati finanziari devono rappresentare la “dimensione finanziaria” di fatti e operazioni economicamente valutate in termini di costi e ricavi, secondo il principio della correlazione e dell’inerenza che stanno a fondamento della competenza economica d’esercizio.
9.1.3 BILANCIO DI CASSA E BILANCIO DI COMPETENZA
Oltre a detti principi il legislatore ha imposto tutta una serie di criteri per la iscrizione dei valori di bilancio, orientandosi esclusivamente verso una presentazione che mettesse in evidenza l’aspetto finanziario osservabile prendendo in considerazione differenti fasi di entrata e di spesa attraverso un “bilancio di cassa” ed un “bilancio di competenza”.
A riguardo, l’orientamento legislativo è stato spesso altalenante139 privilegiando in alcuni periodi il primo in cui la determinazione dei valori in esso iscritti avveniva prendendo in considerazione le fasi dei pagamenti e delle riscossioni e, cioè, quelle in cui sorgeva una variazione monetaria negativa o positiva, ed in altri, quello di competenza, nel quale, invece, veniva presa in considerazione l’entrata e la spesa nel momento in cui sorgeva il diritto formale a riscuotere una determinata somma
139 Riprendendo quanto già analizzato nel capitolo relativo all’evoluzione storica delle norme di contabilità pubblica possiamo notare come il bilancio degli enti pubblici territoriali, dopo un primo periodo ( fino al 1877) caratterizzato da un bilancio di cassa si sia stato orientato fino al 1978 verso un bilancio di competenza e da tale anno da un bilancio misto di competenza e di cassa modificato di nuovo a metà degli anni 90, per quanto concerne Stato e comuni a favore della prima soluzione.
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(accertamento) o l’obbligo di pagare (impegno) o altri ancora in cui entrambi i valori venivano richiesti140 e venivano presentati attraverso colonne affiancate.
Il differente momento informatore nella costruzione del bilancio di previsione si ripercuote anche sui contenuti per cui numerose sono le differenze tra essi riscontrabili . Una delle più evidenti è riassumibile nella difficoltà del bilancio di cassa di andare a circoscrivere la propria azione all’interno di un esercizio a differenza di quello di competenza che, per sua stessa natura, si preoccupa di trattare separatamente tutte le operazioni sorte nel corso dell’anno da quelle che hanno trovato origine in periodi precedenti141.
Il bilancio di competenza, proprio per la capacità di individualizzare ciascun esercizio, si presta più del bilancio di cassa a svolgere quella funzione di controllo nei confronti dell’organo esecutivo in quanto il vincolo all’attività di quest’ultimo è posto non solo rispetto all’aspetto complessivo della spesa (aspetto finanziario) ma, anche, al tempo entro il quale realizzarla (aspetto temporale).
Nel bilancio di cassa, invece, il secondo aspetto viene meno potendo gli incassi ed i pagamenti riferirsi ad accertamenti ed impegni anche di esercizi precedenti.
BILANCIO
Bilancio di competenza Bilancio di cassa
Adatto ad un controllo preventivo
Adatto ad un controllo consuntivo
A ciò si ricollega, poi, un diverso modo di trattare le spese previste e non impegnate al termine dell’esercizio. Nell’ipotesi di bilancio di competenza esse costituiscono economie che confluiscono nell’avanzo di amministrazione, venendo meno ogni possibilità da parte dell’organo amministrativo di
140 “Adoperando, quindi il termine “bilancio”in senso lato, nelle aziende pubbliche sono da segnalare i seguenti tipi di bilancio:
- il <<bilancio di competenza>>, che comprende da un lato le entrate che saranno accertate nel periodo considerato e dall’altro, le spese che si prevede di dover impegnare nello stesso periodo;se i totali delle entrate e delle spese non sono perfettamente bilancianti non si ha il pareggio, per cui a tale risultato contabile si perviene con la iscrizione dell’avanzo o del disavanzo, rispettivamente fra le uscite o fra le entrate;
- il <<bilancio finanziario di cassa>>, che prevede da un lato le entrate che presumibilmente saranno incassate e, dall’altro, le spese che presumibilmente saranno incassate e, dall’altro, le spese che presumibilmente saranno pagate: anche questo bilancio può presentarsi in pareggio, con un avanzo o con un disavanzo;
- il << bilancio finanziario di competenza misto>> che presenta le caratteristiche fondamentali del bilancio di competenza, con l’aggiunta dell’avanzo o disavanzo di amministrazione dell’anno precedente” S. Buscema, Trattato di contabilità pubblica, cit. ,Vol I p.229
Alla classificazione riportata è poi da aggiungere il <<bilancio finanziario integrato>> in cui bilancio di competenza e di cassa vengono rappresentati attraverso colonne affiancate.
141 “Il primo (bilancio di competenza) individualizza ciascun esercizio finanziario, mentre il secondo (bilancio di cassa) non può conseguire tale risultato, potendo gli incassi ed i pagamenti riferirsi ad accertamenti ed impegni in diversi esercizi” S Buscema op. cit, p. 248
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utilizzarle. Nel caso di utilizzo di un bilancio di cassa, invece, non esiste alcuna preclusione al pagamento di somme relative ad anni precedenti non impegnate.
Infine, il bilancio di competenza assume una struttura più articolata di quella del bilancio di cassa dovendo prevedere una rappresentazione della “gestione residui” nella quale confluiscono tutti quegli impegni ed accertamenti che, alla fine dell’esercizio, non hanno visto la trasformazione in pagamenti e riscossioni.
BILANCIO
Bilancio di competenza Bilancio di cassa
incassi pagamenti Incassi pagamenti
Accertamenti Impegni
Residui att Residui pass
Alla luce di quanto sopra appare difficile assegnare una funzione preminente ad una delle due soluzioni dando atto che, nel periodo successivo all’approvazione della Costituzione si è sviluppato un ampio dibattito dottrinale sulla preminenza di una soluzione nei confronti dell’altra142. Ai fini della nostra indagine interessa ricordare come solo con la riforma della contabilità regionale nel 1976, a cui è succeduta quella dello Stato nel 1978 e degli enti locali nel 1979, il bilancio di cassa è tornato ad essere presente nei documenti pubblici di contabilità anche se non ha mai assunto un ruolo preminente sull’altro per motivazioni diverse.
La prima si ricollega ad una cultura contabile basata sul controllo preventivo della spesa che il bilancio di cassa non riesce a fornire. Infatti, basandosi su una rilevazione dei fatti aziendali molto a valle nel procedimento amministrativo di spesa, esso non permette un controllo preventivo autorizzativo che, solo applicato alla prima fase della spesa è possibile realizzare143. Ciò non toglie che parte della dottrina sostenga una tesi diametralmente opposta affermando la validità del bilancio di cassa quale strumento di controllo parlamentare il quale, superando l’aspetto autorizzatorio viene ad esercitarsi a consuntivo su dati reali e non presunti, conseguendo un sindacato dell’attività
142 La genericità con cui il costituente si è soffermato, nell’articolo 81, sul bilancio ha immediatamente sollevato dubbi sulla costituzionalità di un bilancio di cassa, in quanto i sostenitori di quello di competenza, forti di una pronuncia della Corte Costituzionale ritenevano che <<il Costituente adottò la nozione di bilancio e di rendiconto consuntivo dello Stato quale si era venuto concretamente definendo nel nostro ordinamento>>(sent. 19 dicembre 1953, n. 165). Secondo detta tesi, quindi , poiché nel corso degli anni si era consolidata una struttura basata sulla competenza essa non potesse essere derogata da norme ordinarie.Detta soluzione è stata poi superata dalla stessa dottrina giuscontabile ( si veda S. Buscema opera citata) che ha riconosciuto che si trattava di una impostazione che voleva evitare un approfondimento tra norme anteriori alla costituzione e quelle costituzionali.
143 “ è razionale, pertanto, che la fissazione delle entrate e la limitazione delle spese si riferisce all’accertamenento di quelle e di queste , cioè alla competenza: le fasi ulteriori sono conseguenze naturali e necessarie dell’accertamento medesimo” F. Besta La ragioneria, II ed. Vol. II, Milano 1915, p. 148
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dell’esecutivo certamente superiore al precedente. Detta tesi144 si basa sull’assunto che il sistema di competenza, basandosi su una autorizzazione iniziale dovrebbe presupporre un valido sistema di riscontro e di accertamento delle responsabilità che, al contrario, non è attualmente presente. Le ragioni sono rintracciate in tempi spesso molto distanti tra l’evento o il fatto dannoso e la sua evidenziazione contabile, a causa di una normativa piuttosto lacunosa che legittima comportamenti amministrativi volti a rilevare, quali impegni di spesa, fatti che non evidenziano rapporti debitori o creditori e, per lo scarso interesse assunto dalla fase di rendicontazione nel processo di controllo dell’attività dell’esecutivo.
Il bilancio di cassa, al contrario, limitandosi ad autorizzare le fasi di riscossione o di pagamento, trasferisce in basso l’attività di controllo svolgendo in sede preventiva una ratifica di impegni già assunti che, se non approvati, determinerebbero immediatamente delle responsabilità nei confronti di coloro che hanno avviato i procedimenti si spesa145.
9.1.4 IL BILANCIO FINANZIARIO E LA SUA STRUTTURA
Se la scelta tra bilancio di competenza e quello di cassa ha dato luogo ad interventi legislativi successivi volti ad implementare o modificare la soluzione adottata, per quanto concerne la struttura del documento contabile, invece, non sono da segnalare sostanziali cambiamenti nel corso degli anni visto che il legislatore si è orientato, fin dalla sua introduzione, verso una soluzione di conto a sezioni contrapposte.
In particolare, al fine di dare attuazione al principio di specializzazione, in precedenza trattato, egli ha sempre proposto una struttura rigida del documento che si presentava come una tabella a doppia entrata nella quale, per ciascuna unità elementare, erano proposti :
a) i residui iniziali
b) gli stanziamenti di competenza
c) le previsioni di cassa ( per quelle tipologie di bilancio integrato).
Se, poi, ne analizziamo la struttura ci accorgiamo che, nel corso degli anni, con modalità operative e con schemi differenti, le entrate e le spese sono state a loro volta disaggregate in unità intermedie fino a giungere a quelle minime a lungo individuate nel “capitolo”146 che ha dato vita ad una soluzione piramidale che caratterizza il bilancio di tutti gli enti pubblici territoriali.
144 Cfr. G. Caianello, Bilancio di competenza e bilancio di cassa: attualità di un problema, in Finanza pubblica 1968,p. 3
145 Si sottolinea come la soluzione di un bilancio di cassa necessita di due presupposti indispensabili quali la stabilità dei governi e una capacità del sistema di giungere in tempi brevi ed efficaci a perseguire i responsabili di spese poste in essere in assenza di previsione di bilancio. Entrambe le condizioni non sono rintracciabili nella storia politico amministrativa del nostro paese.
146 Le unità elementari sono costituite dai capitoli nel bilancio dello Stato e delle Regioni mentre assumono la denominazione di intereventi negli enti locali.
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Unità elementare
STRUTTURA DEL BILANCIO
Quest’ultima appariva quella che meglio rispondeva alle esigenze di controllo del tempo in cui l’autorizzazione alla spesa non poteva essere affidata genericamente sull’intero valore di bilancio ma doveva essere oggetto di una sua divisione, creando un maggior vincolo all’azione di governo. Detta classificazione, inizialmente orientata a presentare i valori secondo logiche patrimoniali,147 ha assunto dopo la legge Curti del 1964 un criterio univoco rintracciabile nel bilancio dello Stato, delle regioni e degli enti locali orientandosi verso una articolazione volta ad evidenziare aspetti economico-funzionali della gestione.
Se, infatti, in un primo momento le norme di contabilità pubblica avevano enfatizzato il patrimonio, cercando anche attraverso una presentazione dei documenti previsionali di evidenziarne gli andamenti prospettici, successivamente, la trasformazione del ruolo svolto dagli enti territoriali sulla formazione del reddito nazionale, ha fatto sorgere l’esigenza di riaggregare le unità elementari di bilancio, allora costituite dai capitoli, secondo una classificazione economica148. Quest’ultima, secondo l’intento del legislatore, avrebbe dovuto anche facilitare il consolidamento dei conti di finanza pubblica, permettendo l’inserimento nel bilancio statale delle risultanze degli altri enti pubblici territoriali.
In realtà, se una prima parte dello stesso e, cioè, quella che prevede una divisione tra una parte corrente ed una in conto capitale appare, ancora oggi, attuale, l’ulteriore proposizione dei risultati finanziari secondo una articolazione per “categorie” non riuscì mai ad assumere una significatività149 tale da farla preferire a quella funzionale la quale, attraverso le “sezioni”, risultava più idonea a far conoscere i contenuti programmatici della gestione degli enti territoriali.
Quest’ultima classificazione, si basava su un criterio di articolazione , in particolare della spesa, secondo le funzioni di ciascun ente. Funzioni, a loro volta, articolate in programmi ancora frazionabili per mettere in evidenza quantità e qualità della spesa.
147 Secondo la classificazione patrimoniale, il bilancio veniva a considerare le entrate e le spese effettive, rivolte cioè a misurare finanziariamente un aumento o diminuzione del patrimonio, da quelle per “movimento di capitali” le quali al contrario si risolvevano in semplici permutazioni.
148 “L’evoluzione della finanza pubblica – da attività diretta a distribuire un dato reddito nazionale tra impieghi pubblici e provati ad attività attività determinante il volume del reddito nazionale e la sua distribuzione fra gruppi sociali- ha portato alla necessità della classificazione economica delle poste di bilancio” M.Mulazzani, Ragioneria Pubblica, Cedam 1978 p. 102
149 A riguardo Anelli sollevava già all’indomani dell’approvazione della legge Curti non solo perplessità ma forti critiche all’impostazione economica ricercata attraverso una classificazione economica incapace, secondo detto autore, di far combaciare valutazioni economiche con quelle giuridiche.
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Si trattava di una prima forma di budgettizzazione che rispondeva, tra l’altro, a quella esigenza di trasparenza e leggibilità del bilancio che già allora veniva sentita150.
9.1.5 IL BILANCIO FINANZIARIO ED I SUOI VINCOLI
La struttura piramidale, evidenziata nel paragrafo precedente dà luogo inevitabilmente ad una serie di vincoli tecnico-giuridici che sintetizzano i principi trattati in precedenza. Alcuni di detti vincoli trovano una loro chiarificazione normativa, altri, restano esclusivamente dei principi contabili che, comunque, non esimono gli operatori dal rispettarli.
A riguardo si hanno:
a) i vincoli relativi alla gestione residui
b) i vincoli riferibili alla gestione competenza.
I primi, partendo da una analisi della consequenzialità delle rilevazioni contabili, si esplicitano in un riscontro sulla rispondenza delle voci di spesa previste tra bilanci di esercizi successivi e precisamente nella relazione:
= Residui final i
anno n
Residui iniz iali
Anno n + 1
I secondi, invece si ricollegano al principio di “equilibrio” o di “pareggio finanziario”. A riguardo dovremmo distinguere da un lato lo Stato e, dall’altro, le regioni e gli enti locali. Per lo Stato il legislatore, ha rinunciato, fin dagli anni trenta, a perseguire il pareggio tra entrate ed uscite; non altrettanto ha fatto occupandosi dell’ordinamento delle regioni e degli enti locali, anzi preoccupato delle ripercussioni di squilibri finanziari locali su quelli nazionali, ha imposto dei vincoli molto più rigidi quale, appunto, il riscontro della relazione:
+ = + = Totale
Entrate di competenza
Totale spese di
competenza
Avanzo (Disavanzo)
applicato
Quest’ultima sintetizza una relazione tra entrate ed uscite di competenza che può essere integrata anche dall’utilizzo dell’avanzo di amministrazione dell’esercizio precedente
150 “Questa classificazione raggruppa e distingue, da un lato, le entrate per singoli gruppi di imposte tecnicamente omogenee, o che si rivolgono allo stesso oggetto imponibile o alle stesse manifestazioni economiche e dall’altro le spese per grandi gruppi omogenei di destinazioni: la pubblica amministrazione, nel senso tradizionale, l’istruzione, la difesa, la socialità, l’economia, ecc,, hanno un significato oltre che funzionale, schiettamente politico. Nell’enunciare le grandi fonti finanziarie e le funzioni dello Stato, questa classificazione ci presenta il quadro qualitativo d’insieme dell’azione dello Stato: della partecipazione delle singole classi al finanziamento, e del tipo di Stato, più o meno partecipe della vita economica, sociale e civile della collettività.”S. Buscema Trattato di contabilità pubblica, Vol I p. 302
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Una relazione sintetica del tutto analoga deve essere presa in considerazione trattando del bilancio di cassa dove il valore complessivo delle uscite di cassa (in questo caso considerando contestualmente il bilancio di competenza e quello dei residui) non potrà essere superiore alle entrate monetarie preventivate sommato al fondo di cassa iniziale per cui avremo:
+ = + = Riscossioni Pagamenti Fondo cassa
iniziale
Al fianco dei vincoli già esaminati, rivolti a riscontrare il rispetto degli equilibri generali, non può essere sottaciuto un ulteriore riscontro che, a differenza dei precedenti, non riguarda poste generali di bilancio ma, piuttosto, singole unità elementari per le quali dovrà essere verificato che:
+ = + = Residui iniziali Stanziamenti di
cassa
Stanziamenti di
competenza
9.2 L'ANALISI DEL MODELLO MINISTERIALE VIGENTE
9.2.1 LA STRUTTURA VIGENTE
Alla luce delle riflessioni di carattere generale sviluppate nei paragrafi precedenti, ora si intende analizzare il documento vigente così come definito dapprima nel D. Lgs. 77/1995( oggi D. lgs. 267/2000) e, quindi nei modelli ministeriali approvati con il D.P.R. 194/1996.
Per far ciò è opportuno richiamare oltre alle disposizioni di legge contenute nell'articolo 165 del T.U.E.L. anche il principio contabile n. 1 che nei punti 46 e seguenti si occupa di questo specifico documento.
In esso sono indicate le previsioni di natura finanziaria riferite al primo anno dell’arco temporale considerato nella relazione previsionale e programmatica e rappresenta la proiezione annuale:
- delle spese correnti, di investimento e di indebitamento, finalizzate alla realizzazione dei programmi e degli eventuali progetti illustrati nella relazione previsionale e programmatica;
- delle risorse in entrata atte a garantire la copertura delle spese previste nell’anno;
- delle entrate e delle spese relative ai servizi per conto di terzi.
Il bilancio annuale di previsione:
- è redatto per competenza;
- si fonda su valutazioni di natura economico-patrimoniale;
- ha natura previsionale e finanziaria;
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- ha carattere autorizzatorio in quanto costituisce limite agli impegni di spesa, fatta eccezione per i servizi per conto di terzi;
- copre un arco temporale riferito all’esercizio finanziario successivo alla sua approvazione.
Il documento è strutturato in due parti: entrate e spese.
STRUTTURA DEL BILANCIO
ENTRATE SPESE
Titolo I - Entrate tributarie Titolo II - Entrate da contributi e trasferimenti correnti dello Stato, della regione, e di altri enti pubblici anche in rapporto all’esercizio di funzioni delegate dalla regione Titolo III - Entrate extratributarie Titolo IV - Entrate derivanti da alienazioni, da trasferimenti di capitale e da riscossioni di crediti Titolo V - Entrate derivanti da accensioni di prestiti Titolo VI - Entrate da servizi per conto di terzi
T i to lo I - Spese co r ren t i T i to lo I I - Spese in con to cap i ta le T i to lo I I I - Spese pe r r imborso d i p res t i t i T i to lo IV - Spese pe r se rv i z i pe r con to d i te rz i
La parte delle entrate è ordinata in titoli, categorie e risorse.
- titoli, secondo la fonte di provenienza delle entrate, ossia la natura dell’entrata;
- categorie, secondo la tipologia delle entrate all’interno della fonte di provenienza;
- risorse, in base all’oggetto dell’entrata, specificatamente individuato all’interno della categoria di appartenenza. Le risorse non sono definite e sono quindi rimesse alle decisioni dell’ente locale. esse sono dunque qualificabili quali "unità elementare dell’entrata".
I titoli, secondo la fonte di provenienza delle entrate, ossia la natura dell’entrata sono i seguenti:
- TITOLO I: entrate tributarie.
- TITOLO II: entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti dello stato, della regione e di altri enti pubblici, anche in rapporto a funzioni delegate dalla regione
- TITOLO III: entrate extra tributarie.
- TITOLO IV: entrate derivanti da alienazioni, da trasferimenti di capitale e da riscossioni di crediti.
- TITOLO V: entrate derivanti da accensione di prestito.
- TITOLO VI: entrate da servizi per conto terzi.
I primi tre titoli rappresentano le c.d. entrate correnti, ossia quelle entrate ricorrenti derivanti dall’ordinaria attività di gestione.
Le entrate dei titoli IV e V rappresentano invece le c.d. entrate in conto capitale il cui presupposto è, appunto, un atto non ordinario di gestione, quale l’alienazione di un cespite patrimoniale o l’accensione di un mutuo.
I titoli sono ripartiti in categorie le quali, raggruppano le entrate in relazione alla loro natura economica (tipologia es. le entrate tributarie sono divise in imposte, tasse, tributi speciali ecc.).
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Qualsiasi entrata dell’ente deve essere ricompressa in una delle categorie indicate. L’elencazione dei titoli e delle categorie è tassativa e non può essere variata che tramite un decreto del Ministero del Tesoro.
Le categorie sono ulteriormente divise in risorse che individuano l’oggetto dell’entrata. Le risorse sono indistintamente destinate ad essere impiegate nelle diverse attività di competenza dell’ente. Soltanto la legge può disciplinare la destinazione di risorse specifiche a particolari e precisate attività. Si tratta di risorse che individuano entrate aventi vincolo di specifica destinazione stabilito per legge. Per tutte le altre, vale il principio dell’unità del sistema di bilancio come enunciato dalla legge ed interpretato dal documento Finalità e postulati dei principi contabili degli enti locali.
Anche in riferimento ai servizi le risorse si possono distinguere tra "indistinte e generali", se non risultano riferibili a determinati e individuati servizi, o "specifiche e tipiche" se risultano ascrivibili a servizi determinati o determinabili nella struttura organizzativa dell’ente. Si individuano, altresì, le risorse costituite dai "proventi dei servizi" che sono direttamente correlate ai servizi organizzati e resi dall’Ente.
La risorsa, quale insieme di mezzi di cui l’ente può disporre costituisce anche scopo e fine dell’attività dell’ente rivolta all’acquisizione degli stessi. È quindi oggetto e misura della responsabilità gestionale nei servizi (risorse specifiche e proventi dei servizi) e in funzione di supporto (risorse generali). Per questo il responsabile del servizio finanziario è preposto alla verifica di veridicità delle previsioni di entrata, avanzate dai vari servizi.
Articolazione dell’entrata nel bilancio annuale
In base ai principali
aggregati economici Titoli
In base alla tipologia Categorie
In base alla specifica Individuazione dell’oggetto Risorse
La parte della spesa nel bilancio di previsione è ordinata in titoli, funzioni, servizi e interventi.
I titoli aggregano le spese in base alla loro natura e destinazione economica; essi sono i seguenti:
- TITOLO I: spese correnti.
- TITOLO II: spese in conto capitale.
- TITOLO III: spese per rimborso di prestiti.
- TITOLO IV: spese per servizi per conto terzi.
All’interno dei titoli la spesa è ulteriormente disaggregata, secondo l’analisi funzionale, in funzioni; queste in maniera più articolata individuano le spese in relazione alla tipologia delle attività svolte dall’ente. Le funzioni considerate nella struttura di bilancio, distinte per tipologia di ente, sono stabilite dal D.P.R. n. 194 del 1996. L'articolazione della parte spesa del bilancio nelle funzioni così individuate non è derogabile o modificabile da parte degli enti locali.
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I servizi sono invece i reparti organizzativi, e per esso va inteso sia il complesso di persone e di mezzi in cui viene ad articolarsi una parte dell’intera organizzazione dell’ente, sia le attività che ad esso fanno capo per l’esercizio di una funzione che ha per scopo l’erogazione di prestazioni ai cittadini oppure la sola finalità interna di supporto e di strumentalità per l’apparato burocratico.
I servizi sono determinati dal D.P.R. n. 194 del 1996 e non sono modificabili, salvo per la facoltà concessa (dall'art. 2, comma 7, del medesimo D.P.R. n. 194 del 1996) ai comuni con popolazione inferiore a 5000 abitanti ed alle comunità montane di utilizzare il “servizio prevalente”, vale a dire individuare nell'ambito di ciascuna funzione un servizio che abbia carattere di prevalenza nello svolgimento delle attività riferibili alla funzione stessa ed iscrivere gli stanziamenti di spesa relativi alla funzione nei soli interventi di quel servizio.
E' opportuno precisare:
- che il concetto di servizio va fatto corrispondere a quello di centro di responsabilità il quale viene individuato in una unità organizzativa affidata ad un dirigente che è tenuto a risponderne. A ciascun servizio viene affidato un complesso di mezzi finanziari per l’espletamento dell’attività a cui è preposto; di detti mezzi finanziari ne risponde il responsabile del servizio;
- che non è possibile suddividere le spese tra i servizi interessati ma concentrarle in un unico o pochi servizi contrasta con i postulati di veridicità ed attendibilità. Comunque, l’imputazione ai diversi servizi delle previsioni di bilancio deve rispettare precisi canoni di accuratezza ed attendibilità.
Gli interventi, infine, sono le risorse che vengono assegnate ai singoli servizi. Indicano sostanzialmente, gli strumenti e gli elementi necessari al raggiungimento del fine cui è preposto il servizio (fattori produttivi). L’intervento costituisce l’unità elementare della parte spesa, in quanto gli stanziamenti di bilancio vengono effettuati in relazione ad esso. L’organo esecutivo, in virtù del carattere autorizzatorio del bilancio di previsione, può spendere solo le risorse previste per ciascun intervento. Essi sono specificati nel D.P.R. n. 194 del 1996 e non sono assolutamente modificabili.
Articolazione della spesa nel bilancio annuale
In base ai principali aggregati economici Titoli
In base alle funzioni svolte Funzioni
In base alle attività svolte negli
uffici Servizi
In base alla natura economica
dei fattori produttivi Interventi
Per quanto concerne le loro previsioni i primi otto tipi di intervento, stabiliti dall’art.2 del D.P.R. n. 194 del 1996 per tutti i servizi (dal personale agli oneri straordinari della gestione corrente) non presentano particolari problemi di quantificazione dei relativi stanziamenti.
L'intervento n. 9 e cioè quello relativo agli ammortamenti di esercizio rappresenta uno stanziamento non obbligatorio, ma comunque fondamentale per una corretta politica di autofinanziamento. Esso non è concettualmente assimilabile con l’ammortamento di tipo economico. Rappresenta però una modalità di autofinanziamento, perché permette di accantonare quote di risorse annuali, determinate con precisi parametri (artt. 167 e 229 del Tuel), e di poterne disporre
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nell’esercizio successivo per sostituire, rinnovare e manutenere propri beni. Gli stanziamenti non consentono impegni e perciò le somme confluiscono nel risultato di amministrazione per trovare dall’anno successivo la propria destinazione.
Infine gli ultimi due interventi delle spese correnti e, cioè, il fondo di svalutazione crediti ed il fondo di riserva, sono previsti solo per il servizio "altri servizi generali" della funzione generale di amministrazione, di gestione e di controllo.
Il fondo di svalutazione crediti, ha la funzione di compensare eventuali minori entrate derivanti da crediti divenuti parzialmente o totalmente inesigibili - crediti per i quali è certo il titolo giuridico ma è divenuta dubbia e difficile la riscossione per condizioni oggettive - al fine di preservare l'ente da possibili squilibri. Per quanto attiene l'utilizzo del fondo lo stesso non va impegnato, confluendo in tal modo, a fine esercizio, nel risultato di amministrazione quale fondo vincolato. L’applicazione di questa componente del risultato di amministrazione verrà effettuata quando si procederà a stralciare il credito rilevandone l’inesigibilità.
Il secondo, il fondo di riserva è finalizzato a soddisfare esigenze straordinarie di bilancio, e quindi non ricorrenti e imprevedibili, o comunque ad affrontare situazioni di insufficienza, a causa della loro imprevedibilità, delle dotazioni di spesa corrente. L’art. 166 del Tuel prevede che l'ammontare complessivo sia compreso tra lo 0,30 % ed il 2 % del totale delle spese correnti inizialmente previste in bilancio. L'utilizzazione è disposta, tramite prelievo e con inserimento di altro intervento di spesa, con provvedimenti dell'organo esecutivo da comunicare all'organo consiliare nei tempi stabiliti dal regolamento di contabilità. Non può essere rifinanziato tramite successive variazioni di bilancio, se non nel limite massimo complessivo, al lordo quindi degli utilizzi, del 2% del totale delle spese correnti inizialmente previste in bilancio.
STRUTTURA DEL BILANCIO ENTRATE
SUDDIVISIONE PER TITOLI E CATEGORIE Titolo I - Entrate tr ibutarie: categoria 1 Imposte. categoria 2 Tasse. categor ia 3 Tr ibut i specia l i e a l tre entrate tr ibutar ie propr ie.
Titolo I I - Entrate da contributi e trasferimenti correnti dello Stato, della regione, e
di altr i enti pubblici anche in rapporto all ’esercizio di funzioni delegate dalla regione: categoria 1 Contr ibut i e t rasfer imenti corrent i dal lo Stato. categor ia 2 Contr ibut i e trasfer imenti corrent i dal la regione. categor ia 3 Contr ibut i e trasfer imenti corrent i dal la regione per funzioni delegate. categor ia 4 Contr ibut i e trasfer imenti da parte di organismi comunitar i in ternazional i . categoria 5 Contr ibut i e t rasfer imenti corrent i da al t r i ent i del settore pubbl ico.
Titolo I I I - Entrate extratributarie: categoria 1 Provent i dei serviz i pubbl ic i . categor ia 2 Provent i dei beni del l ’ente. categoria 3 Interessi su ant ic ipazioni e credi t i . categor ia 4 Ut i l i net t i del le aziende specia l i e par tecipate, d iv idendi di società. categoria 5 Provent i d ivers i .
Titolo IV - Entrate derivanti da al ienazioni, da trasferimenti di capitale e da
r iscossioni di credit i:
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categoria 1 Al ienazione di beni patr imonial i . categor ia 2 Trasfer imenti di capita le dal lo Stato. categoria 3 Trasfer imenti d i capita le dal la regione. categoria 4 Trasfer imenti d i capita le da al t r i ent i del settore pubbl ico. categor ia 5 Trasfer imenti di capita le da al tr i soggett i . categor ia 6 Riscossione di credi t i .
Titolo V - Entrate derivanti da accensioni di prestit i : categoria 1 Ant ic ipazioni di cassa. categor ia 2 Finanziamenti a breve termine. categoria 3 Assunzione di mutui e prest i t i . categoria 4 Emissione di prest i t i obbl igazionar i .
Titolo VI - Entrate da servizi per conto di terzi . nessuna categor ia
STRUTTURA DEL BILANCIO SPESE
SUDDIVISIONE PER TITOLI, FUNZIONI, SERVIZI E INTERVENTI TITOLI
T i to lo I Spese corrent i T i to lo I I Spese in conto capi ta le Ti to lo I I I Spese per r imborso di prest i t i T i to lo IV Spese per serviz i per conto di terz i
FUNZIONI E SERVIZI
Funzione 1 - Funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo: serviz io 1 Organi is t i tuzional i , partec ipazione e decentramento. serviz io 2 Segreter ia generale, personale, organizzazione e programmazione. serviz io 3 Gestione economica, f inanziar ia, provvedi torato e control lo di gest ione. serviz io 4 Gestione del le entrate tr ibutar ie e serviz i f iscal i . serviz io 5 Gestione beni demanial i e patr imonial i . serviz io 6 Uff ic io tecnico. serviz io 7 Anagrafe, stato c iv i le, e let torale, leva e serviz io stat ist ico. serviz io 8 Al tr i serviz i general i .
Funzione 2 - Funzioni relative al la giustizia: serviz io 1 Uff ic i g iudiz iar i . serviz io 2 Casa ci rcondar ia le e al t r i serviz i .
Funzione 3 - Funzioni di polizia locale: serviz io 1 Pol iz ia munic ipale. serviz io 2 Pol iz ia commerciale. serviz io 3 Pol iz ia amministrat iva.
Funzione 4 - Funzioni di istruzione pubblica:
123
serviz io 1 Scuola materna. serviz io 2 Is truz ione elementare. serviz io 3 Is truz ione media. serviz io 4 Is truz ione secondar ia super iore. serviz io 5 Assistenza scolast ica, t rasporto, refezione e al t r i serviz i .
Funzione 5 - Funzioni relat ive al la cultura ed ai beni culturali : serviz io 1 Bibl ioteche, musei e pinacoteche. serviz io 2 Teatr i , at t iv i tà cul tural i e serviz i d iversi nel set tore cul turale.
Funzione 6 - Funzioni nel settore sport ivo e r icreativo: serviz io 1 Piscine comunal i . serviz io 2 Stadio comunale, palazzo del lo sport e al tr i impiant i . serviz io 3 Mani festazioni d iverse nel settore sport ivo e r icreat ivo.
Funzione 7 - Funzioni nel campo turist ico: serviz io 1 Serviz i tur is t ic i . serviz io 2 Mani festazioni tur ist iche.
Funzione 8 - Funzioni nel campo della viabil ità e dei trasporti: serviz io 1 Viabi l i tà, c i rcolazione stradale e serviz i connessi . serviz io 2 I l luminazione pubbl ica e serviz i connessi . serviz io 3 Trasport i pubbl ic i local i e serviz i connessi .
Funzione 9 - Funzioni r iguardanti la gestione del territorio e dell ’ambiente: serviz io 1 Urbanist ica e gest ione del terr i tor io. serviz io 2 Edi l iz ia residenziale pubbl ica locale e piani d i edi l iz ia economico - popolare. serviz io 3 Serviz i d i protezione civ i le. serviz io 4 Serviz io idr ico integrato. serviz io 5 Serviz io smalt imento r i f iut i . serviz io 6 Parchi e serviz i per la tute la ambientale, del verde, a l tr i serviz i re lat iv i a l
terr i tor io e al l ’ambiente.
Funzione 10 - Funzioni nel settore sociale: serviz io 1 Asi l i n ido, serviz i per l ’ in fanzia e per i minor i . serviz io 2 Serviz i d i prevenzione e r iabi l i tazione. serviz io 3 Strut ture res idenzial i e di r icovero per anziani . serviz io 4 Assistenza, benef icenza pubbl ica e serviz i d iversi al la persona. serviz io 5 Serviz io necroscopico e c imiter iale.
Funzione 11 - Funzioni nel campo dello svi luppo economico: serviz io 1 Aff iss ioni e pubbl ic i tà. serviz io 2 Fiere, mercat i e serviz i connessi. serviz io 3 Mattatoio e serviz i connessi . serviz io 4 Serviz i re lat iv i a l l ’ industr ia. serviz io 5 Serviz i re lat iv i a l commercio. serviz io 6 Serviz i re lat iv i a l l ’ar t ig ianato. serviz io 7 Serviz i re lat iv i a l l ’agr icol tura.
Funzione 12 - Funzioni relat ive a servizi produtt ivi: serviz io 1 Distr ibuzione gas. serviz io 2 Centrale del lat te.
124
serviz io 3 Distr ibuzione energia elet t r ica. serviz io 4 Teler iscaldamento. serviz io 5 Farmacie. serviz io 6 Al tr i serviz i produtt iv i .
INTERVENTI Interventi del t itolo I – Spese correnti: in tervento 1 Personale. intervento 2 Acquisto di beni d i consumo e/o di mater ie pr ime. intervento 3 Prestazione di serv iz i . in tervento 4 Ut i l izzo di beni di terz i . intervento 5 Trasfer iment i . in tervento 6 Interessi passiv i e oner i f inanziar i d iversi . intervento 7 Imposte e tasse. intervento 8 Oner i straordinar i del la gest ione corrente. intervento 9 Ammortamenti d i eserciz io. intervento 10 Fondo svalutazione credi t i . intervento 11 Fondo di r iserva. Gl i intervent i 10 e 11, r ispet t ivamente, i l fondo svalutazione credit i ed i l fondo di
r iserva sono presenti solo nel serviz io 0108 (“Al tr i serviz i general i ” del la funzione 1 “Funzioni general i d i amministrazione, d i gest ione e di control lo”) .
Interventi del t itolo I I - Spese in conto capitale: intervento 1 Acquisiz ione di beni immobi l i . in tervento 2 Espropri e servi tù onerose. intervento 3 Acquisto d i beni speci f ic i per real izzazioni in economia. intervento 4 Ut i l izzo di beni di terz i per real izzazioni in economia. intervento 5 Acquisiz ione di beni mobi l i , macchine ed at trezzature tecnico - scient i f iche. intervento 6 Incar ichi professional i esterni . intervento 7 Trasfer iment i d i capi ta le. intervento 8 Partecipazioni azionar ie. intervento 9 Confer imenti di capita le. intervento 10 Concessioni d i credi t i e ant ic ipazioni .
Interventi del t itolo I I I - Spese per r imborso di prestit i: in tervento 1 Rimborso per ant ic ipazioni di cassa. intervento 2 Rimborso di f inanziament i a breve termine. intervento 3 Rimborso di quota capi tale di mutui e prest i t i . intervento 4 Rimborso di prest i t i obbl igazionar i . intervento 5 Rimborso di quota capi tale di debi t i p lur iennal i .
Interventi del t itolo IV - Spese per servizi per conto di terzi: nessun intervento
Al bilancio di previsione, per effetto della previsione dell’art. 165, c. 11 del Tuel, per la quale «l'avanzo ed il disavanzo di amministrazione sono iscritti in bilancio, con le modalità di cui agli articoli 187 e 188 del Tuel, prima di tutte le entrate e prima di tutte le spese». Il risultato di amministrazione, da considerare per ogni effetto di legge, salvo deroghe di legge, è quello accertato
125
con l’approvazione del rendiconto della gestione. Esso può essere utilizzato, con l’iscrizione in bilancio, per le destinazioni espressamente previste dall’art. 187 del Tuel.
L’avanzo presunto dell’esercizio precedente a quello cui si riferisce il bilancio può essere iscritto in bilancio ed anche assegnato contabilmente, ma l’obbligazione giuridica è perfezionabile solo dopo l’approvazione del rendiconto.
9.2.2 ANALISI DEL MODELLO MINISTERIALE
Con riferimento alla sua struttura la figura di seguito riportata presenta lo schema del bilancio di previsione per un comune con riferimento alla parte entrata. La parte spesa è del tutto analoga.
ENTRATE
PREVISIONI DI COMPETENZA
Risorsa Accertamenti Previsioni definitive per l'eserc. al quale si riferisce il presente bilancio Annotazioni
Codice e Numero Denominazione
ultimo esercizio chiuso
esercizio in corso
VARIAZIONI SOMME
in aumento in diminuzione RISULTANTI
1 2 3 4 5 6 7 8
SPESE
PREVISIONI DI COMPETENZA
intervento Impegni Previsioni definitive per l'eserc. al quale si riferisce il presente bilancio Annotazioni
Codice e Numero Denominazione
ultimo esercizio chiuso
esercizio in corso
VARIAZIONI SOMME
in aumento in diminuzione RISULTANTI
1 2 3 4 5 6 7 8
Le previsioni di competenza sono contenute nella colonna 7. Le altre colonne, invece hanno una funzione informativa ed aiutano il lettore nella comprensione delle modalità con cui si è stimata l'attendibilità dell'entrata e la congruità della spesa.
In particolare la colonna 1 riporta il codice meccanografico. Si tratta di un codice di 7 cifre che si compone riportando nell'ordine
a) per la parte entrata
- 1 cifra = n. del titolo
- 2 e 3 cifra = categoria
- restanti cifre = categoria b) per la parte spesa
- 1 cifra = n. del titolo
- 2 e 3 cifra = funzione
- 4 e 5 cifra = servizio
- 6 e 7 cifra = intervento.
126
La colonna 2 riporta la descrizione della risorsa di entrata/intervento di spesa.
La colonna 3 presenta gli accertamenti e gli impegni dell'ultimo esercizio chiuso ( importi 2011 per il preventivo 2013)
La colonna 4 contiene le previsioni definitive ( cioè gli stanziamenti iniziali di bilancio incrementati e diminuiti a seguito di variazioni di bilancio ) del bilancio in corso ( es anno 2012 con riferimento al bilancio 2013)
Le colonne 5 e 6, infine evidenziano gli scostamenti positivi o negativi tra le colonne 7 e 4.
127
BILANCIO DI PREVISIONE
PARTE I - ENTRATE
PREVISIONI DI COMPETENZA
Risorsa Accertamenti Previsioni definitive per l'eserc. al quale si riferisce il presente bilancio Annotazioni
Codice e Numero Denominazione ultimo esercizio chiuso esercizio in corso VARIAZIONI SOMME
in aumento in diminuzione RISULTANTI
1 2 3 4 5 6 7 8
Avanzo di amministrazione
di cui:
Vincolato
Finanziamento Investimenti
Fondo Ammortamento
Non Vincolato
1 TITOLO I
ENTRATE TRIBUTARIE
1 01 Categoria 1° - Imposte
..............................................
.................................................
Totale Categoria 1°
1 02 Categoria 2° - Tasse
..............................................
.................................................
Totale Categoria 2°
1 03 Categoria 3° - Tributi Speciali ed
altre entrate tributarie proprie
..............................................
.................................................
Totale Categoria 3°
Riassunto Titolo I - Entrate Tributarie
1 01 Categoria 1°
1 02 Categoria 2°
1 03 Categoria 3°
128
Totale Titolo I
2 TITOLO II
ENTRATE DERIVANTI DA
CONTRIBUTI E TRASFERIMENTI
CORRENTI DELLO STATO, DELLA
REGIONE E DI ALTRI ENTI
PUBBLICI ANCHE IN RAPPORTO
ALL'ESERCIZIO DI FUNZIONI
DELEGATE DALLA REGIONE
2 01 Categoria 1° - Contributi e
trasferimenti correnti dallo Stato
..............................................
.................................................
Totale Categoria 1°
2 02 Categoria 2° - Contributi e
trasferimenti correnti dalla Regione
..............................................
.................................................
Totale Categoria 2°
2 03 Categoria 3° - Contributi e
trasferimenti dalla Regione per
funzioni delegate
..............................................
.................................................
Totale Categoria 3°
2 04 Categoria 4° - Contributi e
trasferimenti da parte di organismi
comunitari e internazionali
..............................................
.................................................
Totale Categoria 4° ..............................
2 05 Categoria 5° - Contributi e
trasferimenti correnti da altri enti
del settore pubblico
..............................................
129
.................................................
Totale Categoria 5° ..............................
Riassunto Titolo II - Entrate
derivanti da contributi e
trasferimenti correnti dello Stato,
della regione e di altri enti pubblici
anche in rapporto all'esercizio di
funzioni delegate dalla regione
2 01 Categoria 1°
2 02 Categoria 2°
2 03 Categoria 3°
2 04 Categoria 4°
2 05 Categoria 5°
Totale Titolo II ..........................
3 TITOLO III
ENTRATE EXTRATRIBUTARIE
3 01 Categoria 1° - Proventi dei servizi
pubblici
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 1° ..............................
3 02 Categoria 2° - Proventi dei beni
dell'ente
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 2° ..............................
3 03 Categoria 3° - Interessi su
anticipazioni e crediti
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 3° ..............................
3 04 Categoria 4° - Utili netti delle
aziende speciali e partecipate,
dividendi di società
.....................................................................
130
.................................................
Totale Categoria 4° ..............................
3 05 Categoria 5° - Proventi diversi
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 5° ..............................
Riassunto Titolo III - Entrate
extratributarie
3 01 Categoria 1°
3 02 Categoria 2°
3 03 Categoria 3°
3 04 Categoria 4°
3 05 Categoria 5°
Totale Titolo III ..........................
4 TITOLO IV
ENTRATE DERIVANTI DA
ALIENZAZIONI DA
TRASFERIMENTI DI CAPITALI E
DA RISCOSSIONI DI CREDITI
4 01 Categoria 1° - Alienazione di beni
patrimoniali
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 1° ..............................
4 02 Categoria 2° - Trasferimenti di
capitale dello Stato
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 2° ..............................
4 03 Categoria 3° - Trasferimenti di
capitale dalla Regione
.....................................................................
.................................................
131
Totale Categoria 3° ..............................
4 04 Categoria 4° - Trasferimenti di
capitale da altri enti del settore
pubblico
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 4° ..............................
4 05 Categoria 5° - Trasferimenti di
capitale da altri soggetti
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 5° ..............................
4 06 Categoria 6° - Riscossione di crediti
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 6° ..............................
Riassunto Titolo IV - Entrate
derivanti da alienazioni, da
trasferimenti di capitale e da
riscossione di crediti
4 01 Categoria 1°
4 02 Categoria 2°
4 03 Categoria 3°
4 04 Categoria 4°
4 05 Categoria 5°
4 06 Categoria 6°
Totale Titolo IV ..........................
5 TITOLO V
ENTRATE DERIVANTI DA
ACCENSIONI DI PRESTITI
5 01 Categoria 1° - Anticipazioni di cassa
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 1° ..............................
132
5 02 Categoria 2° - Finanziamenti a
breve termine
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 2° ..............................
5 03 Categoria 3° - Assunzione di mutui
e prestiti
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 3° ..............................
5 04 Categoria 4° - Emissione di prestiti
obbligazionari
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 4° ..............................
Riassunto Titolo V - Entrate
derivanti da accensioni di prestiti
5 01 Categoria 1°
5 02 Categoria 2°
5 03 Categoria 3°
5 04 Categoria 4°
Totale Titolo V ..............................
6 TITOLO VI
ENTRATE DA SERVIZI PER CONTO
DI TERZI
6 01 Ritenute previdenziali e
assistenziali al personale
6 02 Ritenute erariali
6 03 Altre ritenute al personale per
conto di terzi
6 04 Depositi cauzionali
6 05 Rimborso spese per servizi per
conto di terzi
6 06 Rimborso di anticipazione di fondi
per il servizio economato
133
6 07 Depositi per spese contrattuali
Totale Titolo VI ...............................
RIEPILOGO DEI TITOLI
Titolo I
Titolo II
Titolo III
Titolo IV
Titolo V
Titolo VI
Totale................................................
Avanzo di amministrazione....................
TOTALE GENERALE
DELL'ENTRATA...................................
BILANCIO DI PREVISIONE
PARTE II - SPESA
PREVISIONI DI COMPETENZA
Intervento Impegni Previsioni definitive per l'eserc. al quale si riferisce il presente bilancio Annotazioni
Codice e Numero Denominazione ultimo esercizio chiuso esercizio in corso VARIAZIONI SOMME
in aumento in diminuzione RISULTANTI
1 2 3 4 5 6 7 8
Disavanzo di amministrazione
1 TITOLO I
SPESE CORRENTI
01 Funzioni generali di
amministrazione, di gestione e di
controllo
Servizio 01 01
134
Organi istituzionali, partecipazione e decentramento
1010101 Personale............................................
1010102 Acquisto di beni di consumo e/o di
mateire prime.....................................
1010103 Prestazioni di servizi.........................
1010104 Utilizzo di beni di terzi.....................
1010105 Trasferimenti.....................................
1010106 Interessi passivi e oneri finanziari diversi...
1010107 Imposte e tasse...........................................
1010108 Oneri straordinari della gestione corrente...
1010109 Ammortamento di esercizio........................
Totale..........................................................
Servizio 01 02
Segreteria generale, personale e organizzazione (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio 01 03
Gestione economica, finanziara,
programmazione, provveditorato e
controllo di gestione (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio 01 04
Gestione delle entrate tributarie e
servizi fiscali (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio 01 05
Gestione dei beni demaniali e
patrimoniali (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio 01 06
135
Ufficio Tecnico (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio 01 07
Anagrafe, stato civile, elettorale, leva e
servizio statistico (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio 01 08
Altri servizi generali
1010801 Personale............................................
1010802 Acquisto di beni di consumo e/o di
mateire prime.....................................
1010803 Prestazioni di servizi.........................
1010804 Utilizzo di beni di terzi.....................
1010805 Trasferimenti.....................................
1010806 Interessi passivi e oneri finanziari diversi...
1010807 Imposte e tasse...........................................
1010808 Oneri straordinari della gestione corrente...
1010809 Ammortamento di esercizio........................
1010810 Fondo svalutazione crediti..........................
1010811 Fondo di riserva..........................................
Totale..........................................................
Totale funzione 01......................................
02 Funzioni relative alla giustizia
Servizio 02 01
Uffici Giudiziari (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio 02 02
Casa circondariale e altri servizi (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
136
Totale funzione 01......................................
03 Funzioni di polizia locale
Servizio 03 01
Polizia municipale (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio (il modello deve essere integrato
a cura dell'ente locale inserendo tutti i
servizi previsti dall'art.3, lettera c), del
regolamento ex articolo 114 del
Dlgs 77/95).................................................
....................................................................
Servizio 03 03
Polizia amministratuiva (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 03......................................
04 Funzioni di istruzione pubblica
Servizio 04 01
Scuola materna (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio (il modello deve essere integrato
a cura dell'ente locale inserendo tutti i
servizi previsti dall'art.3, lettera c), del
regolamento ex articolo 114 del
Dlgs 77/95).................................................
....................................................................
Servizio 04 03
Assistenza scolastica, trasporto,
refezione e altri servizi (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
137
Totale funzione 04......................................
05 Funzioni relative alla cultura ed ai
beni culturali
Servizio 05 01
Biblioteche, musei e pinacoteche (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio 05 02
Teatri, attività culturali e servizi diversi
nel settore culturale (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 05......................................
06 Funzioni nel settore sportivo e
ricreativo
Servizio 06 01
Piscine comunali (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio (il modello deve essere integrato
a cura dell'ente locale inserendo tutti i
servizi previsti dall'art.3, lettera c), del
regolamento ex articolo 114 del
Dlgs 77/95).................................................
....................................................................
Servizio 06 03
Manifestazioni diverse nel settore
sportivo e ricreativo (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
138
Totale funzione 06......................................
07 Funzioni nel campo turistico
Servizio 07 01
Servizi turistici (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio 07 02
Manifestazioni turistiche(Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 07......................................
08 Funzioni nel campo della viabilità
dei trasporti (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Servizio 08 01
Viabilità, circolazione stradale e servizi
connessi (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio (il modello deve essere integrato
a cura dell'ente locale inserendo tutti i
servizi previsti dall'art.3, lettera c), del
regolamento ex articolo 114 del
Dlgs 77/95).................................................
....................................................................
Servizio 08 03
Trasporti pubblici locali e servizi
connessi (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 08......................................
139
09 Funzioni riguardanti la gestione del
territorio e dell'ambiente
Servizio 09 01
Urbanistica e gestione del territorio (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio (il modello deve essere integrato
a cura dell'ente locale inserendo tutti i
servizi previsti dall'art.3, lettera c), del
regolamento ex articolo 114 del
Dlgs 77/95).................................................
....................................................................
Servizio 09 06
Parchi e servizi per la tutela ambientale
del verde, altri servizi relativi al
territorio ed all'ambiente (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 09......................................
10 Funzioni nel settore sociale
Servizio 10 01
Asili nido, servizi per l'infanzia e per i
minori (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio (il modello deve essere integrato
a cura dell'ente locale inserendo tutti i
servizi previsti dall'art.3, lettera c), del
regolamento ex articolo 114 del
Dlgs 77/95).................................................
....................................................................
Servizio 10 05
140
Servizio necroscopico e cimiteriale (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 10......................................
11 Funzioni nel campo dello sviluppo
economico
Servizio 11 01
Affissioni e pubblicità (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio (il modello deve essere integrato
a cura dell'ente locale inserendo tutti i
servizi previsti dall'art.3, lettera c), del
regolamento ex articolo 114 del
Dlgs 77/95).................................................
....................................................................
Servizio 11 07
Servizi relativi all'agricoltura (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 11......................................
12 Funzioni relative ai servizi
produttivi
Servizio 12 01
Distribuzione gas (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)+B567
Totale..........................................................
Servizio (il modello deve essere integrato
a cura dell'ente locale inserendo tutti i
servizi previsti dall'art.3, lettera c), del
regolamento ex articolo 114 del
141
Dlgs 77/95).................................................
....................................................................
Servizio 12 06
Altri servizi produttivi (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 12......................................
Riassunto Titolo I - Spese correnti
01 Funzioni generali di amministrazione,
di gestione e di controllo .....................
02 Funzioni relative alla giustizia................
03 Funzioni di polizia locale........................
04 Funzioni di istruzione pubblica .............
05 Funzioni relative alla cultura e ai
beni culturali .........................................
06 Funzioni nel settore sportivo e
ricreativo................................................
07 Funzioni nel campo turistico
08 Funzioni nel campo della viabilità
e dei trasporti..........................................
09 Funzioni riguardanti la gestione del
territori e dell'ambiente...........................
10 Funzioni nel settore sociale....................
11 Funzioni nel campo dello sviluppo
economico ............................................
12 Funzioni relative a servizi produttivi....
Totale Titolo I ............................................
2 TITOLO II
SPESE IN CONTO CAPITALE
01 Funzioni generali di
amministrazione, di gestione e di
controllo
Servizio 01 01
Organi istituzionali, partecipazione e
decentramento
142
2010101 Acquisizione di beni immobili ....................
2010102 Espropri e servitù onerose ..........................
2010103 Acquisto di beni specifici per
realizzazioni in economia ............................
2010104 Utilizzo di beni di terzi per realizzazioni
in economia .................................................
2010105 Acquisizione di beni mobili, macchine
ed attrezzature tecnico-scientifiche ............
2010106 Incarichi professionali esterni
2010107 Trasferimenti di capitale ............................
2010108 Partecipazioni azionarie ..............................
2010109 Conferimenti di capitale ..............................
2010110 Concessione di crediti e anticipazioni .......
Totale ..........................................................
Servizio 01 02
Segreteria generale, personale e
organizzazione (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio 01 03
Gestione economica, finanziaria,
programmazione, provveditorato e
controllo di gestione (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio 01 04
Gestione delle entrate tributarie e
servizi fiscali (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio 01 05
Gestione dei beni demaniali e
patrimoniali (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio 01 06
143
Ufficio tecnico (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio 01 07
Anagrafe,stato civile, elettorale, leva e
servizio statistico (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio 01 08
Altri servizi generali (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzioni 01....................................
02 Funzioni relative alla giustizia
Servizio 02 01
Uffici Giudiziari (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio 02 02
Casa circondariale e altri servizi (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 02......................................
03 Funzioni di polizia locale
Servizio 03 01
Polizia municipale (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio (il modello deve essere integrato
144
a cura dell'ente locale inserendo tutti i
servizi previsti dall'art.3, lettera c), del
regolamento ex articolo 114 del
Dlgs 77/95).................................................
....................................................................
Servizio 03 03
Polizia amministrativa (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 03......................................
04 Funzioni di istruzione pubblica
Servizio 04 01
Scuola materna (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio (il modello deve essere integrato
a cura dell'ente locale inserendo tutti i
servizi previsti dall'art.3, lettera c), del
regolamento ex articolo 114 del
Dlgs 77/95).................................................
....................................................................
Servizio 04 05
Assistenza scolastica, trasporto,
refezione e altri servizi (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 04......................................
05 Funzioni relative alla cultura ed ai
beni culturali
Servizio 05 01
Biblioteche, musei e pinacoteche (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
145
Totale..........................................................
Servizio 05 02
Teatri, attività culturali e servizi diversi
nel settore culturale (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 05......................................
06 Funzioni nel settore sportivo e
ricreativo
Servizio 06 01
Piscine comunali (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio (il modello deve essere integrato
a cura dell'ente locale inserendo tutti i
servizi previsti dall'art.3, lettera c), del
regolamento ex articolo 114 del
Dlgs 77/95).................................................
....................................................................
Servizio 06 03
Manifestazioni diverse nel settore
sportivo e ricreativo (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 06......................................
07 Funzioni nel campo turistico
Servizio 07 01
Servizi turistici (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
146
Totale..........................................................
Servizio 07 02
Manifestazioni turistiche (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 07......................................
08 Funzioni nel campo della viabilità
dei trasporti
Servizio 08 01
Viabilità, circolazione stradale e servizi
connessi (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio (il modello deve essere integrato
a cura dell'ente locale inserendo tutti i
servizi previsti dall'art.3, lettera c), del
regolamento ex articolo 114 del
Dlgs 77/95).................................................
....................................................................
Servizio 08 03
Trasporti pubblici locali e servizi
connessi (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 08......................................
09 Funzioni riguardanti la gestione del
territorio e dell'ambiente
Servizio 09 01
Urbanistica e gestione del territorio (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
147
Servizio (il modello deve essere integrato
a cura dell'ente locale inserendo tutti i
servizi previsti dall'art.3, lettera c), del
regolamento ex articolo 114 del
Dlgs 77/95).................................................
....................................................................
Servizio 09 06
Parchi e servizi per la tutela ambientale
del verde, altri servizi relativi al
territorio ed all'ambiente (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 09......................................
10 Funzioni nel settore sociale
Servizio 10 01
Asili nido, servizi per l'infanzia e per i
minori (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio (il modello deve essere integrato
a cura dell'ente locale inserendo tutti i
servizi previsti dall'art.3, lettera c), del
regolamento ex articolo 114 del
Dlgs 77/95).................................................
....................................................................
Servizio 10 05
Servizio necroscopico e cimiteriale (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 10......................................
11 Funzioni nel campo dello sviluppo
economico
148
Servizio 11 01
Affissioni e pubblicità (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio (il modello deve essere integrato
a cura dell'ente locale inserendo tutti i
servizi previsti dall'art.3, lettera c), del
regolamento ex articolo 114 del
Dlgs 77/95).................................................
....................................................................
Servizio 11 07
Servizi relativi all'agricoltura (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 11......................................
12 Funzioni relative ai servizi
produttivi
Servizio 12 01
Distribuzione gas (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Servizio (il modello deve essere integrato
a cura dell'ente locale inserendo tutti i
servizi previsti dall'art.3, lettera c), del
regolamento ex articolo 114 del
Dlgs 77/95).................................................
....................................................................
Servizio 12 06
Altri servizi produttivi (Per gli interventi si rinvia a quelli del Servizio 01 01)
Totale..........................................................
Totale funzione 12......................................
149
Riassunto Titolo II - Spese in conto
capitale
01 Funzioni generali di amministrazione,
di gestione e di controllo .....................
02 Funzioni relative alla giustizia................
03 Funzioni di polizia locale........................
04 Funzioni di istruzione pubblica .............
05 Funzioni relative alla cultura e ai
beni culturali .........................................
06 Funzioni nel settore sportivo e
ricreativo................................................
07 Funzioni nel campo turistico
08 Funzioni nel campo della viabilità
e dei trasporti..........................................
09 Funzioni riguardanti la gestione del
territori e dell'ambiente...........................
10 Funzioni nel settore sociale....................
11 Funzioni nel campo dello sviluppo
economico ............................................
12 Funzioni relative a servizi produttivi....
Totale Titolo II ............................................
3 TITOLO III
SPESE PER RIMBORSO DI PRESTITI
01 Funzioni generali di
amministrazione, di gestione e di
controllo
Servizio 01 03
Gestione economica, finanziaria,
programmazione, provveditorato e
controllo di gestione
3010301 Rimborso per anticipazioni di cassa ...........
3010302 Rimborso di finanziamenti a breve
termine ........................................................
3010303 Rimborso di quota capitale di mutui e
prestiti .........................................................
3010304 Rimborso di prestiti obbligazionari ............
3010305 Rimborso di quota capitale di debiti
pluriennali ...................................................
Totale Titolo III .....................................
150
4 TITOLO IV
SPESE PER SERVIZI PERCONTO DI
TERZI
4000001 Ritenute previdemziali e assistenziali al
personale
4000002 Ritenute erariali
4000003 Altre ritenute al personale per conto di
terzi
4000004 Restituzione di depositi cauzionari
4000005 Spese per servizi per conto di terzi
4000006 Anticipazione di fondi per il servizio
economato
4000007 Restituzione di depositi per spese
contrattuali
Totale Titolo IV...................................
RIEPILOGO DEI TITOLI
Titolo I
Titolo II
Titolo III
Titolo IV
Totale..................................................
Disavanzo di amministrazione....................
TOTALE GENERALE DELLA SPESA
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
151
9.2.3 I QUADRI RIASSUNTIVI DEL BILANCIO
Il D.P.R. 31 gennaio 1996, n. 194 ha stabilito che tra i modelli di bilancio di previsione di province, unioni di comuni e comuni ve ne sia uno definito «quadro generale riassuntivo», che riepiloga le previsioni dei vari titoli di entrata e di spesa ed un altro definito «risultati differenziali».
QUADRO GENERALE RIASSUNTIVO
ENTRATE Competenza SPESA Competenza
1 2 3 4
Titolo I - Entrate tributarie Titolo I - Spese correnti
Titolo II - Entrate derivanti da contributi e Titolo II - Spese in conto capitale
trasferimenti correnti dello Stato, della
regione e di altri enti pubblici anche in
rapporto all'esercizio di funzioni
delegate dalla regione
Titolo III - Entrate extra tributarie
Titolo IV - Entrate derivanti da alienazioni,
da trasferimenti di capitale e da
riscossione di crediti
Totale entrate finali................. Totale entrate finali.................
Titolo V - Entrate derivanti da accensioni Titolo III - Spese per rimborso di prestiti
di prestiti
Titolo IV - Spese per servizi per conto di
Titolo VI - Entrate da servizi per conto di terzi
terzi
Totale................ Totale.................
Avanzo di amministrazione........................... Disavanzo di amministrazione...................
TOTALE COMPLESSIVO ENTRATE TOTALE COMPLESSIVO SPESE
RISULTATI DIFFERENZIALI
RISULTATI DIFFERENZIALI Competenza NOTE SUGLI EQUILIBRI
1 2 3 4
A) Equilibrio economico finanziario * La differenza di................................
è finanziata con
Entrate titolo I - II - II (+) 1) quote di oneri di urbanizzazione (......%)
Spese correnti (-)
Differenza............. 2) mutuo per debiti fuori bilancio
Quote di capitale amm.to dei mutui (-) 3) avanzo di amministrazione per debiti
Differenza*............ fuori bilancio
B) Equilibrio finale
Entrate finali (av.+ titoli I + II + III + IV) (+)
Spese finali (disav. + titoli I + II) (-)
Finanziare (-)
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
152
Saldo netto da
Impiegare (+)
Dalla lettura dei quadri riassuntivi si evidenzia che il bilancio di previsione è deliberato in pareggio finanziario complessivo. Ciò comporta che il totale delle entrate, iscritte in via previsionale nel bilancio, deve essere uguale al totale delle uscite iscritte in via previsionale nello stesso bilancio.
E1+E2+E3+E4+E5+E6 = S1 +S2 +S3+ S4
Negli enti locali il pareggio finanziario del bilancio preventivo e dì per sé una caratteristica neutrale e «indifferente» se non viene considerata come una sommatoria di equilibri parziali e interni al bilancio stesso.
Si hanno pertanto i seguenti equilibri principali:
- equilibrio tra entrate ordinarie dei primi tre titoli e spese correnti iscritte al titolo I di uscita (bilancio di parte corrente in senso stretto);
E1+E2+E3 = S1
- equilibrio tra entrate ordinarie dei primi tre titoli e spese correnti iscritte al titolo I di uscita sommate alle spese per rimborso di prestiti (bilancio dì parte corrente comprensivo del rimborso prestiti);
E1+E2+E3 = S1 +S3 ( int. 03, 04 05)
- equilibrio tra entrate in conto capitale e per accensione di prestiti e spese in conto capitale (bilancio delle fonti di finanziamento e dei relativi impieghi per spese di investimento);
E4+E5 = S2
- equilibrio tra entrate finali (avanzo sommato ai titoli I, II, III, IV) e spese finali (disavanzo sommato ai titoli I e Il) come saldo netto da finanziare o da impiegare;
E1+E2+E3+E4 = S1 +S2
- equilibrio tra entrate da servizi per conto di terzi e spese per servizi per conto di terzi (trattasi di movimenti derivanti da operazioni nelle quali si producono posizioni debitorie cui corrispondono posizioni creditorie di pari importo, costituite, ad esempio, da ritenute erariali e previdenziali sulle retribuzioni, da partite di anticipazioni gestite dall’Economo, da depositi cauzionali e da depositi per spese contrattuali).
E6 = S4
Una attenta “lettura” degli equilibri di bilancio richiederebbe la distinzione delle entrate e delle spese in fondi vincolati e non vincolati in quanto è l’ammontare non vincolato a rappresentare, eventualmente, la vera eccedenza delle disponibilità liquide.
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
153
9.2.3.1 L’equilibrio del Bilancio corrente
Il Bilancio corrente trova anche se in modo implicito la sua definizione nell’articolo 162, comma
6, del D.Lgs. 267/2000 che così recita:
“… le previsioni di competenza relative alle spese correnti sommate alle previsioni di competenza relative alle quote di capitale delle rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari non possono essere complessivamente superiori alle previsioni di competenza dei primi tre titoli dell’entrata e non possono avere altra forma di finanziamento, salvo le eccezioni previste per legge.”
Esso misura la quantità di entrate destinate all’ordinaria gestione dell’ente e, cioè, da utilizzare per il pagamento del personale, delle spese d’ufficio, dei beni di consumo, per i fitti e per tutte quelle uscite che trovano utilizzo solo nell’anno in corso. L’equilibrio è rispettato nel caso in cui si verifica la seguente relazione:
Entrate correnti >= Spese correnti
Nella tabella sotto riportata vengono evidenziate le varie componenti dell’entrata e della spesa che concorrono al suo risultato finale.
BILANCIO CORRENTE - ENTRATE Importo
a) Titolo I - Entrate tributarie (+)
b) Titolo II - Entrate da trasferimenti dallo Stato, regione ed enti (+)
c) Titolo III - Entrate extratributarie (+)
A) Totale Entrate titoli I, II, III (a+b+c) (=)
d) Entrate correnti che finanziano investimenti (-)
e) Avanzo applicato alle spese correnti (+)
f) Oneri urbanizzazione per manutenzione ordinaria (+)
g) Entrate per investimenti che finanziano la spesa corrente (+)
B) Totale rettifiche Entrate correnti (-d+e+f+g) (=)
E1) TOTALE ENTRATE BILANCIO CORRENTE (A+B) (=)
BILANCIO CORRENTE - SPESE Importo
h) Titolo I - Spese correnti (+)
i) Titolo III - Spese per rimborso di prestiti (+)
C) Totale Spese titoli I, III (h+i) (=)
l) Titolo III cat. 01 - Anticipazioni di cassa (-)
m) Titolo III cat.02 - Finanziamenti a breve (-)
n) Disavanzo applicato al Bilancio corrente (+)
D) Totale rettifiche Spese correnti (-l-m+n) (=)
S1) TOTALE SPESA BILANCIO CORRENTE (C+D) (=)
RISULTATO BILANCIO CORRENTE COMPETENZA Importo
E1) Totale Entrate del Bilancio corrente (+)
S1) Totale Spese del Bilancio corrente (-)
R1) Risultato del Bilancio corrente
Avanzo (+) o Disavanzo (-) (E1-S1)
(=)
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
154
9.2.3.2 L’equilibrio del Bilancio investimenti
Se il Bilancio corrente misura la differenza tra le entrate e le spese riferite al breve termine, il
Bilancio investimenti si rivolge ad analizzare il sistema delle relazioni esistenti tra le fonti e gli impieghi che partecipano per più esercizi nei processi di produzione e di erogazione dei servizi dell’ente.
La determinazione dell’equilibrio parziale del bilancio investimenti può essere ottenuta confrontando le entrate per investimenti previste nei titoli IV e V, con l’esclusione delle somme quali gli oneri di urbanizzazione che sono già stati esposti nel Bilancio corrente, con le spese del titolo II da cui dovremmo però sottrarre l’intervento “concessioni di crediti” che, come vedremo, sarà ricompreso nel successivo equilibrio di bilancio.
Tenendo conto del vincolo legislativo previsto per il Bilancio corrente, l’equilibrio è rispettato nel caso in cui si verifica la seguente relazione:
Entrate per investimenti <= Spese per investimenti
In particolare nella tabella si evidenzia quale è l’apporto di ciascuna risorsa di entrata alla copertura della spesa per investimenti.
BILANCIO INVESTIMENTI - ENTRATE Importo
a) Titolo IV - Entrate da alienazione beni, trasferimento capitali, ecc. (+)
b) Titolo V - Entrate da accensione di prestiti (+)
A) Totale titoli IV e V Entrate (a+b) (=)
c) Titolo IV cat. 06 - Riscossione di crediti (-)
d) Titolo V cat. 01 - Anticipazioni di cassa (-)
e) Titolo V cat. 02 - Finanziamento a breve termine (-)
f) Oneri urbanizzazione per manutenzione ordinaria (-)
g) Entrate per investimenti che finanziano le spese correnti (-)
h) Entrate correnti che finanziano gli investimenti (+)
i) Avanzo applicato al Bilancio investimenti (+)
B - Totale rettifiche Entrate Bilancio investimenti (-c-d-e-f-g+h+i)
(=)
E2) TOTALE ENTRATE DEL BILANCIO INVESTIMENTI (A+B)(
=)
BILANCIO INVESTIMENTI - SPESE Importo
Titolo II - Spese in conto capitale (+)
C) Totale Spese titolo II (=)
Titolo II interv. 10 - Concessione di crediti (-)
D) Totale rettifiche spese Bilancio investimenti (=)
S2) TOTALE SPESE BILANCIO INVESTIMENTI (C+D) (
=)
RISULTATO BILANCIO INVESTIMENTI Importo
E2) Totale Entrate del Bilancio investimenti (+)
S2) Totale Spese del Bilancio investimenti (-)
R2) Risultato Bilancio investimenti
Avanzo (+) o Disavanzo (-) (E2-S2)
(=)
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
155
9.2.3.3 L’equilibrio del Bilancio movimento fondi
Il bilancio dell’ente, oltre alla parte corrente ed a quella per investimenti, si compone di altre voci
che evidenziano partite compensative che non incidono sulle spese di consumo né, tanto meno, sul patrimonio dell’ente.
Nel caso in cui queste vedano quale soggetto attivo l’ente locale avremo il cosiddetto Bilancio per movimento fondi che, come si comprende dalla stessa denominazione, pone in correlazione tutti quei flussi finanziari di entrata e di uscita diretti ad assicurare un adeguato livello di liquidità all’ente senza influenzare le due precedenti gestioni.
In particolare, sono da considerare appartenenti a detta parte di bilancio tutte quelle permutazioni finanziarie previste quali:
a) le anticipazioni di cassa ed i relativi rimborsi;
b) i finanziamenti a breve termine ed i relativi rimborsi;
c) le riscossioni e le concessioni e di crediti.
L’equilibrio del Bilancio movimento fondi è rispettato nel caso in cui si verifica la seguente relazione:
Totale Entrate movimento fondi = Totale Spese movimento fondi
In particolare nella tabella si evidenzia l’apporto di ciascuna entrata e spesa al conseguimento della suddetta eguaglianza.
BILANCIO MOVIMENTO FONDI - ENTRATE Importo
a) Titolo IV cat. 06 - Riscossione di crediti (+)
b) Titolo V cat. 01 - Anticipazioni di cassa (+)
c) Titolo V cat. 02 - Finanziamento a breve termine (+)
E3) Totale Entrate del Bilancio movimento fondi (a+b+c) (=)
BILANCIO MOVIMENTO FONDI - SPESE Importo
d) Titolo II int. 10 - Concessione di crediti (+)
e) Titolo III int. 01 -Rimborso di anticipazioni di cassa (+)
f) Titolo III int. 02 - Rimborso finanziamenti a breve termine (+)
S3) Totale Spesa del Bilancio movimento fondi (d+e+f) (=)
RISULTATO BILANCIO MOVIMENTO FONDI Importo
E3) Totale Entrate del Bilancio movimento di fondi (+)
S3) Totale Spese del Bilancio movimento di fondi (-)
R3) Risultato del Bilancio movimento fondi (E3-S3) (=)
9.2.3.4 L’equilibrio del Bilancio di terzi
Il Bilancio dei servizi in conto terzi o delle partite di giro, infine, comprende tutte quelle operazioni poste in essere dall’ente in nome e per conto di altri soggetti.
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
156
Le entrate e le spese per servizi per conto di terzi sono collocate nel bilancio rispettivamente al titolo VI ed al titolo IV ed hanno un effetto figurativo perché l’ente è, al tempo stesso, soggetto creditore e debitore.
Sulla base di quanto disposto dall’art. 168 del D.Lgs. 267/2000 nelle entrate e nelle spese per i servizi per conto terzi si possono far rientrare i movimenti finanziari relativi alle seguenti fattispecie:
- le ritenute d’imposta sui redditi;
- le somme destinate al servizio economato;
- i depositi contrattuali.
L’ equilibrio del Bilancio di terzi risulta rispettato se si verifica la seguente relazione:
Titolo VI Entrate = Titolo IV Spese
Nella tabella si evidenzia l’apporto di ciascuna entrata e spesa al conseguimento della suddetta eguaglianza.
RISULTATO BILANCIO DI TERZI Importo
E4) Totale Entrate del Bilancio di terzi (+)
S4) Totale Spese del Bilancio di terzi (-)
R3) Risultato del Bilancio di terzi (E4-S4) (=)
9.3 IL BILANCIO FINANZIARIO ED I SUOI ALLEGATI
Il modello finanziario, relativamente alla fase di previsione, ha trovato nel tempo, oltre al bilancio, ulteriori strumenti di previsione che hanno perfezionato il sub sistema decisionale arrivando a definire una serie di allegati che completano l’informazione preventiva sui programmi da realizzare.
Proprio l’esigenza di ottenere una presentazione degli obiettivi da raggiungere attraverso una riaggregazione delle entrate e delle spese per “programmi e progetti” ha generato una spinta propulsiva al sistema che, come visto nei paragrafi precedenti ha portato, alla fine degli anni settanta, dapprima le regioni e, subito dopo, lo Stato e, quindi, i comuni e le province a prevedere una diversa rappresentazione dei dati da affiancare a quella tradizionale .
Rimandando alla parte relativa all’analisi storica delle norme di contabilità l’evoluzione del processo summenzionato e, sottolineando ancora una volta come esso abbia avuto origine solo alla fine degli anni settanta, ci interessa, in questa sede, sintetizzare i lineamenti del sistema contabile finanziario autorizzatorio-programmatorio che, al termine del suo processo di aggiornamento era costituito da documenti sempre più coordinati i quali, secondo logiche diverse, avrebbero dovuto facilitare, da un lato l’attività propositiva dell’organo esecutivo e, dall’altro, permettere una lettura meno asettica dei dati contabili a coloro i quali necessitavano di una serie di informazioni diverse per poter esprimere un giudizio sull’attività da svolgere.
Inoltre, a fianco delle valutazioni aziendali volte a privilegiare le varie fasi della programmazione devono essere considerate anche alcune critiche della stessa dottrina giuridica al modello contabile
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
157
esistente che, soffermandosi sulle modalità con cui si dava attuazione al principio della copertura della spesa relativa all’anno in corso, lasciava irrisolta la problematica connessa alla copertura di quegli oneri che, quantunque ricompresi negli stanziamenti dell’anno, venivano ad impegnare l’ente anche in quelli successivi151.
Si trattava di una prassi che, con l’affermarsi della concezione dello stato sociale e con il venir meno del principio del pareggio finanziario proprio della prima impostazione del modello, metteva in tensione l’intero sistema di spesa creando serie difficoltà sul piano della politica economica e finanziaria e sul rispetto del principio dell’equilibrio.
Detto comportamento distorto del principio di copertura sancito dall’articolo 81 della Costituzione fu oggetto di attenzione da parte della Suprema Corte152 la quale con sentenza n. 1 del 1 gennaio 1966 sancì l’illegittimità di questa prassi riaffermando l’esigenza, già evidenziata dal Parlamento “che il precetto sancito dal citato 4^ comma dell’articolo 81 deve ritenersi inteso alla tutela della integrità finanziaria dello Stato, nella continuità della relativa gestione e non nella suddivisione amministrativa di essa per esercizi”153.
In altri termini ciascuna operazione di gestione non può essere vista avulsa dal contesto temporale prospettico, dovendo riscontrarsi ogni qualvolta si propone una nuova spesa, il rispetto di un equilibrio o una corrispondenza tra gli oneri, nell’aspetto qualitativo e quantitativo, ed i mezzi finanziari per fronteggiarli.
Tralasciando gli aspetti contingenti della vicenda, in questa sede ci interessa riscontrare come sia la dottrina giuridica sia quella aziendale siano giunte ad evidenziare i limiti dell’originario modello finanziario e, anche se con motivazioni diverse, a richiedere strumenti ulteriori che garantissero quell’equilibrio prospettico alla base di una economica gestione della cosa pubblica.
I tempi della riforma non sono stati brevi ma, certamente l’intera modifica del processo di programmazione iniziato nel 1976 con la legge quadro regionale, non può essere vista completamente distaccata dalle riflessioni in precedenza svolte.
La sentenza costituzionale da un lato ed i modelli aziendali, dall’altro, richiedevano , di fatto, al legislatore un sub sistema decisionale composto da altri strumenti di supporto contabile che completassero il documento di bilancio il quale, in tal modo, veniva ad essere sempre più circoscritto a semplice strumento di gestione.
Lo sviluppo del modello, pertanto, si è orientato in tempi differenti, a partire dal 1976 (anno di approvazione della legge quadro di contabilità regionale) a ricercare supporti contabili d’ausilio a questa esigenza, avviandosi verso una soluzione comune per tutti gli enti territoriali.
Se, infatti, confrontiamo la modulistica richiesta per accompagnare il bilancio annuale ci accorgiamo come essa si sia rivolta a presentare i programmi ed i progetti di azione non solo
151 “L’espediente della indicazione della copertura solamente per l’esercizio in corso e non anche per quelli successivi è stato largamente adoperato dallo Stato per introdurre nuove e notevoli spese straordinarie pluriennali, incidenti in misura modesta sull’esercizio in corso ed in misura crescente sugli esercizi successivi. Si sino così riversati sugli esercizi futuri non pochi oneri senza la minima preoccupazione della copertura.” S. Buscema Trattato di contabilità pubblica Vol. II –La contabilità dello Stato. Giuffrè editore p. 467-468
152 L’intervento della Corte, quantunque a distanza di anni ritenuto da tutti opportuna, per una svolta significativa nelle modalità di conduzione della spesa, fu oggetto di numerose critiche da parte della classe politica e della stampa che vi vedeva una intromissione nell’attività politica. Tra l’altro occorre sottolineare come la pronuncia intervenne a distanza di circa 10 anni dall’insediamento e quasi al termine del mandato, ma, anche a riguardo, bisogna precisare che non potendo la Corte intervenire d’ufficio necessitava in ogni caso di un input esterno.
153 Cfr. Camera dei Deputati - Legislatura II- doc. n. 1096
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
158
attraverso una rappresentazione numerica dei risultati attesi ma, anche, con l’ausilio di relazioni che esplicitavano il significato politico e strategico delle scelte compiute. Non solo, in quanto l’esigenza di garantire un equilibrio prospettico, ha assegnato un ruolo sempre più importante alla previsione pluriennale che, da semplice adempimento contabile si è trasformato in un vero e proprio strumento di gestione per gli esercizi futuri.
Bilancio
annuale di previsione
Bilancio pluriennale
Relazione Previsionale e programmatica
Altri allegati
Allegati
Volendo rappresentare graficamente l’attuale modello di programmazione degli enti locali, sottolineando come da un lato esso appaia ,oggi, il più completo e nello stesso tempo come esso sia facilmente sovrapponibile a quello dello Stato o della Regione, avremo:
Programma elettorale
Bilancio pluriennale
Relazione Previsionale e programmatica
Bilancio annuale
Documento di programmazione
Se infatti ci riferiamo alle norme di contabilità regionale vediamo come esse si modifichino sostituendo alla Relazione Previsionale e programmatica il Piano di sviluppo regionale mentre quelle dello Stato si integrano con il Documento di Programmazione Economico Finanziaria ( DPEF).
Analizzando il grafico sopra riportato e facendo riferimento alle logiche e tecniche di gestione delle aziende private, potremo concludere che la parte politica dovrebbe occuparsi della
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
159
pianificazione strategica di medio-lungo termine, di quella attività rivolta, cioè, ad individuare gli obiettivi primari da conseguire e le linee guida di gestione, lasciando alla parte amministrativa l’attività operativa della gestione diretta al conseguimento dei risultati.
Dallo schema sopra riportato si comprende facilmente come il bilancio costituisca uno strumento di programmazione a breve termine dell’attività di gestione ed è quindi logicamente dipendente dall’attività di programmazione a medio-lungo termine.
Quest’ultima, inoltre, completando le informazioni sui contenuti del documento annuale ha reso il bilancio molto più sintetico, traslando verso l’alto la linea di demarcazione tra il documento approvato dal Parlamento o dal Consiglio e quello di gestione che ne costituisce una articolazione operativa. Il grafico che segue evidenzia detta evoluzione.
Bilancio
Documento operativo
Bisogna precisare, però che diminuendo in maniera sensibile il numero delle unità elementari, il bilancio diviene molto meno accessibile a coloro i quali, non possedendo adeguate tecniche di lettura, hanno bisogno, di una esposizione più articolata delle sue voci.
Per tale ragione, il legislatore ha inteso dare maggiore importanza ad altri documenti, quali il bilancio pluriennale e la relazione previsionale e programmatica, che assumono un ruolo informativo nuovo ed essenziale non solo per i dirigenti, deputati alla gestione quotidiana, ma, anche, per tutti quei soggetti, che, a vario titolo, ne sono interessati, quali, ad esempio, i consiglieri comunali e provinciali, i revisori del conto, i possessori di titoli obbligazionari, i cittadini che, per ragioni diverse, tra cui la semplice curiosità, si avvicinano alla lettura del bilancio di un ente pubblico.
In tale ottica, questi documenti appaiono indispensabili per costruire un sistema di ulteriori informazioni, che producano una completa visione delle attività da svolgere, analizzando come le stesse devono essere realizzate.
9.3.1 IL BILANCIO PLURIENNALE
Il bilancio pluriennale, ha costituito, fin dalla sua introduzione, avvenuta contestualmente con l’approvazione della legge quadro di contabilità regionale, il documento di passaggio da logiche di controllo burocratico verso altre di natura programmatoria.
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
160
Le sue origini nel nostro paese risalgono, infatti, agli anni sessanta, in concomitanza con la prima esperienza di programmazione nazionale. Quegli anni erano caratterizzati da crescita economica e da risorse finanziarie crescenti, per cui si imponeva la necessità di assicurare in primo luogo uno sviluppo programmato dei flussi di spesa pubblica. Tra l’altro, nei documenti ufficiali prodotti da Commissioni parlamentari appositamente istituite per affrontare problemi specifici attinenti la gestione del bilancio pubblico, si era sempre posta la necessità di superare l’orizzonte annuale del bilancio, considerato come un vincolo alle decisioni aventi respiro pluriennale.
Ma bisognerà aspettare il 1976 affinché il bilancio pluriennale faccia la sua comparsa ufficiale nel nostro sistema istituzionale. Esso venne, infatti, introdotto per la prima volta per le Regioni con la legge quadro n.335 del 19 maggio 1976 in materia di contabilità regionale e, successivamente, esteso agli altri livelli di governo: prima a livello statale con la legge n.468 del 5 agosto 1978, poi a livello provinciale e comunale con il DPR n. 421 del 16 giugno 1979.
A differenza di altri documenti esso rappresenta il vero elemento d’unione tra la contabilità nazionale e quella locale nei suoi vari livelli, trovando riscontro in tutti i modelli di programmazione con modalità applicative molto simili. Nell’intenzione del legislatore,esso doveva favorire un approccio nuovo alle modalità di copertura della spesa, non più limitata al bilancio annuale ma orientata a fornire valutazioni prospettiche d’ausilio ad una analisi degli sviluppi futuri dell’attività e della gestione154.
In realtà è diventato uno strumento contabile di sintesi di scelte politiche riportate ed esplicitate negli altri documenti ed, in particolare, nella Relazione Previsionale e Programmatica, riprendendo i programmi e gli eventuali progetti negli stessi previsti.
Dobbiamo notare però, come questo documento, del tutto innovativo nel panorama pubblico, per motivi diversi, ha evidenziato i suoi limiti informativi, trasformandosi, con l’integrazione del modello con ulteriori documenti , in un adempimento prescritto dalla normativa al quale né gli organi politici di governo né quelli di controllo hanno dato una particolare importanza.
La motivazione verso un tale atteggiamento è da rintracciare da un lato nella scarsa capacità informativa del documento, direttamente collegabile con la difficoltà di esprimere con un linguaggio numerico valutazioni molto più articolate e, dall’altro, dall’assenza di un vincolo “autorizzatorio” per gli anni futuri155 che, di fatto, ne sminuiva il senso a semplice esercitazione dei servizi finanziari degli enti.
154 Principio contabile n. 1 /36. Caratteristiche e finalità del bilancio pluriennale. Nel contesto della programmazione delle attività degli enti locali, il bilancio pluriennale si inserisce quale strumento essenziale di analisi finanziaria. Riveste una importanza fondamentale assieme alla relazione previsionale e programmatica, poiché attraverso questi due documenti si concretizza la capacità di programmazione di medio termine degli organi di governo degli enti locali. Mentre la relazione previsionale e programmatica ha lo scopo di individuare un piano generale degli interventi dell’ente locale, illustrando i programmi, i progetti e le relative risorse da utilizzare, il bilancio pluriennale ha quale principale funzione la verifica complessiva dell’entità e della tipologia dei mezzi finanziari idonei a garantire il mantenimento degli equilibri economico-finanziari nel tempo e, in particolare, la copertura delle spese di funzionamento e di investimento. Tale verifica prende in considerazione un periodo di più anni in relazione a vari elementi, fra i quali si distinguono le opere pubbliche e gli altri investimenti che usualmente comportano spese in conto capitale e oneri indotti in grado di produrre effetti finanziari anche a lunga distanza di tempo dal momento delle decisione e di avvio dell’intervento. Vi sono inoltre alcune fonti di finanziamento, come i mutui passivi, che per loro natura incidono sugli equilibri dei bilanci futuri, in termini di spese per interessi passivi e rimborsi di capitale.I riflessi finanziari delle decisioni già prese e delle altre da effettuare, come descritte nella relazione previsionale e programmatica, debbono essere attentamente vagliati per la corretta elaborazione del bilancio pluriennale; ciò per rispettare i principi della veridicità e della coerenza delle previsioni di bilancio.
155 A riguardo F. Zaccaria precisa: “ Il legislatore ha, poi, operato alcune scelte fondamentali sull’efficacia giuridica e sulla struttura del pluriennale.
In ordine al primo ordine di problemi, pur stabilendo che <<il bilancio pluriennale è approvato con apposito articolo del disegna di legge del bilancio>> ( art. 4, 4^comma) la legge 468 precisa che il bilancio pluriennale non comporta autorizzazione a riscuotere le
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
161
Solo ultimamente stiamo assistendo ad un nuovo interesse verso questo documento. Negli enti locali, infatti, la sua predisposizione ha subito dei rinnovamenti sostanziali, che non investono i principi contabili da rispettare o la durata temporale quanto, piuttosto, la sua nuova natura di "strumento di gestione" che, come tale, si affianca e completa il bilancio annuale ed il piano esecutivo di gestione.
Gli stanziamenti in esso previsti coincidono, per il primo anno, con quelli del bilancio annuale di competenza ma, superando la precedente impostazione hanno per la prima volta natura e carattere autorizzatorio costituendo, quindi, un limite agli impegni di spesa156.
PRINCIPIO CONTABILE N. 1 37.Carattere autorizzatorio del bilancio pluriennale. «Gli stanziamenti previsti nel bilancio pluriennale, che per il primo anno coincidono con quelli del bilancio annuale di competenza, hanno carattere autorizzatorio, costituendo limite agli impegni di spesa, e sono aggiornati annualmente in sede di approvazione del bilancio di previsione», come espressamente indicato all’art. 171 del Tuel. La determinazione delle entrate deve misurare quanto si ritiene di poter ragionevolmente accertare in ogni esercizio contemplato dal bilancio pluriennale, nel rispetto del postulato della attendibilità e congruità. Gli stanziamenti di entrata rappresentano, pertanto, indirizzo e programma che l’organo consiliare assegna all’organo esecutivo per il reperimento delle risorse finanziarie necessarie al finanziamento delle spese di funzionamento e di investimento. Come diretta conseguenza del carattere autorizzatorio del bilancio pluriennale si pone, fra l’altro, la necessità di assumere impegni sul bilancio pluriennale qualora dalle scelte amministrative derivino spese a carico degli anni futuri e non si rientri nella fattispecie degli impegni automatici, nel qual caso non c’è bisogno di uno specifico atto di impegno di spesa. Si evidenzia, in questo caso, la responsabilità diretta del responsabile del servizio nell’indicare nella determinazione di impegno di spesa tutti gli elementi necessari ad una corretta quantificazione delle spese, non solo nell’esercizio considerato ma anche in quelli successivi e la responsabilità di verifica e di controllo della copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario. Il responsabile del servizio, ai sensi dell’art. 200 del Tuel, deve indicare se il bilancio pluriennale dà copertura finanziaria ai maggiori oneri determinati dall’intervento o se è necessario procedere ad una variazione di bilancio pluriennale.
Si tratta di una innovazione, che rivoluziona il ruolo di questo documento, fino ad allora considerato il "figlio minore" del bilancio annuale ma che, dovendo rispettare gli stessi principi previsti dal D. Lgs. 267/2000 e costituendo un limite alle politiche di spesa, può essere posto sullo stesso livello del primo.
entrate e ad eseguire le spese ivi contemplate. Il bilancio pluriennale, quindi, ha un valore soltanto indicativo e di impegno politico del Governo.”Il bilancio dello Stato in AA.VV: Contabilità di Stato e degli enti pubblici, Giappichelli, Torino, p. 79
156 G. Farneti, riferendosi al bilancio pluriennale osserva: “Gli stanziamenti in esso previsti hanno”carattere autorizzatorio”, “costituendo limite agli impegni di spesa” esattamente come avviene con il bilancio annuale. Ne consegue che una spesa che si riflette negli esercizi successivi deve trovare nel complessivo andamento finanziario degli stessi la sua fonte di finanziamento; è stato pertanto ulteriormente precisato, come si è chiarito nel sesto comma dell’articolo 27 ( d. lgs. 77/95) che “possono essere assunti impegni di spesa sugli esercizi successivi, compresi nel bilancio pluriennale, nel limite delle previsioni nello stesso comprese”. Ed ancora “ Si tratta di una novità di assoluto rilievo rispetto alla norma preesistente, che attribuiva al bilancio pluriennale una generica funzione conoscitiva e che, con riferimento agli investimenti in fattori pluriennali, era fondata sulla considerazione della necessità di predisporre singoli piani economico-finanziari che dovevano fornire dimostrazione delle maggiori entrate o delle economie di spesa a giustificazione della possibilità di loro finanziamento; naturalmente tali piani non dimostravano alcunché, proprio a motivo della mancata considerazione dell’unitarietà della gestione e si risolvevano invece in una voluminosa documentazione redatta “per finalità burocratiche””Gestione e contabilità dell’ente locale,IV ed.,cit., p. 95
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
162
Anzi, occorre precisare che proprio la sua natura autorizzatoria lo rende sempre più uno strumento contabile essenziale dovendosi necessariamente raccordare nei contenuti:
a) con il programma triennale dei lavori pubblici ed il programma triennale del fabbisogno di personale e, più in generale con tutti gli strumenti settoriali di programmazione;
b) con la contabilità generale dell’ente riportando gli impegni pluriennali già assunti che debbono essere rideterminati in ragione di ogni anno previsto dal bilancio pluriennale per effetto della scorrevolezza dello stesso.
Volendone analizzare la struttura ed i contenuti, possiamo sottolineare come esso è disciplinato dall'articolo 171 del D. Lgs. 267/2000157 e dal modello previsto nel D.P.R. 194/1996 e può essere descritto come un documento articolato in più parti comprendente:
il quadro generale dei mezzi finanziari che si prevedono di destinare per ciascuno degli anni considerati, sia alla copertura di spese correnti sia al finanziamento delle spese di investimento, con indicazione, per queste ultime, della capacità di ricorso alle fonti di finanziamento;
la presentazione della spesa per programmi secondo l’articolazione proposta dallo stesso ente nella Relazione previsionale e programmatica
la presentazione della spesa per titoli, servizi ed interventi, secondo la classificazione “classica” prevista anche per il bilancio annuale.
In entrambe le soluzioni è richiesta, nel modello approvato con il D.P.R. 194/96, per ciascuna voce di spesa la distinzione dell’ammontare tra “consolidate” e di “sviluppo” nonché di “investimento” per ognuno degli anni considerati.
La distinzione ancora richiesta tra spese consolidate, di sviluppo e d’investimento appare alquanto anacronistica in quanto, in occasione dell’approvazione dei nuovi modelli il legislatore si è limitato a riproporre quanto già contenuto nel precedente DPR 421/79.
Con riferimento alla durata, invece, La durata del periodo contemplato dal bilancio pluriennale è pari a quello della regione di appartenenza e comunque non inferiore a tre anni. La durata del
157 D.Lgs. 267/2000 - Art. 171 -Bilancio pluriennale
1. Gli enti locali allegano al bilancio annuale di previsione un bilancio pluriennale di competenza, di durata pari a quello della regione di appartenenza e comunque non inferiore a tre anni, con osservanza dei principi del bilancio di cui all'articolo 162, escluso il principio dell'annualità.
2. Il bilancio pluriennale comprende il quadro dei mezzi finanziari che si prevede di destinare per ciascuno degli anni considerati sia alla copertura di spese correnti che al finanziamento delle spese di investimento, con indicazione, per queste ultime, della capacità di ricorso alle fonti di finanziamento.
3. Il bilancio pluriennale per la parte di spesa è redatto per programmi, titoli, servizi ed interventi, ed indica per ciascuno l'ammontare delle spese correnti di gestione consolidate e di sviluppo, anche derivanti dall'attuazione degli investimenti, nonché le spese di investimento ad esso destinate, distintamente per ognuno degli anni considerati.
4. Gli stanziamenti previsti nel bilancio pluriennale, che per il primo anno coincidono con quelli del bilancio annuale di competenza, hanno carattere autorizzatorio, costituendo limite agli impegni di spesa, e sono aggiornati annualmente in sede di approvazione del bilancio di previsione.
5. Con il regolamento di cui all'articolo 160 sono approvati i modelli relativi al bilancio pluriennale.
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
163
periodo analizzato dal bilancio pluriennale coincide, inoltre, con quella della relazione previsionale e programmatica. Il primo esercizio indicato nel bilancio pluriennale coincide con il periodo preso in considerazione dal bilancio annuale.
L’ordinamento prevede l’impiego del metodo scorrevole nella redazione del bilancio pluriennale. Pertanto, ogni anno rileva un periodo di tempo traslato in avanti di un esercizio finanziario e deve pertanto essere aggiornato in sede di approvazione del bilancio di previsione, visto che il primo esercizio del bilancio pluriennale coincide con l’esercizio contemplato dal bilancio annuale
In conclusione può, dunque, essere visto quale un documento di programmazione economico-finanziario per quanto riguarda la spesa corrente ma, ancor di più per quella di investimento, visti i risvolti che presenta su entrambe le parti del bilancio. La sua struttura, inoltre, evidenzia un nuovo ruolo di collegamento, da un lato con la relazione previsionale e programmatica da cui riprende l'articolazione per programmi e, dall'altro, al bilancio annuale, del quale ripropone non solo i valori del primo anno ma anche l'articolazione della spesa per funzioni, servizi ed interventi.
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164
BILANCIO PLURIENNALE
PARTE I - ENTRATA
BILANCIO PLURIENNALE 199 .. - 199 ..
PREVISIONI DEL BILANCIO PLURIENNALE 199 .. -
199 .. ANNOTAZIONI
Risorsa Accertamenti Previsioni
ultimo esercizio
chiuso esercizio in corso 199 .. 199 .. 199 .. TOTALE
1 2 3 4 5 6 7 8
Avanzo di amministrazione
di cui:
Vincolato
Finanziamento Investimenti
Fondo Ammortamento
Non Vincolato
TITOLO I
ENTRATE TRIBUTARIE
Categoria 1° - Imposte
..............................................
.................................................
Totale Categoria 1° ……………
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
165
Categoria 2° - Tasse
..............................................
.................................................
Totale Categoria 2° …………
Categoria 3° - Tributi Speciali ed
altre entrate tributarie proprie
..............................................
.................................................
Totale Categoria 3° …………
Totale Titolo I - Entrate Tributarie
TITOLO II
ENTRATE DERIVANTI DA
CONTRIBUTI E TRASFERIMENTI
CORRENTI DELLO STATO, DELLA
REGIONE E DI ALTRI ENTI
PUBBLICI ANCHE IN RAPPORTO
ALL'ESERCIZIO DI FUNZIONI
DELEGATE DALLA REGIONE
Categoria 1° - Contributi e
trasferimenti correnti dallo Stato
..............................................
.................................................
Totale Categoria 1° …………………
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
166
Categoria 2° - Contributi e
trasferimenti correnti dalla Regione
..............................................
.................................................
Totale Categoria 2° …………………
Categoria 3° - Contributi e
trasferimenti dalla Regione per
funzioni delegate
..............................................
.................................................
Totale Categoria 3° ……………….
Categoria 4° - Contributi e
trasferimenti da parte di organismi
comunitari e internazionali
..............................................
.................................................
Totale Categoria 4° ..............................
Categoria 5° - Contributi e
trasferimenti correnti da altri enti
del settore pubblico
..............................................
.................................................
Totale Categoria 5° ..............................
Totale Titolo II - Entrate
derivanti da contributi e
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
167
trasferimenti correnti dello Stato,
della regione e di altri enti pubblici
anche in rapporto all'esercizio di
funzioni delegate dalla regione
TITOLO III
ENTRATE EXTRATRIBUTARIE
Categoria 1° - Proventi dei servizi
pubblici
.................................................
.................................................
Totale Categoria 1° ................
Categoria 2° - Proventi dei beni
dell'ente
.........................................................
.........................................................
Totale Categoria 2° ....................
Categoria 3° - Interessi su
anticipazioni e crediti
................................................................
.................................................
Totale Categoria 3° ........................
Categoria 4° - Utili netti delle
aziende speciali e partecipate,
dividendi di società
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
168
................................
...........................................
Totale Categoria 4° ......................
Categoria 5° - Proventi diversi
................................................
.................................................
Totale Categoria 5° ......................
Totale Titolo III - Entrate
extratributarie
TITOLO IV
ENTRATE DERIVANTI DA
ALIENZAZIONI DA
TRASFERIMENTI DI CAPITALI E
DA RISCOSSIONI DI CREDITI
Categoria 1° - Alienazione di beni
patrimoniali
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 1° ..............................
Categoria 2° - Trasferimenti di
capitale dello Stato
.....................................................................
.................................................
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
169
Totale Categoria 2° ..............................
Categoria 3° - Trasferimenti di
capitale dalla Regione
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 3° ..............................
Categoria 4° - Trasferimenti di
capitale da altri enti del settore
pubblico
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 4° ..............................
Categoria 5° - Trasferimenti di
capitale da altri soggetti
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 5° ..............................
Categoria 6° - Riscossione di crediti
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 6° ..............................
Totale Titolo IV - Entrate
derivanti da alienazioni, da
trasferimenti di capitale e da
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
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riscossione di crediti
TITOLO V
ENTRATE DERIVANTI DA
ACCENSIONI DI PRESTITI
Categoria 1° - Anticipazioni di cassa
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 1° ..............................
Categoria 2° - Finanziamenti a
breve termine
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 2° ..............................
Categoria 3° - Assunzione di mutui
e prestiti
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 3° ..............................
Categoria 4° - Emissione di prestiti
obbligazionari
.....................................................................
.................................................
Totale Categoria 4° ..............................
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
171
Totale Titolo V - Entrate
derivanti da accensioni di prestiti
RIEPILOGO DEI TITOLI
Titolo I
Titolo II
Titolo III
Titolo IV
Titolo V
Totale................................................
Avanzo di amministrazione....................
TOTALE GENERALE
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172
PARTE
II - SPESA
(per redazione manuale)
LEGENDA
CO = Spesa consolidata
SV = Spesa di sviluppo
IN = Spesa di investimento
T = Totale
T1 = Spesa consolidata + Spesa di sviluppo (Titolo 1 + Titolo III)
T2 = T1 + IN
T3 = Totale disavanzo di amministrazione
BILANCIO PLURIENNALE 199 ..199 ..
Programma ..........................................
* Impegni ** Previsioni PREVISIONI DEL BILANCIO PLURIENNALE 199 .. - 199 .. ANNOTAZIONI
Interventi ultimo definitive
esercizio chiuso esercizio in corso 199... 199 ... 199 ... TOTALE
Spesa
Spesa
Spesa
Spesa
Spesa
Spesa
CO. SV. CO. SV. CO. SV. CO. SV. CO. SV. CO. SV.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
TITOLO I
SPESE CORRENTI
Personale............................................
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173
Acquisto di beni di consumo e/o di
materie prime.....................................
Prestazioni di servizi.........................
Utilizzo di beni di terzi.....................
Trasferimenti.....................................
Interessi passivi e oneri finanziari diversi...
Imposte e tasse...........................................
Oneri straordinari della gestione corrente...
Ammortamento di esercizio........................
Fondo svalutazione crediti ..........................
Fondo di riserva .......................................
Totale Titolo I - Spese correnti (A)
TITOLO II
SPESE IN CONTO CAPITALE
Acquisizione di beni immobili ....................
Espropri e servitù onerose ..........................
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174
Acquisto di beni specifici per
realizzazioni in economia ............................
Utilizzo di beni di terzi per realizzazioni
in economia .................................................
Acquisizione di beni mobili, macchine
ed attrezzature tecnico-scientifiche ............
Incarichi professionali esterni
Trasferimenti di capitale ............................
Partecipazioni azionarie ..............................
Conferimenti di capitale ..............................
Concessione di crediti e anticipazioni .......
Totale Titolo II
Spese in conto capitale (B)
TITOLO III
SPESE PER RIMBORSO DI PRESTITI
Rimborso per anticipazioni di cassa .......
Rimborso per finanziamenti a breve
termine ....
Rimborso di quota capitale di mutui e
prestiti
Rimborso di prestiti obbligazionari
Rimborso di quota capitale di debiti
pluriennali
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175
Totale Titolo III
Spese per rimborso di prestiti (C)
Totalle Programma (A + B + C)
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176
9.3.2 LA RELAZIONE PREVISIONALE E PROGRAMMATICA
Certamente maggior interesse riscuote la Relazione Previsionale e programmatica principalmente perché il suo contenuto tecnico-descrittivo può rivelarsi altamente efficace, per evidenziare sia in termini meramente espositivi sia semplicemente contabili le scelte strategiche di un’amministrazione.
Introdotta nell’ordinamento degli enti locali dall’art. 1 quater del D.L. 28 febbraio 1983, n. 55, convertito con modificazioni nella legge 26 aprile 1983, n. 131, con la finalità di favorire una più incisiva e coordinata programmazione tra gli enti locali appartenenti alla medesima regione, il suo contenuto è disciplinato in modo puntuale dall’articolo 170 del D.Lgs. 267/2000 e ripreso ed esplicitato ancor meglio dal principio contabile n.1.
D. Lgs. 267/2000 Articolo 170 Relazione previsionale e programmatica. 1. Gli enti locali allegano al bilancio annuale di previsione una relazione previsionale e programmatica che copra un periodo pari a quello del bilancio pluriennale. 2. La relazione previsionale e programmatica ha carattere generale. Illustra anzitutto le caratteristiche generali della popolazione, del territorio, dell'economia insediata e dei servizi dell'ente, precisandone risorse umane, strumentali e tecnologiche. Comprende, per la parte entrata, una valutazione generale sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l'andamento storico degli stessi ed i relativi vincoli. 3. Per la parte spesa la relazione è redatta per programmi e per eventuali progetti, con espresso riferimento ai programmi indicati nel bilancio annuale e nel bilancio pluriennale, rilevando l'entità e l'incidenza percentuale della previsione con riferimento alla spesa corrente consolidata, a quella di sviluppo ed a quella di investimento. 4. Per ciascun programma è data specificazione della finalità che si intende conseguire e delle risorse umane e strumentali ad esso destinate, distintamente per ciascuno degli esercizi in cui si articola il programma stesso ed è data specifica motivazione delle scelte adottate. 5. La relazione previsionale e programmatica fornisce la motivata dimostrazione delle variazioni intervenute rispetto all'esercizio precedente. 6. Per gli organismi gestionali dell'ente locale la relazione indica anche gli obiettivi che si intendono raggiungere, sia in termini di bilancio che in termini di efficacia, efficienza ed economicità del servizio. 7. La relazione fornisce adeguati elementi che dimostrino la coerenza delle previsioni annuali e pluriennali con gli strumenti urbanistici, con particolare riferimento alla delibera di cui all'articolo 172, comma 1, lettera c), e relativi piani di attuazione e con i piani economico-finanziari di cui all'articolo 201. 8. Con il regolamento di cui all'articolo 160 è approvato lo schema di relazione, valido per tutti gli enti, che contiene le indicazioni minime necessarie a fini del consolidamento dei conti pubblici. 9. Nel regolamento di contabilità sono previsti i casi di inammissibilità e di improcedibilità per le deliberazioni di Consiglio e di Giunta che non sono coerenti con le previsioni della relazione previsionale e programmatica .
In particolare, con l’introduzione del nuovo ordinamento finanziario e contabile e l’approvazione del D. Lgs. 194/96, essa da una struttura libera è stata ancorata ad un modello ministeriale costituito da un insieme di prospetti i quali, nell'intenzione del legislatore, avrebbero dovuto orientare l'attività di costruzione del bilancio verso più affinate logiche di programmazione in precedenza presentate158.
158 Si precisa che gli schemi per la redazione della RP&P, così come previsti dall’art. 114, comma 2, del D. Lgs. n.77/95, sono contenuti nel D.P.R. n.326/98.
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
177
In realtà gli obiettivi raggiunti appaiono di gran lunga più modesti, in quanto gli enti ed in particolare quelli più piccoli, vi hanno visto solo un ulteriore adempimento burocratico, non apprezzando, al contrario lo sforzo propositivo che avrebbe dovuto generare attraverso un effetto “volano”, un interesse particolare verso questa relazione.
Volendone comunque analizzare le principali caratteristiche, potremmo sottolineare che la sua architettura evidenzia la chiara volontà di darne una valenza politica rilevante, trasformandola in un anello di collegamento tra le volontà degli eletti da un lato ed i vincoli tecnici posti dai dirigenti dall’altro. Allo stesso tempo, la natura scorrevole che ogni anno conduce ad una sua nuova approvazione, la rendono un elemento indispensabile di adeguamento delle scelte politiche alle nuove esigenze della struttura tecnica, della legge, della collettività amministrata.
Analizzandone la struttura sintetizzata nella tabella sottostante se ne può apprezzare il tentativo di obbligare gli enti, con un indice del modello che per larghi tratti ripropone quanto in precedenza detto sul tema della pianificazione/programmazione, una proceduralizzazione delle attività.
Sezioni descrizione
Sezione 1 caratteristiche generali della popolazione, del territorio, dell’economia insediata e dei servizi dell’ente
Sezione 2 analisi delle risorse
Sezione 3 programmi e progetti
Sezione 4 stato di attuazione dei programmi deliberati negli anni precedenti e considerazioni sullo stato di attuazione
Sezione 5 rilevazione per il consolidamento dei conti pubblici
Sezione 6 considerazioni finali sulla coerenza dei programmi rispetto ai piani regionali di sviluppo, ai piani regionali di settore, agli atti programmatici della regione
L’articolazione in sezioni ricalca il contenuto dell’articolo 170 in precedenza riportato. Il comma 2, infatti sintetizza gli elementi caratterizzanti le sezioni 1 e 2 del modello.
In particolare “La relazione previsionale e programmatica ha carattere generale. Illustra anzitutto le caratteristiche generali della popolazione, del territorio, dell'economia insediata e dei servizi dell'ente, precisandone risorse umane, strumentali e tecnologiche.” , fornendo una rappresentazione, quanto più esaustiva ( tra l’altro detta parte del modello non è obbligatoria, ma può essere liberamente integrata e modificata dall’ente), delle caratteristiche strutturali fondamentali dell'ente.
In particolare la relazione deve quindi proporre un quadro dettagliato di quello che deve poi essere il punto di partenza della attività di programmazione. In quel contesto, e su quell’ordito, deve quindi costruirsi il piano di sviluppo dell’ente, compreso nel periodo interessato dalla relazione.
Si devono perciò acquisire dati sulla popolazione, a partire dalle risultanze dell’ultimo censimento, fino alla consistenza risultante alla fine del penultimo anno precedente, definendo ed aggiornando appositi trend per fasce di età. Questa raffigurazione nel tempo dell’evoluzione della popolazione considerata – nonché ogni altra informazione, quale i tassi di natalità e di mortalità – è utile per guidare e sostenere la programmazione. Ad esempio, l’importanza del tasso di natalità e l’entità di popolazione in età prescolare per orientare gli investimenti in materia di edilizia scolastica, oppure l’incidenza della popolazione in età più avanzata al fine di programmare interventi di assistenza agli anziani.
La ricognizione si orienta quindi al territorio, osservandone le caratteristiche fisiche, altimetriche, morfologiche; acquisendo anche informazioni sull'igiene ambientale, sugli strumenti urbanistici e programmatori vigenti, proprio in funzione del disposto del comma 7 dell’art. 170 del Tuel il quale
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impone la fornitura di “adeguati elementi che dimostrino la coerenza delle previsioni annuali e pluriennali con gli strumenti urbanistici”.
Viene poi lasciato uno spazio all'economia insediata, per evidenziare le varie componenti del tessuto produttivo, e per una corretta individuazione dei bisogni sociali e degli opportuni interventi nel campo del lavoro, della distribuzione, del terziario.
Per ultimo la ricognizione si rivolge ai servizi dell'ente, evidenziandone dapprima le risorse umane e poi le risorse strutturali, strumentali e tecnologiche.
L’articolo del TUEL prosegue “Comprende, per la parte entrata, una valutazione generale sui mezzi finanziari, individuando le fonti di finanziamento ed evidenziando l'andamento storico degli stessi ed i relativi vincoli.” Si evidenzia, dunque la volontà di segnalare nella R.P.P. quali sono i mezzi finanziari destinati al finanziamento dei programmi di gestione del triennio, individuando le relative fonti di finanziamento, evidenziando il loro andamento storico e i propri vincoli e soffermandosi, in particolare, su quelle entrate che, per natura e per gettito, rappresentano le risorse più significative per l'ente. Tali informazioni sono riportate nella Sezione 2 – Entrate del modello n.6.
I mezzi finanziari necessari per la realizzazione dei programmi e dei progetti della spesa devono essere “valutati”, e cioè:
a) individuati quanto a tipologia;
b) quantificati in relazione al singolo cespite;
c) descritti in rapporto alle rispettive caratteristiche;
d) misurati in termini di gettito finanziario.
Contestualmente devono essere individuate le forme di finanziamento, avuto riguardo alla natura dei cespiti, se ricorrenti e ripetitivi - quindi correnti - oppure se straordinari - e quindi riferiti ai movimenti di capitale ed ai movimenti di fondi.
Particolare attenzione va posta alle nuove forme di indebitamento, che vanno attentamente valutate nella loro portata e nei riflessi che provocano nella gestione dell’anno in corso ed in quelle degli anni successivi.
Per ultimo, la valutazione delle risorse deve offrire, a conforto della veridicità della previsione, un trend storico che evidenzi gli scostamenti rispetto agli «accertamenti», tenuto conto dell’effettivo andamento degli esercizi precedenti.
CARATTERISTICHE GENERALI DELLA POPOLAZIONE,
DEL TERRITORIO, DELL'ECONOMIA INSEDIATA E DEI SERVIZI
POPOLAZIONE
- Popolazione legale al censimento ........... n. ..........................................
- Popolazione residente alla fine del penultimo anno precedente
(art. 110 D.Lgs n. 77/1995) n. ..........................................
di cui maschi n. ..........................................
femmine n. ..........................................
nuclei familiari n. ..........................................
comunità / convivenze n. ..........................................
- Popolazione all'1.1. .................
(penultimo anno precedente) n. ..........................................
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- Nati nell'anno n. .................................
- Deceduti nell'anno n. .................................
Saldo naturale n. ..........................................
- Immigrati nell'anno n. .................................
- Emigrati nell'anno n. .................................
Saldo migratorio n. ..........................................
- Popolazione al 31.12. ................ n. ..........................................
(penultimo anno precedente)
di cui:
- In età prescolare (0/6 anni) n. ..........................................
- In età scuola obbligatoria (7/14 anni) n. ..........................................
- In forza lavoro 1° occupazione (15/29 anni) n. ..........................................
- In età adulta (30/65 anni) n. ..........................................
- In età senile (oltre 65 anni) n. ..........................................
Tasso di nascita ultimo quinquennio: Anno Tasso
............................... ...................................................
............................... ...................................................
............................... ...................................................
............................... ...................................................
............................... ...................................................
Tasso di mortalità ultimo quinquennio: Anno Tasso
............................... ...................................................
............................... ...................................................
............................... ...................................................
............................... ...................................................
............................... ...................................................
- Popolazione massima insediabile come da strumento
urbanistico vigente
abitanti n. ..............................................
entro il ...................................................
- Livello di istruzione della popolazione residente
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..........................................................................................................................................................................
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- Condizione socio-economica delle famiglie
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..........................................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................................
..........................................................................................................................................................................
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TERRITORIO
- Superficie in Kmq ...............................................
- Altitudine slm minima ...............................................
massima ...............................................
- Geologia:
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.............................................................................................................................................................................
- Rilievi montagnosi o collinari:
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.............................................................................................................................................................................
- Parchi:
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.............................................................................................................................................................................
- Oasi di protezione naturale:
.............................................................................................................................................................................
.............................................................................................................................................................................
- Aree Boschive:
.............................................................................................................................................................................
.............................................................................................................................................................................
- Risorse idriche:
- Laghi........................................................................................................................................................
- Fiumi e torrenti.............................................................................................................................................
- Cascate...................................................................................................................................................
- Sorgenti.................................................................................................................................................
- Strade provinciali Km ..................................................
- Strade comunali Km ..................................................
- Strade vicinali Km ..................................................
- Autostrade Km ..................................................
Notizie di igiene ambientale:
- Fonti di inquinamento: ...................................................................................................................................................
...........................................................................................................................................................................................
- Fonti di approvvigionamento idrico:
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- Lunghezza e vetustà della rete fognaria: .....................................................................................................................
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- Grado di depurazione acque reflue: ..........................................................................................................................
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- Strumenti urbanistici e programmatori vigenti:
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- Elementi atti a dimostrare al coerenza delle previsioni annuali e pluriennali con gli strumenti urbanistici vigenti
(art. 12, comma 7, D.Lgs. 77/1995)
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- Classificazione di montanità:
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- Classificazione di sismicità:
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...........................................................................................................................................................................................
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SERVIZI
Personale al 31.12. .............
Qualifica funzionale Previsti in pianta organica In servizio
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Totale persone di ruolo
Totale personale fuori ruolo .......................................................
Strutture al 31.12. .............
- Asili nido n. ............................................ posti n. ..........................................
- Scuole matenre n. ............................................ posti n. ..........................................
- Scuole elementari n. ............................................ posti n. ..........................................
- Scuole medie n. ............................................ posti n. ..........................................
- Altre scuole n. ............................................ posti n. ..........................................
- Rete fognaria in Km bianca ..............................................
nera ..............................................
mista ..............................................
- Rete acquedotto in Km ................................................
- Aree verdi, parchi, giardini in mq. ................................................
- Punti luce illuminazione pubblica n. ...........................................
- Altre strutture: ....................................................................................................................................................
...............................................................................................................................................................................
Strumenti al 31.12. .......................
- Centro elaborazione dati: ................................................
................................................
- Personal computer n. ...........................................
- Mezzi operativi n. ...........................................
- Veicoli n. ...........................................
- Altri strumenti n. ...........................................
Organismi gestionali attivati o partecipati
- Consorzi n. ............................................
- Aziende n. ............................................
- Istituzioni n. ............................................
- Società di capitali n. ...............................................
- Unione di Comuni (se costituita) n. ............................................
- Funzioni e servizi delegati n. ............................................
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................................................
ECONOMIA INSEDIATA
AGRICOLTURA
Settori .......................................................................................................................................
Aziende ....................................................................................................................................
Addetti.......................................................................................................................................
Prodotti ...................................................................................................................................
ARTIGIANATO
Settori .......................................................................................................................................
Aziende ....................................................................................................................................
Addetti.......................................................................................................................................
Prodotti ...................................................................................................................................
INDUSTRIA
Settori .......................................................................................................................................
Aziende ....................................................................................................................................
Addetti.......................................................................................................................................
Prodotti ...................................................................................................................................
COMMERCIO
Settori .......................................................................................................................................
Aziende ....................................................................................................................................
Addetti.......................................................................................................................................
TURISMO E AGRITURISMO
Settori .......................................................................................................................................
Aziende ....................................................................................................................................
Addetti.......................................................................................................................................
TRASPORTI
Linee Urbane ................................................................................................................................
Linee extraurbane ............................................................................................................................
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9.3.2.1 Programmi e Progetti
Solo nella sezione 3 si passa ad approfondire i contenuti della parte “spesa”. Questa si presenta redatta “per programmi e per eventuali progetti, con espresso riferimento ai programmi indicati nel bilancio annuale e nel bilancio pluriennale, rilevando l'entità e l'incidenza percentuale della previsione con riferimento alla spesa corrente consolidata, a quella di sviluppo ed a quella di investimento.”
Cosa deve intendersi per “programma”?
L’articolo 165 del D. Lgs. 267/2000, al comma 7 precisa che esso “ costituisce il complesso coordinato di attività, anche normative, relative alle opere da realizzare e di interventi diretti ed indiretti, non necessariamente solo finanziari, per il raggiungimento di un fine prestabilito, nel più vasto piano generale di sviluppo dell'ente, secondo le indicazioni dell'articolo 151,” e come tale “ può essere compreso all'interno di una sola delle funzioni dell'ente, ma può anche estendersi a più funzioni”.
La definizione onnicomprensiva di programma data dal legislatore è sostanzialmente assimilabile a quella di progetto pubblico, allorché se ne da una concezione non solo tecnico ingegneristica ma anche istituzionale e gestionale, come è ormai prassi consolidata a livello nazionale e internazionale da parte degli organismi di finanziamento degli investimenti, coma ad esempio la Banca Mondiale, la BEI, la CEE o Nuclei di valutazione della nostra pubblica amministrazione. Dalla lettura della disposizione legislativa è, dunque, possibile concludere che:
- i programmi in cui è articolato lo svolgimento dell’attività dell’ente vanno intesi come un complesso di attività che utilizza risorse per realizzare obiettivi prestabiliti finalizzati a produrre benefici sociali;
- le attività di cui si compone ciascun programma possono essere di diverso tipo, quindi normative, organizzative, gestionali e così via;
- i programmi devono conseguire dal piano generale di sviluppo dell’ente;
Proseguendo nella lettura del D. Lgs. 267/2000 ed, in particolare dell’articolo 170 si evidenzia che “Per ciascun programma è data specificazione della finalità che si intende conseguire e delle risorse umane e strumentali ad esso destinate, distintamente per ciascuno degli esercizi in cui si articola il programma stesso ed è data specifica motivazione delle scelte adottate”.
In generale possiamo assimilare un programma ad un obiettivo di medio termine, che al suo interno prevede un numero variabile più o meno consistente di sub-obiettivi o obiettivi operativi (cui corrispondono i progetti) con una diversa durata temporale, che, in ogni caso, non supera quella prevista per il programma di riferimento.
La differenza tra programma e progetto, però, non può essere legata unicamente alla differente durata temporale, ma si evidenzia anche in un maggior grado di organicità, precisione ed accuratezza delle attività da svolgere proprie del secondo.
Entrambi, infatti contengono elementi di approfondimento della pianificazione aziendale che si sviluppa su livelli differenti al pari del diverso approccio che soggetti diversi hanno nella struttura organizzativa dell’ente.
In tal senso:
- i programmi esplicitano le linee guide dell’azione degli assessori e come tale dovrebbero ricalcare nel numero e nei contenuti le deleghe degli assessori;
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- i progetti, invece avendo un livello di approfondimento maggiore vedono quali principali referenti la tecnostruttura e costituiscono la base del successivo PEG;
- le azioni dei vari centri di costo, infatti, dovrebbe in qualche modo esplicitare le singole azioni da porre in essere affinché in un percorso “bottom-up” sia i progetti che i programmi trovino una loro realizzazione.
E’ evidente che la proposta trovi dei limiti nella eccessiva standardizzazione della soluzione che non tiene conto della diversa dimensione degli enti ma, può essere utile, in questa fase per comprendere l’attività di programmazione ed i destinatari di quella di attuazione.
Detta impostazione è , di fatto, confermata dalla modulistica approvata che completa ed integra le informazioni minime da produrre per ogni programma contenute nella norma, con riferimento alle motivazioni delle scelte, alle finalità ed alle risorse utilizzate, distinte per singolo esercizio. Tali prescrizioni sono integrate, per quanto concerne i progetti, dai contenuti previsti nelle Sezioni da 3.4 a 3.8 – Spese del modello n. 6.
Analisi dei modelli previsti dal DPR 194/96
Descrizione e numero di Sezione relativa al: programma progetto
Descrizione ………………. …………….. 3.4.1 -
Motivazione delle scelte ………………… 3.4.2 3.7.4
Finalità da conseguire …………………... 3.4.3 -
Finalità da conseguire – Investimento ….. 3.4.3.1 3.7.1.1
Finalità da conseguire - Erogazione di servizi di consumo 3.4.3.2 3.7.1.2
Risorse umane da impiegare ……………. 3.4.4 3.7.3
Risorse strumentali da utilizzare ………... 3.4.5 3.7.2
Coerenza con il piano/i regionale/i di settore 3.4.6 -
Risorse per la realizzazione del programma – Entrate 3.5 -
Spesa prevista per la realizzazione del programma / progetto –
Impieghi ………. 3.6 3.8
È possibile notare come, pur essendo entrambi costituiti da un complesso coordinato di attività, per il programma è previsto un numero maggiore di informazioni di carattere generale e specifico, mentre per il progetto si richiede il dettaglio delle sole informazioni di carattere operativo, quali: finalità da conseguire in termini di investimenti e/o di erogazione di servizi, risorse strumentali ed umane occorrenti, motivazioni, oltre alla durata temporale, desumibile dagli stanziamenti in bilancio e che può essere anche inferiore al triennio.
Pertanto il progetto costituisce l’eventuale dettaglio operativo del programma. Il programma, a sua volta, costituisce il presupposto dei progetti da esso dipendenti.
Considerando inoltre che le informazioni di carattere finanziario relative ai programmi ed ai progetti sono elencate distintamente per ciascuno degli esercizi cui si riferiscono, è possibile determinare,
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
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attraverso il bilancio pluriennale, un collegamento tra programma/progetto ed i singoli bilanci annuali. Schematizzando:
Relazioni tra spesa dei programmi - progetti - bilancio
t1 t2 t3 Programma 1
Progetto 1.1
Progetto 1.2
Bilancio t1 Bilancio t2 Bilancio t3
La costruzione dei programmi/progetti della spesa non può essere effettuata non tenendo in considerazione le relazioni che essi hanno con le funzioni istituzionali dell’ente. Proprio con riferimento a quest’ultimo aspetto, i programmi possono essere distinti in:
interfunzionali o monofunzionali, se fanno riferimento a una sola funzione
intrafunzionali o plurifunzionali, se abbracciano invece più funzioni.
Volendo analizzare concretamente le due soluzioni con riferimento al programma dei lavori pubblici potremmo operare attraverso due distinte soluzioni che dipendono da differenti modalità seguite nella costruzione dei programmi:
la prima è quella con cui si procede ad associare l’intero programma dei lavori pubblici, di cui alla legge n.109/1994 ad un unico programma di cui al D.Lgs n.267/2000, realizzando una correlazione uno ad uno tra i due documenti159. In tal modo si isolano le varie tipologie di spesa considerando da un lato i programmi di spesa corrente, e dall'altro, il programma aventi quali obiettivo il miglioramento o l’accrescimento del patrimonio dell'ente attraverso nuovi investimenti. Il grafico che segue evidenzia tale relazione proponendo l’articolazione del programma della RP&P in progetti in modo da associare ad ognuno di essi le opere riferite a ciascun anno.
159 Si tiene a precisare che la soluzione nonostante possa apparire alquanto vaga trova al momento larghissimo riscontro tra gli enti locali.
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187
PROGRAMMA n. 1 R.P.P.
PROGETTO n. 1 ( ANNO 1)
PROGRAMMA Tr. LL.PP
ELENCO ANNUALE LL.pp.
la seconda soluzione consiste nell’articolare e distribuire i lavori pubblici contenuti nel programma triennale nei vari programmi secondo le categorie di lavori o secondo altri criteri appositamente stabiliti. Così facendo si prevede, all'interno dei programmi, tanto la presenza di spese correnti che di spese d'investimento. In questa ipotesi la “funzione” del bilancio, così come definita dai modelli ministeriali di cui al D.P.R. n.194/96 assume il ruolo di livello di articolazione di maggior significatività.
Entrambe le soluzioni presentano un elevato livello di applicabilità anche se nella seconda ci si trova di fronte ad una struttura più complessa che richiede una correlazione tra settori diversi dell'ente i quali devono coordinarsi in termini qualitativi e quantitativi, oltre che temporali per raggiungere congiuntamente il fine prefissato.
Nell'altra ipotesi, invece, vi è una costruzione dei programmi che segue con maggior rigore la logica divisionale e che, quindi, cerca di evitare commistioni tra le strutture operative dell'ente le quali, in questo modo, presentano ciascuna un proprio specifico obiettivo da conseguire.
Appare particolarmente difficile individuare ex ante la soluzione migliore; in generale si potrebbe dire che programmi trasversali presentano punti critici delicati che possono trovare una semplice soluzione solo in quelle imprese con una cultura aziendale sviluppata che, invece, di norma è quasi assente negli enti locali. Un ultimo aspetto interessante da affrontare riguarda la ricerca di una relazione tra programma ed unità operativa preposta al suo conseguimento. Sulla scorta delle relazioni richiamate si ritiene che la soluzione più adatta risulti essere quella che associa il progetto al servizio ed il settore al programma.
Si tratta di una soluzione che inevitabilmente porta, a livello di analisi organizzativa, ad evitare la costruzione di progetti trasversali privilegiando una relazione che, quantunque discutibile, appare al momento quella più facilmente realizzabile.
Servizio Progetto della Relazione previsionale e programmatica
Settore Programma della Relazione previsionale e programmatica
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
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In tal modo, l'unità elementare di programmazione del bilancio investimenti si identifica con il progetto tecnico che, per la numerosa letteratura di settore esistente e per le varie norme legislative che se ne interessano, è in grado di assicurare un livello di concretezza sufficiente per predisporre anche i successivi processi di monitoraggio dei risultati conseguiti.
9.3.2.2 La programmazione dell’attività degli organismi gestionali
Ma la programmazione di un ente locale non può esaurirsi nell’analisi della spesa sostenuta direttamente dall’ente, senza tenere nella debita considerazione il ruolo esercitato da tutte quelle società controllate, collegate o semplicemente partecipate che inevitabilmente partecipano alla “governance” del territorio locale. A tal fine il comma 6 prevede che “Per gli organismi gestionali dell'ente locale la relazione indica anche gli obiettivi che si intendono raggiungere, sia in termini di bilancio che in termini di efficacia, efficienza ed economicità del servizio.”
Si tratta di un comma dai contenuti particolarmente interessanti oggetto, finora di scarsa attenzione sia da parte dei tecnici che dei politici, nonostante un costante orientamento di tutto il progetto di riforma che sta interessando gli enti locali, finalizzato alla liberalizzazione ed alla piena affermazione del principio della concorrenza e della privatizzazione.
La modifica del titolo V della Costituzione, l’affermarsi di principi di matrice comunitaria, stanno trasformando il ruolo dell’ente locale, superando anche quella visione aziendale che finora veniva ritenuta innovativa. Il comune ma anche la provincia, da soggetto erogatore di servizi vede sempre più diversificato il proprio ruolo . Se da un lato, in alcuni casi mantiene la gestione diretta di servizi (ente-azienda) in molti altri casi ha proceduto o si sta orientando verso forme di esternalizzazione assicurando alla propria collettività servizi pubblici locali attraverso società partecipate ( ente-holding) o terze ( ente- authority).
Proprio la scelta tra i tre ruoli in precedenza descritti costituisce un momento di attenzione particolare in ogni attività di pianificazione / programmazione. E’ pertanto da apprezzare il tentativo del legislatore non solo di chiedere adeguate informazioni nella RPP sul sistema delle società partecipate ma, anche specifiche indicazioni :
ella concorrenza e della privatizzazione.
degli obiettivi di bilancio, espressi in termini di previsione di entrata e di spesa, desumibili e coerenti con le risultanze del bilancio triennale;
degli obiettivi di efficacia, espressi in termini qualitativi e quantitativi dei servizi da erogare;
degli obiettivi di efficienza, espressi in termini di proventi e costi dei servizi da erogare;
degli obiettivi di economicità, dati dal rapporto tra proventi e costi dei servizi da erogare.
Si tratta di obiettivi a medio-lungo termine, riferiti al triennio di pertinenza della relazione, che trovano il dettaglio descrittivo nei programmi e nei progetti di gestione ed il dettaglio operativo (limitatamente al primo anno) nel PEG.
9.3.2.3 La coerenza della RPP con gli altri documenti dell’ente
Un ulteriore aspetto da approfondire è quello contenuto nei commi 5 e 7 dell’articolo 170 .
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In particolare il comma 5 precisa “La relazione previsionale e programmatica fornisce la motivata dimostrazione delle variazioni intervenute rispetto all'esercizio precedente.”
Si tratta di una precisazione abbastanza ovvia da un punto di vista dottrinario , che però evidenzia ancora una volta, qualora ve ne fosse bisogno, la necessità, in considerazione del fatto che la R.P.P. costituisce un documento “scorrevole” di programmazione, che ogni anno il documento venga rideterminato in funzione delle modifiche strutturali, operative o di indirizzo intercorse, coordinandone il nuovo contenuto a quello precedente e garantendo, dunque, una lettura temporalmente coordinata. Non a caso, nella sezione 3.1. del modello è previsto l’obbligo di motivare le eventuali variazioni della programmazione rispetto al precedente anno. Si tratta solo di uno dei riferimenti agli indirizzi programmatici degli anni precedenti. Il legislatore, infatti, ha ritenuto necessario dedicare una apposita sezione allo stato di attuazione dei programmi deliberati negli anni precedenti.
Se infatti analizziamo i contenuti della sezione n. 4 ci accorgiamo come unitamente alla sezione descrittiva, nella quale sono da riportare le informazioni suesposte, il modello ministeriale prevede una ulteriore sezione tabellare, nella quale elencare le opere pubbliche finanziate ma non ancora realizzate, con l’indicazione dello stato di completamento espresso dal confronto tra l’importo complessivo e quello liquidato. Si tratta di una correlazione diretta con i documenti di programmazione dei lavori pubblici e, nello specifico, con l’elenco annuale dei lavori, per i quali si rinvia.
Ma il rinvio agli altri documenti di programmazione settoriale trova ancor più esplicito riferimento nel comma 7 dello stesso articolo in cui si afferma “La relazione fornisce adeguati elementi che dimostrino la coerenza delle previsioni annuali e pluriennali con gli strumenti urbanistici, con particolare riferimento alla delibera di cui all'articolo 172, comma 1, lettera c), e relativi piani di attuazione e con i piani economico-finanziari di cui all'articolo 201.”
Si tratta di una precisazione che dovrebbe essere oggetto di maggior attenzione anche da parte dei revisori e che cerca di riaffermare una visione sistemica e di sintesi della Relazione Previsionale e programmatica rispetto a tutte quelle programmazioni pluriennali parziali richieste da specifiche normative , ma, anche con i livelli territoriali superiori ( provincia e regione) al fine di dar vita ad embrionali forme di condivisione di obiettivi strategici che possano portare in futuro alla costruzione di Piani di comunità da tutti riconosciuti quali “valori” della popolazione a cui tutti gli enti dovrebbero necessariamente riferirsi.
9.3.3 IL PIANO ESECUTIVO DI GESTIONE
L’ultimo documento oggetto di approfondimento in questa parte del lavoro è il Piano Esecutivo di Gestione ( PEG) che rappresenta l'atto finale del processo di programmazione previsto dal sistema di bilancio.
Si tratta di un documento gestionale complesso, in cui convergono molteplici esigenze di carattere tecnico, organizzativo, contabile, informativo e gestionale, preordinate al compimento degli atti di gestione ed al conseguimento degli obiettivi. Volendo segnalare alcuni aspetti potremmo far presente che esso
- favorisce la delimitazione degli ambiti decisionali e di intervento di amministratori e tecnici, cercando di armonizzare le indicazioni di indirizzo politico con le modalità di attuazione di detto indirizzo;
- facilita la valutazione della fattibilità tecnica degli obiettivi definiti a livello politico;
- guida la gestione, grazie alla definizione degli indirizzi da parte dell’organo esecutivo;
- responsabilizza sull’utilizzo delle risorse e sul raggiungimento dei risultati;
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- costituisce un presupposto del controllo di gestione ed un elemento portante dei sistemi di valutazione;
- autorizza alla gestione dal punto di vista contabile (lo stanziamento costituisce limite invalicabile all’impegno) e programmatico (il contenuto delle determinazioni dei responsabili dei servizi deve essere coerente con gli indirizzi programmatici del PEG).
- delimita gli ambiti decisionali e di intervento tra responsabili di diversi centri di responsabilità;
- chiarisce ed integra le responsabilità tra servizi di supporto (personale, servizi finanziari, manutenzioni ordinarie e straordinarie, provveditorato-economato, sistemi informativi, ecc.) e servizi la cui azione è rivolta agli utenti finali;
- favorisce l’assegnazione degli obiettivi e delle relative dotazioni all’interno di un dato centro di responsabilità;
- favorisce, di conseguenza, il controllo e la valutazione dei risultati del personale dipendente.
Da un punto di vista normativo, il Piano esecutivo di gestione è disciplinato dall’art. 169 del D.Lgs. 267/2000: “Sulla base del bilancio di previsione annuale deliberato dal consiglio, l'organo esecutivo definisce, prima dell'inizio dell'esercizio, il piano esecutivo di gestione, determinando gli obiettivi di gestione ed affidando gli stessi, unitamente alle dotazioni necessarie, ai responsabili dei servizi.”
Inoltre lo stesso legislatore lo rende obbligatorio per le Province e per i Comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti.
Il principio contabile n. 1 ne raccomanda l’utilizzo anche da parte dei comuni con popolazione dai 5.000 ai 15.000 abitanti, in quanto principale strumento di regolazione della relazione politico-tecnica conseguente al principio di distinzione delle funzioni. Per gli enti che non provvedono alla predisposizione del Peg, il piano degli obiettivi deve comunque essere coerente con la spesa iscritta in bilancio e con i programmi ed i progetti della relazione previsionale e programmatica.
Per quanto sopra riportato esso costituisce l’ultimo strumento di programmazione ma, al contempo anche il primo di gestione e di controllo. In quest'ottica :
- è redatto per competenza;
- si fonda su previsioni di natura economico-patrimoniale;
- ha natura previsionale e finanziaria;
- ha contenuto programmatica e contabile;
- può contenere dati di natura extracontabile;
- ha carattere autorizzatorio, poiché definisce le linee guida espresse dagli amministratori rispetto all’attività di gestione dei responsabili dei servizi e costituisce un limite agli impegni di spesa assunti dagli stessi;
- ha rilevanza organizzativa, in quanto chiarisce le responsabilità di indirizzo, gestione e controllo ad esso connesse.
Per raggiungere questi obiettivi quantunque libero nella forma esso deve assicurare un collegamento con:
- la struttura organizzativa dell’ente, tramite l’individuazione dei responsabili di centro di costo. Circa il rispetto della struttura organizzativa, ivi comprese le responsabilità trasversali, va osservato che il Peg va costruito in maniera adeguata ad essa. In modo particolare la norma consente di suddividere la responsabilità di un servizio di tipo trasversale o di una sua parte fra gestore e responsabile del procedimento. Per i centri interessati (centro gestore e centro
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responsabile del procedimento), devono chiaramente essere definiti i ruoli dei responsabili, attraverso il PEG od attraverso un atto regolamentare. In particolare:
a. al responsabile che impegna la spesa è associata la responsabilità della gestione del procedimento amministrativo propedeutico all’assunzione dell’atto di impegno e degli atti successivi allo stesso;
b. al responsabile destinatario delle risorse contenute nel capitolo di spesa è associata la responsabilità della gestione del servizio secondo criteri di efficacia, efficienza ed economicità, indipendentemente dalla diretta assunzione dell’impegno di spesa.
- gli obiettivi di gestione, attraverso la definizione degli stessi e degli indicatori per il monitoraggio del loro raggiungimento. In detto contesto la redazione del Peg costituisce un momento fondamentale al fine di una razionale gestione dell’ente pubblico. In estrema sintesi esso copre lo spazio operativo che si frappone fra la visione complessiva, seppure riferita all’esercizio prossimo ed eventualmente a quelli successivi, e le operazioni della gestione che dovranno realizzarla, con quel dettaglio che sarà suggerito dai problemi, dalle sensibilità degli operatori, dalle dimensioni, dalle culture, dagli stili di controllo che caratterizzeranno i diversi enti.
- le dotazioni di risorse umane e strumentali, mediante l’assegnazione del personale e delle risorse strumentali.
- gli interventi e le risorse del bilancio, attraverso la definizione delle previsioni finanziarie articolate in capitoli. Con riferimento a quest'ultimo aspetto si fa presente che l’articolazione della previsione nell’ambito delle risorse, dei servizi e degli interventi va interpretata nel senso di soddisfare la necessità che consegue dall’esigenza di dare effettivo contenuto operativo agli obiettivi. Pertanto non possono esserci delle regole predefinite: la soluzione adottata deve essere strumentale all’esercizio della delega, permettendo il passaggio delle responsabilità dall’organo di indirizzo a quello di gestione. La codifica dei capitoli deve aiutare la lettura: così ogni capitolo deve immediatamente essere collegabile all’intervento od alla risorsa che vuole dettagliare ed ogni centro di costo deve a sua volta leggersi come parte di un servizio.
In tale contesto si inseriosce anche la gestione dei residui attivi e passivi finalizzata, rispettivamente, alla realizzazione dei crediti ed alla definizione delle obbligazioni giuridicamente non ancora perfezionate di cui ai commi 3 e 5 dell’art. 183 del Tuel.
9.4 GLI ISTITUTI DI FLESSIBILITÀ DEI DOCUMENTI DI PROGRAMMAZIONE
9.4.1 LE VARIAZIONI AL BILANCIO
Tutti gli strumenti di programmazione e di pianificazione necessitano di una loro rettifica e integrazione nel corso dell'esercizio. Durante l’esercizio finanziario, infatti, mentre viene data esecuzione alla gestione, possono intervenire fattori interni ed esterni che ri ripercuotono sulle previsioni di bilancio richiedendo la correzione delle entrate rispetto a quelle previste in bilancio oppure l'appostamento di nuove o maggiori spese rispetto agli stanziamenti.
Al fine di consentire l’adeguamento delle previsioni iniziali alla nuova realtà economica e finanziaria venutasi a creare, durante la gestione, la normativa contabile prevede il ricorso a “variazioni di bilancio” che devono essere apportate inderogabilmente entro i termini previsti dalle
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norme di contabilità ( per gli enti locali il 30 di novembre di ciascun anno) e posti in essere dallo stesso organo che ha approvato il documento iniziale. Ne consegue che di norma:
a) le variazioni di bilancio sono di competenza del Consiglio che attraverso apposito atto deliberativo autorizza gli spostamenti di risorse tra unità elementari di bilancio ( risorse ed interventi);
b) le variazioni di PEG sono di competenza dell'organo esecutivo ( Giunta) che approva gli spostamenti di somme all'interno di una stessa unità elementare di bilancio.
L’intento del legislatore è quello di assicurare flessibilità nell’utilizzo delle risorse in linea con l’attuazione degli indirizzi definiti in sede programmatica, e quindi di efficacia nella gestione, evitando l’utilizzo dello strumento legislativo quando non viene modificato l’indirizzo politico, pur con l’osservanza dell’obbligo di comunicazione.
Unica eccezione a detta ripartizione è data dall'articolo 42 comma 4 del D. Lgs. 267/2000 che prevede la possibilità di adozione della variazioni da parte dell'organo esecutivo in via di urgenza, salvo ratifica, a pena di decadenza, da parte dell'organo consiliare entro i sessanta giorni seguenti e comunque entro il 31 dicembre dell'anno in corso, se a tale data non sia scaduto il predetto termine.
In caso della mancata o parziale ratifica del provvedimento di variazione l'organo consiliare ha obbligo di adottare nei successivi trenta giorni, e comunque sempre entro il 31 dicembre dell'esercizio in corso i provvedimenti che si ritengono necessari per regolare i rapporti eventualmente sorti sulla base della deliberazione non ratificata.
Le deliberazioni riguardanti le variazioni di bilancio richiedono il parere preventivo dell'organo di revisione.
Per le province, i comuni, le città metropolitane e le unioni di comuni sono vietati:
i prelievi dagli stanziamenti per gli interventi finanziati con le entrate iscritte sui titoli quarto e quinto per aumentare gli stanziamenti per gli interventi finanziati con le entrate dei primi tre titoli;
gli spostamenti di dotazioni dai capitoli iscritti nei servizi per conto di terzi in favore di altre parti del bilancio;
gli spostamenti di somme tra residui e competenza.
Per le comunità montane sono vietati:
i prelievi dagli stanziamenti per gli interventi finanziati con le entrate iscritte sui titoli terzo e quarto per aumentare gli stanziamenti finanziati con le entrate dei primi due titoli;
Tra le variazioni di bilancio una particolare attenzione deve essere posta a quella che almeno una volta nell’arco dell’esercizio, e comunque entro il 30 novembre, il consiglio comunale/provinciale provvede a deliberare al fine di realizzare un complessivo “assestamento di bilancio”, annuale e pluriennale, per ridefinire la programmazione dei flussi finanziari in relazione alle reali esigenze evidenziate dalla gestione.
9.4.2 LE VARIAZIONI AL PEG
Come già precisato, l'organo esecutivo è competente ad adottare le variazioni al piano esecutivo di gestione.
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A differenza delle variazioni di bilancio il termine ultimo per la loro adozione è fissato al 15 dicembre di ciascun anno e, cioè, successivamente al termine previsto per le variazioni di competenza dell'organo consiliare.
La "ratio" della scelta temporale diversa è da ricercare nella necessità da parte della Giunta di trasferire all'interno di detto documento i contenuti dell'ultima variazione di bilancio fissata al 30 novembre.
Le variazioni al piano esecutivo di gestione possono riguardare:
- risorse umane ( trasferimento di personale da un centro di responsabilità ad un altro. In tal modo il documento si trasforma in uno strumento organizzativo flessibile alle esigenze ed agli obiettivi dell'ente.
- le risorse finanziarie ( trasferimento di somme da un capitolo ad un altro all'interno dello stesso intervento)
- i soli obiettivi senza che si determinino modificazioni di carattere finanziario.
Nello stesso modo si potrebbero verificare variazioni di programmi e di progetti di competenza consiliare. Si tratta di modificazioni all'impostazione del quadro programmatico che non dovrebbero essere frequenti nel caso della competenza consiliare, mentre per il piano esecutivo di gestione la definizione degli obiettivi potrebbe richiedere rimodulazioni in corso di esercizio senza comportare variazioni di carattere finanziario.
9.4.3 I FONDI DI BILANCIO
Oltre alle variazioni di bilancio e di peg, il legislatore ha previsto ulteriori strumenti di flessibilità nel bilancio:
a) il fondo di riserva
b) il fondo svalutazione crediti.
Il primo ( fondo di riserva) previsto dall'articolo 166 del TUEL prevede che il ciascun bilancio sia previsto uno stanziamento di ammontare complessivo sia compreso tra lo 0,30 % ed il 2 % del totale delle spese correnti inizialmente previste in bilancio, finalizzato a soddisfare esigenze straordinarie di bilancio, e quindi non ricorrenti e imprevedibili, o comunque ad affrontare situazioni di insufficienza, a causa della loro imprevedibilità, delle dotazioni di spesa corrente.
L'utilizzazione è disposta, tramite prelievo e successivo inserimento della somma di un altro intervento di spesa, con provvedimenti dell'organo esecutivo da comunicare all'organo consiliare nei tempi stabiliti dal regolamento di contabilità.
Il fondo non può essere rifinanziato tramite successive variazioni di bilancio, se non nel limite massimo complessivo, al lordo quindi degli utilizzi, del 2% del totale delle spese correnti inizialmente previste in bilancio.
Il fondo di svalutazione crediti, ha la funzione di compensare eventuali minori entrate derivanti da crediti divenuti parzialmente o totalmente inesigibili - crediti per i quali è certo il titolo giuridico ma è divenuta dubbia e difficile la riscossione per condizioni oggettive - al fine di preservare l'ente da possibili squilibri. Per quanto attiene l'utilizzo del fondo lo stesso non va impegnato, confluendo in tal modo, a fine esercizio, nel risultato di amministrazione quale fondo vincolato.
L’applicazione di questa componente del risultato di amministrazione verrà effettuata quando si procederà a stralciare il credito rilevandone l’inesigibilità.
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10 IL SUB SISTEMA DELLE RILEVAZIONI DELLE OPERAZIONI NEL CORSO DELL’ESERCIZIO
10.1 IL METODO DI RILEVAZIONE
Se la gestione degli enti territoriali, nell’ambito del modello finanziario-autorizzatorio trova il proprio punto di riferimento nel bilancio che, contestualmente è visto quale documento politico e di controllo intorno al quale ruotavano rapporti intersoggettivi ed interorganici, non può essere disconosciuto il ruolo delle rilevazioni contabili poste in essere nel corso dell’esercizio e dirette a definire eventuali riscontri ex post rispetto all’attività autorizzata o programmata.
Ne consegue che l’introduzione di un sistema di scritture contabili che permette una corretta rappresentazione dei fatti aziendali e contestualmente si raccorda con il bilancio di previsione e con il rendiconto, ha costituito uno dei maggiori problemi incontrati dagli studiosi nei primi anni dell’unità nazionale160.
Rispondere al quesito se il legislatore abbia imposto un metodo di scrittura nell’ordinamento contabile dei nostri enti territoriali non è affatto semplice in quanto, nonostante non sia rinvenibile una disposizione a riguardo, l’aver prescritto una particolare contabilità degli impegni e degli accertamenti con l’individuazione di ben distinte fasi, e l’aver richiesto la tenuta e compilazione di alcuni documenti obbligatori161 ha , di fatto, determinato un orientamento contabile preciso per l’adozione del metodo e della forma da imprimere alle scritture stesse.
Pertanto se, in una prima fase si cercò di implementare , in quella che al tempo era considerata la più complessa delle gestioni presenti nel contesto economico nazionale, sistemi e metodi già elaborati per le aziende private e basate su scritture complesse a metodo bilanciante, in realtà ci si scontrò ben presto con una realtà burocratica e con una parte della dottrina orientata a riconoscere maggior valore informativo alle scritture finanziarie162.
Se ripercorriamo le scelte legislative seguite a riguardo ci accorgiamo che fin dalla sua istituzione, la Ragioneria Generale dello Stato si è preoccupata di introdurre un sistema omogeneo di rilevazioni applicabile a tutte le Amministrazioni dello Stato.
Detto compito non è risultato affatto facile visto che solo nel 1923 con il R.D. n. 126 le ragionerie centrali furono poste organicamente sotto la dipendenza di quella generale.
Fino ad allora esse avevano un ordinamento contabile autonomo e dovevano rispettare le indicazioni impartite della prima solo negli scambi dei flussi informativi con questa la quale, al
160 A riguardo si veda G. Cova Compendio di ragioneria auplicata alle aziende pubbliche – 8 ed.- Editore G. Tamburrino fu Camillo, 1923 – Milano, p. 85
161 Si pensi ad esempio nella contabilità comunale al libro Mastro, al registro delle scadenze delle entrate e delle spese fisse ecc, previsti dall’articolo 327 del T.U.L.P.C.
162 “ I tentativi di introdurre nell’amministrazione statale sistemi di scritture doppie sono falliti, essenzialmente per il fatto che i fini conoscitivi – cui ciascun sistema tendeva – sono stati più semplicemente e proficuamente perseguiti con l’adozione di scritture semplici” S. Buscema op.cit. Vol I p. 706
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contrario, era tenuta a rappresentare i fatti gestionali dello Stato attraverso il metodo della partita doppia163.
A riguardo si sottolinea come tra i più accaniti sostenitori dell’introduzione della partita doppia nelle rilevazioni dello Stato vi sia stato il Cavour e nel 1870 furono emanate apposite istruzioni che davano concreta applicazione in tal senso alle disposizioni contenute nella legge di contabilità del 1869. In particolare l’articolo 18 della suddetta legge prevedeva: “La ragioneria generale col metodo della scrittura doppia riassumerà e terrà in evidenza i risultati dei conti e dei versamenti delle pubbliche entrate, e delle spese ordinate e fatte in relazione non solo ai capitoli del bilancio ma anche ai vari servizi, ed alle responsabilità di ciascuna amministrazione. …omissis…”.
In realtà il ricorso a logiche partiduplistiche ebbe vita molto breve nel bilancio dello Stato164 visto che detta soluzione venne abbandonata pochi anni dopo, nel 1877, quando, Giuseppe Cerboni, divenuto ragioniere generale dello Stato, introdusse la logismografia165.
Si trattava di un nuovo metodo di scrittura elaborato dallo stesso Cerboni che, inizialmente salutata come la soluzione più idonea per rappresentare i fatti gestionali dello Stato, si dimostrò incapace di dare efficaci risultati166. Su detta soluzione P. D’Alvise167 precisava: “La ligismografia cerboniana ha radice nelle teoriche personalistiche, che non hanno carattere scientifico, e sulla base teorica suggerisce, per ogni sistema di conti, la suprema sintesi in due conti generali ed opposti che facciano bilancia tra loro, uno intestato al proprietario e l’altro ai così detti terzi.”. In realtà detto processo di sintesi, volto tra l’altro ad affermare il principio dell’integrità di bilancio trovò i suoi limiti nell’eccessivo proliferare di conti intermedi di raggruppamento e di procedimenti di svolgimento che obbligavano a sacrificare, nella maggior parte dei casi, la sostanza alla forma168.
Abbandonata la logismografia nel 1892 si passò definitivamente al metodo della partita semplice169 ma, per completezza espositiva, bisogna ricordare il tentativo di studiosi dell’epoca di poter riapplicare la precedente soluzione170. Tra questi occorre certamente ricordare il tentativo del 1904,
163 L’articolo 18 del R.D. 22/04/1869 n. 5026 così recita: “La Ragioneria generale col metodo della scrittura doppia riassumerà e terrà in evidenza i risultati dei conti delle pubbliche entrate accertate, riscosse e versate, e delle spese impegnate, ordinate e a pagate, in relazione non solo ai capitoli di bilancio , ma anche ai vari servizi e alla responsabilità di ciascuna amministrazione”.
164 A riguardo si veda U. Monetti “Ragioneria Pubblica” casa editrice Rivista Italiana di Ragioneria, Roma, 1942 che a pag. 90 precisa: “ Il Cavour fu un partigiano della partita doppia nelle scritture del massimo ente di vita pubblica. Nel 1870 furono emanate apposite istruzioni per l’applicazione del precetto della legge 1869 circa l’introduzione della partita doppia nelle scritture generali dello Stato. Ma di fronte alle difficoltà che si vedevano per una completa applicazione dell’antico metodo di scritture, lo studio fu tutto rivolto a cercare in quali confini codesta applicazione fosse possibile. Il procedimento con cui si addivenne all’applicazione medesima fu però monco ed indeciso, di guisa che non tardarono critiche e censure.”
165 Il termine “logismografia” deriva dal greco, e significa “descrizione ragionata dei conti”.
166 “Molti furono i progetti escogitati per l’impianto di un appropriato congeno di scritture in partita doppia. Fu appunto verso il 1873 che Giusepe Cerboni ( che divenne nel 1876, Ragioniere Generale dello Stato), uno degli astri maggiori della ragioneria italiana, pubblicò i suoi “Primi saggi di Logismografia” in cui espose un nuovo metodo di scrittura che prese il nome di Logismografia. Di fronte alla secolare partita doppia, il metodo logismografico si può dire più moderno; esso fu applicato per molti anni nelle scritture complesse dello Sato. La sua comparsa, fece molto bene ai nostri studi, ma la sua adozione rimase senza alcun risultato pratico, tanto che nel 1892 se ne decretò la soppressione”U. Monetti “Ragioneria Pubblica” casa editrice Rivista Italiana di Ragioneria, Roma, 1942
167 Crf. P. D’Alvise, op. cit., pag. 383
168 “Se poi si scende ancora negli svolgimenti, si tocca con mano che l’imposto limite del foglio di carta, l’imposta forma gabellare o descrittivo gabellare a sezioni orizzontali, l’imposto sviluppo graduale anche nel caso di conti non graduabili, hanno prodotto l’effetto di una grande quantità di conti di <<raggruppamento artificiale>> da tenersi in doppio, una volta per raggruppare , una volta per svolgere>> P. D’Alvise, op. cit. , pag. 387-388
169 “ Nonostante la buona volontà di valentissimi studiosi dell’epoca – come Besta, D’Alvise e Forza – le scritture in partita doppia non riuscirono a soddisfare le peculiari e complesse esigenze dell’amministrazione statale e furono, quindi, del tutto abbandonate.” S. Buscema , op. cit, Vol I p. 709
170 Si veda a riguardo P. D’alvise – Contabilità di Stato,Barbera editore 1919, p.352 e seguenti
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posto in essere da Fabio Besta e Pietro D’Alvise, su incarico del Ministro Luttazzi di studiare un progetto per ripristinare la partita doppia nello Stato. Detto lavoro riprese nei contenuti le istruzioni del 1874 ma neanche i due autori citati riuscirono a predisporre una soluzione che fosse in grado di rispondere a tutte le esigenze del massimo ente pubblico italiano.
Le difficoltà incontrate nell’introduzione del metodo della partita doppia sono da ricercare, a parere di alcuni studiosi della materia, nella eccessiva complessità di una soluzione che appariva inadeguata a rappresentare una realtà aziendale nella quale i fini conoscitivi richiesti ( aspetto finanziario) erano più facilmente evidenziabili con l’adozione di scritture semplici. Osservava a riguardo A. Marcantonio che “non può trovare giustificazione nell’azienda dello Stato, l’adozione delle scritture doppie, in quanto esse sono sorte per rispondere alle esigenze conoscitive delle aziende di produzione, nelle quali è spesso necessario classificare i fatti amministrativi sotto il duplice aspetto di variazioni monetarie e di componenti di reddito. Questa classificazione non è nell’azienda dello Stato, necessaria, in quanto in essa basta, per i fini conoscitivi posti alle scritture, considerare i fatti amministrativi nel solo aspetto monetario in quanto diano luogo ad entrate ed a uscite”171.
Le riflessioni riportate sintetizzano un orientamento acclarato di inizio secolo scorso che conduceva ad analizzare esclusivamente alcuni aspetti della gestione e, in particolare quelli che avevano riflessi finanziari o patrimoniali.
Lo stesso legislatore172 richiedeva la predisposizione di due contabilità separate, una patrimoniale (volta a definire la consistenza finale del patrimonio netto) ed, un’altra finanziaria, basata sul bilancio di previsione, evidenziando un disegno volto ad individuare un sistema di scritture finalizzate ad alimentare le risultanze di due diverse gestioni sintetizzate nei documenti di rendicontazione uno finanziario e l'altro patrimoniale che in momenti storici differenti hanno avuto un ruolo particolarmente rilevante nel panorama contabile degli enti territoriali.
In generale la gestione finanziaria veniva fatta risaltare in relazione agli effetti che produceva sulla struttura del patrimonio dell'ente sia da un punto di vista qualitativo che quantitativo.
Detta impostazione legislativa trova d’altra parte riscontro nel pensiero del Besta173 e nel “sistema patrimoniale” da lui proposto, inteso come teoria di osservazione dei fatti aziendali che vedeva il patrimonio quale oggetto del sistema nel quale le scritture costituiscono il mezzo attraverso cui seguire ogni movimento dei vari elementi che lo compongono e del “fondo netto” che li riassume.
Secondo il Maestro lo scopo delle rilevazioni era quello di realizzare un controllo economico che, però non deve essere confuso con l’attuale interpretazione dottrinale del termine, quanto piuttosto ad una visione del tutto analoga a quella evidenziata nella cultura giuscontabile del tempo ed orientata a realizzare un controllo di tipo “burocratico-amministrativo” diretto ad evitare sperperi o sottrazioni di beni.
La scelta del patrimonio non fu, dunque, casuale ma rispecchiava una concezione aziendale allora dominante che indistintamente poteva essere riferita sia alle aziende pubbliche che private e che era in
171 Crf. A. Marcantonio, L’azienda dello Stato, Milano 1953, p. 335
172 A titolo di esempio si riporta al T.U.L.P.C. del 1934 che all’articolo 34 recita “L’esercizio comprende tutte le operazioni che si verificano durante il periodo cui esso si riferisce e la relativa contabilità distingue quelle che riguardano la gestione del bilancio da quelle che attengono alle variazioni nell’ammontare e nella specie del patrimonio”
173 “ La visione dell’azienda del Besta è sostanziale a-sistemica ed incentrata sull’elemento patrimoniale: induce ad una teoria contabile che risolve il valore del capitale netto nella somma dei valori dei suoi singoli elementi componenti e del reddito nella somma algebrica delle variazioni avvenute nelle qualità e nei valori degli elementi del patrimonio. Determina un coerente modello di rappresentazione della realtà aziendale che focalizza l’attenzione su capitale e trascura le modalità di formazione del reddito, con conti del risultato economico ( con terminologia più aderente all’impostazione “conti delle perdite e dei profitti”) caratterizzati dell’evidenziazione dei sintetici ed inespressivi risultati “conti d’esercizio”, perciò denominati << “a risultati particolare” o “lordi”, poiché ciascuna delle variazioni nette è il risultato della gestione di uno specifico elemento patrimoniale>>” G. Savioli Verità e falsità nel bilancio di esercizio, Giappichelli Torino, 1998 p.13
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linea con un contesto socio economico molto arretrato174, caratterizzato da strumenti di pagamento alternativi al denaro poco presenti, in cui non si era ancora sviluppata una visione aziendale complessiva la quale vedeva la gestione quale un insieme sistemico di operazioni tra loro correlate e finalizzate ad un accrescimento aziendale nel medio lungo termine.
Al contrario riscontriamo un predominio di una visione volta privilegiare il singolo scambio, quale operazione a se stante (di qui la visione a-sistemica e speculativa), cercando di analizzarne in un’ottica di breve termine gli effetti sul patrimonio.
Effetti che potevano essere differenti, venendo a modificare aspetti quantitativi e qualitativi dello stesso a cui si ricollegava una diversa classificazione dei fatti aziendali175.
Con questa soluzione, il filone dottrinario ricompresso nella tradizione patrimonialista176 della contabilità pubblica, si proponeva di rappresentare lo stato ed i movimenti dell’intero patrimonio aziendale nel corso dell’esercizio. Partendo dalla consistenza iniziale del patrimonio, a sua volta articolato in elementi finanziari e patrimoniali si rilevano a seguito di fatti permutativi o modificativi177 le variazioni sui singoli elementi, variazioni che, poi a livello complessivo devono essere riportati nella contabilità finanziaria pubblica nel conto del patrimonio.
Detta soluzione quantunque aggiornata in alcuni aspetti è ancora oggi vigente.
174 “Sempre con riguardo alla possibilità di osservare le singole variazioni “elementari” e “nette” occorre riflettere sul contesto economico di fine secolo XIX e inizio secolo XX in cui si inquadra la teoria patrimoniale del Besta: attività prevalentemente mercantile, sia pure in ambito industriale in forte crescita; transazioni limitate, rispetto alle quali potevano essere stabilite correlazioni parziali; strutture produttive con forte prevalenza degli elementi “materiali” rispetto a quelli “immateriali”, Introduzione alla contabilità d’impresa, L. Marchi ( a cura di) Terza edizione Giappichelli editore, Torino, 1995 p. 17
175 “Le operazioni aziendali venivano conseguentemente classificate in relazione al tipo di variazioni che determinavano sul patrimonio:
- i fatti aziendali che comportavano variazioni di pari importo e di segno opposto negli elementi patrimoniali erano detti permutativi. Era considerato tale, ad esempio, l’acquisto di merci (diminuzione dell’elemento patrimoniale <<cassa>> se il pagamento avveniva in contanti, e aumento, di pari importo, dell’elemento patrimoniale <<merci>>);
- i fatti aziendali che comportavano variazioni di un solo elemento e modificavano, pertanto, il fondo erano detti modificativi. Erano considerati tali, ad esempio, i pagamenti di fitti, di retribuzioni e di compensi vari che determinavano variazioni diminutive del solo elemento patrimoniale “cassa” ( sempre nell’ipotesi di pagamento in contanti) e variazioni corrispondenti (diminutive) del fondo netto” L. Marchi, op.cit. p. 16
176 Per un approfondimento su detto tema si veda Principato L.-Ravelli G.-Sirotti M., in Linee Guida di gestione e contabilità del patrimonio Collana Formez - Cel, Bergamo, 1999;
177Crf. M. Zuccardi Merli “I fatti di gestione si distinguono, (…) in modificativi e permutativi, ovvero in fatti che provocano o no una variazione quantitativa del patrimonio netto.” Il Sistema informativo contabile per l’azienda comune: dalla contabilità finanziaria all’introduzione della contabilità economica, in L’Azienda Comune ( a cura di ) L. Anselmi, Maggioli, Rimini, 1995 p. 253. A riguardo lo stesso autore in nota 22 nella stessa pagina precisa: “In passato infatti, prima della riforma del 1964 vigeva ancora la concezione ottocentesca in forza della quale la sopravvivenza dell’azienda di erogazione era fatta dipendere esclusivamente dalla necessità di mantenere intatto o di accrescere il patrimonio. In tale ottica le entrate e le uscite venivano distinte in due categorie: quelle “effettive” che incidevano sul patrimonio modificandolo; quelle per “movimento di capitali” che avevano carattere permutativo. La legge del 1 marzo 1964 n. 62 introduceva una nuova classificazione delle entrate e delle spese, classificazione che non teneva più conto dell’effetto che tali poste producevano sul patrimonio e sanciva così la fine dell’impostazione patrimonialistico della contabilità pubblica.Tale legge, come fa osservare la Miolo Vitali, risentì molto probabilmente dell’evoluzione che avevano subito in quegli anni le dottrine aziendali. “Si ebbe infatti il passaggio dalla logica patrimonialistica nella quale è ricercata la frammentazione della gestione in limitati o distinti gruppi o in singole operazioni per consentire la rilevazione di “guadagni” o “ perdite” particolari la cui somma algebrica determina il risultato del periodo, a quella del reddito in cui si nega la scindibilità delle coordinazioni attuate nel corso dell’esercizio”.P. Miolo Vitali, Bilanci pubblici di previsione, in L. Anselmi, P.Miolo Vitali, La programmazione nelle pubbliche amministrazioni. Linee evolutive, Milano, Giuffrè, 1989 p. 10
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10.2 LA CONTABILITA' FINANZIARIA
Analizzando l'aspetto finanziario potremmo concludere che la contabilità pubblica continua ad esaminare la gestione sotto il profilo giuridico, focalizzando l’osservazione alla costituzione ed evoluzione delle obbligazioni pecuniarie (crediti e debiti). Essa si preoccupa di seguire gli accadimenti gestionali esclusivamente lungo i processi di acquisizione ed impiego delle dotazioni finanziarie, dal loro sorgere, sino alla loro estinzione, trascurando di approfondire i risvolti economici (sacrifici ed utilità o, come si è soliti dire, costi - benefici) e quelli patrimoniali (incrementi o decrementi del valore patrimoniale netto), tutti nati dal medesimo evento generatore ed i cui effetti vengono visti sotto tre diversi profili per soddisfare tre differenti finalità conoscitive.
Poiché l’attività di acquisizione e di impiego avviene soprattutto sotto il profilo “numerario” (monetario), la contabilità finanziaria sofferma la propria attenzione sulla sola gestione relativa alle attività e passività finanziarie (o patrimonio finanziario) e cioè ai valori numerari certi, assimilati e presunti (crediti e debiti di funzionamento derivanti da obbligazioni pecuniarie e ratei, cioè quote di rendite o spese già maturate ma non ancora riscosse o pagate), trascurando, però, i valori non numerari, cioè costi e ricavi anticipati o sospesi (risconti e debiti di finanziamento).
D'Altra parte come già affermato ed a differenza della contabilità d'impresa, la contabilità finanziaria ha prevalentemente funzione decisionale e rileva l’autorizzazione al vincolo di determinate risorse per uno specifico impiego (acquisizione di un fattore produttivo); svolge una funzione informativa perché rileva anche i momenti gestionali successivi aventi rilevanza esterna (riscossione e pagamento); il momento autorizzatorio è antecedente al momento gestionale di sostenimento effettivo del costo o di acquisizione della ricchezza (contabilità prodromica).
I termini «entrate» e «spese» si riferiscono specificamente alle variazioni finanziarie, cioè, esclusivamente alle entrate e uscite in danaro, in armonia con il carattere finanziario del bilancio pubblico.
Al fine di delineare con esattezza i concetti di «entrata» e «spesa» e, conseguentemente, quello di gestione finanziaria appare opportuno precisare che ciascun atto od operazione avente effetti finanziari potrebbe, in astratto, essere esaminato isolatamente: potrebbero, quindi, considerarsi come operazioni distinte ed autonome la costituzione dell’obbligazione pecuniaria in favore o a carico dell’ente pubblico e il successivo trasferimento di danaro (riscossione o pagamento) effettuato in adempimento dell’obbligazione stessa.
Ma, come nella tecnica economica si usa intendere per operazione un insieme di atti fra loro coordinati e diretti ad un fine, la cui convenienza va globalmente valutata, così nella contabilità pubblica sia l’entrata che la spesa vengono concepite come fenomeni dinamici a carattere unitario, che non si esauriscono in un atto o fatto istantaneo, ma si svolgono e si sviluppano attraverso varie fasi o stadi.
La concezione dinamica ed articolata sopra delineata delle entrate e delle spese fa si che diventi rilevante, non già la sola fase di fatto ossia il movimento di danaro (riscossione o pagamento), ma anche la fase di diritto, logicamente e cronologicamente anteriore, che attiene alla costituzione ed allo svolgimento del rapporto obbligatorio pecuniario, la cui estinzione nella forma fisiologica del paga-mento integra, appunto, la fase di fatto.
Nella contabilità finanziaria, dunque, sia l’entrata che la spesa vengono concepiti come fenomeni dinamici a carattere unitario, che non si esauriscono in un atto o fatto istantaneo, ma si svolgono e si sviluppano attraverso varie fasi o stadi. Ciascun atto e operazione dai riflessi finanziari viene cioè esaminato isolatamente: sono quindi considerate come operazioni distinte ed autonome la costituzione dell’obbligazione pecuniaria in favore o a carico dell’ente rappresentata, rispettivamente, dal cosiddetto accertamento ed impegno ed il conseguente adempimento dell’obbligazione pecuniaria rappresentata dalla concomitante o successiva riscossione o pagamento della somma di danaro fissata a
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titolo di corrispettivo. In definitiva, per il legislatore non è rilevante la sola “fase di fatto” ossia il movimento di danaro espresso da un’entrata (riscossione) o da un’uscita (pagamento) di cassa, ma anche la “fase di diritto”, logicamente e cronologicamente anteriore, che attiene alla costituzione e allo svolgimento del rapporto obbligatorio pecuniario, la cui estinzione nella forma fisiologica della riscossione o del pagamento integra, appunto, la fase di fatto.
Partendo da tali premesse nei paragrafi che seguono presenteremo separatamente la "gestione delle entrate" e, quindi, "la gestione delle spese".
10.3 LA GESTIONE DELLE ENTRATE
Le fasi di gestione delle entrate sono l’accertamento, la riscossione ed il versamento, queste non sono necessariamente sequenziali poiché non è raro riscontrare nella pratica che le riscossioni ed i versamenti precedano gli accertamenti. Si immaginino, infatti, le riscossioni che avvengono a mezzo degli agenti della riscossione (concessionario, riscuotitori speciali, Poste S.p.A.) ed i versamenti che vengono eseguiti direttamente presso l’Istituto cassiere o tesoriere.
Non è indicata la previsione tra le varie fasi delle entrate e delle spese perché la gestione finanziaria segue l’evoluzione delle cosiddette “fasi di diritto” di un’obbligazione attiva o passiva, dalla nascita fino alla sua estinzione. In altri termini, le fasi di diritto registrano rispettivamente, per l’entrata e per la spesa, l’evolversi del diritto alla riscossione e dell’obbligo al pagamento.
Ciò nonostante, la gestione finanziaria presuppone un perfetto pareggio tra diritti ed obblighi o, meglio, tra fonti ed impieghi e potrà ritenersi tanto più equilibrata quanto più corretta ed attendibile sarà stata l’individuazione, in sede previsionale, delle risorse di entrata da destinare agli interventi di spesa.
Le previsioni di entrata sono eseguite sulla base dei ruoli, delle liste di carico, dei contratti, delle denunce dei contribuenti, delle comunicazioni ministeriali e regionali per quanto concerne i contributi e trasferimenti, delle tariffe e contribuzioni fissate per i servizi a domanda individuale e a carattere produttivo, delle concessioni di mutui ed, infine, per quelle entrate non diversamente valutabili, nella misura definitivamente accertabile per l’anno in corso. Sulla base di tali elementi ciascun responsabile di servizio che abbia attinenza con la gestione delle entrate deve comunicare all’ufficio ragioneria l’entità delle previsioni da assumere nell’esercizio futuro in termini di diritto alla riscossione.
10.3.1 L'ACCERTAMENTO
L’accertamento avviene sulla base del principio della competenza finanziaria secondo il quale un’entrata è accertabile nell’esercizio finanziario in cui è sorto il diritto di credito e quest’ultimo sia connotato dei requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità. Un credito:
- è certo in presenza di un idoneo titolo giuridico in cui esso trova fondamento;
- è liquido se ne è determinato l’ammontare;
- è esigibile se sia venuto in scadenza nell’esercizio o, per la riscossione del relativo importo, l’ente (o la legge, s’intende) abbia autonomamente fissato il versamento nell’anno successivo (come nel caso dei ruoli), ovvero abbia concesso al debitore una dilazione di pagamento che cada negli esercizi successivi.
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In mancanza anche di uno soltanto dei predetti requisiti, non può farsi luogo ad alcun accertamento. In particolare, non è corretto e non rispetta il principio della veridicità, l’accertamento di somme ove non si siano perfezionate le condizioni per portare i crediti a conoscenza dei terzi nei modi che si rendono necessari per avere titolo alla loro riscossione. A tal fine l’accertamento delle entrate avviene:
a) per le entrate di carattere tributario, soltanto dopo che sia stato formato il ruolo, o acquisita la denuncia, o ricevuto il versamento effettuato in autoliquidazione, o comunicato il gettito, o divenuto definitivo l’atto di accertamento o di liquidazione. Per l’entrata relativa agli oneri per permessi di costruire, da qualificarsi come tributaria, l’accertamento è effettuato sulla base degli introiti effettivi;
b) per le entrate da trasferimenti (correnti ed in conto capitale), sulla base di norma di legge o di atto amministrativo emanato dagli enti del settore pubblico, sulla base di specifica comunicazione da parte dei medesimi enti;
c) per le entrate patrimoniali e per quelle provenienti dalla gestione di servizi a carattere produttivo e di quelli connessi a tariffe o contribuzioni dell'utenza, sulla base delle riscossioni avvenute e degli ordinativi di incasso emessi, delle fatture o dei relativi titoli fiscali sostitutivi emesse, dei contratti in essere e delle liste di carico formate, nonché sulla base di atti autorizzativi, concessivi o accertativi emessi;
d) per le entrate da accensione di prestiti, sulla base del contratto di mutuo o, se disciplinata da altra norma di legge, sulla base del provvedimento di concessione del prestito;
e) per le entrate relative a partite compensative delle spese, in corrispondenza dell'assunzione del relativo impegno di spesa;
f) per le altre entrate, anche di natura eventuale o variabile, mediante contratti, provvedimenti giudiziari o atti amministrativi specifici.
In relazione alle lettere a) e b), l’accertamento delle entrate avviene, a seconda del tipo di entrata cui si riferiscono, sulla base di speciali atti amministrativo-contabili definiti “ruoli” e “liste di carico”. I primi sono atti contenenti l'importo del tributo dovuto dai singoli contribuenti all’ente. Per mezzo dei ruoli, che costituiscono titolo esecutivo, si può procedere alla riscossione del tributo anche in via coattiva nel caso in cui il contribuente non adempia al suo obbligo di pagare il tributo. Le liste di carico sono atti contabili interni in cui sono iscritte le entrate periodiche con le rispettive scadenze. La loro funzione si esaurisce nell'ambito dell’amministrazione e, a differenza dei ruoli, non hanno la capacità di costituire il rapporto obbligatorio tra ente pubblico e cittadino né valgono quali titoli esecutivi. Alla base delle liste di carico vi è sempre un titolo giuridico, il quale può essere un atto di diritto privato o un provvedimento amministrativo, che lega il cittadino, in qualità di debitore, all'ente, in qualità di creditore.
Le riscossioni eseguite dai riscuotitori speciali o i versamenti effettuati sui conti correnti postali, sui conti di contabilità speciale tenuti presso la Tesoreria provinciale dello Stato o sul conto del Tesoriere, comportano il corrispondente accertamento dell’entrata sulla competente risorsa.
L’accertamento di entrate relative a mutui ed investimenti deve avvenire sulla base dei provvedimenti concessivi dei mutui e finanziamenti.
Infine, per le residuali fattispecie di entrate l'accertamento avviene attraverso atti di natura privatistica, quali contratti, atti amministrativi e provvedimenti giudiziari che, per loro natura, individuano tutti gli elementi necessari richiesti dalla legge per effettuare l'accertamento.
Un discorso a parte deve essere effettuato per le entrate e le spese da servizi conto terzi che riguardano esclusivamente:
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a) le ritenute erariali, ad esempio le ritenute d’acconto Irpef, ed il loro riversamento nella tesoreria dello Stato;
b) le ritenute effettuate al personale ed ai collaboratori di tipo previdenziale, assistenziale o per conto di terzi, come ad esempio le ritenute sindacali o le cessioni dello stipendio, ed il loro riversamento agli enti previdenziali, assistenziali ecc.;
c) i depositi cauzionali, ad esempio su locazioni di immobili, sia quelli a favore dell’ente sia quelli che l’ente deve versare ad altri soggetti;
d) il rimborso dei fondi economati anticipati all’economo;
e) i depositi e la loro restituzione per spese contrattuali;
f) le entrate e le spese per servizi effettuati per conto di terzi, come ad esempio le elezioni europee, politiche, regionali o provinciali e le consultazioni referendarie non locali, se attivate dai Comuni.
Per esse, ad ogni accertamento di entrata consegue, automaticamente, un impegno di spesa di pari ammontare.
10.3.1.1 Modalità di effettuazione degli accertamenti
Gli accertamenti di entrata vengono eseguiti dai responsabili dei servizi incaricati della gestione di ciascuna entrata in relazione al PEG ed ad essi spetta, nel corso della gestione, di comunicare all’ufficio ragioneria, con la periodicità indicata dal regolamento, l’ammontare delle entrate di propria competenza accertate ed incassate nel periodo considerato, dichiarando se la previsione annuale sia effettivamente realizzabile, ovvero se la medesima debba essere aumentata o diminuita, illustrandone i motivi. Se dovessero verificarsi sensibili scostamenti nelle previsioni di talune entrate, il responsabile del relativo servizio ha l’obbligo di fornire tempestiva comunicazione al responsabile dei servizi finanziari ed all’ufficio di controllo interno di gestione, laddove esistente.
Agli inizi dell’anno successivo, i medesimi responsabili ripeteranno la comunicazione con riferimento all'intero decorso esercizio, precisando l’ammontare delle entrate riscosse e quelle accertate in via definitiva. Il responsabile dei servizi finanziari terrà conto delle diverse comunicazioni pervenute ai fini della segnalazione degli eventuali squilibri di bilancio.
L'accertamento delle entrate deve essere rilevato mediante apposita registrazione contabile. A tal fine il responsabile del servizio interessato, subito dopo l’esecutività o il perfezionamento degli atti relativi e, comunque, nei primi giorni dell’anno successivo, deve trasmettere all’Ufficio Ragioneria una nota riepilogativa degli accertamenti di entrata di sua competenza allegando la relativa documentazione posta a base dell'accertamento. Il medesimo relazionerà, altresì, sul grado di riscossione dei residui attivi provenienti dai residui e dalla competenza.
Il servizio ragioneria deve tenere particolari evidenze contabili delle entrate per le quali la legge o atti amministrativi promanati da organi o enti territoriali superiori (stato, ministeri, regione o provincia) ne abbiano dichiarato uno specifico vincolo di destinazione. Le medesime non possono essere destinate ad un fine diverso da quello per il quale sono state acquisite ed il tesoriere deve contabilizzarle distintamente da tutte le altre entrate dell’ente ai fini della loro impignorabilità. Le somme in discorso non possono essere distolte dalle casse se non in via temporanea, nei termini e nei limiti disciplinati dalla legge per fronteggiare momentanee esigenze di cassa.
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10.3.1.2 Le entrate a specifica destinazione
Le entrate a specifica destinazione rappresentano una deroga al principio dell’unità del bilancio poiché queste risorse finanziarie, piuttosto che contribuire al generale ed unitario finanziamento delle spese, conservano il vincolo di spesa originario e non possono essere distratte per altro titolo. Rientrano tra le entrate a specifica destinazione le seguenti:
mutui di scopo;
prestiti, anche obbligazionari;
proventi derivanti dal rilascio di concessioni edilizie e proventi delle concessioni per la sanatoria degli abusi edilizi e sanzioni urbanistiche per opere di urbanizzazione, risanamento edilizio e acquisizione di aree. In riferimento ad essi la legge finanziaria 2005 risultano vincolate nella misura del 30%.
proventi delle sanzioni pecuniarie per la violazione delle norme del codice della strada;
proventi delle sanzioni amministrative per la violazione della disciplina dell’imposta sulla pubblicità e dei diritti sulle pubbliche affissioni;
canone per la raccolta e la depurazione delle acque reflue;
proventi derivanti dall’alienazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica;
trasferimenti erariali, regionali, comunitari ed internazionali vincolati per legge o per disposizione dell’ente erogatore;
Esse sono accertate dalla ragioneria alla fine dell’esercizio per l'importo corrispondente a quello riscosso o, se maggiore, all'importo assegnato, concesso o contratto quale risulta dagli atti concessivi. Il predetto ufficio provvede alla conservazione, nella spesa, delle somme ivi iscritte in corrispondenza e per l’ammontare accertato in entrata.
Le entrate a specifica destinazione, non soltanto restano vincolate alla finalità per la quale sono confluite all’ente, ma non possono essere distolte dalle casse se non in via temporanea, per fronteggiare momentanee esigenze di cassa in luogo di attivare le anticipazioni di tesoreria.
10.3.2 LA RISCOSSIONE
La riscossione prevista dall'articolo 180 del TUEL, costituisce la successiva fase del procedimento dell’entrata che consiste nel pagamento, da parte del debitore, della somma di danaro dovuta nelle mani dell’agente designato da norme di legge o di regolamento e con le forme in esse prescritte.
Tutte le entrate devono essere riscosse senza alcuna riduzione delle correlative spese. E' vietato l'utilizzo, anche temporaneo di entrate per ordinare e pagare spese di qualsiasi genere o natura.
Esse vengono riscosse con versamenti diretti in tesoreria, con versamenti sui c/c postali intestati al tesoriere, con versamenti effettuati presso il concessionario della riscossione, limitatamente alle entrate ad esso affidategli in riscossione, od infine, a mezzo di incaricati speciali per la riscossione, ad esempio, dei diritti di segreteria, delle tasse e canoni per l'occupazione temporanea di suolo pubblico e per le affissioni e pubblicità, dei proventi dei servizi a domanda individuale, dei proventi della farmacia comunale e dei proventi di tutti gli altri servizi per i quali l'entità delle somme ed il cospicuo numero delle operazioni suggeriscono tale sistema di riscossione.
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Per ciascuno dei servizi interessati, con apposito provvedimento del responsabile del servizio, viene individuato l’incaricato speciale della riscossione che attende a tale compito sotto la vigilanza del responsabile del servizio ed assume la figura di agente contabile. Egli è soggetto alla giurisdizione della Corte dei Conti, alla quale deve rendere il loro conto giudiziale per il tramite dell’Amministrazione di appartenenza, che vi provvede entro 60 giorni dall’approvazione del rendiconto della gestione insieme con la trasmissione del conto del tesoriere. Agli stessi obblighi sono sottoposti tutti coloro che, anche senza legale autorizzazione, si ingeriscono di fatto negli incarichi attribuiti agli agenti anzidetti.
Gli incaricati speciali devono tenere un registro giornaliero delle riscossioni e versare al Tesoriere dell’Ente gli introiti riscossi secondo la cadenza fissata dal regolamento di contabilità. La ricevuta di incasso rilasciata dal Tesoriere, unitamente ai registri giornalieri, sono inviati, con la cadenza fissata dal regolamento di contabilità, al servizio finanziario che ne eseguirà il riscontro contabile. Il regolamento di contabilità disciplina le modalità di riscossione e successivo versamento in tesoreria delle entrate a mezzo incaricati speciali.
Per tutte le entrate, comunque riscosse, il servizio economico finanziario emette i relativi ordinativi d'incasso ( detti anche Reversali d'incasso) da registrarsi nel libro cassa e nel libro mastro.
L’ordinativo d'incasso è sottoscritto dal responsabile del servizio finanziario o da altro dipendente individuato dal regolamento di contabilità e contiene:
il numero progressivo;
l'esercizio finanziario e la data di emissione;
la codifica;
i dati anagrafici del debitore;
l'ammontare della somma da riscuotere;
la causale;
il codice SIOPE
gli eventuali vincoli di destinazione delle somme. Tale elemento assume rilievo in relazione alle modalità di contabilizzazione delle entrate vincolate, anche al fine di essere adeguatamente preservate dalle aggressioni di eventuali creditori;
l'indicazione della risorsa o del capitolo di bilancio cui è riferita l'entrata, distintamente per residui o competenza costituisce altro elemento di rilievo da non trascurare ai fini di una corretta contabilizzazione delle entrate.
Il Tesoriere rilascia ricevuta delle somme incassate da staccarsi da un bollettario a madre e figlia e numerate progressivamente per l'esercizio finanziario. I bollettari sono numerati e timbrati prima dell'uso a cura dell’ente locale e firmati sul frontespizio, previa indicazione delle bollette contenute, dal responsabile del Servizio economico finanziario. Nei casi di organizzazione informatizzata, le modalità indicate possono subire variazioni, ferme restando le caratteristiche indispensabili dei documenti.
In nessun caso il tesoriere può rifiutare la riscossione di somme di spettanza dell’ente locale. Nel caso di versamenti senza ordinativi d'incasso il tesoriere deve darne immediata comunicazione al servizio finanziario e richiedere l'emissione dell’ordinativo d’incasso. E’ da ritenersi consentito, in sostituzione, l’uso di documenti meccanografici o informatici contenenti gli estremi degli ordinativi d’incasso.
I funzionari incaricati della gestione delle entrate sono responsabili della sana e corretta riscossione delle potenziali entrate loro affidate e sono direttamente responsabili delle omissioni che dovessero
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causare danni all'Ente. Essi devono suggerire all'Amministrazione le soluzioni più idonee per garantire la riscossione delle entrate programmate, massimizzando l’efficienza gestionale.
10.3.3 IL VERSAMENTO
Il versamento di cui all'articolo 181 del TUEL costituisce l’ultima fase dell’entrata, consistente nel trasferimento delle somme riscosse nelle casse dell’ente.
Si tenga presente che le operazioni giornaliere effettuate dal tesoriere danno luogo ad un saldo positivo (se le entrate superano i pagamenti) o negativo (viceversa):
- l’eccedenza va riversata, per gli enti sottoposti al regime della cosiddetta “tesoreria unica” nel conto di contabilità speciale detenuto presso la sezione di tesoreria provinciale dello stato (Banca d’Italia);
- il saldo negativo comporta il suo prelievo dal conto di tesoreria unica.
Le operazioni di prelievo o versamento avvengono in stanza di compensazione con uno sfasamento temporale di tre giorni per effetto del riconoscimento da parte della Banca d’Italia a favore dell’istituto tesoriere, di una valuta di comodo a ristoro dell’attività espletata.
10.3.4 I RESIDUI ATTIVI
L'articolo 189 del TUEL definisce i residui attivi come " le somme accertate e non riscosse entro il termine delle'esercizio".
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Le fasi dell’entrata
E' opportuno chiarire come essi possono essere generati dalla gestione di comptenza ma possono provenire anche da esercizi precedenti ed essere riportati anche a quelli futuri nel caso di mancato incasso delle somme nel corso dell'anno.
Le condizioni del permanere dell’accertamento devono essere costantemente verificate e formalizzate annualmente dai responsabili dei servizi competenti, prima della deliberazione del
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rendiconto, ai fini della revisione del mantenimento, in tutto o in parte, dei crediti accertati, particolarmente di quelli riferiti agli anni precedenti e riportati a residuo.
La competenza ad eseguire le operazioni di riaccertamento è attribuita ai soggetti preposti ai vari servizi, responsabili del procedimento con il quale è stata accertata l’entrata nell’esercizio di competenza.
Le operazioni di revisione conducono al riaccertamento delle posizioni creditorie ed all’eventuale eliminazione, totale o parziale, dei residui attivi riconosciuti insussistenti, per l’avvenuta legale estinzione o per indebito o erroneo accertamento del credito, o di dubbia esigibilità. In tal caso i responsabili dei servizi devono dare adeguata motivazione.
I residui attivi eliminati per insussistenza o per intervenuta prescrizione sono elencati in allegato al conto del bilancio. I residui eliminati per dubbia esigibilità sono inseriti nel conto del patrimonio tra le attività per immobilizzazioni finanziarie fino al compimento dei termini di prescrizione, oppure all’accertamento della definitiva inesigibilità.
10.4 LA GESTIONE DELLE SPESE
La necessità di esaminare l’evoluzione di ciascuna obbligazione pecuniaria a carico dell’ente pubblico, dal suo concepimento fino alla sua estinzione, ha imposto che venissero individuate distinte ed autonome fasi costitutive, evolutive ed estintive della spesa. Va ribadito che tale circostanza giustifica la differente terminologia tra “spesa” e “uscita” adoperata dalla contabilità finanziaria (pubblica) rispetto alla contabilità generale:
- la prima rivolge la sua attenzione alla “spesa” che rileva le vicende dell’obbligazione pecuniaria prima ancora che sorga e, cioè, sin dal momento dell’autorizzazione a spendere (cosiddetta “fase di diritto”) e ne segue l’evoluzione fino a misurare l’esborso monetario che quella obbligazione estingue (cosiddetta “fase di fatto”);
- la seconda entra in azione soltanto dopo che l’obbligazione pecuniaria, con la consegna del bene o la prestazione del servizio, è materialmente sorta e rileva l’insorgere del debito verso i terzi (aspetto finanziario o numerario) ed il corrispondente costo (aspetto economico). Successivamente, sotto il profilo finanziario registra l’esborso monetario (uscita di cassa) che quel debito estingue, espressione di un mero fatto permutativo del patrimonio giacché ad una riduzione delle disponibilità liquide (attività) corrisponde una riduzione dei debiti (passività).
L’attivazione del procedimento di spesa avviene nel rispetto degli stanziamenti contenuti nel sistema
di bilancio che assumono, riguardo alla spesa da sostenere, valenza autorizzatoria con riferimento alla collocazione funzionale, alla natura economica dei fattori produttivi ed al collegamento con i progetti e programmi dell’ente.
10.4.1 GLI IMPEGNI
L’impegno previsto dall'articolo 183 del D. Lgs. 267/2000 è il momento finale della prima fase del procedimento di spesa, a conclusione del quale, sussistendo un’obbligazione giuridicamente perfezionata, sono determinati ed individuati i seguenti elementi costitutivi:
la somma da pagare;
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il soggetto creditore;
la ragione del debito;
il vincolo costituito sullo stanziamento di bilancio. Si ricorda che esso viene assunto con un atto amministrativo del responsabile del servizio: tale atto è
definito “determinazione” che debitamente firmata e sottoscritta è trasmessa alla ragioneria e diventa esecutiva con l’apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria da parte del responsabile del servizio finanziario.
Infatti un’obbligazione giuridicamente costituita con la determinazione di tutti gli elementi costitutivi dell’impegno, si perfeziona con la conseguente apposizione, da parte del responsabile del servizio finanziario, del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria, anche ai fini dell’esecutività del provvedimento di spesa ( principio autorizzatorio).
E' interessante ribadire che l’impegno, nel suo significato giuscontabilistico, è “l’accantonamento delle somme occorrenti per determinate spese che comporta, finché sussiste, l’indisponibilità di tali somme per altri fini”. Esso presuppone un’obbligazione giuridicamente perfezionata (validamente costituita nei suoi elementi strutturali – soggetto, oggetto, contenuto, ecc. – ed efficace), cioè un vincolo perfetto ed irrevocabile capace di far nascere un diritto soggettivo in capo al terzo.
Ciò precisato bisogna al contempo sottolineare come esso sia stato oggetto, fin dalle origini, di differenti interpretazioni per la scarsa chiarezza riscontrabile nella definizione fornita dal legislatore nei vari testi178.
Infatti, se appare facilmente comprensibile che esso rileva il momento in cui l’organo o il soggetto competente, dispone che una determinata somma sia erogata a favore di un terzo creditore, non è altrettanto facile definire il momento in cui l’obbligazione dell’ente viene a definirsi. Non sempre, cioè, l’operazione di scritturazione contabile con la quale si vincola una somma ad un determinato utilizzo, impedendo che la stessa possa essere finalizzata per altri scopi179, viene a rilevare una obbligazione perfezionata dell’ente verso terzi.
A riguardo la letteratura contabile di settore e lo stesso legislatore sono arrivati a distinguere da un lato “l’impegno giuridico” e, dall’altro, “l’impegno contabile” secondo altri180 ancor meglio definibili, quali rispettivamente “impegno di spesa” ed “impegno di fondi”.
178 Interessante a riguardo l’analisi condotta da P. D’Alvise nei primi del 900 trattando degli impegni contrattuali . Nel testo Contabilità di Stato , cit, 1919, egli sottolineava. “ Vi è, infine, il problema del momento in cui deve tener conto del vincolo ai fondi di bilancio, per riuscire a rattenere le spese nei limiti costituzionali di questo. E’ certo che la corte dei conti può limitarsi a prendere nota degli impegni, anche di fronte al bilancio, quando le pervengono i contratti approvati per la registrazione che a lei spetta; giacché, in via normale, lo Stato non può dirsi obbligato che dopo avvenuta la registrazione alla corte.”Dopo una disamina delle varie alternative nelle quali si mettevano in evidenza le difficoltà legate a periodi temporali eccessivamente lunghi tra la prima autorizzazione e la reale definizione dell’obbligazione, l’autore conclude richiamando gli scritti di G. Prada – Determinazione degli impegni di bilancio – Progetto per lo svolgimento pratico della relativa contabilità, Roma Tip. Elzevirana, 1897 , p. 3,4) che “E’ dunque razionale cogliere gli impegni di fronte al bilancio al primo inizio delle relative formalità, alla prima autorizzazione, dal momento insomma in cui sono semplici impegni autorizzati dal potere esecutivo, e quindi coll’importo presunto più attendibile; altrimenti il controllo ministeriale ha minori probabilità di trattenerli nei limiti costituzionali. Il controllo simultaneo ha luogo durante l’esecuzione dei contratti e quello postumo va esercitato una prima volta in sede di liquidazione, ed un’altra in sede di pagamento.”
Per un approfondimento ulteriore sul tema si veda anche l’excursus sulla disciplina dell’impegno di spesa nella legge di contabilità generale di M.V. Lupò Avigliano in L’esecuzione del bilancio, in AA.VV. Contabilità di Stato e degli enti pubblici, Giappichelli, Torino 1999;
179 “l’impegno ha il doppio effetto giuridico di autorizzare il governo a disporre il pagamento della somma impegnata , e di rendere indisponibile questa medesima somma per pagamento diverso da quello cui l’impegno l’ha destinata” G. Ingrosso, Diritto Finanziario, Napoli 1954, p.708.
180 Crf. C. Bentivenga, Elementi di contabilità pubblica, Vol. I, Milano 1970, p. 311
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L’impostazione che vede differenziare l’impegno giuridico e quello contabile non è stato sempre accettato dalla dottrina amministrativa che ravvisa, nell’impegno assunto, delle conseguenze giuridiche che possono poi avere riflessi esterni ( nel caso di impegno giuridico) o solo interni ( in quello contabile) 181.
Al contrario, la distinzione tra impegno di spesa e di fondi appariva più consona al periodo storico in questione, riallacciandosi ad una distinzione tra procedimento amministrativo e procedimento contabile tanto cara alla dottrina del tempo.
Nel corso del testo preferiremo riferirci alle prime espressioni (impegno giuridico e contabile) evidenziando come il primo metta in risalto una posizione debitoria definita nei confronti di terzi mentre, la seconda, quantunque rilevata contabilmente allo stesso modo ( riportata cioè nel mastro impegni) appare vincolante solo per la Pubblica Amministrazione che non potrà destinare più detta somma per altri scopi, anche se, non risulta ancora chiaramente individuata la figura del creditore.
Si tratta di una differenza che ha riflessi non solo sul bilancio di competenza dove trovano iscrizione fatti amministrativi incompleti che evidenziano spese non ancora dettagliatamente definite ma, anche, nella cosiddetta “gestione residui” in quanto le somme che misurano impegni contabili in ogni caso sono presi in considerazione , al termine dell’esercizio, nella determinazione del risultato di amministrazione.
Rientrano nella fattispecie degli impegni contabili:
- le prenotazioni di impegni
- gli impegni impropri.
10.4.1.1 La prenotazione d'impegno
A differenza dell’impegno il cui presupposto è il perfezionamento giuridico di una obbligazione di spesa con sicuri riflessi all’esterno dell’ente, la “prenotazione d’impegno” si manifesta in tutti quei procedimenti di spesa per i quali le modalità operative di esecuzione degli obblighi contrattuali presentano una marcata progressività nel tempo. La prenotazione d’impegno si caratterizza come un atto a mera valenza interna con il quale, nell’ambito delle disponibilità del pertinente stanziamento di bilancio, si appone il provvisorio vincolo su di una somma stimata come occorrente, in assenza di un’obbligazione giuridicamente perfezionata.
L’istituto della prenotazione d’impegno, già noto come “pre-impegno” o “impegno provvisorio” è stato introdotto in relazione alle procedure ad evidenza pubblica in via di espletamento allo scopo di favorire un’economia di atti e garantire validità ultrannuale ai provvedimenti relativi alle gare formalmente adottati.
Con l’atto di indizione della gara per l’individuazione del contraente, che solitamente assume la forma della “determinazione a contrattare”, viene disposto un accantonamento sul pertinente intervento di bilancio a tutela dell’esposizione finanziaria futura dell’ente nei confronti del fornitore di beni o prestatore di servizi. Tale accantonamento non può considerarsi impegno poiché quest’ultimo presuppone necessariamente un altro atto dal quale scaturisca l’obbligazione giuridica a pagare una determinata somma.
181 “Qualcuno suole chiamare il primo “impegno giuridico” ed il secondo “impegno contabile”. In disparte la discrepanza fra la forma espressiva ed il contenuto obiettivo, occorre avvertire come quest’ultimo modo di espressione del fenomeno in esame può condurre a gravi equivoci, facendo apparire come produttivo di effetti giuridici solamente il primo impegno e non anche il secondo, il quale sarebbe declassato ad un ruolo <<meramente contabile>>” S. Buscema, op. cit. Vol I p. 234
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La prenotazione d’impegno relativa alla procedura in via di espletamento per la quale entro il termine dell’esercizio non sia stata assunta dall’ente l’obbligazione di spesa verso i terzi decade e costituisce economia della previsione di bilancio alla quale era riferita, concorrendo alla determinazione del risultato contabile di amministrazione.
Quando, invece, la prenotazione di impegno è riferita a procedure di gara bandite prima della fine dell’esercizio e non concluse entro tale termine, la prenotazione si tramuta in impegno e conservano validità gli atti ed i provvedimenti relativi alla gara già adottati. Certamente il caso previsto dalla norma dà luogo ad un impegno improprio del tipo “latente” definibile anche “tecnico”. Esso costituisce indubbiamente un’eccezione alla regola che presuppone, per l’attivazione della fase dell’impegno, il perfezionamento giuridico dell’obbligazione. La particolare fattispecie di impegno latente è stata introdotta con la finalità di evitare che i provvedimenti relativi a gare indette ma non aggiudicate alla fine dell’esercizio potessero decadere con la conseguenza di dover ripetere, nel nuovo esercizio e compatibilmente con le sorti del nuovo bilancio, tutta la procedura ad evidenza pubblica.
10.4.1.2 Gli impegni impropri
Un'ulteriore eccezione alla regola generale ( impegno = obbligazione giuridicamente perfezionata) è quella prevista dall'articolo 183 c.5 del TUEL che considera automaticamente impegnate le spese in conto capitale per il corrispondente ammontare del finanziamento derivante da:
mutuo a specifica destinazione;
applicazione della quota dell'avanzo di amministrazione;
emissione di prestiti obbligazionari;
entrate proprie accertate.
Sono altresì impegnate automaticamente con l’approvazione del bilancio le spese correnti e di investimento finanziate con accertamenti di entrata che la legge considera vincolate.
In tali casi, l'impegno automatico è previsto sia a garanzia dell'utilizzo delle entrate per la destinazione cui sono vincolate, e sia in considerazione del fatto che la tipologia di spese considerate, per essere effettuate, necessitano di procedure più o meno laboriose che implicano il rischio di non poter essere concluse prima della chiusura dell’esercizio di competenza con la conseguenza di mandare in economia gli stanziamenti ed attendere che sia accertato l'avanzo di amministrazione per il successivo utilizzo.
Affinché un impegno di tale natura possa essere conservato tra i residui passivi necessita che la correlata entrata, vale a dire la sua precipua fonte di finanziamento, sia stata accertata, cioè, sia sorto il diritto a riscuotere una data somma nei confronti di un terzo debitore ad una ben definita scadenza: meglio ancora se quella somma, poi, sia anche stata realizzata, cioè riscossa.
10.4.1.3 Gli impegni pluriennali
La natura autorizzatoria del bilancio pluriennale permette all'ente locale, a differenza di quanto accade nel bilancio dello Stato e delle Regioni l'assunzione di spese che impegnino più esercizi. Detta operazione è, naturalmente subordinata alla espressa previsione nel bilancio pluriennale del periodo di riferimento in quanto dette spese ovvero le quote di dette spese da imputare su più anni, sono assumibili nei limiti dello stanziamento di ogni singolo intervento iscritto nel bilancio pluriennale.
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Il responsabile del Servizio economico finanziario è tenuto a rilasciare la prescritta attestazione di copertura finanziaria e ad annotare in particolari evidenze contabili gli impegni pluriennali assunti, avendo cura di riportarli annualmente nei competenti interventi di spesa.
Della presenza di impegni pluriennali che per la loro particolare natura hanno durata superiore a quella del bilancio pluriennale, oppure che iniziano dopo il periodo considerato dal bilancio pluriennale, dovrà obbligatoriamente tenersi conto nella formazione dei bilanci degli anni successivi, rispettivamente per il periodo residuale e per il periodo successivo. Essi sono connessi alla sussistenza dei requisiti dell’indispensabilità, dell’utilità, della convenienza e dell’economicità, dei quali dare atto nei provvedimenti di prenotazione di impegno e di costituzione del vincolo di destinazione relativi.
Per tali ultime spese, l'impegno annuale deve intendersi già assunto e valevole fino alla scadenza o revoca della convenzione o del contratto. Il Servizio economico finanziario provvede annualmente ad iscriverle e ad adeguarne la previsione in bilancio richiamando l'atto originario autorizzativo della spesa.
In nessun caso è possibile garantire la copertura finanziaria di spese relative all’anno di competenza, ancorché da pagare negli anni successivi, con impegni pluriennali a valere sugli esercizi futuri.
10.4.1.4 Gli impegni automatici
Al di là delle regole generali appena descritte, per alcune determinate spese fisse e ricorrenti il legislatore ha previsto impegni automatici, nel senso che non sono necessari altri atti se non quello dell'approvazione del bilancio. Si tratta di spese in ordine alle quali gli amministratori non hanno alcun margine di discrezionalità e che discendono da scelte operate in esercizi passati e che si sono consolidate negli anni. La disposizione determina una notevole economia di atti e, se da un lato produce un positiva accelerazione delle procedure connesse alla erogazione delle spese, dall’altro non altera sostanzialmente il concetto di impegno in quanto concerne spese per le quali si rinvengono tutti gli elementi richiesti dalla norma per ritenerle formalmente impegnate.
Con l’approvazione del bilancio e successive variazioni e senza la necessità di ulteriori atti, è costituito impegno sui relativi stanziamenti per le spese dovute:
a) per il trattamento economico tabellare già attribuito al personale dipendente e per i relativi oneri riflessi;
b) per le rate di ammortamento dei mutui e dei prestiti, interessi di preammortamento ed ulteriori oneri accessori;
c) per le spese dovute nell’esercizio in base a contratti o disposizioni di legge.
Va osservato che per le spese del personale l’automatismo riguarda esclusivamente la parte fissa della retribuzione e gli oneri riflessi relativi, mentre la parte accessoria, finanziata dal fondo per il miglioramento dei servizi, pur essendo dal contratto strettamente vincolata a tale finalità (tanto che l’economia di spesa eventuale è destinata ad incrementare il fondo per l’anno successivo), necessita di un altro atto d’impegno, solitamente contenuto nella deliberazione di riparto del fondo agli uffici ed ai servizi oppure affidata al piano esecutivo di gestione, per gli enti che lo adottano. Le previsioni delle spese per il personale, pur essendo basate su stime attendibili, devono necessariamente essere sottoposte a frequente monitoraggio nel corso dell’esercizio, al fine della conservazione degli equilibri complessivi di bilancio, impedendo che si possano realizzare su tali stanziamenti pericolose sottostime o, viceversa, forti economie. Certamente alla fine dell’esercizio dovranno essere conservate le sole somme effettivamente ancora dovute, evitando che si generino inutili e illegittimi residui impropri o di stanziamento.
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Le previsioni delle spese contemplate alla lettera b) dovranno rispecchiare fedelmente le obbligazioni pecuniarie che matureranno nell’esercizio desumibili dai piani di ammortamento dei mutui e prestiti contratti dall’ente locale.
Gli impegni di cui alla lettera c) abbracciano diverse tipologie di spesa, alcune delle quali sono perfettamente quantificabili in sede previsionale (canoni di locazione e di noleggio, indennità agli amministratori, compensi per collaborazioni, tasse di possesso, premi di assicurazione, ecc.). Altre spese, invece, sono basate su stime che meritano una costante verifica di attendibilità: alcune sono collegate alle spese per il personale (Irap, nel caso delle regioni) o ai gettoni di presenza degli organi politici ed altre provengono da contratti di somministrazione periodica o continuativa (telefono, elettricità, acqua e gas).
10.4.1.5 I pareri e le attestazioni del servizio finanziario
Il servizio finanziario su ogni determinazione dirigenziali di impegno di spesa deve apporre, a pena di nullità di diritto, il visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria. Tale disposizione è finalizzata a garantire l’equilibrio effettivo del bilancio ed il buon andamento dell’azione amministrativa, evitando che possano prodursi ordinazioni irrituali, prive cioè, del preventivo impegno di spesa formalmente assunto.
Il parere o visto di regolarità contabile da parte del servizio finanziario deve attestare che il provvedimento (delibera o determina), oltre al rispetto delle competenze proprie dei soggetti dell’ente, contenga l’esatta imputazione della spesa alla pertinente partizione del bilancio ed a riscontrare la capienza del relativo stanziamento.
L’accertamento della regolarità contabile, deve riguardare in particolare:
il rispetto delle competenze proprie dei soggetti che adottano i provvedimenti;
la regolarità della documentazione;
il corretto riferimento del contenuto della spesa alla previsione di bilancio annuale ed ai programmi e progetti del bilancio pluriennale;
l’esistenza del presupposto dal quale sorge il diritto dell’obbligazione.
Il servizio finanziario deve prestare attenzione oltre che alla disponibilità del fondo sul relativo stanziamento, anche alle eventuali correlazioni esistenti con entrate aventi specifica destinazione o la cui utilizzazione sia subordinata alla loro effettiva realizzazione. A differenza del parere di regolarità contabile che è riservato alle proposte di deliberazioni che non riguardano atti di gestione, il visto attestante la copertura finanziaria si configura, invece, come un vero e proprio atto di controllo al quale è subordinata l’efficacia del provvedimento di spesa adottato dal responsabile del servizio.
10.4.2 LIQUIDAZIONE DELLE SPESE
La fase della liquidazione della spesa prevista dall'articolo 184 del TUEL interviene immediatamente dopo la prestazione da parte del terzo e dopo gli opportuni e necessari riscontri circa la regolarità di detta prestazione e la sussistenza di idonea documentazione per la determinazione della somma certa e liquida che spetta al creditore. E’ necessario, cioè, che alla base del pagamento vi sia una valida obbligazione giuridica a dare e che l’ammontare della somma sia stato determinato o sia determinabile mediante mere operazioni aritmetiche.
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Essa compete allo stesso servizio che ha effettuato l'impegno di spesa il quale deve procedere dopo aver accertato che tutti gli adempimenti a carico del creditore, nascenti dall’obbligazione da cui è scaturito l’impegno, siano stati perfettamente svolti. Il riferimento è anche agli adempimenti fiscali e contributivi, nonché al rispetto della normativa vigente in materia di sicurezza sul lavoro.
L’ammontare della somma certa e liquida che viene a determinarsi nella fase della liquidazione può anche essere minore rispetto alla previsione adottata al momento del perfezionamento dell'obbligazione mentre non potrebbe essere assolutamente superiore alla somma impegnata in bilancio poiché una tale evenienza concretizzerebbe la fattispecie del debito fuori bilancio. Buona norma è rappresentare tale circostanza nell’atto finale di liquidazione al fine di consentire la cancellazione dell’impegno superfluo ed evitare, così, di riportare inutili residui passivi che non rappresentano alcun debito dell’ente nei confronti del terzo creditore.
Al servizio finanziario spetta il controllo dal punto di vista amministrativo, contabile e fiscale di tutti gli atti della fase di liquidazione che vengono trasmessi dal responsabile del servizio proponente. Tale circostanza impone che il responsabile del servizio finanziario effettui la verifica della sussistenza di tutti gli atti a corredo della proposta liquidazione ripercorrendo le fasi del controllo legale già esercitato teoricamente dal responsabile del servizio proponente ed accerti la reale sussistenza della copertura finanziaria della spesa in discorso e che la medesima sia stata assunta con un formale atto di impegno.
10.4.3 ORDINAZIONE
L’ordinazione è una fase successiva attraverso la quale l’ente, a mezzo di un titolo di spesa tratto all’ordine del tesoriere, promuove l’estinzione della sua obbligazione pecuniaria passiva. L’ordinazione è disposta a mezzo di mandati di pagamento trasmessi dall’ente al tesoriere con tempi e modalità stabiliti nel regolamento di contabilità e nella convenzione regolante il servizio di tesoreria.
Il titolo di spesa ha la struttura di un ordine amministrativo diretto al tesoriere la cui efficacia si estende oltre che al predetto soggetto anche nei confronti del terzo creditore. Il mandato di pagamento è sottoscritto dal dipendente dell’ente individuato dal regolamento di contabilità nel rispetto delle leggi vigenti e contiene tutti i dati necessari per verificare la regolarità contabile e finanziaria e per individuare gli elementi del rapporto obbligatorio che con l’ordine di pagamento e con l’erogazione della somma da parte del tesoriere viene a trovare il suo punto di chiusura. Esso contiene almeno i seguenti elementi:
il numero progressivo del mandato per esercizio finanziario;
la data di emissione;
l'intervento o il capitolo per i servizi per conto di terzi sul quale la spesa è allocata e la relativa disponibilità, distintamente per competenza o residui;
la codifica;
l’indicazione del creditore e, se si tratta di persona diversa, del soggetto tenuto a rilasciare quietanza, nonché, ove richiesto, il relativo codice fiscale o la partita IVA;
l’ammontare della somma dovuta e la scadenza, qualora sia prevista dalla legge o sia stata concordata con il creditore;
la causale e gli estremi dell’atto esecutivo che legittima l’erogazione della spesa;
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le eventuali modalità agevolative di pagamento se richieste dal creditore;
il rispetto degli eventuali vincoli di destinazione.
Con l’ordinazione viene impartita al tesoriere anche la disposizione sulle modalità di estinzione del mandato. In mancanza di specifica diversa richiesta del creditore, l’ordinazione si intende con pagamento in tesoreria e rilascio di quietanza diretta. Qualora i creditori ne facciano richiesta, la disposizione di pagamento può contenere le seguenti modalità agevolative più comuni e le relative spese di esecuzione cederanno a carico del richiedente:
a) accreditamento in conto corrente bancario o postale intestato al creditore, a mezzo bonifico o accredito per cassa;
b) commutazione in assegno circolare o vaglia cambiario non trasferibile intestato al creditore;
c) commutazione in vaglia postale ordinario non trasferibile a favore del creditore;
d) commutazione in assegno postale localizzato intestato al creditore.
Il mandato di pagamento è controllato, per quanto attiene alla sussistenza dell’impegno e della liquidazione, dal servizio finanziario, che provvede altresì alle operazioni di contabilizzazione e di trasmissione al tesoriere. Nessun mandato può essere estinto se privo della codifica.
È previsto l’obbligo a carico del tesoriere di pagare, anche in assenza della preventiva emissione del relativo mandato di pagamento, le somme derivanti da obblighi tributari, le somme iscritte a ruolo e le somme risultanti da delegazioni di pagamento. Sono fattispecie di pagamento inderogabili il cui mancato adempimento può produrre danni patrimoniali all'ente. Entro quindici giorni e comunque entro il termine del mese in corso l’ente emette il relativo mandato ai fini della regolarizzazione.
10.4.4 IL PAGAMENTO
Il pagamento, anch'esso definito dall'articolo 185, è la fase finale del procedimento di spesa e consiste nell’operazione con la quale si dà esecuzione, da parte del tesoriere, all’ordine contenuto nel mandato di pagamento. Si ricorda che l’obbligazione pecuniaria si ritiene estinta soltanto nel momento dell’effettivo pagamento della somma dovuta ( fase a rilevanza esterna), non essendo sufficiente la sola emissione del mandato.
Al fine di consentire al tesoriere di verificare che i mandati risultano emessi entro i limiti fissati nel bilancio di previsione, l’ente è tenuto a trasmettere in tesoreria il bilancio di previsione approvato, nonché tutte le deliberazioni di variazione e di prelievo dal fondo di riserva mentre per i pagamenti in conto residui, il tesoriere può procedere all’estinzione dei relativi mandati soltanto se la partita a debito trova riscontro nell’elenco dei residui passivi sottoscritto dal responsabile del servizio finanziario consegnato al tesoriere medesimo.
Nel periodo intercorrente l’inizio dell’esercizio e l’approvazione del rendiconto dell’esercizio precedente, la verifica della sussistenza delle condizioni di legittimità da parte del tesoriere per l’estinzione dei mandati di pagamento emessi in conto residui può essere risolto attraverso la trasmissione, a inizio esercizio, di un elenco provvisorio dei residui passivi debitamente sottoscritto dal responsabile dei servizio finanziario. In caso di gestione provvisoria risulta, indubbiamente, carente, la condizione della sussistenza del bilancio, che non consente al tesoriere la verifica del rispetto del limite degli stanziamenti. E, tuttavia, a garanzia della continuità della gestione, il tesoriere non può rifiutarsi di estinguere i mandati di pagamento emessi in forza delle disposizioni sulla gestione provvisoria. Nel caso di esercizio provvisorio la verifica del rispetto del limite degli stanziamenti e delle condizioni legittimità può essere eseguita attraverso il bilancio già deliberato.
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In via generale le norme di diritto comune contenute nel codice civile si applicano alla esecuzione del rapporto obbligatorio di cui è parte la p.a. Tuttavia, nei suoi confronti valgono alcune eccezioni giustificate dalla sua particolare posizione. Infatti, in deroga all’art. 1181 c.c. si ammette che la p.a. possa adempiere alla propria obbligazione attraverso adempimenti parziali e che in deroga all’art. 1182 c.c. il pagamento di somme di denaro di cui sia debitore l’ente pubblico debba avvenire presso la tesoreria dello stesso ente piuttosto che presso il domicilio del creditore. In relazione, poi, ad eventuali chiamate in giudizio, la giurisprudenza ha affermato che per le cause relative ad obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro dovute da pubbliche amministrazioni la competenza territoriale spetta all'autorità giudiziaria del luogo in cui ha sede il tesoriere, il quale deve procedere al relativo pagamento a seguito di regolare mandato.
10.4.5 RESIDUI PASSIVI
Dal lato della spesa il legislatore definisce residui passivi nell'articolo 190 del TUEL come le somme impegnate e non pagate entro il termine dell’esercizio, e fa divieto di conservare tra gli impegni le somme non impegnate le quali costituiscono economia di spesa e a tale titolo partecipano al risultato di gestione.
Così come appena chiarito, gli impegni che al termine dell’esercizio risultano ancora da pagare confluiscono tra i residui; però, quello che preme di sottolineare è che non tutti i residui passivi costituiscono veri e propri debiti, perché tra i residui passivi potrebbero esser compresi anche “debiti in corso di formazione” o addirittura “non debiti”, così come preme evidenziare che alcuni debiti già formatisi, potrebbero non risultare dai residui passivi per il fenomeno dei ratei.
Esempi di residui passivi riflettenti “debiti in corso di formazione” sono quelli riferibili a procedure selettive espletate regolarmente e conclusesi con la nascita di un rapporto contrattuale, che però non ha ancora generato l’obbligazione pecuniaria vera e propria, per il motivo per cui la prestazione di servizi non sia stata ancora espletata. In tali casi vi sono tutti i crismi dell’impegno, ma non si è generato in termini economici alcun costo.
Esempi di “non debiti” sono costituiti da residui passivi relativi a prenotazioni di spesa per gare bandite e non concluse entro la fine dell’esercizio.
L’elenco analitico dei residui attivi e passivi, distintamente e per anno di provenienza, costituisce un allegato obbligatorio al rendiconto finanziario.
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Le fasi della spesa
10.4.6 I REGISTRI CONTABILI
Le singole scritture contabili rilevate con il metodo della partita semplice trovano iscrizione attraverso apposite annotazioni in specifici registri182 quali:
a) il giornale di cassa nel quale, in separate sezioni, erano riportati gli incassi ed i pagamenti dell’esercizio conducendo, al termine dello stesso, alla determinazione del fondo di cassa inteso quale sommatoria di quello iniziale e delle variazioni positive e negative intervenute.
b) il libro mastro a sua volta divisibile in un “mastro entrate “ ed un “mastro spese” in cui riportare, per ciascuna unità elementare di bilancio, le previsioni iniziali, le eventuali variazioni definite in corso d’anno, le somme accertate o impegnate, gli importi riscossi o liquidati, e le somme pagate o versate;
c) il libro mastro dei residui attivi e passivi nel quale dovevano essere evidenziate le situazioni pregresse riferite agli anni precedenti ed in cui, ancora una volta, e per ciascuna unità elementare di bilancio, si riporta la consistenza iniziale delle somme impegnate e non pagate, o di quelle accertate e non riscosse per evidenziarne, al termine dell’esercizio, le movimentazioni da esse assunte.
Detti documenti permettevano una rappresentazione complessiva di tutti gli accadimenti gestionali
aventi riflessi sul bilancio e venivano generalmente sintetizzati dallo stesso legislatore oltre che dalla dottrina, con l’espressione “gestione del bilancio”, a sua volta distinguibile in una “gestione delle entrate” ed in una “gestione delle spese”.
E' opportuno precisare che le rilevazioni contabili, attuate in relazione a quanto disposto dal regolamento di contabilità dell’ente, devono essere tenute nel rispetto dei seguenti principi:
- cronologia delle registrazioni;
182 A questi due libri, poi, normative specifiche relative allo Stato o agli altri enti aggiungevano ulteriori documenti che, però erano sempre di contorno.
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- inalterabilità delle scritture ed evidenza delle successive eventuali rettifiche;
- sicurezza della conservazione dei dati;
- tempestività delle rilevazioni in relazione ai fatti gestionali cui si riferiscono;
- collegabilità delle registrazioni contabili con gli atti amministrativi e gestionali che li hanno generati;
- tracciabilità delle operazioni se rilevate con supporto informatico. Inoltre devono consentire l’applicazione sia nelle scritture dell’ente che sui documenti contabili
prodotti delle codifiche previste dalla modulistica definita dall’ordinamento e di tutti i codici necessari per assicurare la rilevazione centralizzata dei flussi di finanza pubblica in vigore.
10.4.7 I LIMITI DELLA CONTABILITÀ FINANZIARIA
Alla luce degli approfondimenti dei paragrafi che precedono, volendo riassumere il sistema di contabilità pubblica finanziaria, anche al fine di spiegare i motivi che hanno portato il legislatore ad abbandonare il modello descritto a favore di uno basato su rilevazioni economico-patrimoniali, potremmo riscontrare come esso presenti dei limiti informativi che con il passare degli anni e, con l’avvento di un rapporto nuovo dell’ente pubblico con il territorio in cui è deputato ad operare, si sono sempre più acuiti, generando una richiesta di modifica da parte degli stessi politici ed operatori, incapaci di gestire l’azienda con gli strumenti contabili a disposizione.
In particolare, volendo riassumere i limiti che esso presenta, potremmo riscontrare come questi siano riconducibili a due ordini e precisamente:
a) quelli relativi alla natura esclusivamente finanziaria del modello183
b) quelli riguardanti la volontà di utilizzare strumenti contabili per la gestione organizzativa e
per la definizione dei rapporti interorganici dell’ente.
Riguardo il primo aspetto bisogna rilevare come le maggiori difficoltà riscontrate sono da imputare alla natura finanziaria del sistema che, favorendo l’aspetto originario della rappresentazione dei fatti aziendali, dimentica completamente tutti quegli altri che, quantunque non trovino nell’aspetto numerario una loro misurazione, sono ugualmente da tenere in considerazione ai fini di una valutazione complessiva degli accadimenti gestionali.
Si pensi, a titolo di esempio, ad una donazione di beni ( quadri di valore) o, ad un incendio che distrugge un immobile patrimoniale ( si pensi ad una scuola).
In entrambi i casi la contabilità finanziaria non opera alcuna scritturazione in quanto nessuno dei due fatti genera un aspetto finanziario originario da cui far discendere quello economico successivo. Si tratta di situazioni che si riflettono esclusivamente sul patrimonio aziendale ( la prima attraverso un
183 Trattando delle caratteristiche e dei limiti della contabilità finanziaria pubblica M. Zuccardi Merli sostiene “A tal proposito si deve, innanzi tutto tenere presente che il sistema di contabilità finanziaria pubblica si caratterizza per il fatto che: 1)considera sotto l’aspetto finanziario della gestione rilevando le entrate e spese; 2) si basa su una specifica regolamentazione giuridico amministrativa; 3) si avvale di strumenti contabili di pianificazione, programmazione e controllo individuabili nel bilancio pluriennale, nel bilancio annuale di previsione e nel rendiconto finanziario e patrimoniale.” Il sistema informativo contabile per l’azienda comune p. 233 in l’Azienda Comune ( A cura di L. Anselmi) Maggioli editore 1995
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suo incremento, la seconda con un decremento) e che, nello stesso tempo dovrebbero trovare una corrispondente rilevazione sotto l’aspetto economico che, però, nel sistema contabile descritto è trascurato184.
Ma la problematica contabile sollevata si rileva anche in quei casi in cui gli accadimenti gestionali trovano nella contabilità finanziaria un momento finanziario da prendere in considerazione. Se confrontiamo le modalità di contabilizzazione di un “acquisto di beni” generico secondo logiche del modello finanziario e di quello “economico patrimoniale” ci rendiamo conto che l’assenza di una rilevazione duplice del fenomeno ha ripercussioni sulla capacità di misurare gli equilibri aziendali dati dall’equazione tra risorse economiche impegnate e soddisfacimento dei bisogni della collettività. In altri termini il frazionamento della vita di una azienda in periodi limitati e costanti quali appunto gli “esercizi”, impone delle rettifiche che le rilevazioni semplici di natura finanziaria non sono in grado di esprimere. Ne consegue che l’intero modello appare carente nel momento in cui si vogliono rappresentare tutti i processi produttivi non ancora conclusi alla fine di un esercizio e per i quali sussistono “rimanenze”, l’utilizzo in quota parte di beni a fecondità ripetuta ai processi produttivi ed erogativi ( ammortamento economico), le rilevazioni anticipate o posticipate di natura finanziaria rispetto alla corretta imputazione al periodo di riferimento da un punto di vista della competenza economica ( ratei e risconti), oltre a trascurare tutti gli eventi misuratori di rischi per fatti già accaduti o, al contrario “pagamenti per spese future”.
Il modello finanziario riteneva possibile recuperare l’aspetto economico delle operazioni attraverso ulteriori classificazioni della spesa e dell’entrata185.
Non a caso, sia nel precedente ordinamento dello Stato che degli enti locali sussisteva una articolazione sia delle entrate ( rimasta pressoché inalterata ai giorni nostri) sia delle spese (quest’ultima modificata per dar maggior risalto ai fattori produttivi) in cui, secondo il raggruppamento si voleva rievocare in qualche modo la dimensione non finanziaria degli atti amministrativi che andavano a misurare.
Avevamo, in tal modo, le entrate tributarie che avrebbero dovuto misurare i proventi di natura tributaria, o quelle extratributaria in cui riassumere i proventi di natura patrimoniale dell’ente o, nella parte spesa, una classificazione tra spese correnti ed in conto capitale che già avrebbe dovuto suddividere le operazioni misuratrici di costi pluriennali da quelle che al contrario erano assimilabili all’acquisizione di beni di consumo.
Detta articolazione, però, appariva del tutto inadeguata, in quanto non risolveva le problematiche legate alla misurazione dei fatti aziendali secondo il principio di competenza economica.
A questa prima riflessione sul modello da un punto esclusivamente contabile dobbiamo poi aggiungere ulteriori riflessioni che investono anche l’aspetto giuridico che si è sempre più sovrapposto al primo. Ne consegue che, come vedremo in seguito, non sempre il momento finanziario di un evento rilevante ai fini aziendali trovava misurazione attraverso l’accertamento e l’impegno, in quanto in molti casi la norma giuridica, poco chiara, ha dato luogo ad interpretazioni distorsive sulle modalità di contabilizzazione, facendo distinguere un principio di competenza giuridica da uno finanziario.
184 A riguardo G. Catturi : “L’aspetto gestionale più appariscente e più significativo dell’attività erogativa è sicuramente quello finanziario. Ciò non toglie che possa essere opportunamente individuato un aspetto economico nella gestione di tale tipo di azienda soprattutto quando si effettua un investimento di risparmio o si trasforma un investimento esistente, oppure si provvede a mantenere un’attività produttiva inserita nell’azienda medesima o, comunque,ogni qual volta si è di fronte ad una erogazione di fattori destinati alla produzione o ad una acquisizione di beni di consumo o all’utilizzazione di servizi”. Lezioni di economia aziendale Vol.I L’azienda e l’ambiente in cui vive ed opera, Cedam, Padova, 1984, p. 195-196
185 “L’equilibrio finanziario prescinde strutturalmente dalla considerazione della causa economica delle operazioni ( in effeti poi recuperata per la spesa attraverso la classificazione per destinazione, relativa ai singoli servizi)….” G. Farneti, Gestione e contabilità dell’ente locale, p. 166 Maggioli Editore 1999.
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Si pensi, ad esempio alla assenza di disposizioni precise in merito alla definizione dell’impegno di spesa rintracciabile nella contabilità di Stato e degli enti locali. In dette norme, infatti l’assenza di specifiche regole sulle modalità di rilevazione di un fenomeno186, sul quando rilevarlo, ed ancora, in quale dimensione farlo, ha prodotto ulteriori distorsioni della contabilità finanziaria, riducendo ulteriormente il significato informativo dei dati consuntivi.
L’esistenza di margini di discrezionalità particolarmente ampi, sia da parte della dottrina sia del legislatore, ha determinato, cioè, l’evoluzione di una prassi contabile diretta sempre più a realizzare “politiche di bilancio”, da intendere come facoltà, tra possibili alternative, di scegliere soluzioni differenti per misurare e rappresentarne i valori.
Queste hanno investito sia il bilancio di previsione187 attraverso sovrastima o sottostima, a seconda delle esigenze, delle entrate e delle spese, sia la gestione188, attraverso tempi e modi diversi di rilevazione di accertamenti ed impegni, ed, infine, anche il rendiconto189 con soluzioni rivolte, a seconda del risultato finanziario atteso, a conservare o eliminare residui attivi e passivi.
Un ultimo riferimento ai limiti della contabilità finanziaria prende in considerazione, infine, l’aspetto autorizzatorio, a lungo ritenuto indispensabile e prevalente rispetto ad ogni altra valutazione, non ultima quella economica.
Diverse sono le motivazioni che possono aver portato alla crisi del principio autorizzatorio, ma, in questa sede, vorremo soffermarci sul significato sempre maggiore assunto dalla misurazione della soddisfazione dell’utente cittadino, certamente non quantificabile attraverso il modello contabile in esame e con la stessa difficoltà a realizzare un sistema di autorizzazioni coerente a seguito dell’incremento di funzioni e di attività dell’ente pubblico oltre che sull’introduzione di un sistema di programmazione che dà maggiore importanza agli obiettivi da conseguire.
I limiti del modello sono cioè rinvenibili nel caso di una incongruenza tra valori finanziari assegnati ed obiettivi da conseguire oltre che in una costante scarsa attenzione alle risultanze della rendicontazione ed alla loro interpretazione politica.
186 Crf. E. Borgonovi che sottolinea come “ I valori , entrate ed uscite nel caso specifico della contabilità delle aziende pubbliche, sono espressione della gestione ma sono anche influenzati dal modo in cui sono applicati metodi e tecniche di rilevazione. Essi quindi non sono <<oggettivi>>, ma sono sempre influenzati nella loro dimensione e qualità dal modo in cui sono utilizzati i margini di discrezionalità lasciati dai metodi, dalle tecniche e dai principi contabili su aspetti quali rilevare / non rilevare un fenomeno, quando rilevarlo, in quale dimensione rilevarlo”. L’autore prosegue poi individuando fattori oggettivi e soggettivi in grado di influenzare i margini di discrezionalità del soggetto preposto alla rilevazione. Tra i fattori oggettivi vi è l’esigenza di andare a ridurre la discordanze tra conoscenza e possesso del documento formale “che certifica il valore”. A riguardo “la discrezionalità connessa a fattori del primo tipo può essere ridotta tramite regole di rilevazioni più precise, puntuali ed uniformi che possano aumentare il grado di precisione”. Sul secondo aspetto, invece, relativo a fattori di giudizio lo stesso autore rimanda ai “principi contabili” a indirizzi di comportamento,cioè, che orientino il comportamento dei soggetti permettendo confronti spazio temporali tra risultanze contabili di enti differenti. La contabilità finanziaria, così come descritta nel corso del lavoro non è stata in grado di giungere a queste conclusioni apparendo fortemente limitata sia per quanto concerne la ricerca di principi omogenei che di norme contabili univoche.
187 Il bilancio di previsione di tutti gli enti pubblici, alla luce del modello contabile utilizzato può dare luogo a politiche volte: 1)a sovrastimare le entrate al fine di gonfiare le spese che si ricorda, in particolare per gli enti locali sono collegate ai primi dal principio del pareggio finanziario; 2)a sottostimare le entrate al fine di realizzare politiche di occultamento di risorse da utilizzare in un secondo momento attraverso apposite variazioni di bilancio; 3) a sovrastimare o sottostimare le spese per motivazioni analoghe con riflessi immediati sull’entrata.
188 Anche nel corso della gestione l’assenza di specifiche disposizioni su modalità e tempi di rilevazioni hanno determinato dei comportamenti differenti per cui in alcuni casi si procedeva all’accertamento o all’impegno delle somme anche in assenza di un documento definitivo, in altri, al contrario si preferiva attendere la certezza dell’evento.
189 Non sono infine da sottovalutare gli effetti sul risultato di amministrazione della conservazione di residui attivi o dell’eliminazione di altri passivi che possono completamente ribaltare il segno positivo o negativo del risultato ottenuto a seguito del verbale di chiusura al 31 dicembre.
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Riguardo al primo occorre aggiungere che l’evoluzione del modello finanziario verso quello da noi definito finanziario-programmatorio ha fatto assumere sempre maggior importanza al conseguimento di obiettivi che dovevano trovare espressione numerica negli stanziamenti di bilancio. In realtà la scarsa attenzione alla programmazione finora riscontrata in tutti gli enti, ha determinato notevoli incongruenze tra dati contabili e programmi con la conseguenza che organo di indirizzo e di governo si sono spesso trovati in una situazione di conflittualità ancora più accentuata dalla presenza di norme di legge che, al contempo, richiedevano determinate attività.
Se a questa valutazione aggiungiamo, poi, che le risultanze finali non sono state mai oggetto di particolare attenzione, ci rendiamo conto che il modello contabile analizzato, quantunque abbia svolto un ruolo importante sul controllo della spesa, al momento non è più in grado di svolgere un ruolo di controllo sulla gestione. L’ambiente fortemente dinamico in cui l’ente territoriale viene ad operare non consente, come in passato, un controllo formale che deve necessariamente acquisire maggiore elasticità se non vuole trasformarsi, anch’esso, in un ulteriore fattore di inefficienza anziché, come nelle intenzioni iniziali del legislatore, in strumento di controllo sostanziale.
10.5 LE RILEVAZIONI PATRIMONIALI
Al contrario di quanto accaduto per la gestione finanziaria quella patrimoniale non ha mai trovato una attenzione particolare da parte del legislatore, il quale, se ha disciplinato in maniera fin troppo analitica le modalità di rilevazione della gestione delle entrate e delle spese, non ha però definito regole certe nel sistema di scritture contabili relative al patrimonio.
Una spiegazione a questo difforme comportamento tenuto, è da rinvenire nell’assenza di una specifica autorizzazione annuale da parte del Parlamento nei confronti del Governo relativamente alla gestione del patrimonio che, invece, era da rintracciare nel più ampio rapporto di fiducia concesso con il voto di insediamento di quest’ultimo.
D’altra parte il patrimonio e la sua gestione non hanno rivestito, inizialmente, oggetto di attenzione da parte degli organi elettivi, maggiormente preoccupati a limitare la capacità impositiva del sovrano ( entrate ) o la sua spesa, piuttosto che a controllare l’andamento del patrimonio. In altri termini “in tale contesto storico, la gestione del patrimonio statale era svolta per conto del sovrano e, quindi, sottratta a condizionamenti e verifiche da parte della rappresentanza dei contribuenti”190.
A ciò si aggiungeva che le norme di contabilità di Stato, disciplinando attraverso specifiche disposizioni le modalità di acquisto e di vendita dei beni, intervenivano in qualche modo nella gestione patrimoniale, così come, le rendite, i censi ed i livelli, prodotti annualmente da quei cespiti capaci di avere una utilizzazione economica, producevano riflessi nella gestione contabile e quindi trovavano in essa, una rappresentazione. Ne conseguiva che gran parte delle operazioni relative al patrimonio erano, anche se molto spesso in modo indiretto già soggette a controllo. Le uniche che restavano escluse erano quelle relative ad accadimenti che non presentavano un aspetto finanziario
190 Crf. S. Buscema, Trattato di contabilità pubblica, op. cit, Vol II p. 865 ed ancora V. Caputi Jambreghi La gestione patrimoniale in AA.VV. Contabilità di Stato e degli enti pubblici, Giappichelli Torino 1999 p. 153 che precisa: “la gestione patrimoniale costituisce una delle due partizioni di base ( l’altra è quella della gestione finanziaria) nelle quali risulta articolata l’amministrazione da parte degli organi pubblici di quegli interessi che, in ragione del loro contenuto economicamente rilevante, trovano immediato riflesso nel bilancio annuale di previsione e nel rendiconto consuntivo dello Stato. Infatti sin dall’impianto di una normativa contabilistica, anzi soprattutto al sorgere delle prime norme organiche di autocontrollo dell’attività finanziaria pubblica, la stessa natura patrimoniale dello Stato ( cioè la prevalenza nella struttura politico-sociale dell’epoca feudale e post feudale delle situazioni di diritto reale dell’appartenenza rispetto a quelle del credito) impose un’attenzione particolare alla gestione patrimoniale, cioè ai conti pubblici relativi all’amministrazione dei beni del Principe, nettamente sovrastante per importanza quella prettamente finanziaria ( caratterizzata quest’ultima da un accentuato interesse per il versante dell’entrata fiscale).”
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originario (a titolo di esempio si pensi ad una distruzione di bene immobile o mobile per calamità naturale). Per queste ultime il legislatore riteneva sufficiente l’approvazione consuntiva da parte dell’organo competente.
Da quanto detto si evince che la stessa rilevazione finanziaria degli accadimenti gestionali rilevati con il metodo della partita semplice non consentiva una movimentazione simultanea di due ordini di conti venendo meno, dunque la possibilità di rilevare, contestualmente all’aspetto finanziario quello economico-patrimoniale.
Ne discende che gli strumenti contabili di rappresentazione della gestione patrimoniale si riducevano a dei semplici inventari , molto spesso tenuti a materia, dove venivano a riassumersi per classi omogenee, l’insieme di operazione di acquisto, vendita, utilizzazione e trasformazione.
Se analizziamo, ad esempio, il T.U., n. 383 del 1934 relativamente agli enti locali, ci accorgiamo come esso prescrivesse “di tenere un aggiornato sistema di scritture contabili idoneo sia a rappresentare che a descrivere la consistenza di tutti i beni demaniali e patrimoniali dell’Ente e a rilevare le operazioni che durante l’esercizio determinano variazioni nell’ammontare e nella specie degli stessi”191 non fornendo, però, ulteriori indicazioni tanto che la normativa a cui si è fatto riferimento fino ai nostri giorni è stata la circolare n. 152000/2 del 20 luglio 1904 nella quale veniva approvata una modulistica in cui dovevano essere riassunte le risultanze di scritture inventariali relative ai singoli beni192.
In sintesi le scritture patrimoniali potevano riassumersi:
a) in una scheda inventariale per singolo bene, nella quale riportare la consistenza iniziale, le eventuali variazioni di natura finanziaria o generate da “altre cause” e, quindi, la consistenza finale. Il metodo di rilevazione era quello della partita semplice in cui ogni fatto gestionale dava origine all’accensione di un solo conto che riassumeva tutta la vita del bene dalla sua acquisizione fino alla messa in disuso.
I principali dati richiesti erano:
codice d’inventario
classe/categoria/sottocategoria
descrizione del bene
caratteristiche tecniche e dimensionali
collocazione
consegnatario
valutazione inventariale
stato di conservazione
titolo di acquisizione
matricola
191 Crf. Corte dei Conti – sez. Enti locali Deliberazione n. 650 del 18 marzo 1988
192 “L’inventariazione è quel complesso di operazioni di ricerca, interpretazione, rilevazione, valutazione e scritturazione degli elementi del patrimonio di un ente ad una certa data. La procedura di formazione degli inventari passa attraverso diverse fasi: A)Ricognizione che è l’operazione attraverso la quale si accerta, mediante l’indagine materiale o l’esame di scritture e documenti, la esistenza dei vari elementi patrimoniali e la loro pertinenza giuridica; B) classificazione consistente nel raggruppamento degli elementi patrimoniale ricercati in classi o categorie; C) Descrizione che consiste nella indicazione dei singoli beni che costituiscono il patrimonio; D) Valutazione che è l’operazione con la quale si attribuisce ai singoli beni,individuati, classificati e descritti, una misura monetaria, onde esprimere in un solo atto complessivo la utilità o il valore del patrimonio” A. Buscema, S. Buscema, Contabilità degli enti locali, Giuffrè, 1998
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b) in alcune schede riepilogative nelle quali sintetizzare le risultanze di quelle previste ai punti precedenti secondo la modulistica della circolare richiamata193.
c) in un prospetto riassuntivo della gestione patrimoniale nel quale riportare le consistenze monetarie finali dei beni .
Un discorso del tutto analogo era rinvenibile nella legge di contabilità di Stato e nel regolamento di contabilità dove, anche se con modelli diversi, veniva riproposta una soluzione contabile del tutto analoga.
I limiti di detta soluzione sono facilmente rinvenibili in una insufficienza strutturale delle scritture contabili relative alla gestione dei beni, le quali si limitano, esclusivamente, ad effettuare un aggiornamento statico della consistenza di inizio esercizio, trovando un epilogo nelle scritture di chiusura che, sintetizzate in appositi schemi ( rendiconto generale del patrimonio), permettevano un monitoraggio dell’incremento o del decremento del patrimonio dell’ente.
In realtà , come sottolineato da alcuni autori194, la compilazione del documento riepilogativo, solo dopo la chiusura dell’esercizio, attraverso una operazione straordinaria di sintesi che prende in esame le risultanze della gestione alla fine dell’anno, molto spesso ricostruendo ex post operazioni di natura finanziaria ( che di volta in volta dovevano essere annotate) o di natura patrimoniale, difettando di chiarezza, omogeneità e tempestività oltre che di coordinamento, sviliva il significato, e la funzione conoscitiva del documento finale patrimoniale.
A queste prime riflessioni sono da aggiungere quelle relative ai criteri di valutazione dei beni che, per moltissimi anni, sono stati sottovalutati dal legislatore195 . In particolare un primo ordine di approfondimento deve essere rivolto ad analizzare la “fissità” dei momenti di valutazione che, generalmente, avveniva al momento dell’iscrizione del bene in inventario e che dava luogo ad un primo valore, difficilmente modificabile nel tempo con la conseguenza che valore di conto ed il valore d’inventario di un bene coincidevano nel tempo.
Detta soluzione appariva inadeguata sia se riferita a procedimenti di ammortamento che di rivalutazione dei beni.
193 In particolare, per quanto concerne gli enti locali, si proponevano:
- Mod. A Inventari di beni immobili di uso pubblico ( a materia)
- Mod. B Inventari di beni immobili di uso pubblico per destinazione ( a materia)
- Mod. C Inventari dei beni immobili patrimoniali
- Mod. D Inventari dei beni mobili di uso pubblico
- Mod. E Inventario dei beni mobili patrimoniali compresi quelli per determinazione di legge
- Mod. F Inventario dei crediti del comune
- Mod. G Inventario di tutti i debiti, oneri ed altre passività gravanti sul comune
- Mod. H Inventario di tutti i titoli ed atti che si riferiscono al patrimonio comunale attivo e passivo ed alla amministrazione di esso.
194 Crf. Colombini G. Conservazione e gestione dei beni pubblici, Milano, 1989 p. 343, V. Caputi Jambreghi, La gestione patrimoniale in AA.VV. op. cit., p. 200;
195 “ A lungo il legislatore ha trascurato tutto questo settore dell’ordinamento interno alla Pubblica Amministrazione, non attivando competenze più specificatamente dedicate all’amministrazione dei beni degli enti pubblici, omettendo d’indicare i criteri di estimo, i metodi di aggiornamento periodico delle scritture inventariali ecc.” V. Caputi Jambreghi, op cit, p. 160
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La soluzione rappresentata non ha subito grandi stravolgimenti ed anche se oggi l'introduzione del nuovo Conto del Patrimonio ha richiesto una riclassificazione delle voci, l'impostazione giuscontabile rappresentata resta inalterata anche se in alcune parti integrata.
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10.6 IL SERVIZIO DI TESORERIA E GLI AGENTI CONTABILI
10.6.1 LE FUNZIONI E I SOGGETTI DEL SERVIZIO TESORERIA
Il servizio di tesoreria consiste nel complesso di operazioni connesse alla gestione finanziaria dell’ente. Ogni deposito, comunque costituito, è intestato all’ente e viene gestito dal tesoriere. Tutta l’attività relativa alla gestione finanziaria è quindi, ricondotta in capo al tesoriere, con l’unica eccezione dell’attività svolta dall’economo o dagli altri agenti contabili, che maneggiano denaro secondo modalità che assicurino comunque regolarità amministrativa, trasparenza e raccordo con lo stesso tesoriere.
Si fa presente che le prime norme volte a distinguere il soggetto ordinatore e quello pagatore, attraverso l’istituzione della figura dei tesorieri provinciali i quali, tra l’altro, potevano procedere ai pagamenti solo dopo aver registrato i mandati che regolamentavano la spesa statale presso il “controllore generale” vengono fatte risalire al secolo XVI quando Emanuele Filiberto di Savoia196 introdusse una serie di disposizioni che si rivolgevano principalmente a realizzare un maggior controllo della spesa a livello periferico.
L'attuale assetto normativo non si discosta da detta soluzione e negli articoli 208 e seguenti del TUEL prevede che gli enti locali si avvalgano di una banca, scelta con le procedure ad evidenza pubblica, per lo svolgimento del servizio di tesoreria che ha per oggetto la riscossione di tutte le entrate e il pagamento di tutte le spese facenti capo all’Ente e dal medesimo ordinate, oltre la custodia di titoli e valori, l’eventuale erogazione di finanziamenti a breve termine (anticipazioni di tesoreria) e gli adempimenti connessi previsti dalla legge, dallo statuto o dai regolamenti dell’ente.
Per quanto concerne le riscossioni ed i pagamenti si rinvia a quanto già trattato nella gestione delle entrate e delle spese.
Il Tesoriere assumerà in custodia ed amministrazione i titoli ed i valori di proprietà dell’Ente ed i titoli e valori depositati da terzi per cauzione a favore dell’Ente con l’obbligo per il Tesoriere di non procedere alla restituzione dei titoli stessi senza regolari ordini dell’Ente comunicati per iscritto e sottoscritti dalle persone autorizzate a firmare i titoli di spesa.
Per quanto riguarda la gestione dei titoli di proprietà dell’Ente dovrà incassare le cedole e riversarne l’importo nel conto di Tesoreria. Per quanto concerne, invece, i valori di terzi dovrà riscuotere gli importi per eventuali cauzioni a garanzia di impegni assunti e rilasciare apposita quietanza con tutti i dati dell’operazione. Le modalità di queste operazioni vanno disciplinate nel regolamento di contabilità dell’Ente.
10.6.1.1 Le anticipazioni di tesoreria.
Tra le attività di maggior rilievo assegnate al tesoriere vi è certamente quella legata all'erogazione dell'anticipazione di tesoreria.
Il Tesoriere è chiamato, quando si verificano momentanei squilibri di cassa, a svolgere la funzione di finanziatore a breve termine per l’Ente pubblico. Tale anticipazione viene concessa a seguito di
196 Dette disposizioni rimasero inapplicate durante il suo regno e trovarono concreta attuazione solo ad opera dei successori Amedeo II e Carlo Emanuele III
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delibera dell’organo esecutivo. Il Tesoriere è tenuto a concedere tale anticipazione, dopo aver verificato che non vi sono disponibilità non soggette a vincolo d’uso sulle contabilità speciali. Il calcolo degli interessi decorre dall’effettivo utilizzo dell’anticipazione richiesta dal responsabile del Servizio finanziario dell’Ente ed in base alle modalità indicate nella convenzione di Tesoreria.
La convenzione deve indicare:
criteri e parametri per il calcolo del tasso d’interesse da corrispondere al Tesoriere;
modalità di calcolo degli interessi dal momento dell’effettivo utilizzo;
modalità di erogazione delle somme.
Negli enti locali il tesoriere può concedere l’anticipazione di tesoreria per un ammontare pari ad un massimo di tre dodicesimi delle entrate accertate nei primi tre titoli del bilancio nel penultimo esercizio precedente. In nessun caso l’anticipazione di tesoreria può essere utilizzata per il reperimento di nuove risorse destinate a coprire le spese dell’Ente nell’esercizio in questione.
A seguito dei calcoli esposti dal Tesoriere l’Ente, controllati gli stessi, emetterà apposito mandato di pagamento con imputazione degli interessi tra le spese correnti.
Per quanto concerne la restituzione della quota capitale, essa di norma dovrà avvenire entro la fine dell’anno. In bilancio consuntivo, perciò, l’anticipazione dovrà risultare con pari importo fra le Entrate e fra le Uscite. Ove al termine dell’esercizio si verifichi la presenza di un’anticipazione di tesoreria non estinta, al titolo della spesa per rimborso di prestiti risulterà un residuo passivo di importo corrispondente.
10.6.1.2 L’utilizzo in termini di cassa di fondi a destinazione vincolata.
In alternativa all’anticipazione di tesoreria che è comunque onerosa, è possibile l’utilizzo in termini di cassa di entrate a specifica destinazione per fronteggiare momentanee esigenze di cassa, fermo restando che tali somme restano vincolate alle finalità per le quali sono confluite all’ente e non possono essere distolte dalle casse se non in via temporanea.
L’utilizzo in termini di cassa di entrate aventi specifica destinazione per il finanziamento di spese correnti, anche se provenienti dall’assunzione di mutui con istituti diversi dalla Cassa depositi e prestiti, viene deliberato in termini generali all’inizio di ciascun esercizio e presuppone l’adozione della deliberazione da parte della giunta relativa all’anticipazione di tesoreria. Detto utilizzo è attivato dal tesoriere su specifiche richieste del servizio finanziario dell’ente per un importo non superiore all’anticipazione di tesoreria disponibile sulla base delle esigenze connesse ad assicurare i pagamenti di spese correnti disposti dal servizio ragioneria. In caso di ricorso all'utilizzo di somme a specifica destinazione, il tesoriere terrà vincolata una quota corrispondente dell'anticipazione di tesoreria. Con i primi introiti non soggetti a vincolo di destinazione, dovrà essere ricostituita la consistenza delle somme utilizzate e verrà svincolata la quota corrispondente dell'anticipazione di tesoreria tenuta vincolata.
In vigenza di utilizzo di entrate a specifica destinazione, gli eventuali pagamenti che dovessero essere disposti per le causali alle quali i fondi vincolati sono stati destinati, potranno avvenire attraverso l'attivazione dell'anticipazione di tesoreria vincolata dal tesoriere per la quota corrispondente alle somme a specifica destinazione utilizzate in termini di cassa. Di conseguenza, la consistenza delle somme vincolate e da ricostituire con i primi introiti, si intenderà ridotta del medesimo importo.
Un utilizzo oltre il limite dei tre dodicesimi è concesso agli enti locali che hanno deliberato alienazioni del patrimonio i quali possono, nelle more del perfezionamento di tali atti, utilizzare in termini di cassa le somme a specifica destinazione, fatta eccezione per i trasferimenti di enti del settore
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pubblico allargato e del ricavato dei mutui e dei prestiti, con obbligo di reintegrare le somme vincolate con il ricavato delle alienazioni. L’ente può anche andare oltre l’importo dell'anticipazione di tesoreria di tempo in tempo disponibile, ma nei limiti dei trasferimenti erariali, senza vincolo di destinazione, disponibili presso la sezione di Tesoreria provinciale dello Stato e non ancora accreditati per le limitazioni previste dall’articolo 9 del D.L. 669/96. Può, parimenti, utilizzare dette entrate per ridurre od estinguere preesistenti anticipazioni di tesoreria.
10.6.1.3 Il conto del tesoriere.
Il conto del Tesoriere predisposto e consegnato all’Ente, viene esaminato dal Servizio Finanziario allo scopo di verificarne la regolarità e parificarne dati e valori con la contabilità finanziaria e patrimoniale dell’Ente.
Al termine di questa complessa verifica il Servizio Finanziario esprime un parere tecnico-contabile, trasmesso all’organo di revisione con la dichiarazione di attestazione di corrispondenza del conto del Tesoriere con le scritture contabili dell’Ente. L’organo di revisione valuterà e controllerà a sua volta il conto del Tesoriere e le risultanze del lavoro di revisione del Servizio finanziario, esprimendo il proprio parere nell’ambito più generale del parere reso sul conto consuntivo dall’Ente, il quale procederà alla distinta approvazione del conto del Tesoriere e del conto consuntivo.
Il Tesoriere avrà completato, in questo modo, la serie di adempimenti annualmente previsti a suo carico e dovuti sia nei confronti dell’Ente che della Corte dei Conti. Sarà, poi, il funzionario responsabile del servizio ragioneria dell’Ente a trasmettere il conto del Tesoriere, entro sessanta giorni dall’avvenuta verifica e controllo, alla segreteria della Sezione Giurisdizionale della Corte dei Conti.
10.6.2 GLI AGENTI CONTABILI
La definizione di agente contabile non è rinvenibile direttamente dal diritto positivo, ma è stata elaborata dalla dottrina e dalla giurisprudenza giuscontabile. Assumono la figura di agenti contabili le persone fisiche o le persone giuridiche, sia pubbliche che private, incaricate della riscossione delle varie entrate (agenti della riscossione), oppure incaricate della custodia del danaro e dell’esecuzione dei pagamenti (tesorieri e agenti pagatori) o, infine, incaricati alla conservazione di generi, oggetti e materie appartenenti all’Amministrazione (consegnatari).
Sono altresì considerati agenti contabili tutti coloro che, senza legale autorizzazione, si ingeriscono negli incarichi attribuiti agli agenti di cui sopra. Essi sono denominati contabili di fatto e sono sottoposti alle stesse norme degli agenti contabili.
L’elemento essenziale per essere denominato agente contabile pubblico è costituito dal maneggio di danaro, di valori o di materie di proprietà di un’amministrazione pubblica. Per maneggio di danaro pubblico deve intendersi la disponibilità dello stesso, ad esempio fondi depositati in banca, e non la semplice detenzione.
L’agente, cioè colui che gestisce cose e valori pubblici, è sottoposto ad una speciale forma di responsabilità detta “contabile”.
Il tesoriere è il principale agente contabile dell’ente. L’individuazione delle altre figure di agente contabile avviene con il regolamento di contabilità, a seconda delle caratteristiche e delle necessità dell’ente.
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Gli agenti contabili possono essere a danaro o a materia: tra i primi si ricordano il tesoriere, l’economo, i riscuotitori speciali, i funzionari incaricati di particolari procedure; tra i secondi vanno annoverati i consegnatari dei beni.
Qualora l’amministrazione affidasse in concessione la riscossione volontaria e/o coattiva di entrate patrimoniali a soggetti estranei all’ente, per l’affidamento e le modalità di svolgimento del servizio valgono, per il concessionario, le stesse regole procedurali previste per il tesoriere. L’affidamento avverrà con apposita convenzione nella quale, tra l’altro, verrà fissato a favore del concessionario un compenso percentuale rapportato al volume delle entrate da determinarsi in relazione ai costi di gestione della riscossione.
Ogni agente contabile dovrà tenere un registro di cassa previamente vidimato dal servizio finanziario. Su questo registro verranno trascritti da parte dell’agente contabile tutti gli incassi da egli effettuati ed i versamenti eseguiti al tesoriere.
Va anche ricordato che tutti gli agenti contabili dell’Ente che hanno maneggio di denaro sono sottoposti al controllo del Collegio dei revisori dei conti e sono soggetti alla giurisdizione della Corte dei Conti, secondo le norme e le procedure previste dalle leggi vigenti.
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11 IL SUB SISTEMA DEI DOCUMENTI DI RENDICONTAZIONE
11.1 LA RENDICONTAZIONE
Il modello contabile finora descritto trova il suo epilogo nella fase di rendicontazione che, secondo le intenzioni del legislatore, elaborato dall’organo esecutivo, deve sintetizzare complessivamente gli accadimenti gestionali dell'ente assolvendo a varie funzioni tra cui, certamente quella politica che richiede la presentazione dei documenti contabili all'organo preposto per la sua approvazione
Si tratta di un obbligo legislativo a cui fin dall’origine non è stato possibile sottrarsi e che garantisce un sistema basato su rapporti di indirizzo e di controllo dell’organo consiliare.
Anzi, l'impostazione burocratica precedente con la netta separazione del momento politico deputato alla effettuazione delle scelte, da quello tecnico amministrativo che doveva conseguirle, imponeva una fase di autorizzazione preventiva che limitava gli organi esecutivi e preludeva ad una fase di rendicontazione che rispondeva ad una funzione politica di controllo da parte dell'amministrazione incaricata di effettuare la vigilanza.
In questo contesto, la scelta di ricorrere a documenti finanziari e patrimoniali, risultava sufficiente per rispondere alle esigenze informative del tempo e veniva giustificata dalla natura prevalentemente erogatrice di denaro degli enti pubblici.
Secondo questa impostazione la contabilità dell'ente e, di conseguenza, anche la struttura del rendiconto che ne sintetizzava i risultati, si proponeva di evidenziare esclusivamente questi aspetti attraverso la presentazione di due documenti:
a) un primo che dimostrava i risultati della gestione del bilancio, separatamente per l'entrata e per la spesa, distinti per capitoli, presentati secondo la classificazione degli stati di previsione per lo Stato e l’articolazione funzionale per gli enti locali.
b) una seconda che riportava la dimostrazione della consistenza del patrimonio dell’ente al principio dell'esercizio, delle variazioni verificatesi nel corso del medesimo e della consistenza alla fine di esso.
Per realizzare, poi, la visione completa e sistemica dei risultati della gestione, il conto del patrimonio era corredato da una dimostrazione dei punti di concordanza tra il conto del bilancio e quello del patrimonio, intesa a determinare le variazioni patrimoniali comprese negli accertamenti di bilancio, l'entrata e la spesa netta e, di conseguenza, il beneficio o la perdita che il bilancio ha lasciato al patrimonio.
La progressiva aziendalizzazione della gestione degli enti pubblici, ha determinato l’esigenza di analizzare sempre più dettagliatamente le fasi ed i risultati delle attività svolte, al fine di valutare il contributo al raggiungimento di un equilibrio economico durevole e di misurarne l’efficacia e l’efficienza. L’approssimata tenuta degli inventari ha, di fatto, limitato notevolmente la rilevazione degli aspetti patrimoniali, fornendo una vaga illustrazione dell’effettiva consistenza del patrimonio e delle sue variazioni per effetto della gestione.
La nuova visione dell’ente pubblico, da istituto politico ad azienda e l’esigenza di giungere ad una razionalizzazione dell’attività della pubblica amministrazione, ha richiesto modelli contabili di tipo aziendale attenti non più solo all’aspetto finanziario ma anche alla dimensione economica e patrimoniale delle operazioni di gestione richiedendo l’attivazione di un adeguato sistema di rilevazione economico-patrimoniale.
Di qui la necessità di un completo sistema contabile in grado di rilevare lo svolgersi della gestione sotto l’aspetto:
a) Finanziario, relativamente alla gestione del bilancio, al fine di rilevare la formazione degli accertamenti di entrata e degli impegni di spesa a fronte dei relativi stanziamenti, nonché la
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situazione delle somme riscosse e pagate e di quelle rimaste da riscuotere e da pagare, anche relativamente alla gestione dei residui ed al loro annuale riaccertamento;
b) Patrimoniale, per la rilevazione a valore degli elementi attivi e passivi del patrimonio, onde determinare la consistenza del patrimonio all’inizio dell’esercizio finanziario, le variazioni intervenute nel corso dell’anno per effetto della gestione del bilancio o per altra causa, nonché la sua consistenza alla chiusura dell’esercizio;
c) Economico, per consentire la rilevazione dei componenti positivi e negativi di reddito, secondo i criteri della competenza economica.
Così come la fase previsionale costituisce momento di autorizzazione per gli organi di amministrazione e gestione, allo stesso modo la fase consuntiva costituisce il momento rappresentativo dell’azione amministrativa fin lì condotta attraverso la quale essi rendono conto del loro operato e mostrano i risultati raggiunti.
Si tratta di un adempimento solenne al quale è chiamata l’intera macchina amministrativa, dagli organi di governo e di gestione, agli agenti contabili. Così, dovrebbero rendere il conto della loro gestione: il tesoriere, gli agenti contabili tanto a danaro quanto a materia, i responsabili dei servizi addetti alla gestione, il governo, la giunta comunale o provinciale, il consiglio dell’ente locale ed il sindaco o il presidente della provincia. E’ giusto, infatti, che i responsabili dei servizi rendano il conto della loro gestione all’organo esecutivo e che questi, a sua volta, renda il conto della sua attività di coordinamento e di vigilanza sugli organi di gestione all’organo di indirizzo. Quest’ultimo, unitamente al capo della amministrazione - ambedue organismi di espressione del suffragio popolare - dovrà rendere conto del proprio operato ai singoli elettori che, attraverso il voto, hanno determinato l’ascesa di quella coalizione.
Ciascuno di essi, allora, formulerà il proprio rendiconto:
il tesoriere e gli altri agenti contabili renderanno il conto giudiziale da sottoporre alla cosiddetta parificazione da parte del servizio finanziario;
i responsabili dei servizi annualmente renderanno conto all’organo esecutivo dei risultati raggiunti rispetto agli obiettivi gestionali fissati in sede preventiva;
l’organo esecutivo annualmente renderà conto all’organo di indirizzo dei risultati raggiunti rispetto agli obiettivi programmati e lo farà attraverso il conto del bilancio, il conto economico, il conto del patrimonio e conti patrimoniali speciali, la relazione al rendiconto della gestione che esprime "le valutazioni di efficacia dell’azione condotta sulla base dei risultati conseguiti in rapporto ai programmi ed ai costi sostenuti”;
l’organo politico, al termine del mandato, attraverso il cosiddetto bilancio di mandato, renderà il conto dell’attività amministrativa svolta in relazione alle azioni e ai progetti (obiettivi strategici) fissati nelle linee programmatiche.
Proprio per l'eterogeneità dei soggetti a cui è rivolta la rendicontazione deve consentire la valutazione delle scelte operate in sede di programmazione:
sull’impatto sociale in termini di costi/benefici;
sugli equilibri finanziari, cioè sulla situazione finanziaria dell’ente, tanto in termini di accertamenti/impegni, quanto in termini di riscossioni e pagamenti;
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
228
sugli equilibri economici, ossia sull’impatto che le scelte programmatiche e la gestione hanno avuto sul valore del patrimonio e sul trasferimento alle future generazioni degli oneri attuali.
11.1.1 IL RENDICONTO NELLE DISPOSIZIONI LEGISLATIVE
Il Testo unico degli enti locali in più parti si occupa della rendicontazione. Ai fini dell'approfondimento dei documenti contabili occorre far riferimento agli articoli 227 e seguenti.
Il termine per la deliberazione del rendiconto è fissato al 30 aprile dell’anno successivo a quello di riferimento. La competenza è dell’organo consiliare. La legge stabilisce un termine minimo di venti giorni, da fissare nel regolamento di ciascun ente, per porre in grado i componenti dell’organo consiliare di esaminare la proposta della giunta. Il rispetto di tale termine appare particolarmente importante per consentire al consiglio di disporre di un tempo adeguato per deliberare.
Si ricorda che la mancata approvazione del rendiconto nei termini di legge determina l'avvio delle procedure per lo scioglimento del consiglio ai sensi dell'articolo 141 del TUEL.
Per quanto riguarda la sua struttura, invece, proprio per ribadirne l'aspetto unitario ed organico l'articolo 227 precisa che il sistema di bilancio include, a livello rendiconto:
a) il conto del bilancio;
b) il conto economico;
c) il conto del patrimonio;
d) il prospetto di conciliazione.
Il modello proposto si propone di derivare i ricavi ed i costi dalle entrate e dalle spese non operando sulle singole operazioni ma attraverso una unica e complessiva scrittura di rettifica o di integrazione in cui trovano definizione tutte quelle correzioni contabili analitiche necessarie per giungere ad un corretto calcolo del risultato economico d’esercizio197 e, quindi, ribaltando, nel rispetto del principio della competenza economica, i dati finali ottenuti nel conto economico e nel conto del patrimonio.
197 “Il collegamento con i valori finanziari è bene definito nel quarto e sesto comma dell’articolo 71. Gli accertamenti e gli impegni, nel loro significato di crediti e debiti relativi alla gestione di corrente, sono misuratori, secondo una logica riconducibile al metodo della partita doppia, rispettivamente dei proventi/ricavi e dei costi di periodo.” G. Farneti ,Gestione e contabilità dell’ente locale, cit., p. 280
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
229
CON TO D EL B ILA N CIO
CO NT AB ILITA’ FINA N ZIARIA M astro Impegni
M astro Accertamenti
INV EN TARIO
PRO SPETTO D I CO N CILIA ZIO NE
CO NT O ECO N OM IC O
CO NT O DEL PAT RIM O N IO
RILEV AZIO N I EXTRACO N TABILI
Il grafico fa percepire la funzione del prospetto di conciliazione quale documento preposto al passaggio dalla contabilità finanziaria a quella economico patrimoniale. Esso, infatti, sostanzialmente recepisce gli input di dati provenienti dal conto del bilancio oltre che da altri documenti quali gli inventari e provvede a ribaltare gli stessi, opportunamente corretti, secondo il principio della competenza economica, nel conto economico o nel conto del patrimonio.
11.1.2 IL RENDICONTO FINANZIARIO
Tra i documenti di sintesi contabile presentati nel paragrafo precedente il rendiconto finanziario, in alcune norme definito come “conto consuntivo” ed, oggi, generalmente conosciuto come “conto del bilancio” è quello che, fin dall’origine, ha avuto la funzione di rappresentare sinteticamente le risultanze finanziarie della gestione, evidenziando la rispondenza tra dati di previsione, eventualmente modificati a seguito di variazioni, con quelli derivanti dalle scritture contabili tenute nel corso dell’esercizio.
Esso si presenta in due parti separate: l’una riguardante le entrate e l’altra le spese e trova negli allegati finali le tabelle di sintesi volte a determinare il risultato di amministrazione a livello complessivo o nelle sue aggregazioni principali.
Avremo pertanto che il “conto del bilancio”, ai sensi del D.P.R. 194/96, espone le entrate e le spese le unità elementari previste nel bilancio ed evidenzia per ciascuno di esse:
le entrate di competenza dell’anno previste , accertate, riscosse e rimaste da riscuotere o, in alternativa, le spese di competenza previste, impegnate, pagate o rimaste da pagare;
la gestione dei residui degli anni precedenti ottenuta attraverso l’indicazione della consistenza dei residui iniziali ed un loro confronto con quelli finali
il conto del tesoriere in cui trovano riscontro le movimentazioni di cassa avvenute nel corso dell’esercizio.
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
230
Si noti come il documento finanziario evidenzi un insieme molto ricco di informazioni che interessano la gestione di competenza, quella di cassa, oltre a quella dei residui, giungendo ad un risultato, a sua volta sintesi o sommatoria di risultati parziali anch’essi interessanti ai fini della nostra indagine.
Esso infatti per ciascuna unità elementare di bilancio ( risorsa ed intervento di spesa) e poi con un processo aggregativo fino ad arrivare al titolo ( livello di aggregazione massima) propone tutte le fasi di entrata e spesa a rilevanza esterna cercando di mettere in evidenza:
cosa ne è stato delle entrate e delle spese che in fase preventiva si era ipotizzato, rispettivamente, di riscuotere o di pagare nell’esercizio appena conclusosi.
cosa ne è stato dei residui iniziali riportati dagli esercizi precedenti e cioè se essi sono stati riscossi o pagati al termine dell'esercizio o se ancora debbono essere rinviati all'esercizio successivo.
Con riferimento alla gestione di competenza detta rappresentazione permette di conoscere in che misura la gestione finanziaria di competenza è stata aderente alla reale costituzione, rispettivamente, del diritto a riscuotere e dell’obbligo a pagare: maggiore sarà stata l’aderenza della realtà rispetto alle previsioni, più la gestione finanziaria sarà stata efficacemente condotta.
Ogni scostamento dalle previsioni influenza il risultato della gestione finanziaria: per ciascuna entrata potranno verificarsi minori o maggiori accertamenti rispetto alle previsioni, i minori accertamenti influenzeranno negativamente il risultato della gestione di competenza, mentre i maggiori accertamenti avranno un‘incidenza positiva sul risultato.
Dal lato della spesa potranno verificarsi soltanto minori impegni rispetto alle previsioni, poiché queste costituiscono un limite all’autorizzazione di spesa. I minori impegni rispetto alle previsioni danno luogo ad “economie” di spesa, concorrendo positivamente alla determinazione dei risultati contabili della gestione finanziaria.
A differenza della gestione di competenza, la gestione di cassa riguarda tutti gli incassi ed i pagamenti riferibili alla gestione passata (residui), presente (di competenza) e futura (anticipazioni di costi e ricavi sospesi). Le riscossioni ed i pagamenti avvengono nell’esercizio alimentando un fondo di cassa iniziale che, alla fine dell’esercizio, avrà subìto variazioni positive o negative in dipendenza dei flussi monetari di entrata e di uscita.
Con riferimento alla gestione dei residui, al fine di conferire sempre la massima veridicità ai dati contabili, il legislatore ha imposto che l’ente, prima dell’inserimento nel conto del bilancio dei residui attivi e passivi, provveda all’operazione di riaccertamento degli stessi, consistente nella revisione delle ragioni del mantenimento in tutto o in parte dei residui. In pratica l’ente, in sede di redazione del conto del bilancio verifica, per i residui attivi, se tutti gli accertamenti delle entrate non ancora riscosse siano stati effettuati sulla base della documentazione atta a determinare la ragione del credito e verifica la sussistenza di un idoneo titolo giuridico, l’esistenza del debitore, la quantificazione della somma e la scadenza dell’obbligazione. Per i residui passivi l’ente deve verificare che gli impegni di spesa “impropri” conservati per legge a residui abbiano, poi, effettivamente dato luogo ad obbligazioni giuridicamente perfezionate.
Tutti i residui attivi e passivi che non hanno alla base, rispettivamente, un regolare e perfetto atto di accertamento e di impegno come sopra detto, devono essere eliminati dal conto dei residui in maniera totale o parziale nel caso in cui con il riaccertamento si verifichi la totale o parziale assenza del credito o del debito. Il riaccertamento dei residui attivi e passivi viene eseguito dai responsabili dei servizi interessati e formalizzato dall’organo di indirizzo nella seduta di approvazione del rendiconto della gestione. Nel caso di minori riaccertamenti di residui attivi, devono essere fornite ampie e documentate motivazioni in ordine alla sopravvenuta inesigibilità, insussistenza o prescrizione. I residui attivi inesigibili costituiscono una particolare categoria di crediti per i quali continua a sussistere il diritto
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
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alla riscossione ma ne viene appurata la dubbia esigibilità: si immagini un’iscrizione a ruolo infruttuosa a causa della dichiarata inesigibilità del debitore da parte del concessionario della riscossione che ha provveduto all’azione esecutiva. Il titolo di credito potrebbe essere nuovamente posto in esecuzione e portare i suoi frutti. Pertanto, i crediti di dubbia esigibilità vengono stralciati dal conto del bilancio e conservati in una apposita voce dell’attivo patrimoniale (detratto il fondo svalutazione crediti) fino al compimento dei termini di prescrizione.
Soffermandoci sull'analisi del documento si vede come esso presenta contenuti e struttura obbligatori in modo tale da consentire il confronto tra previsioni e risultati, i controlli sulla gestione finanziaria, nonché al fine di assicurare l’uniformità della rappresentazione dei risultati finanziari, la comparazione dei dati fra enti ed il consolidamento degli stessi.
In particolare il modello ministeriale, approvato con il D.P.R. 194/96 si propone di presentare per ciascuna risorsa di entrata/intervento della spesa e per ciascun capitolo di entrata e spesa per conto terzi, i dati riferiti all’esercizio finanziario relativi a:
residui attivi e passivi derivanti dal rendiconto dell’esercizio precedente;
stanziamenti definitivi di competenza dell’entrata e della spesa;
accertamenti e impegni dalla gestione dei residui e dalla gestione di competenza;
riscossioni e pagamenti della gestione residui e competenza;
residui attivi e passivi da riportare dalla gestione residui e dalla competenza;
differenze entrate, tra maggiori/minori residui attivi e maggiori/minori accertamenti di competenza;
differenze tra spesa, residui insussistenti e prescritti, economie della competenza.
Per ciascuna voce viene proposta separatamente :
- la gestione Residui ( riga RS)
- la gestione di competenza ( riga CP)
- la gestione complessiva ( T=CP+ RS)
Le risultanze della gestione finanziaria, articolate in entrate e spese, sono alla fine riportate in prospetti distinti in:
gestione delle entrate, riepilogo per titoli, e quadro riassuntivo;
gestione della spesa, riepilogo per titoli e quadro riassuntivo;
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RIEPILOGO GENERALE DELLE ENTRATE
Residui conservati e stanziamenti
Conto del tesoriere Determinazione dei
residui Accertamenti Maggiori o
definitivi di bilancio Riscossioni Residui da riportare minori entrate
DESCRIZIONE RSResidui (A) Residui (B) Residui (C) Residui (D=B+C)
(E=D-A) (E=A-D)
CP Competenza (F) Competenza (G) Competenza (H) Competenza (I=G+H) (L=I-F)
T Totale (M) Totale (N)
Residui al 31 dic. (O=C+H)
Accertamenti al 31 dic. (P=D+I)
(L=F-I)
RS 0 0
Titolo I - Entrate Tributarie CP 0 0
T 0 0 0 0 0Titolo II - Entrate derivanti da contributi e trasferimenti correnti dello Stato, della RS 0 0 regione e di altri enti pubblici anche in rapporto
CP 0 0all'esercizio di funzioni delegate dalla regione T 0 0 0 0 0 RS 0 0Titolo III - Entrate Extratributarie CP 0 0 T 0 0 0 0 0
Titolo IV - Entrate derivanti da alienazioni, RS 0 0
da trasferimenti di capitale e da riscossioni CP 0 0
di crediti T 0 0 0 0 0
Titolo V - Entrate derivanti da accensioni RS 0 0
di prestiti CP 0 0
T 0 0 0 0 0 RS 0 0Titolo VI - Entrate da servizi per conto di terzi CP 0 0 T 0 0 0 0 0
RS 0 0 0 0 0
Totale generale CP 0 0 0 0 0
T 0 0 0 0 0
Avanzo di amministrazione
Fondo di cassa al 1 gennaio
RS 0 0 0 0 0
TOTALE GENERALE DELLE ENTRATE CP 0 0 0 0 0
T 0 0 0 0 0
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
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RIEPILOGO GENERALE DELLE SPESE
Residui conservati e stanziamenti
Conto del tesoriere Determinazione dei
residui Impegni Maggiori o
definitivi di bilancio Pagamenti Residui da riportare minori entrate
DESCRIZIONE RS Residui (A) Residui (B) Residui (C) Residui (D=B+C) (E=A-D)
CP Competenza (F) Competenza (G) Competenza (H) Competenza (I=G+H)
T Totale (M) Totale (N)
Residui al 31 dic. (O=C+H)
Impegni al 31 dic. (P=D+I)
(L=F-I)
RS 0 0
Titolo I - Spese correnti CP 0 0
T 0 0 0 0 0 RS 0 0Titolo II - Spese in conto capitale CP 0 0 T 0 0 0 0 0 RS 0 0Titolo III - Spese per rimborso di prestiti CP 0 0 T 0 0 0 0 0
RS 0 0
Titolo IV - Spese per servizi per conto di terzi CP 0 0
T 0 0 0 0 0
RS 0 0 0 0 0
Totale generale CP 0 0 0 0 0
T 0 0 0 0 0
Disavanzo di amministrazione
RS 0 0 0 0 0
TOTALE GENERALE DELLE SPESE CP 0 0 0 0 0
T 0 0 0 0 0
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11.1.3 IL RISULTATO D'AMMINISTRAZIONE
Il risultato d'amministrazione è disciplinato dall'articolo dall'articolo 186 del D. Lgs. 267/2000 che prevede nel suo unico comma che " Il risultato contabile di amministrazione e' accertato con l'approvazione del rendiconto dell'ultimo esercizio chiuso ed e' pari al fondo di cassa aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi."
Detto risultato assume differenti denominazioni ( avanzo / disavanzo d'amministrazione) a seconda della natura positivo o negativa del risultato.
Il D.P.R. 194/96 disciplina le modalità di presentazione del risultato attraverso il prospetto di seguito riportato.
Il Risultato finanziario della gestione
GESTIONE RESIDUI COMPETENZA TOTALE
Fondo di cassa al 1° gennaio
RISCOSSIONI
PAGAMENTI
FONDO DI CASSA AL 31 DICEMBRE
RESIDUI ATTIVI
RESIDUI PASSIVI
AVANZO (+) DISAVANZO (-)
In particolare, il risultato complessivo delle gestione può essere ripartito tra quello proveniente dalla gestione di competenza l’altro della gestione residui198.
A loro volta, ciascuno di essi può essere scomposto ed analizzato quale combinazione di risultanze di cassa (misuranti dunque operazioni amministrativamente concluse) da altre che, attraverso i residui, dimostrano con grado di incertezza diverso, la propria idoneità a generare in futuro movimenti monetari.
La gestione di competenza evidenzia il risultato ottenuto quale differenza tra gli accertamenti e gli impegni dell’esercizio a loro volta articolabili in una gestione di cassa ed in una dei residui con risultati parziali che sintetizzano quella totale.
Detti valori mettono in evidenza la capacità dell’ente di acquisire ricchezza e destinarla in maniera equivalente a favore della collettività amministrata. Allo stesso modo risultati negativi portano a concludere che l’ente ha dato vita ad una quantità di spese superiori alle risorse raccolte che, se non adeguatamente compensate dalla gestione residui, determina un risultato finanziario negativo.
Allo stesso modo opereremo per la gestione residui. Essa evidenzia l’ammontare dei residui degli esercizi precedenti per i quali occorrerà, dapprima, verificare la reale capacità di trasformarsi in entrata o in uscita e, quindi determinare il risultato complessivo uguale, dunque, alla sommatoria dei risultati delle due gestioni
198 Per un approfondimento sulle modalità di calcolo alternative dei risultati parziali e complessivi del risultato finanziario di amministrazione si veda M. Bellesia, Enti Locali. Analisi di Bilancio, Ipsoa, Milano 1999.
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
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Possibili differenti modalità di rappresentazione del risultato sono riportate nei prospetti che seguono, Dalla loro lettura si evidenzia come risultato di amministrazione si collega a quello dell’esercizio precedente e all’evoluzione della gestione finanziaria dell’esercizio considerato; infatti, il risultato di amministrazione è dato dal risultato di amministrazione precedente +/- i maggiori o minori residui attivi riaccertati, dedotti i minori residui passivi riaccertati, +/- i maggiori o minori accertamenti di competenza rispetto alle previsioni definitive di entrata del bilancio, dedotti i minori impegni di competenza rispetto alle previsioni definitive di spesa del bilancio.
accertamenti (+)
Impegni (-)
Risultato della gestione di competenza
Maggiori residui attivi (+)
Minori residui attivi (-)
Minori residui passivi (+)
Risultato della gestione dei residui
Risultato della gestione di competenza
Risultato della gestione dei residui
Risultato di gestione dell’esercizio
Il grafico che segue evidenzia quanto in precedenza esplicitato.
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
236
Ges
tion
e di
com
pete
nza
Ges
tion
e r
esid
ui
100
- 80
Ava
nzo 20
Le risultanze contabili quale somma della gestione di competenza e di quella residui
Sal
do r
esid
ui
Sal
do
Cas
sa
Sal
do r
esid
ui
Sal
do
Cas
sa
15
85
15
-95
11.1.3.1 L'avanzo di amministrazione ed il suo utilizzo
Il risultato di amministrazione, come richiesto dall’art. 187, comma 1, del Tuel, deve essere scomposto, ai fini del successivo utilizzo o ripiano, in:
(a) fondi vincolati;
(b) fondi per il finanziamento delle spese in conto capitale;
(c) fondi di ammortamento;
(d) fondi non vincolati.
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237
I fondi vincolati si riferiscono per lo più ad economie di spesa di stanziamenti finanziati con entrate finalizzate o a contributi pervenuti oltre il termine massimo per effettuare le variazioni di bilancio e che, pertanto, hanno contribuito alla determinazione del risultato di amministrazione;
I fondi per il finanziamento delle spese in conto capitale evidenziano anch’essi risorse confluite nel risultato di amministrazione che presentano tuttavia una destinazione a spese in conto capitale in relazione alla natura dell’entrata originaria;
I fondi di ammortamento derivano invece dall’applicazione al titolo primo della spesa del bilancio preventivo degli ammortamenti di cui all’art. 167 del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali e dall’impossibilità di impegnare i relativi stanziamenti: ciò comporta economie di spesa ed il rifluire delle stesse nel risultato di amministrazione con l’evidenziazione del vincolo di destinazione per il riacquisto di beni ammortizzabili.
I vincoli di destinazione delle risorse confluite nel risultato di amministrazione permangono, anche se quest’ultimo non è capiente a sufficienza o è negativo (disavanzo di amministrazione); in questi casi l’ente dovrà ricercare le risorse necessarie per finanziare tutte le spese derivanti da entrate vincolate rifluite nel risultato di amministrazione.
I fondi non vincolati hanno carattere residuale e possono essere utilizzati :
per il reinvestimento delle quote accantonate per ammortamento. Il caso ricorre quando l’avanzo è sufficiente a coprire le quote di ammortamento iscritte in bilancio e portate in economia al termine dell’esercizio, secondo le prescrizioni contenute nell’ordinamento contabile;
per la copertura dei debiti fuori bilancio o per i provvedimenti necessari per la salvaguardia degli equilibri di bilancio, ove non possa provvedersi con mezzi ordinari, evitando, così, il ricorso ad altri mezzi di finanziamento come la vendita di beni;
per il finanziamento delle spese di funzionamento non ripetitive. Il riferimento alle spese di funzionamento non ripetibili non esprime un nuovo concetto ma costituisce unicamente l'esplicazione letterale dell’espressione comunemente usata “spese correnti una tantum”;
per il finanziamento di spese di investimento.
Solo in sede di assestamento, invece, la quota di avanzo di amministrazione non vincolata può essere utilizzata per il finanziamento delle altre spese correnti.
L’eventuale disavanzo contabile di amministrazione, che può discendere sia dalla negativa gestione dell’esercizio di competenza che da quella dei residui, o da tutte e due, opportunamente aumentato delle quote di ammortamento accantonate e non disponibili, dei fondi vincolati e dei fondi in conto capitale assorbiti dal negativo risultato della gestione, deve essere obbligatoriamente applicato al bilancio di previsione o ripianato in una delle forme contemplate dalla legge, pena la sanzione dello scioglimento dell’organo di indirizzo.
In altri termini, il risultato contabile di amministrazione è un risultato composito, un misto di partite tra loro non compensabili, da tenere opportunamente distinte e monitorate, poiché quelle risorse finanziarie, piuttosto che contribuire al generale ed unitario finanziamento delle spese, conservano il vincolo di spesa originario e non possono essere distratte per altro titolo.
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11.2 IL CONTO ECONOMICO
Al pari di quello predisposto dalle imprese il conto economico costituisce il documento di sintesi periodica dell’intera attività dell’ente in cui il legislatore evidenzia tutte le operazioni della gestione dirette a realizzare le finalità dell’ente evidenziando i componenti di reddito, positivi e negativi, che concorrono alla formazione del risultato economico dell’esercizio secondo criteri di competenza economica199.
I contenuti del documento in esame trovano ampia specificazione nell’articolo 229 del D.Lgs. 267/2000 e negli schemi ufficiali approvati con il D.P.R. 194/96.
Il modello ministeriale è caratterizzato da una struttura scalare.
CONTO ECONOMICO
Importi parziali Importi totali
Importi complessivi
A PROVENTI DELLA GESTIONE:
1 Proventi tributari - -
2 Proventi da trasferimenti - -
3 Proventi da servizi pubblici - -
4 Proventi da gestione patrimoniale - -
5 Proventi diversi - -
6 Proventi da concessioni edificare - -
7 Incrementi di immobilizz. per lavori interni - -
8 Variazioni nelle rimanenze di prodotti in corso di lavorazione ecc.
- -
Totale proventi della gestione (A) 0 -
B COSTI DELLA GESTIONE:
9 Personale - -
10 Acquiso di materie prime e/o beni di consumo - -
11 Variazioni nelle rimanenze di materie prime e/o beni di consumo
- -
199 Sulla competenza economica crf. G. Farneti “La competenza economica comporta, da una parte la considerazione di una relazione strumentale, di causa effetto, fra il consumo dei fattori produttivi ed i servizi prodotti /erogati, dall’altra il riferimento dei proventi ad un periodo individuato, e corrispondente tipicamente all’anno solare, di produzione/erogazione dei servizi dell’ente” Gestione e contabilità dell’ente locale, cit. p. 277
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12 Prestazioni di servizi - -
13 Utilizzo beni di terzi - -
14 Trasferimenti - -
15 Imposte e tasse - -
16 Quote di ammortam. di esercizio - -
Totale costi di gestione (B) 0 -
RISULTATO DELLA GESTIONE (A-B): (A-B) 0
C PROVENTI E ONERI DA AZIENDE SPECIALI E PARTECIPATE:
17 Utili - -
18 Interessi su capitale di dotazione - -
19 Trasferimenti ad aziende speciali e partecipate - -
Totale (C) (17+18-19) 0 -
RISULTATO DELLA GESTIONE OPERATIVA (A-B+/-C): 0
D PROVENTI E ONERI FINANZIARI:
20 Interessi attivi - -
21 Interessi passivi:
- su mutui e prestiti - -
- su obbligazioni - -
- su anticipazioni - -
- per altre cause - -
Totale (D) (20-21) 0 -
E PROVENTI E ONERI STRAORDINARI:
PROVENTI:
22 Insussistenze del passivo - -
23 Sopravvenienze attive - -
24 Plusvalenze patrimoniali - -
Totale proventi E.1 (22+23+24) 0 -
ONERI:
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25 Insussistenze dell'attivo - -
26 Minusvalenze patrimoniali - -
27 Accantonamento per svalutazione crediti - -
28 Oneri straordinari - -
Totale oneri E.2 (25+26+27+28) 0 -
Totale E (E.1 - E.2) 0 -
RISULTATO ECONOMICO DELL'ESERCIZIO (A-B+/-C+/-D+/-E): 0
Si tratta di una soluzione che contrariamente alla tradizionale struttura del conto a sezioni contrapposte, consente di evidenziare anche risultati intermedi rispetto a quello complessivo amplificando la capacità informativa da esso derivante e permettendo una lettura articolata e maggiormente interpretativa dei dati esposti200. In particolare:
Il sub-totale della classe A) Proventi della gestione, risultante dalla somma delle variazioni economiche positive del periodo relative alle operazioni di ordinaria e continuativa gestione, evidenzia l’entità complessiva dei proventi dell’esercizio al netto di quelli finanziari e di quelli relativi alle partecipazioni in società ed aziende speciali.
L’importo complesivo della classe B) Costi della gestione, derivante dalla somma delle variazioni economiche negative del periodo relative alle operazioni di ordinaria e continuativa gestione, mostra l’entità complessiva dei costi e degli oneri d’esercizio, al netto di quelli finanziari e degli altri eventuali relativi alle partecipazioni in società ed aziende speciali.
Il valore totale della classe C) Proventi ed oneri da aziende speciali e partecipate, risultante dalla somma algebrica delle variazioni economiche positive e negative del periodo relative alla gestione delle partecipazioni dell’ente in società miste, aziende speciali, ecc., analizza il risultato netto realizzato dalla gestione delle partecipazioni dell’ente.
La somma totale della classe D) Proventi ed oneri finanziari, dato dalla somma algebrica delle variazioni economiche positive e negative del periodo relative alle operazioni di finanziamento sia a breve che a medio-lungo termine, mostra il risultato netto realizzato dalla gestione finanziaria dell’ente.
Il sub-totale della classe E) Proventi ed oneri straordinari, scomposto a sua volta in due sub-totali e.1 Proventi straordinari ed e.2 Oneri straordinari, espone:
- con il primo, pari alla somma di tutte le variazioni economiche positive relative alle operazioni non prevedibili e non continuative della gestione, l’entità complessiva dei proventi relativi ad operazioni straordinarie compiute in corso d’anno;
200 Sull’argomento F. Ranalli precisa: “ In linea generale si può affermare che, per quanto riguarda il conto economico, la forma a “sezioni divise e contrapposte” o “sovrapposte” aderisce perfettamente a strutture di tipo semplice. In tal caso, infatti, lo scopo principale è quello di evidenziare le generali correlazioni che legano i componenti positivi e negativi da cui scaturisce il reddito. La forma “scalare”, invece, si attaglia a strutture più complesse, permettendo loro di esprimere appieno la loro potenzialità informativa. La sua adozione diventa infatti indispensabile se, oltre ai costi ed ai ricavi, si vogliono evidenziare anche i risultati parziali. Ne deriva una relazione molto stretta tra struttura e forma dei prospetti di bilancio che, in qualche misura si condeterminano.”Sulla capacità informativa delle strutture di bilancio, Cedam, Padova, 1984 P. 153
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
241
- con il secondo, uguale dalla somma di tutte le variazioni economiche negative relative alle operazioni non prevedibili e non continuative della gestione, l’entità complessiva degli oneri relativi ad operazioni straordinarie compiute in corso d’anno;
Pertanto l’importo generale della classe E), (differenza di e.1 ed e.2), evidenzia il risultato netto della gestione straordinaria e gli effetti da essa prodotti sul risultato complessivo della gestione.
Il chiaro obiettivo che il legislatore si è posto, pertanto, è di fornire un’informazione dettagliata dell’intero andamento, evidenziando gli aspetti della gestione operativa, finanziaria, e straordinaria attraverso una impostazione del conto economico che mostra i risultati progressivi o intermedi dati da:
- Risultato della gestione (A – B);
- Risultato della gestione operativa (A – B +/- C);
- Risultato economico dell’esercizio (A – B +/- C +/- D +/- E)
Si nota nella soluzione prescelta un eccessivo appiattimento sulle posizioni del legislatore civilistico,
che a parere di alcuni autori201 non tiene adeguatamente in considerazione le specificità e le caratteristiche proprie di un ente locale.
Le critiche mosse sono dirette ad evidenziare come lo schema proposto nella sua sinteticità e nell’esposizione dei costi e dei proventi esclusivamente per natura202 , seguendo l’impostazione della direttiva comunitaria, impedisce di distinguere l’apporto dei vari servizi al risultato complessivo riducendo la capacità segnaletica del documento.
Bisogna però, far presente come un documento sintetico quale il conto economico non può fornire un insieme diversificato di informazioni relativi a costi e proventi di specifici servizi.
D’altra parte questo non è neanche l’obiettivo di un sistema di contabilità economico patrimoniale quanto, piuttosto, di una contabilità analitica nella quale gli elementi sono classificati per destinazione e per natura individuando preventivamente gli oggetti da monitorare.
In conclusione la scelta del legislatore per una classificazione dei costi e dei proventi per natura, il luogo della classificazione per destinazione può essere ricondotta alle seguenti motivazioni:
a) la classificazione per destinazione, in base cioè alle caratteristiche dei processi di produzione/erogazione (costi amministrativi del servizio x, costi di produzione del servizio y, ecc.) comporta il necessario supporto di un sistema di contabilità analitica non immediatamente implementabile nella realtà operativa degli enti locali ;
b) la classificazione dei costi per natura consente una diretta correlazione con il conto del patrimonio.
201 Crf. G. Farneti, L. Mazzara, G. Savioli, Il sistema degli indicatori negli enti locali, Giappicheli Torino, 1996 che sottolineano, riferendosi al conto economico che. “La sua impostazione risente in misura notevole dello schema elaborato dal legislatore civilistico per le imprese in attuazione della IV direttiva CEE – al quale la dottrina aziendalistica ha già mosso rilievi notevoli in ordine alla sua capacità informativa – e non tiene adeguatamente conto della specificità dell’Ente locale” Pag. 68
202 A riguardo L. D’Alessio in Il controllo di efficienza nelle aziende pubbliche, Liguori, Napoli, 1989 precisa: “La dimensione economica dell’azienda pubblica può essere facilmente interpretata se le voci delle spese e delle rendite (…) sono opportunamente riclassificate secondo la destinazione economica dei fattori produttivi impiegati e non solo tenendo conto della natura specifica dell’oggetto di rilevazione” p. 118
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
242
11.2.1 IL PROSPETTO DI CONCILIAZIONE
La predisposizione del Conto Economico presuppone la correzione ed integrazione degli impegni e degli accertamenti secondo il principio della competenza economica. Per far ciò, senza obbligare gli enti all'implementazione di un sistema di rilevazioni basati sul metodo della partita doppia, il legislatore ha introdotto con il D.Lgs. 77/95 e poi riconfermato con l'attuale Testo Unico degli Enti locali il "prospetto di conciliazione".
Per le ragioni sopra riportate esso è risultato, fin dalla sua prima apparizione, il documento contabile che ha destato maggiore curiosità e perplessità negli operatori di settore e negli studiosi divenendo ben presto oggetto di dibattito tra coloro che ne esaltavano le capacità di riconciliare i dati finanziari con quelli economici e coloro che, fautori di una contabilità economica con il metodo della “ partita doppia”, ne hanno visto un inutile documento giuscontabile da compilare al sol fine di far coincidere, a tutti i costi, valori che per loro natura non avrebbero nulla in comune.
La sua finalità infatti è quella di mettere in evidenza i collegamenti esistenti, al termine dell’esercizio, tra i risultati finanziari e quelli economico-patrimoniali . Per far ciò esso, sostanzialmente, recepisce gli input di dati provenienti dal conto del bilancio oltre che da altri documenti quali gli inventari e provvede a ribaltare gli stessi, opportunamente corretti, secondo il principio della competenza economica, nel conto economico o nel conto del patrimonio.
Concettualmente esso sintetizza il percorso applicativo guidato già delineato nell’articolo 71 del D. Lgs. 77/95 e riproposto oggi nel D. Lgs. 267/2000 che riferendosi al conto economico all'articolo 229 chiarisce: “ gli accertamenti e gli impegni del conto del bilancio rettificati al fine di costituire la dimensione finanziaria dei valori economici riferiti alla gestione di competenza.”
Resta a questo punto da definire specificatamente quali accertamenti ed impegni trovano allocazione nel conto economico e quali nel conto del patrimonio atteso che i fatti aziendali una volta classificati (valori economici o finanziari) hanno già una loro logica imputazione.
A riguardo lo stesso articolo offre una attenta disamina di questa problematica distinguendo le entrate e le spese di gestione tra “correnti” e “non correnti”.
In particolare il comma 9 di detto articolo testualmente recita:
“Al conto economico è accluso un prospetto di conciliazione che, partendo dai dati finanziari della gestione corrente del conto del bilancio, con l’aggiunta di elementi economici, raggiunge il risultato finale economico. I valori della gestione non corrente vanno riferiti al patrimonio.”
Il prospetto di conciliazione, dunque, distingue le entrate e le spese dell’ente tra correnti e non correnti indirizzando le prime nel conto economico le altre nel conto del patrimonio.
Il grafico sotto riportato sintetizza l’allocamento dei valori.
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
243
CONTO
DEL PATRIMONIO
CONTO
ECONOMICO
CONTO DEL BILANCIO
Parte non corrente
Parte corrente
ALTRE RILEVAZIONI NON FINANZIARIE
Inventari Altre rilevazioni: Ratei Risconti, Ammortame.
Volendo analizzare la struttura del modello approvato con il D.P.R. 194/96 potemmo dire che:
a) esso si sviluppa attraverso due tabelle contrapposte una per la riconciliazione delle entrate finanziarie l’altra delle spese e che ciascuna di esse evidenzia una prima parte nella quale sono riportati i macroaggregati secondo l'articolazione finanziaria prevista dal D. Lgs. 267/2000 (Titolo/Categoria per l'entrata e Titolo/Intervento per la spesa) ed una seconda che ricomprende, invece, tutti quei fatti gestionali che non hanno avuto una loro rilevanza contabile nei documenti finanziari ma che, attraverso il prospetto di conciliazione, vengono presi in considerazione per una corretta armonizzazione dei principi di competenza finanziaria ed economica.
b) entrambe le tabelle propongono in uno sviluppo orizzontale di ciascuna riga, dapprima le integrazioni e rettifiche di natura economica e finanziaria e quindi l'individuazione del documento contabile in cui il valore risultante dovrà essere allocato ( Conto economico o Conto del Patrimonio).
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
244
PROSPETTO DI CONCILIAZIONE (ENTRATE)
ACCERTAMENTI
RISCONTI PASSIVI
RATEI ATTIVI
ALTRE RETTIFICHE
AL CONTO NOTE AL CONTO
FINANZIARI INIZIALI FINALI INIZIALI FINALI DEL
RISULTATO
ECONOMICO DEL PATRIMONIO
DI
COMPETENZA (+) (-) (+) (-) FINANZIARIO RIF. C.E. (1E+2E+3E+ 4E+5E+6E) RIF. C.P. ATTIVO
RIF. C.P. PASSIVO
(1E) (2E) (3E) (4E) (5E) (6E) (7E)
Titolo I ENTRATE TRIBUTARIE
1) Imposte (tit. I - cat. 1) A1
2) Tasse (tit. I - cat. 2) A1
3) Tributi speciali (tit I - cat. 3) A1
Totale entrate tributarie CI -4E+E5 D II +3E-2E
Titolo II - ENTRATE DA TRASFER.
1) da Stato (tit. II cat. 1) A2
1) da Regione (tit. II cat. 2) A2 1) da regione per funz. deleg. (tit. II cat. 3) A2 1) da org. Com. e internaz. (tit. II cat. 4) A2
1) da altri enti sett. pubb. (tit. II cat. 5) A2
Totale entrate da trasferimenti CI -4E+E5 D II +3E-2E
(nota 1)
Titolo III - ENTRATE EXTRATRIBUT.
1) Proventi servizi pubblici (tit. III - cat. 1) A3 1) Proventi gestione patr. (tit. III - cat. 2) A4
1) Proventi finanziari (tit. III - cat. 3) D20
- Interessi su depositi, crediti ecc. - Interessi su capitale conferito ad aziende
speciali e partecipate C17
1) Proventi per utili da aziende C18
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
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speciali e
part. dividendi di società (tit. III - cat. 4)
1) Proventi diversi (tit. III - cat. 5) A5
Totale entrate extratributarie CI -4E+E5 D II +3E-2E
TOTALE ENTRATE CORRENTI
Titolo IV - ENTRATE PER
ALIENZAZIONE DI BENI PATRIM.
TRASFERIMENTO DI CAPITALI
RISCOSSIONE DI CREDITI
1) Alienazione di beni patrimoniali E24 nota 2
(tit. IV - cat. 1) E26 nota 2 AII (nota 3) 2) Trasferimenti di capitale dello Stato
(tit. IV - cat. 2)
3) Trasferimenti di capitale da regione
(tit. IV - cat. 3) BI +1E
(nota 4) 4) Trasferimenti di capitale da altri enti del
settore pubblico (tit. IV - cat. 4) 5) Trasferimenti di capitale di altri soggetti
(tit. IV - cat. 5) A6 nota 5 BII +1E-7E Totale trasferimenti di capitale (2+3+4+5)
6) Riscossione crediti
(tit. IV - cat. 6) Totale entrate da alienazioni di beni
patrimoniali, trasf. di capitali ecc.
Titolo V - ENTRATE DA
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
246
ACCENSIONI PRE.
1) Anticipazioni di cassa (tit V-cat. 1) C IV 1+E 2) Finanziamenti a breve termine (tit V-cat. 2) C1 1 1+E 3) Assunzioni di mutui e prestiti (tit V-cat. 3) CI 2 1+E 4) Emissione prestiti obbligazionari (tit V-cat. 4) C1 3 1+E
Torale entrate accensioni prestiti
TITOLO VI - SERVIZI PER CONTO DI TERZI BII3E + (Nota 6)
TOTALE GENERALE DELL'ENTRATA
- Insussistenze del passivo E22 nota 7
- Sopravvenienze attive E23 nota 8 - Incrementi di immobilizzazioni per lavori int. A7 nota 9 AI 1
(costi capitalizati) + 7E - Variazioni nelle rimanenze di prodotti in corso A8 BI + rim. finali
di lavorazione etc. - rim. iniziali
NOTE
(1) tra le altre rettifiche del risultato finanziario va considerata l'IVA a debito, compresa negli accertamenti finanziari del titolo II" Entrate extratributarie" per l'attività in regime d'impresa; l'ammontare dell'Iva
per fatture da emettere va riportato nel passivo del conto del patrimonio alla voce "Debiti per IVA" (CIII), costituendo un debito verso l'erario a fronte del credito accertato al lordo d'IVA.
(2) quando viene realizzata una plusvalenza (ad esempio per un provento da alienazione maggiore del valore al netto risultante dal conto del patrimonio), il valore relativo è portato in aumento nel conto economico
(E24); quando viene realizzata una minusvalenza il valore relativo è portato in diminuzione ne l conto economico (e26)
(3) quando viene alienato un bene il valore risultante del conto del patrimonio va indicato in detrazione
(4) va indicato il totale dei trasferimenti di capitali da Stato, regioni, province, comuni, aziende speciali, partecipate ed altre
(5) proventi accertati per concessioni di edificare, per la quota finalizzata a spese correnti (sino al 30% del valore di 1E)
(6) va indicata la somma rimasta da riscuotere da terzi in conto competenza finanziaria
(7) trattasi di minori debiti (minori residui passivi del conto del bilancio)
(8) trattasi di maggiori crediti (maggiori residui attivi del conto del bilancio)
(9) i costi capitalizzati sono costituiti da quella parte di costi (sostenuti tra le spese "correnti" nel titolo 1°) per la produzione in economia di valori da porre, dal punto di vista economico, a carico di più esercizi,
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
247
esempi di costi capitalizzati sono costituiti da manutenzioni straordinarie effettuate dal personale dell'ente , dalla produzione diretta di software applicativo; a fine esercizio è necessario rilevare questa entità, contabilizzarle nell'attivo patrimonia
PROSPETTO DI CONCILIAZIONE (SPESE)
IMPEGNI
RISCONTI
ATTIVI
RATEI
PASSIVI ALTRE
RETTIFICHE
AL CONTO NOTE AL CONTO
FINANZIARI INIZIALI FINALI INIZIALI FINALIDEL
RISULTATO
ECONOMICO DEL PATRIMONIO
DI
COMPETENZA (+) (-) (+) (-) FINANZIARIO RIF. C.E. (1S+2S+3S
+4S+5S+6S) RIF. C.P. ATTIVO RIF. C.P. PASSIVO
(1S) (2S) (3S) (4S) (5S) (6S) (7S)
Titolo I SPESE CORRENTI
1) Personale B9 2) Acquisti di beni di consumo e/o materie prime B10
3) prestazioni di servizi B12
4) Utilizzo di beni di terzi B13
5) Trasferimenti
di cui
- Stato B14
- regione B14
- province e città metropolitane B14
- comuni ed unioni di comuni B14
- comunità montane B14
- aziende speciali e partecipate C19
- altri B14
6) Interessi passivi e d oneri finanziari diversi D21
7) Imposte e tasse B15
8) Oneri straordinari della gestione corrente E28
Totale spese correnti CII +3S-2S D I -4S+5S
Titolo II - SPESE IN CONTO CAPITALE
1) acqusizione di beni immobili
di cui:
a) pagamenti eseguiti
b) somme rimaste da pagare
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
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2) espropri e servitù onerose A + (nota 2)
di cui:
a) pagamenti eseguiti
b) somme rimaste da pagare
3) acquisto si beni specifici per realizzazioni in
economia
di cui:
a) pagamenti eseguiti
b) somme rimaste da pagare
4) utilizzazioni di beni di terzi per realizzazioni
in economia
di cui:
a) pagamenti eseguiti
b) somme rimaste da pagare
5) acqusizioni di beni mobili, macchine ed D + (nota 3)
attrezzature tecnico scientifiche
di cui:
a) pagamenti eseguiti
b) somme rimaste da pagare
6) incarichi professionali esterni
di cui:
a) pagamenti eseguiti
b) somme rimaste da pagare
7) trasferimenti di capitale
di cui:
a) pagamenti eseguiti
b) somme rimaste da pagare
8) partecipazioni azionarie E + (nota 3)
di cui:
a) pagamenti eseguiti
b) somme rimaste da pagare
9) conferimenti di capitale
di cui:
a) pagamenti eseguiti
b) somme rimaste da pagare
10) concessioni di crediti e anticipazioni AIII2
di cui: + (nota 4)
a) pagamenti eseguiti BII
b) somme rimaste da pagare
Totale spese in conto capitale
di cui:
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
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a) pagamenti eseguiti
b) somme rimaste da pagare
Titolo III - RIMBORSO PRESTITI
1) Rimborso di anticipazioni di cassa CIV -1S
1) Rimborso di finanziamenti a breve termine CI1 -1S 1) Rimborso di quota capitale di mutui e prestiti CI2 -1S
1) Rimborso di prestiti obbligazionari CI3 -1S 1) Rimborso di quota capitale di debiti pluriennali CI4 -1S
Totale rimborso di prestiti
Titolo IV - SERVIZI PER C/TERZI CV (nota 5)
TOTALE GENERALE DELLA SPESA
- Variazioni nelle rimanenze di materie prime B11 B1 + rim finali
e/o beni di consumo - rim.
iniziali
- Quote di ammortamento dell'esercizio B16 A (nota 6)
- Accantonamento per svalutazione crediti E27 AIII4 (nota 7)
- Insussistenza dell'attivo E25 nota 8
NOTE
(1) tra le altre rettifiche del risultato finanziario va considerata l'IVA a credito, compresa negli impegni finanziari del titolo I" Spese correnti" per l'attività in regime d'impresa; l'ammontare dell'Iva
per fatture da ricevere o registrate in sospensione d'IVA, va riportato nell'attivo del conto del patrimonio alla voce "Crediti per IVA" (B II 4), costituendo un credito verso l'erario a fronte del debito accertato al lordo
d'IVA per spese di funzionamento.
(2) l'importo corrispondente ai pagamenti in conto competenza del Titolo II "Spese in conto capitale" va riferito in aumento alla specifica "IMMOBILIZZAZIONE" dell'attivo, analogamente va operato per i pagamenti
in conto residui
(3) l'importo corrispondente alle somme rimaste da pagare in conto competenza del titolo II "Spese in conto capitale"; vale a dire che le somme da conservare nel conto finanziario della competenza, a residuo passivo
vanno nell'attivo riferite in aumento al conto d'ordine "Opera da realizzare" e nel passivo riferite in aumento al conto d'ordine "Impegni per opere da realizzare". I pagamenti disposti per spese del Titolo II, "Spese in conto capitale",
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
250
in conto residui esercizi precedenti, vanno riferiti in diminuzione nell'attivo e nel passivo ai suddetti conti d'ordine
(4) l'importo impegnato dell'intervento "concessioni di crediti ed anticipazioni" va riferito in aumento alla voce dell'attivo AIII 2 "Crediti verso partecipate", ove la concessione di crediti ed anticipazioni riguardi aziende
speciali, controllate e collegate, va riferito in aumento alla voce B II dell'attivo "Crediti" negli altri casi;
(5) va indicata la somma richiesta da pagare a terzi in conto competenza finanziaria
(6) l'ammortamento dell'esercizio (7S) va portato ad incremento del Fondo d'ammortamento e quindi in diminuzione del corrispondente valore dell'attivo (A)
(7) l'importo accantonato per svalutazione crediti, che non può costituire impegno nel conto del bilancio, va riferito nel conto del patrimonio in diminuzione dell'attivo alla voce "immobilizzazioni finanziarie - crediti di dubbia esigibilità"; nel caso di accertata effettiva inesigibilità di importi dell'attivo del Conto del patrimonio "immobilizzazioni finanziarie - crediti di dubbia esigibilità" è possibile utilizzare l'accantonamento per "Fondo svalutazione crediti" c
(8) minori crediti (minori residui attivi vdel conto del bilancio)
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251
11.3 IL CONTO DEL PATRIMONIO
Se il Conto Economico ed il prospetto di conciliazione costituiscono documenti del tutto nuovi nel sistema contabile degli enti locali, non altrettanto può dirsi per quel che concerne il Conto del Patrimonio il quale, derivante direttamente dal vecchio rendiconto generale, costituisce l’anello di congiunzione con i principi sanciti dalla contabilità pubblica e vigenti fin dalla metà del secolo scorso.
Quest’ultima, infatti, dando particolare rilevanza all’aspetto autorizzatorio della spesa, aveva sviluppato un sistema di rilevazione che evidenziava la gestione finanziaria e gli effetti che la stessa generava, attraverso fatti permutativi, sul patrimonio dell’ente che, classificato attraverso appositi inventari, trovava una sua unitarietà nel succitato “conto generale del patrimonio”.
Detto documento riassuntivo costituiva, quindi, l’elemento di raccordo tra la contabilità finanziaria e quella patrimoniale misurando l’incremento o il decremento del valore complessivo del patrimonio dell’ente quale variazione da c/finanziario o da altre cause.
Le modifiche legislative intervenute negli anni ne hanno completamente sottovalutato il ruolo e l’importanza e, pertanto, esso è rimasto immutato fino ai nostri giorni. Tale disattenzione da parte del legislatore, accompagnata da una scarsa attività di verifica e di controllo, ha portato la maggior parte degli enti locali a mal predisporre, ed in alcuni casi a tralasciare completamente, questo allegato al rendiconto che, come risulta dalla deliberazione 650 del 18.03.1988 della Corte dei Conti non aveva più, alla fine degli anni ottanta, alcuna capacità informativa né tantomeno di raccordo tra il dato finanziario e quello patrimoniale.
Le discussioni203 succedutesi e le pronunce della Corte dei Conti hanno portato ad una ridefinizione del documento che, oggi, è in grado di realizzare un raccordo non solo con la contabilità finanziaria ma ancor più con quella economica e con il risultato della gestione derivante da quest'ultima.
Il Conto del Patrimonio rileva, dunque, l’incidenza che i fatti di gestione, finanziari e non, hanno sui vari beni dell’ente, permettendo la determinazione finale della consistenza netta di tutto il patrimonio.
Oggi, il contenuto del conto del patrimonio è stato disciplinato dall’articolo 72 del D. Lgs. 77/95 e formalizzato dal modello previsto nel D.P.R. 194/96 .
Dalla lettura dell’articolo, si comprende come il legislatore, recependo i contenuti delle varie deliberazioni della Corte dei Conti e cercando di integrare le stesse con la normativa civilistica successiva alla IV direttiva CEE, abbia voluto generare un sistema di rappresentazione delle risultanze patrimoniali che tenesse conto delle esigenze della contabilità pubblica senza però tralasciare il significato informativo che la norma comunitaria possedeva.
Facendo proprie le istanze provenienti da più parti e ben individuate dalla deliberazione n. 650/88 della Corte dei Conti, si è cercato, in particolare, di dare una risposta riformatrice alle varie problematiche stratificatesi negli anni e che riguardavano principalmente:
a)i contenuti del documento nell’aspetto formale e in quello sostanziale per la individuazione di criteri di inventariazione dei beni;
b) la disciplina delle scritture inventariali volte a semplificare le procedure vigenti e risalenti c) ad una circolare del Ministero dell’interno n. 152000/2 del 20.07.1904;
d) la individuazione di adempimenti procedurali occorrenti per la predisposizione di schemi uniformi.
203 Si precisa che la deliberazione della Corte dei Conti richiamata contiene al suo interno una disamina delle varie posizioni dottrinali ed istituzionali a cui si rimanda per un approfondimento.
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
252
Rifacendosi a dette richieste, la norma ha puntualizzato alcuni aspetti particolarmente significativi quali:
- la definizione di patrimonio degli enti locali;
- la inclusione nel documento dei beni demaniali;
- la definizione di criteri di valutazione dei beni;
- le logiche di aggiornamento annuale degli inventari.
Si tratta di innovazioni di particolare interesse per i risvolti che essi hanno sulla dimostrazione dei risultati della gestione.
Il legislatore non si è limitato ad individuare il contenuto principale del conto del patrimonio ma, nel rispetto di quanto previsto nell’art. 114, ha predisposto l’apposito modello, approvato con il DPR 194/96 in cui, facendo proprie le disposizioni del D. Lgs. 77/95, ha cercato di sintetizzare i vari aspetti precedentemente esposti, ricercando una classificazione che permettesse la costituzione di aggregazioni omogenee utilizzabili sia per le scritture inventariali che per il conto del patrimonio e non determinasse una frattura troppo netta con la previgente impostazione.
Inoltre, facendo proprie le indicazioni della Corte dei Conti, ha definito un prospetto che, quantunque presenti numerose analogie con il precedente “conto generale del patrimonio”, se ne discosta per una maggiore puntualità e completezza delle voci.
Il conto del patrimonio, così come previsto dal D.P.R.194/96, si sviluppa, sia all’attivo che al passivo, su otto colonne, secondo il seguente schema:
CONTO DEL PATRIMONIO (ATTIVO E PASSIVO)
VARIAZIONI DA
C/FINANZIARIO
VARIAZIONI DA
ALTRE CAUSE Descrizione
IMPORTI
PARZIALI
CONSISTENZA
INIZIALE + - + -
CONSISTENZA
FINALE
La prima colonna accoglie la descrizione dei valori esposti, poi, nelle successive distinti in classi, sottoclassi, voci ed, eventualmente, sottovoci.
La seconda colonna accoglie gli importi parziali delle movimentazioni contabili iscritti in corrispondenza della riga. Essa è data dalla somma orizzontale di ciascuna voce presente sulla riga stessa. Ad esempio, tenendo conto dell’impostazione del legislatore che prevede, in analogia a quanto previsto nelle aziende private con il DPR 917/86, l’evidenziazione dei cespiti al netto dei relativi fondi, in essa potrebbe essere riportata la quota di accantonamento al fondo di ammortamento.
La terza colonna riporta la consistenza iniziale dei beni di ogni categoria e cioè il valore complessivo dei beni al 1° gennaio di ciascun esercizio corrispondente ai valori riportati nella consistenza finale dell’esercizio precedente.
La quarta e la quinta colonna permettono di comprendere le variazioni avvenute a seguito della gestione e che presentano una loro evidenziazione nel conto finanziario.
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
253
Esse, cioè, devono essere movimentate a seguito di accadimenti gestionali che interessano l'aspetto finanziario della gestione e che quindi trovano una loro correlazione con i conti accesi alla cassa, ai crediti ed ai debiti.
Viceversa, la sesta e la settima colonna mostrano le eventuali Variazioni da altre cause che per loro natura e caratteristica non trovano modo di essere evidenziate nel conto finanziario.
L’ultima colonna dimostra la consistenza finale di ciascun gruppo di beni. Il valore, ottenuto quale somma algebrica delle colonne precedenti, al netto dei fondi, quando previsti, costituisce la consistenza iniziale dell’esercizio successivo.
Relativamente alla articolazione delle voci di bilancio, invece, il legislatore, nell’intento di realizzare una struttura che fosse confacente non solo ad una massima chiarezza espositiva ma valida anche per la formazione dei nuovi inventari, ha seguito una logica di classificazione per differenti livelli:
a) una prima, intesa a differenziare gli elementi positivi e negativi del patrimonio che sono evidenziati in due differenti parti del prospetto (attivo e passivo) il cui saldo riporta il patrimonio netto dell’ente locale (se positivo) o l’eventuale deficit patrimoniale (se negativo)
b) una seconda che classifica le attività e le passività in base alla natura ed alla funzione onde analizzarne la composizione.
In particolare, per quanto concerne l’attivo patrimoniale, potremmo dire che il criterio utilizzato dal legislatore è misto. Infatti, a fianco di una articolazione principale che riconsidera le voci secondo il criterio finanziario della liquidità, ne troviamo, in alcuni casi, un’altra che tiene conto della natura degli elementi patrimoniali attivi.
La promiscuità tra i due criteri di classificazione è evidenziata ulteriormente dal fatto che lo stesso legislatore, nella predisposizione dello schema di conto del patrimonio, ha previsto, accanto alle due principali classi di valori A) Immobilizzazioni e B) Attivo circolante, una terza C) costituita dai Ratei e Risconti.
Da una attenta lettura degli schemi si nota che il legislatore ha voluto applicare lo stesso principio di destinazione sancito dal 1° comma dell’art.2424 bis del codice civile secondo il quale “gli elementi patrimoniali destinati ad essere utilizzati durevolmente devono essere iscritti tra le immobilizzazioni.”
Ne consegue che le attività patrimoniali, aventi stessa natura, possono trovare diversa allocazione in bilancio a seconda del periodo di utilizzo. Si pensi ad esempio ai crediti ed i titoli diversi dalle partecipazioni previsti sia nelle immobilizzazioni che nell’attivo circolante.
Infine è opportuno segnalare che le voci dell’attivo patrimoniale sono iscritte al netto delle rettifiche di valore , primi fra tutti gli ammortamenti, e, pertanto, riportano il valore residuo del bene.
La classificazione delle voci del passivo, invece, non avviene seguendo il criterio finanziario con la conseguente articolazione delle voci secondo la distinzione tra passività a medio lungo termine e a breve termine ma è caratterizzata da una esposizione per classi di valori che evidenziano nell’ordine A) Patrimonio netto, B) Conferimenti, C) Debiti (la cui articolazione è conforme alla logica di verifica della liquidità) D) Ratei e Risconti.
Anche nel caso delle passività il prospetto del Conto del Bilancio è molto vicino a quello previsto dal codice civile per lo Stato Patrimoniale delle imprese.
Volendo riassumere le principali caratteristiche della struttura del passivo potremmo dire che esso è caratterizzato:
- da una precisa separazione del patrimonio netto;
- dalla presenza di una voce “Conferimenti” quale posta di confine tra il capitale proprio e quello di terzi
Appunti di Economia delle Aziende e delle Amministrazioni pubbliche A.A. 2012/2013
254
- dalla impossibilità di iscrivere nel passivo i vari fondi di rettifica dell’attivo che, al contrario, trovano evidenza nelle stesse voci dell’attivo quale componente negativo.
Per quanto riguarda il Patrimonio Netto esso costituisce una posta ottenuta quale risultante del differenziale tra i valori dell’attivo e del passivo patrimoniale.
Le componenti che lo costituiscono (sottoclassi I) Netto patrimoniale e II) Netto da beni demaniali) non appaiono molto chiare per raccordare il risultato patrimoniale ( +/- Patrimonio netto) con quello economico ( Utile/perdita d'esercizio).
Se, infatti, il risultato d’esercizio misura la variazione del capitale netto, tale relazione non è facilmente rinvenibile dalle due voci sopra riportate.
Un raggruppamento importante per i risvolti collegati alla determinazione del reddito d’esercizio è rappresentato poi dalla voce B) Conferimenti che riassume tutte le erogazioni a fondo perduto in conto capitale vincolate alla realizzazione di opere che concorrono ad incrementare il patrimonio dell’ente. In realtà su detta posta di bilancio sorgono ancora molti dubbi interpretativi.
L’ultimo aspetto da analizzare nell’analisi della struttura del Conto del Patrimonio è quello relativo alla modalità di contabilizzazione dei valori di rettifica (accantonamenti per ammortamento, per rischi, ecc.).
Anche in questo caso, in analogia a quanto previsto dalla normativa per le imprese private detti valori vengono portati a diretta riduzione delle voci a cui si riferiscono (rettifica in conto). Ciò è rilevabile in modo esplicito dalla struttura del documento che contempla una apposita riga sotto ogni classe di bene per la rilevazione del fondo da portare in riduzione del valore complessivo dell’attività.
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255
CONTO DEL PATRIMONIO - ATTIVO -
Importi parziali Consistenza iniziale Variazioni da c/finanziario Variazioni da altre cause
Consistenza finale
+ - + -
A IMMOBILIZZAZIONI
AI Immobilizzazioni immateriali
1 Costi pluriennali capitalizzati (f.do amm. in detraz.) 0
Totale 0 0 0 0 0 0 0
AII Immobilizzazioni materiali
1 Beni demaniali (f.do amm. in detraz.) 0
2 Terreni (patrimonio indisponibile) 0
3 Terreni (patrimonio disponibile) 0
4 Fabbricati (patrim. indisp.) (f.do amm. in detraz.) 0
5 Fabbricati (patrim. disp.) (f.do amm. in detraz.) 0
6 Macchinari, attrezzature, impianti (f.do amm. in detraz.) 0
7 Attrezzature e sistemi informatici (f.do amm. in detraz.) 0
8 Automerri e motomezzi (f.do amm. in detreaz.) 0
9 Mobili e macchine per ufficio (f.do amm. in detraz.) 0
10 Universalità di beni (patrim.indisp.) (f.do amm. in detraz.) 0
11 Universalità di beni (patrim.disp.) (f.do amm. in detraz.) 0
12 Diritti reali su beni di terzi 0
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13 Immobilizzazioni in corso 0
Totale 0 0 0 0 0 0 0
AIII Immobilizzazioni finanziarie 1 Partecipazioni in:
a) imprese controllate 0
b) imprese collegate 0
c) altre imprese 0
2 Crediti verso:
a) imprese controllate 0
b) imprese collegate 0
c) altre imprese 0
3 Titoli (investimenti a medio e lungo t.) 0
4 Crediti di dubbia esigibilità (f.do sval.cred. in detraz.) 0
5 Crediti per depositi cauzionali 0
Totale 0 0 0 0 0 0 0
Totale immobilizzazioni 0 0 0 0 0 0 0
B ATTIVO CIRCOLANTE
BI Rimanenze 0
Totale 0 0 0 0 0 0 0
BII Crediti
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1 Verso contribuenti 0
2 Verso enti del settore pubblico allargato:
a) Stato - correnti 0
- capitale 0
b) Regione - correnti 0
- capitale 0
c) Altri - correnti 0
- capitale 0
3 Verso debitori diversi:
a) verso utenti di servizi pubblici 0
b) verso utenti di beni patrimoniali 0
c) verso altri - correnti 0
- capitale 0
d) da alienazioni patrimoniali 0
e) per somme corrisposte c/terzi 0
4 Crediti per IVA 0
5 Per depositi:
a) banche 0
b) Cassa DD PP 0
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Totale 0 0 0 0 0 0 0
BIII Attività finanz. che non costituiscono immobilizzi
1 Titoli 0 0 0 0
Totale 0 0 0 0 0 0 0
BIV Disponibilità liquide
1 Fondo di cassa 0
2 Depositi bancari 0
Totale 0 0 0 0 0 0 0
Totale attivo circolante 0 0 0 0 0 0 0
C RATEI E RISCONTI
CI Ratei attivi 0
CII Risconti attivi 0
Totale ratei e risconti 0 0 0 0 0 0 0
Totale dell'attivo A+B+C 0 0 0 0 0 0 0
CONTI D'ORDINE
D Opere da realizzare 0
E Beni conferiti in aziende speciali 0
F Beni di terzi 0
Totale conti d'ordine 0 0 0 0 0 0 0
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CONTO DEL PATRIMONIO - PASSIVO -
Importi parziali Consistenza iniziale Variazioni da c/finanziario Variazioni da altre cause
Consistenza finale
+ - + -
A PATRIMONIO NETTO
AI Netto patrimoniale 0
AII Netto da beni demaniali 0
Totale patrimonio netto 0 0 0 0 0 0 0
B CONFERIMENTI
BI Conferimenti da trasfer. in c/capitale 0
BII Conferimenti da concessioni di edificare 0
Totale conferimenti 0 0 0 0 0 0 0
C DEBITI CI Debiti di finanziamento:
1) per finanziamenti a breve termine 0
2) per mutui e prestiti 0
3) per prestiti obbligazionari 0
4) per debiti pluriennali 0
CII Debiti di funzionamento 0
CIII Debiti per IVA 0
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CIV Debiti per anticipazione di cassa 0
CV Debiti per somme anticipate da terzi 0
CVI Debiti verso:
1) imprese controllate 0
2) imprese collegate 0
3) altri (aziende speciali, consorzi, istituzioni) 0
CVII Altri debiti 0
Totale debiti 0 0 0 0 0 0 0
D RATEI E RISCONTI
DI Ratei passivi 0
DII Risconti passivi 0
Totale ratei e risconti 0 0 0 0 0 0 0
Totale del passivo A+B+C+D 0 0 0 0 0 0 0
CONTI D'ORDINE
E Impegni opere da realizzare 0
F Conferimenti in aziende speciali 0
G Beni di terzi 0
Totale conti d'ordine 0 0 0 0 0 0 0
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261
11.3.1 IL SIGNIFICATO DEL RISULTATO ECONOMICO DELLA GESTIONE NEGLI ENTI PUBBLICI
TERRITORIALI
Alla luce delle riflessioni sin qui svolte ci si potrebbe chiedere quale sia il significato assunto dal risultato economico negli enti pubblici e, di conseguenza, quale l’utilità possa trarsi dalla compilazione del conto economico che, in particolare nelle realtà medio piccole genera non pochi problemi applicativi. Ed, infine, l’esperienza fino ad oggi condotta sugli enti locali è esportabile nei suoi principi e contenuti di base anche ad altre realtà territoriali quali appunto le regioni e lo stesso Stato?
Nel presente paragrafo cercheremo di fornire alcune risposte al primo quesito, rinviando alle conclusioni del lavoro per quanto concerne la seconda domanda.
Abbiamo già sottolineato trattando del contenuto del conto economico nel capitolo precedente come esso appaia eccessivamente sintetico ed appiattito nella sua impostazione allo schema elaborato dal legislatore comunitario nella IV direttiva CEE, sottovalutando la specificità delle attività degli enti locali e l’eterogeneità dei prodotti e dei servizi forniti, giungendo esclusivamente a presentare un risultato che si forma attraverso la sommatoria di risultati parziali quali la gestione operativa, quella finanziaria e quella straordinaria.
Si tratta di una soluzione che ha visto critiche da parte della dottrina che intravede in esso un documento eccessivamente sintetico ed incapace di dare una reale visibilità all’attività svolta dall’ente locale. In particolare appare eccessivamente riduttivo sintetizzare nella voce A) proventi della gestione risorse completamente diverse fra loro nella natura e nella destinazione.
La scelta effettuata di presentare le entrate e le spese per natura, operando in questo una sostanziale modifica rispetto alla contabilità finanziaria non facilita però riflessioni più approfondite sull’efficacia e sull’efficienza dell’azione amministrativa posta in essere. L’aver ricompresso nella stessa voce dei proventi della gestione entrate di natura tributaria che, per loro natura non trovano un corrispettivo nell’attività dell’ente con le tariffe dei servizi a domanda individuale o con quelli di natura produttiva evidenzia, da un lato, una eccessiva frettolosità da parte del legislatore, ma, allo stesso tempo, una volontà di portare a compimento nella maniera più indolore possibile per gli enti locali un processo evolutivo verso la contabilità economica al fine di apprezzarne i significati e le potenzialità, piuttosto che la reale portata informativa al momento presente.
Una articolazione differente che fosse stata più attenta a distinguere i servizi istituzionali da quelli a carattere produttivo ed a domanda individuale, ricomprendendo al loro interno i risultati delle aziende speciali e partecipate, a cui sono eventualmente stati esternalizzati alcuni servizi, appare certamente più significativa per una realtà particolare quale quella comunale e provinciale.
Allo stesso tempo , però, detta soluzione avrebbe comportato nella fase di start up maggiori difficoltà operative per gli enti, costretti a riclassificare le voci finanziarie del bilancio secondo criteri non immediatamente disponibili nella contabilità finanziaria.
La possibilità, comunque di accompagnare alla modulistica ministeriale ulteriori elementi di riflessione tra cui una relazione della giunta che, sempre più, si avvicini nei contenuti tecnici ad una nota integrativa, costituisce certamente un ulteriore elemento di approfondimento dottrinario e legislativo di cui a breve ci si dovrà occupare.
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262
12 L'ANALISI DI BILANCIO
12.1 LE POTENZIALITÀ DELL’ANALISI DI BILANCIO.
Per analisi si intende l’impiego di appropriati procedimenti che, mediante confronti quantitativi tra valori patrimoniali ed economici del bilancio, facilitano l’interpretazione dei dati in esso contenuti.
Lo scopo principale delle analisi di bilancio è, dunque, quello di semplificare l’interpretazione dei documenti contabili e fornire strumenti utili a monitorare l’intera attività dell’amministrazione, al fine di verificare che la gestione sia svolta nel rispetto dei criteri di efficienza, efficacia ed economicità.
L’analisi di bilancio è, quindi, volta a tradurre in indicatori numerici e/o percentuali i livelli di efficacia, efficienza ed economicità raggiunti dalla gestione corrente.
L’uso di tale strumento, che nel settore pubblico risulta relativamente recente e di minore frequenza applicativa, può consentire, seppure con determinati limiti, di ottenere interessanti informazioni in merito alle modalità di conduzione dell’attività istituzionale, ai suoi risultati anche comparati e alla complessiva tendenza all’equilibrio economico durevole dell’azienda-ente.
Sul piano operativo le analisi di bilancio possono essere:
Analisi interne, poste in essere dalla direzione dell’ente la quale può utilizzare, oltre ai dati contenuti nel bilancio, tutte le altre informazioni disponibili (es. controllo direzionale, ecc.)
Analisi esterne, effettuate da terzi, i quali dispongono solamente del bilancio ufficiale e delle informazioni extrabilancio che la direzione interna è disposta a fornire, ed hanno come oggetto la rielaborazione e l’interpretazione dei dati del bilancio destinato a pubblicazione. L’attendibilità di tale analisi è quindi essenzialmente riposta sulla credibilità dei dati del bilancio che si analizza.
Dal punto di vista della loro estensione temporale, infine, le analisi di bilancio possono essere:
Analisi retrospettive
Analisi prospettiche
Le prime tendono a ricostruire, a posteriori, l’andamento della gestione, sotto il profilo economico e patrimoniale-finanziario, al fine di individuare determinate costanti ed eventuali variabili che l’hanno caratterizzato.
Le analisi prospettiche, invece, si presentano come complementari strumenti d’informazione nell’ambito di una amministrazione per programmi e piani d’esercizio.
Per quanto riguarda il contenuto dell’analisi di bilancio, dobbiamo dire che, la gestione dell’ente può utilmente essere osservata nei seguenti complementari aspetti:
Aspetto finanziario, che esamina le relazioni tra fabbisogni di capitale e relative modalità di copertura e tra correlati flussi di entrate e flussi di uscite monetarie e finanziarie;
Aspetto economico, che osserva le relazioni tra costi e ricavi;
Aspetto patrimoniale, che esamina la relazione intercorrente tra il patrimonio netto ed il capitale di credito (o debiti).
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263
In sintesi, si può affermare che, la gestione viene considerata sotto il profilo della liquidità (aspetto finanziario), della solidità (aspetto patrimoniale) e sotto quello della redditività (aspetto economico), aspetti di una unitaria gestione e quindi strettamente collegati tra di loro, proprio per le intense interrelazioni esistenti.
Tenute presenti tali caratteristiche generali, diviene possibile individuare i metodi e gli strumenti attraverso i quali realizzare le analisi di bilancio in concreto.
Sul piano operativo, le principali tecniche di analisi che vengono attuate sono le analisi per indici o per rapporti e le analisi per flussi.
12.1.1 LA PROCEDURA DELL’ANALISI DI BILANCIO.
La metodologia di analisi di bilancio generalmente prevede un percorso articolato nelle seguenti fasi:
lettura del bilancio ed interpretazione dei valori in esso contenuti;
riclassificazione delle poste di bilancio;
definizione degli indicatori;
analisi dei flussi monetari-finanziari;
valutazione di sintesi dell’azienda sulla base delle informazioni elaborate.
Lettura del bilancio ed interpretazione dei valori in esso contenuti - è una procedura diretta ad accertare la corrispondenza delle poste del bilancio con i dati che emergono dalla contabilità, oltre che la correttezza di criteri di valutazione e dei principi contabili adottati. Mira, quindi, a dare un giudizio di attendibilità del bilancio. E’ facile comprendere, infatti, come il grado di espressività delle analisi di bilancio sia strettamente legato al grado di trasparenza ed attendibilità dei bilanci presi in esame.
Riclassificazione delle poste di bilancio - Con la riclassificazione del bilancio si rielaborano i valori dello Stato Patrimoniale e del Conto Economico, al fine di ottenere una struttura funzionale all’analisi.
Definizione degli indicatori - Mediante le indagini per indici, invece, si stabiliscono rapporti tra diverse grandezze tratte da un bilancio. Sostanzialmente si tende a verificare se certe costanti di struttura (patrimoniale, economica, finanziaria), che sono state ipotizzate in un dato programma di gestione, si mantengono o, se, al contrario non reggono. Altro scopo può essere quello di costatare il progressivo raggiungimento di tappe significative di una gestione programmata, segnalate dal manifestarsi di determinati indici di bilancio a certi livelli quantitativi.
Analisi dei flussi monetari-finanziari - L’analisi dei flussi finanziari consente, di approfondire le indagini inerenti l’aspetto finanziario della gestione.
Valutazione di sintesi - La valutazione critica dei risultati ottenuti è la più complessa di tutta la procedura di analisi perché richiede approfondite competenze economico-aziendali e notevole capacità di sintesi e analisi.
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264
12.2 LA LETTURA DEL BILANCIO/ RENDICONTO FINANZIARIO PER INDICI.
I valori del bilancio d'esercizio emersi nel corso della precedente trattazione possono essere oggetto
di varie elaborazioni e correlazioni, opportunamente effettuate, allo scopo di approfondire le conoscenze sull'assetto dell'ente e sulla gestione finanziaria, economica e patrimoniale.
In tale ambito, un particolare interesse riveste l'analisi del quadro degli indicatori di seguito proposti.
Si tratta di un'elencazione, certamente non esaustiva, dei principali indicatori di bilancio, che mira ad evidenziare opportunità e vincoli connessi alla gestione del nostro ente.
A tal fine, in questa parte finale della relazione saranno presentati nell'ordine:
gli indici di entrata;
gli indici di spesa;
gli alberi di indici settoriali, che presentano contemporaneamente più indicatori in modo correlato cercando di offrire utili spunti per un'indagine sull'assetto strutturale, gestionale ed ambientale del nostro ente.
12.2.1 INDICI DI ENTRATA
Al fine di rappresentare i dati contabili proposti nelle precedenti parti della presente relazione, ci si è orientati, per quanto riguarda l'entrata, verso una serie di indici di struttura che, proponendo un confronto tra i dati contabili ed extracontabili, aiuta nella lettura del bilancio.
In particolare, nei paragrafi seguenti, verranno calcolati e commentati i seguenti quozienti di bilancio:
Indice di autonomia finanziaria;
Indice di autonomia impositiva;
Prelievo tributario pro capite;
Indice di autonomia tariffaria propria.
L'indice di autonomia finanziaria, ottenuto quale rapporto tra le Entrate tributarie (titolo I) ed extratributarie (titolo III) con il Totale delle entrate correnti (totali dei titoli I + II + III), correla le risorse proprie dell'ente con quelle complessive di parte corrente ed evidenzia la capacità di ciascun comune di acquisire autonomamente delle disponibilità necessarie per il finanziamento della spesa.
In altri termini questo indice non considera nel Bilancio corrente i trasferimenti nazionali e regionali, ordinari e straordinari, che annualmente l'ente riceve e che, in passato, costituivano la maggiore voce di entrata.
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265
Per effetto del decentramento amministrativo oggi in atto, il sopra richiamato processo, ancora molto presente nella realtà degli enti, è in corso di inversione. A cominciare dall'introduzione dell'ICI, infatti, stiamo assistendo ad un progressivo aumento delle voci di entrate non direttamente derivanti da trasferimenti di altri enti del settore pubblico. Ne consegue la necessità di procedere ad una lettura dell'andamento dell'indicatore in esame sottolineando come detto valore, variabile tra 0 e 1, assuma un significato positivo quanto più il risultato si avvicina all'unità.
Nella parte sottostante viene riportata la formula per il calcolo dell'indice ed il risultato ottenuto sui dati del bilancio 2008, da confrontare con quelli degli anni precedenti. Il grafico ne evidenzia, in modo ancora più chiaro, l'andamento.
DENOMINAZIONE INDICATORE
COMPOSIZIONE
E1 - Autonomia finanziaria
Entrate tributarie + extratributarie Entrate correnti
L'indice di autonomia impositiva può essere considerato un indicatore di II livello, che permette di comprendere ed approfondire il significato di quello precedente (indice di autonomia finanziaria), misurando quanta parte delle entrate correnti, diverse dai trasferimenti statali o di altri enti del settore pubblico allargato, sia determinata da entrate proprie di natura tributaria.
Il valore di questo indice può variare teoricamente tra 0 e 1, anche se le attuali norme che regolano l'imposizione tributaria negli enti locali impediscono di fatto l'approssimarsi del risultato all'unità.
Nella parte sottostante viene riportata la formula per il calcolo dell'indice ed il risultato ottenuto sui dati del bilancio 2008 da confrontare con quelli degli anni precedenti. Il grafico ne evidenzia, in modo ancora più chiaro, l'andamento.
DENOMINAZIONE INDICATORE
COMPOSIZIONE
E2 - Autonomia impositiva Entrate tributarie Entrate correnti
Il dato ottenuto con l'indice di autonomia impositiva, utile per un'analisi disaggregata, non è di per sé facilmente comprensibile e, pertanto, al fine di sviluppare analisi spazio - temporali sullo stesso ente o su enti che presentano caratteristiche fisiche, economiche e sociali omogenee, può essere interessante calcolare il Prelievo tributario pro capite, che misura l'importo medio di imposizione tributaria a cui ciascun cittadino è sottoposto o, in altri termini, l'importo pagato in media da ciascun cittadino per imposte di natura locale nel corso dell'anno.
DENOMINAZIONE INDICATORE
COMPOSIZIONE
E3 - Prelievo tributario pro capite
Entrate tributarie Popolazione
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266
L'indice di autonomia impositiva misura in termini percentuali la partecipazione delle entrate del titolo I alla definizione del valore complessivo delle entrate correnti. Un secondo indice ( indice di autonomia tarriffaria propria) deve essere attentamente preso in considerazione in quanto costituisce il complementare di quello precedente, evidenziando la partecipazione delle entrate proprie nella formazione delle entrate correnti e, precisamente, l'indice di autonomia tariffaria propria.
Valori particolarmente elevati di quest'ultimo dimostrano una buona capacità di ricorrere ad entrate derivanti dai servizi pubblici forniti o da un'accurata gestione del proprio patrimonio.
Il valore, anche in questo caso espresso in termini decimali, è compreso tra 0 ed 1 ed è da correlare con quello relativo all'indice di autonomia impositiva.
DENOMINAZIONE INDICATORE
COMPOSIZIONE
E4 - Autonomia tariffaria propria
Entrate extratributarie Entrate correnti
12.2.2 RIEPILOGO DEGLI INDICI DI ENTRATA
In conclusione dell'analisi degli indici di entrata, si ritiene interessante proporre una tabella riepilogativa riportante i risultati riferiti all'anno 2008, espressi in termini decimali ed in percentuale.
DENOMINAZIONE INDICATORE COMPOSIZIONE
E1 - Autonomia finanziaria = Entrate tributarie + extratributarie Entrate correnti
E2 - Autonomia impositiva = Entrate tributarie Entrate correnti
E3 - Prelievo tributario pro capite = Entrate tributarie Popolazione
E4 - Indice di autonomia tariffaria propria = Entrate extratributarie Entrate correnti
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267
12.2.3 INDICI DI SPESA
Al pari di quanto già detto trattando delle entrate, la lettura del bilancio annuale e pluriennale può essere agevolata ricorrendo alla costruzione di appositi indici che sintetizzano l'attività di programmazione e migliorano la capacità di apprezzamento dei dati contabili. Ai fini della nostra analisi, nei paragrafi seguenti verranno presentati alcuni rapporti che in quest'ottica rivestono maggiore interesse e precisamente:
a) la rigidità della spesa corrente;
b) l'incidenza delle spese del personale sulle spese correnti;
c) la spesa media del personale;
d) l'incidenza degli interessi passivi sulle spese correnti;
e) la percentuale di copertura delle spese correnti con trasferimenti dello Stato;
f) la spesa corrente pro capite;
g) la spesa d'investimento pro capite.
La rigidità della spesa corrente misura l'incidenza percentuale delle spese fisse (personale ed
interessi) sul totale del titolo I della spesa. Quanto minore è il valore tanto maggiore è l'autonomia discrezionale della Giunta e del Consiglio in sede di predisposizione del bilancio.
Il valore può variare, indicativamente, tenendo conto dei nuovi limiti introdotti con la ridefinizione dei parametri di deficitarietà, tra 0 e 0,57.
Quanto più il valore si avvicina allo 0,57 tanto minori sono le possibilità di manovra dell'amministrazione che si trova con gran parte delle risorse correnti già utilizzate per il finanziamento delle spese per il personale e degli interessi passivi.
DENOMINAZIONE
INDICATORE
COMPOSIZIONE
S1 - Rigidità delle Spese correnti
Personale + Interessi passivi Spese correnti
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L'indice di rigidità della spesa corrente può essere scomposto analizzando separatamente l'incidenza
di ciascuno dei due addendi del numeratore (personale e interessi) rispetto al denominatore del rapporto (totale delle spese correnti).
Pertanto, considerando solo gli interessi passivi che l'ente è tenuto a pagare annualmente per i mutui in precedenza contratti, avremo l'indice che misura l'Incidenza degli oneri finanziari sulle spese correnti.
Valori molto elevati dimostrano che la propensione agli investimenti relativa agli anni passati sottrae risorse correnti alla gestione futura e limita la capacità attuale di spesa.
DENOMINAZIONE INDICATORE
COMPOSIZIONE
S2 - Incidenza degli Interessi passivi sulle Spese correnti
Interessi passivi Spese correnti
Partendo dalle stesse premesse sviluppate nel paragrafo precedente, può essere separatamente analizzata l'incidenza della spesa del Personale sul totale complessivo delle Spese correnti.
La spesa del personale, infatti, rappresenta una delle voci che ha maggiore incidenza sul totale della spesa corrente dell'ente. Tale indice è complementare al precedente ed è, pertanto, molto utile per approfondire l'analisi sulla rigidità della spesa del titolo I.
Nella seguente tabella si propone il valore dell'indicatore in esame applicato ai bilanci 2005/2008, nonché una sua rappresentazione grafica.
DENOMINAZIONE INDICATORE
COMPOSIZIONE
S3 - Incidenza della Spesa del personale sulle Spese
correnti
Personale Spese correnti
L'incidenza delle spese del personale sul totale della spesa corrente fornisce indicazioni a livello aggregato sulla partecipazione di questo fattore produttivo nel processo erogativo dell'ente locale.
Al fine di ottenere un'informazione ancora più completa, il dato precedente può essere integrato con un altro parametro quale la spesa media per dipendente.
Tale valore rappresenta, per ogni anno, la spesa per stipendi ed accessori corrisposti in media ad ogni dipendente.
DENOMINAZIONE COMPOSIZIONE
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INDICATORE
S4 - Spesa media del personale
Personale n° dipendenti
La Percentuale di copertura della spesa corrente con i trasferimenti dello Stato e di altri enti del settore pubblico allargato permette di comprendere la compartecipazione dello Stato, della regione e degli altri enti del settore pubblico allargato all'ordinaria gestione dell'ente.
Si tratta di un indice che deve essere considerato tenendo presente le numerose modifiche e leggi delega in corso di perfezionamento in questo periodo.
DENOMINAZIONE INDICATORE
COMPOSIZIONE
S5 - Copertura delle Spese correnti con Trasferimenti correnti
Trasferimenti correnti Spese correnti
L'indice Spese correnti pro capite costituisce un ulteriore indicatore particolarmente utile per un'analisi spaziale e temporale dei dati di bilancio.
Esso misura l'entità della spesa sostenuta dall'ente per l'ordinaria gestione rapportata al numero di cittadini.
In senso lato questo indicatore misura l'onere che ciascun cittadino sostiene, direttamente o indirettamente, per finanziare l'attività ordinaria dell'ente e fornisce, se paragonato con i valori riferiti agli anni precedenti, utili spunti di riflessione sulla composizione della spesa dell'ente.
DENOMINAZIONE INDICATORE
COMPOSIZIONE
S6 - Spese correnti pro capite Spese correnti Popolazione
Al pari di quanto visto per la spesa corrente, un dato altrettanto importante può essere ottenuto, ai
fini di una completa informazione sulla programmazione dell'ente, con la costruzione dell'indice della spesa in conto capitale pro capite, rapporto che misura il valore della spesa per investimenti che l'ente prevede di sostenere per ciascun abitante.
Tale valore ha rilevanza specie se analizzato con riferimento a più esercizi, in quanto denota l'andamento storico e tendenziale della politica di investimento posta in essere dall'amministrazione.
DENOMINAZIONE INDICATORE
COMPOSIZIONE
S7 - Spese in conto capitale pro capite
Spese in conto capitale Popolazione
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270
12.2.4 RIEPILOGO DEGLI INDICI DI SPESA Al pari di quanto effettuato per l'entrata, si riporta una tavola riepilogativa degli indici di spesa, con valori riferiti all'anno 2008, espressi in decimali ed in percentuale.
DENOMINAZIONE INDICATORE COMPOSIZIONE
S1 - Rigidità delle Spese correnti = Personale + Interessi passivi Spese correnti
S2 - Incidenza degli Interessi passivi sulle Spese correnti
= Interessi passivi Spese correnti
S3 - Incidenza della Spesa del personale sulle Spese correnti
= Personale Spese correnti
S4 - Spesa media del personale = Personale n° dipendenti
S5 - Copertura delle Spese correnti con Trasferimenti correnti
= Trasferimenti correnti Spese correnti
S6 - Spese correnti pro capite = Spese correnti Popolazione
S7 - Spese in conto capitale pro capite = Spese in conto capitale Popolazione
12.2.5 ALBERI DI INDICI SETTORIALI
Quest'ultima sezione è finalizzata all'individuazione di differenti aree di indagine, per ognuna delle quali viene proposto un apposito albero di indicatori.
Le aree di indagine proposte sono:
l'Autonomia di gestione, che evidenzia il grado di dipendenza dell'ente dai trasferimenti di terzi, nonché la capacità dell'ente di procacciarsi autonomamente le fonti di finanziamento;
l'Incidenza del gettito tributario proprio sulla popolazione amministrata, che mostra la partecipazione diretta in termini finanziari della collettività amministrata alla vita dell'ente;
la Rigidità del bilancio, che definisce le capacità di manovra dell'amministrazione nel breve periodo;
la Rilevanza della spese fisse, che permette di conoscere la composizione e la reale governabilità della spesa;
la Propensione alla spesa, che approfondisce la conoscenza sulla destinazione delle spese effettuate dall'amministrazione;
i Parametri ambientali, ossia macro indicatori di natura endogena ed esogena, che misurano gli effetti sulla gestione dell'ente di variabili non direttamente governabili dall'amministrazione.
12.2.5.1 Autonomia di gestione
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DENOMINAZIONE INDICATORE COMPOSIZIONE
1.1 Autonomia finanziaria = Entrate tributarie + extratributarie Entrate correnti
1.2 Autonomia impositiva = Entrate tributarie Entrate correnti
1.3 Autonomia impositiva su entrate proprie = Entrate tributarie Entrate tributarie + extratributarie
1.4 Dipendenza erariale = Trasferimenti correnti Stato Entrate correnti
1.5 Copertura delle Spese correnti con Trasferimenti correnti
= Trasferimenti correnti Spese correnti
1.6 Autonomia tariffaria = Entrate extratributarie Entrate correnti
1.7 Autonomia tariffaria su entrate proprie = Entrate extratributarie Entrate tributarie + extratributarie
12.2.5.2 Incidenza del gettito tributario proprio sulla popolazione amministrata
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272
DENOMINAZIONE INDICATORE COMPOSIZIONE
2.1 Prelievo tributario pro capite = Entrate tributarie Popolazione
2.2 Pressione entrate proprie pro capite = Entrate tributarie + extratributarie Popolazione
2.3 Trasferimenti erariali pro capite = Trasferimenti correnti Stato Popolazione
12.2.5.3 Rigidità del bilancio
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DENOMINAZIONE INIDICATORE COMPOSIZIONE
3.1 Rigidità strutturale = Spesa personale + Rimborso mutui Entrate correnti
3.2 Rigidità della Spesa del personale = Spesa del personale Entrate correnti
3.3 Rigidità delle Spese per investimento = Rimborso mutui Entrate correnti
3.4 Rigidità delle Spese correnti = Spesa personale + Interessi Spese correnti
3.5 Rigidità strutturale pro capite = Spesa personale + Rimborso mutui Popolazione
3.6 Rigidità della Spesa del personale pro capite = Spesa personale Popolazione
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12.2.5.4 Rilevanza delle spese fisse
DENOMINAZIONE INDICATORE COMPOSIZIONE
4.1 Incidenza degli Interessi passivi sulle Spese correnti
= Interessi passivi Spese correnti
4.2 Incidenza della Spesa del personale sulle Spese correnti
= Spesa personale Spese correnti
4.3 Spesa media del personale = Spesa personale n° dipendenti
12.2.5.5 Propensione alla spesa
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DENOMINAZIONE INDICATORE COMPOSIZIONE
5.1 Spese correnti pro capite = Spese correnti Popolazione
5.2 Spese in conto capitale pro capite = Spese in c/capitale Popolazione
5.3 Propensione all''investimento = Spese in c/capitale Sp.corr. + Sp.c/cap. + Rimb.prestiti
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12.2.5.6 Parametri ambientali
DENOMINAZIONE INDICATORE COMPOSIZIONE
6.1 Numero di abitanti per dipendente = Popolazione n° dipendenti
6.2 Spese correnti controllabili per dipendente = Sp. correnti - Personale - Interessi n° dipendenti
6.3 Incidenza dell'inflazione nel 2008 = Andamento inflazione (stima anno 2008)
12.2.5.7 La riclassificazione del Conto del patrimonio secondo il criterio finanziario.
Accertata l’attendibilità dei valori e dei risultati di bilancio, la fase preliminare dell’analisi economico – finanziaria è rappresentata dalla riclassificazione dei dati esposti nel Conto del patrimonio e nel Conto economico.
Questa operazione deriva dal fatto che i valori dei prospetti contabili del bilancio, destinato alla pubblicazione, non seguono criteri di classificazione coerenti con le indagini da porre in essere.
Occorre, pertanto, procedere con un’operazione di ricomposizione dei dati di bilancio, secondo criteri coerenti con gli obiettivi perseguiti.
La riclassificazione del conto del patrimonio, ha la finalità di esaminare la composizione della struttura patrimoniale e finanziaria dell’ente, con l’intento di rappresentare il rapporto tra le diverse fonti di finanziamento e gli impieghi realizzati dallo stesso.
L’attività di scomposizione e ricomposizione delle voci non è casuale, ma viene orientata da un criterio ordinatore dipendente dalla specifica finalità che si vuole conseguire attraverso la riclassificazione.
La stessa può riguardare alternativamente:
la quantificazione del contributo offerto dalle diverse aree gestionali, ed in particolare da quella caratteristica ed extra-caratteristica alla formazione degli equilibri patrimoniali;
la valutazione del grado di liquidità e di solvibilità dell’ente.
La prima finalità viene conseguita riclassificando lo schema del Conto del patrimonio secondo il c.d. criterio funzionale o economico, la seconda finalità, invece, viene realizzata ristrutturando lo schema del Conto del patrimonio secondo il criterio finanziario.
Lo stato patrimoniale finanziario rappresenta lo schema di riclassificazione maggiormente adottato, pertanto, il modello proposto segue il criterio finanziario.
L’esigenza della riclassificazione finanziaria nasce dal fatto che la suddivisione delle attività, operata dal legislatore, si basa soprattutto sulla natura tipologica delle voci, più che sull’attitudine sostanziale a trasformarsi in denaro nel corso di un esercizio. Tale classificazione non si presta, quindi, ad essere utilizzata ai fini dell’analisi finanziaria in quanto non tiene conto delle caratteristiche di liquidità e di esigibilità dei singoli elementi dell’attivo e del passivo.
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I crediti, ad esempio, sono classificati nell’attivo circolante senza tenere conto della loro scadenza; la stessa considerazione vale per i debiti nella parte passiva del conto del patrimonio, fra i quali confluiscono sia quelli di funzionamento (a breve termine), sia quelli di finanziamento degli investimenti (a medio lungo termine).
Risulta, invece, importante riuscire a suddividere le voci patrimoniali in poche classi significative in relazione al loro grado di liquidità; l’importanza dipende dal fatto che tale riclassificazione permette analisi immediate e, in un secondo momento, l’applicazione di numerosi indici estremamente significativi per la verifica degli equilibri finanziari e patrimoniali.
Il conto del patrimonio riclassificato si presenta come indicato nel seguente schema.
SCHEMA 1- Il conto del patrimonio riclassificato.
ATTIVITA’ PASSIVITA’
Attività fisse
Attività correnti
Disponibilità liquide
Totale
Patrimonio netto
Passività consolidate
Passività correnti
Totale
Le attività fisse, comprendono gli elementi patrimoniali che producono immobilizzi di somme in un arco temporale di più esercizi.
Tra le attività fisse vi sono le immobilizzazioni materiali, immateriali e finanziarie, oltre ai crediti di medio lungo termine legati alla realizzazione di opere pubbliche (crediti in conto capitale verso lo Stato e altri enti del settore pubblico).
Le attività correnti o circolanti, considerano gli elementi patrimoniali destinati ad essere convertiti in forma liquida in tempi brevi; oltre le disponibilità liquide, sono compresi i crediti a breve termine, le rimanenze i ratei e i risconti. Le attività correnti sono definite anche patrimonio circolante lordo.
Le passività consolidate, comprendono gli elementi del conto del patrimonio, parte passiva, destinati a produrre pagamenti oltre il periodo di un anno. Sono compresi le fonti di finanziamento di medio-lungo termine e gli altri debiti scadenti in periodi successivi.
Le passività correnti, comprendono gli elementi del conto del patrimonio destinati a produrre pagamenti entro il periodo di un anno. Sono compresi i debiti verso i fornitori, le anticipazioni di cassa, i debiti per IVA, i ratei e i risconti, gli altri debiti di breve termine ed i debiti a medio-lungo termine che scadono nel periodo successivo.
Il patrimonio netto, rappresenta la classe residuale data dalla differenza tra il totale delle attività ed il totale delle passività correnti e consolidate.
12.2.6 LE ANALISI DEGLI EQUILIBRI DEL CONTO DEL PATRIMONIO
Gli indici istituibili per l’analisi del conto del patrimonio, opportunamente riclassificato, sono in gran parte gli stessi individuati dalla dottrina per le imprese.
Così come nelle imprese di produzione, anche negli enti pubblici l’analisi della struttura patrimoniale-finanziaria rappresenta un momento utile e di importante riflessione poiché permette di
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apprezzarne la diversa composizione ed il suo evolversi verso configurazioni più o meno adatte ad una futura equilibrata gestione.
Un apprezzamento positivo della gestione presuppone, infatti, il rispetto di alcuni fondamentali equilibri patrimoniali-finaniari che trovano origine in una armonica composizione degli investimenti e delle correlative fonti di finanziamento.
Nell’aspetto patrimoniale-finanziario condizione di equilibrio è quella per cui le obbligazioni a breve termine possono essere soddisfatte con crediti o disponibilità aventi analoghi tempi di liquidità e, per contro, il capitale immobilizzato è finanziato con mezzi propri e/o con fonti a medio/lungo termine.
Tale principio vale, quindi, indifferentemente sia per le aziende di produzione che per quelle di erogazione.
Il primo approccio all’analisi della struttura patrimoniale-finanziaria avviene attraverso la percentage analisys mediante la quale, si determina il peso percentuale degli investimenti e dei finanziamenti sul totale di appartenenza. Gli indici che ne derivano prendono il nome di “indici di composizione” poiché mediante gli stessi si riesce a comprendere la composizione della struttura patrimoniale dell’ente.
Gli indici di composizione degli impieghi - Consentono di apprezzare il grado di elasticità della struttura dell’ente, cioè l’attitudine dello stesso di riadattarsi convenientemente, con facilità e in tempi brevi, alle mutevoli condizioni dell’ambiente.
Gli impieghi elastici sono quelli appartenenti alla categoria dell’attivo circolante; gli impieghi rigidi, di contro, sono quelli appartenenti alla categoria dell’attivo fisso.
Una prima idea, quindi, sul grado di rigidità (o sul grado di elasticità) degli impieghi viene ottenuta con la determinazione del peso percentuale, dell’attivo fisso e dell’attivo circolante, sul capitale investito.
L’indice che esprime il peso dell’attivo fisso, viene denominato indice di rigidità degli impieghi (o indice di immobilizzo degli impieghi), ed è dato dal rapporto tra l’attivo fisso sul capitale investito (Af/Ci).
L’indice che esprime il peso dell’attivo circolante, viene denominato, ovviamente, indice di elasticità degli impieghi (oppure indice di non immobilizzo degli impieghi), ed è dato dal rapporto tra l’attivo circolante sul capitale investito (Ac/Ci).
I rapporti di rigidità e di elasticità devono comunque considerare i beni demaniali ed i beni patrimoniali indisponibili che, per loro natura, sono elementi di rigidità strutturale.
Rigidità delle immobilizzazioni = beni demaniali + beni indisponibili
Totale immobilizzazioni
Gli indici di composizione delle fonti consentono, invece, di valutare la maggiore o minore dipendenza finanziaria dell’ente dal capitale di terzi, cioè il grado di indebitamento e le caratteristiche di rigidità e di elasticità dei finanziamenti.
Si costruiranno così due indici. Il primo, quello che esprime il peso del capitale di rischio, viene denominato indice di non indebitamento o indice di autonomia finanziaria (Pn/Ci). Tale indice evidenzia la proporzione esistente fra patrimonio netto e mezzi di terzi nella complessiva provvista di capitale, tende, pertanto, a riflettere l’attitudine dell’ente ad operare in condizioni di relativa indipendenza nei confronti dei creditori e la sua capacità di indebitamento.
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Il secondo indice, quello che esprime il peso del capitale di credito, viene denominato indice di indebitamento o indice di dipendenza finanziaria (Ct/Ci). Quanto più elevato risulta il rapporto tanto minore è la garanzia offerta ai creditori di essere rimborsati, mentre maggiori sono la dipendenza dell’azienda da terzi finanziatori e il rischio finanziario, cioè l’eventualità di non essere in grado di soddisfare le attese dei finanziatori (rimborso dei prestiti e pagamento delle remunerazioni fisse a date prestabilite).
Lo studio della struttura del patrimonio richiede anche l’esame delle relazioni esistenti tra impieghi e fonti di capitale, allo scopo di valutarne l’adeguatezza.
Dagli studi di economia aziendale sappiamo, infatti, che fra gli impieghi e le fonti devono esistere correlazioni logiche, alla base di ciò sta il principio fondamentale che il tempo di scadenza delle fonti deve essere sincronizzato con il tempo di recupero degli impieghi.
L’analisi delle relazioni fonti-impieghi si attua attraverso indici-differenze e indici-quozienti che si definiscono indici di correlazione.
Questi indici consentono di valutare due aspetti della situazione patrimoniale-finanziaria:
la posizione di solidità, mediante la quale si accertare la capacità dell’ente di mantenere, nel medio-lungo periodo, l’equilibrio tra flussi monetari in uscita, causati dal rimborso delle fonti, e flussi monetari in entrata, provenienti dal recupero monetario degli impieghi, in modo da non compromettere l’equilibrio economico della gestione;
la posizione di liquidità, intesa come attitudine a realizzare l’equilibrio finanziario a breve.
12.2.6.1 Indici di solidità patrimoniale
L’analisi della solidità riguarda le correlazioni esistenti tra l’attivo fisso e le sue fonti di finanziamento.
L’indicatore che in estrema sintesi evidenzia la solidità del patrimonio è denominato quoziente primario di struttura o indice di autocopertura del capitale fisso, che è dato dal rapporto fra i patrimonio netto e l’attivo fisso.
Talvolta, in aggiunta all’indice-quoziente, si preferisce calcolare anche l’indice-differenza derivante dal confronto tra mezzi propri ed attivo fisso.
Tale indice è denominato margine di struttura:
Patrimonio netto – Attivo fisso
Se il quoziente primario di struttura è maggiore di uno (ovvero, il margine primario di struttura è maggiore di zero), le immobilizzazioni sono interamente finanziate con il patrimonio netto, che finanziano anche una parte dell’attivo circolante. Si tratta di una situazione ottimale sotto il profilo della solidità patrimoniale.
Se, invece, il quoziente primario di struttura è minore di uno (ovvero, il margine primario di struttura è minore di zero), le immobilizzazioni non sono finanziate interamente con i mezzi propri, ma anche tramite passività consolidate e/o correnti.
Un quoziente primario di struttura non di molto inferiore all’unità rappresenta una situazione del tutto accettabile sotto il profilo della solidità, purché il finanziamento della rimanente parte di immobilizzazioni avvenga con passività consolidate; tale situazione è peraltro normale se riferita alla natura degli investimenti pubblici che creano utilità non tanto in termini di proventi per l’ente, ma in termini di benefici nei confronti dei cittadini.
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E’ evidente che l’analisi non può fermarsi qui. E’ necessario calcolare un ulteriore indice che esprima le modalità di finanziamento della parte di immobilizzazioni non coperte dal patrimonio netto.
Anche in questo caso è possibile calcolare sia un indice-quoziente che un indice-differenza.
L’indice-quoziente è dato dal rapporto tra il passivo permanente (la somma di mezzi propri e passivo consolidato) e l’attivo fisso.
Tale indice viene denominato quoziente secondario di struttura:
L’indice-differenza è definito, invece, margine di struttura allargato:
(Mezzi propri + Passività M-L termine) – Attivo fisso
Se il quoziente secondario di struttura è maggiore di uno (margine di struttura allargato maggiore di zero), le immobilizzazioni sono interamente finanziate con il passivo permanente, che finanzia anche una parte dell’attivo circolante.
E’ questa la situazione che l’ente deve presentare affinché la sua solidità patrimoniale possa giudicarsi buona.
Se il quoziente risulta, invece, minore di uno (margine secondario di struttura minore di zero), le immobilizzazioni non sono finanziate interamente con il passivo permanente, ma anche tramite passività correnti.
Una tale situazione denota una solidità insoddisfacente, collegata ad un rischio più o meno accentuato di insolvenza.
Infine, ricordiamo il caso del quoziente secondario di struttura pari ad uno,ovvero, quando l’attivo fisso è finanziato esclusivamente dal passivo permanente, e quindi l’attivo circolante esclusivamente dal passivo corrente.
Questa situazione non è del tutto positiva per l’ente perché l’importanza di mantenere un quoziente secondario di struttura sensibilmente maggiore di uno, è legato al ruolo di protezione contro i fenomeni di illiquidità dell’attivo circolante, che possono verificarsi riguardo ai crediti ed alle rimanenze.
Nel caso in cui una parte dei crediti sia di difficile realizzo, ovvero una parte delle rimanenze invendibile o inutilizzabile, un quoziente secondario di struttura maggiore di uno consente di spostare in avanti nel tempo i fenomeni di insolvenza legati all’impossibilità di assolvere alle passività in scadenza.
12.2.6.2 Analisi di liquidità
L’analisi del conto del patrimonio continua con l’analisi di liquidità volta a rilevare l’equilibrio di breve termine.
Tale analisi viene effettuata attraverso gli indici di seguito menzionati:
quoziente di disponibilità o capitale circolante netto:
M + Ld + Li
>
<
Mp+
Pml 1
Pb
Qd =
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dove:
M = magazzino
Ld = liquidità differite
Li = liquidità immediate
Pb = passività a breve
Quest’ultimo può essere maggiore, minore di due oppure nullo. Un quoziente minore di 2 indica che l’ente non è in grado di fronteggiare interamente i debiti a breve con i recuperi monetari derivanti dagli impieghi correnti204.
Il suddetto indice ha un modesto rilievo nella valutazione della situazione di liquidità a causa del peso che su di esso ha il magazzino, quest’ultimo, infatti, è un impiego destinato ad essere mantenuto nel tempo e, quindi, non convertibile totalmente in forma liquida se non in ipotesi di liquidazione.
Per ovviare a tale limite si ricorre al quoziente di liquidità205 che esclude le rimanenze di magazzino:
Ld + Li
Un quoziente di liquidità maggiore di uno esprime, solo in teoria, la capacità dell’ente di fronteggiare interamente i debiti a breve con i recuperi monetari derivanti dagli impieghi correnti.
Ciò dipende dall’effetto “illusorio” della contabilità finanziaria che ammette la presenza, tra i residui attivi dell’ente, di tutti i crediti discendenti da “un idoneo titolo giuridico” attraverso il quale viene “individuato il creditore, quantificata la somma, nonché fissata la relativa scadenza”; questo può portare alla presenza tra le disponibilità differite di consistenti crediti di difficile esigibilità che richiedono forme di riscossione coattive.
In realtà, il principio della prudenza suggerisce di accertare soltanto le somme venute a scadenza nell’esercizio finanziario di competenza e conservare tra i residui attivi unicamente le somme corrispondenti ai crediti certi, liquidi ed esigibili.
Ancora, un quoziente di liquidità positivo non rappresenta una condizione sufficiente per l’esistenza di una liquidità a breve perché riscossioni e pagamenti possono viaggiare a differenti velocità e le prime possono risultare più lente dei secondi.
Se andiamo, infatti, a considerare l’indice di tesoreria, calcolato considerando le sole liquidità disponibili (cassa e banca), questo potrebbe assume valori notevolmente al di sotto di 1 anche in presenza di un indice di liquidità positivo: ciò significherebbe che le disponibilità liquide non sono in grado da sole di fronteggiare i debiti che giungono a scadenza nell’esercizio per i motivi sopra indicati.
Nelle aziende di produzione il limite informativo dell’indice di liquidità, in parte, viene superato con il calcolo degli indici di rotazione e di durata (indici di ciclo finanziario) del capitale circolante netto, come l’indice di rotazione dei crediti commerciali e l’indice di rotazione dei debiti commerciali che
204 A tale indice dovrebbe corrispondere un valore normale non inferiore a 2 in considerazione del fatto che una parte dell’attivo corrente non può essere smobilizzata rapidamente in quanto stabilmente vincolata nel suo aspetto quantitativo, all’attività di gestione.
205 A tale indice dovrebbe corrispondere un valore non inferiore ad 1 in quanto si suppone che i debiti a breve termine forniscano misura dell’ammontare che deve essere prontamente disponibile sotto forma di attività liquidabili nel breve tempo, dato che tali passività si intendono destinate a sopperire a temporanee esigenze di mezzi liquidi.
Pb Qt =
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indagano sulla velocità di trasformazione in forma liquida delle disponibilità differite e sulla velocità di estinzione delle passività correnti.
Per l’ente pubblico, invece, risultano di estremo interesse alcuni indici finanziari generali ed in particolare l’indicatore di velocità di riscossione delle entrate proprie e l’indicatore di gestione delle spese correnti, nonché il tasso di smaltimento dei residui attivi e passivi.
Attraverso i primi due indicatori è possibile, infatti, apprezzare se le entrate sono in fase con le uscite e cioè se le stesse sono adeguatamente sincronizzate (nel caso dell’ente locale questi indicatori sono previsti dal DPR. 194/96).
Il tasso di smaltimento dei residui, siano essi attivi o passivi, è utile invece per valutare la capacità dell’ente di tradurre, in tempi brevi, gli accertamenti e gli impegni assunti in precedenti gestioni in movimenti di cassa dell’esercizio corrente verificando l’eventuale inconsistenza dei residui attivi e passivi: valori bassi indicheranno una maggiore inconsistenza dei residui, cioè poste di bilancio non attendibili o puramente figurative.
12.2.7 UN’ANALISI CRITICA DELL’IMPIEGO NEGLI E.L. DEGLI SCHEMI TIPICI DI RICLASSIFICAZIONE
DEL CONTO ECONOMICO
La possibilità di analizzare l’aspetto economico della gestione degli enti pubblici, attraverso l’uso dei più noti schemi “classici” di riclassificazione del conto economico risulta, per alcuni modelli, improponibile.
Conto economico a “ricavi e costo del venduto” - Inizieremo con il valutare l’applicabilità del modello a “ricavi e costo del venduto”. Questo presenta la particolarità di misurare il contributo alla formazione del risultato economico del differenziale tra il valore dei ricavi netti, espressione dell’utilità ceduta ai clienti attraverso il collocamento della produzione nel mercato, ed il valore delle risorse consumate per realizzare quanto venduto (costo del venduto).
Negli enti pubblici, mentre i costi misurano la quantità dei fattori acquisiti e consumati a fronte dell’attività erogata, i ricavi non sempre esprimono il valore dell’utilità ceduta agli utenti (clienti) attraverso l’erogazione dei servizi: si pensi, al riguardo, ai servizi indispensabili ed ai servizi a domanda individuale.
In altri termini, i componenti positivi di reddito degli enti pubblici sono ben lontani dal rappresentare i “ricavi della produzione venduta”.
Di conseguenza, in ambito pubblico viene meno il significato della relazione ricavi netti - costo del venduto, che nelle imprese esprime una misura della ricchezza creata o dissipata attraverso il ciclo produttivo.
In conclusione questo schema non sembra idoneo a cogliere i tratti caratteristici della gestione economica degli enti pubblici.
Conto economico a “valore della produzione e valore aggiunto” - Le stesse valutazioni possono essere adottate anche per il modello di riclassificazione a “valore della produzione e valore aggiunto” in quanto, sulla base delle considerazioni poc’anzi espresse riguardo ai componenti positivi di reddito degli enti pubblici, i proventi di questi enti non sono espressivi del valore della produzione, né di quella “venduta” né, quindi, di quella “realizzata”.
Conto economico a “margine di contribuzione” - Il discorso cambia, invece, per quanto riguarda il modello di riclassificazione “a margine di contribuzione”, il quale opera una distinzione dei costi operativi in relazione al loro regime di variabilità. Detto schema consente di studiare la correlazione esistente in un dato momento tra proventi, costi fissi e variabili, ed offre la possibilità di approfondire
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la posizione conseguita in ordine all’equilibrio economico, attraverso l’analisi volumi-costi-risultati o break even analysis. Osservando il comportamento della relazione tra i proventi totali ed i costi totali in corrispondenza di diversi livelli di attività si può valutare l’effetto della variazione del volume di produzione sul risultato economico. Gli enti possono, cioè, verificare se e in quale misura le risorse affluite coprano i costi fissi, considerando successivamente la curva dei costi variabili, in modo da studiare l’incidenza sul risultato economico del livello di attività realizzato e di una sua eventuale variazione, livello che non misura i proventi affluiti se non in parte e cioè per i servizi a domanda individuale e produttivi.
TABELLA 14 – Conto Economico di un ente locale riclassificato a “margine di contribuzione”
parziali totali
Proventi della gestione
+ proventi tributari
+ proventi da trasferimenti
+ proventi da servizi pubblici
+ proventi da gestione patrimoniale
+ proventi diversi
+ proventi da concessioni di edificare
+ incrementi di immobiliz. per lavori interni
+/- variaz. Rimanenze di prodotti in corso di lavoraz.
= Valore della produzione
- Costi variabili
+ acquisti di materie prime e/o beni di consumo
+/- Variaz. Rimanenze materie prime e/o beni
+ Costi variabili per servizi
+ Costi variabili per il personale
+ Trasferimenti (quota variabile)
+ Altri costi variabili
= Margine di contribuzione
- Costi fissi
+ ammortamenti
+ personale (quota fissa)
+ costi fissi per servizi
+ godimento beni di terzi
+ trasferimenti (quota fissa)
+ imposte e tasse
= Risultato operativo lordo
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+ utili da aziende speciali o partecipate
- trasferimenti ad aziende speciali o partecipate
+ interessi su capitale in dotazione
= Risultato (o Margine) operativo
+ proventi finanziari
- oneri finanziari
= Reddito della gestione ordinaria
+ proventi straordinari
+ insussistenze del passivo
+ sopravvenienze attive
+ plusvalenze patrimoniali
- oneri straordinari
+ insussistenze dell’attivo
+ minusvalenze patrimoniali
+ accantonamento per svalutazione crediti
+ altri oneri straordinari
= Risultato economico d’esercizio.
Il conto economico per tipologia di servizi - In realtà, più che il modello classico di riclassificazione, una riesposizione del conto economico che dia opportune informazioni sulla gestione dell’ente dovrebbe articolarsi in modo tale da evidenziare i seguenti risultati differenziali:206
margine dei servizi istituzionali, determinato come sotto indicato;
risultato netto della gestione dei servizi a domanda individuale;
risultato netto della gestione dei servizi produttivi.
Ipotesi di conto economico riclassificato per tipologia di servizi
+ proventi tributari
+ proventi da trasferimenti
+ proventi da servizi pubblici istituzionali
- costi per servizi istituzionali e spese generali di funzionamento
MARGINE SERVIZI ISTITUZIONALI
+ proventi dei servizi a domanda individuale
206 La rielaborazione trae spunto da G Farneti, L. Mazzara, G. Savioli, Il sistema degli indicatori, op. cit. pagg. 73 pur discostandosi in alcuni suoi contenuti.
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- costi dei servizi a domanda individuale
MARGINE SERVIZI A DOMANDA INDIVIDUALE
+ proventi dei servizi produttivi
- costi dei servizi produttivi
MARGINE SERVIZI PRODUTTIVI
+ proventi dei beni patrimoniali e demaniali
- costi dei beni patrimoniali e demaniali
D) MARGINE GESTIONE BENI PATRIMON. E DEMANIALI
E) RISULTATO GESTIONE CARATTERISTICA (a+/-b+/-c+/-d)
+ utili da aziende speciali o partecipate
+ interessi su capitale in dotazione
- trasferimenti ad aziende speciali o partecipate
F) RISULTATO DA AZIENDE SPECIALI E PARTECIPATE
GESTIONE OPERATIVA (E+/-F)
+ proventi finanziari
- oneri finanziari
GESTIONE FINANZIARIA
+ proventi straordinari
+ insussistenze del passivo
+ sopravvenienze attive
+ plusvalenze patrimoniali
- oneri straordinari
+ insussistenze dell’attivo
+ minusvalenze patrimoniali
+ accantonamento per svalutazione crediti
+ altri oneri straordinari
GESTIONE STRAORDINARIA
RISULTATO ECONOMICO D’ESERCIZIO (G+/-H+/-I)
Il confronto tra i costi e i proventi permette di rilevare l’equilibrio economico delle diverse tipologie di servizi.
In particolare, per i servizi a domanda individuale, tale confronto consente di determinare la quota del costo totale di tali servizi che viene eventualmente coperta dalle entrate generali dell’ente.
Quindi, se il margine dei servizi a domanda individuale risultasse negativo evidenzierebbe l’onere posto a carico della collettività. Se positivo, invece, consentirebbe all’ente di impiegare lo stesso per l’espletamento delle proprie funzioni come, ad esempio, per migliorare la qualità di determinati servizi, ridurre l’indebitamento, realizzare nuovi investimenti ecc. Si tratterebbe in tal caso di scelte politiche dell’ente pubblico (policy analysis).
Per quanto riguarda il margine dei servizi produttivi, invece, considerando che essi dovrebbero essere gestiti alla stregua di qualsiasi altra impresa e generare dei profitti da reimpiegare nell’attività dell’ente, nel caso in cui risultasse negativo gli amministratori dovrebbero seriamente porsi la problematica della loro eventuale privatizzazione, oppure evidenziare le relative motivazioni di carattere politico – sociale per cui la redditività è inferiore a quella ritraibile da una gestione imprenditoriale e che ne giustificano, conseguentemente, il mantenimento.
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In relazione alla struttura del conto economico si osserva che la sua formulazione a scalare consente non solo di pervenire ai margini delle differenti tipologie di servizi valutando così la posizione di ciascuna in ordine all’equilibrio economico generale, ma ancora di raggruppare i costi e i ricavi per aree di gestione, evidenziando risultati intermedi utili a rilevare il formarsi del reddito di esercizio.
Le valutazioni effettuate attraverso la riclassificazione del conto economico nella maniera sopra descritta consentono di formulare un giudizio più attendibile sulla situazione economica dell’ente, altrimenti non rilevabile al primo impatto.
All’accorto lettore non sfuggirà come l’analisi dell’andamento gestionale, eseguita in passato solo sotto il mero aspetto finanziario, fornisse indicazioni ingannevoli, generando anche inutili ottimismi; esisteva, infatti, un unico semplice indicatore generale dell’andamento complessivo della gestione: il risultato di amministrazione basato, come già detto, su valori giuridici non sempre muniti di certezza, liquidità ed esigibilità.
Questo approccio valutativo rischiava di far giungere a delle conclusioni fuorvianti in quanto un avanzo di amministrazione non comporta necessariamente un giudizio positivo della gestione.
Naturalmente per l’elaborazione di un tale schema di conto economico si rende necessario disporre di un sistema di contabilità in grado di rilevare conti economici specifici per singoli servizi dell’ente; in altre parole per poter rilevare i dati di costo e di provento dei vari servizi erogati è necessario avvalersi della contabilità economico-analitica.
12.2.8 L’ANALISI DELLA SITUAZIONE ECONOMICA NEGLI ENTI PUBBLICI.
La lettura in termini di redditività della gestione complessiva dell’ente pubblico, da realizzare attraverso i tradizionali indici di redditività quali, ad esempio, il ROE e il ROI ha scarsa valenza informativa, per la mancata inerenza tra costi e ricavi che riguarda alcuni servizi; si pensi ai servizi istituzionali ed in parte ai servizi a domanda individuale per i quali la copertura dei costi avviene attraverso entrate tributarie o da trasferimenti.
Indice di redditività del capitale investito (ROI) - In una realtà caratterizzata dall’assenza del mercato e del sistema di prezzi, è facile comprendere come il ROI, che ricordiamo esprime la capacità di produrre reddito attraverso la sola gestione operativa, non può considerarsi come sintesi dell’efficienza e della economicità della gestione operativa.
Infatti, potrebbe esserci equilibrio tra costi e ricavi anche in presenza di una inefficiente gestione operativa qualora i ricavi non abbiano natura di utilità creata ma prevalentemente di entrate finanziarie, imposte coattivamente senza alcuna prestazione specifica (entrate tributarie) o entrate da trasferimenti. Nell’azienda-ente, quindi, un ROI positivo o comunque crescente nel tempo non è necessariamente espressione di un miglioramento dell’economicità della gestione operativa.
Indice di redditività del capitale proprio (ROE) - Allo stesso modo anche il ROE, che ricordiamo esprime la remunerazione del capitale di rischio, ha scarsa valenza informativa in quanto, a differenza delle imprese, l’azione dell’ente non è orientata alla remunerazione del capitale ma all’erogazione di servizi alla popolazione, massimizzando la soddisfazione della collettività, date le risorse disponibili.
Va osservato, quindi, che nell’ente appaiono certamente più fruttuose le analisi sui livelli di efficienza, di efficacia, di qualità dei servizi, dal momento che l’obiettivo principale dell’ente non è quello di determinare un risultato d’esercizio positivo elevato, se ad esso non corrispondono adeguati livelli di economicità per le diverse unità operative.
L’economicità e l’efficienza della pubblica amministrazione e, soprattutto quella delle autonomie locali, è valutabile, significativamente, solo ed unicamente attraverso stime settoriali nelle funzioni e
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nei servizi di volta in volta ritenuti meritevoli di particolare interesse; il risultato economico complessivo di periodo (utile o perdita d’esercizio) costituisce la dimensione meramente teorica dell’incremento o decremento patrimoniale, ma assume scarso contenuto pratico.
12.2.9 L’ANALISI DEI FLUSSI FINANZIARI DI CASSA (O CASH FLOW).
L’analisi dei flussi finanziari ha la finalità di evidenziare e interpretare le variazioni intervenute nella situazione patrimoniale e finanziaria dell’azienda-ente.
L’analisi per flussi presuppone l’interpretazione dei concetti di flusso e di fondo.
Il termine fondo viene impiegato per designare degli elementi patrimoniali riferiti ad un dato istante temporale mentre il termine flusso rappresenta il “movimento” del fondo in un determinato periodo di tempo.
In altre parole il fondo è un valore istantaneo, che esprime una determinata consistenza il flusso, invece, è un valore cinetico, che esprime un determinato movimento.
Il fondo di cui si analizzano i flussi può avere come oggetto:
Disponibilità liquide (cassa e banca);
Capitale circolante netto;
Risorse finanziarie totali.
La nostra riflessione sarà rivolta alle variazioni intervenute nelle disponibilità liquide e avverrà attraverso la costruzione del cash flow il quale, verrà costruito sulla base dei dati forniti dalla contabilità finanziaria che per questo tipo di analisi risulta di notevole efficienza. Pertanto, la sua elaborazione risulterà differente da quella adottata per le aziende ma del tutto simile nel contenuto.
L’analisi per flussi integra l’analisi strutturale e quella per indici: queste ultime evidenziano la struttura e la situazione dell’azienda - ente in un dato istante, mentre l’analisi per flussi tende a spiegare le motivazioni dei cambiamenti intervenuti in un determinato lasso di tempo.
Attraverso la determinazione del cash flow è possibile fornire risposte ad alcune importanti domande come:
quali sono state le provenienze dei mezzi monetari? La scelta delle fonti è stata corretta?
Per rispondere, occorre raggruppare le fonti, determinare la percentuale di composizione delle stesse sul totale delle fonti ed esaminare se l’ente è stato in grado di generare liquidità e quali sono le caratteristiche delle stesse.
Dall’esame possono presentarsi sostanzialmente due casi:
si è avuta una prevalenza delle fonti interne, provenienti dalla gestione reddituale, cioè i mezzi monetari sono stati creati grazie alle entrate ed alle uscite legate a tutti i proventi ed a tutti i costi della gestione;
si è avuta una prevalenza di fonti esterne, non legate alla gestione dell’esercizio. In questo caso il giudizio sarà negativo qualora le fonti cui ha fatto ricorso l’ente sono irripetibili o
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sono prevalentemente legate all’indebitamento che causa maggiori costi finanziari e provoca una maggiore dipendenza dai terzi.
Per effettuare l‘analisi indicata occorre, innanzitutto, distinguere le entrate (riscossioni) e le spese (pagamenti) in fondi vincolati e non vincolati in quanto la confusione, nella cassa, di risorse libere e risorse vincolate potrebbe far incorrere in conclusioni forvianti sulla effettiva liquidità dell’ente.
I fondi vincolati, infatti, non possono essere distolti dal fine per cui sono affluiti all’ente di conseguenza, è solo l’ammontare non vincolato a rappresentare, eventualmente, la vera eccedenza delle disponibilità liquide.
Inoltre, la presenza di risorse vincolate, tra le disponibilità liquide dell’ente, potrebbe condurre ad errate valutazioni sulla situazione di cassa soprattutto perché l’ente può utilizzare in termini di cassa i fondi a specifica destinazione per il pagamento di spese correnti, per un importo non superiore all’anticipazione di tesoreria disponibile (pari per gli enti locali, ai 3/12mi delle entrate correnti accertate nel bilancio del penultimo esercizio precedente).
Per tali motivi vanno sviluppate due distinte movimentazioni.
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Partendo da queste tabelle è possibile costruire il cash flow dell’ente, al fine di valutare l’origine delle disponibilità di cassa rilevate a fine esercizio.
La procedura adottata per la costruzione del cash flow, come già anticipato, sarà diversa da quella seguita per l’elaborazione del cash flow dell’azienda.
Nell’ente, infatti, la contabilità finanziaria ci fornisce già tutte le informazioni inerenti ai movimenti di cassa (riscossioni e pagamenti) e non sarà, quindi, necessario partire dal risultato di gestione, nelle sue configurazioni di risultato della gestione caratteristica, risultato operativo o risultato economico d’esercizio a seconda delle informazioni desiderate, per rilevare le entrate e le uscite.
Titoli entrate Fondi vincolati Titoli spese Pagamen. per fondi
vincol.
Saldo iniziale
Entrate correnti (Tit. I II III)
Spese correnti (Tit. I)
Entrate da alienazioni, trasferimenti e riscossione crediti (Tit. IV)
Spese in conto capitale (Tit. II)
Entrate da accensioni di prestiti (Tit. V)
Spese per rimborso di prestiti (Tit. III)
Entrate da servizi per conto di terzi (Tit. VI)
Spese per servizi per conto di terzi (Tit. IV)
I fondi non vincolati sono determinati in via residuale.
Titoli entrate Fondi liberi Titoli spese Pagamenti liberi
Saldo iniziale
Entrate correnti (Tit. I II III)
Spese correnti (Tit. I)
Entrate da alienazioni, trasferimenti e riscossione crediti (Tit. IV)
Spese in conto capitale (Tit. II)
Entrate da accensioni di prestiti (Tit. V)
Spese per rimborso di prestiti (Tit. III)
Entrate da servizi per conto di terzi (Tit. VI)
Spese per servizi per conto di terzi (Tit. IV)
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Sarà solo necessario aggregare le entrate, per la parte riscossione, e le spese, per la parte pagamenti, nelle differenti aree di gestione in cui si può suddividere l’unitaria gestione dell’ente.
Ai fini dell’analisi si è ritenuto rilevante distinguere i flussi di cassa relativi alle tre seguenti aree della gestione:
Gestione operativa;207
Gestione finanziaria;
Gestione straordinaria.
Sono espressione della gestione operativa i Titoli I, II e III delle entrate (riscossioni) e il Titolo I della spesa, al netto dei proventi e degli oneri finanziari e straordinari; oneri da ricomprendere, rispettivamente, nella gestione finanziaria e nella gestione straordinaria.
Nella gestione finanziaria ritroveremo tutte le riscossioni relative al titolo III delle entrate e tutti i pagamenti relativi al Titolo I della spesa per proventi (interessi attivi) ed oneri finanziari (interessi passivi).
Faranno parte della gestione straordinaria i pagamenti relativi alle spese correnti per oneri straordinari, le riscossioni da sopravvenienze attive per maggiori accertamenti di residui attivi (crediti), le plusvalenze patrimoniali e le minusvalenze.
Infine, abbiamo tutti i movimenti di cassa relativi alle permutazioni patrimoniali per trasferimenti di capitali (Entrata Titolo IV), per riscossione di crediti (Entrata Titolo V), per investimenti (Spesa Titolo II), per rimborso di prestiti (Spesa Titolo III) e per partite di giro (Titolo VI dell’Entrata e titolo IV della Spesa).
Le tabelle che seguono espongono, in dettaglio, i flussi di cassa distinti tra fondi liberi e fondi vincolati.
Flussi in entrata (riscossioni) Flussi in uscita (pagamenti)
Saldo iniziale
GESTIONE OPERATIVA
Titoli I, II e III (al netto dei proventi finanziari e straordinari)
Titolo I (al netto degli oneri
finanziari e straordinari)
TOTALE RISORSE TOTALE IMPIEGHI
Variazioni di cassa della gestione operativa
GESTIONE FINANZIARIA
Interessi attivi (Titolo III) Interessi passivi (Titolo I)
Variazioni di cassa della gestione finanziaria
GESTIONE STRAORDINARIA
207 Ricordiamo che nell’ente pubblico la stessa ingloba anche la gestione patrimoniale.
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Sopravvenienze attive (maggiori residui tit. I, II, III) Oneri straordinari
Variazioni di cassa della gestione straordinaria
MOVIMENTI DI CAPITALI
Titolo IV Titolo II
TitoloV Titolo III
Titolo VI Titolo IV
Variazione di cassa dei movimenti di capitali
Variazione Fondo cassa finale risorse libere
Fondo di cassa finale risorse libere
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Flussi in entrata (riscossioni) Flussi in uscita (pagamenti)
Saldo iniziale fondi vincolati
GESTIONE OPERATIVA
Titoli I, II e III (al netto dei proventi finanziari e straordinari)
Titolo I (al netto degli oneri
finanziari e straordinari)
TOTALE RISORSE TOTALE IMPIEGHI
Variazioni di cassa della gestione operativa
GESTIONE FINANZIARIA
Interessi attivi (Titolo III) Interessi passivi (Titolo I)
Variazioni di cassa della gestione finanziaria
GESTIONE STRAORDINARIA
Sopravvenienze attive (maggiori residui tit. I, II, III) Oneri straordinari
Variazioni di cassa della gestione straordinaria
MOVIMENTI DI CAPITALI
Titolo IV Titolo II
TitoloV Titolo III
Titolo VI Titolo IV
Variazione di cassa dei movimenti di capitali
Variazione Fondo cassa finale risorse vincolate
Fondo di cassa finale risorse vincolate
L’analisi per flussi non si limita ad individuare la variazione intervenuta nel “fondo” che è oggetto di indagine, ma mira a spiegarla in termini operativi, cioè risalendo alle operazioni che l’hanno determinata.
L’analisi sui flussi di cassa consente di verificare anche il rispetto del vincolo dell’equilibrio di parte corrente; il riscontro dell’equilibrio menzionato in sede di rendiconto finanziario costituisce una sottoanalisi del risultato della gestione di competenza, poiché prende in considerazione in modo specifico l’andamento della gestione della sola parte corrente.
L’equilibrio di parte corrente è uno dei risultati di bilancio più importanti e ricchi di significato non solo contabili, ma anche gestionale: un risultato negativo significa, in via generale, una non corretta gestione finanziaria.
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