Apostila administracao financeira-e_orçamentaria

ADMINISTRAÇÃO FINANCEIRA E

ORÇAMENTÁRIA

FÁBIO GONDIM [email protected]

MAIO/2004

Administração Financeira e Orçamentária – Fábio Gondim 2


TÍTULO I – FINANÇAS PÚBLICAS, CIÊNCIA DAS FINANÇAS E DIREITO FINANCEIRO....................................................................................................................................9 1. Finanças Públicas - As atribuições econômicas do Estado.....................................................9

Conceito ...........................................................................................................................................9 Objetivos, Abrangência e Metas ......................................................................................................9 Funções do Estado ...........................................................................................................................9 Bens públicos e bens privados .......................................................................................................10

Consumo Não-rival ....................................................................................................................11 Consumo Não-excludente..........................................................................................................11

Função alocativa ............................................................................................................................11 Função distributiva.........................................................................................................................12 Função estabilizadora.....................................................................................................................12

2. Ciência das Finanças................................................................................................................13 Conceito .........................................................................................................................................13 Objeto.............................................................................................................................................13

3. Direito Financeiro ....................................................................................................................13 Conceito .........................................................................................................................................13 Objeto.............................................................................................................................................13 A Constituição Orçamentária.........................................................................................................14 Natureza Jurídica das Normas Financeiras ....................................................................................14 Fontes .............................................................................................................................................15

TÍTULO II – ORÇAMENTO PÚBLICO...................... ................................................................17 4. Conceito ....................................................................................................................................17 5. Aspectos Históricos do Orçamento Público...........................................................................17

Estado Patrimonial .........................................................................................................................17 Estado Fiscal ..................................................................................................................................18 Estado do Bem-estar Social ...........................................................................................................18 Estado Social Fiscal .......................................................................................................................19

6. Evolução Conceitual ................................................................................................................20 Orçamento Tradicional ou Clássico...............................................................................................20 Orçamento de Desempenho ou de Realizações .............................................................................20 Orçamento-Programa.....................................................................................................................21 Orçamento Base-Zero (zero-based budgeting) ..............................................................................21

7. Princípios orçamentários.........................................................................................................22


Princípio da anualidade ou periodicidade ......................................................................................22 Princípio da unidade ou totalidade.................................................................................................22 Princípio da universalidade............................................................................................................22 Princípio do orçamento bruto.........................................................................................................23 Princípio da não-afetação ou não-vinculação das receitas.............................................................23 Princípio da discriminação ou especialização................................................................................23 Princípio da exclusividade .............................................................................................................23 Princípio do equilíbrio ...................................................................................................................24

TÍTULO III – ORÇAMENTO-PROGRAMA .................... ..........................................................25 8. Orçamento-Programa..............................................................................................................25 TÍTULO IV – DESPESA PÚBLICA..............................................................................................27 9. Despesa Pública........................................................................................................................27

Conceito .........................................................................................................................................27 Estágios da Despesa.......................................................................................................................27

Empenho ....................................................................................................................................27 Conceito .................................................................................................................................27 Modalidades...........................................................................................................................27 Anulação ................................................................................................................................28 Características ........................................................................................................................28

Liquidação..................................................................................................................................28 Conceito .................................................................................................................................28 Objetivos ................................................................................................................................28

Pagamento..................................................................................................................................29 Conceito .................................................................................................................................29 Características ........................................................................................................................29

Classificação ..................................................................................................................................29 Despesas Orçamentárias e Extra-orçamentárias ........................................................................29

Orçamentárias ........................................................................................................................29 Extra-orçamentárias ...............................................................................................................30

Classificação Institucional .........................................................................................................30 Classificação Funcional e Programática ....................................................................................32

Funcional................................................................................................................................32 Programática ..........................................................................................................................34

Classificação por Categoria Econômica ....................................................................................38 Despesas Correntes ................................................................................................................38 Despesas de Capital ...............................................................................................................39

Classificação por Grupo de Natureza de Despesa .....................................................................40 Classificação por Fonte de Recursos .........................................................................................41 Classificação por Modalidade de Aplicação..............................................................................42 Classificação por Elemento de Despesa.....................................................................................44 Classificação por Natureza de Despesa .....................................................................................45 Classificação Regional...............................................................................................................45

TÍTULO V – RECEITA PÚBLICA...............................................................................................46 10. Receita Pública .........................................................................................................................46

Conceito .........................................................................................................................................46 Estágios da Receita ........................................................................................................................46

Previsão......................................................................................................................................46 Lançamento................................................................................................................................46 Arrecadação ...............................................................................................................................47 Recolhimento .............................................................................................................................47

Classificação ..................................................................................................................................47 Receitas Orçamentárias e Extra-orçamentárias..........................................................................47


Orçamentárias ........................................................................................................................47 Extra-orçamentárias ...............................................................................................................47

Receitas Originárias e Derivadas ...............................................................................................48 Receita Originária ..................................................................................................................48 Receita Derivada....................................................................................................................48

Classificação por Categoria Econômica ....................................................................................49 Receitas correntes ..................................................................................................................49 Receitas de capital..................................................................................................................49

Classificação por Fontes de Receita ..........................................................................................49 Classificação por Natureza de Receita.......................................................................................50

TÍTULO VI – O ORÇAMENTO DA UNIÃO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988........................52 11. Introdução ................................................................................................................................52 12. O Orçamento na Constituição de 1988 ..................................................................................52 TÍTULO VII – O CICLO ORÇAMENTÁRIO AMPLO............ .................................................71

O Ciclo Orçamentário Amplo ........................................................................................................71 O planejamento ..........................................................................................................................71 A elaboração do orçamento .......................................................................................................72 A execução orçamentária...........................................................................................................74 O controle...................................................................................................................................75 A Comissão prevista no art. 166, § 1º........................................................................................75 A Incompatibilidade taxionômica até 1999 ...............................................................................76 Modelo Orçamentário até 1999 .................................................................................................76

Plano Plurianual .....................................................................................................................76 Lei Orçamentária Anual.........................................................................................................77

O Novo Modelo Orçamentário ..................................................................................................77 Plano Plurianual .....................................................................................................................77 Lei Orçamentária para 2000...................................................................................................77

TÍTULO VIII – O CICLO DO PLANEJAMENTO.............. .......................................................79 13. Introdução ................................................................................................................................79 14. Elaboração do Plano Plurianual.............................................................................................79

Pressupostos e Princípios do Plano Plurianual ..............................................................................80 Características ................................................................................................................................81

15. Sistema de Planejamento e Orçamento Federal – SPOF .....................................................81 Órgão Central do SPOF .................................................................................................................81 Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI....................................................82 Secretaria de Orçamento Federal – SOF........................................................................................82 Órgãos Setoriais do SPOF..............................................................................................................83

16. Os Programas ...........................................................................................................................83 Atributos do Programa...............................................................................................................84 Atributos do Indicador ...............................................................................................................85 Atributos da Ação ......................................................................................................................85

Inventário de Ações e Criação dos Programas...............................................................................86 Criação dos Programas – Etapas....................................................................................................86 Validação dos Programas e Consolidação do PPA........................................................................87

17. Gerenciamento .........................................................................................................................87 18. Avaliação...................................................................................................................................88 TÍTULO IX – O CICLO DA ELABORAÇÃO.................. ...........................................................90 19. A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO............................................................................90

Finalidades .....................................................................................................................................90 Conteúdo Básico ............................................................................................................................91 Articulação PPA x LDO x LOA ....................................................................................................92 O papel de Lei Complementar Exercido pela LDO.......................................................................93


Vigência das Normas Financeiras..................................................................................................94 20. A Lei Orçamentária Anual – LOA.........................................................................................96

Finalidade.......................................................................................................................................96 Estrutura Básica: Fiscal, Seguridade Social e Investimento das Estatais ......................................96 O Processo Orçamentário no Congresso Nacional ........................................................................96

Nota Técnica Conjunta...........................................................................................................97 Parecer Preliminar..................................................................................................................97 Apresentação de Emendas .....................................................................................................98 Banco de Fontes...................................................................................................................100

Sanção e Vetos à Lei Orçamentária Anual ..................................................................................100 21. Créditos Adicionais................................................................................................................101

Créditos Suplementares e Especiais.............................................................................................102 Créditos Extraordinários ..............................................................................................................103 A abrangência dos projetos de créditos adicionais ......................................................................103

TÍTULO X – O CICLO DA EXECUÇÃO ..................................................................................105 22. Execução Orçamentária ........................................................................................................105

Descentralização de créditos........................................................................................................105 Descentralização Externa (Destaque) ......................................................................................105 Descentralização Interna (Provisão) ........................................................................................105

Programação Financeira...............................................................................................................105 Cota ..........................................................................................................................................106 Repasse ....................................................................................................................................106 Sub-Repasse.............................................................................................................................106 Transferências Financeiras para Atender a Restos a Pagar......................................................106

Suprimento de Fundos .................................................................................................................106 Conceito ...................................................................................................................................107 Concessão ................................................................................................................................107 Restrições de concessão...........................................................................................................107 Prestação de contas ..................................................................................................................108 Contabilização..........................................................................................................................108

Restos a Pagar ..............................................................................................................................108 Conceito ...................................................................................................................................108 Classificação ............................................................................................................................109

Processados ..........................................................................................................................109 Não-processados ..................................................................................................................109

Pagamento................................................................................................................................109 Cancelamento...........................................................................................................................109 Prescrição.................................................................................................................................109

Despesas de exercícios anteriores ................................................................................................109 Conceito ...................................................................................................................................109 Ocorrência................................................................................................................................109 Prescrição.................................................................................................................................110

23. Execução Financeira..............................................................................................................110 Limitação de Empenho (Contingenciamentos)............................................................................110 Movimentação de Recursos Financeiros: despesas e receitas .....................................................111

Despesas...................................................................................................................................111 Receita......................................................................................................................................111

Transferências ..............................................................................................................................111 Definições ................................................................................................................................111 Transferências Constitucionais ................................................................................................112 Transferências legais................................................................................................................113

Transferência automática .....................................................................................................113


Transferência fundo a fundo ................................................................................................113 Transferências voluntárias .......................................................................................................113

Convênio ..............................................................................................................................113 Contrato de repasse ..............................................................................................................114

Previsão no Orçamento Geral da União...................................................................................115 Requisitos e exigências legais para pleitear transferências voluntárias...................................115

Requisitos.............................................................................................................................116 Exigências ............................................................................................................................116

TÍTULO XI – O CICLO DO CONTROLE.................... .............................................................119 24. Controle Interno.....................................................................................................................119 25. Controle Externo....................................................................................................................119 26. O Tribunal de Contas da União............................................................................................119 TÍTULO XII – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL........ ................................................120 27. Lei de Responsabilidade Fiscal .............................................................................................120 TÍTULO XIII - DIREITO TRIBUTÁRIO ................... ...............................................................146 28. Direito Tributário ..................................................................................................................146

Tributação e Eqüidade .................................................................................................................146 O princípio do Benefício..........................................................................................................146

Dificuldades na Implementação do Princípio do Benefício.................................................147 O princípio da Capacidade de Pagamento ...............................................................................147

Capacidade de Pagamento e Eqüidade.................................................................................148 Tipos de Tributos .........................................................................................................................148

Tributos Progressivos...............................................................................................................148 Tributos Proporcionais.............................................................................................................148 Tributos Regressivos................................................................................................................149

Princípios Teóricos da Tributação ...............................................................................................149 Rentabilidade ...........................................................................................................................149 Elasticidade ..............................................................................................................................149 Economicidade.........................................................................................................................149 Simplicidade ............................................................................................................................149

Federalismo Fiscal .......................................................................................................................149 Competência para instituição de impostos...............................................................................149 Repartição da Receita Tributária .............................................................................................150

TÍTULO XIV – OS REGISTROS DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA 152 29. A Contabilidade Pública........................................................................................................152

Conceito .......................................................................................................................................152 Objeto...........................................................................................................................................152 Objetivo........................................................................................................................................152 Regime contábil ...........................................................................................................................152

Regime contábil da receita.......................................................................................................153 Regime contábil da despesa .....................................................................................................153

Campo de aplicação .....................................................................................................................153 O Plano de Contas Único do Governo Federal ............................................................................153

Conta ........................................................................................................................................154 Estrutura básica do Plano de Contas Único .............................................................................154

Sistema de Contas ........................................................................................................................154 Sistema Financeiro...................................................................................................................154 Sistema Patrimonial .................................................................................................................154 Sistema Orçamentário..............................................................................................................154 Sistema de Compensação.........................................................................................................155

Os Balanços..................................................................................................................................155 Balanço Orçamentário .............................................................................................................155


Balanço Financeiro ..................................................................................................................155 Balanço Patrimonial.................................................................................................................155 Balanço das Variações Patrimoniais........................................................................................156

30. Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI..............156 Objetivos ......................................................................................................................................156

Objetivos de Caráter Geral.......................................................................................................156 Objetivos de Caráter Específico...............................................................................................156

Abrangência .................................................................................................................................156 Nível Central ............................................................................................................................156 Nível Setorial ...........................................................................................................................157 Nível Seccional ........................................................................................................................157 Nível de Execução ...................................................................................................................157

Conceitos básicos.........................................................................................................................157 Órgãos ......................................................................................................................................157 Subórgão ..................................................................................................................................157 Unidade Gestora.......................................................................................................................157 Conta Única .............................................................................................................................157 Compartilhamento....................................................................................................................158 Disponibilidades Financeiras ...................................................................................................158 Plano Interno............................................................................................................................158 Documentos de Entrada de Dados no Sistema ........................................................................158 Evento ......................................................................................................................................159

Tipos de Contas Bancárias...........................................................................................................160 TÍTULO XV – TÓPICOS ESPECIAIS .......................................................................................161 31. Natureza Jurídica das Normas Financeiras ........................................................................161 32. Crédito Público e Dívida Pública..........................................................................................162

Crédito Público ............................................................................................................................162 Dívida Pública..............................................................................................................................162

Dívida Pública Flutuante e Fundada ........................................................................................163 Dívida Pública Mobiliária e Contratual ...................................................................................164 Dívida Pública Interna e Externa .............................................................................................165 Dívida Ativa.............................................................................................................................165

33. Necessidades de Financiamento do Setor Público - NFSP .................................................165 Conceitos Básicos ........................................................................................................................166

Resultado Nominal...................................................................................................................167 Resultado Operacional .............................................................................................................167 Resultado Primário...................................................................................................................167 Necessidades de Financiamento do Setor Público no Período Recente...................................168

Necessidades de Financiamento do Setor Público em 1996 ................................................168 Sugestões de Atuação do Poder Legislativo ................................................................................169

BIBLIOGRAFIA............................................................................................................................172


TÍTULO I – FINANÇAS PÚBLICAS, CIÊNCIA DAS FINANÇAS E DIREITO FINANCEIRO

1. Finanças Públicas - As atribuições econômicas do Estado

Conceito

“ Finanças Públicas é a terminologia que tem sido tradicionalmente aplicada ao conjunto de problemas da política econômica que envolvem o uso de medidas de tributação e de dispêndios públicos” .(Richard Musgrave, 1980)

Objetivos, Abrangência e Metas

A abrangência das Finanças Públicas corresponde à atuação política do Estado no setor econômico, utilizando-se, por vezes, de políticas fiscais, tributárias e monetárias como métodos de intervenção estatal que objetive compensar as falhas do sistema de mercado.

A Economia do Setor Público, ou Finanças Públicas, “representa uma tentativa de fechar a análise dos sistemas de interação social. Nesse aspecto, ela pode ser comparada e contrastada com o familiar sistema ‘aberto’ analisado na teoria econômica tradicional, sendo este último uma teoria altamente desenvolvida da interação de mercado. Contudo, além dos limites do comportamento de mercado, a análise é deixada ‘aberta’. (...) Os indivíduos se comportam em interações de mercado, em interações político-governamentais e em outros arranjos. O fechamento do sistema comportamental, como estou utilizando o termo, significa apenas que a análise deve ser estendida às ações das pessoas em suas diferentes capacidades”. (Buchanan, 1972)

Funções do Estado

Na economia atual do Brasil, as despesas da União representam 34% do PIB. Uma participação tão grande do Estado na economia poderia levar ao questionamento da real necessidade da intervenção do Estado no sistema de mercado.

A participação do Estado na economia, a princípio, poderia ser considerada desnecessária, sendo a iniciativa privada e a livre concorrência, suficientes para ditar as regras da economia. Esse pensamento parte do princípio de que o livre mercado induz à produção mais eficiente e, conseqüentemente, ao aumento da economia com os benefícios que o acompanham. É bem verdade que vários aspectos, dentre eles o social e o político, podem contribuir para o aumento ou redução


do Estado, independentemente de necessidade por parte do sistema de mercado.

Ocorre que os arranjos contratuais e comerciais necessários para a própria operação do sistema de mercado não poderiam existir sem a proteção e a imposição de uma estrutura legal fornecida pelo governo1.

Além disso, a afirmação de que o mecanismo de mercado proporciona a produção mais eficiente é baseada na concorrência perfeita, o que significa a inexistência de obstáculos para a entrada de novos agentes no mercado, bem como no pleno conhecimento, por parte dos consumidores e produtores, das condições vigentes nos mercados. Uma regulamentação estatal seria necessária para assegurar tais condições.

Ademais, alguns bens necessários à sociedade possuem características e custos de produção que inviabilizam seu fornecimento pelo sistema de mercado o que nos leva à necessidade de soluções através do setor público.

O valor das taxas de juros definidas pela iniciativa privada poderia divergir do valor tido como ideal pelo Estado. Dessa forma, a iniciativa privada poderia tender a adotar taxas de juros mais baixas, de forma a facilitar o acesso ao crédito para os consumidores, induzindo, assim, o crescimento da demanda agregada e da economia. Por outro lado, o Estado poderia querer adotar taxas de juros mais altas para tentar conter uma tendência inflacionária causada pelo excesso de demanda.

Deve-se observar, também, que o sistema de mercado não implica, necessariamente em um elevado nível de emprego, na estabilidade dos preços e na obtenção automática da taxa de crescimento econômico desejada pela sociedade.

Finalmente, os valores éticos podem requisitar ajustes na distribuição de renda e riqueza resultante do funcionamento do sistema de mercado e da transmissão através de herança dos direitos de propriedade.

Pelo exposto, concluímos que a intervenção do Estado no sistema de mercado é necessária para o funcionamento do próprio sistema, bem como para a proteção dos consumidores contra as imperfeições do mercado. O Estado, para desempenhar seu papel de tentar atenuar as distorções na economia desempenha três funções principais: a função alocativa, a distributiva e a estabilizadora.

Bens públicos e bens privados

Primeiramente, é necessário distinguir bens privados de bens públicos. São duas as características principais que distinguem os bens públicos dos bens privados: a) a rivalidade dos benefícios do consumo; e b) a aplicabilidade do princípio da exclusão. Os bens públicos puros são não-rivais e não-excludentes.

A tabela a seguir descreve as diferenças entre os bens públicos puros e os bens privados puros.

Bem Privado Puro Bem Público Puro Excludente Não-excludente

Rival Não-rival Divisível Indivisível

Consumo individual Consumo coletivo Provisão privada Provisão pública

Financiamento pelo preço Financiamento pelo tributo

1 Musgrave, Richard A. - Finanças Públicas – Ed. Campos Ltda – 1980.


Soberania Conformidade 1 unidade monetária = 1 voto 1 indivíduo = 1 voto

Consumo Não-rival

O consumo de bens públicos é não-rival, ou seja, os benefícios obtidos por uma pessoa pelo seu consumo não reduzem em nada os benefícios disponíveis para o resto da coletividade, ou seja, os mesmos benefícios encontram-se disponíveis para todos e não ocorre uma interferência entre os indivíduos quando eles usufruem desses benefícios. É o que se chama de externalidades positivas. O fato de um cidadão ter acesso à segurança pública ou à justiça, não impede que outros também o tenham. Um programa de despoluição do ar, por exemplo, irá beneficiar, indistintamente, a todos que respiram!

Por outro lado, o consumo de um bem privado trás benefícios somente para a pessoa que o consumiu. O seu consumo, portanto, exclui a possibilidade de outras pessoas o consumirem. Por exemplo, se um indivíduo consume um sanduíche, outra pessoa não pode consumir o mesmo sanduíche. Pode, até, consumir um outro sanduíche rigorosamente igual, mas não o mesmo sanduíche. O mesmo vale para um carro, uma calça, etc. Nesse caso, diz-se que o consumo é rival.

Temos, no entanto, uma segunda possibilidade de falha no sistema de mercado quando seu consumo é rival, mas a exclusão é impraticável.

Consumo Não-excludente

Segundo o princípio da exclusão, se uma pessoa não deseja ou não pode consumir determinado bem, basta que ela não o adquira e, portanto não pague por ele, ou, em raciocínio inverso, se uma pessoa não paga pelo consumo de um bem, basta que o fornecedor o exclua da possibilidade de consumir o bem. Por exemplo, se um consumidor deixar de pagar sua conta mensal da TV a cabo, basta que a operadora corte o fornecimento do sinal da TV, excluindo-o do consumo do bem.

Imagine um grande engarrafamento. As pessoas disputam espaço e o consumo, obviamente, é rival, pois o benefício do consumo de um espaço é exclusivo da pessoa que o está utilizando. A exclusão do consumo certamente seria possível, pois as pessoas poderiam pagar para consumir o espaço necessário para seu carro e quem pagasse mais poderia ter um espaço melhor. Entretanto, a operacionalização dessa divisão de espaços seria impraticável. Nesse caso, o benefício do consumo é rival.

Função alocativa

A alocação de recursos governamentais visa à oferta de bens e serviços desejados e necessários à sociedade, mas que não sejam fornecidos pelo setor privado. Busca suprir a demanda pelos bens púbicos, bens semipúblicos ou meritórios e bens privados.

Como os bens públicos estão disponíveis para todas as pessoas, independentemente de pagamento, e o valor de contribuição de cada pessoa para o custeio do bem acaba sendo proporcionalmente muito pequeno, há a tendência por parte dos consumidores de não pagar pelo benefício recebido. Se não há pagamento pelo benefício recebido, o vínculo comercial entre consumidor e fornecedor se quebra, sendo, então, necessária a intervenção do Estado para o fornecimento do bem.

Uma vez definida e necessidade de intervenção do Estado no fornecimento do bem, passa-se para a etapa de definição dos bens que devem ser produzidos. Da mesma forma que o consumidor não se anima a pagar espontaneamente pelo benefício recebido em razão de sua contribuição ser muito pequena, também ele não se interessa em informar ao Estado quais são suas preferências de


consumo, uma vez que sua opinião individual terá significado muito reduzido na definição das prioridades de toda população.

Dessa forma, a intermediação de representantes eleitos passa a ser a forma mais adequada de definição das prioridades nacionais dos gastos públicos. Essa vontade será expressa por meio das leis orçamentárias, que irão alocar recursos públicos para a obtenção de bens necessários para a população.

A função alocativa pode ser exercida, seja por meio da produção direta dos bens e serviços demandados pela sociedade, seja por qualquer tipo de estímulo à produção, como a concessão de subsídios, financiamentos a juros subsidiados, isenção de impostos, etc.

Função distributiva

A função distributiva objetiva o ajuste da distribuição de renda e riqueza na sociedade. A concentração de rendas, que pode ser pessoal, regional ou setorial, provoca deseconomia de escala e inibição da demanda agregada.

O preço de mercado dos fatores de produção, entre eles o pagamento dos salários, não é justo em função de distorções do sistema de mercado. Para que houvesse justiça, o preço dos fatores de produção deveria corresponder ao preço competitivo dos produtos, determinado pela concorrência perfeita e pelo valor atribuído pelas pessoas ao bem produzido. Obviamente, isso não é possível.

Além disso, as capacidades individuais determinam salários diferentes, ainda que o bem produzido pelas pessoas seja o mesmo. A herança recebida também não está sujeita à distribuição entre os demais indivíduos. Finalmente, a definição de justiça na distribuição de renda e riqueza, tanto pessoal, quanto regional ou setorialmente, passa por conceitos puramente filosóficos da sociedade. Todos esses fatores fazem com que seja necessária a intervenção do Estado para redistribuir a renda e a riqueza.

A função distributiva, normalmente, é exercida por meio da tributação progressiva, que aplica alíquotas maiores para as camadas sociais mais ricas, e transferências, que buscam redistribuir a renda e a riqueza entre as regiões do País, mas também pode ser através da normatização e da própria função alocativa.

Função estabilizadora

A função estabilizadora é um instrumento de política macroeconômica. Ela busca propiciar à sociedade um nível de pleno emprego, estabilidade de preços, equilíbrio no balanço de pagamentos e razoável taxa de crescimento econômico, não controláveis pelo livre mercado.

A demanda agregada, que tem relação direta com o nível de pleno emprego, estabilidade de preços, etc, depende da renda presente e passada do indivíduo, da riqueza, do acesso aos créditos e de suas expectativas em relação ao futuro.

O Estado deve controlar a demanda agregada, utilizando-se, principalmente, de instrumentos fiscais, monetários e cambiais para a consecução da estabilidade econômica. Vale-se, também, de controle de preços e salários, importação e controle de produtividade para alcançar seu objetivo. Assim, numa situação em que a demanda agregada diminua, levando à paralisação de parte do parque industrial e ao desemprego, o Governo deve adotar medidas que aumentem a demanda agregada. Ao contrário, se a demanda agregada cresce a ponto de superar a capacidade produtiva do parque instalado, levando à inflação, o Governo deve adotar medidas restritivas da demanda agregada.


2. Ciência das Finanças

Conceito

A ciência das finanças é a disciplina que estuda a atividade financeira do Estado. Situa-se na linha divisória entre a Economia e a Política.

Objeto

O Estado, para cumprir suas atribuições, deve obter, despender, gerir e criar recursos. A obtenção de recursos corresponde à receita; o dispêndio, à despesa; a gestão, ao orçamento; e a criação, aos créditos financeiros. O objeto da Ciência das Finanças é a atividade financeira do Estado.

Enquanto a Ciência das Finanças estuda a atividade financeira do Estado, o Direito Financeiro fornece o suporte legal para que essa atividade seja colocada em prática.

3. Direito Financeiro

O Direito Financeiro é ramo do Direito Público Interno, autônomo. O Direito Financeiro e o Direito Administrativo se relacionam de forma intensa, complementar; um realiza, o outro fornece os meios para a realização, garantindo, juntos, a existência da própria Administração Pública.

No entanto, as peculiaridades na aplicação e vigência das leis orçamentárias, dos créditos orçamentários, o trâmite diferenciado na elaboração das leis orçamentárias no Congresso, as regras diferenciadas para registro da execução dos orçamentos, o relacionamento entre os entes estatais motivado pelos orçamentos, etc, evidenciam que, embora se relacione intimamente com os Direitos Administrativo e Tributário, o Direito Financeiro constitui um ramo independente do Direito Público Interno.

Não bastassem esses argumentos, a Constituição Federal de 1988 assim o quis, explicitamente, no seu art. 24, in verbis: “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I – direito tributário, financeiro, ...” (grifo nosso).

A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência dos Estados, que poderão exercer a competência legislativa plena para atender a suas peculiaridades caso a União não promulgue lei com normas gerais. A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual no que lhe for contrário.

Conceito

O Direito Financeiro é ramo do direito público interno que disciplina a atividade financeira do Estado, ou seja, a receita, a despesa, o orçamento e o crédito públicos.

Objeto

O objeto do Direito Financeiro é a atividade financeira do Estado.

No entanto, o Estado pode auferir receitas originárias de seu próprio patrimônio ou derivadas do patrimônio e atividades dos particulares. As receitas originárias são decorrentes de atividade empresarial do Estado e são obtidas na forma de preços públicos aplicados a bens ou serviços produzidos, enquanto as derivadas são obtidas por meio da força coercitiva do Estado, na forma de tributação e são objeto do Direito Tributário.


Pode-se considerar, contudo, o Direito Tributário como um subsistema legal do Direito Financeiro de forma que o objeto do Direito Financeiro também englobasse o do Direito Tributário, incorporando a receita tributária ao objeto do Direito Financeiro.

A Constituição Orçamentária

A Constituição Orçamentária, subsistema da Constituição Financeira, deveria ser a síntese da Constituição Tributária e da que disciplinasse os gastos públicos, tratando, de forma equilibrada, a receita e despesa públicas. Na falta de um subsistema na Constituição de 1988 que trate do tema, a Constituição Orçamentária assume o papel regulador dos gastos públicos. Os créditos públicos, por sua vez, são regulados pela Constituição Econômica.

A Constituição Orçamentária relaciona-se intimamente com outros subsistemas da Constituição Federal, principalmente, com as Constituições Política e Econômica. O relacionamento entre o orçamento e a política é sempre muito tenso, uma vez que o orçamento exerce a função de controle político do Poder Executivo pelo Poder Legislativo. Dessa forma, a Constituição Orçamentária depende da separação e equilíbrio entre os Poderes para desempenhar suas funções. Toda a luta que se travou na discussão entre a natureza da lei orçamentária teve por base a luta entre Legislativo e Executivo para o controle do Estado.

O relacionamento do orçamento com a economia é muito intenso. Embora não seja função do Estado produzir bens e serviços, o volume de recursos alocados pelos orçamentos federais no Brasil (R$ 451,3 bilhões) são da ordem de 34% do PIB (R$ 1.325,5 bilhões), o que demonstra o poder de influência na economia dessa peça legal. Portanto, é questão orçamentária constitucional o relacionamento entre o setor público e o setor privado da economia.

A relação entre os sistemas orçamentário, político e econômico constitui o superorçamento, que transforma o orçamento num instrumento poderoso para a solução dos problemas sociais, manutenção do Estado e promoção do desenvolvimento econômico.

Natureza Jurídica das Normas Financeiras

Quanto às leis orçamentárias anuais, no meio orçamentário das três esferas de Governo pairam algumas dúvidas acerca de sua natureza jurídica. Sendo o orçamento anual uma lei, não seria obrigatória sua execução para que a lei fosse cumprida? A ausência de execução não seria desobediência ao mandamento legal? A compatibilidade entre PPA, LDO e LOA não especifica se as dotações são limites máximos, mínimos, ou apenas indicativos. Portanto, a programação contida no PPA deveria indicar o máximo ou o mínimo que a Administração pretende fazer no período de sua vigência? E a LDO?

A questão acerca da natureza jurídica do orçamento encontra divergências entre os estudiosos quanto a que tipo de norma são as leis orçamentárias. Seriam atos de efeito normativo ou atos de efeito concreto, ou seja, possuem eficácia plena de normatização ou são lei apenas sob o ponto de vista puramente formal? A lei em sentido material é o ato jurídico que estabelece uma regra de direito. Em oposição a esse conceito a lei em seu sentido formal não estabelece normas, mas é tão-somente um ato emanado de forma solene.

O Supremo Tribunal Federal vem entendendo que as leis orçamentárias são atos de efeito concreto. Dessa forma, a execução integral das leis orçamentárias não seria necessária, sendo a lei simples autorização de gastos. Dessa forma, o orçamento, embora do ponto de vista formal seja uma lei, não passaria de um ato de gestão do Estado, pois não possui regra jurídica, proibição, ordem; contém apenas cifras. Além disso, seria uma lei vinculada, posto que não pode revogar outras leis preexistentes, pois não se pode negar que a simples existência do orçamento pressupõe a existência


de outras leis que, por sua vez, criaram a estrutura do Estado. Tampouco a existência das leis orçamentárias cria direitos para os indivíduos. O fato de estar prevista a execução de determinada despesa no Orçamento Geral da União não cria direito para o indivíduo, pessoa física ou jurídica, prestador do serviço.

Dessa forma, apesar da previsão constitucional, o Congresso não poderia simplesmente rejeitar o projeto de lei orçamentária pretendendo que, com isso, cessasse a cobrança de impostos e a realização de despesas2. A recusa poderia acontecer, mas com o sentido de não reconhecimento da regularidade da conta proposta. Na verdade, a lei complementar prevista no art. 165, § 9°, da Lei Maior deverá regular a execução orçamentária nesses casos. A LDO vinha autorizando a execução por duodécimos da proposta orçamentária.

Fontes

Fonte é aquilo que origina, que produz. As fontes de direito são entendidas como a forma de manifestação externa das normas jurídicas, podendo ser materiais ou formais. As fontes materiais referem-se aos acontecimentos reais que justificam e balizam o aparecimento das normas. As fontes formais restringem-se à normatização em si, podendo se manifestar na forma de leis, doutrina, jurisprudência ou costumes.

O Direito Financeiro possui as seguintes fontes formais:

a) Constituição Federal e Emendas Constitucionais:

• Título VI – Capítulos II – Das Finanças Públicas;

• Título IV – Capítulo I – Seção IX – Da Fiscalização, Contábil, Financeira e Orçamentária.

b) Leis complementares:

• Lei n° 4.320/1964 – Lei ordinária recepcionada pela atual Constituição com o status de lei complementar. A Lei Maior, no seu art. 165, §9°, prevê a edição de lei complementar que a sucederá. Aplica-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

• Lei complementar n° 101/2000 – Lei de responsabilidade fiscal, que Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Aplica-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

c) Leis ordinárias, leis delegadas, decretos-lei e medidas provisórias:

• Lei orçamentárias anuais – LOA;

• Lei de diretrizes orçamentárias – LDO;

• Plano Plurianual – PPA;

d) Outras normas:

• Decretos Legislativos;

• Resoluções do Congresso Nacional e do Senado Federal;

• Portarias Ministeriais (em especial, Portaria n° 42, de 14/04/1999, do Ministério do Orçamento e Gestão, que aplica-se à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios).

2 Constituição Federal, art. 166, § 8°.


Resoluções do Congresso Nacional servem para autorizar leis delegadas3 e regimento interno. A Resolução n° 01/2001, por exemplo, é do Congresso Nacional. A norma foi aprovada como Resolução e não Decreto Legislativo, porque trata de regimento interno do Congresso.

A partir da Resolução n° 01/2001, os Decretos Legislativos do Congresso Nacional tramitam em Sessão Conjunta e não mais nas duas Casas separadamente. Servem, por exemplo, para liberar a execução das obras irregulares e apreciar a Prestação de Contas do Presidente da República.



TÍTULO II – ORÇAMENTO PÚBLICO

4. Conceito

“Documento que prevê as quantias de moeda que, num período determinado (normalmente um ano), devem entrar e sair dos cofres públicos (receitas e despesas públicas), com especificação de suas principais fontes de financiamento e das categorias de despesas mais relevantes”.

Osvaldo Maldonado Sanches

5. Aspectos Históricos do Orçamento Público

Estado Patrimonial

• Estado proprietário das terras e dos bens de produção.

• Ilimitado poder discricionário do Rei em matéria tributária.

• Os recursos do Reino se confundiam com os recursos do Rei.

O art. 12 da Magna Carta de 1217, outorgada pelo Rei João Sem Terra, da Inglaterra, rezava que “Nenhum tributo ou auxílio será instituído no Reino, senão pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer seu primogênito cavaleiro e casar sua filha mais velha uma vez, e os auxílios para esse fim serão razoáveis em seu montante.”

Tal dispositivo foi conseguido mediantes pressões dos barões feudais, que integravam o Common Counsel. Aos nobres interessava escapar do ilimitado poder discricionário do rei em matéria tributária.

Mesmo não envolvendo o lado da despesa pública, o art. 12 da Magna Carta inglesa é considerado pelos tratadistas o embrião do orçamento público.

No Brasil, a Inconfidência Mineira tentou conquistar a soberania para o País, usando como motivação o descontentamento em face às disposições tributárias emanadas de Portugal.

Em 1922, por ato do Congresso Nacional brasileiro, foi baixado o Código de Contabilidade da


União, que constituiu uma importante conquista técnica.

Estado Fiscal

“Le meilleur de tous les plans de finance est de dépenser peu, et le meilleur de tous les impôts est le plus petit.” Jean-Baptiste Say

Estado “Guarda Noturno”. Guerra, Justiça e intervenção mínima na vida social e econômica dos países.

Não conseguia atender às reivindicações sociais, nem garantir o pleno funcionamento do mercado.

No Brasil, com a vinda do Rei D. João VI, o Brasil iniciou um processo de organização de suas finanças. Em 1808, foram criados o Erário Público e o regime de contabilidade.

A Constituição Imperial de 1824, em seu art. 172, estabelecia a obrigatoriedade de apresentação anual de um “orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas”. O dispositivo, avançado para a época, não pôde ser implementado imediatamente por causa da dificuldade de comunicação, conflitos com normas legais, etc. Em 1827, surgiu a primeira lei orçamentária, com vigência em 1828, mas, também, não pôde ser implementada em sua plenitude, de forma que a primeira lei orçamentária brasileira, de fato, foi o Decreto Legislativo de 15/12/1830, que fixava a despesa e orçava a receita para o exercício de 1831. Ao Executivo competia a elaboração da proposta orçamentária; à Assembléia Geral, a aprovação da lei orçamentária e à Câmara dos Deputados a iniciativa da lei sobre impostos.

Com a Proclamação da República, em 1889, o Congresso Nacional passou a ter maior importância na elaboração orçamentária. A Constituição de 1891 atribuiu ao Congresso Nacional a competência para elaborar a proposta orçamentária e para tomar contas do Poder Executivo. Para auxiliar o Congresso Nacional no controle da execução orçamentária, foi criado o Tribunal de Contas da União.

Estado do Bem-estar Social

1930 – Keynes. Orçamento “anticíclico”. Orçamento deficitário, a fim de que o Estado pudesse aplicar em investimentos públicos, gerando o pleno emprego e combatendo as crises cíclicas do capitalismo.

Aumento das prestações públicas, da seguridade social e da assistência social.

O Estado assumiu os custos com estratégias de mercado, demanda de bens improdutivos, como armamentos e viagens espaciais; infra-estrutura de produção, como transporte, comunicação, progresso técnico-científico e treinamento vocacional; consumo social, como construção de casas, transporte pessoal, assistência médica, lazer e educação e previdência social; e bem-estar social, como desemprego e assistência social.

Os políticos aumentam permanentemente a despesa pública para atender às demandas dos eleitores, mas não querem se envolver com o aspecto negativo da criação de tributos para financiar os gastos.

Esses fatores levaram ao aumento nos gastos públicos sem aumento correspondente da arrecadação, com conseqüente desmantelamento do serviço público e endividamento do Estado.

No Brasil, a revolução de 1930 representou o rompimento com o passado e a proposta de nova ordem em inúmeros aspectos, inclusive na modernização do aparelho do Estado.


A autonomia dos Estados e o federalismo da Constituição de 1891 cederam lugar à centralização da maior parte das funções públicas na área federal. Na Constituição de 1934 o orçamento é tratado com destaque, sendo classificado em uma seção própria.

Assim como nos dias atuais, a competência para elaboração da proposta orçamentária era do Presidente da República. Ao Congresso Nacional competia a votação do orçamento e julgamento das Contas do Presidente da República, com auxilia do Tribunal de Contas da União.

Veio o autoritarismo do Estado Novo e, com ele, uma nova Constituição, decretada em 1937. Embora a constituição previsse a participação da Câmara dos Deputados, na prática, os orçamentos do Estado Novo foram todos elaborados e decretados pelo Presidente da República.

Com a redemocratização do País, o orçamento voltou a ser do tipo misto, ou seja, proposto pelo Poder Executivo e alterado e votado pelo Congresso Nacional. Os princípios da unidade, universalidade, exclusividade e especialização foram consagrados na Constituição de 1946.

Com o golpe militar de 1964, a participação do Congresso Nacional no processo orçamentário, foi, novamente, limitada. A Constituição outorgada em 1967 praticamente impediu que emenda importantes fossem apresentadas à proposta orçamentária encaminhada pelo Poder Executivo. O art. 67, § 1º, daquela Carta dispunha que “não serão objeto de deliberação emendas de que decorra aumento da despesa global ou de cada órgão, projeto ou programa, ou as que visem a modificar o seu montante, natureza e objetivo.”

Apenas em 1988, quando o Brasil recebeu sua sétima constituição, o Legislativo recebeu de volta a prerrogativa de propor emendas ao projeto de lei orçamentária anual. A Carta Magna explicita o princípio da universalidade orçamentária, destacando quais são as despesas e receitas públicas que devem integrar o orçamento público e, portanto, merecer a aprovação legislativa. Além disso, foi criada a lei de diretrizes orçamentárias, que compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Estado Social Fiscal

Redução das receitas patrimoniais e parafiscais. Fim da crença na inesgotabilidade dos recursos públicos, da possibilidade de atendimento a todas as demandas sociais e da garantia de felicidade do povo.

O Estado Social Fiscal trouxe o orçamento equilibrado, o redirecionamento da despesa do Estado e alguma regulação do social e do econômico. É a época da austeridade.

O orçamento deixa de ser apenas o instrumento de previsão da receita e de autorização dos gastos públicos em um sistema financeiro aberto para os empréstimos.

“O orçamento público passa a ser o documento de quantificação dos valores éticos, a conta corrente dos princípios constitucionais, o plano contábil da justiça social, o balanço das escolhas dramáticas por políticas públicas em um universo fechado de recursos financeiros escassos e limitados.” Ricardo Lobo Torres

No Brasil, foi sancionada a Lei de Responsabilidade Fiscal. Ela criou mais atribuições para a lei de diretrizes orçamentárias,


6. Evolução Conceitual

Os orçamentos públicos podem ser analisados sob diversos aspectos: político, econômico, social, administrativo, jurídico, etc. De acordo com a evolução da sociedade e com a variação de suas necessidades, um ou outro aspecto surgia como o mais importante do orçamento naquele momento.

Orçamento Tradicional ou Clássico

O Orçamento tradicional surgiu na Inglaterra, em 1822, juntamente com o Estado Liberal, preocupado em manter o equilíbrio financeiro e evitar, ao máximo, o aumento dos gastos públicos. Foi instituído com a finalidade de possibilitar aos órgãos de representação um controle político sobre o Poder Executivo. No orçamento tradicional, os aspectos econômico, social, contábil, administrativo, jurídico, etc. tinham papel secundário.

No orçamento tradicional, ou clássico, os diversos órgãos e entidades da Administração Pública Federal eram contemplados com recursos suficientes para o pagamento de pessoal e aquisição de material de consumo e permanente para um exercício financeiro. Não eram adotados programas de trabalho ou objetivos a atingir, como, por exemplo, redução do analfabetismo, melhoria dos índices sociais de determinada região, etc. O principal critério para distribuição de recursos era o montante de gastos do exercício anterior, não se levando em conta novas realizações futuras. Preocupava-se com os meios e não com os fins das funções governamentais.

O controle da execução orçamentária no orçamento tradicional limitava-se a verificação da honestidade do agente público e da adequação do produto público às necessidades coletivas.

No Brasil, a Constituição Imperial de 1824 continha as primeiras exigências para adoção de orçamentos formais por parte das instituições imperiais. No entanto, em virtude de dificuldades de comunicação e certos conflitos com normas legais da época, os orçamentos públicos não puderam ser adotados nos primeiros anos. Alguns autores consideram a Lei de 14/12/1827 como a primeira lei de orçamento no Brasil.

Orçamento de Desempenho ou de Realizações

Mais importante do que saber com o que o Governo gasta, contudo, era saber para que serviam os gastos. Dessa forma, houve a evolução para o orçamento de desempenho ou de realizações.

O orçamento de desempenho consiste numa das primeiras modalidades de orçamentação moderna (em oposição à orçamentação tradicional), posteriormente identificado como a expressão inicial do que viria a ser chamado orçamento-programa.

Constitui um processo orçamentário que inova em relação ao orçamento tradicional por incluir, além da explicitação dos itens de gasto de cada unidade, uma dimensão programática, ou seja, a explicitação do programa de trabalho (programa e ações) que deve ser realizado com os recursos que estão sendo destinados à unidade.

No orçamento de desempenho, a ênfase passa a ser a da busca de eficiência e de economia nas repartições públicas e não na adequação dos seus produtos à necessidades coletivas.

Ainda não havia, contudo, vinculação dos orçamentos anuais com um sistema de planejamento, que resultasse na consecução dos objetivos governamentais de longo prazo.


Orçamento-Programa

O orçamento-programa consiste em um método de orçamentação por meio do qual as despesas públicas são fixadas a partir da identificação das necessidades públicas sob a responsabilidade de um certo nível de governo e da sua organização segundo níveis de prioridades e estruturas apropriadas de classificação da programação.

As despesas públicas são discriminadas de modo a:

a) dar ênfase aos fins (e não aos meios);

b) indicar as ações em que o setor público gastará seus recursos;

c) definir os responsáveis pela execução; e

d) especificar os resultados esperados.

Esse método surgiu nos EUA no final da década de 1950, sob a denominação PPBS (Planning, Programming and Budgeting System).

As principais características desse modelo de orçamentação são:

a) propiciar a integração ente o planejamento e o orçamento;

b) realizar a quantificação dos objetivos e metas;

c) basear as decisões em relações de insumo-produto e na pluralidade de alternativas programáticas; e

d) empregar instrumentos aperfeiçoados para a mensuração de resultados.

Com o advento da Lei n° 4.320, de 17/03/64, o orçamento-programa foi instituído no Brasil. O orçamento programa põe em destaque os objetivos, metas e prioridades do Governo. Constitui-se em um instrumento de planejamento. Os aspectos administrativo e econômico se sobrepõem ao aspecto político.

O orçamento deve se compatibilizar com o planejamento estatal, na forma do Plano Plurianual. Não são admitidas, por exemplo, emendas às leis orçamentárias que não sejam compatíveis com o Plano Plurianual.

Orçamento Base-Zero (zero-based budgeting)

O orçamento base-zero consiste em uma abordagem orçamentária desenvolvida nos EUA em 1969 pela empresa Texas Instruments Co. e adaptada para uso no setor público pelo Estado da Geórgia, na elaboração do orçamento para o exercício de 1973.

A principal característica desta metodologia orçamentária é exigir que todas as despesas de cada repartição pública sejam justificadas detalhadamente como se cada item programático se tratasse de uma nova iniciativa. Durante a elaboração da proposta orçamentária para o exercício seguinte, todo conhecimento prévio acerca das execuções em exercícios anteriores seriam desconsideradas, ou seja, não existem direitos adquiridos sobre despesas anteriormente autorizadas. Todo o estudo começaria do estágio inicial, revendo a necessidade e eficácia de cada despesa.


A grande vantagem deste método é sua evidente orientação para a eliminação de empreendimentos de reduzida prioridade, por envolver, em relação a cada programa, a resposta a três questões básicas: a) ele está sendo eficiente e eficaz? b) podem suas operações ser reduzidas ou eliminadas de forma a liberar recursos para novas programações? c) existem elementos que justifiquem a expansão de suas atividades?

7. Princípios orçamentários

Os princípios orçamentários não devem ser interpretados como mandamentos imutáveis, dogmas orçamentários. São, outrossim, produto da evolução do processo de elaboração e execução orçamentária, refletindo as alterações na legislação correlata. São úteis, contudo, para orientar o estudo sobre alguns aspectos orçamentários.

Princípio da anualidade ou periodicidade

O princípio da anualidade reza que a previsão das receitas e a fixação das despesas devem referir-se a um exercício financeiro. No Brasil, o exercício financeiro coincide com o ano civil4.

O caráter anual das leis orçamentárias pode ser observado em vários dispositivos legais. A Constituição Federal, em seus arts. 165, III, e §§ 5° e 8°; art. 166, caput, e §§ 3°, 6° e 8°; e art. 167, I, entre outros, se refere a leis orçamentárias e orçamentos anuais. A Lei n° 4.320/64, em seu art. 2°, refere-se explicitamente aos princípios da unidade, universalidade e anualidade. Diversos outros dispositivos limitam os atos e fatos orçamentários ou correlatos, como programas de governo, prestação de contas, etc, a períodos anuais.

A lei orçamentária, cujo projeto é encaminhado ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano, deve conter a previsão de receita. A previsão de receita, por outro lado, deve levar em consideração as alterações na legislação tributária, como, por exemplo, a instituição de um novo tributo. É lógico que se as alterações tributárias forem implementadas nos últimos dias do exercício financeiro, poderá a lei orçamentária já ter sido aprovada e os efeitos da alteração na legislação não computados.

Princípio da unidade ou totalidade

Deve existir apenas um orçamento para cada exercício financeiro. Dessa forma, evita-se a elaboração de orçamentos paralelos, que poderiam servir para burlar a programação e o controle da despesa.

A divisão constitucional em orçamento fiscal, da seguridade social e de investimentos5 não significa inobservância ao princípio, uma vez que a lei orçamentária anual, cuja apresentação, tramitação e execução ocorrem indivisivelmente, engloba os três orçamentos.

Princípio da universalidade

O orçamento deve conter todas as receitas e despesas referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, sendo vedado o início de programas e projetos não incluídos na lei orçamentária anual6.

4 Lei n° 4.320/64, art. 34. 5 Constituição Federal, arts. 165, § 5°, e 167, I. 6 Constituição Federal, art. 165, § 5°.


O fato de as receitas e despesas operacionais das empresas estatais não constarem da lei orçamentária não implica em inobservância ao princípio da universalidade.

Princípio do orçamento bruto

O princípio do orçamento bruto, como vem sendo interpretado pelos tratadistas, determina que todas as parcelas de receitas e despesas devem constar do orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções7. A regra busca dar transparência no processo orçamentário, impedindo a simples apresentação dos valores líquidos da confrontação entre receitas e despesas relativas a determinado serviço público, constituindo condição essencial ao controle financeiro.

Princípio da não-afetação ou não-vinculação das rec eitas

O princípio da não-afetação das receitas determina que nenhuma receita poderá ser reservada ou comprometida para atender a despesas previamente determinadas8.

A aplicação desse princípio deve observar inúmeras exceções. Alguns tipos de receitas públicas são vinculados, como, por exemplo o produto da arrecadação de taxas, que depende da prestação de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos a sua disposição9. As despesas de capital decorrentes de empréstimos igualmente se vinculam a determinadas finalidades, como aplicação em investimentos ou atendimento á situações emergenciais, etc. Os fundos são um outro exemplo de afetação de receitas.

O princípio está expresso no art. 167, VI, da Constituição Federal, que dispõe: “É vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação a que se referem os arts. 158 e 159” (FPE, FPM, FCO, FNO e FNE), “a destinação de recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212 e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8°, bem assim o disposto no § 4° deste artigo” (vinculação de receitas próprias para prestação de garantia à União).

Princípio da discriminação ou especialização

O princípio da discriminação ou especialização determina que as despesas sejam classificadas em um nível de desagregação suficiente para a análise pela sociedade. A discriminação das despesas nos orçamentos anuais far-se-á, no mínimo, por elementos10. As leis de diretrizes orçamentárias vêm reforçando o mandamento, exigindo que o Poder Executivo encaminhe ao Congresso Nacional os projetos de lei orçamentária e créditos adicionais em meio eletrônico com a despesa regionalizada e discriminada, no caso do projeto de lei orçamentária, por elementos de despesa11.

Princípio da exclusividade

O princípio da exclusividade no Direito brasileiro surgiu na reforma constitucional de 1926. Por esse princípio, a lei orçamentária anual não poderá conter nenhum assunto estranho à previsão da receita e à fixação da despesa12.

7 Lei n° 4.320/64, art. 6°. 8 Constituição Federal, art. 167, VI. 9 Constituição Federal, art. 145, II. 10 Lei n° 4.320/64, art.15. 11 Lei n° 10.266/2001, art. 8°, § 5°. 12 Constituição Federal, art. 165, § 8°.


Não se inclui na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito.

Princípio do equilíbrio

O princípio do equilíbrio visa dar transparência maior à obtenção de recursos. O orçamento deve explicitar todas as fontes de recursos, bem como sua destinação. O orçamento sempre estará equilibrado, uma vez que se trata de uma demonstração contábil.

Dispositivos constitucionais contidos no art. 166, § 3°, II, da Constituição Federal tratam da necessidade de se indicar os recursos disponíveis para o atendimento às emendas ao projeto de lei orçamentária ou aos projetos que a modifiquem, de forma a manter o equilíbrio entre receitas e despesas.

Apesar de equilibrado, o orçamento pode ser deficitário, o que significa que contém autorizações de despesas acima dos recursos previstos, estabelecendo modalidades de financiamento do déficit. A Constituição Federal13 prevê a contratação de operações de crédito para a cobertura do excesso de gastos em relação à receita primária. Contudo, não há sentido em orçamento superavitário, uma vez que significaria exigência, à sociedade, de contribuição financeira sem justificativa.



TÍTULO III – ORÇAMENTO-PROGRAMA

8. Orçamento-Programa

No Brasil, a idealização do orçamento moderno está representada no orçamento-programa, conjunto de conceitos, disposições e técnicas idealizado, originalmente, pela Organização das Nações Unidas – ONU.

Em documento de 1959, a ONU conceitua o orçamento-programa como “um sistema em que se presta particular atenção às coisas que um governo realiza mais do que às coisas que adquire.” As coisas que um governo adquire, tais como serviços pessoais, provisões equipamentos, meios de transporte etc, não são, naturalmente, senão meios que emprega para o cumprimento de suas funções. As coisas que um governo realiza em cumprimento de suas funções podem ser estradas, escolas, terras distribuídas, casos tramitados e resolvidos, permissões expedidas, estudos elaborados ou qualquer das inúmeras coisas que podem ser apontadas. O que não fica claro nos sistemas orçamentários é esta relação entre coisas que o governo adquire e coisas que realiza.”

O orçamento-programa é uma evolução do orçamento de desempenho, ou performance budget, americano. Uma definição clássica foi concebida pelo performance budget americano: “um orçamento de desempenho é aquele que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir aqueles objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa.”

Estão nessa definição os elementos essenciais do orçamento-programa:

a) os objetivos e propósitos perseguidos pela instituição e para cuja consecução são utilizados os recursos orçamentários;

b) os programas necessários para atingir os objetivos e propósitos;

c) os custos dos programas; e

d) as medidas de desempenho que meçam as realizações e o trabalho despendido em cada programa.

O orçamento-programa não é apenas um documento financeiro, mas constitui-se em instrumento de operacionalização das ações do Estado, viabilizando suas ações em consonância com os planos e


diretrizes estabelecidos, oferecendo destaque às seguintes vantagens14:

a) melhor planejamento de trabalho;

b) maior precisão na elaboração dos orçamentos;

c) melhor determinação das responsabilidades;

d) maior oportunidade para redução de custos;

e) maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do Legislativo e do público;

f) facilidade para identificação de duplicação de funções;

g) melhor controle da execução do programa;

h) identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em termos absolutos e relativos;

i) apresentação dos objetivos e dos recursos da instituição e do interrelacionamento entre custos e programas; e

j) ênfase no que a instituição realiza e não no que ela adquire.

O quadro abaixo mostra as principais diferenças ente o orçamento tradicional e o orçamento-programa15:

Orçamento Tradicional Orçamento-Programa

1. O processo orçamentário é dissociado dos processos de planejamento e programação.

1. O orçamento é o elo de ligação entre o planejamento e as funções executivas da organização.

2. A alocação de recursos visa à aquisição de meios. 2. A alocação de recursos visa à consecução de objetivos e metas.

3. As decisões orçamentárias são tomadas tendo em vista as necessidades das unidades organizacionais.

3. As decisões orçamentárias são tomadas com base em avaliações e análises técnicas das alternativas possíveis.

4. Na elaboração do orçamento são consideradas as necessidades financeiras das unidades organizacionais.

4. Na elaboração do orçamento são considerados todos os custos dos programas, inclusive os que extrapolam o exercício.

5. A estrutura do orçamento dá ênfase aos aspectos contábeis de gestão.

5. A estrutura do orçamento está voltada para os aspectos administrativos e de planejamento.

6. Principais critérios classificatórios: unidades administrativas e elementos.

6. Principal critério de classificação: funcional-programático.

7. Inexistem sistemas de acompanhamento e medição do trabalho, assim como dos resultados.

7. Utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho e dos resultados.

8. O controle visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais e a legalidade no cumprimento do orçamento.

8. O controle visa avaliar a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações governamentais.

14 CASTRO, Róbison Gonçalves de; e GOMES, Luciano de Souza. Administração e Direito Financeiro e Orçamentário.

4ª ed. Editora Vestcon, Brasília: 2000. 15 Retirado do livro “Orçamento Público”, de James Giacomoni.


TÍTULO IV – DESPESA PÚBLICA

9. Despesa Pública

Conceito

Despesa pública é o conjunto de dispêndios efetuados pelo Estado, em dinheiro, que financiam o funcionamento dos serviços públicos. Está contida no orçamento e compreende as autorizações para gastos com as várias atribuições governamentais.

Em sua acepção contábil e financeira, a despesa pública é a aplicação de recursos pecuniários na realização de gastos efetivos (aqueles que geram decréscimo no patrimônio público) ou por mutação patrimonial (aqueles que tem efeito permutativo, pela entrada de um bem ou valor patrimonial). Na acepção político-institucional, a despesa pública é a realização de gastos na implementação de políticas públicas e no cumprimento das finalidades do Estado. Em termos econômicos, é o gasto que compõe importante parcela dos agregados que expressam a atividade econômica nacional.

Estágios da Despesa

Empenho

A Lei n° 4.320/64, em seu art. 35, II, dispõe que pertencem ao exercício financeiro as despesas nele legalmente empenhadas.

Conceito

O empenho é o primeiro estágio da despesa. Nos termos do disposto no art. 58 da Lei n° 4.320, de 17/03/64, “o empenho de despesa é o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento, pendente ou não de implemento de condição”.

Não cria obrigação jurídica de pagar, mas destaca, das dotações orçamentárias destinadas à satisfação da despesa, a quantia necessária ao resgate do débito.

Modalidades

O empenho pode ser ordinário, global ou por estimativa, de acordo com sua natureza e finalidade.


Usa-se o empenho ordinário para acudir despesas com montante previamente conhecido e cujo pagamento deva ocorrer de uma só vez.

O empenho global atende às despesas com montante previamente conhecido, mas cujo pagamento seja parcelado.

Para acolher despesas cujo valor não se possa determinar previamente, usa-se o empenho por estimativa, como nos casos de contas de água, luz, telefone, diárias, etc.

Anulação

O empenho poderá ser anulado, no decorrer do exercício, parcial ou totalmente.

Caso o valor empenhado seja superior ao montante da despesa, anula-se o empenho parcialmente, no valor correspondente ao excesso. Por outro lado, se o serviço contratado não tiver sido prestado ou o material encomendado não tiver sido entregue, bem como se houver incorreção na emissão do empenho, deve-se anular o empenho totalmente.

No final do exercício, o empenho deverá ser totalmente anulado caso não tenha sido liquidado, salvo aqueles que se enquadrarem nas condições previstas para inscrição em Restos a Pagar.

Os valores correspondentes à anulação do empenho revertem ao programa de trabalho, tornando-o novamente disponível para empenho naquele exercício.

Características

O empenho reserva parte dos créditos disponíveis. Dispositivo do art. 60 da Lei 4.320/64 veda a realização de despesa sem prévio empenho. Dessa forma, o montante da dotação necessário para fazer face à despesa fica protegido, evitando-se, assim, que, depois de executado o contrato, não haja recursos financeiros para o pagamento do bem ou serviço prestado à Administração Pública.

Em observância ao princípio do equilíbrio, a Lei 4.320/64 determinou, em seu art. 59, que os empenhos não ultrapassem o limite dos créditos concedidos. Dessa forma, evita-se a criação de obrigação de pagamento além da capacidade do Estado.

Liquidação

Conceito

A liquidação é o segundo estágio da despesa e é caracterizada pela entrega dos bens e serviços contratados. Nos termos do disposto no art. 63 da Lei n° 4.320, de 17/03/64, “A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.”

Objetivos

Na liquidação da despesa é verificada a correção da execução do contrato pelo fornecedor. Essa verificação tem por fim apurar: I - a origem e o objeto do que se deve pagar; II - a importância exata a pagar; III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

Como veremos adiante, no Capítulo que trata de contabilidade pública, a contabilização da despesa se dá no estágio da liquidação.


Pagamento

Conceito

O pagamento é o terceiro e último estágio da despesa. Dispositivo constante do art. 64 da Lei 4.320/64 define: “a ordem de pagamento é o despacho exarado por autoridade competente, determinando que a despesa seja paga.”.

Características

O pagamento da despesa só pode ser efetuado quando ordenado após sua regular liquidação16. Verificado o direito adquirido do credor, no estágio da liquidação, o pagamento será efetuado por meio de ordem bancária17, precedida da autorização do titular da Unidade Gestora ou seu preposto.

A reposição de valores pagos indevidamente, no mesmo exercício financeiro, será feita à conta bancária da Unidade Gestora de origem, usando-se a Guia de Recebimento. Se a reposição se der em outro exercício financeiro, deve-se usar o DARF, a crédito do Tesouro Nacional.

Classificação

Um dos principais objetivos de um sistema de classificação orçamentária é o de possibilitar a análise e a avaliação dos gastos e dos benefícios dos programas de governo, bem como de estudar o impacto dos gastos públicos na economia. Como vimos na evolução conceitual do orçamento, enquanto a estrutura do orçamento tradicional dava ênfase ao aspecto contábil, a classificação orçamentária viabilizou a obtenção de informações gerenciais e administrativas no orçamento-programa.

O sistema de classificação gerencial apresenta as seguintes vantagens:

• Identifica novas relações, descobre traços comuns e diferenciais, identifica duplicidade de esforços;

• Facilita a uniformização da terminologia;

• Sistematiza o pensamento;

• Facilita a formulação dos programas de Governo;

• Facilita o acompanhamento, controle e mensuração de resultados;

• Permite a análise do impacto orçamentário na economia.

Despesas Orçamentárias e Extra-orçamentárias

Orçamentárias

As despesas orçamentárias são aquelas que podem ser previstas na lei orçamentária anual e que financiam o funcionamento dos serviços públicos. Sua realização depende de autorização legislativa.

Constituem despesas orçamentárias a redução do Ativo em decorrência de desembolso financeiro pela execução da despesa à vista ou aumento do Passivo em decorrência da despesa a prazo, posto que a despesa orçamentária deve seguir o regime da competência.

16 Lei n° 4.320/64, art. 62. 17 Lei n° 4.320/64, art. 64, parágrafo único.


Extra-orçamentárias

São despesas extra-orçamentárias as que não podem ser previstas na lei orçamentária anual e têm caráter transitório. Sua realização não se vincula à execução orçamentária.

Constituem despesas extra-orçamentárias a redução do Ativo em decorrência da desincorporação de bens e direitos e o aumento do passivo em decorrência do surgimento de obrigações, ambas independentes da execução orçamentária. Correspondem à restituição ou à entrega de valores arrecadados sob o título de receitas extra-orçamentárias.

São exemplos de despesas extra-orçamentárias: devoluções de cauções, fianças, salários e vencimentos não reclamados; pagamentos de restos a pagar, restituições a pagar e consignações em folha de pagamento.

Classificação Institucional

A estrutura administrativa do Poder Executivo divide-se em:

• Administração Direta

o Presidência da República

o Ministérios

o Órgãos Autônomos – são órgãos que se destinam à pesquisa, ao ensino e às atividades industriais, comerciais e agrícolas. A estrutura funcional desses órgãos é dotada de um Fundo Especial de Natureza Contábil.

• Administração Indireta

o Autarquias

o Fundações Públicas

o Empresas Públicas

o Sociedades de Economia Mista

Todas as dotações são confiadas diretamente a um Órgão, cujo dirigente é o titular da responsabilidade pela execução e que, por sua vez, é subdividido em Unidades Orçamentárias, às quais caberá a execução das despesas, bem como a fiscalização a ser executada pelo órgão setorial de controle interno.

Constitui Unidade Orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias18. Unidades Orçamentárias podem corresponder a uma estrutura administrativa, como Ministérios, Tribunais, etc, mas também podem constituir apenas uma classificação que objetive o agrupamento de despesas afins, como “Encargos Financeiros da União”, “Reserva de Contingência”, etc.

Na classificação institucional, são Órgãos a Presidência da República e os Ministérios no Poder Executivo, a Câmara dos Deputados, o Senado Federal e o Tribunal de Contas da União, no Poder Legislativo, e o Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justiça, Justiça Federal, Justiça Militar da União, Justiça Eleitoral, Justiça do Trabalho e a Justiça do Distrito Federal e dos Territórios, no Poder Judiciário. Além das subdivisões de cada Órgão, são também Unidades

18 Lei n° 4.320/64, art. 14.


Orçamentárias os órgãos autônomos, autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista.

O código da classificação Institucional compõe-se de cinco dígitos, sendo que os dois primeiros identificam o Órgão e os três últimos, a Unidade Orçamentária. Se o terceiro dígito for 1, a Unidade Orçamentária é da Administração Direta; se for um número de 2 a 8, é da Administração Indireta; finalmente, se for 9, a Unidade Orçamentária é um Fundo Especial.

Assim, o código 25000 corresponde ao Ministério da Fazenda e o 25201, ao Banco Central do Brasil. Somente a Reserva de Contingência possui o mesmo código para Órgão e Unidade Orçamentária, 90000.

Para se ter uma idéia da magnitude da Administração Pública, existiam 39 Órgãos e 415 Unidades Orçamentárias Federais até a aprovação da lei orçamentária para 2002.

No quadro a seguir estão alguns exemplos da classificação institucional, conforme lei orçamentária para 2002.

10000 CÂMARA DOS DEPUTADOS 11010 CÂMARA DOS DEPUTADOS 19010 FUNDO ROT. CÂM. DEPUTADOS 20000 SENADO FEDERAL 21010 SENADO FEDERAL 21030 PRODASEN 21040 SEC.EDITORAÇÃO PUBLICAÇÃO 29010 FUNDO ESP. SENADO FEDERAL 29030 FUNDO PRODASEN 29040 FUNDO EDIT. E PUBLICAÇÃO 30000 TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO 31010 TCU 10000 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL 10101 STF 11000 SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA 11101 STJ 12000 JUSTIÇA FEDERAL 12101 JUSTIÇA FED.PRIMEIRO GRAU 12102 TRF - 1A. REGIÃO 12103 TRF - 2A. REGIÃO 12104 TRF - 3A. REGIÃO 12105 TRF - 4A. REGIÃO 12106 TRF - 5A. REGIÃO ................. 30000 MINISTÉRIO DA JUSTIÇA 30101 MINISTÉRIO DA JUSTIÇA 30107 DEP. POLÍCIA ROD. FEDERAL 30108 DEP. POLÍCIA FEDERAL 30202 FUNAI 30211 CADE 30905 FUNDO DIREITOS DIFUSOS 30907 FUNPEN 30908 FUNDO N.CRIANÇA ADOLESC. 30909 FUNAPOL 30910 FUNDO N.SEG.EDUC.TRÂNSITO 30911 FNSP 32000 MINISTÉRIO DE MINAS E ENERGIA 32101 M. DE MINAS E ENERGIA 32201 CEPEL 32202 CPRM 32204 ELETRONUCLEAR 32223 ELETROBRAS 32224 ELETRONORTE 32225 ELETROSUL 32226 CHESF

32228 FURNAS 32230 PETROBRAS 32239 BR 32240 GASPETRO 32241 BRASPETRO 32242 PETROQUISA 32263 DNPM 32264 LIGHTPAR 32265 ANP 32266 ANEEL 32267 ELETROACRE 32268 CEAL 32269 CEPISA 32270 CERON 32271 TBG 32272 BOVESA 32273 MANAUS ENERGIA 32274 TRANSPETRO 32275 FIC 32276 CGTEE 32277 CEAM 32278 PIFCO 32280 REFAP ................ 39000 MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES 39101 M. DOS TRANSPORTES 39202 FRANAVE 39203 GEIPOT 39205 TRENSURB 39207 VALEC 39208 CBTU 39210 CDC 39211 CODESA 39212 CODEBA 39213 CODESP 39214 CODOMAR 39215 CDP 39216 CDRJ 39217 CODERN 39250 ANTT 39251 ANTAQ 39252 DNIT 39901 FUNDO MARINHA MERCANTE 71000 ENCARGOS FINANCEIROS DA UNIÃO 71101 EFU- SUPERV. MIN. FAZENDA


73000 TRANSF. A ESTADOS, DF E MUNICÍPIOS 73101 TRANSF. SUPERV. M.FAZENDA 73104 TRANSF.SUPERV.M.ENERGIA 73105 TRANSF. GDF - MIN.FAZENDA 73107 TRANSF. SUPERV.M.EDUCAÇÃO 73108 TRANSF. CONST - M.FAZENDA 73109 TFR. M. ESPORTE E TURISMO 73110 TFR.MIN.DESENVOLV.AGRÁRIO

74000 OPERAÇÕES OFICIAIS DE CRÉDITO 74101 OPER.OFICIAIS DE CRÉD.-MF

75000 REFINANCIAMENTO DA DÍVIDA PÚBLICA MOBILIÁRIA FEDERAL

75101 REFINAN.DÍV.MOBILIÁRIA-MF 90000 RESERVA DE CONTINGÊNCIA 90000 RESERVA DE CONTINGÊNCIA

Classificação Funcional e Programática

Funcional

A classificação Funcional constitui-se em elemento de ligação dos gastos públicos nas três esferas de governo, sendo utilizada, tanto no orçamento da União, quanto no orçamento dos Estados. Os Municípios estão obrigados a observar essa regra a partir do exercício financeiro de 200219. Curiosamente, duas subfunções foram alteradas na lei orçamentária para 2000. Embora o Congresso não seja obrigado a observar dispositivos contidos em Portarias do Executivos, tal ocorrência dificulta a integração dos balanços das três esferas de governo.

Função

As funções representam ações desenvolvidas pelo Governo, direta ou indiretamente, reunidas em seus grupos maiores, através das quais o governo procura alcançar seus objetivos nacionais20. A atual classificação instituiu 28 funções com códigos de dois dígitos.

Duas funções merecem destaque: Encargos Especiais e Reserva de Contingência. A Encargos Especiais engloba as despesas em relação às quais não se possa associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, indenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra21. A reserva de contingência será tratada em item próprio mais adiante.

As funções desdobram-se em subfunções.

O código das funções é composto por dois dígitos numéricos e o das subfunções, por três dígitos, sem significado especial.

Subfunção

A subfunção representa uma partição da função, visando agregar determinado subconjunto de despesa do setor público22. As subfunções podem se relacionar com funções às quais não estejam, originalmente, vinculadas. A essa regra, chamamos atipicidade23.

FUNÇÕES SUBFUNÇÕES 031 - Ação Legislativa 01 - Legislativa 032 - Controle Externo 061 - Ação Judiciária 02 - Judiciária 062 - Defesa do Interesse Público no Processo Judiciário 091 - Defesa da Ordem Jurídica 03 - Essencial à Justiça 092 - Representação Judicial e Extrajudicial

04 - Administração 121 - Planejamento e Orçamento

19 Portaria nº 42, de 14/04/99, do Ministro de Estado do Orçamento e Gestão, art. 6º. 20 Portaria nº 42, de 14/04/99, do Ministro de Estado do Orçamento e Gestão, art. 1°, § 1°. 21 Portaria nº 42, de 14/04/99, do Ministro de Estado do Orçamento e Gestão, art. 1°, § 2°. 22 Portaria n° 42, de 14/04/99, do Ministro de Estado do Orçamento e Gestão, art. 1°, § 3°. 23 Portaria n° 42, de 14/04/99, do Ministro de Estado do Orçamento e Gestão, art. 1°, § 4°.


122 - Administração Geral 123 - Administração Financeira 124 - Controle Externo 125 - Normatização e Fiscalização 126 - Tecnologia da Informatização 127 - Ordenamento Territorial 128 - Formação de Recursos Humanos 129 - Administração de Receitas 130 - Administração de Concessões

131 - Comunicação Social 151 - Defesa Área 152 - Defesa Naval

05 - Defesa Nacional

153 - Defesa Terrestre 181 - Policiamento 182 - Defesa Civil

06 - Segurança Pública

183 - Informação e Inteligência 211 - Relações Diplomáticas 07 - Relações Exteriores 212 - Cooperação Internacional 241 - Assistência ao Idoso 242 - Assistência ao Portador de Deficiência 243 - Assistência à Criança e ao Adolescente

08 - Assistência Social

244 - Assistência Comunitária 271 - Previdência Básica 272 - Previdência do Regime Estatutário 273 - Previdência Complementar

09 - Previdência Social

274 - Previdência Especial 301 - Atenção Básica 302 - Assistência Hospitalar e Ambulatorial 303 - Suporte Profilático e Terapêutico 304 - Vigilância Sanitária 305 - Vigilância Epidemiológica

10 - Saúde

306 - Alimentação e Nutrição 331 - Proteção e Benefícios ao Trabalhador 332 - Relação de Trabalho 333 - Empregabilidade

11 - Trabalho

334 - Fomento ao Trabalho 361 - Ensino Fundamental 362 - Ensino Médio 363 - Ensino Profissional 364 - Ensino Superior 365 - Educação Infantil 366 - Educação de Jovens e Adultos

12 - Educação

367 - Educação Especial 391 - Patrimônio Histórico, Artístico e Arqueológico 13 - Cultura 392 - Difusão Cultural 421 - Custódia e Reintegração Social 422 - Direitos Individuais, Coletivos e Difusos

14 - Direitos da Cidadania

423 - Assistência aos Povos Indígenas 451 - Infra-Estrutura Urbana 452 - Serviços Urbanos

15 - Urbanismo

453 - Transportes Coletivos Urbanos 481 - Habitação Rural 16 - Habitação 482 - Habitação Urbana 511 - Saneamento Básico Rural 17 - Saneamento 512 - Saneamento Básico Urbano 541 - Preservação e Conservação Ambiental 542 - Controle Ambiental 543 - Recuperação de Áreas Degradadas 544 - Recursos Hídricos

18 - Gestão Ambiental

545 - Meteorologia 571 - Desenvolvimento Científico 572 - Desenvolvimento Tecnológico e Engenharia

19 - Ciência e Tecnologia

573 - Difusão do Conhecimento Científico e Tecnológico 601 - Promoção da Produção Vegetal 602 - Promoção da Produção Animal 603 - Defesa Sanitária Vegetal 604 - Defesa Sanitária Animal 605 - Abastecimento 606 - Extensão Rural

20 - Agricultura

607 - Irrigação 631 - Reforma Agrária 21 - Organização Agrária 632 - Colonização 661 - Promoção Industrial 22 - Indústria 662 - Produção Industrial


663 - Mineração 664 - Propriedade Industrial

665 - Normalização e Qualidade 691 - Promoção Comercial 692 - Comercialização 693 - Comércio Exterior 694 - Serviços Financeiros

23 - Comércio e Serviços

695 - Turismo 721 - Comunicações Postais 24 - Comunicações 722 - Telecomunicações 751 - Conservação de Energia 752 - Energia Elétrica 753 - Petróleo

25 - Energia

754 - Álcool 781 - Transporte Aéreo 782 - Transporte Rodoviário 783 - Transporte Ferroviário 784 - Transporte Hidroviário

26 - Transporte

785 - Transportes Especiais 811 - Desporto de Rendimento 812 - Desporto Comunitário

27 - Desporto e Lazer

813 - Lazer 841 - Refinanciamento da Dívida Interna 842 - Refinanciamento da Dívida Externa 843 - Serviço da Dívida Interna

28 - Encargos Especiais

844 - Serviço da Dívida Externa 845 - Transferências 846 - Outros Encargos Especiais

Programática

A estrutura da classificação programática centrada no gerenciamento interministerial de programas, em oposição à restrição ao âmbito ministerial, foi introduzida pela Portaria n° 42 do Ministro de Estado do Orçamento e Gestão, de 14/04/99.

Programa

Programa é o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual24. Eles são o elo de ligação entre o planejamento estatal, materializado no Plano Plurianual, cujo detalhamento da despesa vai até o nível de programa, e o orçamento anual, cujo detalhamento se inicia no nível de programa.

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios estabelecerão, em atos próprios, suas estruturas de programas, códigos e identificação, respeitados os conceitos e determinações da Portaria nº 42, do MOG25.

O Programa constitui-se o elo de ligação entre as leis orçamentárias, podendo ser classificados como finalístico, de gestão de políticas públicas, de serviços ao Estado e de apoio administrativo.

Os Programas Finalísticos resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade.

Os Programas de Gestão de Políticas Públicas abrangem as ações de gestão de Governo e serão compostos de atividades de planejamento, orçamento, controle interno, sistemas de informação e diagnóstico de suporte à formulação, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas. As atividades deverão assumir as peculiaridades de cada órgão setorial.

Os Programas de Serviços ao Estado são os que resultam em bens e serviços ofertados

24 Portaria n° 42, de 14/04/99, do Ministro de Estado do Orçamento e Gestão, art. 2°, a. 25 Portaria n° 42, de 14/04/99, do Ministro de Estado do Orçamento e Gestão, art. 3°.


diretamente ao Estado, por instituições criadas para esse fim específico.

Os Programas de Apoio Administrativo correspondem ao conjunto de despesas de natureza tipicamente administrativa e outras que, embora colaborem para a consecução dos objetivos dos programas finalísticos e de gestão de políticas públicas, não são passíveis de apropriação a esses programas. Seus objetivos são, portanto, os de prover os órgãos da União dos meios administrativos para a implementação e gestão de seus programas finalísticos.

Nos termos do Plano Plurianual vigente, os programas devem conter: a) objetivo; b) órgão responsável; c) valor global; d) prazo para conclusão; e) fonte de financiamento; f) indicador que quantifique a situação que o programa tenha por fim modificar; g) metas correspondentes aos bens e serviços necessários para atingir o objetivo; h) ações não integrantes do Orçamento Geral da União necessárias à consecução do objetivo; i) regionalização das metas por Estado.

Não obstante os diversos elementos que os programas devem conter, o fato é que eles são identificados, nas leis orçamentárias, apenas por seus nomes e metas físicas e podem ser integralmente alterados por portarias ministeriais. Assim, um programa cujo nome seja Morar Melhor, por exemplo, que possua ações para implantação de saneamento básico em municípios com menos de 75 mil habitantes, pode mudar as regras para habilitação dos municípios, os tipos de equipamentos de saneamento que podem ser contemplados, etc, sem prévia autorização do Legislativo.

O código dos programas é composto de quatro dígitos numéricos sem significado especial.

Ações (Projeto, Atividade e Operações Especiais)

Projeto é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo26.

A Lei de Responsabilidade Fiscal27, dispõe que para que sejam alocados recursos em projeto que resulte no aumento de despesas com manutenção, classificadas como atividade, o projeto de lei deve ser acompanhado de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes, bem como declaração do ordenador da despesa de que o aumento de despesas de manutenção tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Atividade é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo28.

Operações Especiais são as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços29.

Dessa forma, são classificadas como operações especiais todas as despesas das quais não resulte, na esfera à qual se refere o orçamento, a produção de bens ou serviços correntes ou bens de capital.

26 Portaria n° 42, de 14/04/99, do Ministro de Estado do Orçamento e Gestão, art. 2°, b. 27 Lei Complementar n° 101, 04/05/2000, art. 16. 28 Portaria n° 42, de 14/04/99, do Ministro de Estado do Orçamento e Gestão, art. 2°, c. 29 Portaria nº 42, de 14/04/99, do Ministro de Estado do Orçamento e Gestão, art. 2º, d.


A classificação por operações especiais busca evitar dupla contagem de despesas, tanto na série histórica em cada esfera, quanto na consolidação dos dispêndios das três esferas.

Até 1999, somente existiam as ações “projeto” e “atividade”. Assim, despesas cuja fonte de recursos fosse originária de empréstimos eram computadas duas vezes: uma para o cômputo das ações em si, outra para o pagamento dos juros e amortizações. Por exemplo, a construção de uma estrada de R$ 1 milhão com recursos provenientes de empréstimos era computada da seguinte forma: a construção da estrada em si, R$ 1 milhão; a amortização do empréstimo, R$ 1 milhão. Logo, na série histórica de cada esfera a despesa era duplicada.

Além disso, as transferências constitucionais para Estados e Municípios eram computadas, indevidamente, como atividades. A realização das despesas nos Estados e Municípios eram classificadas como projetos ou atividades, conforme o caso, e, mais uma vez, na consolidação dos resultados, o cômputo da despesas era duplicado.

Na classificação funcional as operações especiais encontram seu par na função “Encargos Especiais”. Assim, despesas classificadas como “Operações Especiais” na classificação “Programática” seriam classificadas como “Encargos Especiais” na “Funcional”. Essa relação possui exceções, como o caso dos servidores inativos, que contam com uma função específica, a “Previdência Social”.

Vale salientar que, embora a finalidade da classificação seja meritória, na prática, não tem sido utilizada rigorosamente. Motivos políticos impedem que o Governo Federal classifique como operações especiais despesas transferidas aos Estados e Municípios (modalidade de aplicação 30 e 40). Assim procedendo, poderá parecer que não destinou recursos a determinada função.

São despesas passíveis de enquadramento nessa ação: amortizações e encargos, aquisição de títulos, pagamento de sentenças judiciais, transferências a qualquer título, fundos de participação, operações de financiamento, ressarcimentos de toda ordem, indenizações, pagamento de inativos, participações acionárias, contribuição a organismos nacionais e internacionais, compensações financeiras.

O código das ações compõe-se de quatro dígitos. Se o primeiro dígito for ímpar e diferente de 9, trata-se de Projeto; se for par e diferente de 0 (zero), trata-se de Atividade; se for 0 (zero), trata-se de Operação Especial; finalmente, se for 9, trata-se de uma ação que será executada sem recursos da União. Estas últimas não constam da lei orçamentária, mas sim do PPA.

Subtítulo

O subtítulo, que veio substituir os subprojetos e subatividades da classificação anterior, na concepção do Poder Executivo, destina-se, a especificar a localização física integral ou parcial da dotação orçamentária, não podendo haver alteração das respectivas finalidades e da denominação das metas estabelecidas. O Congresso Nacional, contudo, entendeu que a limitação do subtítulo para regionalizar o gasto impediria uma melhor especificação da natureza da ação pretendida, o que poderia acarretar em proliferação de projetos e atividades.

Dessa forma, deu-se a seguinte redação ao art. 3º, § 2º, da lei de diretrizes orçamentárias para 2002: “As atividades, projetos e operações especiais serão desdobrados em subtítulos, especialmente para especificar sua localização física integral ou parcial, não podendo haver alteração das respectivas finalidades” (Grifo nosso). A palavra especialmente, em substituição ao “exclusivamente” constante da proposta do Executivo, permitiu que o subtítulo fosse utilizado, também, para detalhamento da ação. Por exemplo, a ação “Restauração de Rodovias Federais” poderia ter um subtítulo ligado a ela especificando a localidade onde a ação seria executada “no


Estado de Minas Gerais” ou “no Município de Patos de Minas” ou “na região metropolitana de Belo Horizonte”. No entanto, no Congresso Nacional, os parlamentares optaram por amarrar a execução das ações ainda mais, como “BR-494/MG – Restauração do trecho entre o entroncamento com BR-262 e com a MG-050”.

Além disso, os produtos e metas físicas de cada ação passaram a não ser mais adequados para os subtítulos a elas vinculadas. Assim, uma determinada ação de “Implantação de Saneamento Básico em Municípios com menos de 75 mil habitantes” teria um produto “família atendida”, por exemplo. Se os subtítulos passam a constituir subgrupos das ações, como, “Construção de Estação de Tratamento de Esgoto” ou “Aquisição de caminhões coletores de resíduos sólidos”, cada subtítulo deveria possuir uma meta física própria, que, no caso do exemplo seriam “Estação de Tratamento Construída” e “Caminhão coletor adquirido”. Como seria possível, então, relacionar as famílias atendidas com a construção de estação de tratamento de esgoto e com a aquisição dos caminhões coletores e, dessa forma, verificar a consecução dos produtos e metas físicas estabelecidos nas ações?

O resultado final desse tipo de procedimento foi uma mixórdia na classificação por subtítulos que impede sua utilização para qualquer fim gerencial, estatístico ou administrativo, tanto na elaboração quanto na execução orçamentárias.

Reserva de Contingência

A Reserva de Contingência agrega o montante, definido com base na receita corrente líquida30, cuja forma de utilização e montante serão estabelecidos na lei diretrizes orçamentárias, destinado ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos31. Praticamente qualquer imprevisto na lei orçamentária resultará, em última instância, em risco fiscal, de forma que despesas imprevistas devem ser socorridas com recursos da reserva de contingência.

A receita corrente líquida é constituída pelo total das receitas correntes menos as transferências passivas constitucionais e legais aplicáveis a cada esfera de governo.

A lei de diretrizes orçamentárias para 200232 dispõe que a reserva de contingência será constituída exclusivamente com recursos do orçamento fiscal e será equivalente a, no mínimo, dois por cento da receita corrente líquida na proposta orçamentária, e a um por cento na lei. O total da reserva de contingência poderia ser considerado, a princípio, despesa fiscal.

A lei de responsabilidade fiscal33 determinou que seja parte integrante da lei de diretrizes orçamentárias o anexo de metas fiscais, no qual serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados primário e nominal e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

Em obediência a esse dispositivo legal, a LDO 2002, estabeleceu o superávit primário de R$ 5,3 bilhões no orçamento para 2002. Se o total da reserva de contingência fosse considerado fiscal, o cancelamento de parte da reserva para atendimento a emendas parlamentares deveria destinar-se, exclusivamente, a outras despesas fiscais, como pagamento de juros, amortização da dívida, etc, de forma a não comprometer os R$ 5,3 bilhões de superávit primário previstos na LDO. Aos parlamentares, contudo, interessa apresentar emendas que destinem recursos a despesas primárias, como construção de pontes, implantação de saneamento básico, construção de moradias, escolas,

30 Lei Complementar n° 101, de 04/05/00, art. 2°, IV. 31 Lei Complementar n° 101, de 04/05/00, art. 5°, III. 32 Lei n° 10.266, de 24/07/01, art. 32. 33 Lei Complementar n° 101, de 04/05/00, art. 4°, § 1°.


hospitais, etc.

Dessa forma, para viabilizar a utilização da diferença entre os 2% constantes da proposta e o 1% da lei aprovada pelo Congresso no atendimento de emendas parlamentares, foi criado dispositivo da LDO que determina que metade da reserva de contingência proposta seja considerada despesa primária. Dessa forma, parte dos recursos destinados originalmente à reserva de contingência podem ser cancelados para o atendimento de despesas primárias e, conseqüentemente, às emendas parlamentares.

Classificação por Categoria Econômica

A Lei nº 4.320/64, em seu art. 12, institui a classificação das despesas segundo sua categoria econômica. A classificação por categoria econômica é dividida em duas categorias: Despesa Corrente e Despesa de Capital. As Despesas Correntes são as que não contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem de capital. As Despesas de Capital, ao contrário, contribuem para a formação ou aquisição de um bem de capital, implicando em aumento patrimonial.

Despesas Correntes

As Despesas Correntes são subdivididas em Despesas de Custeio e Transferências Correntes. 3. Despesas Correntes

3.1. Despesas de Custeio 3.2. Transferências Correntes

Segundo o art. 12, § 1º, da Lei 4.320/64, Despesas de Custeio são as destinadas à manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis.

As Transferências Correntes, por outro lado, são as dotações para despesas às quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços. Além dessas, classificam-se como correntes as contribuições e subvenções destinadas a atender à manutenção de outras entidades de direito público ou privado, neste caso, evidentemente, com contraprestação em bens ou serviços deficitários, mas de interesse público.

As transferências podem ser constitucionais, legais, decorrentes de convênios ou contratos de repasse ou simplesmente decorrentes de autorizações orçamentárias.

As subvenções34 são transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se como subvenções sociais e econômicas. As subvenções sociais são as que se destinem a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa. As subvenções econômicas são as que se destinem a empresas públicas ou privadas de caráter industrial, comercial, agrícola ou pastoril.

Fundamentalmente e nos limites das possibilidades financeiras a concessão de subvenções sociais visará a prestação de serviços essenciais de assistência social, médica e educacional, sempre que a suplementação de recursos de origem privada aplicados a esses objetivos, revelar-se mais econômica.

O valor das subvenções, sempre que possível, será calculado com base em unidades de serviços efetivamente prestados ou postos à disposição dos interessados obedecidos os padrões mínimos de

34 Lei 4.320/64, arts. 12, § 3º, 17 e 18.


eficiência previamente fixados.

Somente à instituição cujas condições de funcionamento forem julgadas satisfatórias pelos órgãos oficiais de fiscalização serão concedidas subvenções.

A cobertura dos déficits de manutenção das empresas públicas, de natureza autárquica ou não, far-se-á mediante subvenções econômicas expressamente incluídas nas despesas correntes do orçamento da União, do Estado, do Município ou do Distrito Federal.

Consideram-se, igualmente, como subvenções econômicas as dotações destinadas a cobrir a diferença entre os preços de mercado e os preços de revenda, pelo Governo, de gêneros alimentícios ou outros materiais e as dotações destinadas ao pagamento de bonificações a produtores de determinados gêneros ou materiais.

A Lei de Orçamento não consignará ajuda financeira, a qualquer título, a empresa de fins lucrativos, salvo quando se tratar de subvenções cuja concessão tenha sido expressamente autorizada em lei especial35.

Despesas de Capital

As Despesas de Capital são subdivididas em Investimentos, Inversões Financeiras e Transferências de Capital.

4. Despesas de Capital

4.1. Investimentos 4.2. Inversões Financeiras 4.3. Transferências de Capital

Investimentos: são as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados necessários a sua realização, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas industriais ou agrícolas. Classificam-se, também, como Investimentos, as Sentenças Judiciárias e Despesas de Exercícios Anteriores, quando expressamente se referirem a investimentos.

Inversões Financeiras: são as dotações destinadas à aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização, aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital, e a constituição ou aumento do capital de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.

A construção de um prédio, portanto, constitui investimento, enquanto a aquisição de um prédio já em utilização consiste em inversão financeira. A aquisição de um imóvel novo para ser utilizado especificamente no fim a que se destina o órgão público é classificada como investimento.

Transferências de Capital: são as dotações para investimentos ou inversões financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da Lei de Orçamento ou de lei especial anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.

35 Lei n° 4.320, de 17/03/1964, art. 19.


Quanto ao aumento de capital das empresas, o quadro a seguir resume a classificação da despesa pública.

Tipo de Empresa Aquisição de títulos de empresas já constituídas Constituição ou aumento do Capital Não-comercial Não Financeira

Inversão Financeira Investimento

Comercial Inversão Financeira Inversão Financeira Financeira Inversão Financeira Inversão Financeira

Classificação por Grupo de Natureza de Despesa

A classificação por Grupo de Natureza de Despesa agrupa despesas com características comuns, cujos totais seja importante saber ou cujas dotações devam ser apartadas das demais. Para o atendimento às emendas no Congresso Nacional, por exemplo, por força de dispositivos constitucionais36, despesas classificadas nos GND 1, 2 e 6 não podem ser canceladas37.

A classificação por Grupo de Natureza de Despesa diverge da por Grupo de Despesa utilizada nas leis de orçamento. Aquela, discrimina juros e encargos, bem como amortização das dívidas internas e externas, enquanto esta, agrupa as dívidas conforme a seguir discriminado38:

1 – pessoal e encargos sociais: despesas de natureza salarial decorrentes do pagamento pelo efetivo exercício do cargo ou do emprego ou de função de confiança no setor público, quer civil ou militar, ativo ou inativo, bem como das obrigações trabalhistas de responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salários.

2 – juros e encargos da dívida: despesas com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária federal.

3 – outras despesas correntes: despesas com aquisição de material de consumo, pagamento de serviços prestados por pessoa física sem vínculo empregatício ou pessoa jurídica, independentemente de forma contratual, e outras da categoria econômica “Despesas Correntes” não classificáveis nos grupos anteriores.

4 – investimentos: despesas com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, com assim com os programas especiais de trabalho (regime de execução especial) e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.

5 – inversões financeiras: despesas com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.

6 – amortização da dívida: despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária.

Os GND 1, 2 e 3 constituem as despesas correntes, e os GND 4, 5 e 6, as despesas de capital, segundo a classificação por categoria econômica.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2002 determinou que fossem classificadas como Inversões

36 Constituição Federal, art. 166, § 3º. 37 Parecer Preliminar sobre a proposta orçamentária para o exercício de 2001, itens 5.1, 5.2 e 5.3. 38 Portaria nº 13, de 30/08/1999, da Secretaria de Orçamento Federal, art. 1º.


Financeiras quaisquer despesas referentes à constituição ou aumento de capital de empresas39, independentemente de seu ramo de atividade. O dispositivo legal se contrapõe ao mandamento legal contido na Lei n° 4.320/64, que, como vimos, classifica como Inversão Financeira apenas as despesas com constituição ou aumento de capital de empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros. Tendo em vista que a Lei n° 4.320/64 tem status de lei complementar, hierarquicamente superior às leis ordinárias, e que, dispor sobre elaboração e organização das leis orçamentárias é tarefa exclusiva de lei complementar, entendemos que o citado mandamento contido na lei de diretrizes orçamentárias pode ser considerado inconstitucional.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art. 18, § 1º, determinou que “os valores dos contratos de terceirização de mão-de-obra que se referem à substituição de servidores e empregados públicos serão contabilizados como “Outras Despesas de Pessoal”. Essa classificação se dá no nível de elemento de despesa (34 – Outras Despesas de Pessoal Decorrentes de Contratos de Terceirização). Dessa forma, a partir de 2002, para se identificar o total das despesas com pessoal ativo e inativo da União, deve-se subtrair, dentro do GND 1, o elemento de despesa 34.

Classificação por Fonte de Recursos

A classificação por fonte de recursos constitui a ligação entre a receita e a despesa públicas. Por meio de seu estudo é possível saber se as receitas arrecadadas estão sendo destinadas para os fins legalmente previstos. As fontes de recursos agrupam receitas ou parcelas de receitas de origens diversas, mas que devem ter o mesmo destino. Por exemplo, a fonte 102 possuir a seguinte composição e destino.

FONTE 102 – TRANSFERÊNCIA DO IMPOSTO TERRITORIAL RURAL

Incide sobre a propriedade, o domínio útil ou a posse do imóvel por natureza, como definido no Código Civil, localizado fora da zona urbana do Município (Lei no 4.504, de 30 de novembro de 1964; Lei no 9.393, de 19 de dezembro de 1996).

Do produto da arrecadação, incluindo as multas e os juros de mora, a União transfere 50% aos Municípios onde se localizam os imóveis.

Anualmente, a Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão divulga o Ementário das Receitas da União, que detalha todas as fontes constantes do projeto de lei orçamentária para o exercício seguinte.

O código da fonte de recursos é composto por três dígitos numéricos. O primeiro, indica o grupo de fontes de recursos, podendo assumir os seguintes valores:

Grupo de Fontes de Recursos 1 Recursos do Tesouro – Exercício Corrente 2 Recursos de Outras Fontes – Exercício Corrente 3 Recursos do Tesouro – Exercícios Anteriores 640 Recursos de Outras Fontes – Exercícios Anteriores 9 Recursos Condicionados

Recursos condicionados são recursos que são previstos na proposta de lei orçamentária em virtude de serem objeto de projeto de lei em tramitação no Congresso Nacional. São incluídos no projeto de lei orçamentária, mas a execução das despesas a eles vinculadas depende da aprovação posterior da projeto de lei que tem por objetivo sua criação.

Os dois últimos dígitos correspondem à especificação das fontes de recursos. Na lei orçamentária

39 Lei nº 10.266, de 24/07/2001, art. 4º. 40 Retificado no Diário Oficial da União de 06/03/2001.


para 2002 havia as seguintes fontes de recursos:

Especificação das Fontes de Recursos Remanejável 00 Recursos ordinários Sim 01 Transferências do Imposto sobre a Renda e sobre Produtos Industrializados Não 02 Transferência do Imposto Territorial Rural Não 12 Recursos Destinados à Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Na EDUCAÇÃO 13 Contribuição do Salário-Educação e Respectiva Aplicação Financeira No FNDE 14 Crédito Educativo Não 19 Imposto sobre Operações Financeiras – Ouro Não 20 Contribuições sobre a Arrecadação dos Fundos de Investimentos Regionais e sobre os Prêmios

de Concursos de Prognósticos Na CULTURA

21 Renda Líquida da Loteria Federal Instantânea Sim, resp. vinc. 22 Renda Líquida de Concursos de Prognósticos Sim, resp. vinc. 24 Contribuição sobre a Receita de Concursos de Prognósticos – UFNPEN No FUNPEN 25 Contribuição e Adicional sobre a Receita de Concursos de Prognósticos No DESPORTO 26 Taxa de Fiscalização dos Mercados de Títulos e Valores Mobiliários Na CVM 27 Custas Judiciais – FUNPEN No FUNPEN 28 Taxa de Fiscalização dos Mercados de Seguro, de Capitalização e da Previdência Privada Aberta Na SUSEP 29 Recursos de Concessões e Permissões Sim, resp. legisl. específica 30 Contribuição para o Desenvolvimento da Indústria Cinematográfica Nacional Sim, resp. vinc. 31 Selos de Controle, Lojas Francas – FUNDAF No FUNDAF 32 Juros de Mora da Receita Administrada pela SRF/MF No FUNDAF 33 Recursos do Programa de Administração Patrimonial Imobiliário No FUNDAF 35 Cota-Parte do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante No FUNMAR 36 Adicional sobre as Tarifas de Passagens Aéreas Domésticas Não 37 Cota-Parte dos Preços de Realização dos Combustíveis Automotivos Sim, resp. vinc. 38 Cota-Parte de Compensações Financeiras Não 39 Alienação de Bens Apreendidos – FUNDAF Sim, resp. vinc. 40 Contribuições para os Programas PIS/PASEP Não 43 Títulos de Responsabilidade do Tesouro Nacional – Refinanciamento da Dívida Pública Federal Não 44 Títulos de Responsabilidade do Tesouro Nacional – Outras Aplicações Sim, resp. vinc. 45 Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza - Financeira Sim, resp. finalidade 46 Operações de Crédito Internas – em Moeda Sim, resp. contrato 47 Operações de Crédito Internas – em Bens ou Serviços Sim, resp. contrato 48 Operações de Crédito Externas – em Moeda Sim, resp. contrato 49 Operações de Crédito Externas – em Bens ou Serviços Sim, resp. contrato 50 Recursos Não-Financeiros Diretamente Arrecadados Sim, na Unidade 51 Contribuição Social sobre o Lucro Líquido das Pessoas Jurídicas Sim, na seguridade 52 Resultado do Banco Central Não 53 Contribuição para Financiamento da Seguridade Social – COFINS Sim, na seguridade 54 Contribuições dos Empregadores e dos Trabalhadores para a Seguridade Social Sim, na seguridade 55 Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira No Fdo. Nac. Saúde 56 Contribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor Não 57 Receitas de Honorários de Advogados – FUNDAF Não 58 Multas Incidentes sobre Receitas Administrativas pela SRF/MF No FUNDAF 59 Recursos das Operações Oficiais de Crédito – Retorno de Refinanciamento de Dívidas de Médio

e Longo Prazos Não

60 Recursos das Operações Oficiais de Crédito Sim, resp. vinc. 62 Reforma Patrimonial – Alienação de Bens Sim, resp. vinc. 63 Reforma Patrimonial – Privatizações Não 64 Títulos da Dívida Agrária Sim, resp. vinc. 66 Outros Recursos Vinculados Sim, resp. vinc 68 Cota-Parte da Contribuição Sindical Sim, resp. vinc. 71 Recursos das Operações Oficiais de crédito – Retorno de Operações de Crédito – BEA/BIB Não 73 Recursos das Operações Oficiais de Crédito – Retorno de Operações de Crédito – Estados e

Municípios Não

79 Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza Sim, resp. finalidade 80 Recursos Financeiros Diretamente Arrecadados Sim, na Unidade 81 Recursos de Convênios Sim, resp. conv. 84 Contribuições sobre a Remuneração Devida ao Trabalhador e Relativa a Despedida de

Empregado sem Justa Causa Não

85 Desvinculação Parcial de Recursos da Cota-Parte de Compensações Financeiras Sim, no Ministério 87 Recursos Financeiros Destinados à Divida Pública Federal Não 88 Remuneração das Disponibilidades do Tesouro Nacional Não 89 Recursos das Operações Oficiais de Crédito – Retorno de Refinanciamento de Dívidas do Clube

de Paris Não

93 Produto da Aplicação dos Recursos a Conta do Salário-Educação No FNDE 95 Doações de Entidades Internacionais Sim, resp. contrato 96 Doações de Pessoas ou Instituições Privadas Nacionais Sim, resp. contrato 97 Recursos Não Financeiros Destinados à Dívida Pública Federal Não

Classificação por Modalidade de Aplicação

A modalidade de aplicação destina-se a indicar se os recursos serão aplicados diretamente pela


unidade detentora do crédito orçamentário, ou transferidos, ainda que na forma de descentralização, a outras esferas de governo, órgãos ou entidades, de acordo com a especificação estabelecida pela Secretaria de Orçamento Federal, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, observando-se, no mínimo, o seguinte detalhamento41:

20 – Transferências à União;

Despesas realizadas pelos Estados, Municípios ou pelo Distrito Federal, mediante transferência de recursos financeiros à União, inclusive para suas entidades da administração indireta.

30 – Transferências a Estados e ao Distrito Federal;

Despesas realizadas mediante transferências de recursos financeiros da União ou dos Municípios aos Estados e ao Distrito Federal, inclusive para suas entidades da administração indireta.

40 – Transferências a Municípios;

Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros da União ou dos Estados aos Municípios, inclusive para suas entidades da administração indireta.

50 – Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos;

Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades sem fins lucrativos que não tenham vínculo com a administração pública.

60 – Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos;

Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades com fins lucrativos que não tenham vínculo com a administração pública.

70 – Transferências a Instituições Multigovernamentais Nacionais;

Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades nacionais, criadas e mantidas por dois ou mais entes da Federação.

80 – Transferências ao Exterior;

Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a órgãos e entidades governamentais pertencentes a outros países, a organismos internacionais e a fundos instituídos por diversos países, inclusive aqueles que tenham sede ou recebam os recursos no Brasil.

90 – Aplicações Diretas; ou

Aplicação direta, pela unidade orçamentária, dos créditos a ela alocados ou oriundos de descentralização de outras entidades integrantes ou não dos Orçamentos Fiscal ou da Seguridade Social, no âmbito da mesma esfera de governo.

99 – A Definir.

Modalidade de utilização exclusiva do Poder Legislativo, ficando vedada a execução orçamentária enquanto não houver sua definição.

As modalidades de aplicação aprovadas na lei orçamentária e em seus créditos adicionais poderão ser modificadas, justificadamente, para atender às necessidades de execução desde que sejam publicadas por meio de portaria do dirigente máximo de cada órgão a que estiver subordinada a unidade orçamentária, e seja verificada a inviabilidade técnica, operacional ou econômica da execução do crédito na modalidade prevista na lei orçamentária42. Essa exigência não se aplica à

41 Lei nº 9.995, de 25/07/2000, art. 12. 42 Lei nº 9.995, de 25/07/2000, art. 41.


definição da modalidade de aplicação originalmente classificada como “99 – a ser definida”43, e, tampouco é admitida a execução orçamentária nessa modalidade de aplicação.

Sob a justificativa de inviabilidade técnica, operacional ou econômica pode se legitimar praticamente qualquer tipo de desculpa. Na prática, o Executivo apenas considera o que está previsto em seus programas, criados por meio de portarias ministeriais, sem aprovação do Congresso Nacional, como já dissemos no título “Classificação Funcional e Programática”.

A conseqüência mais imediata para a possibilidade de se alterar a modalidade de aplicação por meio de portarias ministeriais é que se perde informação acerca das transferências voluntárias de recursos. Dotações orçamentárias cuja modalidade de aplicação fosse 30 ou 40 deveriam ser, necessariamente, produto de transferências voluntárias para Estados ou Distrito Federal e Municípios, respectivamente. Contudo, a vontade do parlamentar não tem o atendimento garantido, uma vez que a classificação por modalidade de aplicação pode ser livremente alterada.

Classificação por Elemento de Despesa

A Lei n° 4.320/64, em seu art. 15, estabelece o princípio da descriminação que exige que as despesas sejam discriminadas, no mínimo, por elementos. Em seguida, define elementos como “ o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração pública para a consecução dos seus fins” .

A lei de diretrizes orçamentárias para 200244 reafirma a necessidade de que as leis orçamentárias venham discriminadas por elementos de despesa, mas abre a possibilidade de que essa discriminação esteja disponível apenas em meio eletrônico. Na prática, o projeto de lei orçamentária impresso é encaminhado ao Congresso Nacional sem a discriminação por elemento de despesa. A informação, contudo, estará disponível em meio eletrônico aos membros do Congresso. Os elementos de despesa não são avaliados durante a tramitação do projeto de lei no Congresso Nacional. Aprovada a lei orçamentária, o Poder Executivo faz as adequações necessárias das despesas no nível de elemento.

A tabela a seguir mostra alguns elementos utilizados na classificação da despesa nos projetos de leis orçamentárias anuais, tal como enumerados no Manual Técnico de Orçamento – MTO-02 – da Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Elemento de Despesa 01 Aposentadorias e Reformas Despesas com pagamentos de inativos civis, militares reformados e segurados do plano de benefícios da previdência social. 04 Contratação por Tempo Determinado Despesas com a contratação de pessoal por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional

interesse público, de acordo com a Lei n° 8.745, de 09/12/1993, e alterações posteriores, inclusive obrigações patronais e outras despesas variáveis, quando for o caso. Se a contratação se referir a categorias funcionais abrangidas pelo respectivo plano de cargos do quadro de pessoal a despesa será classificada no grupo de despesa “1-Pessoal e Encargos Sociais”.

34 Outras Despesas de Pessoal Decorrentes de Contra tos de Terceirização Despesas relativas à mão-de-obra, constantes dos contratos de terceirização, que sejam inerentes a categorias funcionais

abrangidas pelo respectivo plano de cargos do quadro de pessoal, classificáveis no grupo de despesa “1 – Pessoal e Encargos Sociais”, em obediência ao disposto no art. 18, § 1°, da Lei Complementar n° 101, de 2000. Quando a mã o-de-obra envolver categorias funcionais em extinção a despesa será classificada nos mesmos elementos das demais despesas do contrato e no grupo de despesa “3 – Outras Despesas Correntes”.

35 Serviços de Consultoria Despesas decorrentes de contratos com pessoas físicas ou jurídicas, prestadoras de serviços nas áreas de consultorias

técnicas ou auditorias financeiras ou jurídicas ou assemelhadas. 37 Locação de Mão-de-Obra Despesas com prestação de serviços por pessoas jurídicas para órgãos públicos, tais como limpeza e higiene, vigilância

ostensiva e outros, no caso em que o contrato especifique o quantitativo físico do pessoal a ser utilizado. 42 Auxílios

43 Lei nº 9.995, de 25/07/2000, art. 12, § 2º. 44 Lei n° 10.266, de 24/07/2001, art. 8°, § 5°.


Despesas destinadas a atender a despesas de investimentos ou inversões financeiras de outras esferas de governo ou de entidades privadas sem fins lucrativos, observado, respectivamente, o disposto nos arts. 25 e 26 da Lei Complementar n° 101, de 2000.

61 Aquisição de Imóveis Despesas com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização de obras ou para sua pronta utilização.

Classificação por Natureza de Despesa

A classificação por natureza da despesa consta do Plano de Contas Único da Administração Federal, mas não trás novas informações sobre a despesa, apenas englobando as classificações por categoria econômica, por grupo de despesa, por modalidade de aplicação e pelo elemento de despesa.

Dessa forma, constitui-se um código de seis dígitos, no qual o primeiro dígito indica a categoria econômica (3-corrente ou 4-capital), o segundo, o grupo de natureza de despesa (1 a 6), o terceiro e quarto indicam a modalidade de aplicação e os dois últimos, o elemento de despesa.

Assim, por exemplo, despesas com aquisição de material de consumo pela União são classificadas como “3 - Despesas Correntes”, no grupo de despesa “3 – Outras Despesas Correntes”. A despesa executada diretamente pela União é classificada na modalidade de aplicação “90 – Aplicações Diretas” e, finalmente, o elemento de despesa no qual devem ser registrados os gastos com aquisição de material de consumo é o “30 – Material de Consumo”. Assim, a natureza dessa despesa será 3.3.90.30.

Há duas peculiaridades nessa classificação: os investimentos em regime de execução especial serão classificados como 4.5.XX.99, observado o disposto na lei de diretrizes orçamentárias, e a Reserva de Contingência será identificada pelo código 9.0.00.00.

Classificação Regional

As despesas públicas são distribuídas por região, estados e municípios. Há casos em que as despesas são especificadas até em bairros de cidades, mas essa localização não faz parte da classificação regional.

A classificação regional consiste em instrumento que visa possibilitar a verificação do atendimento ao dispositivo constitucional que determina o uso das leis orçamentárias, compatibilizadas com o Plano Plurianual, para reduzir as desigualdades inter-regionais segundo o critério populacional45.

Para evitar confusão entre Municípios com o mesmo nome, mas em Estados diferentes, cada Municípios recebe um código de identificação composto de cinco dígitos, que é fornecido pelo IBGE no início de cada processo orçamentário no Congresso Nacional.

45 Constituição Federal, art. 165, § 7.°.


TÍTULO V – RECEITA PÚBLICA

10. Receita Pública

Conceito

“Receita Pública é um conjunto de ingressos financeiros, com fontes e fatos geradores próprios e permanentes, oriundos da ação e de atributos inerentes à instituição, e que, integrando o patrimônio na qualidade de elemento novo, lhe produz acréscimos, sem contudo gerar obrigações, reservas ou reivindicações de terceiros.” - J. Teixeira Machado Jr.

Existem três tipos básicos de receitas públicas: prestação de serviços, venda de materiais e cobrança de tributos. As receitas de prestação de serviços não devem ser confundidas com as taxas pela prestação de serviços, que já estão incluídas nas receitas provenientes da tributação. Tanto as receitas oriundas da prestação de serviços, quanto as da venda de materiais são relacionadas com atividades próprias da iniciativa privada, como, por exemplo, fornecimento de energia elétrica, telefonia, venda de petróleo e derivados, etc.

Estágios da Receita

Previsão

O Decreto Federal n° 15.783, de 08/11/22, que regulamentou o Código de Contabilidade Pública, instituído pelo Decreto Legislativo n° 4.536, de 28/01/22, definiu, em seu art. 139, três estágios para a receita: fixação, arrecadação e recolhimento. No entanto, a receita não pode ser fixada, mas prevista, uma vez que não há certeza, antecipadamente, do volume de ingressos financeiros ao longo do exercício.

Dessa forma, a Lei 4.320/64, em seu art. 51, institui a previsão da receita. A própria Constituição Federal proíbe a cobrança de tributos, que constituem parte das receitas públicas, no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou, o que corrobora com a necessidade de previsão da receita pública.

Lançamento

Logo adiante, os arts. 52 e 53 da Lei 4.320/64 definem o lançamento como o segundo estágio da receita, representando “o ato da repartição competente, que verifica a procedência do crédito


fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o débito desta.”

No caso das receitas públicas de origem tributária, o lançamento deve observar o disposto no art. 142 da Lei n° 5.172/66 (Código Tributário Nacional) que o define como procedimento privativo da autoridade administrativa tendente a verificar a ocorrência do fato gerador, determinar a matéria tributável, calcular o montante do tributo devido, identificar o sujeito passivo e, se for o caso, propor a aplicação da penalidade cabível.

São objeto de lançamento os impostos diretos e quaisquer outras rendas com vencimento determinado em lei, regulamento ou contrato.

Arrecadação

A arrecadação da receita se dá no momento em que o contribuinte recolhe, ao agente arrecadador, o valor do seu débito. Relaciona-se, diretamente, com o princípio contábil da Unidade de Tesouraria, uma vez que as receitas arrecadadas devem ser depositadas na Conta Única do Tesouro Nacional.

Arrecadação de receitas públicas pode ocorrer, muitas vezes, mediante o pagamento de compromissos por meio de depositários, quando estes retêm ou descontam de outras pessoas tributos e contribuições devidos. É o caso, por exemplo, da retenção do imposto de renda em folha de pagamento.

A Lei n° 4.320/64, em seu art. 35, I, dispõe que pertencem ao exercício financeiro as receitas nele arrecadadas.

Recolhimento

O recolhimento da receita acontece no momento em que o agente arrecadador repassa o produto arrecadado ao Tesouro Nacional, Estadual ou Municipal46.

Somente após o recolhimento, pode-se dizer que os recursos estão efetivamente disponíveis para a utilização pelos gestores financeiros, de acordo com a programação financeira estabelecida.

Classificação

Receitas Orçamentárias e Extra-orçamentárias

Orçamentárias

Receitas orçamentárias são aquelas que podem ser previstas na lei orçamentária anual e que constituem fonte de recursos para fazer frente às despesas orçamentárias.

Constituem receitas orçamentárias os aumentos no Ativo em decorrência de ingresso financeiro, uma vez que a receita orçamentária é registrada pelo regime de caixa. São exemplos de receitas orçamentárias as receitas correntes (tributária, serviços, dívida ativa, etc) e de capital (alienação de bens, operações de crédito, amortização de empréstimos concedidos, etc).

Extra-orçamentárias

Receitas extra-orçamentárias são aquelas que não estão previstas no orçamento, que

46 Decreto n° 93.872/86, art. 2° e § 1°.


correspondem a fatos de natureza estritamente financeira, decorrentes da própria gestão das entidades.

Sua realização não se vincula à execução do orçamento, nem constitui renda do Estado, que é mero depositário desses valores. É classificada em contas financeiras adequadas, existentes no Plano de Contas da União.

As receitas extra-orçamentárias poderão converter-se em receitas orçamentárias quando o Estado beneficia-se das prescrições, insubsistências e decisões administrativas ou judiciais favoráveis. É o caso, por exemplo, de uma caução perdida, em favor do Poder Público, em razão de uma inadimplência contratual.

Constituem receitas extra-orçamentárias:

a) valores em poder de agentes financeiros e outras entidades;

b) salários de servidores não reclamados;

c) consignações e outras retenções não pagas ou recolhidas no período;

d) valores recebidos de bens de ausentes;

e) valores registrados em depósitos de diversas origens, que reúnem os depósitos administrativos e judiciais (cauções, fianças, depósitos para garantia de instância, etc), bem como as provisões para cheques não resgatados no exercício;

f) inscrições de Restos a Pagar do exercício, para compensar sua inclusão na despesa orçamentária47, e do Serviço da Dívida a Pagar;

g) saldos em poder dos Fundos Especiais.

Receitas Originárias e Derivadas

Receita Originária

Receitas Originárias são aquelas que têm origem no próprio patrimônio público. O Estado é o produtor de bens e serviços, praticando atividades típicas do setor privado.

São receitas provenientes do capital das empresas estatais, que recebem recursos financeiros pela venda de bens e serviços por elas produzidos, sem exercer seu poder coercitivo. São bilaterais, ou seja, de livre vontade do Estado e dos particulares.

São exemplos de receitas originárias, a percepção de aluguéis, venda de combustíveis, etc.

Receita Derivada

Receitas Derivadas, por outro lado, são obtidas do patrimônio particular, por meio de atividade coercitiva do Estado sobre os particulares.

São receitas provenientes do capital das pessoas e das empresas privadas, às quais são impostos pagamentos de tributos, confiscos, apreensões, penalidades pecuniárias, etc. São unilaterais, dependendo do jus imperii do Estado.

47 Lei n° 4.320/64, art. 103, parágrafo único.


Classificação por Categoria Econômica

O objetivo da classificação por categorias econômicas da receita é identificar as receitas de caráter continuado, que são as correntes, das receitas eventuais, que são as de capital.

Receitas correntes

São receitas das quais não resulta contraprestação financeira, em qualquer momento, por parte do Estado. São Receitas Correntes48 as receitas tributária, patrimonial, industrial e diversas e, ainda as provenientes de recursos financeiros recebidos de outras pessoas de direito público ou privado, quando destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.

Receitas de capital

São Receitas de Capital49 as provenientes da realização de recursos financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão em espécie, de bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e, ainda, o superávit do Orçamento Corrente.

O superávit do Orçamento Corrente resultante do balanceamento dos totais das receitas e despesas correntes não constituirá item da receita orçamentária50.

Classificação por Fontes de Receita

A classificação por fontes de recursos subdivide a classificação econômica das receitas em mais quatro níveis. Ela foi estabelecida pela Lei 4.320/64 e modificada, posteriormente, pelo Decreto-Lei n° 1.939, de 20/05/1982. A nova estrutura permanece em vigor até hoje com permanentes atualizações, mediante portarias da Secretaria de Orçamento Federal, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Receitas Correntes Receita Tributária Receita de Contribuições Receita Patrimonial Receita Agropecuária Receita Industrial Receita de Serviços Transferências Correntes Outras Receitas Correntes

Receitas de Capital Operações de Crédito Alienação de Bens Amortização de Empréstimos Transferências de Capital Outras Receitas de Capital

Receita Tributária51 - Envolve apenas os tributos na conceituação da legislação tributária: impostos, taxas e contribuições de melhoria. É, por conseguinte, uma receita privativa da União, Estados e Municípios, entidades revestidas do poder de tributar.

Receita de Contribuições - Engloba as do tipo social (contribuições previdenciárias, salário-educação, etc) e econômico (cotas de contribuições sobre exportações, etc). No plano econômico, essas contribuições confundem-se com tributos, mas, legalmente, são consideradas encargos parafiscais.

48 Lei n° 4.320/64, art. 11, § 1°. 49 Lei n° 4.320/64, art. 11, § 2°. 50 Lei n° 4.320/64, art. 11, § 3 °. 51 Os comentários à classificação por fontes foram baseados no livro Orçamento Público, de James Giacomoni, citado

na bibliografia.


Receita Patrimonial - Se origina da exploração econômica do patrimônio público, em especial, aluguéis, juros, dividendos, etc.

Receita Agropecuária - Decorre da exploração econômica de atividades agropecuárias: agricultura, pecuária, silvicultura, etc, além do beneficiamento de produtos agropecuários em níveis não considerados industriais.

Receita Industrial - Derivada de atividades industriais: extrativa mineral, de transformação, de construção e de serviços industriais de utilidade pública (energia elétrica, água e esgoto, limpeza pública e remoção de lixo).

Receita de Serviços - Decorre de atividades como: comércio, transporte, comunicação, serviços hospitalares, armazenagem, serviços educacionais, culturais, recreativos, etc.

Transferências Correntes - São os recursos financeiros recebidos de pessoas jurídicas ou físicas e que serão aplicados no atendimento de Despesas Correntes. O que deve determinar a classificação da receita é, em primeiro lugar, a origem da receita, e, em segundo lugar, a sua destinação. Assim, a transferência é corrente se atender a despesas correntes e é de capital se atender a despesas de capital.

Outras Receitas Correntes - Envolvem diversas outras receitas não enquadradas nas classificações anteriores: multas, juros de mora, indenizações, cobranças da dívida ativa e receitas diversas (rendas de loterias, receitas de cemitérios, etc).

Operações de Crédito - Envolvem captação de recursos para atender desequilíbrios orçamentários ou, ainda, financiar empreendimentos públicos. É através dessa conta de receita que são cobertos os déficits orçamentários que ensejam a formação da Dívida Pública.

Alienação de Bens - Envolve o resultado obtido com a alienação de bens patrimoniais: ações, títulos, bens imóveis, imóveis, etc.

Amortização de Empréstimos - Nos casos em que a entidade concede empréstimos, o ingresso proveniente da amortização dos mesmos caracteriza uma receita de capital.

Transferências de Capital - Similar às Transferências Correntes, as receitas de Transferências de Capital têm como critério básico de classificação a destinação, isto é, devem ser aplicadas em Despesas de Capital.

Outras Receitas de Capital – Envolvem as Receitas de Capital não classificáveis nas outras fontes, como, por exemplo, a indenização que a Petrobrás para aos Estados e Municípios pela extração de petróleo, xisto e gás.

Classificação por Natureza de Receita

A classificação por Natureza de Receita consta do Plano de Contas Único da Administração Federal e é estruturada de forma a facilitar a identificação de cada item de receita prevista.

O código que identifica a natureza da receita é composto por oito dígitos numéricos. O primeiro, indica a categoria econômica, o nível 1; o segundo, terceiro e quarto dígitos classificam a receita segundo a fonte, subfonte e rubrica, respectivamente. Os dígitos 5°/6° e 7°/8° indicam as alíneas e subalíneas, respectivamente, discriminações necessárias para a identificação da receita.

Nível Discriminação Classificação Orçamentária Espe cificação


1 Categoria Econômica 1000.00.00 Receitas Correntes 2 Fonte 1100.00.00 Receita Tributária 3 Subfonte 1110.00.00 Impostos 4 Rubrica 1112.00.00 Imposto sobre o Patrimônio e a Renda 5 Alínea 1112.04.00 Imposto sobre Renda e Proventos 6 Subalínea 1112.04.01 Pessoas Físicas

O quadro abaixo trás a classificação segundo a natureza da receita discriminada até o nível de Subfonte.

1000.00.00 Receitas Correntes 1100.00.00 Receita Tributária 1110.00.00 Impostos 1120.00.00 Taxas 1130.00.00 Contribuições de Melhorias 1200.00.00 Receita de Contribuições 1210.00.00 Contribuições Sociais 1220.00.00 Contribuições Econômicas 1300.00.00 Receita Patrimonial 1310.00.00 Receitas Imobiliárias 1320.00.00 Receitas de Valores Mobiliários 1330.00.00 Receitas de Concessões e Permissões 1390.00.00 Outras Receitas Patrimoniais 1400.00.00 Receita Agropecuária 1410.00.00 Receita da Produção Vegetal 1420.00.00 Receita da Produção Animal e Derivados 1490.00.00 Outras Receitas Agropecuárias 1500.00.00 Receita Industrial 1510.00.00 Receita da Indústria Extrativa Mineral 1520.00.00 Receita da Indústria de Transformação 1530.00.00 Receita da Indústria de Construção 1600.00.00 Receita de Serviços 1700.00.00 Transferências Correntes 1710.00.00 Transferências Intragovernamentais 1720.00.00 Transferências Intergovernamentais 1730.00.00 Transferências de Instituições Privadas 1740.00.00 Transferências do Exterior 1750.00.00 Transferências de Pessoas 1760.00.00 Transferências de Convênios 1900.00.00 Outras Receitas Correntes 1910.00.00 Multas e Juros de Mora 1920.00.00 Indenizações e Restituições 1930.00.00 Receitas da Dívida Ativa 1990.00.00 Receitas Diversas

2000.00.00 Receitas de Capital 2100.00.00 Operações de Crédito 2110.00.00 Operações de Créditos Internas 2120.00.00 Operações de Créditos Externas 2200.00.00 Alienação de Bens 2210.00.00 Alienação de Bens Móveis 2220.00.00 Alienação de Bens Imóveis 2300.00.00 Amortização de Empréstimos 2400.00.00 Transferências de Capital 2410.00.00 Transferências Intragovernamentais 2420.00.00 Transferências Intergovernamentais 2430.00.00 Transferências de Instituições Privadas 2440.00.00 Transferências do Exterior 2450.00.00 Transferências de Pessoas 2460.00.00 Transferências de Outras Instituições Públicas 2470.00.00 Transferências de Convênios 2500.00.00 Outras Receitas de Capital 2510.00.00 Integralização do Capital Social 2520.00.00 Resultado do Banco Central do Brasil 2540.00.00 Remuneração das Disponib. do Tesouro Nacional 2550.00.00 Saldos de Exercícios Anteriores 2590.00.00 Outras Receitas

Anualmente, a Secretaria de Orçamento Federal do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão divulga a Sinopse das Receitas Públicas, que contém informações resumidas sobre todas as receitas constantes da proposta orçamentária para o exercício seguinte.


TÍTULO VI – O ORÇAMENTO DA UNIÃO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988

11. Introdução

Como já vimos, a atividade financeira do Estado consiste em obter, despender, gerir e criar recursos financeiros. A obtenção de recursos se dá por meio de receitas provenientes da arrecadação de tributos ou de atividades atípicas do Estado na prestação de serviços ou venda de mercadorias. As despesas não possuem subsistema constitucional próprio, de forma que são tratadas conjuntamente com o orçamento, que consiste na atividade de gestão do Estado. Finalmente a criação de recursos financeiros ocorre por meio de empréstimos que o Estado pode contrair interna ou externamente.

Dessa forma, todos os dispositivos constitucionais que versem sobre essas matérias são de interesse direto para a Ciência das Finanças. No caso das receitas derivadas, ou seja, as obtidas dos particulares, envolvendo o patrimônio alheio e não o do próprio estado, há uma área do Direito Público especialmente dedicada a elas, o Direito Tributário, cujos dispositivos constitucionais não serão tratados aqui.

12. O Orçamento na Constituição de 198852

“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual; II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais.”

“Art. 61. § 1° São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: II – disponham sobre: b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;”

“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: XXIII – enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstas nesta Constituição;”

52 Atualizada até a Emenda Constitucional n° 35.


As leis orçamentárias são leis de iniciativa privativa do Presidente da República. A iniciativa de uma lei estabelece quais agentes públicos podem apresentar o projeto de lei tratando de determinada matéria. Assim, sendo a iniciativa privativa do Presidente da República, somente ele poderá elaborar uma proposta tratando do plano plurianual – PPA, da lei diretrizes orçamentárias – LDO – e da lei orçamentária anual – LOA. Essa iniciativa não é passível de delegação. O próprio encaminhamento dessas leis ao Congresso Nacional, por meio de Mensagem, também é privativa e indelegável.

“Art. 48.53 Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52, dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: II – plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado;”

“Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.”

Cabe ao Congresso Nacional dispor sobre o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais. A participação do Congresso na elaboração das leis orçamentárias se dá por meio de emendas à receita, à despesa e ao texto da lei. Vale dizer que, após a aprovação pelo Legislativo, essas leis devem se submeter à sanção do Presidente da República.

A Constituição Federal atribui às duas Casas do Congresso Nacional, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal, a competência para apreciar os projetos das três leis orçamentárias, na forma do Regimento Comum.

Embora não esteja explícito na Constituição, os projetos de lei de créditos adicionais também seguem as regras aplicáveis aos orçamentos anuais e são sujeitos à sanção presidencial, uma vez que essas leis, após a sanção, fazem parte integrante da lei orçamentária.

Percebe-se, então, a co-participação dos Poderes Executivo e Legislativo na elaboração do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais, bem como dos créditos adicionais. O Poder Judiciário e o Ministério Público da União, embora não participem diretamente do orçamento em geral, têm sua autonomia administrativa e financeira garantida pela Carta Magna, que prevê limites estipulados previamente e fixados nas leis de diretrizes orçamentárias dentro dos quais cada Poder deve elaborar seu orçamento.

“Art. 99. Ao Poder Judiciário é assegurada autonomia administrativa e financeira. § 1° Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.”

“Art. 127. § 3° O Ministério Público elaborará sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias.”

Com algumas pequenas alterações, as leis de diretrizes orçamentárias têm fixado como parâmetro para as despesas classificadas como GND 3, 4 e 5 na elaboração de suas propostas orçamentárias para o exercício subseqüente o mesmo valor autorizado no orçamento do ano anterior, inclusive com os créditos suplementares e especiais aprovados até 30/0654. Têm autorizado, ainda, a

53 Alterado pela Emenda Constitucional no 19/98. 54 LDO 2004 - Art. 16. Os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público da União terão como parâmetro para

as despesas classificadas nos grupos de natureza de despesa 3 – Outras Despesas Correntes, 4 – Investimentos e 5 – Inversões Financeiras, em 2004, para efeito de elaboração de suas respectivas propostas orçamentárias, o conjunto


exclusão, desses limites, de despesas com precatórios, aquisição e construção de imóveis.

“Art. 165, § 1° A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.”

“ADCT, Art. 35, § 2°, I – o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa;”

O Plano Plurianual, estabelecerá as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital, para as despesas que delas decorram, bem como para os programas de duração continuada. Por exemplo, se a Administração Pública pretende construir uma estrada, a programação orçamentária para a construção da estrada (que é uma despesa de capital), bem como para sua posterior manutenção (que é uma despesa corrente, mas decorre da construção da estada), deverá estar prevista no PPA. Despesas que não sejam de capital e nem delas decorram, mas que sejam de duração continuada, como programas de educação ou de combate à Aids, também deverão ser previstos no PPA.

O Plano Plurianual terá vigência do início do segundo ano do mandato presidencial até o final do primeiro ano do mandato subseqüente55. O projeto do plano plurianual deverá ser encaminhado ao Congresso Nacional, pelo Presidente da República, até o dia 31 de agosto do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente e devolvido para sanção até o último dia útil antes do dia 15 de dezembro do mesmo ano. O Congresso tem, portanto, três meses e meio para a apreciação do Plano Plurianual.

“Art. 167, § 1° Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.”

Como foi visto, relativamente ao art. 165, caput, da Constituição, o plano plurianual estabelecerá as diretrizes, objetivos e metas para as despesas de capital, entre outras. São despesas de capital investimentos, inversões financeiras e transferências de capital, logo, o plano plurianual deverá incluir as despesas com investimentos. O plano plurianual, portanto, deve abranger todas as

das dotações fixadas na lei orçamentária de 2003, com as alterações decorrentes dos créditos suplementares e especiais, aprovados até 30 de junho de 2003.

§ 1° Serão excluídas do conjunto de dotações a que se refere o caput aquelas destinadas ao pagamento de precatórios judiciários e sentenças judiciais transitadas em julgado, inclusive as consideradas de pequeno valor, à construção e à aquisição de imóveis.

§ 2° Aos limites estabelecidos de acordo com o caput e o § 1° deste artigo serão acrescidas as seguintes despesas: I - da mesma espécie das mencionadas no referido parágrafo e pertinentes ao exercício de 2004; II - de manutenção de novas instalações em imóveis cuja aquisição ou conclusão esteja prevista para os exercícios de

2003 e 2004; e III - de realização do processo eleitoral municipal de 2004, que deverão constar de programação específica. § 3° A compensação de que trata o art. 17, § 2°, da Lei Complementar n° 101, de 2000, quando da criação ou aumento

de despesas obrigatórias de caráter continuado, no âmbito dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público da União, poderá ser realizada a partir do aproveitamento da margem de expansão prevista no art. 4°, § 2°, inciso V, da mesma Lei Complementar, desde que observados:

I - o limite das respectivas dotações constantes da lei orçamentária e seus créditos adicionais; II - os limites estabelecidos nos arts. 20 e 22, parágrafo único, da citada Lei Complementar; e III - os anexos previstos nos arts. 82 e 109, inciso I, desta Lei. 55 A respeito da vigência das leis orçamentárias, ver capítulo próprio.


despesas de investimentos para o período de sua vigência e a lei orçamentária, que deve ser compatível com o plano plurianual, não pode conter nenhuma despesa de capital que não esteja prevista naquele plano. Como é vedado, como já foi visto, o início de programas e projetos não incluídos na lei orçamentária, conclui-se que o início das despesas com investimentos só pode ocorrer se estiverem previstas no plano plurianual. Caso contrário, nem poderiam estar previstas na lei orçamentária.

A desobediência a esse preceito foi definida como crime de responsabilidade pela Constituição Federal, que veda, explicitamente, o início de investimentos cuja execução ultrapasse um exercício financeiro sem prévia inclusão no plano plurianual ou sem lei que autorize a inclusão.

“Art. 165, § 2° A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.”

“ADCT, Art. 35, § 2°, II – o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa;”

“Art. 57, § 2° A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias.”

Inovação no ordenamento constitucional brasileiro, a lei de diretrizes orçamentárias, que terá vigência no ano seguinte, compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente. Vale lembrar que apenas a parte considerada prioritária das despesas de capital elencadas no plano plurianual deve constar da LDO. Se são consideradas prioritárias, devem constar, necessariamente, da lei orçamentária correspondente.

Além disso, ela orientará a elaboração da lei orçamentária. A orientação, no entanto, não deve ultrapassar os limites da competência da Lei n° 4.320/64, limitando-se a situações que tenham caráter anual que não poderiam ser previstas numa lei complementar, de caráter permanente. Orientação sobre os limites orçamentários de cada Poder para o exercício subseqüente, a fixação do superávit primário, a definição do montante da reserva de contingência, a determinação de categorias de programação específicas para determinadas despesas, por exemplo, são temas que sofrem variação anual e, portanto, devem ser tratados nas leis de diretrizes orçamentárias, salvo previsão diversa na futura lei complementar de que trata o art. 165, § 9°, da Constituição Federal.

A definição dos quadros, demonstrativos e demais documentos que farão parte integrante da lei ou a definição de categoria de programação, para não citar vários outros, certamente são temas de lei complementar e têm sido tratados indevidamente nas leis de diretrizes orçamentárias.

A lei orçamentária prevê as receitas e fixa as despesas, logo, seria razoável que as receitas previstas na proposta orçamentária correspondessem aos recursos, de fato, disponíveis para o exercício subseqüente. Dessa forma, a Constituição determinou que a lei de diretrizes orçamentárias também disporá sobre as alterações na legislação tributária, pretendendo, com isso, fornecer um prazo necessário e suficiente para a destinação responsável dos recursos públicos.

No entanto, o princípio constitucional da anterioridade tributária prevê que nenhum tributo poderá ser cobrado no mesmo exercício financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou


aumentou56. Logo, um tributo instituído no dia 31 de dezembro pode ser cobrado a partir do dia 1° de janeiro seguinte, porquanto trata-se de outro exercício financeiro. Ora, a lei orçamentária deveria estar aprovada e encaminhada à sanção presidencial até o fim da sessão legislativa. Dessa forma, criou-se a figura da fonte condicionada no orçamento anual, que nada mais é do que receitas públicas ainda pendentes de aprovação do projeto de lei que as prevê. As despesas às quais foram destinados esse tipo de fonte de recursos só poderão ser realizadas caso o projeto de lei tributária seja aprovado ainda no exercício anterior e a cobrança seja efetivamente verificada.

Finalmente, segundo a Constituição Federal, a lei de diretrizes orçamentárias estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, como a redução do déficit habitacional e melhoria da condição de vida das populações mais carentes por meio de financiamentos da Caixa Econômica Federal, desenvolvimento das micro, pequenas e médias empresas direta e indiretamente, com recursos próprios ou repassados, como forma de ampliar a oferta de postos de trabalho e fortalecer sua capacidade de exportação, implementado pelo BNDES, etc.

Além desses assuntos, a Lei de Responsabilidade Fiscal atribuiu outros temas sobre os quais a leis de diretrizes orçamentárias deverá dispor, que serão tratados em capítulo próprio.

A lei de diretrizes orçamentárias deverá ser encaminhada ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada exercício financeiro e devolvida para sanção até o último dia útil antes do dia 30 de junho, quando começa o recesso parlamentar. Se a lei não for devolvida para sanção, o Congresso não entrará em recesso, até que se ultime a votação.

Curioso observar que não há norma equivalente nem para o plano plurianual, nem para a lei orçamentária anual. Ou seja, o Legislativo poderá entrar em recesso parlamentar ainda que a lei orçamentária para o exercício seguinte ainda não tenha sido votada.

“Art. 165, § 5° A lei orçamentária anual compreenderá:

I – o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;

II – o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III – o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.”

“ADCT, Art. 35, § 2°, III – o projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa.”

A lei orçamentária, por sua vez, compreenderá três orçamentos: o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimentos. O orçamento fiscal abrangerá todos os Poderes da União, fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Não abrangerá, contudo o orçamento dos órgãos e entidades da administração direta e indireta, bem como fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público, caso sejam vinculados à seguridade social. Ou seja, se a instituição for vinculada à saúde, previdência ou assistência social, terá seu orçamento discriminado no orçamento da seguridade social. Caso contrário, pertencerá ao orçamento fiscal.

56 Constituição Federal, art. 150, III.


Um terceiro orçamento ainda pertence à lei orçamentária anual: o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou diretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. São as empresas públicas, que, apesar de não pertencerem ao direito público, têm seus investimentos autorizados e controlados por meio da peça orçamentária.

A existência de três orçamentos distintos na lei orçamentária não significa, como já foi dito no capítulo que tratou dos princípios orçamentários, a inobservância ao Princípio da Unidade, uma vez que os três orçamentos são encaminhados num mesmo projeto de lei, tramitam conjuntamente no Congresso Nacional, têm suas conseqüências econômicas analisadas em globo, são encaminhados à sanção presidencial ao mesmo tempo e são publicados sob um só número de lei. A divisão, na verdade, nada mais é do que uma classificação orçamentária da receita e despesa, que agrupa todas as receitas e despesas orçamentárias em três grandes grupos.

A lei orçamentária será encaminhada até o dia 31 de agosto de cada exercício, para viger no exercício subseqüente. Deverá ser devolvida à sanção presidencial até o encerramento da sessão legislativa, ou seja, até o dia 15 de dezembro ou o dia útil imediatamente anterior.

É importante observar que a lei orçamentária e o plano plurianual são encaminhados ao Congresso Nacional na mesma data e devem ser analisados conjuntamente. Desse fato, decorre uma das imperfeições da constituição orçamentária que será tratado no item “Paradoxo lógico-temporal – PPA x LDO x LOA”.

“Art. 165, § 7° Os orçamentos previstos no § 5°, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.”

“ADCT, Art. 35. O disposto no art. 165, § 7°, será cumprido de forma progressiva, no prazo de até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões macroeconômicas em razão proporcional à população, a partir da situação verificada no biênio 1986-87. § 1° Para aplicação dos critérios de que trata este artigo, excluem-se das despesas totais as relativas: I – aos projetos considerados prioritários no plano plurianual; II – à segurança e defesa nacional; III – à manutenção dos órgãos federais no Distrito Federal; IV – ao Congresso Nacional, ao Tribunal de Contas da União e ao Poder Judiciário; V – ao serviço da dívida da administração direta e indireta da União, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público federal.”

As leis orçamentárias, além de objetivos econômicos, sociais, políticos, etc, tem como objetivo constitucional o de reduzir as desigualdades inter-regionais. São vários os critérios que poderiam ter sido utilizados para promover tal tarefa, como, por exemplo, índice de mortalidade infantil, taxa de analfabetismo, renda regional per capita, etc. No entanto, quis o constituinte adotar o critério populacional, sem, no entanto, deixar bem claro o que isso significaria. Poder-se-ia interpretar a norma de forma que, para cada cidadão brasileiro, fosse destinada a mesma quantidade de recursos no orçamento da União, mas esse critério não teria a capacidade de reduzir desigualdades e sim de manter o status quo.

Além disso, a Lei Maior relaciona algumas despesas que deveriam ficar fora da redistribuição regional de recursos, como os projetos prioritários do plano plurianual, as despesas relativas à segurança e defesa nacional, aos Poderes Legislativo e Judiciário, serviço da dívida e manutenção dos órgãos federais no Distrito Federal. Os planos plurianuais nunca destacaram projetos classificando-os como prioritários. Essa atribuição coube à lei de diretrizes orçamentárias, que, anualmente, dispõe sobre as prioridades da administração pública federal.


Por ter sido mal redigido, pouca utilidade prática pode ser atribuída ao referido dispositivo constitucional.

“Art. 165, § 8° A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.”

O novo mandamento constitucional, valorizou a lei orçamentária tornando-a uma lei específica, que só trata de matéria orçamentária. Em outros tempos, a lei orçamentária, cuja aprovação é necessária para a Nação, era utilizada para aprovar outros temas, distribuídos em seus artigos e parágrafos.

Por meio desse dispositivo constitucional, o orçamento brasileiro adotou o Princípio da Exclusividade. O mesmo dispositivo abriu, no entanto, exceção ao princípio em duas únicas situações: autorização prévia ao Poder Executivo para abertura de créditos suplementares, nos termos do que dispuser o texto da própria lei, e contratação de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita.

Vários dispositivos constantes do autógrafo da lei orçamentária para 2002, encaminhada para sanção do Presidente da República, foram vetados por serem estranhos à previsão da receita e à fixação da despesa, nem pertencerem ao grupo de exceções permitidas, sendo, portanto, inconstitucionais.

A autorização prévia constante da própria lei orçamentária anual para a abertura de créditos suplementares acirrou a discussão sobre o que viria a ser, afinal, suplementação de créditos existentes. A Lei n° 4.320, de 1964, em seu art. 41, I, define créditos suplementares como sendo os destinados a reforço de dotação orçamentária. Logo, a dotação deve existir e o crédito apenas iria representar um reforço orçamentário. A amplitude do conceito dotação, no entanto, é que definirá se o crédito visa a suplementação de dotação existente ou a criação de uma nova. As leis de diretrizes orçamentárias vêm trazendo a definição de categoria de programação como forma de delimitar a abrangência do conceito de dotação.

A LDO 2004 traz, em seu art. 3°, § 4°, a definição de categorias de programação. Assim reza o dispositivo: “As categorias de programação de que trata esta Lei serão identificadas no projeto de lei orçamentária por programas, atividades, projetos ou operações especiais, respectivos subtítulos, e grupo de natureza de despesa, com indicação de suas metas físicas.” Desse modo a destinação de recursos para um grupo de natureza de despesa diverso dos constantes da programação originalmente aprovada pelo Congresso Nacional exige a apresentação de projeto de lei de crédito especial. Em outros exercícios, a definição era diferente e permitia a abertura de créditos suplementares por meio da autorização prévia constante da lei orçamentária, sem necessidade, portanto, de encaminhamento de novo projeto de lei ao Congresso.

“Art. 165, § 3° O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.”

O Poder Executivo é obrigado a publicar, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. O mandamento teve por finalidade o controle do Poder Executivo pelo Poder Legislativo, como, aliás, ocorreu durante toda a história orçamentária. A eficácia do dispositivo dependeria, no entanto, de quais informações estariam disponíveis no referido relatório, definição que só veio a ocorrer com o advento da Lei de Responsabilidade


Fiscal57, que o definiu com um dos instrumentos de transparência fiscal.

O relatório, que deverá abranger todos os Poderes e o Ministério público, é composto do: a) balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como a previsão atualizada, e as despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para o exercício, a despesa liquidada e o saldo; b) demonstrativos da execução das receitas, por categoria econômica e fonte, especificando a previsão inicial, a previsão atualizada para o exercício, a receita no bimestre, a realizada no exercício e a previsão a realizar; e execução das despesas, por categoria econômica e grupo de natureza da despesa, discriminando dotação inicial, dotação para o exercício, despesas empenhadas e liquidadas, no bimestre e no exercício; e por função e subfunção. Além disso, os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária constarão destacadamente nas receitas de operações de crédito e nas despesas com amortização da dívida. Se o relatório não for publicado em até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, o ente da Federação ficará impedido, até que a situação seja regularizada, de receber transferências voluntárias e contratar operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.

“Art. 165, § 9° Cabe à lei complementar: I – dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II – estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

Art. 166, § 6° Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9°.”

Passados mais de quinze anos da promulgação da Constituição Federal de 1988, a lei complementar que disporia sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização das três leis orçamentárias, bem como de normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para instituição e funcionamento de fundos, ainda não foi aprovada pelo Legislativo, embora haja propostas em tramitação nas duas Casas do Congresso Nacional. Quanto às normas de gestão patrimonial, a Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe algumas inovações, que serão estudadas em capítulo específico.

A Lei n° 4.320/64, que trata de vários desses assuntos, foi acolhida pelo novo ordenamento constitucional, adquirindo status de lei complementar. Essa antiga lei, não obstante a excelente qualidade técnica de seus artigos, não acompanhou a evolução orçamentária, de modo que muitas matérias reservadas à lei complementar têm sido tratadas pelas leis de diretrizes orçamentárias.

“Art. 166, § 1° Caberá a uma comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I – examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;

II – examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.

§ 2° As emendas serão apresentadas na comissão mista, que sobre elas emitirá

57 Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000, art. 52.


parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo plenário das duas Casas do Congresso Nacional.”

A participação do Congresso Nacional no processo de elaboração das três leis orçamentárias se dará por intermédio de uma comissão mista de Senadores e Deputados, a única comissão mista permanente do Congresso Nacional, chamada Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO.

A Comissão deve examinar e emitir parecer sobre os projetos das três leis orçamentárias, sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República, sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Lei Maior, bem como exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária.

As emendas são a forma com que o Congresso Nacional participa do processo orçamentário, cuja iniciativa é do Poder Executivo. Cabe à CMO receber as emendas, sobre elas emitir parecer, e apreciá-las pelo plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

“Art. 166, § 3° As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e o Distrito Federal; ou III – sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. § 4° As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.”

Não há hierarquia formal entre as três leis orçamentárias. O PPA, a LDO e a LOA são leis ordinárias e, portanto, submetidas ao mesmo processo legislativo e necessitam do mesmo quorum (maioria simples) para sua aprovação. Há, no entanto, hierarquia material entre as três leis, ou seja, uma deve ser compatível com as outras. Essa compatibilidade foi exigida na Lei Maior por intermédio das emendas apresentadas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias, que devem ser compatíveis com o plano plurianual, e projeto de lei orçamentária anual, que deve ser compatível com a lei de diretrizes orçamentárias e com o plano plurianual. Embora não esteja explícito na Constituição Federal, não faria sentido que a compatibilidade se limitasse às emendas, permitindo que as propostas das leis ou mesmo as leis aprovadas não fossem compatíveis entre si.

Dessa forma, a lei orçamentária anual, as emendas apresentadas à proposta encaminhada pelo Presidente da República, bem como os créditos adicionais devem ser compatíveis com a lei de diretrizes orçamentárias correspondente ao mesmo exercício financeiro e com o plano plurianual vigente. Da mesma forma, a lei de diretrizes orçamentárias, bem como as emendas apresentadas a sua proposta, deve ser compatível com o plano plurianual vigente. O plano plurianual, portanto, é hierarquicamente superior à lei de diretrizes orçamentárias e à lei orçamentária anual, que devem a ele se compatibilizar, enquanto o orçamento anual é subordinado às outras duas leis e com elas deve ser compatível.

Além de observar a compatibilidade entre as três leis orçamentárias, as emendas ao projeto de lei


orçamentária anual devem indicar a dotação da qual deve ser anulado, total ou parcialmente, o crédito orçamentário proposto para atender ao aumento da despesa em outra programação. Não são admitidas anulações nas dotações relativas a pessoal e seus encargos; serviço da dívida; e transferências tributárias constitucionais para Estados, Distrito Federal e Municípios; a não ser em caso de erro ou omissão. Observe-se que as emendas que objetivem a alteração da previsão de receitas, para maior ou menor, só poderão ser aprovadas caso tenha havido erro ou omissão do Poder Executivo. As emendas ao texto da lei não precisam indicar recursos necessários e nem se relacionar com erros e omissões.

“Art. 166, § 5° O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.”

A Constituição Federal prevê a situação em que uma proposta que contenha erros ou omissões possa ser corrigida pelo Poder Executivo por meio do encaminhamento de nova mensagem ao Congresso Nacional. Ocorre que, a cada mensagem encaminhada, abrem-se novos prazos para a tramitação da matéria no Congresso, o que provocaria enormes atrasos, como já aconteceu em 1992, quando o orçamento do exercício foi aprovado em outubro, com enormes prejuízos para a Nação.

O Regulamento da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, então, estipulou, num ato polêmico que alguns consideram inconstitucional, que a mensagem presidencial propondo qualquer alteração no projeto de lei orçamentária só poderia ser encaminhada até o início da votação, na comissão mista, de Parecer Preliminar, que estabelecerá os parâmetros e critérios que, obrigatoriamente, deverão ser obedecidos pelos Relatores-Setoriais e pelo Relator-Geral na elaboração do parecer sobre o projeto de lei, inclusive quanto às emendas.

“Art. 166, § 7° Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta Seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.”

De modo geral, o processo legislativo das três leis orçamentárias seguem as normas gerais. Existem, contudo, algumas peculiaridades que não foram previstas no ordenamento jurídico. Por exemplo, o veto presidencial parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea58. Os quadros das leis orçamentárias, contudo, são elaborados segundo a classificação da despesa pública, que não obedece artigo, parágrafo, inciso ou alínea. Dessa forma, o Poder Executivo tem liberdade para vetar parcialmente dotações orçamentárias em qualquer nível de detalhamento.

“Art. 166, § 8° Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.”

A Constituição Federal prevê a hipótese de receitas ficarem sem despesas correspondentes, caso em que poderão ser utilizados mediante créditos especiais ou suplementares, sem dispensar a autorização legislativa prévia e específica. As hipóteses para que os recursos fiquem sem despesa correspondente são veto, total ou parcial da lei orçamentária aprovada no Legislativo e encaminhada à sanção presidencial, emenda parlamentar que tenha por objetivo simplesmente anular despesa ou rejeição integral, pelo Congresso Nacional, do projeto de lei orçamentária



encaminhado pelo Executivo.

Esta última hipótese, embora tenha sido prevista na Lei Maior, é infactível, uma vez que não cabe ao Congresso Nacional impedir a realização de despesas, nem, tampouco, desautorizar a cobrança de tributos autorizada por outras leis específicas, que não a orçamentária, conforme já discutido em capítulo próprio.

“Art. 167. São vedados: I – o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; II – a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;”

O princípio orçamentário da universalidade foi reforçado pelo ordenamento constitucional por meio do inciso I do artigo 167. Programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual não poderão ser iniciados.

Caso tenham sido previstos na lei orçamentária, suas despesas ou assunção de obrigações diretas não poderão exceder o montante autorizado nos créditos orçamentários ou adicionais. Esse dispositivo constitui o princípio do equilíbrio no orçamento brasileiro.

Foi visto, no capítulo “Despesa Pública”, que o empenho da despesa, conforme definido na Lei 4.320/64, não poderá exceder o montante autorizado nos créditos orçamentários e adicionais, nem, tampouco, pode haver despesa sem prévio empenho.

“Art. 167 São vedados: ... III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;”

A realização de despesas correntes com receitas de capital foi vedada pela Constituição Federal, não ser que sejam autorizadas pela maioria absoluta do Poder Legislativo mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa. Ou seja, o pagamento do custeio da administração pública não pode ser feito com recursos provenientes de empréstimos ou alienação de bens.

Essa medida vem forçar o agente público a, numa situação em que o custeio da máquina do Estado fosse superior à receita primária, ou reduzir custos ou aumentar receitas. O endividamento do Estado só seria aceitável para despesas de capital, como investimentos ou inversões financeiras que possibilitassem a alavancagem da economia viabilizando o pagamento futuro dos empréstimos contraídos.

“Art. 167. São vedados: ... IV – a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde e para manutenção e desenvolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2°, e 212, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8°, bem como o disposto no § 4° deste artigo;”

“Art. 198, § 2° A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios aplicarão, anualmente, em ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos derivados da


aplicação de percentuais calculados sobre: I – no caso da União, na forma definida nos termos da lei complementar prevista no § 3°; II – no caso dos Estados e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 155 e dos recursos de que tratam os arts. 157 e 159, inciso I, alínea “a”, e inciso II, deduzidas as parcelas que forem transferidas aos respectivos Municípios; III – no caso dos Municípios e do Distrito Federal, o produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alínea “b” e § 3°. § 3° Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos, estabelecerá: I – os percentuais de que trata o § 2°; II – os critérios de rateio dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a progressiva redução das disparidades regionais; III – as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual, distrital e municipal; IV – as normas de cálculo do montante a ser aplicado pela União.”

“Art. 212. A União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. § 1° A parcela da arrecadação de impostos transferida pela União aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, ou pelos Estados aos respectivos Municípios, não é considerada, para efeito do cálculo previsto neste artigo, receita do governo que a transferir. § 2° Para efeito do cumprimento do disposto no caput deste artigo, serão considerados os sistemas de ensino federal, estadual e municipal e os recursos aplicados na forma do art. 213. § 3° A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, nos termos do plano nacional de educação. § 4° Os programas suplementares de alimentação e assistência à saúde previstos no art. 208, VII, serão financiados com recursos provenientes de contribuições sociais e outros recursos orçamentários. § 5° O ensino fundamental público terá como fonte adicional de financiamento a contribuição social do salário-educação, recolhida pelas empresas, na forma da lei.”

“Art. 167, § 4° É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta.”

O princípio da não-afetação ou não-vinculação da receita, segundo o qual as receitas não serão vinculadas a despesa específica é adotado pelo orçamento brasileiro. Dessa forma, é vedada a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa. A Lei Maior, fiel à cultura orçamentária brasileira, abre uma série de exceções ao princípio, fazendo com que esse seja o princípio orçamentário mais sujeito a exceções no ordenamento nacional.

O dispositivo refere-se, unicamente, a receita de impostos, de forma que a vinculação de receita de taxas e contribuições de melhoria, bem como de outras receitas originárias ou decorrentes da


alienação de bens e direitos públicos é, desde já, permitida. Dentre as receitas de impostos há, ainda, outras exceções, como a repartição do produto da arrecadação dos impostos da União para Estados, Distrito Federal e Municípios, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde recursos mínimos calculados em termos percentuais nos termos de lei complementar que será revisada, pelo menos, a cada cinco anos.

Além dessas, despesas destinadas à manutenção e desenvolvimento do ensino serão financiadas com recursos provenientes de impostos, inclusive transferências. A União deverá destinar, no mínimo, 18% e os Estados e Municípios, 25%.

Finalmente, para a prestação de garantia e contragarantia à União relativas a empréstimos tomados, bem como para o pagamento dos débitos contraídos, é permitida a vinculação de receitas dos impostos de cada esfera, bem como das transferências recebidas da União. Neste último caso, a União poderá simplesmente não transferir recursos para os demais entes federados enquanto não quitados os débitos para com ela.

“Art. 167. São vedados: ... V – a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;”

“Art. 167, § 3° A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.”

“Art. 167, § 2° Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.”

São vedados, ainda, pela Constituição Federal, a abertura de créditos suplementares ou especiais, sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes. A abertura de créditos extraordinários pode ocorrer sem prévia autorização legislativa mediante a adoção de medidas provisórias. A autorização, no entanto, ocorre posteriormente, quando o Congresso deliberar sobre a medida provisória.

O créditos especiais e extraordinários destinam recursos a despesas não contempladas, originalmente, pela lei orçamentária. Se não haviam sido contemplados, pode-se admitir que, em alguns casos, a estrutura administrativa não estava preparada para viabilizar sua execução e precisaria, portanto, de um prazo para que as medidas legais e administrativas necessárias fossem tomadas. Se os créditos fossem abertos no final do exercício, poderia ocorrer da não haver tempo hábil para sua execução, tornando estéreis a proposta do Executivo e a decisão do Legislativo.

Nos casos dessas duas modalidades de créditos adicionais, a Lei Maior autorizou que, caso sejam autorizados nos últimos quatro meses do exercício, serão incorporados ao orçamento do exercício subseqüente e reabertos nos limites de seus saldos.

“Art. 167. São vedados:

...

VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa; VII – a concessão ou utilização de créditos ilimitados;


VIII – a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5°; IX – a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa;”

O remanejamento de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro depende de prévia autorização legislativa. A Constituição Federal, nesse ponto, comete uma pequena impropriedade: refere-se a transposição, remanejamento e transferência, como se fossem coisas diferentes, mas não as define. Lembre-se que legislação infra-constitucional não pode ser citada pela Lei Maior. Dessa forma, referidos termos devem ser compreendidos de forma genérica até que lei ordinária trate da matéria.

Também não é permitida a instituição de fundos de qualquer natureza sem prévia autorização legislativa. Dessa forma, se está evitando a vinculação de receitas e reforçando o princípio orçamentário da não-afetação.

“Art. 167. São vedados:

...

X – a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;”

Transferências voluntárias consistem na entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal, nem sejam destinados ao Sistema Único de Saúde59.

Auxílio é definido como a transferência de capital derivada da lei orçamentária que se destina a atender a ônus ou encargo assumido pela União e somente será concedida a entidade sem finalidade lucrativa.

As transferências voluntárias podem ser operacionalizadas por meio de convênio, nos casos em que o repasse de recursos da União se dá diretamente para o ente da federação, ou contrato de repasse, que ocorre por intermédio de instituições financeiras oficiais federais, que atuam como mandatárias da União.

Essas transferências visam atender a programas nos quais haja interesse das duas partes, União e ente da federação, e em que haja co-participação, ou seja, o convenente também deve contribuir financeiramente para a consecução dos objetivos propostos. É vedada a utilização desses recursos para pagamento de pessoal ativo ou inativo, inclusive pensionistas, dos Estados, Distrito Federal ou Municípios.

“Art. 167, XI – a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201.”

“Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes ...”

59 Lei Complementar n° 101, de 04/05/00, art. 25.


A Constituição Federal proíbe o desvio da utilização de recursos provenientes das contribuições sociais para outra finalidade que não seja o pagamento de benefícios do regime geral de previdência social.

Recursos provenientes do orçamento fiscal, no entanto, podem e são constantemente utilizados para financiar despesas com a seguridade social em geral, inclusive previdência. No orçamento para 2002, por exemplo, cerca de R$ 13 bilhões do orçamento fiscal foram utilizados para cobrir o déficit da previdência.

“Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9°.”

A independência harmônica dos Poderes só poderá existir se houver independência administrativa e financeira. Nesse sentido, a Lei Maior garantiu a entrega dos recursos financeiros, correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como do Ministério Público, até o dia 20 de cada mês.

Essa medida evita que o chefe do Poder Executivo possa se utilizar de pressão financeira para obter, junto aos demais poderes, a aprovação ou rejeição de propostas de seu interesse.

“Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar. § 1° A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: I – se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; II – se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista.”

Desde a sua promulgação, a Constituição Federal de 1988 prevê limites para os gastos com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atribuindo sua fixação a lei complementar.

A Lei de Responsabilidade Fiscal definiu despesa total com pessoal como o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos da aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência60. Ela limitou a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, em cinqüenta por cento da receita corrente líquida, no caso da União; e sessenta por cento, no caso dos Estados e Municípios.

Em seguida, a Lei Maior determina que a criação de cargos ou aumento de sua remuneração, bem



como a admissão de pessoal pelos órgãos e entidades da administração direta e indireta só poderá ser feita se houver dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes, bem como autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias. Neste caso, dispensa-se de autorização na LDO as empresas públicas e as sociedades de economia mista.

“Art. 169, § 2° Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites. § 3° Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências: I – redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança; II – exoneração dos servidores não estáveis. § 4° Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal. ... § 7° Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4°.”

“Art. 169, § 5° O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço. § 6° O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos.”

A Lei Maior estabelece alguns instrumentos para adequar os limites de gasto com pessoal, delegando a lei complementar a fixação de um prazo para que os entes da federação se adaptem aos parâmetros estabelecidos. Para atingir as metas, são previstas a redução das despesas com cargos em comissão e funções de confiança e a exoneração dos servidores não estáveis, prevendo, inclusive, a demissão de servidores estáveis caso as medidas anteriores sejam insuficientes, situação pendente de regulamentação por lei federal. O servidor demitido nessa situação terá direito a indenização correspondente a um mês de salário para cada ano de serviço.

A Lei de Responsabilidade Fiscal faculta, ainda, a redução da jornada de trabalho com respectiva redução da remuneração. Ela estende as sanções previstas determinando que, não alcançada a redução no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente não poderá receber transferências voluntárias, obter garantia, direta ou indireta, de outro ente, nem contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

“Art. 184, § 4° O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no exercício.”

“Art. 62. § 1° É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:


I – relativa a: d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;”

“Art. 68. § 1° Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre: III – planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.”

A adoção de medidas provisórias sofreu profunda alteração com a promulgação da Emenda Constitucional n° 32, de 2001. As medidas passaram a viger por sessenta dias prorrogáveis por igual período uma única vez. Não há condições para a prorrogação, de modo que é de esperar que, na prática, as medidas provisórias tenham vigência por cento de vinte dias, quando, então, perderão a eficácia se não forem convertidas em lei.

Em matéria orçamentária, o novo ordenamento reafirmou a interpretação que já vinha sendo dada pelas autoridades competentes (embora não fosse ponto pacífico entre os doutrinadores), de que os créditos adicionais poderiam ser abertos por meio de medidas provisórias. Afora essa exceção, nenhuma outra matéria orçamentária poderá ser tratada por meio de medida provisória.

A Emenda Constitucional resolveu explicitar o que já parecia óbvio: medida provisória não poderia tratar de matéria própria de lei complementar. Sendo a medida provisória hierarquicamente equivalente à lei ordinária, obviamente, não poderia tratar de matéria própria de lei complementar, com quorum qualificado de maioria absoluta para sua aprovação.

“Art. 85. São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, ... VI – a lei orçamentária;”

A inobservância às determinações e autorizações contidas na lei orçamentária foi definida como crime de responsabilidade do Presidente da República.

Recentemente, matéria publicada em jornal de grande circulação, denunciava o excesso de execução orçamentária para as despesas com propaganda oficial, a um ano das eleições presidenciais. Feito o levantamento necessário da execução dos créditos orçamentários e adicionais, concluiu-se que vários Ministros de Estado pré-candidatos a cargos eletivos em 2002, bem como o próprio Presidente da República, haviam ultrapassado o limite das despesas com propaganda oficial, situação que poderia ser enquadrada como crime de responsabilidade.

“Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: XXIV – prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior;”

“Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados: ... II – preceder à tomada de contas do Presidente da República, quando não apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa;

“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio, que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;”


“Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados: I – autorizar, por dois terços de seus membros, a instauração de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros de Estado;”

“Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: I – processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles; ... Parágrafo único. Nos casos previstos nos incisos I e II, funcionará como Presidente o do Supremo Tribunal Federal, limitando-se a condenação, que somente será proferida por dois terços dos votos do Senado Federal, à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública, sem prejuízo das demais sanções judiciais cabíveis.”

Anualmente, o Presidente da República deve encaminhar as contas relativas ao exercício anterior ao Congresso Nacional até sessenta dias após a abertura da sessão legislativa. O Presidente do Congresso Nacional é que deve receber as contas, uma vez que a comunicação entre Poderes se dá, exclusivamente, por meio de seus presidentes, que devem se utilizar do documento chamado Mensagem.

As contas encaminhadas pelo Presidente referem-se não somente ao Poder Executivo, mas também aos Poderes Legislativo e Judiciário. A aprovação ou rejeição, pelo Congresso Nacional, das contas deve ser aplicada a cada Poder separadamente. Assim, por exemplo, as contas do Poder Executivo podem ser aprovadas e as dos Poderes Legislativo e Judiciário, rejeitadas, sem que, nesse caso, haja nenhum problema legal para o Presidente da República.

Se o Presidente não encaminhar as contas dentro do prazo estabelecido pela Constituição, cabe à Câmara dos Deputados tomar as contas. Independentemente de se as contas foram prestadas ou tomadas, assim que elas chegam ao Congresso Nacional, são encaminhadas, imediatamente, ao Tribunal de Contas da União, que dispõe de sessenta dias para elaborar parecer prévio. Nesse período, as contas do Presidente da República são devolvidas ao Congresso Nacional, acompanhadas do parecer prévio. Na prática, o parecer prévio vem sendo elaborado ao longo do exercício, com base nas informações orçamentárias, financeiras, etc.

O Presidente do Congresso encaminha as contas, juntamente com o parecer prévio do TCU, à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMO. A CMO examinará e emitirá parecer pela aprovação ou rejeição, que será levado ao Plenário do Congresso Nacional. O Plenário julga as contas, podendo aprová-las ou rejeitá-las. Se forem aprovadas, as contas são arquivadas; se forem rejeitadas, no entanto, a Câmara poderá autorizar a instauração de processo contra o Presidente da República, caso em que o Senado irá processá-lo e julgá-lo, tendo como presidente o do Supremo Tribunal Federal.

“Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.”

“Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil,


financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;”

O controle da execução orçamentária será exercido pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno da cada Poder.

“Art. 100. À exceção dos créditos de natureza alimentícia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim. § 1° É obrigatória a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários, apresentados até 1° de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente. § 2° As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão exeqüenda determinar o pagamento segundo as possibilidades do depósito, e autorizar, a requerimento do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedência, o seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito.”

Quando uma pessoa física ou jurídica vence uma ação garantindo o direito de receber recursos financeiros do Estado, é obrigatória a inclusão desse valor no orçamento da entidade de direito público. A inclusão se dá mediante a apresentação de precatório. Se o precatório for apresentado até o dia 1° de julho, a dotação orçamentária respectiva deve ser incluída no orçamento para o exercício seguinte, período em que a execução da despesa, ou seja, o pagamento, deve ser feito.

Se o precatório, contudo, for apresentado após essa data, considera-se que já não há mais tempo para inclusão na proposta orçamentária, que deve ser encaminhada ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto. A inclusão será feita, portanto, na proposta orçamentária para segundo exercício subseqüente, no qual deverá ser paga a dívida.

Em qualquer dos casos, o valor deverá ser atualizado no momento do pagamento. Por esse motivo, as leis orçamentárias devem prever o montante necessário para o pagamento dos precatórios, incluída a atualização monetária.

É vedada a designação de pessoas ou casos nas dotações orçamentárias destinadas ao pagamento de precatórios, que deve ser feito em ordem cronológica de apresentação.


TÍTULO VII – O CICLO ORÇAMENTÁRIO AMPLO

O Ciclo Orçamentário Amplo

O ciclo orçamentário, no sentido amplo, abrange as etapas do planejamento ao controle, passando pela elaboração e a própria execução da lei orçamentária anual. Do ponto de vista administrativo, o planejamento representaria a tentativa do administrador público de receber e compreender corretamente as demandas da sociedade, estimar a capacidade de recolhimento de recursos financeiros e alocar os recursos limitados às ações prioritárias. Numa última etapa, o Poder Público fiscalizaria e controlaria os gastos efetuados a fim de verificar a acuidade da programação. As informações obtidas pela fiscalização e controle dos gastos públicos, nas quais estarão destacadas as falhas e os méritos do planejamento vigente, irão orientar no planejamento para o exercício subseqüente.

O planejamento

A Constituição Federal determinou a aprovação dos Planos Plurianuais –PPA – que estabelecerão, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e as relativas aos programas de duração continuada61.

O legislador cuidou de garantir a aplicação uniforme dos recursos em todo o território nacional, exigindo a regionalização dos recursos planejados no PPA e executados com base nas leis


Planejamento

Execução

Controle Elaboração


orçamentárias anuais62. Além disso, limitou sua abrangência às despesas de capital, ou seja, das quais resulte um aprimoramento do serviço prestado pelo Estado ou a criação de um novo serviço, como, por exemplo, a construção de rodovias, incluídas as despesas decorrentes, no nosso exemplo, o custo de manutenção da nova estrada.

Nem a Constituição nem a Lei 4.320/64 prevêem a adoção que qualquer classificação específica para o Plano Plurianual, de forma que a classificação atualmente adotada, de função, subfunção, programa e ação, foi instituída por meio da Portaria nº 42/2000, do Ministério do Planejamento e Orçamento. Não há definição de regras para a criação, supressão, aglutinação ou subdivisão de funções e subfunções, de forma que essas classificações poderão ser alteradas livremente pelo Poder Executivo, por meio de uma outra portaria, o que prejudicaria a obtenção de informações estatísticas contidas na série histórica dos gastos públicos.

As funções são o maior nível de agregação da ação do Estado63, o que demonstra o caráter planejador da lei, que se limita ao nível mais abrangente do orçamento.

Não há previsão explícita de revisão do Plano Plurianual, mas, sob o ponto de vista administrativo, seria impossível para um técnico orçamentário prever com precisão as demandas da sociedade e os recursos necessários, sem falar na possibilidade de fatos ulteriores que exijam alterações no enfoque das aplicações estatais, de forma que a revisão do PPA pode e deve ser feita aplicando-se os aprimoramentos recomendados pelo controle. Na prática, o Plano Plurianual 2000-2003 tem sofrido revisões todos os anos. Os projetos de revisão do PPA têm sido encaminhados ao Congresso Nacional na mesma data fixada pela Lei Maior para o encaminhamento, ao Congresso Nacional, do projeto de lei do plano plurianual, embora não haja obrigatoriedade legal para isso.

O Plano Plurianual tem horizonte decrescente ao longo dos quatro anos de sua vigência. No primeiro ano do mandato presidencial, é feito um novo Plano Plurianual que conterá as diretrizes, os objetivos e as metas das despesas de capital para os quatro anos subseqüentes. O orçamento daquele ano será feito, então, com base nesse PPA. No segundo ano, o PPA abrangerá os três anos seguintes. No terceiro ano, a importância do PPA como instrumento de planejamento de longo prazo estará muito reduzida, uma vez que estará abrangendo as despesas de capital para os dois próximos exercícios, sendo que um deles já é o relativo ao orçamento em votação no Congresso. No último ano, o PPA perde completamente o sentido como instrumento planejador, representando um planejamento que tem o mesmo horizonte da lei orçamentária.

A elaboração do orçamento

Feito o planejamento, o Poder Executivo deve encaminhar ao Parlamento o projeto de lei de diretrizes orçamentárias, inovação da Constituição Federal de 1988, que constitui o elo de ligação entre planejamento e orçamento. Ela compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, que deverão ser compatíveis com o PPA64, orientará a elaboração da lei orçamentária, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento65.

Nem toda a programação prevista no PPA tem que estar presente nas LDO, pois o plano vale por quatro anos, enquanto a LDO, apenas por um ano. Além disso, a LDO deve ressaltar as prioridades

62 Constituição Federal, art. 165, § 8°. 63 Portaria nº 42, de 14/04/99, do Ministro de Estado do Orçamento e Gestão. 64 Constituição Federal, art. 166, § 4°. 65 Constituição Federal, art. 165, § 2°.


para a lei orçamentária do exercício subseqüente. Dessa forma, é comum que a LDO preveja a inclusão no orçamento de apenas uma parcela do previsto no PPA, muito embora não haja dispositivo legal ordenando a matéria.

Em seguida, a proposta para o orçamento do exercício subseqüente é encaminhada ao Congresso, que deve assegurar a compatibilidade com a LDO e com o PPA. As dotações orçamentárias são classificadas de forma a explicitar o montante de recursos empregados nas principais atividades do Estado sob várias óticas, como veremos adiante. Caso haja necessidade de criação de dotação ou complementação de dotações existentes, pode-se abrir créditos adicionais, cuja iniciativa é sempre do Presidente da República, ainda que para os créditos que visem a atender os Poderes Legislativo e Judiciário, bem como o Ministério Público da União.

As emendas aos orçamentos anuais ou aos créditos adicionais, que deverão ser compatíveis com a lei de diretrizes orçamentárias e com o plano plurianual, podem objetivar o acréscimo de dotação orçamentária inicialmente proposta pelo Executivo ou a criação de uma nova despesa, bem como a redução ou supressão de dotação proposta. Nos casos de redução ou supressão de dotação proposta, não há, obviamente, necessidade de indicação de recursos para atender a emenda. Contudo, nos casos em que o parlamentar deseje aumentar os recursos destinados a determinada despesa, ou criar despesa nova, a Constituição Federal, observando o princípio do equilíbrio, determina que devem ser indicados os recursos necessários para o atendimento à emenda, admitidos apenas os provenientes de anulação de outra despesa, excluídas as que incidam sobre dotações para pessoal e seus encargos, serviço da dívida e transferências tributárias constitucionais 66.

Tem sido freqüente a aprovação de emendas com recursos provenientes da Reserva de Contingência e de reestimativas de receitas. O caso de emendas que objetivem aumentar a previsão de receitas não está, explicitamente, previsto na Lei Maior, mas podem ser apresentadas e aprovadas sob a proteção do mandamento constitucional que prevê a aprovação de emendas que sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões67. O Congresso Nacional revisa a previsão, que pode ser maior ou menor do que a do Poder Executivo. Se for maior, haverá receitas em maior quantidade que despesas e o excesso de receitas poderá ser utilizado para o atendimento às emendas parlamentares. Entretanto, se a previsão de arrecadação de receitas feita no Congresso Nacional for menor do que a encaminhada pelo Presidente da República, deverá haver cortes nas programações de despesa constantes do projeto de lei orçamentária, como, aliás, ocorreu durante o processo orçamentário para 2002, como veremos no próximo parágrafo. Cabe lembrar que a revisão da estimativa de receitas pode ser feita em qualquer momento durante a tramitação da lei orçamentária no Congresso Nacional

No processo orçamentário para 2002, o Relator-geral, Deputado Sampaio Dória, tendo constatado a inviabilidade da aprovação do Projeto de Emenda Constitucional nº 136, de 1999, que criaria a contribuição para o plano de seguridade social do servidor para os aposentados e pensionistas, decidiu cancelar a totalidade das dotações financiadas com recursos das fontes 956 (R$ 1.120,0 milhões) e parte das financiadas com a fonte 900 (R$ 280 milhões). O fato não chamaria atenção se não fosse por três motivos: 1) a fonte 900 chegou a sofrer revisão na estimativa, passando dos R$ 1.887,2 milhões constantes da proposta do Executivo, para R$ 1.912,5 milhões, para, em seguida, cair para R$ 1.632,5 milhões; 2) o cancelamento ocorreu após a aprovação do Relatório Final na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização e as emendas apresentadas no Congresso Nacional já tinham recebido parecer contrário ou favorável, cabendo, apenas, apresentação de destaque no Plenário do Congresso Nacional; 3) as despesas atendidas com as referidas fontes destinavam-se à remuneração de pessoal ativo da União e encargos sociais, dos

66 Constituição Federal, art. 159. 67 Constituição Federal, art. 166, § 3º.


militares das Forças Armadas e ao plano de seguridade social do servidor.

Naquele momento, os acordos políticos para aprovação das emendas coletivas e individuais já estavam consumados e uma alteração significaria a rejeição do Relatório Final no Plenário. O relator-geral, então, optou por simplesmente cortar as despesas com pessoal que utilizariam recursos das fontes canceladas, apesar do mandamento constitucional contido no art. 166, § 3º, da Lei Maior. A utilização de recursos provenientes de outras áreas para cobrir as despesas de pessoal já não seria possível, uma vez que já vencera o prazo para emissão de pareceres pelo Relator-geral.

Na verdade, o Legislativo devolveu a armadilha feita pelo Executivo. Quando vinculou a execução de despesas com pessoal, cuja execução é obrigatória, a receitas que seriam provenientes de um projeto de emenda constitucional, o Poder Executivo tentou forçar a aprovação da PEC, impondo ao Congresso o ônus de fazer os cortes necessários nas demais despesas orçamentárias. O Congresso deu o troco, não aprovando a referida PEC e cortando as despesas com pessoal. Apesar de manifestamente ilegal o procedimento, ele transfere para o Executivo o ônus de deixar de executar o orçamento em outras áreas, principalmente investimentos e inversões financeiras, uma vez que as demais despesas, inclusive o pagamento de pessoal, são obrigatórias.

Quanto à Reserva de Contingência, poderia haver dúvidas quanto à legalidade de sua utilização para o atendimento a emendas. Aparentemente, a Reserva de Contingência não seria uma despesa, mas apenas uma reserva de recursos para atender a demandas imprevisíveis e urgentes, normalmente atendidas por meio de créditos extraordinários. Não sendo despesa, não poderia ser objeto de cancelamento para o atendimento a emendas. Ocorre que a totalidade dos recursos reservados sob a programação Reserva de Contingência acaba por ser utilizada no exercício financeiro, seja na recuperação de áreas degradadas por desastres naturais, seja para o pagamento de juros ou amortização da dívida. Dessa forma, a Reserva de Contingência pode ser considerada despesa, de modo que seria possível sua anulação para o atendimento às emendas.

Dispositivo da LDO 2001, art. 33 e parágrafo único, estabelece um montante de recursos na Reserva de Contingência, definido em termos percentuais da receita corrente líquida, para atendimento a emendas do Congresso Nacional. A proposta orçamentária deverá ser encaminhada ao Congresso Nacional com Reserva de Contingência de, no mínimo, 2% da receita corrente líquida. A lei orçamentária deverá conter, no mínimo, 1%. Obviamente, a diferença de cerca de 1% da receita corrente líquida é utilizada no atendimento das emendas parlamentares. No orçamento para 2002, essa diferença significou R$ 1.610,8 milhões, utilizados para o atendimento às emendas individuais e coletivas.

A elaboração orçamentária ocorre mesmo durante a vigência da lei orçamentária por meio da abertura de créditos adicionais, que nada mais são do que revisões das leis orçamentárias. Os créditos adicionais serão comentados em capítulo próprio.

A execução orçamentária

A execução orçamentária completa-se com a execução financeira. Esta passa pela programação dos recursos financeiros de forma a garantir o atendimento à demanda de recursos aos órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta. A fim de se evitar o comprometimento de recursos orçamentários que poderiam ficar sem o correspondente financeiro em virtude de frustração na arrecadação da receita, anualmente, o Presidente da República tem publicado um decreto de contingenciamento, bloqueando recursos, que passam a não estar disponíveis para empenho até segunda ordem.

Até a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, o contingenciamento das dotações orçamentárias não atingia os Poderes Legislativo e Judiciário. O art. 9º da referida lei complementar, contudo,


estabelece regras para que aqueles Poderes efetuem a limitação de empenho e movimentação financeira nos montantes necessários, prevendo, inclusive, a limitação, pelo próprio Poder Executivo, caso os demais Poderes não efetuem os cortes no prazo de trinta dias.

O controle

O Poder Executivo fica obrigado a dar publicidade da execução orçamentária até trinta dias após o encerramento de cada bimestre68, submetendo todo o processo à avaliação da sociedade. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens ou valores públicos, ou sobre os quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária69.

O Presidente deverá prestar contas ao Congresso Nacional, anualmente, até sessenta dias após o início da sessão legislativa70.

Se as contas do Presidente da República não forem apresentadas ao Congresso Nacional até sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, a Câmara dos Deputados deverá proceder à tomada de contas71.

Quer as contas do Presidente da República sejam apresentadas espontaneamente no prazo constitucional, quer sejam tomadas pela Câmara dos Deputados, dentro de sessenta dias após o seu recebimento, o Tribunal de Contas da União deverá apreciá-las mediante parecer prévio72.

O parecer prévio será encaminhado de volta ao Congresso Nacional. A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização examinará e emitirá parecer sobre as contas. O Plenário do Congresso Nacional deliberará sobre sua aprovação. Não há prazo legal para apreciação das contas pelo Congresso. As contas podem ser aprovadas ou rejeitadas. Se for rejeitada, o Senado Federal irá processar e julgar o Presidente da República, funcionando como presidente, o do Supremo Tribunal Federal, exigindo-se quorum de dois terços dos votos do Senado, limitando-se a condenação à perda do cargo, com inabilitação, por oito anos, para o exercício de função pública73.

A Comissão prevista no art. 166, § 1º

A Constituição de 198874 atribuiu a competência a uma comissão mista permanente de Senadores e Deputados para examinar e emitir parecer sobre os projetos relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais, bem como às emendas a eles apresentadas, na forma do Regimento Comum. O Regimento Comum, por sua vez, criou a Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização - CMO75, atribuindo-lhe as competências constitucionais.

A despeito do que reza o texto constitucional, o exame dos créditos extraordinários, que vêm sendo abertos por meio de Medidas Provisórias76, não tem sido feito pela Comissão Mista de Planos Orçamentos Públicos e Fiscalização. De fato, a Resolução nº 01, de 1989 – CN, determina a criação

68 Constituição Federal, art. 165, § 3°. 69 Constituição Federal, art. 70, parágrafo único. 70 Constituição Federal, art. 84, XXIV. 71 Constituição Federal, art. 51, II. 72 Constituição Federal, art. 71, I. 73 Constituição Federal, art. 52, I, e parágrafo único. 74 Constituição Federal, art. 166, caput e §§ 1º e 2º. 75 Resolução nº 02, de 1995 – CN, art. 1º. 76 Constituição Federal, art. 167, § 3º, combinado com o art. 62.


de uma comissão específica para estudar e dar parecer nas medidas provisórias até 48 horas após sua publicação no Diário Oficial.

Temos, então, um aparente conflito entre duas normas, uma mandando que os créditos sejam analisados pela CMO, outra determinando a criação de comissão mista para apreciação de medidas provisórias, que, parece-nos, foi o centro da confusão que se instalou no Congresso. Ocorre, que o mandamento constitucional não poderia deixar de ser cumprido, sob nenhuma hipótese, em função de norma interna do Congresso.

De fato, do princípio da supremacia, todas as situações jurídicas devem se conformar aos princípios e preceitos constitucionais, de forma que, em nosso caso prático, a apreciação dos créditos extraordinários por comissão diversa da prevista no art. 166, § 1º, da Carta Magna, enquadra-se nas hipóteses de inconstitucionalidade por ação.

A Incompatibilidade taxionômica até 1999

A verificação da compatibilidade entre planejamento e orçamento e, conseqüentemente, a avaliação da eficácia do processo, até 1999, era pouco ou nada representativa. A taxionomia empregada nas leis orçamentárias não guardava correlação entre si, de forma que a tarefa de identificação das ações dos orçamentos anuais no PPA era quase impossível. A tônica era incluir no PPA descrições evasivas sobre o que se pretendia executar nos próximos anos, de forma que praticamente qualquer tipo de ação poderia ser incluída nos orçamentos sem que se configurasse incompatibilidade física ou financeira.

O PPA 1996-1999 apresenta-se organizado por área temática, que identifica as ações, os objetivos, as metas e a regionalização de cada setor de atuação governamental. A ligação entre o plano plurianual e a lei orçamentária anual é estabelecida por meio de “subprograma”, definido na funcional-programática orçamentária, que identifica também as ações do PPA77.

Tal sistemática apresenta dois problemas: primeiro, as metas físicas aparecem correlacionadas aos objetivos, sem permitir a identificação clara com as ações propostas; segundo, não há a indicação do custo das ações. A consecução das metas físicas é o único elemento para a avaliação do cumprimento do PPA, face a execução orçamentária, porém, as metas físicas dos subprogramas orçamentários diferem daquelas constantes do PPA.

A partir de 2000, com o advento do novo modelo orçamentário, instituído pelo Decreto nº 2.829, de 29/10/1998, e pela Portaria MPO nº 117, de 13/11/1998, revogada pela Portaria MOG n° 42, de 14/04/99, no qual as classificações das dotações utilizadas no PPA, LDO e LOA deveriam ser as mesmas, o acompanhamento da execução financeira do PPA passou a ser possível. O acompanhamento físico ainda não será possível porquanto não são disponibilizadas informações sistematizadas do número de metas efetivamente atingido em função dos gastos efetuados.

Modelo Orçamentário até 1999 78

Plano Plurianual

01 – Transportes Ação Objetivos Metas Região (%)

77 Nota Técnica Conjunta n° 04/99, da CONORF e COFF. 78 Demonstração retirada de Nota Técnica de autoria da consultora de orçamentos Ana Cláudia Borges.

Ação ao nível de subprograma; não há custos associados às metas; os objetivos não estão claramente definidos (genéricos); existe o quadro de regionalização;


N NE CO SE S Construção e

Pavimentação de Rodovias

Adequar a capacidade do tráfego; reduzir os custos de transporte; permitir o transporte intermodal através da interligação entre hidrovia e rodovia; propiciar o acesso da Região Amazônica à Venezuela e Caribe; promover a ligação entre o Brasil e a Argentina; permitir a integração da ferronorte à malha da FEPASA; consolidar os corredores Centro-Oeste/Santarém e Centro Oeste/ Complexo Portuário do Rio Pará.

Adequar ou duplicar 2.249 Km de rodovias.

5 42 2 41 10

Fonte: Lei do Plano Plurianual 1996/1999 – Anexo – Área Transporte.

Lei Orçamentária Anual

Órgão: 39000 – Ministério dos Transportes Unidade: 39201 – Departamento Nacional de Estradas de Rodagem Projeto – 1204 (Construção e pavimentação de rodovi as) 16.088.0537.1204 – Construção e Pavimentação de Rodovias Objetivo : Permitir, através da implantação e pavimentação dos diversos seguimentos que compõem as rodovias, o aumento da segurança e da capacidade de tráfego, com a conseqüente redução dos custos operacionais. Metas : Trecho Pavimentado (Km) – 1955 Ponte Construída (Unidade) – 1 Sistema Viário Construído (Unidade) – 1 Obra de Arte Construída (M) – 1 Viaduto Construído (M) – 50 Obra de Arte Especial Executada (M) = 460

Especificação dos Subprojetos Valor 16.088.0537.1204.0004 – BR 101/SC – Construção de Acesso a Camboriu – SC . Trecho Rodoviário Pavimentado (KM) = 1

50.000

16.088.0537.1204.0014 – BR 158/PA – Construção de Anel Viário em Redenção. Trecho Rodoviário Pavimentado (KM) = 1

20.000

16.088.0537.1204.0783 – BR 497/MG – Ponte sobre o Rio Paranaíba em Porto Alencastro. Obra de Arte Especial Executada (M) = 95

900.000

16.088.0537.1204.0010 – Construção e Pavimentação de Rodovias no Estado de Minas Gerais 1.500.000 ETC... ...

Obs: 16 - Função Transporte; 088 - Programa Transporte Rodoviário; 0537 Subprograma Construção e Pavimentação de Rodovias.

O Novo Modelo Orçamentário

Plano Plurianual

0012 – PROGRAMA: IMPLEMENTAÇÃO DO CORREDOR MULTIMOD AL DO NORDESTE

Objetivo : Reduzir o custo de transporte no corredor multimodal do NE. Indicador : custo de transporte de granéis (R$/ton bruta): ______(1998) ______(2003) Unidade Responsável : MT/SEDES Projetos/Atividades Meta Executor Implantação da hidrovia do São Francisco _____Km AHSFRA Construção da ferrovia Transnordestina _____Km CFN Pavimentação/Restauração de trechos das Rodovias BR 230/PI, BR 242/BA, BR 101/PE e BR 407/PI.

_____Km DNER

Porto Pecém ______ton CDCE Porto de SUAPE ______ton SUAPE Valor: R$ 5.000.000,00 Fontes: Fiscal, Setor Privado e Estados do CE e PE Parcerias: Estados do Nordeste, Estados do CE e PE

Lei Orçamentária para 2000

Quadro de Gerenciamento dos Programas

Programa: 0012 – CORREDOR MULTIMODAL DO NORDESTE

Definição em nível de Programa, com objetivo, indicador e unidade responsável; não existe o quadro de regionalização.

Os programas podem ser compostos por projetos/atividades de diferente natureza (rodovia, hidrovia,...), desde que voltados para o objetivo definido no Programa.

Indicação do custo total do programa

Vários tipos de metas (Soma das metas dos subprojetos)


Objetivo : Reduzir custo transporte no Corredor Multimodal no NE Indicador : Custo transporte granéis (R$/Tonbruta): X (1999) e Y (2003) Valor : R$ 2.000.000,00

Proj/Ativ Especificação Meta Valor Órgão/Unidade 1001 Implantação da Hidrovia do São Francisco x Km 300.000 AHSFRA 1002 Construção da Ferrovia Transnordestina y Km 300.000 CFN 1003 Pavimentação/Restauração de trechos das

rodovias BR 2300/PI, BR 242/BA, BR 1001/PE, BR 4007/PI

z Km 400.000 DNER

1004 Porto de Pecém x ton 500.000 CDCE 1005 Porto de SUAPE x ton 500.000 SUAPE

Este quadro organiza de forma diferente as informações relativas a metas, valor e unidade responsável, para cada programa; as informações necessárias à classificação e empenho da despesa foram separadas em outro quadro. No modelo atual, todas essas informações constavam de um único quadro.

Quadro de Programação Orçamentária

Órgão: 39000 – Ministério dos Transportes UO: 39101 – DNER

Programa de Trabalho Classificação Título Esf Grupo Mod IUso Fonte Valor

F

5 5

90 90

0 0

199 100

400.000 300.000 100.000

26.782.0012.1003 26.782.0012.1003.0001 26.782.0012.1003.0002 26.782.0012.1003.0003 26.782.0012.1003.0004

Programa: 0012 – Implementação do Corredor Multimodal do Nordeste Pavimentação de Rodovias BR 230/PI – Trecho A BR 242/BA – Trecho B BR 101/PE – Trecho C BR 407/PI – Trecho D

F F F F

5 5 5 5

90 90 90 90

0 0 0 0

100 199 199 199

400.000 100.000 100.000 100.000 100.000

Este quadro segrega apenas as informações úteis a classificação e empenho da despesa; as demais informações (objetivos, indicador e metas) vão para outro quadro;


TÍTULO VIII – O CICLO DO PLANEJAMENTO 79

13. Introdução

O Plano Plurianual é o principal instrumento de planejamento de médio prazo das ações do Governo brasileiro. Diferentemente de outros planos anteriores, ele representa uma maior transparência na aplicação dos recursos públicos, com estímulo a formação de parcerias com a iniciativa privada, Estados Municípios e, principalmente, uma mudança gerencial na forma de executar as ações que se traduzem em bens e serviços para a sociedade.

14. Elaboração do Plano Plurianual

A elaboração do Plano Plurianual se iniciou com estudos preparatórios cujo objetivo era fundamentar a elaboração do plano, com destaque para o estudo dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento e para os cenários prospectivos de médio e longo prazo. Ao mesmo tempo, foi feito um inventário das ações do governo, sob a ótica de programas, criando uma estrutura de referência para a elaboração dos programas do novo plano.

Em seguida, passou-se para a definição das principais diretrizes que orientariam a elaboração do plano, constituídas de:

a) cenário macroeconômico: teve como principais objetivos a estimativa da disponibilidade de recursos da União e a orientação quanto ao ambiente macroeconômico esperado no período de implementação do Plano, além de fornecer projeções de crescimento para setores importantes para a ação governamental;

b) Orientação Estratégica do Presidente da República: documento que estabeleceu as diretrizes e os macroobjetivos do Plano Plurianual, levando em conta o Programa Avança Brasil, o cenário macroeconômico, o Plano de Estabilização Fiscal, os resultados do Estudo dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento;

c) previsão de recursos da União por ministério, para o período do plano, elaborado com base nas projeções de receitas e despesas fundamentadas no cenário macroeconômico com a finalidade de favorecer a seletividade na alocação dos recursos da União e orientar a busca

79 As informações contidas neste capítulo foram obtidas em material didático distribuído pela Escola Nacional de

Administração Pública – ENAP.


por recursos alternativos e parcerias;

d) Orientações Estratégicas dos Ministérios, nas quais se buscou balizar a seleção e elaboração dos programas levando em conta a Orientação Estratégica do Presidente da República, a previsão de recursos, os diagnósticos, a visão de futuro e os desafios de sua área de gestão.

Definidas as diretrizes, passou-se à definição dos programas, atendendo aos seguintes requisitos:

a) dar solução a um dos problema identificados ou atender a uma demanda da sociedade, mediante um conjunto articulado de ações que assegurem a consecução do objetivo do programa;

b) estimular a geração de receita e a alavancagem de outros recursos, mediante a aglutinação das diversas formas do Governo, inclusive por meio de parcerias com o setor privado e integração com Estados, Distrito Federal e Municípios, ampliando a base de financiamento da ação governamental;

c) ter objetivo claramente definido que mantenha-se alinhado com os macroobjetivos do governo, refira-se expressamente ao problema ou demanda da sociedade que pretende atender; seja passível de mensuração por indicadores e seja compatível com os recursos disponíveis.

d) representar um conjunto de ações que assegurem a concretização de um objetivo comum;

e) permitir a identificação precisa do público-alvo a atender;

f) demonstrar relação consistente de causa e efeito entre o problema a resolver, o objetivo, o indicar, o conjunto de projetos e atividades, suas metas e demais ações; e

g) ter escala suficientemente grande para se justificar como programa, mas não tão grande a ponto de prejudicar o gerenciamento eficaz.

Pressupostos e Princípios do Plano Plurianual

As alterações determinadas pelo Decreto nº 2.829/98 e pela Portaria-MOG nº 42/99, buscaram assegurar a efetiva integração entre o planejamento e a execução, modernizando os processos de planejamento e orçamento, com aplicabilidade à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, tendo como escopo principal a busca de uma administração pública menos burocrática e mais gerencial, com efetiva cobrança de resultados.

Nesse sentido, indentifica-se, no esforço de modernização, a observância de dois pressupostos: cobrança de resultados e realidade problematizada.

Como cobrança de resultados deve ser entendida a avaliação junto à sociedade das ações desenvolvidas pelas três esferas de governo, aferidas em termos de benefícios efetivamente oferecidos ao cidadão. Trata-se de uma abordagem nova, uma vez que, nos planos plurianuais anteriores, quando havia cobrança, ela referia-se mais a processos e meios do que a resultados ou produtos.

Já a realidade problematizada, ou seja, a realidade traduzida em problemas, representa o esforço de modernização do planejamento. Antes, o problema era elemento constitutivo do diagnóstico do planejamento tradicional; agora assume a condição de estrutura do próprio plano. Essa concepção é fundamental para a cobrança de resultados, uma vez que se poderá aferir se os problemas identificados foram, efetivamente, solucionados.

O cumprimento desses dois pressupostos torna necessária a observância aos seguintes princípios: simplificação, descentralização e responsabilidade.


A simplificação está muito bem refletida na nova forma de tratar-se o planejamento, considerando que o seu elemento de maior relevância, que irá levar à criação dos programas, passa a ser um conceito de fácil entendimento, qual seja, o problema.

A descentralização assume maior importância quando se fala em cobrança de resultados, que deve ocorrer, preferencialmente, no nível onde a ação está sendo realizada, próxima do cidadão. Cabe lembrar que as intermediações distantes do setor responsável pela execução causam, freqüentemente, ineficiência.

Quanto à responsabilidade, a tradição brasileira sempre foi de atribuições difusas de responsabilidades, o que torna praticamente impossível uma cobrança de resultados. Assim, o que se está propondo é que o administrador assuma, de uma forma personalizada, a responsabilidade pelo desenvolvimento de um programa e, conseqüentemente, pela solução de um problema.

Características

Tendo em vista os pressupostos e os princípios anteriormente mencionados, teríamos uma concepção de planejamento e orçamento que contempla as seguintes características:

a) visão estratégica, com estabelecimento de objetivos;

b) identificação dos problemas a enfrentar ou oportunidades a aproveitar, tendo em vista tornar realidade a visão estratégica;

c) concepção dos programas que deverão ser implementados, com vistas à consecução dos objetivos que implicarão na solução dos problemas ou aproveitamento das oportunidades;

d) especificação das diferentes ações do programa, com identificação dos respectivos produtos, que darão origem, quando couber, aos projetos e atividades;

e) aos objetivos, serão atribuídos indicadores e aos produtos, metas.

Dessa forma, observa-se um encadeamento lógico entre os planos e orçamentos, ou seja, problemas, programas e produtos.

15. Sistema de Planejamento e Orçamento Federal – SPOF

O Sistema de Planejamento e Orçamento Federal – SPOF – pode ser compreendido como o conjunto de componentes com funções próprias que atuam, de forma integrada, na administração pública federal no sentido de viabilizar o desenvolvimento de ações e a tomada das decisões relativas aos processos de planejamento e orçamento.

Quanto ao processo federal de planejamento, pode ser entendido como o conjunto de ações e decisões que ocorrem no SPOF com vistas à elaboração, aprovação e gerenciamento do PPA. De forma análoga, o processo federal de orçamento é entendido como o conjunto de ações e decisões que ocorrem no SPOF com vistas à elaboração, aprovação e gerenciamento dos Orçamentos da União.

Órgão Central do SPOF

O órgão central do SPOF é o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, competindo-lhe as seguintes atribuições:

a) Formulação do planejamento estratégico nacional;

b) Avaliação dos impactos sócio-econômicos das políticas e programas do governo federal e


elaboração de estudos especiais para a reformulação de políticas;

c) Realização de estudos e pesquisas para acompanhamento da conjuntura sócio-econômica e gestão dos sistemas cartográficos e estatísticos nacionais;

d) Elaboração, acompanhamento e avaliação do plano plurianual de investimentos e dos orçamentos anuais;

e) Viabilização de novas fontes de recursos para os planos de governo;

f) Formulação de diretrizes, coordenação das negociações, acompanhamento e avaliação dos financiamentos externos de projetos públicos com organismos multilaterais e agências governamentais;

g) Coordenação e gestão dos sistemas de planejamento e de orçamento federal, de pessoal civil, de organização e modernização administrativa, de administração de recursos da informação e informática e de serviços gerais;

h) Formulação de diretrizes e controle da gestão das empresas estatais;

i) Acompanhamento do desempenho fiscal do setor público;

j) Administração patrimonial; e

k) Política e diretrizes para modernização do Estado.

Além dessas atribuições, compete ao Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão autorizar a preparação de projetos ou programas do setor público com apoio de natureza financeira de fontes externas, mediante prévia manifestação da comissão de Financiamentos Externos – COFIEX.

Para desempenhar as suas atribuições como órgão central do SPOF, o MOG conta com a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos – SPI/MOG e com a Secretaria de Orçamento Federal – SOF/MOG.

Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratég icos – SPI

A SPI é responsável pelas atividades de planejamento, competindo-lhe especificamente:

a) Coordenar, orientar e supervisionar a elaboração do plano plurianual, e de projetos especiais de desenvolvimento;

b) Identificar, analisar e avaliar os investimentos estratégicos governamentais, suas fontes de financiamento e sua articulação com os investimentos provados, bem como prestar apoio gerencial e institucional a sua implementação; e

c) Coordenar e orientar as atividades de avaliação do gasto público, do plano plurianual e de projetos especiais de desenvolvimento.

Secretaria de Orçamento Federal – SOF

A SOF é responsável pelas atividades de orçamento, competindo-lhe especificamente:

a) Coordenar, consolidar e supervisionar a elaboração do projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Proposta Orçamentária da União, compreendendo os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social, em articulação com a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos;

b) Estabelecer as normas necessárias à elaboração e à implementação dos orçamentos federais;

c) Propor medidas para o aperfeiçoamento do Sistema de Planejamento e de Orçamento da


Administração Pública Federal;

d) Proceder, sem prejuízo da competência atribuída a outros órgãos, ao acompanhamento gerencial, físico e financeiro da execução orçamentária;

e) Elaborar e alterar, quando necessário, os quadros de detalhamento da despesa dos órgãos, entidades e fundos da Administração direta e indireta;

f) Realizar estudos e pesquisas concernentes ao desenvolvimento e ao aperfeiçoamento do processo orçamentário federal;

g) Orientar, coordenar e supervisionar, tecnicamente, os órgãos setoriais de orçamento;

h) Estabelecer as classificações institucional, funcional-programática, da receita e da despesa, em articulação com a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos; e

i) Planejar e coordenar as atividades relativas a tecnologia de informações orçamentárias.

Órgãos Setoriais do SPOF

No caso do Poder Executivo, a legislação estabelece que compete à Secretaria Executiva de cada Ministério supervisionar e coordenar as atividades relacionadas com sistemas de planejamento e orçamento federais, organização e modernização administrativa, administração dos recursos de informação e informática, recursos humanos e de serviços gerais. Desse conjunto, as atividades relacionadas com o SPOF têm sido concentradas na Subsecretaria de Planejamento e Orçamento – SPO, que desempenha a função de órgão setorial do SPOF e atua como elo de ligação entre os órgãos centrais e as unidades orçamentárias. Assim é com a SPO, ou órgão equivalente dos Poderes Legislativo e Judiciário, que se dá o relacionamento com a SPI e a SOF.

Exemplo: SPO do Ministério da Saúde

Principais competências e atividades:

I – planejar, coordenar e supervisionar a execução das atividades relacionadas aos Sistemas Federais de Planejamento, de Orçamento, de Administração Financeira e de Contabilidade no âmbito do Ministério;

II – promover a articulação com o órgão central do sistema federal, referido no inciso anterior, informar e orientar os órgãos do Ministério quanto ao cumprimento das normas estabelecidas;

III – coordenar a elaboração e a consolidação dos planos e programas das atividades finalísticas do Ministério e submetê-los à decisão superior; e

IV – acompanhar e promover a avaliação de projetos e atividades.

16. Os Programas

Nos termos do sistema de planejamento federal, programas são um conjunto articulado de ações, pessoas e estruturas motivadas pelo alcance de um objeto comum. São resultado do casamento entre a necessidade identificada na sociedade e a vontade política expressa nas Orientações Estratégicas do Presidente da República. Seu objetivo é expresso em um resultado medido pela evolução de indicadores no período de execução do programa, possibilitando-se, assim, a avaliação objetiva da atuação do governo.

O reordenamento das ações do governo sob a forma de programas busca proporcionar maior visibilidade aos resultados e benefícios gerados para a sociedade, garantindo objetividade e transparência à aplicação dos recursos públicos.


A constituição de um programa pressupõe a necessidade de solucionar um problema, o atendimento de uma demanda da sociedade ou o atendimento de demanda dos órgãos públicos, viabilizando a realização adequada das suas atribuições.

Um programa é implementado por meio da execução das ações que o compõem que, necessariamente, devem concorrer e serem suficientes para o alcance do seu objetivo.

A coerência e a consistência de um programa são garantidas pelos seguintes requisitos:

a) conter objetivo claro e preciso que esteja alinhado estrategicamente aos objetivos do governo e aos objetivos setoriais, refira-se expressamente ao problema ou demanda que se quer solucionar ou atender, seja passível de mensuração por um ou mais indicadores e seja compatível com os recursos disponíveis;

b) Disponibilizar bens ou serviços que efetivamente contribuam e seja suficientes para a concretização do objetivo do programa;

c) Atender a uma relação consistente entre a causa e o efeito, entre o problema a resolver e o objetivo do programa e entre as metas das ações e a evolução esperada dos indicadores do programa;

d) Possuir escala e complexidade compatíveis com a estrutura administrativa disponível, de forma a garantir o gerenciamento eficaz.

Atributos do Programa

Tipo de programa: Como já foi dito em título próprio, os programas do PPA podem ser classificados em quatro tipos: programas finalísticos, programas de serviços ao Estado, programas de gestão de políticas públicas e programa de apoio administrativo.

Justificativa: descreve de forma sucinta as razões que motivam a criação do programa, as causas do problema ou a origem da demanda e o alinhamento dessas com os macroobjetivos das Orientações Estratégicas do Presidente da República.

Objetivo: expressa o problema que se busca combater ou a demanda que se pretende atender. O objetivo do programa, sempre mensurável por um indicador, expressa a busca de um resultado, descrevendo a finalidade do programa com concisão e precisão.

Público-alvo: identificação e quantificação da população, comunidades, instituições beneficiadas direta e legitimamente pelos resultados almejados pelo programa. Em determinados casos, o programa beneficia um grupo maior de pessoas do que o previsto na análise da necessidade. Caso isso ocorra de forma não intencional, esse excedente não deve ser identificado como público-alvo pois não representam beneficiários diretos ou legítimos.

Denominação: deve traduzir, de forma sintética, os propósitos do programa. É a forma pela qual o programa será conhecido pela sociedade. Pode-se utilizar nomes fantasia.

Órgão Responsável: órgão setorial da administração pública responsável pelo gerenciamento do programa. Nome do gerente, sua identificação e telefone são informações que também se fazem necessárias. O modelo de gerenciamento de programas pressupõe a personificação da responsabilidade. O cidadão tem o direito de saber quem é responsável pela implementação de determinado programa.

Horizonte Temporal: prazo de execução, identifica se o programa é de natureza contínua ou temporária. Para os programas de natureza temporária, deverão ser registrados mês e ano de início e


término previsto.

Valor do Programa: expressa o montante de recursos necessários para a execução do programa. Para os programas de natureza contínua, pede-se preencher o valor a ser despendido com o programa durante a vigência do PPA. Para os de natureza temporária, preencher o valor total do programa.

Atributos do Indicador

Descrição: é a forma pela qual o indicador será apresentado à sociedade. Expressa a relação entre duas variáveis afetas ao objetivo do programa que, normalmente, possui um numerador ligado à solução e um denominador vinculado ao problema que deu origem ao programa.

Fonte: identifica o órgão responsável pela publicação do índice. Pode ser a instituição responsável pela apuração do indicador ou não, desde que seja responsável por manter atualizadas as informações de planejamento.

Índice mais recente: deve ser registrado o último valor apurado para o indicador, com indicação de mês e ano da apuração. Este servirá de parâmetro inicial para a posterior avaliação do programa.

Índice desejado ao final do programa: para os programas de natureza temporária, além de se estimar o índice ao final do plano, deve-se estimar também o índice ao final do programa.

Unidade de medida: expressa o parâmetro utilizado para se mensurar o índice.

Base geográfica de apuração do índice: identifica o nível de detalhamento em que o indicador é apurado. Os principais níveis em ordem crescente de detalhamento são: nacional, estadual e municipal.

Periodicidade de apuração: expressa a freqüência com a qual o indicador é apurado.

Fórmula de cálculo: demonstra, de forma sucinta e através de expressões matemáticas, o algoritmo que permite medir a evolução do indicador.

Atributos da Ação

Título: Assim como a denominação do programa, é a forma pela qual a ação será identificada pela sociedade e será apresentada no PPA, LDO e LOA. Expressa, em linguagem clara, a finalidade da ação.

Unidade Responsável: Identifica a organização da referida ação. A unidade responsável pela ação pode ser uma instituição pública ou privada.

Tipo: Quanto ao tipo, as ações podem ser projetos, atividades, operações especiais e outras ações. Como outras ações, enquadram-se aquelas que não demandam recursos orçamentários mas geram bem ou serviço para um parcela ou para a totalidade do público alvo do programa. O incentivo à colaboração ou parceria de instituições privadas ou de outras esferas de governo, a alavancagem de recursos não orçamentários, o estímulo à geração de receita própria, a edição de instrumentos normativos são exemplos de “outras ações”.

Modalidade de Implementação: Modo pelo qual a ação é realizada. Pode ser:

Direta – Ações executadas com recursos próprios.

Descentralizada – Ações executadas por terceiros com recursos da União.


Linha de Crédito – Financiamento concedido à população para geração direta de produto à sociedade.

Produto: É o bem ou serviço resultante da execução de uma ação.

Unidade de Medida: É o parâmetro que permite a quantificação do produto.

Metas Físicas: Quantidade de produto a ser ofertado, de forma regionalizada, por cada ação num determinado período. Por regionalização entende-se a parcela do público-alvo beneficiada com o produto gerado por determinada ação.

Dados financeiros: Estimativa das aplicações de recursos coerente com os custos de realização e fontes de financiamento das metas indicadas.

Inventário de Ações e Criação dos Programas

O novo modelo proposto para o PPA é uma ruptura funcional e conceitual com as estruturas dos planos e orçamentos atuais. Os programas a serem criados não têm categoria equivalente nesses instrumentos. Embora as ações que venham a compor os novos programas possam corresponder a programas de trabalho que figuram no orçamento atual, os conceitos e os objetivos gerenciais da nova metodologia desaconselham que se parta desses programas de trabalho para definir as ações e os futuros programas.

Com relação à construção dos Programas de Apoio Administrativo pode-se optar por analisar as atividades padronizadas do orçamento vigente, depurá-las de despesas impertinentes ao seu objetivo específico e reestruturá-las.

Justifica-se o procedimento pela impossibilidade de contabilizar e distribuir, em curto prazo, os custos com pessoal, manutenção de bens móveis e imóveis, serviços de transporte e de informática nos programas finalísticos. Além disso, o procedimento adotado facilitará a elaboração do PPA em reduzido espaço de tempo.

Criação dos Programas – Etapas

O processo de criação dos programas deve obedecer às seguintes etapas:

a) Criação dos Programas Finalísticos, de Serviços ao Estado e de Gestão de Políticas Públicas seguindo a metodologia do PPA. A Base Estratégica do Governo é a principal referência para as decisões a serem tomadas.

b) Compatibilização dos programas às efetivas disponibilidades dos recursos orçamentários previstos para os quatro anos de vigência do Plano.

c) Inventário das atividades que comporão os programas de apoio administrativo.

d) Revisão dessas atividades e depuração de despesas que não sejam pertinentes ao seu objetivo.

e) Alocação dos recursos necessários à manutenção da estrutura governamental na forma dos Programas de Apoio Administrativo.

f) Classificação funcional das Ações de acordo com a Portaria nº 42/99, do MOG.

g) Consolidação do Plano Plurianual.

Deve haver rigorosa compatibilidade entre o valor total dos projetos ou atividades e os custos das metas correspondentes. Cabe observar, ainda, que os produtos das ações que compõem o programa


devem, necessariamente, contribuir e serem suficientes para que se alcance o objetivo do programa, refletido na variação esperada de seu indicador.

Validação dos Programas e Consolidação do PPA

Concluída a elaboração dos programas, cabe aos órgãos setoriais verificar:

a) Se os programas elencados estão alinhados às orientações estratégicas setoriais e se são suficientes ara cumprir o que nelas estiver estabelecido;

b) Se os programas reservam consistência interna, ou seja, se existe uma relação consistente entre causa e efeito, entre o problema identificado, os indicadores, o conjunto de ações, suas metas e a capacidade técnica, operacional e financeira das estruturas envolvidas;

c) Se os programas estão estruturados de forma a possibilitar seu gerenciamento. Programa que envolve muitas estruturas em sua execução normalmente é extremamente complexo de gerenciar, por vezes o gerenciamento tornar-se impraticável. Por outro lado, programa com uma ou duas ações, cujo objetivo não representa impacto significativo na sociedade, também inviabiliza o gerenciamento por não poder ter sua administração orientada a resultados;

d) Se os programas elencados estão alinhados às Orientações Estratégicas do Presidente da República e se são suficientes para cumprir o que nelas estiver estabelecido;

e) Se os programas são compatíveis com a disponibilidade e previsão de recursos da União;

f) Se os programas exploram todas as possibilidades de parcerias externas ao governo;

g) Se existe duplicidade de ações, ou seja, se dois ou mais órgãos desenvolvem ações semelhantes ou correlatas. Em caso positivo, remover as duplicidades e procurar aproximar as ações correlatas de modo a serem desenvolvidas buscando sinergia. Caso seja necessário, poderão ser criados programas que envolvam mais de um órgão em sua execução. Caberá ao órgão responsável pela elaboração do PPA definir qual dos órgãos envolvidos no programa será responsável por seu gerenciamento.

17. Gerenciamento

A consolidação do planejamento e da gestão por programas repousa no desenvolvimento de competência gerencial de condução dos programas nos órgãos setoriais. Portanto, o gerenciamento é fundamental e tem por objetivo viabilizar os compromissos assumidos com a sociedade por meio de uma ação decididamente voltada para resultados. Sendo assim, todas as atividades e projetos executados pelo governo federal estão estruturados em programas voltados para o atendimento das demandas da sociedade80. Dentro desse enfoque, cada programa tem um gerente, mesmo no caso de programa multissetoriais cuja execução seja realizada por vários órgãos. Sua designação será feita pelo Ministro de Estado, ou pelo titular de órgão vinculado à Presidência da República, a que estiver vinculada a unidade responsável do programa.

O gerente do programa é o elemento crítico do sucesso da implementação e execução do PPA. Agente da modernização da administração pública, o gerente possui papel relevante no desenvolvimento dos novos padrões gerenciais que regem e inovam os processos administrativos.

Responsável pela produção dos resultados, compete ao gerente de programa a busca da eficiência das ações do governo, refletida no controle de gastos, e o aumento da qualidade dos bens e serviços oferecidos à população. Além disso, é o responsável pelas informações de execução física das

80 Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998.


ações, dos índices de desempenho dos programas de pela avaliação da concepção, resultados e da execução dos programas, mediante sua inserção no Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento – SIGPLAN.

Liderança, conhecimento técnico e gerencial, experiência profissional, capacidade de administrar pessoas e capacidade de negociação são atributos necessários ao exercício desta função. As interfaces entre programas e a estrutura organizacional do Plano Plurianual exigirão do gerente uma sensível capacidade de articulação com outros órgão e unidades. Ressalte-se que um programa tem um único gerente, inclusive os programas multisetoriais, aqueles cujas ações desenvolvidas em diversos órgãos, contribuem para um único objetivo.

18. Avaliação

A avaliação dos programas do Plano Plurianual é uma das etapas mais importantes do ciclo de gestão do governo federal. Seu objetivo é assegurar o aperfeiçoamento contínuo dos programas e do plano como um todo, provendo subsídios para corrigir falhas de concepção e execução, atualizar objetivos e metas em relação às demandas da sociedade e garantir que os resultados desejados junto ao público-alvo ocorram efetivamente.

A avaliação está, assim, orientada para a obtenção de resultados e tem como condicionante temporal o ciclo de gestão em cada exercício, que compreende a revisão anual dos programas, a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e a elaboração e execução da Lei Orçamentária Anual. Os resultados da avaliação contribuem para a realização de cada uma dessas etapas, tornando mais consistente a alocação de recursos públicos federais aos produtos e serviços demandados pela sociedade.

Nesse contexto, o processo de avaliação é um instrumento gerencial que se integra ao conjunto de ferramentas do novo modelo de gestão do Governo Federal. Mais que controlar custos, assegurar a conformidade legal de procedimentos ou medir a capacidade de implementação do governo, avaliar significa, nesse caso, compara o esforço realizado com a demanda e a satisfação do beneficiário, adequando crescentemente os programas à expectativa da sociedade. O processo de avaliação, realizado de forma participativa e transparente, deve proporcionar, alem disso, a ampliação do conhecimento dos gerentes e suas equipes sobre o programa, fortalecendo a sua capacidade de promover e articular a obtenção de resultados.

Levando em conta esses propósitos, a metodologia para a avaliação dos programas valorizou principalmente a análise de resultados, tendo como elementos de referência os objetivos do programa, a variação observada em seus indicadores e o grau de satisfação do público-alvo, sempre que esses elementos puderam ser medidos ou apurados em tempo hábil. Numa segunda aproximação, o foco da análise de resultado se dirige para o alcance das metas das ações, ou seja, o seu grau de execução física, comparado ao desempenho alcançado na execução financeira.

As causas do bom ou mau desempenho são analisadas em dois blocos. O primeiro considera a contribuição da concepção do programa, trata-se de avaliar se os componentes do desenho do programa – seu objetivo, indicadores, ações, metas, produtos e serviços – são consistentes entre si e adequados qualitativamente para atender à demanda ou resolver o problema que lhe deu origem. No outro se discutem os mecanismos, processos e condições da execução, em relação aos resultados esperados. Na avaliação da execução, busca-se verificar a adequação e suficiência dos recursos alocados, a pertinência e eficácia da estratégia de implementação, assim como os reflexos do modelo gerencial e da estrutura organizacional sobre o desempenho do programa.

Realizado inteiramente em ambiente informatizado, o processo de avaliação de programas constitui,


por si só, um eficiente instrumento de transformação e modernização da gestão governamental. Para garantir a qualidade dos resultados e a uniformidade de procedimentos, foi inicialmente elaborado o Manual de Avaliação de Programas, descrevendo a metodologia adotada, as rotinas e instrumentos de cada etapa do processo, assim como os órgãos e pessoas responsáveis pela execução. Como apoio desse manual, precedeu-se, então, a um amplo esforço de capacitação para a avaliação, por meio de treinamento intensivo ofertado, durante o mês de novembro de 2000, à totalidade dos gerentes do Avança Brasil, aos órgãos setoriais de planejamento e aos monitores de programas da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Os resultados da avaliação foram encaminhados ao Congresso Nacional, em 12 de abril de 2001, e disponibilizados, para o público em geral, no endereço da Internet www.abrasil.gov.br.


TÍTULO IX – O CICLO DA ELABORAÇÃO

19. A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

A lei de diretrizes orçamentárias apareceu no ordenamento jurídico orçamentário, pela primeira vez, na Constituição Federal de 1988.

A competência para o encaminhamento do projeto de lei de diretrizes orçamentárias é privativa do Presidente da República81. O projeto deve ser encaminhado ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril e devolvido à sanção presidencial até o fim do primeiro período da sessão legislativa82. Caso ela não seja aprovada no Congresso Nacional até o fim do primeiro período da sessão legislativa, a sessão não poderá ser interrompida e continuará aberta até sua aprovação83.

Finalidades

Os arts. 99, § 1º, 127, § 3º, 165, § 2º, e 169, § 1º, II, da Lei Maior, e o art. 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal dispõem sobre a finalidade da Lei de Diretrizes Orçamentárias, que deve:

a) Compreender as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente;

b) orientar a elaboração da lei orçamentária anual;

c) dispor sobre as alterações na legislação tributária;

d) estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento;

e) dispor sobre os limites das propostas orçamentárias de cada Poder e do Ministério Público;

f) dispor sobre equilíbrio entre receitas e despesas;

g) dispor sobre critérios e forma de limitação de emprenho;

h) dispor sobre normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; e

i) dispor sobre as demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades

81 Constituição Federal, art. 84, XXIII. 82 ADCT, art. 35, § 2º, II. 83 Constituição Federal, art. 57, § 2º.


públicas e privadas; e

j) autorizar aumentos nas despesas com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

Conteúdo Básico

A lei de diretrizes orçamentárias trata, além dos temas constitucionais e dos provenientes da lei de responsabilidade fiscal enumerados anteriormente, dos seguintes assuntos:

a) estrutura e organização da lei orçamentária, assunto reservado a lei complementar;

b) exigência de programação específica para determinados grupos de despesa (art. 7°);

c) exigência para que sejam encaminhadas informações sobre obras cujo valor ultrapasse R$ 2 milhões na lei orçamentária;

d) determinação para que sejam encaminhadas informações complementares à lei orçamentária, até 15 dias após o encaminhamento do projeto de lei;

e) fixa em 10 de agosto o prazo máximo para encaminhamento das propostas orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como do Ministério Público da União, para fins de consolidação (art. 9°);

f) alteração da classificação por grupo de natureza de despesa (art. 4°) e institui a classificação por modalidade de aplicação (art. 12), o indicador de uso (art. 13) e código indicador de despesas primárias (art. 14);

g) autorização para inclusão, na proposta orçamentária, de programação condicionada, constante de proposta de alteração do PPA 2000-2003 (art. 19);

h) limitação para gastos com outras despesas correntes e de capital dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como do Ministério Público da União, o conjunto de despesas autorizadas na lei orçamentária para 2001, mais os créditos adicionais aprovados até 30 de junho daquele exercício (art. 20);

i) determinação do controle do custo das ações e avaliação dos resultados dos programas de governo (art. 22);

j) exigência de apresentação de informações sobre os precatórios (art. 23);

k) condições para inclusão de projeto ou subtítulo de projeto novo (art. 24);

l) vedação de certos tipos de despesas (art. 25);

m) estabelecimento de condições para concessão de subvenções sociais (art. 29);

n) estabelecimento de condições para concessão de auxílios (art. 30);

o) fixação do valor correspondente à Reserva de Contingência (art. 32);

p) estabelecimento de condições para a liberação de transferências voluntárias de recursos da União (art. 34);

q) condições para empréstimos, financiamentos e refinanciamentos com recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social (art. 35);

r) destinação de recursos para equalização de encargos financeiros ou de preços (art. 37);

s) definição da programação a cargo da Unidade Orçamentária “Operações Oficiais de Crédito - Recursos sob Supervisão do Ministério da Fazenda” (art. 38);

t) condições para alteração das fontes de recurso e modalidade de aplicação (art. 39);


u) condições para apresentação e abertura de créditos adicionais (arts. 40 e 41);

v) diretrizes específicas do orçamento da seguridade social;

w) diretrizes específicas do orçamento de investimentos das estatais;

x) disposições relativas à Dívida Pública Federal;

y) disposições relativas às despesas da União com pessoal e encargos sociais;

z) política de aplicação dos recursos das agências financeiras oficiais de fomento;

aa) disposições sobre alterações na legislação tributária;

Articulação PPA x LDO x LOA

Dispositivos da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2001 permite que seja incluída, no projeto de lei orçamentária, a programação constante de propostas de alterações do Plano Plurianual 2000-2003, que tenham sido objeto de projetos de lei específicos84 (Ver comentários no título “O Papel de Lei Complementar Exercido pela LDO”). Dessa forma, foram encaminhados em conjunto, em 31 de agosto de 2000, os projetos de leis orçamentária para 2001 e a revisão do Plano Plurianual, ambos compatíveis entre si, mas não com o PPA e LDO vigentes.

Ocorre que, por um lado, as emendas apresentadas ao projeto de lei orçamentária ou aos créditos adicionais somente poderiam ser aprovadas caso sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias vigentes85. Por outro lado, a própria lei orçamentária deve estar compatível com o Plano Plurianual86. Dessa forma, não só o produto final, que seria a lei sancionada, como as fases intermediárias, representadas pelas emendas, devem concorrer para a compatibilização entre PPA, LDO E LOA vigentes.

O citado dispositivo, portanto, criou uma situação, no mínimo, curiosa. Visando a aprovação, numa só tacada, do planejamento com alterações e do orçamento a ele correspondente, o dispositivo permitiu a apresentação de proposta orçamentária não compatível com o PPA vigente, mas não desobrigou a compatibilidade das emendas e da própria lei orçamentária, que é constitucional e, portanto, não passível de revogação por lei ordinária.

É verdade que o Plano Plurianual 2000-3, contudo, contém autorização para inclusão, exclusão ou alteração de ações orçamentárias e de suas metas por intermédio da própria lei orçamentária anual ou de seus créditos adicionais87, mas a autorização limita-se a ações e metas, de forma que a criação de programa novo na lei orçamentária só seria possível com a revisão, a priori, do PPA.

Na prática, as emendas que criaram programas novos tiveram que se compatibilizar com o PPA vigente e, como a lei orçamentária foi aprovada antes da revisão do PPA, ela própria também teve que ser compatibilizada com aquele plano, num explícito desperdício de recursos humanos e total ausência de planejamento.

Insensível aos problemas causados no exercício anterior, a LDO para 2002 repetiu o dispositivo legal de sua antecessora.

Um outro problema das LDO consiste no fato de que ela não trás valores financeiros no Anexo de Metas e Prioridades. Como, porém, avaliar se a programação constante do anexo realmente refere-

84 Lei nº 9.995, de 25/07/2000, art. 19, e Lei n° 10.266, de 24/07/2001, art. 19. 85 Constituição Federal, art. 166, § 3º. 86 Constituição Federal, art. 165, § 7º. 87 Lei nº 9.989, de 21/07/2000, art. 7º.


se a prioridades? Se o valor necessário para a realização da programação nela contida significar uma parcela muito grande do volume de recursos previstos para o orçamento seguinte, não se poderia considerá-la prioridade. Na falta do valor da previsão das receitas para o exercício seguinte, cuja proposta orçamentária ainda não terá sido encaminhada ao Congresso quando da apreciação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, uma excelente aproximação seria o volume de recursos alocados no orçamento vigente considerados os ajustes necessários, decorrentes de alterações na legislação correlata.

Finalmente, a articulação entre as três leis orçamentárias tem sido dificultada pela ausência, no PPA, de informações sobre a distribuição temporal de sua programação e, principalmente, de informações precisas sobre quais seriam as anulações de despesas a cada revisão. A falta de divisão temporal, ou seja, de quanto se pretende gastar em cada ano, dificulta o acompanhamento da execução orçamentária, obrigando o cruzamento de dados entre o PPA e as LOA, que, por sua vez, esbarra na inacreditável incompatibilidade taxionômica entre essas leis. A esse respeito, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão tem investido num sistema integrado de planejamento e orçamento que gerará, segundo informações do ministério, uma base de dados perfeitamente compatibilizada para as três leis orçamentárias.

Vale dizer que a informação relevante é a relativa à execução e não à previsão orçamentária, uma vez que não se poderia comprometer programação constante do PPA simplesmente pelo fato de ter constado de lei orçamentária, apesar de não ter sido executada. Deveria haver, no PPA, pelo menos a informação das dotações fixadas para o período e o montante já executado até o momento.

O papel de Lei Complementar Exercido pela LDO

Passados mais de treze anos após a promulgação da Constituição Federal de 1988, ainda não foi aprovada a lei complementar prevista no art. 165, § 9°, que disporá sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; e estabelecerá normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos88. Na falta dessa lei, continua em vigor a Lei n° 4.320/64, acolhida pela nova constituição.

Diversas alterações acerca da elaboração e organização das três leis orçamentárias, bem como sobre normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta vêm sendo implementadas, indevidamente, nas leis de diretrizes orçamentárias. Enquanto o quorum para aprovação das leis complementares é de maioria absoluta89, as leis de diretrizes orçamentárias, que são leis ordinárias, exigem quorum, para aprovação, de maioria simples, sendo muito mais fácil sua alteração e aprovação.

Diante da facilidade de alteração de aprovação das leis de diretrizes orçamentárias, e tendo em vista que elas vêm trazendo, indevidamente, salientamos, dispositivos próprios de lei complementar, a cada ano surgem novas regras para apreciação das leis orçamentárias. Esse procedimento tem trazido enorme volatilidade à normatização orçamentária, além da óbvia fragilização do processo como um todo, que tem sido moldado às necessidades de uns poucos, em detrimento da boa técnica orçamentária.

88 Apenas a parte relativa a normas de gestão patrimonial da administração direta e indireta foi abordada pela Lei

Complementar n° 101, de 04/05/2000. 89 Constituição Federal, art. 69.


Vigência das Normas Financeiras

As normas jurídicas têm sua aplicação restrita, tanto temporal quanto regionalmente. Por isso, a norma jurídica deve ter o seu início, a partir do qual entrará em vigor, e fim, que pode vir definido na própria norma ou por meio de outra lei que a revogue.

A lei de introdução ao Código Civil define o início da vigência após quarenta e cinco dias da publicação oficial, salvo disposição em contrário, sendo que, no exterior, a lei passa a vigorar após três meses da publicação oficial. Caso antes da lei entrar em vigor haja uma nova publicação destinada a correções, o prazo passa a contar na nova publicação, exceto se a correção visar a modificar lei já em vigor, caso em que será considerada lei nova e se sujeitará aos prazos normais das leis em geral.

No caso do Direito Financeiro, a vigência temporal das normas jurídicas possui algumas peculiaridades, pois, uma vez executado um crédito orçamentário, dificilmente se conseguiria voltar atrás. A matéria seria regulada pela lei complementar prevista no art. 165, § 9°, da Lei Maior que, em seu inciso I reza: “Cabe à lei complementar dispor sobre a exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual” (Grifamos). Contudo, após doze anos da promulgação da Constituição Federal, a referida lei ainda não foi sancionada. A lacuna no ordenamento jurídico nos força a interpretar as normas vigentes à luz das particularidades das leis orçamentárias.

A Constituição Federal estabelece o princípio da anualidade das leis orçamentárias90, o que significa que a estimativa da receita e fixação da despesa valem para somente um exercício financeiro. O mesmo raciocínio vale para a lei de diretrizes orçamentárias no que tange às despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, e à orientação da elaboração da lei orçamentária anual.

Quanto ao Plano Plurianual, sua vigência será do segundo exercício financeiro de um mandato presidencial até o final do primeiro exercício financeiro do mandato subseqüente91.

Ocorre que as três leis orçamentárias, na verdade, possuem vigência que ultrapassa o período ao qual elas, a princípio, se aplicam. De fato, se a lei de diretrizes orçamentárias orientará a elaboração da lei orçamentária anual, que, por sua vez, deve ser encaminhada ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto92, logo, podemos afirmar com toda a certeza que a vigência da lei de diretrizes orçamentárias começa, pelo menos, em 31 de agosto do exercício em que foi publicada. Pode-se, inclusive, interpretar que a vigência da LDO se inicia desde a sua publicação, uma vez que, ainda no Poder Executivo, ela orienta a elaboração da proposta orçamentária. Além disso, a LDO tem editado normas que não se limitam às previsões constitucionais, cuja vigência seria a geral prevista na lei que introduziu o Código Civil.

No mesmo caminho, a lei orçamentária anual alicerçará a execução dos recursos relativos ao exercício financeiro a que se refere, mesmo que a execução ocorra no exercício subseqüente, como nos casos de restos a pagar.

O Plano Plurianual, por sua vez, possui, ainda, algumas características adicionais. Da mesma forma que a LDO em relação à LOA, enquanto não findar a execução da lei orçamentária do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial, que pode ocorrer no ano seguinte, conforme já demonstrado, as disposições constantes do PPA continuam vigentes. Além disso, há a questão da

90 Constituição Federal, art.165, III, e outros dispositivos. 91 Constituição Federal, ADCT, art. 35, § 2°, I. 92 Constituição Federal, ADCT, art. 35, § 2°, III.


superposição temporal entre lei orçamentária, lei de diretrizes orçamentárias e PPA que, na prática, altera o período de vigência deste.

De fato, a Constituição Federal determina que a vigência do PPA vai até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente. Logo, como a LDO deve ser compatível com o PPA, e a LOA, por sua vez, com o PPA e a LDO93, logo, quando o projeto de lei de diretrizes orçamentárias para o segundo ano do mandato presidencial for encaminhado ao Congresso, em 15 de abril, ele deve ser compatível com o PPA vigente, ou seja, com o elaborado no mandato anterior. As emendas apresentadas aos seus dispositivos também deverão ser compatíveis com o PPA94. Logo, a lei aprovada e encaminhada à sanção presidencial deverá, obrigatoriamente, estar compatível com o Plano Plurianual vigente.

Por sua vez, a lei orçamentária para o segundo ano do mandato deve ser compatível com a LDO aprovada no primeiro período da sessão legislativa95, que, como vimos, foi aprovada observando os termos do PPA.

Pelo exposto, a lei orçamentária para o segundo ano do mandato presidencial será elaborada e executada sob a égide do PPA do mandato anterior, que, portanto, terá vigência até o fim do segundo exercício financeiro do mandato presidencial.

Além de todas as situações discutidas, as leis orçamentárias possuem dispositivos diversos que, não necessariamente, têm sua vigência limitada ao exercício financeiro a que se destinam as leis. Como exemplo, a lei de diretrizes orçamentárias trata, ainda, das alterações na legislação tributária e da política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento, além de outras disposições conflitantes com a futura lei complementar, que comentaremos em capítulo específico. Os dispositivos relativos a esses assuntos não necessariamente teriam sua vigência limitada a um exercício financeiro.

A lei de diretrizes orçamentárias para 1996 (Lei n° 9.082, de 25/07/1995), cria, em seu art. 18, § 4°, a figura do contrato de repasse, importante instrumento de transferência voluntária de recursos da União para Estados e Municípios. Embora as LDO dos exercícios subseqüentes não trate do assunto, a norma permanece vigente até os dias atuais e, cada vez mais, as transferências voluntárias se concretizam por intermédio desse tipo de instrumento.

Interessante observar que as normas financeiras podem retroagir, o que, aliás, tem acontecido em quase todos os anos desde a promulgação da Constituição de 1988. Os constantes atrasos na aprovação das leis orçamentárias levaram à execução de duodécimos do projeto de lei, ou seja, a cada mês, os valores correspondentes a 1/12 do total de cada dotação constante do projeto encaminhado ao Congresso podem ser executados. Após a aprovação da lei, a execução antecipada deve se adequar à lei aprovada que, portanto, tem vigência retroativa.

Quanto à questão da vigência espacial, doutrinariamente, entende-se que a aplicação da norma financeira segue o princípio da territorialidade. Nas palavras de Ricardo Lobo Torres, "O princípio fundamental para traçar a eficácia das normas financeiras no espaço é o da territorialidade. A lei incide no território de jurisdição do ente público, independentemente de considerações subjetivas a respeito do contribuinte ou do obrigado (...)".

A vigência das leis do Direito Financeiro, portanto, seria regulamentada pela lei complementar

93 Constituição Federal, arts. 165, § 7°, e 166, §§ 3° e 4°. 94 Constituição Federal, art. 166, § 4°. 95 Constituição Federal, art. 57, § 2°.


prevista no art. 165, § 9°, da Constituição Federal, mas, enquanto não é editada tal normatização, devemos interpretar as normas gerais sob a ótica orçamentária.

20. A Lei Orçamentária Anual – LOA

Finalidade

A lei orçamentária anual estima a receita e fixa a despesa da União para o período de um exercício financeiro.

Estrutura Básica: Fiscal, Seguridade Social e Inves timento das Estatais

A lei orçamentária anual, no Brasil, subdivide-se em três orçamentos: o fiscal, o da seguridade social e o de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto, mais conhecido como orçamento de investimento das estatais.

Apesar da subdivisão, pode-se afirmar que o orçamento nacional observa o princípio da unidade, pois as três propostas orçamentárias são tratadas conjuntamente, como foi visto no capítulo relativo aos princípios orçamentários.

O Processo Orçamentário no Congresso Nacional

A Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização tem por competência, além das previstas na Constituição Federal, examinar e emitir parecer sobre os documentos pertinentes ao acompanhamento e fiscalização da execução orçamentária e financeira e da gestão fiscal, especialmente:

a) relatórios de gestão fiscal96;

b) informações encaminhadas pelo Tribunal de Contas de União ou por órgãos e entidades da administração federal, por intermédio do Congresso Nacional, em que foram identificados indícios de irregularidades e relacionados em anexo à lei orçamentária anual;

c) relatórios referentes aos atos de limitação de empenho e movimentação financeira97 e demais relatórios de acompanhamento da execução orçamentária e financeira; e

Para o exercício dessas competências a Comissão Mista poderá:

a) solicitar ao Tribunal de Contas da União a realização de inspeções e auditorias, bem como requisitar informações sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

b) requerer informações e documentos de órgãos e entidades federais;

c) realizar audiências públicas com representantes de órgãos e entidades públicas e da sociedade civil;

d) realizar inspeções e diligências em órgãos da administração pública federal, bem como órgãos das administrações estadual e municipal que recebam recursos a título de transferência voluntária e entidades privadas que recebam recursos do orçamento da União a título de transferência, como subvenção, auxílio ou contribuição, ou que administre bens da

96 Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, art. 54. 97 Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, art. 9º.


União.

Os projetos de planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição serão, inicialmente, apreciados pelas comissões de mérito de cada uma das Casas do Congresso Nacional. Em seguida, serão examinados pela Comissão Mista de Orçamentos, a qual emitirá parecer quanto à adequação e compatibilidade com o plano plurianual98 e com as leis de diretrizes orçamentárias, orçamentária anual. Em seguida, os projetos de planos e programas serão votados pelo plenário das duas casas do Congresso Nacional, em reunião conjunta.

A Comissão compõe-se de oitenta e quatro membros titulares, sendo sessenta e três Deputados e vinte e um Senadores, com igual número de suplentes.

Para emitir parecer sobre as três leis orçamentárias, deve ser indicado um relator. No caso da lei orçamentária anual, devido a sua magnitude, o trabalho é subdividido em dez áreas temáticas, que serão relatadas por dez relatores setoriais diferentes. Os relatores setoriais emitirão parecer sobre as emendas relativas a sua área, que será apreciado, na forma de relatório setorial, pelo Plenário da Comissão Mista. O relator geral agrega as informações contidas nos relatores setoriais e emite seu próprio parecer, podendo, inclusive, propor a revisão dos relatórios já aprovados pelo Plenário da Comissão Mista. Esse procedimento é inadequado, uma vez que a mesma instância vota duas vezes a mesma matéria. Aprovado o relatório final, a matéria vai para votação do Plenário do Congresso Nacional, onde, não apenas os membros da Comissão Mista, mas todos os parlamentares podem votar. O relatório é considerado aprovado se receber voto favorável da maioria simples dos parlamentares presentes, observado o quorum mínimo para abertura da sessão.

Nota Técnica Conjunta

Logo que a proposta orçamentária chega ao Congresso Nacional, em 31 de agosto de cada ano, a Consultoria de Orçamentos, Fiscalização e Controle, do Senado Federal, e a Consultoria de Orçamento e Fiscalização Financeira, da Câmara dos Deputados, inicia a elaboração de uma Nota Técnica Conjunta, destinada aos parlamentares das duas Casas do Congresso, que deve conter a análise da proposta encaminhada. Não há prazo para a entrega da Nota Técnica.

Parecer Preliminar

O Relator-Geral do projeto de lei orçamentária anual apresentará parecer preliminar que, depois de aprovado pelo plenário da Comissão, estabelecerá os parâmetros e critérios que deverão ser obedecidos pelos Relatores-Setoriais e pelo Relator-Geral na elaboração do parecer sobre o projeto de lei, inclusive quanto às emendas99.

Ao parecer preliminar poderão ser apresentadas emendas, por parlamentares e pelas Comissões Permanentes das duas Casas do Congresso Nacional, além das previstas no caput do art. 22 desta Resolução, que serão apreciadas pela Comissão100.

Os parâmetros e critérios a que se refere o caput deste artigo resultarão dos seguintes elementos, fixados isolada ou combinadamente as dotações globais de cada função, subfunção, programa, órgão ou área temática, indicando as reduções e os acréscimos propostos; as condições, restrições e limites para o remanejamento e o cancelamento de dotações, especialmente no que diz respeito aos subtítulos que nominalmente identifique Estado, Distrito Federal ou Município; e os limites de

98 Constituição Federal, art. 165, § 4º. 99 Resolução nº 01/2001 – CN, art. 18. 100 Resolução nº 01/2001 – CN, art. 18, § 1º.


programação que contribuam para determinar a composição e a estrutura do orçamento, bem como critérios para apreciação das emendas101.

O parecer preliminar estabelecerá critérios de preferência para as emendas que contemplem ações definidas como prioritárias na lei de diretrizes orçamentárias102.

O Relator-Geral poderá, no decorrer dos trabalhos, propor à Comissão alteração do parecer preliminar, com a devida comprovação técnica e legal, caso identifique erro ou omissão nas estimativas de receita ou alteração relevante na conjuntura macroeconômica, nos resultados fiscais ou nas despesas obrigatórias103.

Para efeito do disposto no art. 166, § 5°, a Comissão de Orçamentos, Fiscalização e Controle somente poderá acatar mensagem presidencial solicitando alterações no projeto de lei orçamentária até a aprovação do Parecer Preliminar.

Apresentação de Emendas

As emendas às proposições em tramitação na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização serão apresentadas, uma única vez, logo após a As emendas às proposições em tramitação na Comissão serão inadmitidas quando contrariarem as normas constitucionais, legais e regimentais104. O relator indicará as emendas que, no seu entender, deverão ser declaradas inadmitidas pelo Presidente da Comissão, cabendo recurso da decisão ao Plenário da Comissão.

Além das disposições constitucionais, as emendas não poderão ser aprovadas caso sejam constituídas de várias ações que devam ser objeto de emendas distintas.

Cada parlamentar poderá apresentar até vinte emendas individuais aos projetos de lei do plano plurianual, de diretrizes orçamentárias, quanto ao seu anexo de metas e prioridades, do orçamento anual e de seus créditos adicionais, excluídas deste limite aquelas destinadas à receita, ao texto da lei e ao cancelamento parcial ou total de dotação105.

O parecer preliminar estabelecerá limite global de valor para apresentação e aprovação de emendas individuais por mandato parlamentar106.

Aos projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual poderão ser apresentadas emendas coletivas cuja iniciativa caberá:

a) às comissões permanentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados, relativas às matérias que lhes sejam afetas regimentalmente e de caráter institucional ou nacional, acompanhadas da ata da reunião deliberativa, até o limite de cinco emendas por Comissão Permanente;

b) às bancadas estaduais no Congresso Nacional, relativas a matérias de interesse de cada Estado ou Distrito Federal, aprovadas por dois terços dos deputados e dois terços dos senadores da respectiva unidade da Federação, acompanhadas da ata da reunião da bancada, respeitados simultaneamente os seguintes limites:

• mínimo de quinze e máximo de vinte emendas;

101 Resolução nº 01/2001 – CN, art. 18, § 2º. 102 Resolução nº 01/2001 – CN, art. 18, § 5º. 103 Resolução nº 01/2001 – CN, art. 19, § 2º. 104 Resolução nº 01/2001 – CN, art. 20. 105 Resolução nº 01/2001 – CN, art. 24. 106 Resolução nº 01/2001 – CN, art. 24, parágrafo único.


• as bancadas com mais de onze parlamentares poderão apresentar além do mínimo de quinze emendas, uma emenda adicional para cada grupo completo de dez parlamentares da bancada que excederem a onze parlamentares;

c) às bancadas regionais no Congresso Nacional, até o limite de duas emendas, de interesse de cada região macroeconômica definida pelo IBGE, por votação da maioria absoluta dos deputados e maioria absoluta dos senadores que compõem a respectiva região, devendo cada Estado ou Distrito Federal estar representado por no mínimo vinte por cento de sua bancada.

Para a emendas coletiva não há limite financeiro.

Os relatores somente poderão apresentar emendas à despesa e à receita com a finalidade de corrigir erros e omissões de ordem técnica ou legal ou agregar proposições com o mesmo objetivo ou viabilizar o alcance de resultados pretendidos por um conjunto de emendas.

A Resolução nº 01/2001 – CN veda a apresentação de emendas de relator tendo por objetivo a inclusão de subtítulos novos, bem como o acréscimo de valores a dotações constantes no projeto de lei orçamentária, mas confere ao parecer preliminar autorização para prever situações nas quais serão aceitas emendas de relator.

O parecer preliminar para 2002, por sua vez, prevê que as Relatorias somente farão emendas de Relator com a finalidade de corrigir erros e omissões de ordem constitucional, legal ou técnica, em especial quanto:

a) a sua adequação às disposições da LDO/2002 e do PPA 2000/2003 e suas alterações;

b) à adequação da classificação institucional ou funcional-programática da despesa;

c) à agregação de emendas com o mesmo objetivo ou viabilizar o atingimento de resultados pretendidos por um conjunto de emendas no âmbito da Relatoria;

d) às correções necessárias para que as receitas e fontes vinculadas estejam associadas às respectivas despesas, fundos e órgãos, nos termos constitucionais e legais, assim como a reestimativa de receitas próprias e vinculadas, identificadas pela unidade orçamentária geradora.

Ainda nos termos do parecer preliminar para 2002, as emendas de relator serão classificadas segundo sua finalidade, nos seguintes tipos:

a) Acréscimo: destinadas a aumento de dotação de subtítulo novo ou já existente na proposta;

b) Ajuste Técnico: alterações que visem correções de erros ou inadequações de ordem técnica ou legal, com indicação expressa do dispositivo legal;

c) Recomposição: emendas destinadas a recompor dotação cancelada total ou parcialmente até o limite do Projeto de Lei.

As emendas a projeto de lei de crédito adicional serão inadmitidas quando:

a) contemplarem subtítulos em unidade orçamentária não prevista no projeto de lei;

b) oferecerem como fonte de cancelamento categoria de programação não constante do projeto de lei;

c) se destinarem a contrapartida a empréstimos externos, exceto para a correção de erro ou omissão devidamente comprovado.

Além disso, em projetos de lei de crédito suplementar, é vedada a criação de subtítulos novos.

Esses dispositivos objetivam evitar que um projeto de crédito adicional torne-se um novo


orçamento ou que seu objetivo original seja desvirtuado. Sem negar aos parlamentares o direito constitucional de apreciar as matérias orçamentárias, a apresentação de emendas ficou circunscrita ao próprio projeto de lei de crédito adicional.

Dessa forma, uma emenda que tenha por objetivo criar um novo subtítulo em unidade orçamentária que não esteja contemplada originalmente será inadmitida. O fato de terem sido inadmitidas, não significa que as emendas tenham sido rejeitadas; elas não foram rejeitadas nem aprovadas. Elas simplesmente não foram apreciadas.

Banco de Fontes

Dispositivo constitucional determina que as emendas só sejam aprovadas caso indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, com algumas exceções, já vistas no título “O orçamento na Constituição de 1988”.

A observância ao dispositivo constitucional, no entanto, mostrou-se de aplicação extremamente custosa no Congresso Nacional. Além de observar a vontade dos parlamentares quanto ao aumento de dotações orçamentárias, também deveriam ser observadas a vontade individual quanto aos cortes, muitas vezes feitos somente para cumprir uma formalidade.

Enquanto a suplementação orçamentária ou mesmo a criação de novas programações pode ser objeto de estudos e análise por parte do parlamentar, ainda que vários parlamentares oferecessem emendas às mesmas programações, caso em que bastaria aprovar as emendas parcialmente de forma a adequar o montante aprovado às necessidades do órgão. Do lado dos cancelamentos, contudo, não era possível para o parlamentar saber, a priori, quais outros parlamentares iriam oferecer cortes na programação oferecida. Dessa forma, muitas vezes eram oferecidos cortes por diversos parlamentares em uma mesma dotação, em valores superiores aos originalmente propostos pelo Executivo. Não havia uma forma

A dificuldade para operacionalização, aliada ao desinteresse na grande maioria dos casos, levou o Congresso a criar um mecanismo de cancelamento de recursos que, ao mesmo tempo em que observa o mandamento da Lei Maior, viabiliza a operacionalização rápida e segura dos cortes a serem efetivados. Esse mecanismo é conhecido como Banco de Fontes.

O Banco de Fontes consiste num agrupamento de recursos passíveis de utilização pelas relatorias setoriais e geral para o atendimento de emendas à despesa. O parecer preliminar enumera as categorias de programação que não poderão ser objeto de cancelamentos, seja por motivo legal, seja por motivo político. A relação, como foi dito no item próprio, é apreciada pelo plenário da Comissão Mista, recebe emendas, que passam ou não a integrar a relação, e, finalmente, são aprovadas. Todas as outras categorias de programação orçamentária estão sujeitas a cortes para o atendimento às emendas individuais e coletivas.

Sanção e Vetos à Lei Orçamentária Anual

O Presidente da República terá 15 dias úteis, contados a partir da data do recebimento dos autógrafos, para sancionar ou vetar o projeto, no todo ou em parte107. Pode haver veto caso o projeto seja considerado inconstitucional ou contrário ao interesse público. A definição do que seja contrário ao interesse público, e até mesmo do que seja inconstitucional, é muito vaga, o que tem ensejado em abusos do Poder Executivo, que se tem valido dos vetos para alcançar objetivos políticos.



O veto só pode abranger texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea108. Com esse dispositivo, a Constituição Federal pretendeu proteger a vontade do legislador da discricionariedade do Executivo. Sob a égide da Carta Magna anterior, era comum que o veto incidisse apenas sobre algumas palavras de forma a dar sentido completamente inverso ao texto. Embora o Congresso pudesse, posteriormente, derrubar o veto, na prática, isso não acontece.

No caso das leis orçamentárias, contudo, há uma peculiaridade quanto aos vetos. Os anexos, onde estão discriminadas as diretrizes, objetivos, metas, receitas e despesas, que são, afinal, o objetivo maior dessas leis, não são subdivididos em artigos, parágrafos, incisos ou alíneas, de forma que, em tese, o veto presidencial poderia incidir sobre qualquer parte das programações. Na prática, os presidentes têm vetado as programações completas, agrupadas no nível de subtítulo.

21. Créditos Adicionais

As leis orçamentárias fixam o limite máximo que pode ser gasto pela Administração Pública em cada dotação. Podem ocorrer, entretanto, omissões de ações necessárias, falhas na previsão de gastos, fatos posteriores que exijam mudanças de prioridades, ou mesmo arrecadação superior à prevista, que requeiram do Governo ações rápidas, tanto para adequar a fixação da despesa a ações e valores que permitam a consecução dos objetivos e metas almejados, quanto para dar destino às receitas públicas cuja arrecadação supere a previsão inicial. As adequações das dotações orçamentárias constantes da lei orçamentária anual são feitas por meio dos créditos adicionais.

São créditos adicionais as despesas não computadas ou insuficiente dotadas na lei de orçamento109. Classificam-se em suplementares, especiais e extraordinárias.

As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem (créditos adicionais) somente podem ser aprovadas caso110:

I – sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II – indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e o Distrito Federal; ou

III – sejam relacionadas:

a) com a correção de erros e omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

O ato que abrir crédito adicional indicará a importância, a espécie do mesmo e a classificação da despesa, até onde for possível111.

108 Constituição Federal, art. 66, § 2°. 109 Lei n° 4.320/64, art. 40. 110 Constituição Federal, art. 166, § 3°. 111 Lei n° 4.320/64, art. 46.


Créditos Suplementares e Especiais

Os créditos suplementares são destinados ao reforço de dotação orçamentária existente112, enquanto os créditos especiais são destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica113.

Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo114.

É vedada a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes115. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para acorrer à despesa e será precedida de exposição justificativa116.

Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que não comprometidos:

I - o superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior, entendido com a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de credito a eles vinculadas;

A Lei 4.320 define, em seu art. 105, §§ 1° e 3°, o que são ativo e passivo financeiro. O Ativo Financeiro compreenderá os créditos e os valores realizáveis, independentemente de autorização orçamentária, bem como os valores numéricos. Representam, portanto, as contas representativas de Disponíveis, como, por exemplo, as contas contábeis Caixa e Bancos. O Passivo Financeiro compreenderá os compromissos exigíveis cujo pagamento independa de autorização orçamentária. São, portanto, representados pelas dívidas de curto prazo, como os Restos a Pagar.

Por exemplo, se o ativo financeiro fosse R$ 1.000 e o passivo R$ 600, a diferença entre eles seria de R$ 400. Se fossem reabertos os saldos créditos especiais ou extraordinários referentes ao exercício anterior, no valor de R$ 250 teríamos que subtrair esse valor do saldo financeiro, já calculado em R$ 400, resultando em R$ 150 disponíveis. Se, além disso, houvesse R$ 50 em operações de crédito vinculados a esses créditos reabertos, ainda a realizar, deveríamos somar esse valor aos R$ 150 até então disponíveis. Dessa forma, o superávit financeiro seria R$ 200, valor disponível para abertura de créditos adicionais;

II - os provenientes de excesso de arrecadação, entendido como o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício. Para o fim de apurar os recursos utilizáveis, provenientes de excesso de arrecadação, deduzir-se-á a importância dos créditos extraordinários abertos no exercício.

III - os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei;

IV - o produto de operações de credito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las.

Os créditos adicionais terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados. No caso dos créditos especiais e extraordinários, se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro

112 Lei n° 4.320/64, art. 41, I. 113 Lei n° 4.320/64, art. 41, II. 114 Lei n° 4.320/64, art. 42. 115 Constituição Federal, art. 167, V. 116 Lei n° 4.320/64, art. 43.


meses daquele exercício, serão reabertos nos limites de seus saldos, e incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente117.

Créditos Extraordinários

Os créditos extraordinários destinam-se a atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública118. Saliente-se que despesas imprevisíveis não são despesas imprevistas. Estas poderiam constar do orçamento, mas foram omitidas por uma falha humana; aquelas estão acima da capacidade humana de prever e, portanto, não poderiam constar da lei orçamentária anual.

Para atender às despesas urgentes e que estivessem acima da capacidade humana de prever é que o legislador permitiu a adoção de créditos extraordinários, sem necessidade de indicação dos recursos necessários. O fato de não ser obrigatória a indicação do cancelamento compensatório não significa que o princípio do equilíbrio possa deixar de ser observado no caso de abertura de créditos extraordinários.

A remissão ao art. 62 da Lei Maior, contida no dispositivo em tela, tem sido interpretada pelo Poder Executivo como autorização para a adoção de medidas provisórias para a abertura de créditos extraordinários. Nesse caso, além dos pressupostos de imprevisibilidade e urgência, aplica-se o de relevância, exigível para a adoção de medidas provisórias. Pelo exposto, a abertura de créditos extraordinários por meio de medidas provisórias deve se restringir às situações imprevisíveis, urgentes e relevantes.

A Lei n° 4.320/64, adotada pela Constituição de 1988, dispõe que os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo119.

A abrangência dos projetos de créditos adicionais

A iniciativa dos projetos de leis orçamentárias, conforme já demonstrado, é do Presidente da República120. O dispositivo constitucional é abrangente, não distinguindo créditos adicionais que venham a adequar dotações das Unidades Orçamentárias dos Poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário. Dessa forma, mesmo os projetos de lei de créditos que visem a suplementação de recursos no âmbito dos Poderes Legislativo e Judiciário deverão ser apresentados pelo Presidente da República.

Seria o projeto de lei de créditos adicionais um “mini-orçamento” ou poderia, por meio de emendas parlamentares abordar todo o universo orçamentário?

O art. 63, I, da Lei Maior, dispõe que não será admitido aumento da despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, §§ 3º e 4º. O § 3º refere-se às emendas aos projetos de lei do orçamento anual e de créditos adicionais, fixando as condições para que sejam aprovados. Já o § 4º dispõe que emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

O Regulamento Interno da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, em seu art. 51, enumera os casos em que as emendas serão inadmitidas, destacando, dentre eles, a alocação

117 Constituição Federal, art. 167, § 2°. 118 Constituição Federal, art. 167, § 3°. 119 Lei n° 4.320/64, art. 44. 120 Constituição Federal, art. 165, caput, combinado com art. 84, XXIII.


de recursos para subprojeto ou subatividade, no caso de créditos suplementares, ou criação de subprojetos ou subatividades novos, no caso de créditos especiais, em unidade orçamentária não contemplada no referido projeto. O Regulamento, não obstante a flagrante desatualização face à reestruturação orçamentária imposta pelo Decreto nº 42/1999 e, mais recentemente, pela Resolução n° 01, de 2001, é omisso quanto ao cancelamento de recursos para fazer face às despesas.

Pelo exposto, entendemos que as emendas aos projetos de lei de créditos adicionais devem limitar, tanto a alocação de recursos, quanto os cancelamentos às Unidades Orçamentárias, bem como aos montantes contemplados na proposta.


TÍTULO X – O CICLO DA EXECUÇÃO

22. Execução Orçamentária

Descentralização de créditos

O Orçamento da União, ao ser aprovado, é registrado nas Unidades Orçamentárias de cada Órgão. No entanto, para ser executado, os créditos orçamentários devem ser descentralizados para as Unidades Gestoras correspondentes.

A descentralização de créditos consiste na movimentação de dotações orçamentárias entre órgãos diferentes ou entre Unidades Gestoras do mesmo órgão. Os recursos são disponibilizados para os ordenadores de despesa para que eles possam realizar a despesa.

Ordenador de Despesa é toda e qualquer autoridade de cujos atos resultem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos da União ou pelos quais esta responda121.

Descentralização Externa (Destaque)

Descentralização Externa é a transferência de crédito orçamentário ou adicional entre Órgãos diferentes ou entre Unidades Gestoras de Órgãos diferentes, respeitada a classificação funcional-programática. Caracteriza-se, portanto, pela descentralização no sentido horizontal da hierarquia institucional.

Descentralização Interna (Provisão)

Descentralização Interna, por sua vez, é a transferência de crédito orçamentário ou adicional na estrutura interna de um Órgão. A Unidade Gestoras detentora do crédito descentraliza para outra Unidade Gestoras do mesmo Órgão o poder de utilizar o crédito ou parte dele.

Programação Financeira

O Órgão Central de Programação Financeira da União é o Ministério da Fazenda, por intermédio da Secretaria do Tesouro Nacional – STN. A Secretaria é responsável pela Conta Única do Tesouro

121 Decreto-Lei nº 200/67, art. 80, § 1º.


Nacional e pela descentralização de recursos financeiros aos Órgãos Setoriais de Programação Financeira (OSPF) de cada Órgão da Administração Direta, para realizarem a execução financeira do Orçamento.

A Secretaria do Tesouro Nacional, considerando as propostas encaminhadas pelos Órgãos Setoriais de Programação Financeira (OSPF) e a disponibilidade financeira do Caixa da União, liberará os recursos aprovados nas datas previstas para o pagamento de cada categoria de gasto.

Os Órgãos Setoriais, por sua vez, estabelecerão os limites a serem repassados para suas Unidades Gestoras.

As liberações de recursos financeiros podem ser traduzidas de quatro maneiras diferentes, sendo três orçamentárias (cota, repasse ou sub-repasse) e uma extra-orçamentária (para atender a Restos a Pagar).

Cota

Após a aprovação da Proposta de Programação Financeira, a STN coloca, à disposição dos Órgãos Setoriais de Programação Financeira os limites de saque necessários aos pagamentos do mês.

A cota é a primeira fase da movimentação dos recursos financeiros e é liberada em consonância com o cronograma de desembolso de cada Órgão. Define-se, portanto, como liberação de cota, o ato pelo qual a Secretaria do Tesouro Nacional coloca à disposição das autoridades dos Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo os limites de autorização de saques aprovados previamente.

Repasse

Repasse consiste na liberação de recursos financeiros do Órgão Setorial de Programação Financeira para entidades da administração indireta e entre estas. Também é utilizado para transferência de recursos de entidade da administração indireta para Órgão da administração direta, ou, entre Órgãos da administração direta, quando vinculado a termos formalizados de transferências.

Repasse é, portanto, a transferência financeira entre Unidades Gestoras de Órgãos diferentes, ou seja, é transferência financeira externa.

Sub-Repasse

Sub-repasse consiste na transferência de recursos dos Órgãos Setoriais de Programação Financeira para as Unidades Gestoras de sua jurisdição e entre as Unidades Gestoras de um mesmo Órgão.

Define-se, sub-repasse, portanto, como a transferência de recursos financeiros entre Unidades Gestoras no âmbito de um mesmo Órgão, ou seja, é transferência financeira interna.

Transferências Financeiras para Atender a Restos a Pagar

As transferências financeiras para atender a Restos a Pagar são classificadas como extra-orçamentárias, uma vez que os valores transferidos relacionam-se com o orçamento do exercício anterior.

Suprimento de Fundos

Determinados tipos de gastos públicos, em virtude de sua natureza ou urgência, não podem seguir a sistemática normal da execução da despesa: empenho, liquidação e pagamento.


Conceito

O suprimento de fundos consiste na entrega de numerário a servidor, a critério do ordenador de despesas e sob sua inteira responsabilidade, precedido de empenho na dotação própria da despesa a realizar, que, por sua natureza ou urgência, não possa subordinar-se ao processo normal de execução orçamentária e financeira122.

Concessão

Poderão ser concedidos suprimentos de fundos123:

a) para atender despesas eventuais, inclusive em viagem e com serviços especiais, que exijam pronto pagamento em espécie;

b) quando a despesa deva ser feita em caráter sigiloso, conforme se classificar em regulamento;

c) para atender despesas de pequeno vulto, assim entendidas aquelas cujo valor, em cada caso, não ultrapassar limite estabelecido em Portaria do Ministro da Fazenda (5% dos limites de compras e serviços ou 50% do limite de execução de obras, estabelecidos por meio de processo licitatório, por meio da modalidade Convite).

O ato de concessão deverá conter:

a) a indicação do exercício financeiro;

b) a classificação da despesa a ser atendida;

c) o nome, CPF, cargo ou função do servidor a quem será entregue o numerário, bem como a indicação da Unidade Orçamentária ou Administrativa de sua lotação;

d) a importância a ser utilizada;

e) o período de aplicação e o prazo de comprovação; e

f) o enquadramento da concessão.

Restrições de concessão

É vedada a concessão de suprimento de fundos a servidor que124:

a) seja responsável por dois suprimentos;

b) tenha a seu cargo a guarda ou utilização do material a adquirir, salvo quando não houver na repartição outro servidor;

c) não tenha prestado contas de suprimento de fundos de sua responsabilidade, quando esgotado o prazo para fazê-lo; e

d) seja declarado em alcance ou esteja respondendo a inquérito administrativo.

Entende-se por servidor em alcance aquele que não tenha prestado contas de suprimento de fundos no prazo regulamentar, ou cujas contas não tenham sido aprovadas em virtude de desvio, desfalque, falta ou má aplicação de dinheiro, bens ou valores confiados a sua guarda, verificados na prestação de contas.

122 Lei n° 4.320/64, art. 68, e Decreto-Lei n° 200/67, art. 74, § 3°. 123 Decreto n° 93.872/86, art. 45 e incisos, alterado pelo Decreto n° 2.289/97. 124 Decreto n° 93.872/86, art. 45, § 3°.


Prestação de contas

A prestação de contas de suprimento de fundos deverá ser apresentada em trinta dias à autoridade que o concedeu e deverá conter os seguintes documentos:

a) cópia do documento de concessão do suprimento;

b) 1ª via da nota de empenho da despesa, quando for o caso;

c) extrato de conta bancária;

d) comprovante de recolhimento do saldo não utilizado, quando houver; e

e) comprovantes das despesas realizadas, devidamente atestados e emitidos em data a partir da entrega do numerário e até da data-limite para aplicação, em nome do órgão de exercício do suprido, a saber:

I – no caso de compra de material – nota fiscal de venda ao consumidor;

II – no caso de prestação de serviços por pessoa jurídica – nota fiscal de prestação de serviços; e

III – no caso de prestação de serviços por pessoa física – recibo comum, se o credor não for inscrito no INSS, e recibo do pagamento de autônomo, se assim o for.

Contabilização

O suprimento de fundos será contabilizado e incluído nas contas do ordenador como despesa realizada; as restituições por falta de aplicação, parcial ou total, ou aplicação indevida, constituirão anulação de despesa, ou receita orçamentária se recolhida após o encerramento do exercício125.

Restos a Pagar

Conceito

Consideram-se Restos a Pagar as despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro, distinguindo-se as processadas das não processadas126.

O empenho de despesa não liquidada será considerado anulado em 31 de dezembro, para todos os fins, salvo quando:

I - vigente o prazo para cumprimento da obrigação assumida pelo credor, nele estabelecida;

II - vencido o prazo de que trata o item anterior, mas esteja em cursos a liquidação da despesa, ou seja, de interesse da Administração exigir o cumprimento da obrigação assumida pelo credor;

III - se destinar a atender transferências a instituições públicas ou privadas;

IV - corresponder a compromissos assumido no exterior.

Constituem modalidade da dívida pública flutuante, sendo registrados por credor e exercício financeiro127.

125 Decreto n° 93.872/86, art. 45, § 1°. 126 Lei n° 4.320/64, art. 36.

Decreto n° 93.872/86, art. 35. 127 Decreto n° 93.872/86, art. 67, § 2°.


Classificação

Processados

Entende-se por Restos a Pagar processados, as despesas legalmente empenhadas que já tenham sido liquidadas até o dia 31 de dezembro, ou seja, já ocorreu o segundo estágio da despesa. São contabilizados no momento da entrega ou uso do bem ou da prestação do serviço128.

Não-processados

Os Restos a Pagar não processados são despesas legalmente empenhadas, mas não liquidadas até o dia 31 de dezembro. Seu registro contábil é feito no dia 31 de dezembro de cada ano, em obediência ao preceito legal. Contudo, fere-se o princípio da competência, uma vez que o fato gerador da despesa, ainda não ocorreu.

Pagamento

O pagamento da despesa inscrita em Restos a Pagar, processados e não-processados, ocorre no exercício financeiro subseqüente, a partir da sua liquidação, no caso dos não processados.

Cancelamento

Os valores inscritos em Restos a Pagar e não pagos até o final do exercício financeiro subseqüente deverão ser cancelados pela Unidade Gestora129. Caso o gestor não faça o cancelamento até dia 31 de dezembro, o sistema automaticamente o fará.

Prescrição

A prescrição de despesas inscritas em Restos a Pagar só ocorre após cinco anos, a partir de sua inscrição130. Dessa forma, ainda que já tenha sido dado baixa contábil nos Restos a Pagar, os débitos reconhecidos serão pagos aos credores na rubrica Despesas de Exercícios Anteriores131.

Despesas de exercícios anteriores

Conceito

As despesas de exercícios anteriores são débitos exigidos pelo credor e reconhecidos pela Administração Pública, relativos a bens utilizados ou entregues, bem como a serviços prestados em exercícios anteriores, para os quais não haja inscrição em Restos a Pagar, seja em virtude de cancelamento, seja por causa de falhas no processo à época.

Ocorrência

Poderão ser pagas, na rubrica Despesas de Exercícios Anteriores, desde que discriminadas por elementos e obedecida, sempre que possível a ordem cronológica132:

a) as despesas para as quais o orçamento respectivo consignava crédito próprio com saldo suficiente para atendê-las;

128 Decreto n° 93.872/86, art. 67 e § 1°. 129 Decreto n° 93.872/86, art. 68. 130 Decreto n° 93.872/86, art. 70, e CCB, art. 178, § 10, VI. 131 Decreto n° 93.872/86, art. 69. 132 Lei n° 4.320/64, art. 37, e Decreto n° 93.872/86, art. 22.


b) os Restos a Pagar com prescrição interrompida, assim entendidos aqueles cuja inscrição tenha sido cancelada, mas, dentro do prazo de cinco anos a partir de sua inscrição, tenha sido reconhecido o direito do credor;

c) os compromissos reconhecidos após o encerramento do exercício correspondente, cuja obrigação de pagamento tenha sido criada em virtude de lei, mas somente reconhecido o direito do credor após o encerramento do exercício.

O reconhecimento, no âmbito administrativo, da obrigação de pagamento cabe à autoridade competente para empenha a despesa.

Prescrição

Como já foi dito, a prescrição de despesas inscritas em Restos a Pagar só ocorre após cinco anos, a partir de sua inscrição. Dessa forma, durante esse período, o credor pode reivindicar o pagamento de materiais ou serviços a título de Despesas de Exercícios Anteriores.

23. Execução Financeira

Limitação de Empenho (Contingenciamentos)

Com o objetivo de ajustar o fluxo de caixa do Tesouro Nacional à execução orçamentária da despesa, de garantir o atendimento de programas prioritários e a contenção do déficit público, o Governo fixa, no início de cada exercício financeiro, os limites de empenho de dotações orçamentárias, com a finalidade de: a) adaptar o fluxo financeiro aos diversos programas de trabalho; b) manter o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, minimizando o efeito da sazonalidade da receita); c) permitir às unidades saber, de antemão, o volume de recursos que poderão empenhar e o limite de seus pagamentos.

O Governo tem trinta dias, a partir da publicação da Lei Orçamentária, para definição e publicação da programação financeira133.

Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.

A LDO para 2002, em seu art. 67, por sua vez, dispõe que se for necessária a limitação do empenho das dotações orçamentárias e da movimentação financeira para atingir a meta de resultado primário134, será fixado percentual de limitação para o conjunto de "projetos", "atividades" e "operações especiais", separadamente, e calculada de forma proporcional à participação dos Poderes e do Ministério Público da União em cada um dos citados conjuntos. As despesas que constituem obrigação constitucional ou legal de execução não entram no cálculo.

Mais adiante, em seu § 1°, dispõe que o Poder Executivo informará aos demais Poderes e ao Ministério Público da União, até o vigésimo terceiro dia do mês subseqüente ao final do bimestre, acompanhado dos parâmetros adotados e das estimativas de receitas e despesas, o montante que

133 Decreto n° 83.557/1979, art. 1°. 134 O superávit primário foi fixado em, no mínimo, R$ 1.244.222.000 nos orçamentos fiscal e da

seguridade social.


caberá a cada um na limitação do empenho e da movimentação financeira.

Até a LRF, os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não tinham suas dotações limitadas sob qualquer hipótese. Juntos, eles representam 3,17% dos orçamentos fiscal e da seguridade social, excluído o refinanciamento da dívida.

Movimentação de Recursos Financeiros: despesas e re ceitas

Despesas

Com base na Programação Financeira Aprovada – PFA, o Órgão Central de Programação Financeira procede à Liberação de Cota para o Setorial de Orçamento e Finanças (COF). A partir desse momento, o Setorial dá início à movimentação dos recursos financeiros até o limite de sua cota, transferindo-os às Unidades Gestoras para a realização de despesas com projetos, atividades ou operações especiais, durante determinado período, geralmente, um mês.

Na prática, a descentralização de recursos ocorre com a Liberação da Cota em favor do Órgão Setorial de Orçamento e Finanças, que, mediante Partilha do Limite de Saque, procede ao Sub-Repasse para as Unidades Gestoras do seu setor. As transferências realizam-se mediante movimentação dos recursos de Conta Única do Tesouro Nacional. Com a disponibilidade do recurso na conta única, as Unidades Gestoras, pela autoridade de seus Ordenadores de Despesas, estão em condições de determinar o pagamento das despesas de sua alçada.

Para que se possa levantar previamente o volume do movimento financeiro diário do Governo Federal, necessário, tanto para as ações do BACEN relacionadas com a política monetária, como para o controle do fluxo de caixa do Banco do Brasil, as ordens bancárias emitidas pelas unidades somente são pagas a partir do dia seguinte ao do seu registro no SIAFI. Esse intervalo de tempo possibilita aos gestores conhecerem o volume de recursos que serão transferidos da Conta Única ao Banco do Brasil para o pagamento das ordens bancárias.

A contrapartida orçamentária da liberação de cota e de repasse é a existência de dotação orçamentária, ou ainda, de destaque de crédito. A contrapartida orçamentária do sub-repasse, por sua vez, é a provisão de créditos.

Receita

As receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal são pagas por meio de DARF nos bancos comerciais credenciados pela SRF. Os recursos arrecadados são entregues ao Tesouro Nacional no dia útil seguinte a sua arrecadação pelos bancos, mediante depósito à conta única no BACEN. A critério do banco arrecadador, a entrega à conta única pode ser efetuada no segundo dia útil, mas, nesse caso, deverá ser acrescida de remuneração equivalente à taxa SELIC. A partir do segundo dia útil, haverá incidência de multa sobre os valores recolhidos em atraso.

Transferências

Definições

A seguir transcreveremos as definições contidas na IN 01/97 – STN, art. 1º, § 1º. I – convênio : instrumento qualquer que discipline a transferência de recursos públicos e tenha

como partícipe órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos orçamentos da União, visando à execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação;

II – concedente : órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional,


empresa pública ou sociedade de economia mista, responsável pela transferência dos recursos financeiros ou pela descentralização dos créditos orçamentários destinados à execução do objeto do convênio;

III – convenente : órgão da administração pública direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista, de qualquer esfera de governo, ou organização particular com a qual a administração federal pactua a execução de programa, projeto/atividade ou evento mediante a celebração de convênio;

IV – interveniente : órgão da administração pública direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista, de qualquer esfera de governo, ou organização particular que participa do convênio para manifestar consentimento ou assumir obrigações em nome próprio.

V – executor : órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista, de qualquer esfera de governo, ou organização particular, responsável direta pela execução do objeto do convênio;

VI – contribuição : transferência corrente ou de capital concedida em virtude de lei, destinada a pessoas de direito público ou privado sem finalidade lucrativa e sem exigência de contraprestação direta em bens ou serviços;

VII – auxílio : transferência de capital derivada da lei orçamentária que se destina a atender a ônus ou encargo assumido pela União e somente será concedida a entidade sem finalidade lucrativa;

VIII – subvenção social : transferência que independe de lei específica, a instituições públicas ou privadas de caráter assistencial ou cultural, sem finalidade lucrativa, com o objetivo de cobrir despesas de custeio;

IX – nota de movimentação de crédito : instrumento que registra os eventos vinculados à descentralização de créditos orçamentários;

X – termo aditivo : instrumento que tenha por objetivo a modificação de convênio já celebrado, formalizado durante sua vigência, vedada a alteração da natureza do objeto aprovado.

Transferências Constitucionais

As transferências constitucionais correspondem a parcelas de recursos arrecadados pelo Governo Federal e repassados aos Municípios por força de mandamento estabelecido em dispositivo da Constituição Federal. As transferências constitucionais são as seguintes:

FPE – Fundo de Participação dos Estados

FPM – Fundo de Participação dos Municípios

ITR – Imposto Territorial Rural – Pertencem ao Município 50% do ITR, relativamente aos imóveis neles situados

IOF-Ouro – Imposto sobre Operações Financeiras/Ouro. O ouro, quando for ativo financeiro ou instrumento cambial, sujeita-se exclusivamente à incidência do imposto sobre operações financeiras. A alíquota mínima será de 1%, assegurada a transferência do montante da arrecadação nos seguintes termos: I – 30% para o Estado de origem; II – 60% para o Município de origem.

FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério.

FPEX – Fundo de Compensação para Exportação de Produtos Industrializados. Art. 159. A União entregará: II – do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados. O imposto sobre produtos industrializados não incide sobre produtos destinados ao exterior.


Transferências legais

As transferências legais são regulamentadas em leis específicas. Essas leis determinam a forma de habilitação, transferência, aplicação de recursos e prestação de contas.

Há duas formas de transferências legais: a) transferência automática;

b) transferência fundo a fundo.

Transferência automática

As transferências automáticas consistem no repasse de recursos financeiros sem a utilização de convênio, ajuste, acordo ou contrato, mediante o depósito em conta corrente específica, aberta em nome do beneficiário. Essa forma de transferência é utilizada para a descentralização de recursos em determinados programas na área de educação. A Medida Provisória nº 2.100-31, de 26 de abril de 2001, e a Lei nº 10.219, de 11 de abril de 2001, disciplinam o emprego da transferência automática.

Transferência fundo a fundo

As transferências fundo a fundo caracterizam-se pelo repasse por meio da descentralização de recursos diretamente de fundos da esfera federal para fundos da esfera estadual, municipal e do Distrito Federal, dispensando a celebração de convênios. As transferências fundo a fundo são utilizadas nas áreas de saúde e de assistência social. As disposições normativas que disciplinam as transferências fundo a fundo são a Lei nº 8.142, de 19 de fevereiro de 1990, regulamentada pelo Decreto nº 1.232, de 30 de agosto de 1994, na área de saúde e a Lei nº 9.604, de 5 de fevereiro de 1998, regulamentada pelo Decreto nº 2.529, de 25 de março de 1998, na área de assistência social.

Transferências voluntárias

As transferências voluntárias são a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde135.

Há dois instrumentos para a operacionalização das transferências voluntárias: a) convênio; b) contrato de repasse.

Conforme visto no capítulo introdutório, existem dois instrumentos que podem ser utilizados para a formalização das transferências voluntárias: o termo de convênio e o contrato de repasse.

Convênio

Convênio é qualquer instrumento que discipline a transferência de recursos públicos e tenha como partícipe órgão da administração pública federal direta, autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos orçamentos da União, visando à execução de programas de trabalho, projeto, atividade ou evento de interesse recíproco com duração certa, em regime de mútua cooperação (IN 01/97 – STN, art. 1º, caput, e § 1º, I).

A norma geral que regulamenta a assinatura de convênios entre os Municípios e o Governo Federal

135 Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, art. 25.


é a Instrução Normativa nº 01, de 15 de janeiro de 1997, da Secretaria do Tesouro Nacional (IN 01/97 – STN), que “disciplina a celebração de convênios de natureza financeira que tenham por objeto a execução de projetos ou realização de eventos e dá outras providências”. Observe-se que a norma aplica-se à realização de programas de trabalho, projeto, atividade, ou de eventos com duração certa.

Nos casos de execução descentralizada voluntária em programas federais de atendimento direto ao público, nas áreas de assistência social, médica e educacional, ressalvados os convênios em que for prevista a antecipação de recursos, aplica-se a Instrução Normativa nº 03, de 19 de abril de 1993, também da Secretaria do Tesouro Nacional (IN 03/93 – STN). Deve-se observar que esta norma aplica-se, tão somente, a atividades, que são um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo (Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do Ministro de Estado do Orçamento e Gestão). Em caso de projeto ou eventos de duração certa, ainda que nas áreas de assistência social, médica e educacional, ou de atividade nas outras áreas, deve-se observar a IN 01/97 - STN.

Além dessas instruções normativas, é necessário seguir as disposições contidas na legislação vigente, em especial, na Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF) e na Lei nº 9.995, de 25 de julho de 2000 (Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2001 - LDO 2001).

Observe-se que a obrigatoriedade de celebração de convênio não se aplica aos casos em que lei específica discipline a transferência de recursos para execução de programas em parceria do Governo Federal com governos estaduais e municipais, que regulamente critérios de habilitação, transferir montante e forma de transferência, e a forma de aplicação e dos recursos recebidos (IN 01/97 – STN, art. 1º, § 4º). Esse é o caso das transferências legais, que veremos adiante neste manual.

A formalização do termo de convênio poderá ser substituída pelo termo simplificado, na forma regulamentada pela Secretaria do Tesouro Nacional136, nas seguintes condições (IN 01/97 – STN, art. 9º e incisos):

a) quando o valor da transferência for igual ou inferior ao limite para modalidade de licitação por convite para compras e serviços que não sejam de engenharia (Lei nº 8.666/1993, arts. 23, II, a, e 120);

b) quando o convenente, ou destinatário da transferência ou da descentralização, for órgão ou entidade da administração pública federal, estadual, municipal ou do Distrito Federal; e

c) quando se tratar do custeio ou financiamento de programas de atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde, executados por órgão público, ou por entidade da administração estadual ou municipal (Constituição Federal, art. 208, VII).

Ressaltamos, portanto, que, sendo admitido pelo concedente, as Prefeituras podem se beneficiar do termo simplificado de convênio, cuja tramitação é significativamente mais rápida.

Contrato de repasse

Contrato de repasse é o instrumento utilizado para a transferência de recursos da União para Estados, Distrito Federal ou Municípios, por intermédio de instituições ou agências financeiras oficiais federais, destinados à execução de programas governamentais (Decreto nº 1.819, de 16 de fevereiro de 1996, arts. 1º, 2º e 3º).

136 Os formulários relativos ao termo simplificado de convênio se encontram em anexo no capítulo próprio deste

manual.


O Decreto nº 1.819, de 16 de fevereiro de 1996, regulamentou a Lei de Diretrizes Orçamentárias para 1996 (Lei nº 9.082, de 25 de julho de 1995) que em seu art. 18, § 4º, autorizou a intermediação de instituições e agências financeiras oficiais, que atuarão como mandatárias da União para execução e fiscalização, para as transferências de recursos da União, a qualquer título, a Estados, Distrito Federal ou Municípios.

O Ministério concedente firma termo de cooperação com a instituição ou agência financeira oficial federal escolhida, que passa a atuar como mandatária da União (Decreto nº 1.819/1996, art. 2º, parágrafo único).

A partir da formalização do termo de cooperação, a transferência dos recursos será efetuada mediante contrato de repasse, do qual constarão os direitos e obrigações das partes, inclusive quanto à obrigatoriedade de prestação de contas perante o Ministério competente para a execução do programa ou projeto (Decreto nº 1.819/1996, art. 3º).

Esse instrumento vem sendo utilizado pelo Governo Federal predominantemente para execução de programas sociais nas áreas de habitação, saneamento e infra-estrutura urbana, esporte, bem como nos programas relacionados à agricultura.

As normas aplicáveis aos convênios aplicam-se, no que couber, aos contratos de repasse (IN 01/97 – STN, art. 39, parágrafo único).

Previsão no Orçamento Geral da União

Quanto à destinação de recursos federais do Orçamento Geral da União a Municípios, há três situações possíveis:

a) o Município foi contemplado no Orçamento Geral da União, seja por meio da proposta do Poder Executivo, seja por meio de emenda parlamentar;

b) o Município não foi explicitamente contemplado no Orçamento Geral da União, mas o programa pretendido destina recursos para a região ou Estado no qual se localiza o Município e prevê a aplicação por meio de órgão ou entidade municipal (modalidade de aplicação 40)137; ou

c) o Município não foi contemplado no Orçamento Geral da União e não há programa que pudesse atender às necessidades do Município destinando recursos para a região ou Estado no qual ele se localiza, ou a aplicação deve se dar na esfera federal ou estadual (modalidade de aplicação 30 ou 90).

No primeiro caso, para receber os recursos, o favorecido deverá apenas elaborar o Plano de Trabalho e apresentá-lo na sede do Órgão federal convenente.

No segundo caso, para conseguir celebrar Convênio, o interessado deverá proceder às etapas para obtenção de recursos federais por meio de transferências voluntárias.

No terceiro caso, não há como haver transferência voluntária de recursos entre os órgãos e entidades federais e as demais esferas de governo.

Requisitos e exigências legais para pleitear transf erências voluntárias

Sob pena de ficarem impedidos de receber recursos federais por meio de transferências voluntárias, os Municípios devem satisfazer os seguintes requisitos e exigências:

137 A modalidade de aplicação destina-se a indicar se os recursos serão aplicados diretamente pela unidade detentora do

crédito orçamentário, ou transferidos, ainda que na forma de descentralização, a outras esferas de governo, órgãos ou entidades


Requisitos a) publicar, regularmente, relatório resumido da execução orçamentária até trinta dias após o

encerramento de cada bimestre (Constituição Federal, art. 165, § 3º, e Lei Complementar nº 101/2000, art. 52, § 2º, e Portaria nº 471/2000 – STN, art. 1º e anexos);

b) encaminhar suas contas, até trinta de abril de cada ano, ao Poder Executivo da União, com cópia ao Poder Executivo do respectivo Estado, para fins de consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da federação relativas ao exercício anterior138 (Lei Complementar nº 101/2000, art. 51).

Encontram-se, no Adendo I, os formulários, com respectivas instruções de preenchimento, aprovados pela Portaria nº 471, de 19 de setembro de 2000, da Secretaria do Tesouro Nacional. Os anexos podem ser obtidos, em meio eletrônico, no site da Secretaria do Tesouro Nacional: http://www.stn.fazenda.gov.br.

Além disso, a Secretaria do Tesouro Nacional, por meio da Portaria nº 59, de 1º de 2001, determinou que os Municípios devem encaminhar os formulários referentes a suas contas a qualquer unidade da Caixa Econômica Federal. A Caixa disponibilizou, também, um sistema para preenchimento de dados via Internet no endereço www.caixa.gov.br/govweb;

c) publicar Relatório de Gestão Fiscal, até trinta dias após o encerramento de cada quadrimestre. É facultado aos Municípios com população inferior a cinqüenta mil habitantes optar por divulgar o Relatório de Gestão Fiscal semestralmente, até trinta dias após o encerramento do semestre. (Lei Complementar nº 101/2000, arts. 54, 55, §§ 2º e 3º, e 63, II, b, e § 1º);

d) não exceder, com despesas de pessoal ativo e inativo, a 60% da receita corrente líquida por três quadrimestres consecutivos. No caso de excesso de gastos, pelo menos um terço do excedente deve ser reduzido no quadrimestre seguinte e o resto no terceiro quadrimestre (Lei Complementar nº 101/2001, arts. 19, III, e 23, caput, e § 3º, I).

A publicação do relatório resumido da execução orçamentária e do relatório de gestão fiscal, bem como a apresentação das contas, previstas nos itens a, b e c, fora dos prazos especificados em lei, não impedirá a realização de transferência voluntária ou liberação de suas parcelas de recursos, a partir da data em que se der a referida publicação ou apresentação (IN STN 01/2001, art. 3º, § 2º).

Exigências

Atendidas as condições elencadas, o Município, no ato de assinatura do instrumento de transferência, deve comprovar que atende às seguintes exigências:

a) instituiu, regulamentou e arrecada todos os tributos previstos no art. 156 da Constituição Federal (IPTU, ITBI e ISS) ressalvado o imposto previsto no art. 156, inciso III (ISS), quando comprovada a ausência do fato gerador (Lei Complementar nº 101/2001, art. 11, parágrafo único, e Lei nº 9.995/2000, art. 35, I);

b) existe dotação específica para a despesa objeto da transferência no orçamento municipal (Lei Complementar nº 101/2000, art. 25, § 1º, I);

c) os recursos recebidos por meio da transferência voluntária não serão destinados ao pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo ou pensionista (Constituição Federal, art. 167, X, e Lei Complementar nº 101/2000, art. 25, § 1º, III);

d) que se acha em dia quanto ao pagamento de tributos, empréstimos e financiamentos devidos à União, mediante a apresentação dos seguintes documentos (IN STN 01/97, art. 3º):

24. certidões de regularidade com os fiscos federal, estadual e municipal , fornecidas pela Secretaria da Receita Federal – SRF; e com a Dívida Ativa das três esferas, fornecidas pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN, do Ministério da Fazenda, e pelos correspondentes órgãos estaduais e municipais;

A propósito, alguns Ministérios têm suprimido a obrigação de apresentar os documentos de regularidade com os fiscos estadual e municipal, diante do princípio tributário constitucional da imunidade recíproca (Constituição Federal, art. 150, VI, a) e em face da impropriedade de se exigir de um Município uma certidão negativa de débito para com ele próprio.

138 A Portaria nº 471, de 19 de setembro de 2000, da Secretaria do Tesouro Nacional, aprovou os modelos e respectivas instruções de preenchimento dos demonstrativos descritos nos

artigos 52, 53, 55 e 72 da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, para utilização pelos Municípios da República Federativa do Brasil.


25. comprovantes de inexistência de débito junto ao Instituto Nacional de S eguro Social - INSS, referentes aos três meses anteriores, ou Certidão Negativa de Débitos – CND – atualizada, e, se for o caso, também a regularidade quanto ao pagamento das parcelas mensais relativas aos débitos renegociados;

Tal comprovação poderá ser feita da seguinte maneira: 1) no caso de haver renegociação de dívidas, apresentar:

- CND ou

- os três últimos recibos anteriores ao mês da assinatura do convênio e mais o último recibo da renegociação;

2) no caso de não haver renegociação de dívidas, apresentar:

- CND ou - os três últimos recibos anteriores ao mês da assinatura do convênio e mais uma declaração de

que não possui débitos renegociados. As CNDs poderão ser obtidas nas agências locais do INSS ou, na inexistência, na agência da

cidade mais próxima, preferencialmente, junto à Superintendência Regional do INSS, localizada na capital do seu Estado.

Vale lembrar que a certidão positiva relativa a débitos não vencidos ou que tenham a sua exigibilidade suspensa (por exemplo, por força de um parcelamento) tem valor e eficácia de certidão negativa.

É igualmente digno de nota que, se determinado Município criou o seu Instituto de Previdência para oferecer aposentadoria, pensão, assistência à saúde e outros benefícios a seus servidores, cumpre, por analogia, apresentar a certidão negativa para com esse Instituto. Nesse caso, o fato de a prefeitura passar a ter seu próprio Instituto de Previdência não elimina a necessidade de comprovação de inexistência de dívida anterior junto ao INSS.

26. Certificado de Regularidade do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, fornecido pela Caixa Econômica Federal;

27. comprovação de regularidade perante o PIS/PASEP; Essa exigência, embora prevista na IN 01/99 – STN, poderia ser suprida ao se obter junto à

Secretaria da Receita Federal a Certidão Negativa de Débito, na qual estará incluída, automaticamente, a regularidade (ou não) para com a contribuição para o PASEP. Ademais, a contribuição das prefeituras para o programa é descontada no ato do pagamento do Fundo de Participação dos Municípios. Portanto, a mesma certidão da Receita Federal é válida para o PASEP, sendo, porém, conveniente que a prefeitura solicite ao Ministério da Fazenda a anotação de que a CND abrange o PASEP.

28. comprovação de não estar inscrito como inadimplente no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI – e de não estar inscrito há mais de 30 (trinta) dias no Cadastro Informativo de Créditos Não Quitados – CADIN139;

A IN 01/97 – STN, determina a inclusão, no SIAFI e no CADIN, das Prefeituras que:

1) não apresentarem a prestação de contas, final ou parcial, dos recursos recebidos, nos prazos estipulados por essa Instrução Normativa;

2) não tiverem a sua prestação de contas aprovada pelo concedente por qualquer fato que resulte em prejuízo ao erário;

3) estiverem em débito junto a órgão ou entidade da Administração Pública, pertinente a obrigações fiscais ou a contribuições legais.

O próprio órgão federal concedente poderá constatar a não-inscrição como inadimplente no SIAFI e, portanto, não há necessidade de apresentar a comprovação relativa a essa exigência.

• declaração expressa do proponente, sob as penas do art. 299 do Código Penal, de que não se encontra em mora e nem em débito junto a qualquer órgão ou entidade da Administração Pública Federal Direta e Indireta;

e) que se acha em dia quanto à prestação de contas de recursos anteriormente recebidos da

139 A Medida Provisória nº 2.095-74/2001, em seu art. 26, suspendeu a restrição para transferência de recursos federais

a Estados, Distrito Federal e Municípios destinados à execução de ações sociais e ações em faixa de fronteira, em decorrência de inadimplementos objeto de registro no CADIN e no Sistema Integrado de Administração Financeira – SIAFI.


União (Lei Complementar nº 101/2000, art. 25, § 1º, IV, a);

f) que cumpre os limites constitucionais relativos à educação e saúde, aplicando, no mínimo, 25% da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino, e 15% do produto da arrecadação dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, I b, e § 3º, da Constituição Federal nos serviços públicos de saúde (Lei Complementar nº 101/2000, art. 25, § 1º, IV, b, Constituição Federal, art. 198, §§ 2º, III, 3º e art. 212 e ADCT, art. 77, III, e § 4º);

g) que observa os limites das dívidas consolidada e mobiliária, de operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, de inscrição em Restos a Pagar e de despesa total com pessoal (Lei Complementar nº 101/2000, art. 25, § 1º, IV, c). Se o Município ultrapassar os limites da dívida consolidada por quatro quadrimestres seguidos, e enquanto perdurar o excesso, ficará impedido de receber transferências voluntárias da União e dos Estados (Lei Complementar nº 101/2000, art. 31, caput, e § 2º);

A dívida pública consolidada ou fundada é definida como o montante total, apurado sem duplicidade, das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de crédito, para amortização em prazo superior a doze meses. Observe-se que os precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos integram a dívida consolidada, para fins de aplicação dos limites (Lei Complementar nº 101/2000, arts. 29, I, e 30, § 7º).

A dívida pública mobiliária é representada por títulos emitidos pela União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios (Lei Complementar nº 101/2000, art. 29, II).

h) cópia do certificado ou comprovante do Registro de Entidade de Fins Filantrópicos, fornecido pelo Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS, quando for o caso (IN STN 01/97, art. 4º, IV);

i) que existe previsão orçamentária de contrapartida, estabelecida de modo compatível com a capacidade financeira da respectiva unidade beneficiada, tendo como limite mínimo e máximo, no caso de Municípios (Lei Complementar nº 101/2000, art. 25, § 1º, IV, d, e Lei nº 9.995/2000, art. 35, III):

29. 5% e 10% para Municípios com até 25.000 habitantes; 30. 10% e 20% nos demais Municípios localizados nas áreas da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE, da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia – SUDAM e no Centro-Oeste; 31. 10% e 40% para as transferências no âmbito do Sistema Único de Saúde – SUS, excluídos os Municípios relacionados nos itens anteriores; 32. 20% e 40% para os demais.

Os limites mínimos de contrapartida poderão ser reduzidos quando os recursos transferidos pela União:

33. forem oriundos de doações de organismos internacionais ou de governos estrangeiros e de programas de conversão da dívida externa doada para fins ambientais, sociais, culturais e de segurança pública; 34. destinarem-se a Municípios que se encontrem em situação de calamidade pública formalmente reconhecida, durante o período que esta subsistir;

35. beneficiarem os Municípios, incluídos nos bolsões de pobreza identificados como áreas prioritárias no "Comunidade Solidária" e no Programa "Comunidade Ativa"; ou

36. destinarem-se ao atendimento dos programas de educação fundamental.

A contrapartida financeira poderá ser atendida por meio de recursos financeiros, bens ou serviços economicamente mensuráveis. Caso a contrapartida seja oferecida em recursos financeiros, deve o proponente, na assinatura do convênio, comprovar que tais recursos estão consignados em seu respectivo orçamento.

No caso de oferecer a contrapartida em bens ou serviços, deverá mensurar e comprovar em seu plano de trabalho que tais bens ou serviços correspondem ao valor equivalente à sua participação.

Os cálculos da contrapartida serão explicados em item próprio do Capítulo 04. Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias, excetuam-se

aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social, à exceção do não-cumprimento do limite da despesa total com pessoal que viole o art. 169, § 2º, da Constituição Federal.

Dispensa-se a apresentação de documentação relativa à lista de requisitos e exigências enumeradas neste capítulo para o caso de recursos destinados à execução de ações sociais e ações em faixa de fronteira (Medida Provisória nº 2.095-74/2001, art. 26, caput, e § 1º).


TÍTULO XI – O CICLO DO CONTROLE

37. Controle Interno

38. Controle Externo

39. O Tribunal de Contas da União


TÍTULO XII – LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 140

40. Lei de Responsabilidade Fiscal

A busca pela eficiência na gestão pública brasileira e pelo equilíbrio fiscal nas contas públicas ganhou impulso no início de 1993 com o Programa de Estabilização Econômica, que deu origem ao Plano Real. Em 1995, com o Voto do Conselho Monetário Nacional – CMN n° 162 e a criação do “Programa de Apoio à Reestruturação e ao Ajuste Fiscal de Estados”, o Ministério da Fazenda, por meio da Secretaria do Tesouro Nacional, iniciou e vem desenvolvendo junto aos governos estaduais trabalho cooperativo, tendo por objetivo o aprimoramento e a qualificação da gestão pública dessas unidades da Federação, no campo das finanças públicas.

Esse trabalho conjunto do Governo Federal e dos Governos Estaduais, intensificado a partir da Lei n° 9.496, de 12 de setembro de 1997, vem trazendo resultados altamente positivos para as finanças estaduais, com reflexos também nas administrações municipais. Ressalte-se que o equilíbrio das contas públicas nas três esferas de governo constitui-se peça fundamental para o desenvolvimento econômico e social do País.

A Lei de Responsabilidade Fiscal, continuação do trabalho iniciado em 1993, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, mediante ações que previnam riscos e corrijam os desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, destacando-se o planejamento, o controle, a transparência e a responsabilização, como premissas básicas.

Objetivos

A Lei de Responsabilidade Fiscal141 estabelece normas de finanças públicas, a serem observados pelos três Poderes nas três esferas de Governo: federal, estadual e municipal142, voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal. A responsabilidade na gestão fiscal, por sua vez, pressupõe:

a) ação planejada e transparente;

b) prevenção de riscos e correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas;

140 Baseado na obra de Ilvo Debus e Edson Ronaldo Nascimento, Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal –

Brasília: ESAF, 2002. 141 Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000. 142 Lei Complementar n° 101, de 04/05/2000, art. 1°, §§ 2° e 3°.


c) garantia de equilíbrio nas contas, via cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com limites e condições para a renúncia de receita e a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.

A Lei de Responsabilidade Fiscal visa a regulamentar a Constituição Federal, no Título “Da Tributação e do Orçamento”, cujo Capítulo II estabelece as normas gerais de finanças públicas a serem observadas pelos três níveis de governo. Em particular, a LRF vem atender à prescrição do artigo 163 da CF de 1988, cuja redação é a seguinte:

“Lei complementar disporá sobre:

I - finanças públicas;

II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo poder público;

III - concessão de garantias pelas entidades públicas;

IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;

V - fiscalização das instituições financeiras;

VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.”

A LRF não substitui nem revoga a Lei n° 4.320, de 17/03/64, que normatiza as finanças públicas no País há quase 40 anos. Embora a Constituição Federal tenha determinado a edição de uma nova lei complementar em substituição à Lei 4.320, não é possível prever quando o Congresso Nacional concluirá os seus trabalhos em relação ao projeto já existente.

Além disso, a LRF atende ao artigo 169 da Carta Magna, que determina o estabelecimento de limites para as despesas com pessoal ativo e inativo da União a partir de lei complementar. Neste sentido, ela revoga, expressamente, a Lei Complementar n° 96, de 31 de maio de 1999, conhecida como Lei Camata II143.

Um outro dispositivo atendido pela LRF consiste na prescrição do artigo 165, § 9°, II, da Constituição. De acordo com esse dispositivo, “...cabe à lei complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de Fundos.”

Finalmente, a partir do seu artigo 68, a LRF vem atender à prescrição do artigo 250 da Constituição de 1988 assegurando “recursos para o pagamento dos benefícios concedidos pelo regime geral de previdência social, em adição aos recursos de sua arrecadação, a União poderá constituir fundo integrado por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei, que disporá sobre a natureza e administração desse fundo.”

Ressalte-se que esse último dispositivo não é matéria reservada a lei complementar, mas não óbice para que uma lei complementar, como a LRF disponha sobre matéria própria de legislação ordinária.



Equilíbrio das Contas Públicas

Segundo o princípio do equilíbrio orçamentário, já tratado em capítulo próprio deste livro, o orçamento sempre estará equilibrado, uma vez que se trata de uma demonstração contábil. Diferentemente do equilíbrio orçamentário preconizado pelo princípio do equilíbrio, a Lei de Responsabilidade Fiscal traz uma nova noção de equilíbrio para as contas públicas: o equilíbrio das chamadas “contas primárias”, traduzida no Resultado Primário equilibrado. Significa, em outras palavras, que o equilíbrio a ser buscado é o equilíbrio auto-sustentável, ou seja, aquele que prescinde de operações de crédito e, portanto, que não resulta em aumento da dívida pública.

Esta é a verdadeira tradução do slogan “gastar apenas o que se arrecada” ou, “pay as you go” como adotado no orçamento americano. Diante do disposto, poder-se-ia concluir que, a partir da publicação da LRF, nenhum ente público poderia contratar operações de crédito, o que não é verdade.

A partir da análise do Capítulo VII da LRF, que trata da dívida e do endividamento público, sabemos que, nos termos da Resolução n° 40 e da Resolução n° 43, aprovadas pelo Senado Federal, foram definidos limites para a dívida pública de todos os entes nacionais.

A Lei n° 4.320/64 e a Lei de Responsabilidade Fisca l

A Constituição Federal deu à Lei n° 4.320/64 o status de Lei Complementar. Dessa forma, existindo algum dispositivo conflitante entre as duas normas jurídicas, prevalece o disposto na lei mais recente, que revoga as anteriores.

Um exemplo concreto, verifica-se a partir de algumas alterações sofridas pela Lei n° 4.320/64, por intermédio da Lei de Responsabilidade Fiscal, quais sejam:

• conceito de dívida fundada144;

• conceito de empresa estatal dependente; e

• conceito de operações de crédito.

Finalmente, a LRF atribui à contabilidade pública novas funções no controle orçamentário e financeiro, garantindo-lhe um caráter mais gerencial. Com a LRF, as informações contábeis passarão a interessar não apenas à administração pública e aos seus gestores. A sociedade passa a tornar-se participante do processo de acompanhamento e fiscalização das contas públicas, mediante os instrumentos que a LRF incorpora para essa finalidade.

Planejamento

A Constituição de 1988, no tocante ao planejamento na administração pública, teve a clara preocupação de institucionalizar a integração entre os processos de planejamento e orçamento, ao tornar compulsória a elaboração dos três instrumentos básicos para esse fim.

O primeiro deles, o Plano Plurianual - PPA, destinado às ações de médio prazo, coincidindo com a duração de um mandato do Chefe do Executivo; a Lei Orçamentária Anual - LOA, para discriminar os gastos de um exercício financeiro; e, a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO, para servir de elo de ligação entre aqueles dois instrumentos.

A LRF procura aperfeiçoar a sistemática traçada pela norma constitucional, atribuindo novas e



importantes funções ao Orçamento e à LDO.

Plano Plurianual – PPA

O texto da LRF, aprovado no Senado Federal, previa a antecipação, em cento e vinte dias do prazo para remessa da proposta do PPA ao Legislativo (até o final de maio), além da elaboração de um Anexo de Política Fiscal, destinado a demonstrar a compatibilidade dos objetivos e metas plurianuais nele contidos, com as linhas gerais da política econômica nacional e de desenvolvimento social. Dessa forma, assegurar-se-ia, ao menos em tese, uma certa uniformidade de linhas de ação entre as esferas Federal, Estadual e Municipal, de modo a lograr-se o máximo de resultado nas ações desenvolvidas, com o mínimo de conflitos e superposições.

No entanto, essa parte foi objeto de veto pelo Presidente da República, sob o argumento de que a exigüidade do prazo inviabilizaria o aperfeiçoamento metodológico do PPA, bem como a seleção mais criteriosa de programas e ações prioritárias de governo.

O que deve ser ressaltado é a condição do PPA como documento de mais alta hierarquia no sistema de planejamento de qualquer ente público, razão pela qual todos os demais planos e programas devem subordinar-se às diretrizes, objetivos e metas nele estabelecidos.

Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO recebe novas e importantes funções, dentre elas:

a) dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas;

b) estabelecer critérios e formas de limitação de empenho, na ocorrência de arrecadação da receita inferior ao esperado, de modo a comprometer as metas de resultado primário e nominal previstas para o exercício;

c) dispor sobre o controle de custos e avaliação dos resultados dos programas financiados pelo orçamento;

d) disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas;

e) quantificar o resultado primário a ser obtido com vistas à redução do montante da dívida e das despesas com juros;

f) estabelecer limitações à expansão de despesas obrigatórias de caráter continuado.

Anexo de Metas Fiscais da LDO

A Lei de Responsabilidade Fiscal veio fortalecer a LDO, especialmente a partir do Anexo de Metas Fiscais, onde serão estabelecidas metas anuais em valores correntes e constantes para um período de três anos. Essas metas correspondem às previsões para receitas e despesas, resultado nominal e resultado primário, além do montante da dívida pública para o exercício a que se referir a LDO e os dois seguintes. Nota-se que o legislador imputou ao administrador público um esforço maior para a confecção do seu principal instrumento de planejamento.

Além das metas a serem alcançadas, o Anexo de Metas Fiscais deverá apresentar uma avaliação do cumprimento das metas de exercícios anteriores.

Estes resultados pretéritos deverão influenciar na elaboração das novas metas a serem alcançadas, ainda segundo a Lei, “evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional”. Entenda-se neste caso como objetivos atuais da política econômica nacional,


o equilíbrio fiscal e o controle do endividamento em todos os níveis de Governo.

Interessa também ao Anexo de Metas Fiscais apresentar a evolução do patrimônio líquido dos entes públicos, com especial cuidado quanto à destinação dos recursos originários das privatizações e alienações de ativos em geral.

Cumpre ressaltar que as receitas de alienações de bens não devem ser somadas ao cálculo da Receita Corrente Líquida, por tratar-se de receitas de capital, e, igualmente, não serão elas computadas no cálculo do Resultado Primário, por constituírem receitas de caráter eventual.

O Anexo de Metas Fiscais incluirá, ainda, a avaliação da situação dos fundos de caráter previdenciário, utilizados em geral na complementação de aposentadorias, ou simplesmente no pagamento de pensões e serviços médicos utilizados pelos servidores e seus dependentes. No passado, recursos desses fundos eram utilizados com freqüência para finalidades diversas daquelas previstas em seus estatutos. Busca a LRF, desta forma, proteger os regimes próprios de previdência, assegurando a utilização dos seus recursos na finalidade específica e garantindo a sua viabilidade econômico-financeira.

Por último, o Anexo de Metas Fiscais deverá apresentar as estimativas dos efeitos de incentivos fiscais ou qualquer tipo de renúncia que importe na perda de receitas próprias da União, dos Estados ou dos Municípios. A apresentação da margem de expansão das despesas de caráter continuado, definidas nos artigos 16 e 17, torna transparente os objetivos de longo prazo do administrador público, além da herança que uma administração poderá deixar para a sucessora. Certamente que a renúncia fiscal e as despesas de caráter continuado trarão impacto sobre a Receita Corrente Líquida e sobre o Resultado Primário, e o administrador deverá observar a coerência entre as ações planejadas e os resultados pretendidos.

Anexo de Riscos Fiscais da LDO

O Anexo de Riscos Fiscais, outra inovação da LRF, a constar da LDO, destaca aqueles fatos que poderão impactar nos resultados fiscais estabelecidos para o exercício. Um bom exemplo disso são as sentenças judiciais, que podem a qualquer momento gerar uma despesa inesperada, se não houver uma reserva para este tipo de contingência. O reconhecimento de uma despesa potencial corresponderá a um novo elemento a ser avaliado nas metas propostas no Anexo de Metas Fiscais.

Para a LDO da União, a LRF determina a definição dos objetivos macroeconômicos a serem alcançados, deixando clara a metodologia a ser utilizada.

Para tanto, em anexo específico (além dos demais anexos propostos), serão apresentados os parâmetros e as projeções referentes à arrecadação de tributos, aos gastos com investimentos, às transferências, etc. Além disso, a União deverá apresentar na sua LDO a previsão de inflação para o exercício seguinte.

A LRF elegeu a LDO como instrumento mais importante para a obtenção do equilíbrio nas contas públicas, a partir de um conjunto de metas que, após aprovadas, passam a ser compromisso de governo.

Com relação à primeira LDO elaborada sob a égide da LRF, duas situações foram geradas:

_ Aqueles Estados e Municípios (com mais de 50 mil habitantes) que, no momento da sanção da LRF já estavam com sua LDO para 2001 aprovada, não estavam obrigados a cumprir metas para resultado primário e nominal em 2001;


_ Estados e Municípios (com mais de 50 mil habitantes) que encaminharam a LDO em 2000 com o Anexo de Metas Fiscais, deverão observar quadrimestralmente, no exercício de 2001, os resultados primário e nominal, de acordo com metodologia apresentada na LDO.

Lei Orçamentária Anual – LOA

Da mesma forma que na LDO, várias alterações estão sendo introduzidas, pela LRF, na sistemática de elaboração do orçamento anual. Dentre as principais, destacam-se:

a) O demonstrativo da compatibilidade da programação do orçamento com as metas da LDO previstas no respectivo Anexo de Metas Fiscais145;

b) A previsão da reserva de contingência, em percentual da receita corrente líquida, destinada ao pagamento de restos a pagar e passivos contingentes, além de outros imprevistos fiscais146;

c) A LOA deverá apresentar as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou contratual e respectivas receitas, sendo o refinanciamento da dívida (e suas receitas) demonstrado de forma separada, tanto na LOA como nas leis de créditos adicionais147.

De acordo com o artigo 5º da LRF, a LOA demonstrará que está compatível e adequada ao Anexo de Metas Fiscais, tendo ainda, por acompanhamento, o demonstrativo de efeitos sobre as receitas e as despesas decorrentes de anistias, isenções, subsídios, etc. Neste caso, a LOA, sendo orientada pela LDO, deve manter os objetivos definidos nesta. É o que se observa, ainda, na reserva de contingência, que a LDO deverá prever para o atendimento às despesas previstas no Anexo de Riscos Fiscais.

A dívida pública terá um tratamento especial na LOA. O serviço da dívida (encargos mais amortizações), previsto contratualmente, e as receitas para esse fim devem estar destacadas na Lei.

Execução orçamentária e cumprimento de metas

O art. 8º da LRF dispõe que “Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos do que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea ‘d’ do inciso ‘I’ do art. 4°, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.”

Por sua vez, o parágrafo único desse artigo determina a vinculação de recursos à finalidade específica e em caráter exclusivo, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso. Nesse caso concorre e, portanto, anula os efeitos da Lei n° 9.530, de 10/12/1997, que dispõe sobre a utilização dos dividendos e do superávit financeiro de fundos e de entidades da Administração Pública Federal indireta. Já o art. 9º prevê a limitação de empenho e movimentação financeira, nos trinta dias subseqüentes, se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar as metas de resultado primário ou nominal estabelecidos para o exercício. Na redação original da LRF, essa limitação obrigava aos demais Poderes e ao Ministério Público, ficando o Executivo autorizado a limitar os respectivos repasses, caso os demais Poderes não efetuassem a limitação das suas despesas.

Este dispositivo, no entanto, e de acordo com julgamento do STF, foi considerado inconstitucional, na medida em que viola a independência dos Poderes, determinação inquestionável prevista na

145 Lei Complementar n° 101, de 04/05/2000, art. 5°, I. 146 Lei Complementar n° 101, de 04/05/2000, art. 5°, III. 147 Lei Complementar n° 101, de 04/05/2000, art. 5°, § 1°.


Carta Magna148.

O cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre (elencadas no Anexo de Metas Fiscais) passa a ser demonstrado, pelo Chefe do Executivo, em audiência pública perante a Comissão de Orçamento da Câmara de Vereadores, Assembléias Legislativas e, no caso da União, na Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional, até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro.

Finalmente, na execução da LOA, os pagamentos de sentenças judiciais deverão identificar os respectivos beneficiados, de forma a evidenciar a ordem cronológica da sua ocorrência.

Aspectos Operacionais

A frustração no desempenho das receitas previstas para um bimestre importará na limitação dos empenhos, na medida do decréscimo no ingresso, da receita efetivamente arrecadada. Em outras palavras, considerando que a realização das despesas programadas dependerá das receitas arrecadadas, a não realização das receitas esperadas importa na impossibilidade de realizar determinadas despesas, ou seja, não havendo a arrecadação prevista, parte das despesas programadas não poderão ser executadas.

Somente desta forma o administrador público terá como assegurar o cumprimento das metas fiscais definidas na LDO. Mesmo que recursos de terceiros viessem a compensar a queda na arrecadação, estas receitas financeiras (no caso, na forma de operações de crédito) não eliminariam o déficit fiscal, mesmo mantendo-se o resultado orçamentário em equilíbrio.

Essa conclusão decorre da definição do conceito de resultado primário, meta fundamental constante do Anexo de Metas Fiscais. De acordo com a doutrina, resultado primário é a diferença entre receitas não financeiras e despesas não financeiras. Neste caso, mesmo que o Estado ou o Município optassem por contratar operações de crédito, por exemplo, para a cobertura de despesas com investimentos, tais receitas provenientes dessas operações não influenciariam as receitas que compõem o cálculo do resultado primário.

Portanto, para que a meta de resultado primário para um exercício não seja prejudicada, devido ao baixo desempenho na arrecadação, somente o incremento em outras receitas próprias (receitas não financeiras) ou a contenção em outras despesas (correntes ou de capital) poderá assegurar o cumprimento daquela meta fiscal.

Tendo em vista o cumprimento das metas contidas no Anexo de Metas Fiscais, o artigo 9º determina que o acompanhamento do desempenho das receitas ocorra a cada bimestre. Não faria sentido observar o descompasso entre receitas arrecadadas e receitas previstas apenas no final do exercício, quando já não haveria tempo para correções, de forma a manter o desempenho das metas estabelecidas. Além disso, somente com a recuperação das receitas ao longo do ano, o ente público poderá realizar novos empenhos ou reativar aqueles que foram limitados ou mesmo cancelados.

A LRF toma ainda outros cuidados quando determina a limitação de empenhos para o cumprimento das metas fiscais. Está claro no § 2º do artigo 9º que aquelas despesas de caráter obrigatório (constitucionais e legais), além do serviço da dívida e as despesas ressalvadas na LDO, não serão objeto de limitações.

148Assim, a partir da manifestação da Corte Suprema, embora os seus repasses não se sujeitem a limitações, a juízo do

Poder Executivo, continuam os demais Poderes e o Ministério Público obrigados a adotarem medidas de contenção de gastos, nos termos definidos pela LDO, sempre que a execução da receita puder comprometer as metas fiscais previamente definidas.


Importante lembrar que as transferências acertadas na LDO, para os demais Poderes e o Ministério Público, representam direito líquido e certo, inquestionável, à disposição do órgão recebedor. Poderia, então, o Executivo colocar barreiras aos ditames da LDO? Certamente que não. Não devemos esquecer, no entanto, que a LDO necessita da aprovação legislativa, sendo portanto, instrumento democrático por excelência nas decisões da utilização dos recursos públicos.

Nesse propósito, por ocasião da aprovação da LDO, o legislador tomará cuidado na repartição das receitas, não permitindo que o texto da lei de diretrizes esteja em desacordo com os ditames da LRF.

As metas fiscais destacadas no Anexo de Metas Fiscais da LDO serão apresentadas, como já mencionado, pelo Poder Executivo em relatórios quadrimestrais, até o final dos meses de maio, setembro e fevereiro. No caso dos Estados e Municípios, a avaliação será feita em audiência pública nas respectivas Casas Legislativas. Na União, a apresentação dos relatórios quadrimestrais será feita na Comissão Mista do Congresso Nacional. Uma vez que o Anexo de Metas Fiscais apresenta as metas previstas para o exercício, espera-se que, a cada É importante observar, por ocasião da definição dos valores a serem destinados aos outros Poderes, a observância e a fixação destes valores em percentual da RCL quadrimestre, a administração pública esteja cumprindo pelo menos com um terço das metas programadas. Dessa forma, o não atingimento do percentual das metas em um quadrimestre significará esforço maior para sua compensação nos quadrimestres seguintes.

Receita Pública

A LRF visa a resgatar a importância das receitas próprias na realização de projetos e manutenção da máquina pública, em nível local. Estados e Municípios possuem legislação tributária própria e devem explorar com eficiência o seu potencial de arrecadação, desvinculando-se cada vez mais da dependência do Governo Federal.

A determinação para a cobrança de tributos deve ser vista como um estímulo ao administrador para o desenvolvimento do sistema tributário próprio. Na verdade, nos termos da LRF e, nos termos da Lei n° 10.028 (Lei de Crimes Fiscais), cobrar impostos, mais do que um direito da administração pública, passa a ser uma obrigação.

Previsão e Arrecadação da Receita

A instituição, a previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos é ressaltada pelo texto da LRF como requisito essencial da responsabilidade na gestão fiscal. O descumprimento dessa norma terá como conseqüência a imediata suspensão das transferências voluntárias ao ente público que se mostrar negligente nessa questão.

Para a sua previsão, além de observar as normas técnicas e legais e a respectiva metodologia de cálculo, nas leis orçamentárias, as estimativas da receita devem estar acompanhadas de demonstrativo da sua evolução, nos três anos anteriores e nos dois seguintes àquele a que se referirem. Permanece também o mandamento constitucional que somente admite reestimativa de receita, pelo Poder Legislativo, nos casos de erro ou omissão, de ordem técnica ou legal.

Remessa da Previsão de Receita aos Legislativos Municipais

A LRF prevê, ainda, que o Poder Executivo deverá informar aos demais Poderes e ao Ministério Público os estudos e as estimativas das receitas, pelo menos trinta dias antes de esgotar-se o prazo de envio das respectivas propostas orçamentárias. Nesse particular, convém analisar o texto da LRF frente à Emenda Constitucional nº 25, de 14/02/2000, que “altera o inciso VI do art. 29 e acrescenta o art. 29-A à Constituição Federal, que dispõem sobre limites de despesas com o Poder


Legislativo Municipal.”

Consoante o referido art. 29-A, a receita do Poder Legislativo Municipal obedece a limites cuja base de cálculo é a receita efetivamente arrecadada no exercício anterior. O art. 11, § 3º, da LRF faz referência à estimativa de receita que integrará a proposta orçamentária para o exercício seguinte, que deveria servir de parâmetro para a elaboração das propostas orçamentárias dos Poderes Legislativo, Judiciário e do Ministério Público.

No caso dos Legislativos Municipais, a medida tornar-se-ia inócua, já que tal estimativa de receita não poderá embasar as propostas orçamentárias desses entes públicos. Por conseguinte, a estimativa de receita que o Poder Executivo deve colocar à disposição da Câmara de Vereadores é a previsão atualizada do exercício em curso, pois será esta a base de cálculo para a despesa do exercício subseqüente.

Metas Bimestrais de Arrecadação

O art. 13 da LRF determina que o Poder Executivo deverá, até trinta dias após a publicação do orçamento anual, efetuar o desdobramento das receitas em metas bimestrais de arrecadação, informando quais medidas serão adotadas para o combate a sonegação, a cobrança da dívida ativa e os créditos executáveis pela via administrativa. Ressalte-se a importância dessa medida, uma vez que tais metas bimestrais de receita servirão de parâmetro para a limitação de empenho e movimentação financeira a que se refere o art. 9º, já comentado.

Renúncia de Receita

A concessão indiscriminada dos chamados “incentivos fiscais” é prática danosa às finanças de qualquer ente público, e deve estar sujeita a regras disciplinadoras. A partir da vigência da LRF, tais iniciativas deverão atender, não só ao que dispuser a LDO, mas também aos seguintes requisitos:

_ Estimar o impacto orçamentário financeiro no exercício inicial de sua vigência e nos dois seguintes;

_ Demonstrar que a renúncia delas decorrente foi considerada ao se estimar a receita do orçamento e que não afetará as metas de resultados fiscais previstas na LDO;

_ Prever medidas de compensação nos três exercícios já referidos, podendo ser através de: elevação de alíquota, ampliação da base de cálculo ou novos tributos ou contribuições, sendo que nos dois últimos casos o benefício só entrará em vigor após a ocorrência do aumento da receita.

Estas medidas deverão observar ainda, o princípio da anterioridade, nos termos do Código Tributário Nacional.

Estão isentos das restrições acima apenas os cancelamentos de débitos em valor inferior aos seus custos de cobrança.

Despesa Pública

A dívida líquida do setor público brasileiro cresceu significativamente entre os anos de 1994 e 2000. E este endividamento desproporcional e crescente arquitetou-se a partir do aumento nas despesas públicas, sem a contrapartida do incremento das receitas próprias, principalmente nos Estados e Municípios.

Por definição, existem dois mecanismos fundamentais utilizados para a cobertura do déficit público: os recursos próprios, que provém nas receitas de impostos e transferências; e os recursos de terceiros, o que significa endividar-se.


Como já foi ressaltado anteriormente, a Constituição Federal de 1988 aumentou a disponibilidade de recursos para Estados e Municípios, a partir do aumento nas transferências do Governo Federal. Como explicar então o fato de que a dívida dos entes subnacionais (Estados e Municípios), que em 1994 representava 10% do PIB, tenha chegado, em 2000, a 19% do PIB, quase o dobro, portanto, em 6 anos?

Cumpre ressaltar que a partir de 1998 o Governo Federal refinanciou dívidas de Estados e Municípios, principalmente no âmbito da Lei n° 9.496, de 11 de setembro de 1997.

A dívida consolidada do Governo Federal em dezembro de 2000 atingiu o montante de R$ 830 bilhões (cerca de 78% do PIB calculado para o período). Deste total, R$ 555 bilhões correspondiam à Dívida Mobiliária do Tesouro Nacional. Se considerarmos ainda as dívidas potenciais (garantias concedidas) que montavam no período a R$ 63 bilhões, chegaríamos ao final de 2000 com um endividamento do Governo Federal igual a R$ 900 bilhões, quase do tamanho do PIB nacional.

Em dezembro de 1994 esta dívida era igual a R$ 90 bilhões (valor da época) e representava cerca de 13% do PIB.

Qual foi o motivo desse crescimento exponencial da dívida federal em um período de 6 anos ? Por que a dívida do Governo Federal passou de R$ 90 bilhões em 1994 (valor da época) para cerca de R$ 800 bilhões em dezembro de 2000?

Sem dúvida que a manutenção de elevadas taxas de juros, necessárias para a rolagem da dívida pública (emissão de títulos) e a manutenção das taxas de câmbio (até dezembro de 1999), foi um dos principais motivos para o crescimento do saldo devedor do Governo Federal nesse período. No entanto, outros fatores estruturais (programas de governo) contribuíram para que a dívida consolidada da União chegasse aos valores verificados em 2000:

_ os recursos transferidos para o PROEX (R$ 5,3 bilhões);

_ os recursos transferidos para os governos estaduais e municipais para a compensação das perdas de receitas desses entes, provenientes da Lei Kandir (R$ 18 bilhões);

_ a transferências de recursos para a Reforma Agrária (R$ 6 bilhões);

_ passivos do Banco do Brasil + FCVS (35 bilhões);

_ o refinanciamento das dívidas de Estados e Municípios (R$ 263 bilhões) e

_ a flutuação cambial, verificada principalmente a partir de 1998 (R$ 54 bilhões).

Na verdade a União, a partir de 1998, empreendeu um programa importante de controle da dívida pública, materializado no PND – Programa Nacional de Desestatização, que destinou recursos da alienação de ativos para a amortização da dívida, além do controle dos gastos públicos que geraram superávits primários em 1999 e 2000, principalmente. Não fossem estas medidas, a dívida pública em 2000 estaria próxima a R$ 1,2 trilhão, cerca de 120% do PIB.

Geração da Despesa

A regra básica da LRF (art. 15), para todo e qualquer aumento de despesa pode ser assim traduzida: toda e qualquer despesa que não esteja acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios de sua vigência, da sua adequação orçamentária e financeira com a LOA, o PPA e a LDO e, no caso de despesa obrigatória de caráter continuado, de suas medidas compensatórias, é considerada não autorizada, irregular e lesiva ao patrimônio público.

Essa norma, de acordo com o § 4º do artigo 16 da LRF, é condição prévia, não só para a aquisição


de bens, serviços e obras, como também para a desapropriação de imóveis urbanos, que, de acordo com a Constituição, deverá ser paga em dinheiro.

A novidade aqui está no conceito de despesa obrigatória de caráter continuado que, nos termos do art. 17, é a despesa corrente:

_ derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo;

_ geradora de obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

Algumas ações governamentais objetivas poderão esclarecer um pouco mais este conceito:

_ em nível municipal, por exemplo, o pagamento de “bolsa-escola” para famílias carentes que comprovem a freqüência dos filhos em idade escolar na rede pública de ensino;

_ projeto para criação de Territórios Federais na Região Amazônica, aprovado no Plenário do Senado Federal em 2000.

Como se vê, as despesas geradas a partir dessas ações, atendem aos requisitos propostos: gerarão despesas correntes, derivadas de lei e execução por período superior a dois exercícios financeiros.

Diante do que estabelece a nova lei, para a questão do aumento nas despesas, duas alternativas são dadas, ambas de grande ônus político: aumento permanente de receita ou redução permanente de despesa. Some-se ainda a restrição do parágrafo 3º do art. 17 que, sem deixar margem para criatividade, define o aumento permanente de receita como o “ proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.” De nada valerão, pelo menos para esse fim, iniciativas do tipo “combate à sonegação”, “bolão fiscal” e outras medidas do gênero. E, para que não haja a menor chance de alguma brecha ou artifício legal, a lei equipara a aumento de despesa a prorrogação daquela já criada por prazo determinado.

Não é de estranhar, portanto, que este seja um dos pontos que mais tem suscitado críticas por parte dos governantes nos diversos níveis da Federação, diante das barreiras que são impostas a aumentos de despesa, sem a correspondente fonte de recursos. No entanto, o princípio que embasa tal conduta não é outro que o de “gastar apenas o que se arrecada”.

Despesas com Pessoal: fiscalização e controle

Os gastos com a folha de pagamento de pessoal representam o principal item de despesas de todo o setor público brasileiro. Entre 1996 e 2000, o conjunto dos Estados brasileiros gastou, em média, 67% de suas receitas líquidas (receitas disponíveis) com pagamento de pessoal.

O que acontece quando um ente público despende 70% de suas receitas líquidas com a folha de pagamento? Significa que restam 30% para a realização dos serviços públicos básicos, como educação, saneamento, saúde e segurança, sem considerar a manutenção de estradas e vias urbanas, a preservação do patrimônio público, etc. Além disso, o crescimento populacional demanda um programa de investimentos crescente por parte dos governos.

Uma crítica constante à Lei de Responsabilidade Fiscal diz respeito à imposição de limites para os gastos com pessoal. A definição desses limites busca simplesmente permitir que o administrador público cumpra o papel que a sociedade lhe atribuiu: proporcionar bem-estar à população, a partir dos recursos que lhe são entregues na forma de impostos.

Certamente que o aumento da participação da folha de pagamento nas receitas de Estados e Municípios deveu-se, como já foi visto, à estabilidade econômica e a queda nos índices inflacionários. Além disso, a despesa com pessoal apresenta um componente vegetativo importante, responsável pelo crescimento deste tipo de despesa de forma continuada.


Por conseguinte, a limitação dos gastos com pessoal em percentual da RCL deve-se, antes de mais nada, à necessidade de manter o setor público com os recursos necessários à sua manutenção e ao atendimento das demandas sociais.

Limites com Pessoal

De acordo com a LRF, entende-se como despesas de pessoal:

1. Somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos;

2. Despesas com inativos e pensionistas;

3. Mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias;

4. Vencimentos e vantagens, fixas e variáveis;

5. Subsídios, proventos de aposentadoria;

6. reformas e pensões;

7. Adicionais de qualquer natureza;

8. Gratificações, horas extras e vantagens pessoais;

9. Encargos sociais; e,

10. Contribuições recolhidas pelo Ente às entidades de previdência.

A apuração dos gastos com pessoal será feita com base em um período de 12 meses. Neste caso, os limites a serem apresentados no Relatório de Gestão Fiscal - RGF do primeiro e do segundo quadrimestre, somarão despesas com pessoal relativas a dois exercícios financeiros, já que a contagem retroage 11 meses 12 . Somente o RGF referente ao último quadrimestre do ano apresentará as despesas de pessoal verificadas na unicidade do exercício financeiro.

A LRF determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no setor público:

_ 50% da RCL para a União; e,

_ 60% da RCL para Estados e Municípios.

Cumpre ressaltar que após a publicação da LRF, fica revogada qualquer outra legislação que verse sobre estes limites. É o caso da Lei Complementar nº 96 de 1999, conhecida como Lei Camata II. De acordo com a LRF, tais limites serão agora repartidos entre todos os Poderes públicos, com percentuais específicos para cada Poder.

Na esfera estadual o limite de 60% será repartido da seguinte forma:

_ 2% para o Ministério Público;

_ 3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Estado;

_ 6% para o Judiciário; e,

_ 49% para o Executivo.

Na esfera municipal o limite de 60% será assim repartido:

_ 6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas do Município, quando houver; e,

_ 54% para o Executivo.

Na esfera Federal o limite será de 50% da RCL, assim dividido:


_ 40,9% para o Executivo;

_ 6% para o Judiciário;

_ 2,5% para o Legislativo; e,

_ 0,6% para o Ministério Público.

Nos Poderes Legislativo e Judiciário, os limites serão repartidos, entre os seus diversos órgãos, na proporção das despesas que vinham sendo realizadas em exercícios anteriores.

Um exemplo: digamos que nos três exercícios financeiros anteriores à publicação da LRF (1997, 1998 e 1999) dentro do Poder Judiciário a média das despesas com pessoal foi dividido entre o órgão A e o órgão B na proporção de 40% e 60% respectivamente. A partir de maio de 2000, com a limitação dos gastos com pessoal sendo igual a 6% da RCL para o Poder Judiciário, isto significa que o órgão A terá um limite de 2,4% da RCL para as despesas com pessoal, enquanto que para o órgão B, este limite será igual a 3,6%.

Nos Estados onde houver Tribunal de Contas dos Municípios, o limite para os gastos com pessoal do Legislativo será igual a 3,4% da RCL, enquanto que o Executivo perderá este percentual a maior do seu limite (0,4%), que passará então para 48,6% da RCL.

Finalmente, resta relacionar aquelas despesas que não serão computadas para o atendimento dos limites definidos nesta seção:

_ As despesas com indenização por demissão de servidores ou empregados;

_ As despesas relativas ao incentivo à demissão voluntária, o chamado PDV. Não faria sentido decisão diferente, já que, por ocasião do afastamento, o servidor recebe valores superiores àqueles que receberia se continuasse na ativa. Em outras palavras, o PDV, em geral utilizado pontualmente e dirigido ao conjunto dos servidores, aumentará a despesa com pessoal no mês em que estiver sendo executado. Sua contagem no limite de pessoal desestimularia programas dessa natureza;

_ As despesas com pessoal verificadas em decorrência de convocação extraordinária do Congresso Nacional;

_ As despesas decorrentes de decisão judicial (em geral classificadas na rubrica “Sentenças Judiciais”), e da competência de período anterior ao da apuração das despesas com pessoal (somando-se o mês de referência com os onze meses anteriores), de acordo com o § 2º do artigo 18;

_ As despesas com pessoal do Estado do Amapá, Roraima e do Distrito Federal, custeadas pela União. Parece lógico que, se estas despesas não são pagas com as receitas destes Estados, não há porque serem somadas aos limites (60%).

_ As despesas com inativos custeadas com recursos de fundos próprios.

Atente-se para o fato de que as receitas originárias das contribuições a fundos não compõem o cálculo da RCL, o que torna nula esta operação do ponto de vista contábil.

Serviços de Terceiros e Encargos

Dispositivo polêmico, o parágrafo primeiro do artigo 18 introduz a conta “contratos de serviços de terceiros em substituição a servidores públicos”, novidade dentro do estudo da contabilidade pública. Até este momento, tal rubrica contábil era desconhecida dos contadores e dos demais estudiosos das finanças públicas.

A intenção do legislador, neste caso, foi a de evitar que o setor público (no caso o irresponsável), utilizasse de artimanha contábil para “burlar” os ditames da LRF.


Este artigo, assim como o supracitado § 3º do artigo 9º, têm ocasionado descontentamento à maioria dos administradores públicos e estranheza aos juristas e contabilistas. Na verdade, a maior dificuldade neste caso diz respeito à interpretação da norma: serão todos os serviços terceirizados, afinal, somados aos limites de pessoal? Qual a forma de substituir servidores, além do concurso público? É necessário um esclarecimento maior quanto à forma de contabilização deste tipo de despesa, bem como a sua clara identificação dentro do plano de contas. De acordo com a LRF, a Contabilidade Geral da União é o órgão competente para dirimir dúvidas quanto à operacionalidade da LRF, enquanto não estiver em funcionamento o Conselho de Gestão Fiscal, previsto no seu art. 67. Acrescentamos neste título a opinião dos Tribunais de Contas sobre esta matéria:

“Terceirização consiste na contratação de empresas prestadoras de serviços, e atualmente emprega-se este vocábulo para designar a prática adotada por muitas empresas de contratar serviços de terceiros para as suas atividades meio”.

Além disso, de acordo com o Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul:

“Vê-se que a terceirização, na Administração Pública, envolve um conceito de delegação a outra empresa para execução de determinado serviço ou trabalho, gerando, desse modo, atividade de execução indireta, bem definida pelo recente Decreto nº 2.271, de 7 de julho de 1997.”

Assim, terceirização de mão-de-obra significaria a contratação de empresas prestadoras de serviços, as quais, evidentemente, alocariam mão-de-obra. Desta forma, funcionários das empresas contratadas não manteriam qualquer vínculo jurídico ou funcional com o Poder Público, não podendo, conseqüentemente, ser caracterizados como agentes públicos, não adentrando no conceito de pessoal ativo.

Aparentemente esta regra estaria em conflito com os limites a que alude o caput do art. 169 da CF, o qual disciplina despesa tão somente com pessoal ativo e inativo.

Aceitando-se a tese de que o disposto no mencionado § 1º do art. 18 afronte os ditames constitucionais e, por este motivo, deva ser afastado, tal fato não autorizará a que os Poderes e órgãos referidos no art. 20 busquem contratar serviços de terceiros, objetivando fugir dos limites de despesas com pessoal a que estejam submetidos, face à limitação imposta no art. 72, para a contratação de serviços de terceiros, a seguir transcrito:

“Art. 72. A despesa com serviços de terceiros dos Poderes e órgãos referidos no art. 20 não poderá exceder, em percentual da receita corrente líquida, a do exercício anterior à entrada em vigor desta Lei Complementar, até o término do terceiro exercício seguinte.”

A regra posta no transcrito artigo 72 estabelece um limitador de comprometimento da receita corrente líquida com serviços de terceiros. Tal limite, que vigorará até 31/12/2003, deve ser calculado tomando-se por base o total das contratações de prestação de serviços com terceiros celebrados no exercício de 1999, e verificando qual a sua participação percentual em relação ao montante da receita corrente líquida arrecadada no mesmo exercício.

Atualmente, na medida em que não há manifestação do STF quanto a inconstitucionalidade do § 1º do artigo 18, devemos atentar para as seguintes situações:

1) Entes públicos que tem nos serviços de terceiros percentual importante da sua RCL: é o caso, por exemplo do Estado do Tocantins e seus Municípios, onde esta rubrica aproxima-se, em termos percentuais, dos limites com gastos com pessoal. Os serviços terceirizados no conjunto dos Municípios do Estado do Tocantins, consomem cerca de 30% da sua RCL anual, contra 40% dos gastos médios com a folha de pagamentos. Neste caso, ao acrescentar no limite de gastos com


pessoal a totalidade dos serviços de terceiros, o percentual médio de comprometimento passaria de 70% da RCL, portanto, acima dos limites legais.

2) Desconsiderando as situações extremas, conforme exemplo anterior, em outras situações o percentual com serviços de terceiros obedece a média nacional: cerca de 10% da RCL anual. Neste caso, caracterizando-se aqueles serviços de terceiros em substituição de pessoal, de forma a somarem as despesas com pessoal, o seu efeito sobre o volume total dos gastos com pessoal torna-se muitas vezes, residual.

3) Muitas vezes, a opção pela contratação de serviços terceirizados representará um ônus menor para o ente público. No caso do Tocantins, Estado em construção, a opção pela terceirização indica a necessidade de mão-de-obra para a montagem da infra-estrutura pública. Finalizada esta fase de constituição e implantação física da máquina administrativa, cessa a necessidade destes serviços, sendo sua rescisão facilitada pelo instrumento jurídico que o norteia: um contrato de serviços. Na opção pela contratação de funcionários públicos através de concurso, finalizados os trabalhos, teríamos um contingente de pessoal sem função dentro do serviço público.

4) Dessa forma, a análise das limitações para contratação de pessoal deve ser verificada caso a caso. Buscando-se no espírito da LRF a eficiência na alocação de recursos e economia para os cofres públicos, deve-se atentar para que a interpretação prática da LRF leve em consideração estes pressupostos. E isto já está ocorrendo por parte de Tribunais de Contas, preocupados, neste caso, com a governabililade. Não se deve imputar ao administrador público uma tarefa que implique em dificuldades para desenvolvimento sócio-econômico local, sob pena de colocar em risco a validade da LRF, criando, neste caso, resistência à sua implantação.

Por fim, a partir do artigo 61 da Lei n o 10.266, de 24 de julho de 2001 (LDO 2002) apresenta-se a forma como o Governo Federal vem tratando a questão das substituições de servidores:

“Art. 61. O disposto no § 1 o do art. 18 da Lei Complementar n o 101, de 2000, aplica-se exclusivamente para fins de cálculo do limite da despesa total com pessoal, independentemente da legalidade ou validade dos contratos.

Parágrafo único. Não se considera como substituição de servidores e empregados públicos, para efeito do caput, os contratos de terceirização relativos a execução indireta de atividades que, simultaneamente:

I - sejam acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que constituem área de competência legal do órgão ou entidade, na forma de regulamento;

II - não sejam inerentes a categorias funcionais abrangidas por plano de cargos do quadro de pessoal do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário, ou quando se tratar de cargo ou categoria extinto, total ou parcialmente;

III - não caracterizem relação direta de emprego.”

Emenda Constitucional n° 25, de 2000

Em vigor a partir de janeiro de 2001, os efeitos desta norma constitucional implicam em limites diferenciados para a despesa total e com pessoal dos Poderes Legislativos municipais. Tendo como base o somatório das receitas tributárias e das transferências constitucionais realizadas no exercício anterior, o total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais:

_ 8% para Municípios com população até 100.000 habitantes;

_ 7% para Municípios com população entre 100.001 e 300.000 habitantes;


_ 6% para Municípios com população entre 300.001 e 500.000 habitantes; e,

_ 5% para Municípios com população acima de 500.000 habitantes.

Da aplicação da EC n° 25, constante dos artigos 29 e 29-A, da Constituição Federal, resulta que o Poder Legislativo, nos Municípios, qualquer que seja o seu número de habitantes, deverá obedecer aos limites nela estipulados para suas despesas totais. Em termos de gastos com pessoal, o máximo admitido pela norma constitucional é de 70% do respectivo limite de gastos totais, isso a partir de 1° de janeiro de 2001.

Cumpre ressaltar que, naquilo que colidir com a Emenda Constitucional em questão, a LRF não se aplica, por vício de inconstitucionalidade. No entanto, em qualquer situação, prevalecerá e deverá ser obedecido o limite mais rígido.

Lei n° 9.717, de 27 de novembro de 1998

Este dispositivo traz ainda outras limitações que deverão ser observadas com relação às despesas de pessoal. De acordo com o artigo 2º da referida legislação, a despesa líquida com pessoal inativo e pensionistas dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos e dos militares de cada um dos entes estatais não poderá exceder a doze por cento de sua RCL, em cada exercício financeiro. Esta RCL, de acordo com o texto da Lei, deverá ser calculada conforme a Lei Complementar n° 82 de 27 de março de 1995.

Considerando que a referida Lei Complementar n° 82 foi substituída pela de n° 96, de 1999 e que, por sua vez, foi revogada pela LRF, em seu artigo 75, a RCL deverá ser calculada conforme a nova definição, constante na LRF. Além disso, de acordo com o parágrafo 2º, do artigo 2º, da Lei n° 9.717, entende-se como despesa líquida a diferença entre a despesa total com pessoal inativo e pensionistas dos regimes próprios de previdência social dos servidores e dos militares de cada um dos entes estatais e a contribuição dos respectivos segurados. Cumpre ressaltar que este procedimento está sendo observado na definição das despesas com pessoal da LRF, bem como aqueles itens que deverão ser excluídos do cálculo, como por exemplo, aquelas despesas com pessoal custeadas pelos seus regimes próprios de previdência.

A dificuldade neste caso reside no fato de, caso o ente venha a ultrapassar o limite de 12% com os seus inativos, a lei não especificar qual a providência a ser adotada para a redução da despesa. Os efeitos da Lei n° 9.717, no entanto, estão suspensos até o final de 2003, de acordo com a MP n o 2.187-13, de 24 de agosto de 2001.

O artigo 21 da LRF, determina a nulidade de qualquer ato que venha a acarretar aumento da despesa com pessoal expedido nos seis meses que antecedem ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão. Vale lembrar que esta norma alcança também os Presidentes dos Legislativos Municipais, cujos mandatos, neste cargo, tem duração de dois anos, estando, conseqüentemente, impedidos de aumentar a despesa com pessoal no último semestre em que estiverem presidindo as Câmaras Municipais.

Outras disposições restritivas são estabelecidas nos arts. 22 e 23, cabendo destacar:

_ Verificação do cumprimento dos limites da despesa ao final de cada quadrimestre;

_ Caso a despesa ultrapasse 95% do limite, ficam automaticamente vedadas todas e quaisquer medidas que acarretem aumento de despesa, tais como: concessão de vantagem, aumento ou reajuste de remuneração; criação de cargo, emprego ou função; alteração de estrutura de carreira; provimento de cargo, ressalvados os casos de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas de educação, saúde e segurança; pagamento de hora extra.


Ultrapassado o limite da despesa, o respectivo Poder ou órgão deverá, no prazo de dois quadrimestres, eliminar o percentual excedente, sendo pelo menos 1/3 no primeiro quadrimestre.

Para o cumprimento dessas disposições, a lei faculta a redução temporária da jornada de trabalho, com redução de vencimentos adequada à nova carga horária.

Esgotado o prazo para a redução da despesa, sem sucesso, estarão suspensas as transferências voluntárias ao ente, que fica impedido, ainda, de contratar operações de crédito e de receber qualquer garantia de outro ente, isto no que diz respeito às punições fiscais. Neste particular, a LRF parece sugerir que os Poderes exerçam vigilância mútua no tocante ao cumprimento dos limites de gastos com pessoal, uma vez que, se um deles ultrapassar o respectivo teto, trará prejuízos a toda a coletividade, que será penalizada com a suspensão das transferências voluntárias de recursos.

Cabe ainda, à Lei Federal n° 9.717, de 27/11/1998, disciplinar, dentre outros aspectos, a manutenção, estudo de viabilidade, forma de administração, utilização e aplicação de recursos e mesmo a extinção dos sistemas previdenciários.

Quanto à utilização dos recursos, dispõe o inciso III, do art. 1º, da Lei n° 9.717/98 que: “as contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e as contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, somente poderão ser utilizadas para pagamento de benefícios previdenciários dos respectivos regimes.”

Além disso, o art. 6º, da mesma lei, faculta à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a constituição, mediante lei – em sentido formal – de fundos integrados de bens, direitos e ativos, com finalidade previdenciária, observados os critérios do art. 1º e do próprio art. 6º, quais sejam:

1. realização de avaliação atuarial inicial e em cada balanço, bem como de auditoria, por entidades independentes legalmente habilitadas, utilizando-se parâmetros gerais, para a organização e revisão do plano de custeio e benefícios;

2. financiamento mediante recursos provenientes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e das contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, para os seus respectivos regimes;

3. as contribuições da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e as contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, somente poderão ser utilizadas para pagamento de benefícios previdenciários dos respectivos regimes;

4. cobertura de um número mínimo de segurados (mil segurados, conforme a Portaria MPAS n° 4.992/99, art. 9º), de modo que os regimes possam garantir diretamente a totalidade dos riscos cobertos no plano de benefícios, preservando o equilíbrio atuarial sem necessidade de resseguro, conforme parâmetros gerais;

5. cobertura exclusiva a servidores públicos titulares de cargos efetivos e a militares, e a seus respectivos dependentes, de cada ente estatal, vedado o pagamento de benefícios, mediante convênios ou consórcios entre Estados, entre Estados e Municípios e entre Municípios;

6. pleno acesso dos segurados às informações relativas à gestão do regime e participação de representantes dos servidores públicos e dos militares ativos e inativos, nos colegiados e instâncias de decisão em que os seus interesses sejam objeto de discussão e deliberação;

7. registro contábil individualizado das contribuições de cada servidor e dos entes estatais, conforme diretrizes gerais;

8. identificação e consolidação em demonstrativos financeiros e


orçamentários de todas as despesas fixas e variáveis com pessoal inativo civil, militar e pensionistas, bem como dos encargos incidentes sobre os proventos e pensões pagos;

9. sujeição às inspeções e auditorias de natureza atuarial, contábil, financeira, orçamentária e patrimonial dos órgãos de controle interno e externo;

10. no caso dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, constitui requisito adicional, para organização e funcionamento de regime próprio de previdência social dos servidores públicos e dos militares, ter receita diretamente arrecadada ampliada, na forma estabelecida por parâmetros legais, superior à proveniente de transferências constitucionais da União e dos Estados;

11. estabelecimento de estrutura técnico-administrativa, com conselhos de administração e fiscal e autonomia financeira;

12. existência de conta do fundo distinta do Tesouro da unidade federativa;

13. aporte de capital inicial em valor a ser definido conforme diretrizes gerais;

14. aplicação de recursos, conforme estabelecido pelo Conselho Monetário Nacional;

15. vedação da utilização de recursos do fundo de bens, direitos e ativos para empréstimos de qualquer natureza, inclusive à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, a entidades da administração indireta e aos respectivos segurados;

16. vedação à aplicação de recursos em títulos públicos, com exceção de títulos do Governo Federal;

17. avaliação de bens, direitos e ativos de qualquer natureza integrados ao fundo, em conformidade com a Lei n o 4.320, de 17 de março de 1964 e alterações subseqüentes;

18. estabelecimento de limites para a taxa de administração, conforme parâmetros gerais;

19. constituição e extinção do fundo mediante lei.

Despesas com a Seguridade Social

Embora este assunto tenha merecido apenas um breve artigo, nem por isso a LRF é menos severa em relação aos aumentos de gastos com a seguridade social.

De modo idêntico aos demais aumentos de despesa, a criação, majoração ou extensão de qualquer benefício que integre a seguridade social requer, além da indicação de sua fonte de custeio total, o cumprimento do art. 17, que versa sobre a despesa obrigatória de caráter continuado. Apenas para relembrar, aquele dispositivo obriga à demonstração da origem dos recursos que custearão qualquer aumento na despesa, assim como a comprovação de que não serão afetadas as metas de resultados fiscais previstas na LDO, a partir de mecanismos de compensação.

Destinação de Recursos para o Setor Privado

O art. 26 da LRF estabelece a regra básica para toda e qualquer destinação de recursos públicos ao setor privado: a sua autorização por lei específica. E, como requisitos adicionais, é exigida a observância das disposições da LDO, além da sua previsão na lei orçamentária ou em crédito adicional.

Equiparam-se a transferências e sujeitam-se às mesmas normas as concessões de empréstimos, financiamentos e refinanciamentos, prorrogação e composição de dívidas, concessão de subvenções e a participação em constituição ou aumento de capital.

Sempre que o ente beneficiário de uma operação de crédito não estiver sob controle direto do ente transferidor dos recursos, os encargos financeiros da operação, as comissões e outras despesas não


poderão ser inferiores ao que dispuser a lei ou ao seu custo de captação.

Por sua vez, o art. 28 da LRF proíbe taxativamente o socorro às instituições do Sistema Financeiro Nacional – SFN. Tal proibição tem como objetivo primordial evitar, de uma vez por todas, a repetição de programas nos moldes do PROER, feito para socorrer instituições integrantes do SFN. Para tanto, o parágrafo primeiro do mesmo dispositivo já antevê a solução para eventuais situações de insolvência, mediante a criação de fundos e outras formas legais que dêem cobertura a essas instituições.

A Regra de Ouro

Segundo o art. 167, III, da Constituição Federal, “É vedada a realização de operações de crédito que excedam as despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.”

Esse comando traz a chamada “regra de ouro”, que pretende coibir o financiamento, via operação de crédito, de despesas correntes. É matéria orçamentária, ou seja, o limite das operações de crédito é o montante das despesas de capital previsto na lei orçamentária anual. Após a LRF passou a ser também matéria financeira.

O cumprimento do limite a que se refere o inciso III, do art. 167 da Constituição, deverá ser comprovado mediante apuração das operações de crédito e das despesas de capital conforme os critérios definidos no art. 32, § 3º, da LRF, que determina, in verbis:

“§ 3° Para fins do disposto no inciso V do § 1° , considerar-se-á, em cada exercício financeiro, o total dos recursos de operações de crédito nele ingressados e o das despesas de capital executadas, observado o seguinte:

I - não serão computadas nas despesas de capital as realizadas sob a forma de empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar a diminuição, direta ou indireta, do ônus deste;

II - se o empréstimo ou financiamento a que se refere o inciso I for concedido por instituição financeira controlada pelo ente da Federação, o valor da operação será deduzido das despesas de capital;”

Verificar-se-ão, separadamente, o exercício anterior e o exercício corrente, tomando-se por base:

I - no exercício anterior, as receitas de operações de crédito nele realizadas e as despesas de capital nele executadas; e

II - no exercício corrente, as receitas de operações de crédito e as despesas de capital constantes da lei orçamentária.

Não serão computadas como despesas de capital para esta finalidade:

I - o montante referente às despesas realizadas, ou constantes da lei orçamentária, conforme o caso, em cumprimento da devolução a que se refere o art. 33 da Lei Complementar n° 101, de 2000, transcrito a seguir:

“Art. 33. A instituição financeira que contratar operação de crédito com ente da Federação, exceto quando relativa à dívida mobiliária ou à externa, deverá exigir comprovação de que a operação atende às condições e limites estabelecidos.

§ 1° A operação realizada com infração do disposto nesta Lei Complementar será considerada nula, procedendo-se ao seu cancelamento, mediante a devolução do principal, vedados o pagamento de juros e demais encargos financeiros.


§ 2° Se a devolução não for efetuada no exercício de ingresso dos recursos, será consignada reserva específica na lei orçamentária para o exercício seguinte.

§ 3° Enquanto não efetuado o cancelamento, a amortização, ou constituída a reserva, aplicam-se as sanções previstas nos incisos do § 3° do art. 23.

§ 4° Também se constituirá reserva, no montante equivalente ao excesso, se não atendido o disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, consideradas as disposições do § 3° do art. 32.”

II - as despesas realizadas e as previstas que representem empréstimo ou financiamento a contribuinte, com o intuito de promover incentivo fiscal, tendo por base tributo de competência do ente da Federação, se resultar na diminuição, direta ou indireta, do ônus deste; e

III - as despesas realizadas e as previstas que representem inversões financeiras na forma de participação acionária em empresas que não sejam controladas, direta ou indiretamente, pela União ou pelos demais entes da Federação, excetuando-se aquelas decorrentes da participação em organismos financeiros internacionais.

As receitas das operações de crédito efetuadas no contexto da gestão da dívida pública mobiliária federal somente serão consideradas no exercício financeiro em que for realizada a respectiva despesa.

As operações de antecipação de receitas orçamentárias não serão computadas para os fins de cumprimento da regra de ouro, desde que liquidadas no mesmo exercício em que forem contratadas.

Aqui, além de as empresas controladas não dependentes não integrarem o orçamento, cabe o comentário de que a contabilidade empresarial, que é utilizada pelas sociedades de economia mista, se sociedade anônima, obrigatoriamente, por força da Lei n° 6.404 e empresas públicas, não apresenta a dicotomia, própria da administração pública, entre despesas de capital e despesas correntes. Tais conceitos, na verdade, não são contábeis, mas orçamentários. Exemplificando: a compra de um imóvel à vista, não impacta contas de despesa, mas duas contas do ativo: caixa e permanente. Sob a ótica orçamentária, é despesa de capital.

Aliás, admitir-se que a “regra de ouro” alcança as estatais não dependentes levaria a uma situação no mínimo esdrúxula: a administração direta, pela exceção constante do art. 167, III, pode, presente autorização orçamentária excepcional, realizar operações de crédito além do montante das despesas de capital. Às estatais não dependentes, por não serem, de modo algum, objeto de legislação orçamentária, o impedimento seria absoluto.

Por outro lado, como as receitas e despesas das controladas não dependentes não integram o orçamento do ente político, não há como onerar o limite de operações de crédito deste com as operações daquelas.

Gestão Patrimonial

Neste capítulo a LRF realça três aspectos considerados de alta relevância para a administração do patrimônio dos entes públicos - as disponibilidades de caixa, a preservação do patrimônio e as relações com as empresas controladas pelo Poder Público.

Obviamente, a abordagem desses três aspectos não se faz de modo articulado, até porque o patrimônio público e a maneira como ele é administrado não se resumem às normas aqui reunidas. Isso, contudo, não retira a essas normas seu caráter cogente.

Tampouco as torna, por outro lado, o resumo daquilo que há a considerar-se quando em pauta o


tema gestão patrimonial.

Disponibilidades de Caixa

Com relação às disponibilidades de caixa, verifica-se haver duas preocupações básicas a presidir o estabelecimento das normas. A primeira reporta-se à imperiosidade de que, para o fim de depósito de recursos públicos, seja observada a norma do § 3º do art. 164 da Constituição Federal. Segundo o dispositivo constitucional, devem as disponibilidades da União ser depositadas no Banco Central, enquanto que as dos demais entes da Federação, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos na legislação.

A segunda preocupação diz respeito aos regimes previdenciários, tanto geral quanto dos servidores, cujos recursos devem ser depositados em contas específicas, distintas das demais contas do Ente Federativo, vedada sua aplicação nos ativos relacionados nos incisos I e II do § 2º do art. 43 da LRF, que são:

I - títulos da dívida pública estadual e municipal, bem como em ações e outros papéis relativos às empresas controladas pelo respectivo ente da Federação;

II - empréstimos de qualquer natureza, aos segurados e ao poder público, inclusive às suas empresas controladas.

Cumpre ainda ressaltar que a Medida Provisória n° 2.192/70, de 24/08/2001 (estabelece mecanismos objetivando a redução da presença do setor público estadual na atividade financeira bancária, dispõe sobre a privatização de instituições financeiras, e dá outras providências) e suas reedições, possibilitou aos Estados que privatizaram seus bancos estaduais a manutenção das disponibilidades financeiras nesses bancos mesmo após a privatização. Esta prática tornou-se necessária para viabilizar a privatização de instituições financeiras como o BANERJ e o BANESPA.

No entanto a manutenção das disponibilidades financeiras nos bancos privatizados é de caráter temporário, conforme verificado no art. 4°, §§ 1° e 2°, da Medida Provisória n° 2.192:

“§ 1° As disponibilidades de caixa dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou das entidades do poder público e empresas por eles controladas poderão ser depositadas em instituição financeira submetida a processo de privatização ou na instituição financeira adquirente do seu controle acionário, até o final do exercício de 2010.

§ 2° A transferência das disponibilidades de caixa para instituição financeira oficial, na hipótese de que trata o § 1 o , deverá seguir cronograma aprovado pelo Banco Central do Brasil, consoante critérios estabelecidos pelo Conselho Monetário Nacional.”

Preservação do Patrimônio Público

Três assuntos compõem esta seção da LRF: a aplicação de receitas oriundas da alienação de bens e direitos; a inclusão de novos projetos na lei orçamentária anual; e a expedição de atos de desapropriação de imóveis urbanos.

Não é admitida a hipótese de aplicação de receitas oriundas da alienação de bens e direitos em outros ativos que não os decorrentes da realização de despesas de capital. Uma única exceção é feita: a destinação legal de tais recursos aos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores.


No tocante à inclusão de novos projetos na lei orçamentária anual, a regra constante do art. 45 da LRF estabelece ordem de precedência, na qual figuram como prioritários os projetos em andamento e as despesas de conservação do patrimônio público, tudo conforme previsto na lei de diretrizes orçamentárias. Dessa forma, a inclusão de novos projetos na lei orçamentária se dará apenas se estiverem adequadamente contempladas as despesas prioritárias.

Tendo em vista o estabelecimento dessa ordem de precedência, deve naturalmente o Poder Executivo encaminhar ao Legislativo, até a data de envio do projeto da lei de diretrizes orçamentárias, relatório contendo as informações necessárias sobre projetos em andamento e as despesas de conservação.

Finalmente, no que diz respeito à desapropriação de imóveis urbanos, a ordem é garantir que a destinação dos recursos necessários a tanto seja prévia à expedição do respectivo ato. Nesse sentido, inclusive na hipótese de contencioso, pode a destinação dos recursos operar-se pelo depósito judicial do valor da indenização.

Empresas Controladas pelo Poder Público

O objetivo visado pela norma é o estabelecimento de relação biunívoca entre, de um lado, a firmatura de contratos de gestão e, de outro, o gozo de autonomia gerencial, orçamentária e financeira. Dispõem, portanto, dessa autonomia as empresas controladas cujos objetivos e metas de desempenho estejam estabelecidos em contratos de gestão.

Desde logo, devem as empresas controladas pelo Poder Público fazer publicar balanços trimestrais, devendo constar, das correspondentes notas explicativas, informações sobre as operações realizadas sob condições diversas das de mercado e, em relação ao controlador, os bens e os serviços a ele fornecidos, assim como sobre os recursos por ele transferidos a qualquer título.

Transparência, Controle e Fiscalização

Este capítulo reúne todos os comandos normativos necessários à confecção e à divulgação de relatórios e demonstrativos ligados às atividades de condução das finanças públicas, estabelecendo regras e procedimentos de fiscalização, controle e avaliação do grau de sucesso obtido na administração das finanças públicas, particularmente sob o prisma das normas previstas na LRF.

Transparência na Gestão Fiscal

Nesta seção, verifica-se a existência de dois blocos normativos distintos: um de caráter geral, dedicado à explicitação dos instrumentos de transparência na gestão fiscal; outro, específico, voltado às contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo.

Para efeito da LRF, consideram-se instrumentos de transparência:

_ Os planos, os orçamentos e a Lei de Diretrizes Orçamentárias;

_ As prestações de contas e o respectivo parecer prévio;

_ Relatório Resumido da Execução Orçamentária e a sua versão simplificada;

_ Relatório de Gestão Fiscal e a sua versão simplificada.

A transparência da gestão pública exige também o incentivo à participação popular e pela realização de audiências públicas, tanto durante a elaboração como no curso da discussão dos planos, da lei de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos.

Por sua vez, as contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo devem estar à disposição do


público, no âmbito tanto do respectivo Poder Legislativo como do órgão técnico responsável por sua elaboração. Tratando-se da União, as contas devem ser acompanhadas por demonstrativos, confeccionados pelo Tesouro Nacional e pelas agências financeiras oficiais de fomento, especificando as aplicações efetuadas com recursos oriundos dos orçamentos fiscal e da seguridade social, assim como o impacto fiscal das operações realizadas pelas agências de fomento.

Escrituração e Consolidação das Contas

Nesta seção, dois objetivos são determinados. Em primeiro lugar, a par das normas de contabilidade pública já em vigor, prevêem-se disposições especiais, que tratam de:

_ Registro das disponibilidades de caixa;

_ Métodos de apuração de despesas e de contabilização de compromissos assumidos;

_ Abrangência das demonstrações contábeis;

_ Demonstração de receitas e despesas previdenciárias;

_ Escrituração de obrigações junto a terceiros, particularmente operações de crédito e despesas que restam a pagar;

_ Demonstração das variações patrimoniais.

Além disso, prevê-se que as normas gerais para a consolidação das contas públicas sejam estabelecidas pelo órgão central de contabilidade da União, pelo menos enquanto não for implantado o Conselho de Gestão Fiscal, de que trata o art. 67 da LRF. Em segundo lugar, são fixados prazos a fim de que Estados e Municípios encaminhem suas contas ao Governo Federal, tendo em vista a consolidação dos correspondentes demonstrativos contábeis, por esfera de governo e nacionalmente (Municípios até 30 de abril, com cópia ao Executivo estadual; Estados, até 31 de maio).

Relatório Resumido da Execução Orçamentária – RREO

Neste item, cuidam as normas da LRF de especificar, em caráter nacional, os parâmetros necessários à elaboração do chamado Relatório Resumido da Execução Orçamentária. Trata-se de documento cuja publicação é comandada pela própria Constituição Federal, por intermédio de seu § 3º do art. 165, devendo ocorrer em até trinta dias após o encerramento de cada bimestre.

O Relatório Resumido da Execução Orçamentária é composto de duas peças básicas e de alguns demonstrativos de suporte. As peças básicas são o balanço orçamentário, cuja função é especificar, por categoria econômica, as receitas e as despesas, e o demonstrativo de execução das receitas (por categoria econômica e fonte) e das despesas (por categoria econômica, grupo de natureza, função e subfunção).

Nessas peças, devem os valores referentes ao refinanciamento da dívida mobiliária ser destacados dentre as demais receitas de operações de crédito. Já os demonstrativos de suporte visam evidenciar a receita corrente líquida, as receitas e despesas previdenciárias, os resultados primário e nominal, as despesas com juros e os valores inscritos em restos a pagar. Tratando-se do Relatório de último bimestre de cada exercício, exige-se a demonstração das projeções atuariais dos regimes de previdência social, da variação patrimonial e da conformidade do montante das operações de crédito com aquele das despesas de capital, nos termos previstos no inciso III do art. 167 da Constituição.

As limitações impostas ao empenho de dotações devem ser justificadas, assim como relacionadas as medidas destinadas à elevação da arrecadação, no caso de frustração na previsão de receitas.


Cumpre ressaltar que o veto presidencial ao item “a” do inciso II do artigo 63 impediu a apresentação semestral do RREO para os municípios com menos de 50 mil habitantes. Apenas os demonstrativos definidos no artigo 53 da LRF é que poderão ser apresentados semestralmente por esses Municípios.

Relatório de Gestão Fiscal – RGF

Do ponto de vista do regime de finanças públicas implantado com a LRF, o Relatório de Gestão Fiscal ocupa posição central no que diz respeito ao acompanhamento das atividades financeiras do Estado. Cada um dos Poderes, além do Ministério Público, deve emitir o seu próprio Relatório de Gestão Fiscal, abrangendo todas as variáveis imprescindíveis à consecução das metas fiscais e à observância dos limites fixados para despesas e dívida. Constam, portanto, do Relatório:

_ As informações necessárias à verificação da conformidade, com os limites de que trata a LRF, das despesas com pessoal, das dívidas consolidada e mobiliária, da concessão de garantias, das operações de crédito e das despesas com juros;

_ Elenco de medidas adotadas com vistas à adequação das variáveis fiscais aos seus respectivos limites; tratando-se do último quadrimestre, demonstração do montante das disponibilidades ao final do exercício financeiro e das despesas inscritas em restos a pagar.

A despesa do Poder Executivo Federal correspondeu no primeiro quadrimestre de 2001 a cerca de 30% da RCL verificada nos doze últimos meses (o mês de referência – abril – e os onze meses anteriores). O limite prudencial de 36,01% corresponde a 95% do limite legal dessas despesas para o Executivo Federal: 37,90%. Ressalte-se que este limite legal da União corresponde ao limite definido no inciso I, “c” , do artigo 20 da LRF, ou seja, 40,9% subtraídas as despesas líquidas com pessoal do Estado do Amapá, Roraima e Distrito Federal que possuem um limite legal de 3% da RCL. No primeiro quadrimestre de 2001 estas despesas consumiram 1,86% da RCL Federal.

De acordo com proposta de Resolução encaminhada ao Senado Federal (que deverá substituir a Resolução n° 96, de 1989) o limite de endividamento para a União corresponderá a 3,5 da sua RCL anual. Verifica-se que no primeiro quadrimestral de 2001 esta relação estava em 3,1.

Aspectos Operacionais

O Relatório de Gestão Fiscal – RGF, de acordo com o artigo 54 da LRF será emitido ao final de cada quadrimestre, pelos titulares dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, além dos titulares dos órgãos referidos no artigo 20 (Ministério Público, Tribunais de Contas, Presidentes das Assembléias Legislativas, Câmara de Vereadores, Tribunais de Justiça).

Isso significa que a publicação deste Relatório acompanhará a demonstração dos resultados quadrimestrais referidos no artigo 9º (apresentados em audiências públicas), com exceção das demonstrações referentes ao último quadrimestre do ano.

Enquanto que para o RGF o prazo para a publicação será o final de janeiro do exercício seguinte, a audiência pública do último quadrimestre ocorrerá até o final de fevereiro. Mas a principal diferença entre os dois relatórios, além do conteúdo, diz respeito ao período de apuração. Os relatórios quadrimestrais (apresentados durante audiência pública) obedecem o quadrimestre civil, enquanto que o RGF, tendo a RCL como parâmetro básico e as despesas com pessoal com elemento fundamental, será quadrimestral na apresentação, mas, anual na apuração. Por exemplo: as despesas com pessoal, como percentual da RCL referentes ao segundo quadrimestre (referente à agosto) começarão a ser contadas a partir de setembro do exercício anterior, totalizando 12 meses, de acordo com o §3 º, inciso IV, do artigo 2º e de acordo com o § 2º do artigo 18. O RGF será assinado também pelas autoridades responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno. Serão


também padronizados, segundo modelos que poderão ser atualizados pelo Conselho de Gestão Fiscal (art. 67 da LRF).

Prestações de Contas

Três são os aspectos abordados, nesta seção, quanto às prestações de contas: a sua composição, as condições para a emissão do respectivo parecer prévio e o seu conteúdo.

Quanto à sua composição, devem as contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo ser acompanhadas pelas dos Presidentes do órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, além das do Chefe do Ministério Público. Todas as contas são objeto de parecer prévio do respectivo Tribunal de Contas.

A emissão do parecer prévio deve ocorrer no prazo de sessenta dias, contados da data do recebimento das contas, e, tratando-se de Município com menos de duzentos mil habitantes, desde que não seja capital, esse prazo é dilatado para cento e oitenta dias. Acaso as constituições estaduais ou as leis orgânicas municipais disponham diferentemente, prevalece o prazo, para a emissão do parecer, por elas, estabelecido. Em todo e qualquer caso, veda-se aos Tribunais de Contas o recesso de suas atividades enquanto houver contas pendentes do respectivo parecer.

Finalmente, deve o conteúdo das prestações de contas englobar, sem prejuízo de que se abordem outros assuntos, o desempenho da arrecadação de receitas, destacando: as providências adotadas quanto à fiscalização e ao combate à sonegação; as medidas administrativas e judiciais de recuperação de créditos e as destinadas ao incremento das receitas tributárias e de contribuições.

Fiscalização da Gestão Fiscal

A responsabilidade pela fiscalização quanto ao cumprimento das normas de gestão fiscal é atribuída ao Poder Legislativo, este com o auxílio do Tribunal de Contas, e aos sistemas de controle interno de cada Poder e do Ministério Público.

Ênfase especial deve ser atribuída, na fiscalização, a alguns aspectos específicos:

_ Verificação do cumprimento das metas previstas na lei de diretrizes;

_ Observância dos limites e das condições para a realização de operações de crédito e a inscrição de despesas em restos a pagar;

_ Adoção de medidas para a adequação das despesas com pessoal e das dívidas mobiliária e consolidada aos respectivos limites;

_ Observância das normas atinentes à destinação dos recursos oriundos da alienação de ativos;

_ Respeito aos limites aplicáveis aos gastos do Poder Legislativo municipal, caso existam tais limites.

Cabe ainda aos Tribunais de Contas, além de verificar o cumprimento dos limites relativos às despesas com pessoal, alertar Poderes e órgãos:

_ Sobre a possibilidade de extrapolação do limite referencial para as despesas com juros;

_ Quando às despesas com pessoal e os montantes das dívidas consolidada e mobiliária, das operações de crédito e das garantias concedidas ultrapassarem 90 por cento dos limites a elas aplicáveis;

_ Que as despesas com inativos e pensionistas se encontram acima do limite correspondente (Lei n° 9.717);


_ Sobre fatos que comprometam os custos ou os resultados de programas, assim como indícios de irregularidades na gestão.

Ao Tribunal de Contas da União foi dada a especial incumbência de acompanhar a legalidade das operações com títulos públicos, realizadas entre a União, por intermédio do Tesouro Nacional, e o Banco Central do Brasil.


TÍTULO XIII - DIREITO TRIBUTÁRIO

41. Direito Tributário

Embora as receitas, tanto as originárias quanto as derivadas, sejam objeto da Ciência das Finanças, a regulação das receitas derivadas é normatizada por ramo específico do direito público, o Direito Tributário. O estudo aprofundado do Direito Tributário foge dos objetivos deste trabalho, de forma que vamos nos limitar a abordar alguns tópicos essenciais para o entendimento da Ciência das Finanças.

Tributação e Eqüidade

Adam Smith, o pai da economia moderna, estabeleceu em seu livro Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations, publicado pela primeira vez em 1776 e traduzido para o português com o nome A Riqueza das Nações, que “os cidadãos de qualquer Estado devem contribuir para o suporte do Governo, tanto quanto possível, na proporção de sua capacidade, ou seja, da renda que usufruem sob a proteção do Estado”. Mais adiante, na mesma obra, argumenta que “não é irrazoável que os ricos devam contribuir para a despesa pública, não apenas na proporção de suas rendas, mas em algo mais do que essa proporção.” Essas passagens constituem a base sobre a qual foram desenvolvidos os princípios da capacidade de pagamento, dos benefícios recebidos e da progressividade tributária, fornecendo as bases para as discussões sobre eqüidade tributária.

O princípio do Benefício

Sob a ótica do princípio do benefício, os tributos são vistos como preços que os cidadãos pagam pelos bens ou serviços que lhes são prestados ou postos à disposição pelo Estado. Dessa forma, os tributos seriam cobrados de acordo com os benefícios individuais recebidos, direta ou indiretamente. A contribuição de melhoria149 é o tributo que melhor se encaixa nesse princípio, pois o cidadão o tributo em função de obra pública que tenha valorizado seu imóvel, no montante máximo relativo à valorização.

A aplicação desse princípio esbarra na dificuldade de se definir critérios para se mensurar o benefício recebido pelo cidadão.

149 Constituição Federal, art. 145, III.


Benefícios Totais

O critério dos benefícios totais estabelece que o tributo deve corresponder, exatamente, aos benefícios que o indivíduo recebe por meio dos gastos públicos. Esse critério desconsidera a criação de valor, o que não nos parece razoável, pois, se o preço final do produto fosse igual à soma dos insumos utilizados na sua produção, não haveria agregação de valor e, tampouco, atividade econômica.

Benefícios Proporcionais

O critério dos benefícios proporcionais, por sua vez, distribui o ônus tributário proporcionalmente ao benefício recebido por cada contribuinte, ou seja, não há necessidade de o valor do tributo ser exatamente igual ao benefício recebido.

Benefícios Marginais

O critério dos benefícios marginais, por sua vez, estabelece que os tributos a serem pagos devem ser distribuídos com base nos benefícios marginais recebidos. Deve, portanto, equivaler à avaliação feita pelo cidadão do benefício recebido pelos gastos públicos. Colocado dessa forma, o princípio do benefício equivaleria ao critério do preço de mercado na economia.

Dificuldades na Implementação do Princípio do Benefício

A aplicação do princípio do benefício à questão tributária encontra dificuldades intransponíveis até o momento. De fato, não é possível mensurar o valor dos benefícios recebidos por cada cidadão nos serviços públicos de segurança, justiça, defesa, despoluição, etc. Caso fosse possível determinar o valor do benefício recebido, o problema seria outro. Contribuintes com o mesmo montante de benefícios pagaria o mesmo valor em tributos, independentemente, da posição social, faixa de renda, etc, o que impediria a função distributiva do Governo. Além disso, estaria descartada a possibilidade de orçamentos superavitários, ou seja, com despesas executadas menores do que as receitas arrecadadas, do qual dependem políticas de estabilização da economia.

O princípio da Capacidade de Pagamento

O princípio da capacidade de pagamento e estabelece que as pessoas devem contribuir de acordo com sua capacidade de pagamento, independentemente do benefício recebido em função dos gastos públicos. A dificuldade para implementação desse princípio está na determinação do que seria a capacidade de pagamento de cada pessoa. Há vários critérios possíveis de serem adotados, todos com vantagens e desvantagens. A legislação tributária brasileira adotou vários critérios para o cálculo da capacidade de pagamento.

Um primeiro critério seria avaliar a capacidade de pagamento do contribuinte segundo sua renda. Em seguida, há a questão sobre qual renda serviria de base de cálculo do imposto devido, se a renda bruta ou a renda líquida. As margens de isenção reconhecem a existência de uma renda mínima capaz de proporcionar às famílias o acesso aos bens indispensáveis para sua subsistência e que a renda auferida abaixo dessas margens não atestam capacidade de pagamento.

Um outro critério que poderia ser utilizado como medida de capacidade de pagamento é o da riqueza. O proprietário de um conjunto de ativos poderia ser considerado mais apto a pagar impostos do que os que não possuem ativos. Ocorre, porém, que os ativos podem estar dispostos de forma que não gerem renda e, para o seu pagamento, seria necessária sua venda. É o caso do IPTU e IPVA, que, em muitas situações, forçam o proprietário a vender o bem para quitar sua dívida com o fisco. Além disso, os ativos acumulados podem não ser a representação da renda presente, mas da renda passada, já tributada.


Um terceiro critério para medir a capacidade de pagamento do cidadão poderia ser o do seu consumo. Uma vez que o consumo é função da própria renda, tem-se no critério do consumo uma medida indireta da própria renda. O ICMS é exemplo de imposto que adotou esse critério de cálculo de capacidade de pagamento.

Independentemente do critério adotado, todos os impostos incidem sobre a renda, riqueza ou consumo do cidadão.

Capacidade de Pagamento e Eqüidade

O princípio da capacidade de pagamento sugere que os contribuintes devem arcar com cargas fiscais que representem igual sacrifício de bem-estar, entendido como a perda de satisfação junto ao setor privado. Para viabilizar a perda equânime do bem-estar, deve-se observar os princípios da eqüidade horizontal e vertical.

Eqüidade Horizontal

O princípio da eqüidade horizontal exige que se dê igual tratamento para iguais. Contribuintes com a mesma capacidade de pagamento devem arcar com a mesma carga tributária.

Eqüidade Vertical

O princípio da eqüidade vertical exige, por outro lado, que se dê tratamento desigual tratamento para desiguais. Contribuintes com maior capacidade de pagamento devem pagar mais impostos do que os que têm menor capacidade de pagamento.

Tipos de Tributos

O entendimento de que a eqüidade implica em que a classe mais rica deve arcar com maior parte da carga tributária é consenso nos sistemas tributários da maioria dos países. Contudo, a forma como essa carga deve se distribuir entre as diversas camadas sociais varia, podendo, a incidência tributária, ser progressiva, proporcional ou regressiva, sejam os tributos fiscais, extrafiscais ou parafiscais.

• Tributos fiscais: têm a função precípua de arrecadar (ICMS).

• Tributos extrafiscais: também arrecadam, mas são instrumentos de política econômica (II).

• Tributos parafiscais: o sujeito ativo não é o Estado (OAB, CREA). Sua finalidade é a manutenção dessas entidades.Tributos Progressivos

Nos tributos progressivos, aplicam-se alíquotas maiores para as classes de renda mais alta. Dessa forma, pode-se distribuir renda em favor das classes de menos poder aquisitivo, pois a carga tributária será proporcionalmente maior nas classes ricas do que nas classes pobres.

Tributos Proporcionais

Nos tributos proporcionais, aplica-se uma única alíquota, qualquer que seja a camada social. Esse tipo de tributo, sobrecarrega as classes mais pobres, que pagarão, proporcionalmente, mais tributos do que as classes ricas. Admite-se que, quanto maior o salário, menores os benefícios marginais que ele pode trazer.

Isso pode ser bem entendido imaginando-se duas famílias: a renda familiar da primeira é suficiente


somente para a subsistência, não sobrando recursos para troca de móveis, viagens, ou aquisição de automóveis; a outra é rica, podendo gastar com coisas que são supérfluas para a primeira. Se ambas famílias forem tributadas proporcionalmente, embora a segunda vá pagar mais tributos em termos absolutos, a primeira sofrerá muito mais com a redução de sua renda líquida. Como vimos, o princípio da eqüidade implica em que os contribuintes devem arcar com cargas fiscais que impliquem no mesmo sacrifício ao bem-estar.

Os tributos proporcionais não têm nenhum impacto na redistribuição de renda.

Tributos Regressivos

Nos tributos regressivos, à medida que aumenta a faixa de renda, diminui a alíquota aplicável. A redistribuição de renda, nesse caso, ocorre em favor das classes mais abastadas, apesar de, em termos absolutos, ainda pagarem mais impostos.

Princípios Teóricos da Tributação

Rentabilidade

A base tributária do tributo deve ser suficientemente grande para garantir uma arrecadação suficiente para a manutenção do Estado.

Elasticidade

Além de ser suficientemente grande, a base tributária deve acompanhar o aumento dos custos de manutenção do Estado.

Economicidade

A administração da cobrança dos tributos deve ser razoavelmente simples, de forma a não comprometer parcelas significativas da arrecadação com o custeio da própria estrutura arrecadadora.

Simplicidade

As regras e procedimentos de tributação, como determinação de alíquotas, cálculo do valor devido, forma de pagamento, etc, deve ser simples o suficiente para não estimular a inadimplência fiscal do contribuinte, que naturalmente, já não quer pagar tributos.

Federalismo Fiscal 150

Competência para instituição de impostos

O modelo de organização do Estado brasileiro, tendo, de um lado, a União e, de outro, as Unidades da Federação, prevê que cada nível de governo institua e cobre tributos, a despeito de a tradição tributária brasileira ser centralizada, onde a União arrecada os principais tributos e transfere parte do valor arrecadado para as entidades federadas.

Segundo dispõe o art. 153 da Carta Magna, a União poderá instituir os seguintes impostos: a) de importação de produtos estrangeiros - II;

b) sobre a exportação de produtos nacionais, ou nacionalizados, para o exterior - IEx;

150 Debus, Ilvo e Morgado, Jeferson Vaz – Orçamento Público, Ed. Vestcom, 2ª Ed. – Brasília, 2000.


c) sobre a renda e proventos de qualquer natureza – IRPF e IRPJ

d) sobre produtos industrializados - IPI e) sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou sobre operações com títulos ou valores

mobiliários - IOF

f) sobre a propriedade territorial rural - ITR g) sobre grandes fortunas, nos termos de lei complementar (ainda não regulamentado).

Os impostos de competência dos Estados e do Distrito Federal, a este cabendo também os impostos municipais, estão previstos no art. 155, que contém os parâmetros para o cálculo dos impostos e as condicionantes para o seu lançamento:

a) imposto sobre a transmissão causa mortis e doação, de quaisquer bens ou direitos - ITCM b) imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços

de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicações, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior - ICMS

c) imposto sobre a propriedade de veículos automotores - IPVA

Os imposto de competência municipal, e também cobrados pelo Governo do Distrito Federal, encontram-se previstos no art. 156, da Carta de 1988, também com alguns condicionamentos:

a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana - IPTU

b) imposto sobre a transmissão de bens inter vivos - ITBI c) imposto sobre serviços de qualquer natureza, excluídos aqueles da competência dos Estados

(ICMS) – ISS

Repartição da Receita Tributária

O Brasil apresenta, desde a sua origem, características de um Estado formado “de cima para baixo”, em que o Estado precedeu a sociedade, portanto, de tradição marcadamente centralizadora ao nível da União, sendo que os governos autoritários das últimas décadas muito contribuíram para acentuar essas características. Como resultado dessa centralização, a União detém um enorme poder para definir as políticas públicas e, em conseqüência, tem uma efetiva supremacia no poder fiscal, deixando ás unidades federadas estreita margem de competência para a cobrança de tributos.

A conseqüência natural desse modelo tributário é uma Federação frágil, com forte dependência das unidades federadas em relação aos recursos financeiros da União, cuja redistribuição, no processo orçamentário, acaba sendo marcada por fatores políticos de natureza clientelista, nem sempre em benefício das respectivas populações.

Assim, como forma de neutralizar as conseqüências nefastas dessa centralização, tem-se buscado empregar critérios eminentemente técnicos para a repartição de parte considerável dos recursos originários dos impostos arrecadados pela União, através dos fundos de participação.

Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988 introduziu novos percentuais de repartição, segundo o disposto no art. 159. Pelo disposto nesse artigo, nota-se que, do imposto sobre a renda e proventos e do imposto sobre produtos industrializados, arrecadado pela União, quarenta e sete por cento são redistribuídos ao Fundo de Participação dos Estados e Distrito Federal e ao Fundo de Participação dos Municípios, segundo critérios populacionais e de territórios. Além disso, mais dez por cento do IPI são redistribuídos às unidades onde estão sediadas as empresas produtoras, geradoras do tributo:

“Art. 159. A União entregará:

I – do produto da arrecadação dos impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, quarenta e sete por cento, na seguinte forma:

a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;


b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;

c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.

II – do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados, dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados.

Quanto aos demais tributos, cada esfera de governo cobra aqueles que lhe são próprios, respeitando-se as respectivas exigências, no caso das taxas, muito usual ao nível municipal, a contraprestação de serviços e, no caso da União, as contribuições sociais, que têm destinação específica.


TÍTULO XIV – OS REGISTROS DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA

42. A Contabilidade Pública

Conceito

A Contabilidade Pública é o ramo da contabilidade que coleta, registra e controla os atos e fatos da Fazenda Pública, mostra o Patrimônio Público e suas variações, bem como acompanha e demonstra a execução do orçamento, levando em conta as normas de Direito Financeiro, os princípios gerais de finanças públicas e os princípios de contabilidade151.

Ela está interessada em todos os atos praticados pelo administrador, sejam de natureza orçamentária, sejam meramente administrativos, que possam alterar, qualitativa ou quantitativamente, o Patrimônio Público.

Objeto

O objeto da Contabilidade Pública é o Patrimônio Público, exceto os bens de domínio público, como praças, estradas, ruas, etc. Também é objeto da Contabilidade Pública o orçamento público.

Objetivo

O objetivo da Contabilidade Pública é fornecer informações gerenciais corretas, tempestivas e atualizadas à Administração Pública, para subsidiar a tomada de decisões; aos Órgãos de Controle Interno e Externo, para comprovar a idoneidade das operações e o cumprimento da legislação.

Regime contábil

A Lei 4.320/64 instituiu o regime contábil da Contabilidade Pública em seu art. 35, in verbis, “Pertencem ao exercício financeiro: I – as receitas nele arrecadadas; II – as despesas nele, legalmente, empenhadas”.

151 Forte, João – Contabilidade Pública/João Batista Forte de Souza Pires – Brasília: Franco & Fortes, 1996.

Rocha, Glauber – Contabilidade Pública.


O mandamento legal em tela não observa o princípio geral da contabilidade da competência, que estabelece que as receitas e despesas devem ser contabilizadas a partir do seu fato gerador. Entende-se por fato gerador da receita a entrega do bem ou serviço ao contratante, independentemente do recebimento do valor correspondente.

Há, nesse caso, divergências entre o entendimento entre o legislador e os princípios gerias de contabilidade. No caso de materiais de consumo, a despesa só poderia ser contabilizada no momento de seu consumo, não de seu recebimento. Em obediência ao preceito legal, a Contabilidade Pública registrada a despesa orçamentária, afetando negativamente o resultado do exercício, mas, em compensação, reconhece uma variação ativa orçamentária, que funciona como uma receita, anulando o efeito negativo da despesa registrada na liquidação.

Dessa forma, ficou instituído o regime de caixa para as receitas públicas e o regime de competência para as despesas.

Regime contábil da receita

Como já dissemos no capítulo relativo a Receitas Públicas, existem três tipos de receitas: prestação de serviços, venda de materiais e tributação. Nos dois primeiros casos, o fato gerador da receita é perfeitamente identificável e a contabilização da receita segue o princípio da competência.

No caso das receitas tributárias, contudo, não existe a prestação de serviço ou a entrega de um bem, o que dificulta a identificação do fato gerador, de forma que são contabilizados no momento da arrecadação. Entretanto, os tributos vencidos e não pagos são registrados na Dívida Ativa, seguindo o princípio da competência.

Regime contábil da despesa

O regime contábil da despesa já está consagrado na Lei 4.320/64 como sendo o de competência, não havendo divergências, portanto, com o princípio da competência. A despesa será apropriada no momento de seu fato gerador, que é o recebimento dos serviços, o consumo dos materiais e o uso dos bens.

Durante o exercício, a contabilização da despesa segue integralmente o princípio da competência. No final do exercício, contudo, há a figura dos “Restos a Pagar não processados”, que serão registrados sem que o fato gerador da despesa tenha ocorrido, contrariando o princípio da competência.

Campo de aplicação

A Contabilidade Pública aplica-se às três esferas governamentais (federal, estadual e municipal), nos órgãos da administração direta e nos da administração indireta, caso recebam recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social.

O Plano de Contas Único do Governo Federal

O Plano de Contas Único do Governo Federal consiste na relação sistematizada de todas as contas necessárias à contabilização dos atos e fatos da Administração Pública Federal, compondo-se dos seguintes itens: a) estrutura das contas; b) relação das contas agrupadas segundo suas funções; c) descrição das funções das contas; e c) indicação do mecanismo de débito e crédito de cada conta (tabela de eventos).


Conta

Segundo João Fortes, Conta é o título representativo da formação, composição, variação e situação de um patrimônio, bem como dos bens, direitos e das obrigações e situações nele não compreendidas, mas que, direta ou indiretamente, possam vir a afetá-lo, exigindo, por isso, controle específico.

As contas possuem a seguinte estrutura, dividida em sete níveis, na ordem:

Classe Grupo Subgrupo Elemento Subelemento Item Subitem Conta-corrente.

X X X X X

XX XX

Código variável

Estrutura básica do Plano de Contas Único

A estrutura básica do Plano de Contas Único é a seguinte: 1 – ATIVO 1.1 – CIRCULANTE 1.2 – REALIZÁVEL A LONGO PRAZO 1.4 – PERMANENTE 1.9 – COMPENSADO 3 – DESPESA 3.3 – DESPESAS CORRENTES 3.4 – DESPESAS DE CAPITAL 5 – RESULTADO DO EXERCÍCIO (-) 5.1 – RESULTADO ORÇAMENTÁRIO 5.2 – RESULTADO EXTRA-ORÇAMENTÁRIO

2 – PASSIVO 2.1 – CIRCULANTE 2.2 – EXIGÍVEL A LONGO PRAZO 2.3 – RESULTADO DE EXERCÍCIOS FUTUROS 2.4 – PATRIMÔNIO LÍQUIDO 2.9 – COMPENSADO 4 – RECEITA 4.1 – RECEITAS CORRENTES 4.2 – RECEITAS DE CAPITAL 4.9 – *DEDUÇÕES DA RECEITA 6 – RESULTADO DO EXERCÍCIO (+) 6.1 – RESULTADO ORÇAMENTÁRIO 6.2 – RESULTADO EXTRA-ORÇAMENTÁRIO 6.3 – RESULTADO APURADO

Sistema de Contas

A fim de facilitar a elaboração dos demonstrativos exigidos em lei, os lançamentos na Contabilidade Pública são feitos em quatro sistemas independentes de contas: Sistema Financeiro, Sistema Patrimonial, Sistema Orçamentário e Sistema de Compensação.

Sistema Financeiro

O Sistema Financeiro registra as entradas e saídas de recursos, ou seja, com os recebimentos e pagamentos de natureza orçamentária ou extra-orçamentária.

Sistema Patrimonial

O Sistema Patrimonial registra os fatos não-financeiros.

Sistema Orçamentário

O Sistema Orçamentário é representado pelos atos de natureza orçamentária.


Sistema de Compensação

Se os atos praticados pelo administrador não afetarem o Patrimônio de imediato, mas puderem vir a afetá-lo no futuro, eles serão registrados no Sistema de Compensação.

Os Balanços

Os resultados gerais do exercício serão demonstrados, por força de dispositivos legais, no Balanço Orçamentário, no Balanço Financeiro, no Balanço Patrimonial e na Demonstração das Variações Patrimoniais152.

Balanço Orçamentário

O Balanço Orçamentário demonstrará as receitas e despesas previstas em confronto com as realizadas153.

Balanço Financeiro

O Balanço Financeiro demonstrará a receita e a despesa orçamentárias bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extra-orçamentária, conjugados com os saldos em espécie provenientes do exercício anterior, e os que se transferem para o exercício seguinte154.

Os Restos a Pagar do exercício serão computados na receita extra-orçamentária para compensar sua inclusão na despesa orçamentária155.

Balanço Patrimonial

O Balanço Patrimonial demonstrará156:

I - O Ativo Financeiro, que compreenderá os créditos e valores realizáveis independentemente de autorização orçamentária e os valores numerários;

II - O Ativo Permanente, que compreenderá os bens, créditos e valores, cuja mobilização ou alienação dependa de autorização legislativa;

III - O Passivo Financeiro, que compreenderá as dívidas fundadas e outras, cujo pagamento independa de autorização orçamentária;

IV - O Passivo Permanente, que compreenderá as dívidas fundadas e outras que dependam de autorização legislativa para amortização ou resgate;

V - O Saldo Patrimonial; e

VI - As Contas de Compensação, nas quais serão registrados os bens, valores, obrigações e situações não compreendidas nos parágrafos anteriores e que, imediata ou indiretamente, possam vir a afetar o patrimônio.

152 Lei n° 4.320/64, art. 101. 153 Lei n° 4.320/64, art. 102. 154 Lei n° 4.320/64, art. 103. 155 Lei n° 4.320/64, art. 103, parágrafo único. 156 Lei n° 4.320/64, art. 105.


Balanço das Variações Patrimoniais

A Demonstração das Variações Patrimoniais evidenciará as alterações verificadas no patrimônio, resultantes ou independentes da execução orçamentária, e indicará o resultado patrimonial do exercício157.

43. Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI

Objetivos

Os objetivos do SIAFI podem ser divididos em dois aspectos: de caráter geral e de caráter específico.

Objetivos de Caráter Geral

a) prover os Órgãos Centrais, Setoriais, Seccionais e Executores de mecanismos adequados de registro e controle diário da execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil;

b) fornecer meios para agilizar a programação financeira, otimizando a utilização dos recursos do Tesouro Nacional;

c) permitir que a Contabilidade Pública seja fonte segura e tempestiva de informações gerenciais para todos os níveis da Administração;

d) integrar e compatibilizar as informações disponíveis nos diversos órgãos; e

e) permitir aos segmentos da sociedade, obterem a necessária transparência dos gastos públicos.

Objetivos de Caráter Específico

a) centralização da execução orçamentária e financeira, permitindo a padronização dos métodos e rotinas de trabalho, com benefícios sensíveis para a regulação dos procedimentos, disseminação de conhecimentos e execução de trabalhos;

b) conservação da individualidade das disponibilidades dos recursos do Caixa do Governo Federal, mesmo com a unificação, através do registro, no SIAFI, dos limites financeiros de cada Unidade Gestora, Fundo ou Entidade Supervisionada; e

c) aprimoramento das funções dos Órgãos de Contabilidade Analítica, que poderão ter seus recursos humanos deslocados do registro das entradas de dados (escrituração) para a análise e controle das saídas contábeis (relatórios).

Abrangência

A abrangência do SIAFI atinge os seguintes níveis:

Nível Central

• Secretaria do Tesouro Nacional, do Ministério da Fazenda – para a execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil.

• Secretaria de Orçamento Federal – SOF, do Ministério do Planejamento e Orçamento – para

157 Lei n° 4.320/64, art. 104.


a elaboração do orçamento.

• Secretaria Federal de Controle – SFC, do Ministério da Fazenda – para o acompanhamento e o controle da execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil.

Nível Setorial

• Coordenação de Planos e Orçamentos dos Ministérios Civis e Órgãos equivalentes nos Ministérios Militares, da Presidência da República, dos Tribunais do Poder Judiciário e das Casas do Poder Legislativo.

• Órgãos de Controle Interno dos Ministérios Militares, do Ministério das Relações Exteriores, da Presidência da República, do Ministério Público Federal, dos Tribunais do Poder Judiciário e das Casas do Poder Legislativo.

Nível Seccional

• Secretarias de Controle Interno nos Ministérios Civis e Delegacias Federais de Controle do Ministério da Fazenda, nos Estados.

Nível de Execução

• Unidades Gestoras em Geral.

• Delegacias Federal de Controle, nos Estados ou Órgãos equivalentes nos Ministérios Militares.

Conceitos básicos

Órgãos

São os Ministérios, o Ministério Público, as Secretarias da Presidência da República, as Entidades Supervisionadas, os Tribunais do Poder Judiciário e as Casas do Poder Legislativo.

São classificados em superiores e subordinados. Os superiores são aqueles, da Administração Direta, que tenha entidades por ele supervisionadas. Os subordinados são as entidades da Administração Indireta (autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista).

Subórgão

Denomina-se subórgão o conjunto de Unidades Gestoras de um mesmo Órgão.

Unidade Gestora

Aquela que serve para as entradas dos atos de gestão orçamentária, financeira e/ou patrimonial, a realização de parcela de programa de trabalho contido num crédito ou para o cadastramento dos operadores do sistema. As Unidades Gestoras podem ser assim classificadas: responsável, executora e setorial.

Conta Única

O Decreto n° 92.462, de 10/03/1986, criou a Secretaria do Tesouro Nacional – STN, no processo, então em curso, de uma profunda reorganização das finanças da União.

É a conta mantida, pelo Tesouro Nacional, junto ao Banco Central do Brasil, para acolher, em conformidade com o disposto no artigo 164 da Constituição Federal, as disponibilidades financeiras da União, à disposição das Unidades Gestoras online. As Unidades Gestoras off line não têm acesso


à Conta Única visto que a utilização do SIAFI é via UG Pólo de Digitação.

Compartilhamento

É o processo de utilização de equipamento instalado, em outra Unidade Gestora, por parte das Unidades Gestoras online que não disponham de terminais instalados em suas dependências físicas.

Disponibilidades Financeiras

Grupo de contas contábeis, onde se efetua o registro, no SIAFI, das operações financeiras realizadas pelas Unidades Gestoras referentes ao movimento de ingressos e dispêndios orçamentários, para demonstrar o saldo disponível livre de cada fonte de recursos.

Plano Interno

É o instrumento de planejamento e de acompanhamento da ação programada, usado como forma de detalhamento de um projeto/atividade, de uso exclusivo de cada Ministério ou Órgão.

Documentos de Entrada de Dados no Sistema

Enumeramos, a seguir, os principais documentos utilizados para registros contábeis no SIAFI.

Nota de Dotação (ND): documento utilizado para registrar, no SIAFI, as dotações orçamentárias referentes aos valores consignados no orçamento e nos seus créditos adicionais, bem como para detalhamento de fonte de recursos, plano interno ou Unidade Gestora Responsável.

Nota de Movimentação de Crédito (NC): destina-se ao registro da movimentação de créditos orçamentários entre Unidades Gestoras do Sistema.

Nota de Empenho (NE): Este documento destina-se à formalização do empenho, ou seja, ao comprometimento, no sistema, das despesas autorizadas pelo Ordenador de Despesas. Tem sua utilização, também, para o cancelamento dos Restos a Pagar inscritos no exercício anterior.

Pré-empenho (PE): Documento utilizado para se fazer bloqueio de dotações, no sistema, com a finalidade de atender a projetos que não estão em condições de serem empenhados.

Nota de Lançamento (NL): Tem a sua utilização destinada às apropriações de receitas e despesas, nas fases anteriores aos seus recebimentos ou pagamentos, bem como do registro dos atos e fatos não cobertos pelos outros documentos, e caracteriza-se por ser um documento de registro dos fatos extracaixa.

Ordem Bancária (OB): Destina-se ao pagamento da despesa, transferências financeiras entre unidades, devolução de valores de terceiros, transferências de recursos entre contas bancárias, etc.

Guia de Recebimento (GR): Documento utilizado para registro dos recebimentos de recursos efetuados diretamente pela Unidade Gestora. Quando os recursos são depositados na conta bancária da UG, utiliza-se a Nota de Lançamento, pois a GR só é utilizada quando os recursos são recebidos diretamente na tesouraria da Unidade.

Documento de Arrecadação de Receitas Federais (DF): Documento utilizado pelas Unidades Gestoras online para efetuar transferência de recursos, ao Tesouro Nacional, das suas obrigações tributárias ou de retenções de terceiros.

Nota de Programação Financeira (PF): Documento emitido via sistema para se fazer a


programação financeira dos recursos consignados no Orçamento Geral da União.

Evento

É o instrumento utilizado pelas Unidades Gestoras no preenchimento dos documentos de entrada no SIAFI, para transformar atos e fatos administrativos rotineiros em registros contábeis automáticos.

O código do evento é composto de seis dígitos, estruturados da seguintes forma:

XX.X.XXX

Classe (dois primeiros dígitos): Identifica o conjunto de eventos de uma mesma natureza de registro.

Tipo de Utilização (terceiro dígito):

(0) Utilizado diretamente pelo Gestor

(1) Utilizado internamente pelo Sistema

(2) Complementar do Evento do Gestor

(3) Complementar do Evento Interno do Sistema

(5) Estorno de Evento do Gestor

(6) Estorno de Evento Interno do Sistema

(7) Estorno do Evento complementar do Gestor

(8) Estorno do Evento complementar Interno do Sistema

Código Seqüencial (três últimos dígitos): Identifica cada um dos eventos.

As classes dos eventos foram criadas de forma a relacionar os atos e fatos com o momento em que ocorrem. Dessa forma, a previsão da receita antecede a dotação da despesa, que, por sua vez, recebe um código menor do que o movimento de créditos, e assim por diante.

Atos de natureza orçamentária

10.0.000 20.0.000 30.0.000 40.0.000

Previsão da Receita Dotação da Despesa Movimentação de Crédito Empenho da Despesa

Fatos modificativos e permutativos (exceção do evento 54)

51.0.000 52.0.000 53.0.000 54.0.000 55.0.000 56.0.000

Apropriações de Despesas (liquidação) Retenções de Obrigações Liquidações de Obrigações (pagamento) Registros Diversos Apropriações de Direitos Liquidações de Direitos

60.0.000 61.0.000 70.0.000 80.0.000

Restos a Pagar Liquidação de Restos a Pagar Transferências Financeiras Receita

RELAÇÃO ENTRE EVENTOS E DOCUMENTOS UTILIZADOS 10 20 30 40 51 52 53 54 55 56 61 70 80 D C


10 NL X X 20 ND X X 30 NC X X 40 NE,

PE X X

51 NL GR OB X – 52 NL NL – X 53 OB X – 54 NL NL X X 55 NL OB GR X – 56 GR NL NL – X 61 NL OB X – 70 OB OB OB OB NL X – 80 GR NL – X

xxx Não há relação com outras classes de eventos xxx Correspondência numérica das dezenas xxx Correspondência numérica das centenas

Tipos de Contas Bancárias

As contas-correntes bancárias dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal que integram os Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social serão abertas e mantidas no Banco do Brasil e terão, para fins de controle, a seguinte classificação:

Tipo A: destinada a abrigar as disponibilidades financeiras das Unidades Gestoras que utilizam o SIAFI, na modalidade off line, destinadas à realização de suas despesas;

Tipo B: destinada a acolher recursos de suprimento de fundos e de adiantamento, movimentada pelo agente pagador beneficiário e vinculada à Unidade Gestora responsável;

Tipo D: destinada ao acolhimento de recursos próprios de entidades participantes da modalidade de uso parcial do SIAFI; e

Tipo E: destinada a abrigar as disponibilidades financeiras mantidas no exterior pelas Unidades Gestoras Autorizadas.


TÍTULO XV – TÓPICOS ESPECIAIS

44. Natureza Jurídica das Normas Financeiras

O Direito Financeiro é ramo do Direito Público Interno, autônomo. O Direito Financeiro e o Direito Administrativo se relacionam de forma intensa, complementar; um realiza, o outro fornece os meios para a realização, garantindo, juntos, a existência da própria Administração Pública.

No entanto, as peculiaridades na aplicação e vigência das leis orçamentárias, dos créditos orçamentários, o trâmite diferenciado na elaboração das leis orçamentárias no Congresso, as regras diferenciadas para registro da execução dos orçamentos, o relacionamento entre os entes estatais motivado pelos orçamentos, etc, evidenciam que, embora se relacione intimamente com os Direitos Administrativo e Tributário, o Direito Financeiro constitui um ramo independente do Direito Público Interno.

Não bastassem esses argumentos, a Constituição Federal de 1988 assim o quis, explicitamente, no seu art. 24, in verbis: “Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I – direito tributário, financeiro, ...” (grifo nosso), o que encerra a questão.

Quanto às leis orçamentárias anuais, no meio orçamentário das três esferas de Governo pairam algumas dúvidas acerca de sua natureza jurídica. Sendo o orçamento anual uma lei, não seria obrigatória sua execução para que a lei fosse cumprida? A ausência de execução não seria desobediência ao mandamento legal? A compatibilidade entre PPA, LDO e LOA não especifica se as dotações são limites máximos, mínimos, ou apenas indicativos. Portanto, a programação contida no PPA deveria indicar o máximo ou o mínimo que a Administração pretende fazer no período de sua vigência? E a LDO?

A questão acerca da natureza jurídica do orçamento encontra divergências entre os estudiosos quanto a que tipo de norma são as leis orçamentárias. Seriam atos de efeito normativo ou atos de efeito concreto, ou seja, possuem eficácia plena de normatização ou são lei apenas sob o ponto de vista puramente formal? A lei em sentido material é o ato jurídico que estabelece uma regra de direito. Em oposição a esse conceito a lei em seu sentido formal não estabelece normas, mas é tão-somente um ato emanado de forma solene.

O Supremo Tribunal Federal vem entendendo que as leis orçamentárias são atos de efeito concreto. Dessa forma, a execução integral das leis orçamentárias não seria necessária, sendo a lei simples


autorização de gastos. Dessa forma, o orçamento, embora do ponto de vista formal seja uma lei, não passaria de um ato de gestão do Estado, pois não possui regra jurídica, proibição, ordem; contém apenas cifras. Além disso, seria uma lei vinculada, posto que não pode revogar outras leis preexistentes, pois não se pode negar que a simples existência do orçamento pressupõe a existência de outras leis que, por sua vez, criaram a estrutura do Estado. Tampouco a existência das leis orçamentárias cria direitos para os indivíduos. O fato de estar prevista a execução de determinada despesa no Orçamento Geral da União não cria direito para o indivíduo, pessoa física ou jurídica, prestador do serviço.

Dessa forma, apesar da previsão constitucional, o Congresso não poderia simplesmente rejeitar o projeto de lei orçamentária pretendendo que, com isso, cessasse a cobrança de impostos e a realização de despesas158. A recusa poderia acontecer, mas com o sentido de não reconhecimento da regularidade da conta proposta. Na verdade, a lei complementar prevista no art. 165, § 9°, da Lei Maior deverá regular a execução orçamentária nesses casos. A LDO vinha autorizando a execução por duodécimos da proposta orçamentária.

45. Crédito Público e Dívida Pública

Crédito Público

O crédito público pode ser definido como a capacidade que tem os governos de obter recursos da esfera privada nacional ou de organizações internacionais, por intermédio de empréstimos. Essa capacidade é medida sob diversos ângulos: capacidade legal, administrativa, econômica mas, principalmente, na capacidade de convencimento, medida pela confiabilidade que o candidato ao empréstimo desperta nos potenciais emprestadores.

Vale ressaltar que o crédito público não pode ser obtido por meio de coação, como ocorre com as receitas tributárias, mas depende da confiança que o público deposita no Governo. Não se enquadram nesse conceito, evidentemente, os empréstimos compulsórios.

Considerando-se que o empréstimo terá que ser, um dia, amortizado, teoricamente com receitas primárias, trata-se, na verdade, de antecipação de uma receita futura. O crédito público, quando materializado em empréstimos, dá origem à dívida pública.

Dívida Pública

No capítulo I da Resolução do Senado Federal n° 43, de 21/12/2001, em atendimento ao disposto no artigo 30, inciso I da Lei de Responsabilidade Fiscal, são também dadas as definições dos termos relacionados à dívida pública consolidada, dívida pública mobiliária e operações de crédito.

Considera-se dívida pública consolidada o montante total apurado:

_ das obrigações financeiras do ente da Federação, inclusive as decorrentes

de emissão de títulos, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios ou tratados;

_ das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude da realização de operações de crédito para amortização em prazo superior a doze meses ou que, embora de prazo inferior a doze meses, tenham constado como receitas no orçamento;

_ dos precatórios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e não pagos durante a execução



do orçamento em que houverem sido incluídos.

A dívida pública consolidada, no entanto, não inclui as obrigações entre cada município e seus respectivos fundos, autarquias, fundações e empresas estatais dependentes ou entre estes, isto é, deve ser apurada sem duplicidade.

Pelo disposto no parágrafo primeiro do art. 29 da LRF, a assunção, o reconhecimento e a confissão de dívidas pelo ente público são equiparadas às operações de crédito, as quais deverão, ainda, observar os termos dos artigos 15 e 16, que condicionam os aumentos de despesa a:

_ Estimativa de impacto orçamentário-financeiro nos três primeiros exercícios de sua vigência;

_ Adequação orçamentária e financeira com o PPA, a LDO e a LOA.

Já a dívida pública mobiliária é representada por títulos emitidos pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios.

A dívida consolidada líquida - DCL corresponde à dívida pública consolidada deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros.

Operações de crédito correspondem a compromissos assumidos com credores situados no País ou no exterior, em razão de mútuo, abertura de crédito, emissão e aceite de título, aquisição financiada de bens, recebimento antecipado de valores provenientes da venda a termo de bens e serviços, arrendamento mercantil e outras operações assemelhadas, inclusive com o uso de derivativos financeiros.

A dívida pública pode ser classificada de diversas formas.

a) flutuante e fundada, segundo o prazo ou perspectiva de pagamento;

b) mobiliária e contratual, segundo a forma de captação dos recursos e a garantia oferecida ao emprestador;

c) interna e externa, segundo a origem dos recursos.

Dívida Pública Flutuante e Fundada

Dívida Pública Flutuante é a dívida pública de curto prazo, cujo vencimento se dá no próprio exercício financeiro em que ocorreu a captação ou, no máximo, no prazo de doze meses.

A dívida pública flutuante compreende os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida, os serviços da dívida a pagar, os depósitos e os débitos em tesouraria159. No caso dos restos a pagar, são incluídos no conceito de dívida flutuante apenas os processados. Os serviços da dívida a pagar, por sua vez, compreendem as parcelas de amortização e de juros da dívida fundada ou consolidada, nos montantes líquidos e certos nos termos contratuais. Integram o grupo de depósitos as cauções ou garantias recebidas de terceiros, em dinheiro, nos processos licitatórios ou nos contratos de execução de obras, prestação de serviços ou fornecimentos de material, bem como as arrecadações efetuadas pelo órgão, em nome de terceiros, caso das consignações em pagamento. Finalmente, os débitos em tesouraria consistem em dívidas provenientes de operações de crédito para a antecipação de receita orçamentária.

Do exposto, concluímos que a dívida flutuante é constituída por obrigações de curto prazo, resultado de operação normal do órgão, e vencíveis dentro do prazo de doze meses. É, portanto,

159 Lei n° 4.320, de 17/03/1964, art. 92.


uma dívida instável.

A dívida fundada, por sua vez, caracteriza-se por sua estabilidade. É contraída a prazos muito longos ou até sem prazo definido, nem obrigação expressa de resgate. Daí a subdivisão da dívida fundada em amortizável e perpétua. Os recursos da dívida fundada geralmente se originam do mercado financeiro, para onde correm os capitais disponíveis em busca de colocações seguras e permanentes.

A dívida fundada compreende os compromissos de exigibilidade superior a doze meses, contraídos para atender a desequilíbrio orçamentário ou a financiamento de obras e serviços públicos. Ela será escriturada com individuação e especificações que permitam verificar, a qualquer momento, a posição dos empréstimos, bem como os respectivos serviços de amortização e juros.

Dívida Pública Mobiliária e Contratual

A dívida pública mobiliária decorre da colocação de títulos junto ao mercado mobiliário, que serão adquiridos por pessoas físicas ou jurídicas, internas ou externas ao País. Em troca do dinheiro pago pelos papéis, o Governo acena com uma taxa de juros a ser paga na data de vencimento dos títulos. Obviamente, quanto maior a credibilidade do Governo e do país, menores serão as taxas de juros necessárias para atrair investidores. Na verdade, a rentabilidade dos papéis é dada pela diferença entre o valor que o investidor efetivamente paga pelo título e o valor de face, que será restituído quando do seu vencimento.

O mercado e o Governo trabalham com uma variada gama de opções de papéis do setor público como, para o mercado interno, a Nota do Tesouro Nacional – NTN, a Letra do Tesouro Nacional – LTN, a Letra Financeira do Tesouro – LFT, a Letra do Banco Central – LBC, as Letras Financeiras dos Tesouros dos Estados e dos Municípios – LFTEM, o Bônus do Banco Central – BBC, cada um com suas características próprias, cuja análise foge do escopo deste livro.

Por outro lado, a dívida pública contratual decorre de contratos negociados entre as partes. Neste caso, o emprestador é geralmente uma pessoa jurídica, um banco ou um organismo financeiro internacional, a exemplo do Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento – BIRD, mais conhecido como Banco Mundial, o Fundo Monetário Internacional – FMI, bem como o Banco Interamericano do Desenvolvimento – BID, para o caso da dívida externa.

Vale ressaltar que uma dívida mobiliária pode resultar da renegociação de dívidas contratuais.

O projeto de lei de diretrizes orçamentárias para 2003 propõe que as despesas com o refinanciamento da dívida pública federal sejam incluídas na lei, seus anexos e nas leis de créditos adicionais, separadamente das demais despesas com o serviço da dívida, constando o refinanciamento da dívida mobiliária em unidade orçamentária específica. Acrescenta, sugerindo que seja definido como refinanciamento o pagamento do principal, acrescido da atualização monetária da dívida pública federal, realizado com receita proveniente da emissão de títulos. O projeto manteve a obrigatoriedade de unidade orçamentária específica apenas para o refinanciamento da dívida mobiliária.

Cabe ressalvar, porém, que, no orçamento, constam dotações não apenas para o refinanciamento da dívida mobiliária, mas também da dívida contratual do Tesouro e de diversas Unidades Orçamentárias. Esse aspecto tem contribuído para intensificar a dificuldade de leitura da peça orçamentária, uma vez que não basta excluir as dotações consignadas à Unidade Orçamentária Refinanciamento da Dívida Pública Mobiliária Federal para se chegar ao orçamento real.


Dívida Pública Interna e Externa

Dívida Pública Interna é o somatório dos débitos do setor público, constituídos através de contratos de empréstimos ou colocação de títulos públicos junto às pessoas físicas ou jurídicas residentes no próprio país. O seu pressuposto básico é que seja contraída em moeda nacional.

Dívida Pública Externa, ao contrario, consiste no somatório dos débitos do setor público contraídos junto a pessoas físicas ou jurídicas residentes no exterior, contraída em moeda estrangeira.

Dívida Ativa

A dívida ativa não tem qualquer relação com a dívida pública, pois, nesse caso, o Estado é credor, não devedor. A dívida ativa consiste no montante dos créditos não-recebidos pela Fazenda Pública, uma vez cumpridos os procedimentos legais, podendo ser tributária ou não-tributária.

Constitui dívida ativa tributária a proveniente de crédito dessa natureza regularmente inscrita na repartição administrativa competente, depois de esgotado o prazo fixado, para pagamento, pela lei ou por decisão final proferida em processo regular160.

A dívida ativa não-tributária, por sua vez, é constituída dos demais créditos da Fazenda Pública, tais como os provenientes de empréstimos compulsórios, contribuições estabelecidas em lei, multas de qualquer natureza, exceto as tributárias, além de foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, custas processuais, preços de serviços públicos, indenizações, reposições, alcances dos responsáveis definitivamente julgados e, ainda, os créditos decorrentes de obrigações em moeda estrangeira, se sub-rogação de hipoteca, fiança, aval ou outras garantias de contratos em geral ou de outras obrigações legais.

46. Necessidades de Financiamento do Setor Público - NFSP161

As Necessidades de Financiamento do Setor Público podem ser definidas como “o total dos financiamentos obtidos ou a serem tomados pelo setor público, junto a terceiros, em determinado período”.

O resultado orçamentário é negativo ou deficitário, quando o montante das despesas é superior ao montante das receitas num determinado período de tempo. Nesse caso, o orçamento é considerado expansionista da demanda agregada. Da mesma, forma, o resultado orçamentário é positivo ou superavitário, quando o montante das despesas é inferior ao montante das receitas e o orçamento é considerado contracionista da demanda agregada. Caso as receitas e despesas sejam iguais, o resultado é nulo ou equilibrado.

A medição do resultado do setor público foi alvo de grandes debates, especialmente a partir de 1982, com as negociações do Brasil com o Fundo Monetário Internacional – FMI, quando o fechamento do acordo foi condicionado ao atendimento de metas previamente fixadas, sendo uma delas as das necessidades de financiamento do setor público.

Quando o setor público incorre em déficit, este deve ser financiado pelo setor privado ou por outros países. Assim, a política fiscal, buscando a estabilidade e o crescimento, deve levar em consideração o equilíbrio entre as necessidades de financiamento dos setores público e privado, bem como as relações comerciais com outros países.

160 Lei n° 5.712/66, art. 201. 161 Ornelas, Joaquim – Consultor de Orçamentos do Senado Federal – Nota Técnica n° 34/97 (atualizada e adaptada).


A medição correta das necessidades de financiamento do setor público é um pré-requisito para diagnosticar os problemas econômicos e identificar políticas apropriadas para enfrentá-los. Todavia, a prática tem demonstrado que as políticas fiscais nem sempre alcançam os objetivos pretendidos pelo governo, pois as medidas convencionais de resultado não refletem de forma correta os verdadeiros limites orçamentários do setor público.

Conceitos Básicos

Os resultados orçamentários apresentam uma propriedade interessante, decorrente do princípio do equilíbrio: o montante do déficit é igual ao volume de financiamento do déficit, ou ainda, o déficit é igual ao aumento do endividamento. Alternativamente, o montante de superávit é igual à redução do endividamento. Assim, somente é possível realizar gastos além do montante da receita própria se terceiros cedem os fundos necessários para cobrir o excesso de despesa.

Essa propriedade permite a existência de duas maneiras para medir o déficit: a) a primeira, denominada “acima da linha”, pela diferença entre despesa e receita; e b) a outra, “abaixo da linha”, pelo montante de financiamento concedido ao governo.

As NFSP são definidas como o montante dos financiamentos obtidos, ou a serem tomados, pelo setor público em um determinado período de tempo. No Brasil as NFSP podem ser obtidas por meio desses dois critérios: a) o “acima da linha”, calculado pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN; e b) o “abaixo da linha”, calculado pelo Banco Central do Brasil - BACEN, com base nos balanços dos bancos.

Considera-se como “acima da linha” as transações que afetam o déficit, mas não criam ou extinguem obrigação para o governo. Por exemplo, os pagamentos de juros sobre a dívida governamental, uma remuneração sem contrapartida, são parte da despesa governamental, enquanto a liquidação do principal é registrada “abaixo da linha”. A racionalidade econômica dessa distinção está no fato de que, embora uma mudança no nível da despesa pública líquida afete a demanda agregada, a liquidação de dívida pendente não representa renda nova para os detentores de ativos, não modificando, portanto, as pressões de demanda. É apenas uma mudança na composição dos ativos retidos pela sociedade.

Os dados publicados pelo BACEN sobre as NFSP são apurados por via indireta, utilizando as variações na dívida líquida do setor público não-financeiro dentro do setor bancário, enquanto que a STN utiliza o fluxo das receitas fiscais e despesas, no conceito de caixa, exceto os juros reais que são calculados sob a ótica de competência, apurados item a item.

Existe uma divergência conceitual entre as medidas de resultado, caso se opte pela contabilidade em regime de caixa ou em regime de competência. Em um dos extremos encontra-se o resultado totalmente de caixa, que inclui somente as despesas governamentais para as quais ocorreu desembolso no ano e somente as receitas efetivamente recebidas. Em outro, o resultado totalmente de competência seria aquele em que as receitas são registradas no ano em que ocorre o fato gerador e as despesas no ano em que foram incorridas, independentemente do fato de as transações terem ou não sido efetivamente recebidas ou pagas. Na prática, entretanto, as medidas de resultados dos países situam-se em algum ponto entre medidas totalmente de caixa e totalmente de competência.

O cálculo das NFSP estimado pela STN difere do apresentado pelo BACEN basicamente por dois motivos: a) o BACEN engloba todo o setor público, ou seja, as administrações direta e indireta dos governos federal, estaduais e municipais, a previdência social, as empresas estatais dos três níveis de governo e os fundos sem características de intermediação financeira; e b) a STN exclui o Fundo de Amparo do Trabalhador, assim como as receitas e despesas da administração indireta não transitadas pelo caixa da conta única, o BACEN, as esferas estaduais e municipais e as empresas


estatais.

Existem três conceitos geralmente utilizados para indicar as NFSP: o resultado nominal, o resultado operacional e o resultado primário.

Resultado Nominal

O resultado nominal expressa a variação da dívida líquida do setor público, incluindo a parte referente à correção monetária.

Por esse resultado, pouca inferência pode ser feita sobre a evolução da saúde financeira do setor público, especialmente em uma economia com altas taxas de inflação. Assim, criou-se o conceito de resultado operacional, que procura resolver esse problema.

Resultado Operacional

De forma simplificada, o resultado operacional é definido como sendo igual ao resultado nominal menos parte do serviço da dívida que compensa os credores pela inflação. Assim, o resultado operacional atribui peso zero à porção dos pagamentos dos juros induzida pela inflação. No Brasil, são excluídas as despesas com correção monetária e cambial da dívida pública, inclusive a correção imputada a títulos com rendimento nominal prefixado.

Resultado Operacional = Resultado Nominal - Serviço da Dívida que Compensa os Credores pela Inflação

É de conhecimento que a taxa de juros que incide sobre a dívida pública é formada por dois componentes: um, para atender a expectativa de inflação, outro, para oferecer uma remuneração real. Assim, se a taxa de juros for igual a taxa de inflação, então a remuneração real é nula.

O resultado operacional exclui os pagamentos de juros induzidos pela inflação, no pressuposto de que eles se assemelham a pagamentos de amortização em seus efeitos sobre a economia, ou seja, não representam ativo novo para quem os recebe e são voluntariamente reinvestidos em obrigações do governo, nas condições existentes de mercado, não afetando, portanto, o nível da demanda agregada em termos reais. Os pagamentos de juros reais, por outro lado, podem ser gastos pelos seus recebedores sem que se reduza o patrimônio líquido do portador das obrigações, tendo assim um impacto expansionista semelhante a qualquer outro tipo de despesa. De outro modo, se não for gasto, pode ser direcionado para financiar gastos ou investimentos privados ou mesmo o déficit do setor público, hipótese em que simplesmente podem ser pagos pelo governo com a emissão de novos títulos.

Ocorrem problemas técnicos no cálculo do resultado operacional. Por exemplo, a escolha do índice de preços não é simples e há dificuldades de apresentação quando as taxas de juros são negativas em termos reais. Além do mais, o resultado operacional tem uma deficiência macroeconômica: ao corrigir o resultado nominal relativamente ao impacto da inflação sobre ele, perde-se parte da capacidade de avaliar o impacto do resultado sobre a inflação. Apesar dessas dificuldades, o resultado operacional fornece informações úteis aos formuladores de políticas econômicas quando a taxa de inflação é muito alta.

Resultado Primário

O resultado primário desconsidera não só o gasto referente ao componente do serviço da dívida que compensa os credores pela inflação, mas também aquele referente a parte dos juros reais líquidos. Esse conceito procura destacar o efeito de uma variável não discricionária, a saber, o pagamento de juros sobre o estoque da dívida pública, que normalmente é predeterminado pelo tamanho de


déficits anteriores. O resultado primário tenta medir a posição discricionária do orçamento atribuindo peso zero a pagamentos líquidos de juros no orçamento. Em outras palavras, pode também ser entendido como um retrato da situação presente das contas públicas, de vez que os juros, em sua maior parte, reflete desequilíbrios acumulados no passado.

Resultado primário = Resultado Operacional – Juros reais

O Resultado Primário apresenta a situação presente das contas públicas, uma vez que os juros, em sua maior parte, refletem desequilíbrios acumulados no passado.

Necessidades de Financiamento do Setor Público no P eríodo Recente

A Mensagem que encaminhou o projeto de lei orçamentária para 2001, apresentou as NFSP, consoante os critérios “acima da linha” e “abaixo da linha”, que resume os dados divulgados pelo BACEN.

Necessidades de Financiamento do Governo Central (Critério “Acima da Linha”)

Em R$ bilhão 1999 2000 – Reprog. 2001 - PLOA

Valor % PIB Valor % PIB Valor % PIB I. Receita 211,2 21,47 233,8 20,70 268,9 21,51

1.Tributária/Contribuição 141,7 14,41 160,5 14,21 176,9 14,15 2. Arrecadação Líquida da Previdência 49,1 4,99 55,8 4,94 62,6 5,01 3. Concessões 9,2 0,93 5,2 0,46 8,7 0,69 4. Dividendos 1,8 0,18 1,8 0,16 2,4 0,19 5. Parcela de Preço Específica 2,4 0,24 0,8 0,07 6,5 0,52 6. Cota Parte de Compensações Financeiras 1,8 0,19 3,3 0,29 4,6 0,36 7. Receita Própria 5,2 0,53 6,4 0,57 7,3 0,59

II. Transferências Constitucionais e Legais 32,6 3, 32 35,5 3,14 39,7 3,18 III. Despesa 157,1 16,0 174,8 15,48 201,1 16,09

1. Pessoal e Encargos 49,8 5,06 55,0 4,87 59,2 4,74 2. Benefícios da Previdência 58,4 5,94 65,7 5,81 72,8 5,82 3. Despesas Não-discricionárias 13,8 1,41 15,5 1,37 18,6 1,49

Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza 2,3 0,19 Reserva de Contingência 1,6 0,13 Demais despesas Não-discricionárias 13,8 1,41 15,5 1,37 14,6 1,17

4. Despesas Discricionárias 35,0 3,56 38,7 3,43 50,5 4,04 Legislativo/Judiciário 1,7 0,17 1,7 0,15 2,0 0,16 Poder Executivo 33,3 3,39 37,0 3,28 48,5 3,88

4. Resultado Primário (I-II-III) 21,5 2,18 23,5 2,0 8 28,1 2,25 5. Juros Reais Líquidos 87,7 8,92 46,7 4,13 45,4 3,64 6. Resultado Operacional (IV-V) -66,2 -6,73 -23,2 - 2,05 -17,3 -1,39 MEMORANDO Resultado dos Sistemas de Aposentadoria -30,3 -3,08 -31,7 -2,81 -31,2 -2,50

1. Resultado das Contas com a Previdência Privada - 9,3 -0,95 -9,9 -0,88 -10,2 -0,81 Arrecadação Líquida INSS 49,1 4,99 55,8 4,94 62,6 5,01 (-) Benefícios 58,4 5,94 65,7 5,81 72,8 5,82 2. Resultado das Contas com Servidores Inativos -20 ,9 -2,13 -21,8 -1,90 -21,1 -1,70 Contr. Seg. Social Servidores 3,1 0,32 3,4 0,30 5,10 0,40 (-) Despesas com Inativos 24,1 2,45 25,2 2,20 26,1 2,10

Fonte: Mensagem n° ___/2000.

Na tabela a seguir, estão os dados de NFSP divulgados pelo BACEN. Conforme pode ser verificado os resultados são classificados em nominal, operacional e primário. Para cada uma dessas categorias é feito um desmembramento em nível de governo, incluindo-se o federal, estadual e municipal, assim como empresas estatais.

Necessidades de Financiamento do Setor Público em 1996 (Critério “Abaixo da Linha”)

% PIB 1. Resultado Nominal -6,1

Governos -5,4 Governo Federal e BACEN -2,6


Governos Estaduais e Municipais -2,8 Empresas Estatais -0,6

2. Resultado Operacional -3,9

Governos -3,5 Governo Federal e BACEN -1,7 Governos Estaduais e Municipais -1,9

Empresas Estatais -0,3 3. Resultado Primário -0,1

Governos -0,2 Governo Federal e BACEN 0,4 Governos Estaduais e Municipais -0,6

Empresas Estatais 0,1 Fonte: Banco Central do Brasil

Sugestões de Atuação do Poder Legislativo

Existem situações em que o BACEN pode desempenhar atividades quase-fiscais, não ligadas especificamente à política monetária como, por exemplo, o resgate de setores em dificuldades. Tem-se argumentado, inclusive em publicações do FMI, que essas operações assemelham-se a outras atividades orçamentárias, devendo ser incluídas no balanço do setor público.

Ademais, do ponto de vista analítico, pode existir uma imposição implícita de tributos por parte do Banco Central, como a que ocorre em situações de taxas de câmbio sobrevalorizadas, que oneram o setor exportador. Os saldos em transações correntes negativos, com vendas superiores as compras de moeda estrangeira, equivalem a subsídios líquidos, ou seja, gastos governamentais A consideração desses fatores no cálculo das NFSP, apesar das dificuldades operacionais, certamente permitiriam um refinamento do conceito, contribuindo para um melhor conhecimento da situação do governo.

Por outro lado, os balanços do BACEN podem ser afetados por ganhos e perdas de capital que decorrem das mudanças de avaliação, especialmente quando é forçado a resgatar instituições financeiras em dificuldades, além de situações que provoquem mudanças no valor dos ativos líquidos do BACEN em moeda estrangeira, ocasionadas por flutuações externas de paridade ou pela desvalorização interna que altera o correspondente em moeda nacional dos ativos externos. O resultado do setor público é afetado quando o BACEN sofre uma perda coberta por uma redução equivalente em seu patrimônio líquido.

No cálculo das NFSP as instituições financeiras públicas são excluídas do âmbito do setor público e consolidadas com o sistema bancário privado. No entanto, essas instituições freqüentemente se dedicam a uma infinidade de atividades de claro teor fiscal, sendo que a exclusão de possíveis gastos efetuados pelo sistema financeiro público acabe criando uma impressão irreal da magnitude das contas fiscais do Estado.

Outra crítica pode ser realizada se for considerado que o governo sofre limitações decorrentes do tamanho de sua receita permanente. O debate em torno da previdência social alertou a consciência de que os compromissos do governo no sentido de gastar amanhã têm implicações hoje, sofrendo limitações orçamentárias intertemporais não captadas pelo conceito de NFSP. Assim, certas deficiências nas medidas do déficit tornam-se particularmente evidentes quando o comportamento do governo é remodelado em uma estrutura com horizontes superiores ao período de um ano.

A observação de um resultado fiscal de um único exercício não deve balizar a eficiência fiscal de um governo ou de um país. É necessária a avaliação de um conjunto histórico de resultados, observando os itens que mais se destacam tanto na receita como na despesa, e também projetando


esses resultados para o futuro, com base em índices de crescimento/redução distintos para os principais itens da receita e da despesa.

Não podem ser negligenciados, da mesma forma, os efeitos dos programas de privatização nas NFSP. A venda de uma empresa em poder do setor público provoca uma redução na riqueza governamental com um correspondente aumento da renda ocasionado pelo recebimento dos recursos. O abatimento da dívida pública com os recursos captados provoca uma redução no pagamento de juros, que deve ser superior à perda de dividendos recebidos antes da transferência do controle, para que o programa seja viável do ponto de vista social.

Em resumo, a atuação do Poder Legislativo pode ser direcionada no sentido de buscar aperfeiçoamentos nos levantamentos do Poder Executivo, procurando-se identificar os resultados das atividades quase-fiscais do BACEN, as operações dessa natureza de outras instituições financeiras públicas, bem como os problemas intertemporais nas estimativas de déficits.

para 3% da receita global de impostos, mantidas as mesmas exclusões.

A LDO para 1993 trouxe novidades que acabaram por incorporar-se nas LDO dos exercícios seguintes, até 1997. Em primeiro lugar, o valor equivalente a 3% da receita global de impostos passou a ser o valor exato para a constituição da Reserva de Contingência e não mais o mínimo, como ocorria anteriormente. Em segundo lugar, a Reserva de Contingência passou a ser constituída, também, no orçamento da seguridade social, no valor equivalente a 3% da receita das contribuições sociais previstas no art. 195, I, II, III, da Constituição Federal.

A LDO para o exercício financeiro de 1998, consoante substitutivo do Deputado Sarney Filho, retrocedeu ao estatuir, no artigo 30, valor mínimo para a Reserva: “Art. 30. Serão constituídas nos orçamentos fiscal e da seguridade social, reservas de contingência específicas, vinculadas aos respectivos orçamentos, em montante equivalente a no mínimo dois por cento: I – da receita global de impostos, deduzidas as transferências previstas no art. 159 da Constituição e a parcela da receita de impostos vinculada à Educação, no caso do orçamento fiscal; II – da receita de contribuições sociais previstas no art. 195 da Constituição Federal, no caso do orçamento da seguridade social.” (Grifo nosso).

Em 1999, alocou-se, na Reserva de Contingência, recursos suficientes para atender às emendas individuais apresentadas no Congresso Nacional, evitando-se, assim, o desgaste político causado pelo cancelamento de dotações que beneficiariam os eleitores de outros parlamentares. Dessa forma, foi fixado um montante maior para a Reserva de Contingência, de quatro por cento, na proposta de lei orçamentária. A lei aprovada não poderia conter percentual inferior a dois por cento. Essa diferença de dois por cento da receita dos impostos é que destinaram-se a atender às emendas individuais dos parlamentares.

Em 2000, fixou-se montante mínimo e máximo na proposta, continuando em dois por cento na lei aprovada. “Art. 39. A proposta orçamentária conterá reservas de contingência vinculadas aos orçamentos fiscal e da seguridade social, em montante equivalente a, no mínimo, três e, no máximo, quatro por cento: I – do total da receita de impostos, deduzidas as transferências previstas no art. 159 da Constituição e a parcela desta receita vinculada à Educação, no caso do orçamento fiscal; II – da receita das contribuições previstas no art. 195, da Constituição Federal, no caso do orçamento da seguridade social. (...) § 2° Na lei orçamentária, o percentual de que trata o caput deste artigo não será inferior a dois por cento.” (Grifamos).

Os dispositivos que vinham sendo incluídos nas leis de diretrizes orçamentárias, de vigência temporária, foram incorporados à Lei Complementar n° 101, de 04/05/2000, conhecido como Lei de Responsabilidade Fiscal, com algumas modificações. Essa lei determina, em seu art. 5°, III, que


o projeto de lei orçamentária anual conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei diretrizes orçamentárias, destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos.

Embora o dispositivo legal tenha limitado, claramente, o uso da Reserva de Contingência exclusivamente para o atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, no Congresso Nacional, foi fixado um mínimo de dois por cento da receita corrente líquida na proposta para a Reserva de Contingência, e de um por cento na lei. Dessa forma, a diferença de um por cento da receita corrente líquida entre a proposta e a lei aprovada seria destinada ao atendimento das citadas emendas parlamentares. “Art. 33. A proposta orçamentária conterá reserva de contingência, constituída exclusivamente com recursos do orçamento fiscal, em montante equivalente a, no mínimo, dois por cento da receita corrente líquida. Parágrafo único. Na lei orçamentária, o percentual de que trata o caput deste artigo não será inferior a um por cento, com recursos do orçamento fiscal.”

Os montantes da Reserva de Contingência têm estado compatíveis com os percentuais fixados nas Leis de Diretrizes Orçamentárias. Sob a égide da Constituição pretérita, em não havendo limites na legislação ordinária, os montantes eram orçados conforme a vontade do Poder Executivo.


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Apostila administracao financeira-e_orçamentaria

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