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Princpios da Governana no Setor Pblico: Um Estudo no Tribunal de Contas do Estado do Cear

Autoria: Jos Alexsandre Fonseca da Silva, Everton Bessa Pessoa, Eliane Corra Batista, Najla Clcia Mota Cavalcante Scaccabarozzi

RESUMO O setor pblico desempenha um papel importante na sociedade, e um sistema de governana eficaz pode incentivar o uso eficiente dos recursos, reforando a responsabilidade pela utilizao destes, melhorando a prestao de servios coletividade e, assim, contribuindo para a melhoria de vida das pessoas. A governana para o setor pblico adequa os princpios da governana corporativa rea pblica. Dessa forma, os seguintes princpios devem ser considerados: transparncia, o qual diz respeito divulgao de informaes; accountability, que segundo Iudcibus, Marion e Pereira (2003, p. 10), significa responsabilidade do gestor profissional de prestar contas; e compliance, que seria, segundo Lodi (2000), cumprimento das leis, normas, regulamentos e determinaes, ou seja, o mesmo que estar em conformidade. Nessa direo, a Federao Internacional de Contadores (IFAC) atravs do Comit Setor Pblico (PSC), publicou em 2001, o estudo 13, com a finalidade de orientar os administradores pblicos e sociedade sobre princpios e prticas da boa governana. Com a finalidade de atingir uma maior eficcia e legitimidade em suas aes, os Tribunais de Contas tm implantado vrias prticas de governana pblica. Dessa forma, a importncia desta pesquisa relaciona-se emergncia do tema governana no contexto do setor pblico, considerando-se ainda a reduzida quantidade de trabalhos sobre o assunto. Diante disso, o presente artigo tem o objetivo de analisar as prticas de Governana Pblica adotadas nos Tribunais de Contas, sob a tica do estudo 13 do PSC/IFAC. Trata-se de uma pesquisa de natureza qualitativa, tendo como principal estratgia para a pesquisa de campo, um estudo de caso desenvolvido no Tribunal de Contas do Estado do Cear (TCE-CE). Alm da pesquisa bibliogrfica, os dados foram coletados mediante aplicao de um questionrio aos secretrios do TCE-CE, adaptado do checklist apresentado no Appendix1: Good Governance: A Checklist for Governing Bodies do estudo 13 PSC/IFAC. As respostas obedeceram a uma escala Likert de 5 pontos. Diante dos resultados da pesquisa foi possvel evidenciar atravs da avaliao dos entrevistados do Tribunal de Contas do Estado do Cear, a existncia de procedimentos mnimos e satisfatrios de cumprimento dos quesitos abordados em trs dos quatro grupos (dimenses) apresentados pelo estudo 13 do PSC/IFAC, os quais seriam: estruturas e processos organizacionais, controle e relatrios externos. Dessa forma, apenas o grupo relativo s normas de conduta, no apresentou com um grau de conformidade satisfatrio, em relao s prticas sugeridas por esse estudo. Contudo, esse resultado no indica que os demais grupos no tenham espao para melhorias, pois existem subitens discordantes ou com grande possibilidade de melhoria. Palavras-chave: Governana Pblica; Administrao Pblica; Estudo 13 PSC/IFAC. 1 INTRODUO

Nos dias atuais, diversos pases esto caminhando para uma reorientao

completa do papel do governo na sociedade, surgindo uma remodelagem da relao poltico-administrativa projetada para assegurar maior responsabilidade e reduo do poder dos administradores. O controle, historicamente, vem funcionando como um instrumento importantssimo para que as gestes pblicas proporcionem transparncia nas aes tomadas por seus agentes.

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Segundo Mello (2006), a principal caracterstica da nova administrao a adequao, pelos gestores pblicos, das formas de organizao e governana mais usualmente verificadas no setor privado.

Kissler e Heidemann (2006) afirmam que o setor pblico exerce um papel fundamental para a sociedade, e a efetiva governana nesse setor pode contribuir para o uso eficaz dos recursos, a exigncia de responsabilidade em prestar contas para o administrador dos recursos, o aperfeioamento na administrao e entrega dos servios, contribuindo assim, para oferecer uma melhora sensvel na vida das pessoas.

O conceito de governana corporativa somente tornou-se mais utilizado aps os escndalos contbeis ocorridos nos Estados Unidos, enfatizando a necessidade de as organizaes desenvolverem uma administrao mais transparente com relao aos processos de tomada de deciso e dos atos praticados pelos seus administradores. Na dcada de 1980, o movimento pela governana corporativa ganhou fora nos EUA, chegando Inglaterra, inicialmente, e depois se estendendo pelo restante da Europa, chegando ao Brasil na dcada de 1990 (BORGES; SERRO, 2005).

As origens da governana pblica datam de meados de 1990, traduzindo um consenso de que a eficcia e a legitimidade da atuao pblica se apiam na qualidade da interao entre os distintos nveis de governo, e entre estes, as organizaes empresariais e a sociedade civil (OLIVEIRA, 2008).

O estudo 13 do Public Sector Committee (PSC), da Internacional Federation Accountants (IFAC) define os princpios e recomendaes da governana corporativa para o setor pblico, com o objetivo de contribuir para a melhoria da transparncia e do controle sobre o desempenho da gesto.

Com a finalidade de atingir uma maior eficcia e legitimidade em suas aes, os Tribunais de Contas tm implantado vrias prticas de governana pblica, as quais, sob a tica do estudo 13 do PSC/IFAC, sero identificadas neste artigo. Assim, a problemtica a ser solucionada apresenta-se na seguinte questo: Qual o nvel de aderncia das prticas de governana pblica adotados pelos Tribunais de Contas, em relao s recomendaes do estudo 13 da IFAC?

A importncia desta pesquisa relaciona-se emergncia do tema governana no contexto do setor pblico, considerando-se ainda a reduzida quantidade de trabalhos sobre o assunto. Segundo Mello (2006), no mbito do setor pblico brasileiro, estudos neste sentido so praticamente inexistentes, fazendo-se necessrio entender como as foras se articulam para dar nascimento s mudanas contemporneas na gesto pblica.

Diante do exposto, o trabalho tem como objetivo geral analisar as prticas de Governana Pblica adotadas nos Tribunais de Contas, sob a tica do estudo 13 do PSC/IFAC.

Os objetivos especficos so: (1) identificar as prticas de Governana Pblica utilizadas no Tribunal de Contas do Estado do Cear; (2) mensurar o nvel de aderncia das prticas identificadas no TCE-CE com aquelas recomendadas no estudo 13 da IFAC.

Para o alcance dos objetivos propostos, foi desenvolvida uma pesquisa de natureza qualitativa, tendo como principal estratgia para a pesquisa de campo, um estudo de caso desenvolvido no Tribunal de Contas do Estado do Cear (TCE-CE). Alm da pesquisa bibliogrfica, os dados foram coletados mediante aplicao de um questionrio aos secretrios do TCE, adaptado do checklist apresentado no Appendix1: Good Governance: A Checklist for Governing Bodies do estudo 13 PSC/IFAC. As respostas obedeceram a uma escala Likert de 5 pontos.

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Respaldado na problemtica e objetivos apresentados, o trabalho est estruturado da seguinte forma: conceituao de Governana Pblica e do estudo 13 do PSC/IFAC, compondo o referencial terico do artigo; apresentao da metodologia do trabalho; anlise dos resultados; e consideraes finais. 2 CONCEITO DE GOVERNANA PBLICA

O conceito de governana pblica originou-se do termo governana corporativa, o

qual vem da expresso inglesa corporate governance. Segundo a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD) (1999), a governana corporativa definida como o conjunto de relaes entre a administrao de uma empresa, seu conselho de administrao, seus acionistas e outras partes interessadas. Assim, pode ser compreendida como um conjunto de prticas que tm por objetivo regular a administrao e o controle das instituies. De modo mais completo, o Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC) (2009, p. 19) define:

Governana Corporativa o sistema pelo qual as organizaes so dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre proprietrios, conselho de administrao, diretoria e rgos de controle. As boas prticas de governana corporativa convertem princpios em recomendaes objetivas, alinhando interesses com a finalidade de preservar e otimizar o valor da organizao, facilitando seu acesso ao capital e contribuindo para a sua longevidade.

Iffert (1998) define a governana, como a forma dos controladores instituem mecanismos de monitoramento em relao aos administradores e fazem com que estes ajam de acordo com o interesse dos controladores (numa viso mais ampla, stakeholders).

Existem diversas definies para governana corporativa. De acordo com a Comisso de Valores Mobilirios (CVM) (2002) a governana corporativa pode ser compreendida como um conjunto de prticas que tem por finalidade otimizar o desempenho de uma companhia ao proteger todas as partes interessadas, tais como investidores, empregados e credores, facilitando o acesso ao capital.

Segundo lvares, Giacometti e Gusso (2008) a boa governana corporativa proporciona aos proprietrios (acionistas ou cotistas) a gesto estratgica de sua empresa e a monitoramento da direo executiva. As principais ferramentas que asseguram o controle da propriedade sobre a gesto so o Conselho de Administrao, a Auditoria Independente e o Conselho Fiscal.

Para tanto, as prticas de governana so baseadas em princpios gerais, aplicveis s empresas pblicas ou privadas de um modo geral, independente de seu porte, pois todas objetivam a melhoria dos controles e da transparncia.

Segundo Carvalho (2002), os princpios de governana corporativa so um conjunto de valores e regras que embasam a governana corporativa no sentido de orientar a gesto para que possam atender aos interesses dos stakeholders envolvidos. Esses princpios so os pilares norteadores da governana: Transparncia (disclosure), Equidade (fairness), Accountability e Compliance.

A governana para o setor pblico adequa os princpios da governana corporativa rea pblica. Assim, so considerados os seguintes princpios: transparncia, o qual diz respeito divulgao de informaes; accountability, que segundo Iudcibus, Marion e Pereira (2003, p. 10), significa responsabilidade do gestor profissional de prestar contas; e

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compliance, que seria, segundo Lodi (2000), cumprimento das leis, normas, regulamentos e determinaes, ou seja, o mesmo que estar em conformidade.

Para Lodi (2000, p.24): a boa governana corporativa assegura aos scios equidade, transparncia, responsabilidade pelos resultados (accountability) e obedincia s leis do pas (compliance).

Segundo Marques (2007), em virtude da complexidade da estrutura de governana e da diversidade de compreenso das abordagens, existem diversos caminhos para representar a governana corporativa no setor pblico. Porm, em qualquer estrutura que seja utilizada, esta requer: clara identificao e definies de responsabilidades; compreenso do relacionamento entre as partes interessadas da organizao; sua estrutura de administrar os recursos e entregar os resultados; e suporte administrao de alto nvel.

Ainda conforme Marques (2007) para se alcanar uma efetiva governana corporativa nas entidades pblicas, so necessrios alguns quesitos fundamentais, dentre os quais: liderana, integridade e compromisso, que dizem respeito s qualidades pessoais dos recursos humanos na organizao. Alm de responsabilidade, integridade e transparncia, os quais so advindos de estratgias, sistemas, polticas e processos estabelecidos. Estes quesitos esto refletidos no estudo 13 do PSC/IFAC.

3 A GOVERNANA PBLICA SEGUNDO O ESTUDO 13 DO PSC/IFAC

A partir de uma reavaliao iniciada nos ltimos anos, em pases desenvolvidos e

em desenvolvimento, sobre o papel do governo na sociedade, aspectos como responsabilizao e transferncia de poder aos gestores passaram a ser mais firmemente questionados.

Em 2001, o PSC/IFAC publicou um estudo, chamado Governance in the Public Sector: A Governing Body Perspective (Study13), cujo objetivo contribuir para a boa governana e a accountability no setor pblico. Este estudo estabelece linhas gerais de princpios de governana e sua aplicao em entidades do setor pblico (PSC/IFAC, 2001).

Apesar de o PSC/IFAC ter estabelecido princpios em seu estudo, reconhece a importncia e aplicao nas instituies pblicas dos princpios estabelecidos pelo Cadbury Report. Entretanto, faz ressalvas (PSC/IFAC, 2001, p.2):

O setor pblico complexo, e entidades do setor pblico no tm uma forma padro de organizao ou tamanho. importante, portanto, reconhecer a diversidade do setor pblico e os diferentes modelos de governana que se aplicam em diferentes pases e em diferentes setores, pois cada qual tem caractersticas nicas que requerem ateno especial ao se impor diferentes conjuntos de responsabilidades na prestao de contas.

A administrao pblica possui complexidades que no so observadas na

administrao de empresas privadas. Portanto, a definio dos princpios precisou ser adaptada para que refletisse as caractersticas do setor pblico. Nesse sentido, a redefiniao dos princpios de governana corporativa adaptados ao setor pblico foi influenciada pelos princpios para a vida pblica estabelecidos pelo Nolan Report.

O Nolan Report, publicado originalmente na Gr-Bretanha, em 1995, aborda temas relativos aos padres de comportamento tico dos servidores pblicos e dos polticos, parlamentares e altos dirigentes de governo. Trata-se de um documento, de elevada importncia para discusso de temas como: responsabilidade, tica, imparcialidade e corrupo dos funcionrios pblicos. Boa parte das recomendaes foram adotadas e

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implementadas no Reino Unido e esto sendo analisadas e estudadas por universidades em todo o mundo (ENAP, 1997).

Assim sendo, utilizando os conceitos de governana corporativa adotados pelo Cadbury Report, influenciados pelos princpios para o setor pblico estabelecidos no Nolan Report, o PSC/IFAC (2001, p.12) definiu os seguintes princpios de governana corporativa, no contexto do setor pblico:

a) Transparncia A transparncia necessria para garantir que as partes

interessadas possam ter confiana na tomada de decises e nas aes das entidades do setor pblico, na gesto de suas atividades e nos gestores. Ser transparente, atravs de consultas aos stakeholders e comunicao completa, precisa e clara, conduz a aes efetivas e tempestivas e suporta o necessrio controle.

b) Integridade compreende a retido e a inteireza nos relacionamentos. Baseia-se na honestidade e objetividade, e elevados padres de decncia e probidade na gesto dos fundos pblicos e dos assuntos de uma entidade. dependente da eficcia da estrutura do controle e dos padres de profissionalismo. Reflete-se tanto nos processos de tomada de deciso da entidade como na qualidade de seus relatrios financeiros e de desempenho.

c) Accountability o processo atravs do qual as entidades e os gestores pblicos so responsabilizados pelas prprias decises e aes, incluindo o trato com os recursos pblicos e todos os aspectos de desempenho, e submetem-se ao exame minucioso de um controle externo. Requer uma compreenso clara das responsabilidades das partes envolvidas e a definio de papis na estrutura. Representa a obrigao de responder a uma responsabilidade conferida. Estes princpios so consagrados por prticas recomendadas em cada uma das

quatro dimenses estabelecidas pelo PSC/IFAC (2001, p.12) para governana na administrao pblica, quais sejam:

1. Padres de Comportamento: relacionados ao exerccio de liderana para a determinao de valores, padres de comportamento e cultura da organizao;

2. Estruturas e Processos organizacionais: relacionados forma como a alta gesto indicada, as responsabilidades so definidas e a organizao se torna confivel;

3. Controle: relacionados instituio dos controles de forma a subsidiar o alcance dos objetivos da entidade, a eficincia a efetividade das operaes, a confiabilidade dos relatrios e a conformidade com relao aplicao de leis e regulamentos.

4. Relatrios Externos: relacionados forma como a alta gesto da organizao demonstra sua responsabilizao pela administrao das finanas pblicas e desempenho no uso dos recursos.

4 METODOLOGIA

A problemtica delineada para esta pesquisa utilizou uma abordagem qualitativa e

estratgia de estudo de caso no que se refere aos seus objetivos e os procedimentos de coleta de dados e anlise de resultados. Ludke e Andr (1986) e Trivios (1987) descrevem as anlises qualitativas como sendo essencialmente descritivas, nas quais so utilizadas transcries de entrevistas e depoimentos, e citaes que permitam corroborar os resultados e oferecer alguns pontos de vista. Segundo Yin (2005), o estudo de caso uma estratgia de pesquisa que busca examinar um fenmeno contemporneo dentro de seu contexto.

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O trabalho de pesquisa foi dividido em duas partes: pesquisa bibliogrfica, com a utilizao de livros, dissertaes, artigos, normas e sites eletrnicos; e pesquisa de campo, que de acordo com Martins (2002), corresponde coleta direta de informao no local que acontecem os fenmenos.

A tcnica de coleta de dados utilizada na pesquisa foi a entrevista estruturada, atravs da aplicao de um questionrio com perguntas e respostas pr-formuladas adaptado do checklist apresentado no Appendix1: Good Governance: a Checklist for Governing Bodies do estudo 13 PSC/IFAC. Essa entrevista foi aplicada aos secretrios do TCE-CE tendo como justificativa a posio e atribuies de governana que estes possuem dentro do rgo.

Anteriormente entrevista foi realizado um pr-teste com quatro analistas de controle externo, com o objetivo de identificar perguntas-problema que justifiquem uma modificao da redao, alterao do formato ou mesmo serem eliminadas da verso final do questionrio.

As respostas foram assinaladas numa escala Likert de 5 pontos, indicando graus diferentes de concordncia com as afirmaes especificadas da seguinte forma: discordo totalmente, discordo, no concordo nem discordo, concordo, concordo totalmente.

Para anlise destes itens foi utilizado o clculo do Ranking Mdio (RM) proposto por Oliveira (2005). Nesse modelo, atribui-se um valor de 1 a 5 para cada resposta, e baseando-se na frequncia dessas respostas, calcula-se a mdia ponderada, por grupos de questes. Cada grupo (Normas de Conduta, Estruturas e Processos Organizacionais, Controle e Relatrios Externos) representa uma dimenso estabelecida pelo estudo 13 PSC/IFAC com base nos princpios da governana do setor pblico. Desta forma, foi obtido o RM para cada grupo atravs do seguinte mtodo:

Mdia Ponderada (MP) = (fi*Vi) Logo o RM = MP / (NS) Onde: fi = freqncia observada de cada resposta para cada item Vi = valor de cada resposta NS = n. de sujeitos

Os resultados dos RMs de cada grupo foram analisados seguindo os seguintes

critrios: valores menores que 3 foram considerados discordantes e, maiores que 3 concordantes, considerando uma escala de 5 pontos. Os valores iguais a 3 foram considerados sem opinio definida, sendo portanto um ponto neutro.

A aplicao do questionrio foi realizada no dia 10 de dezembro de 2010. A seo seguinte apresenta os principais resultados da pesquisa efetuada. 5 ANLISE DE RESULTADOS

Nesta seo, so apresentados os resultados e a discusso a partir das respostas do

questionrio aplicado aos gestores do TCE-CE. Ao analisar as respostas dos entrevistados, buscou-se verificar o nvel de aderncia desse rgo estadual aos princpios de governana no setor pblico segundo a tica do estudo 13 PSC/IFAC.

A seguir, com base nesse questionrio, foram identificados os nveis de concordncia ou discordncia, conforme a viso dos cargos de liderana de primeiro nvel desse tribunal (secretrios), da utilizao das recomendaes sobre os procedimentos de boa

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governana no setor pblico (padres de comportamento, estruturas e processos organizacionais, controle e relatrios externos) adotados pelo TCE-CE.

a) Padres de comportamentos Trs subgrupos compem o grupo de recomendaes de padres de

comportamento: liderana; cdigo de conduta; objetividade, integridade e honestidade; os quais seguem abaixo com seus respectivos resultados apresentados na Tabela 01:

Tabela 01 Apresentao dos RMs e resultados para a dimenso Padres de Comportamento

Item AFIRMATIVAS Valor do RM

Resultado

1 NORMAS DE CONDUTA 2,69 Discorda 1.1 LIDERANA 3,50 Concorda

1.1.1 A administrao tem tomado medidas para garantir que os seus membros pratiquem o exerccio da liderana, agindo de acordo com os altos padres de conduta.

3,50 Concorda

1.2 CDIGO DE CONDUTA 2,00 Discorda 1.2.1 A administrao possui um cdigo formal de conduta que define as

normas de comportamento s quais todos os servidores do rgo devem seguir.

2,00 Discorda

1.2.2 A administrao avalia periodicamente a aderncia ao cdigo de conduta.

2,00 Discorda

1.3 OBJETIVIDADE, INTEGRIDADE E HONESTIDADE 3,25 Concorda 1.3.1 A administrao possui mecanismos adequados para assegurar que os

membros do corpo diretivo e demais servidores no sejam influenciados por preconceito, imparcialidade ou conflitos de interesses.

3,25 Concorda

Fonte: Dados da pesquisa (2010) No que tange liderana como tambm objetividade, integridade e honestidade,

constatou-se que a administrao atingiu de maneira satisfatria os procedimentos necessrios para alcanar os padres de comportamentos desejados, porm existe uma margem para se atingir os altos padres de conduta.

Quanto ao cdigo de conduta, percebe-se que de fato existe uma ausncia de um cdigo formal de conduta que define as normas de comportamento as quais todos os servidores do rgo devem seguir. Essa afirmativa contraria o apresentado por Mello (2006), que analisando as prticas de boa governana do Governo Federal brasileiro, segundo o mesmo estudo (PSC/IFAC n 13), observou que a maioria dos procedimentos relativos ao cdigo de conduta foram atendidos, tendo apenas como ressalva a periodicidade da avaliao.

A ausncia desse cdigo, assim como sua falta de avaliao peridica, reflete na precria aderncia transparncia, princpio da governana no setor pblico, pois no deixa claro quais normas de comportamento os servidores devem seguir nem as consequncias do descumprimento dessas.

b) Estruturas e processos organizacionais

Formam o grupo estruturas e processos organizacionais os quatro subgrupos: lei de responsabilidade; prestao de contas de dinheiro pblico; comunicao com stakeholders; e funes e responsabilidades. A Tabela 02 apresenta os respectivos resultados:

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Tabela 02 Apresentao dos RMs e resultados para a dimenso Estruturas e processos Organizacionais Item AFIRMATIVAS Valor

do RM Resultado

2 ESTRUTURAS E PROCESSOS ORGANIZACIONAIS 3,67 Concorda 2.1 LEI DE RESPONSABILIDADE 4,00 Concorda

2.1.1 A administrao possui medidas eficazes para garantir a conformidade com as leis e regulamentos aplicveis, alm de outras fontes difusoras de boas prticas.

4,00 Concorda

2.2 PRESTAO DE CONTAS DE DINHEIRO PBLICO 3,75 Concorda A administrao possui medidas apropriadas para assegurar que os recursos

pblicos sejam:

2.2.1 devidamente salvaguardados. 3,50 Concorda 2.2.2 usados de maneira econmica, eficiente, eficaz, adequada, e com a

devida destinao. 3,50 Concorda

2.2.3 utilizados de acordo com a legislao aplicvel. 4,25 Concorda 2.3 COMUNICAO COM STAKEHOLDERS 4,25 Concorda

A administrao possui: 2.3.1 canais de comunicao com as partes interessadas sobre o papel,

misso, objetivos e desempenho do rgo. 4,00 Concorda

2.3.2 processos adequados para garantir que esses canais operem efetivamente em prtica.

3,75 Concorda

2.3.3 A administrao firmou publicamente um compromisso com a abertura e transparncia em todas as atividades da entidade.

3,75 Concorda

A administrao: 2.3.4 D publicidade aos atos de nomeao de seu corpo diretivo. 4,75 Concorda 2.3.5 Divulga publicamente os nomes de todos os membros do corpo

diretivo, juntamente com suas respectivas funes. 5,00 Concorda

2.4 FUNES E RESPONSABILIDADES 3,54 Concorda 2.4.1 Existe uma diviso claramente definida de responsabilidades nos

departamentos de direo do rgo, de modo a garantir um equilbrio de poder e responsabilidade.

4,25 Concorda

Os gestores do rgo: 2.4.2 Renem-se regularmente. 4,00 Concorda 2.4.3 Exercem, com efetividade, liderana e controle sobre a entidade. 4,00 Concorda 2.4.4 Acompanham a gesto executiva. 4,25 Concorda 2.4.5 Os membros do corpo diretivo recebem treinamento ao assumirem o

cargo de direo, ou posteriormente se necessrio. 3,50 Concorda

2.4.6 A administrao possui medidas apropriadas para garantir que se tenha acesso a todas as informaes relevantes, assessoramento e recursos necessrios para permitir desempenhar suas funes de forma eficaz.

3,50 Concorda

2.4.9 O quadro de controle estratgico inclui um calendrio formal para assuntos especificamente reservados deciso coletiva do corpo dirigente.

3,00 Neutro

A administrao possui processos bem definidos e documentados para: 2.4.10 A poltica de desenvolvimento, implementao e reviso. 3,25 Concorda 2.4.11 Tomada de decises, acompanhamento, controle e informao. 3,00 Concorda Item AFIRMATIVAS Valor

do RM Resultado

2.4.12 A administrao possui procedimentos formais e regulamentao financeira para realizao de suas atividades.

3,75 Concorda

Quando o corpo diretivo for responsvel por fazer as nomeaes, existe um processo formal para garantir que essas nomeaes sejam feitas:

2.4.13 em conformidade com os critrios especificados. 4,25 Concorda 2.4.14 com base no mrito e capacidade do indivduo para realizar um

papel definido dentro do rgo. 4,00 Concorda

2.4.15 Quando o corpo responsvel por indicar seus dirigentes, tais 4,25 Concorda

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Item AFIRMATIVAS Valor do RM

Resultado

indicaes so consideradas em sua totalidade pela administrao. 2.4.16 O papel do presidente do rgo definido formalmente, e inclui a

responsabilidade de proporcionar uma liderana eficaz para o corpo diretivo e para as atividades da entidade como um todo.

4,25 Concorda

Os gestores que no fazem parte do corpo efetivo do rgo so: 2.4.17 independentes para gerenciar. 2,50 Discorda 2.4.18 livre de quaisquer outras relaes que possam interferir na

formao de juzo independente sobre questes de estratgia, desempenho, recursos e normas de conduta.

2,25 Discorda

Quando a administrao responsvel por fazer as nomeaes de servidores no-efetivos do rgo, essas nomeaes so:

2.4.19 por perodo definindo. 3,00 Neutro 2.4.20 sujeitas a um processo de avaliao formal. 2,50 Discorda 2.4.21 O Diretor Administrativo possui responsabilidade sobre todos os

aspectos executivos da gesto. 2,50 Discorda

2.4.22 O Diretor Administrativo presta contas ao corpo deliberativo para o melhor desempenho da entidade e implementao de polticas que regem todo o rgo.

3,50 Concorda

2.4.23 As atribuies, o mandato, a remunerao e a avaliao de servidores no-efetivos em cargos de funo comissionada so claramente definidas.

4,00 Concorda

2.4.24 A administrao possui assessoria responsvel pelo aconselhamento adequado em questes financeiras e para a manuteno de um sistema eficaz de controle interno e financeiro.

3,25 Concorda

2.4.25 A administrao possui assessoria responsvel pela garantia de que os procedimentos, regulamentos, legislao e outras declaraes de boas prticas aplicveis ao rgo sejam respeitadas.

4,00 Concorda

2.4.26 A administrao possui procedimento formal e transparente para o desenvolvimento da poltica de remunerao de seus cargos diretivos.

3,75 Concorda

2.4.27 A administrao possui procedimentos estabelecidos para garantir que nenhum membro do corpo diretivo esteja envolvido na determinao da sua prpria remunerao.

4,25 Concorda

2.4.28 O relatrio anual de gesto do rgo inclui uma declarao sobre a poltica de remunerao e os detalhes da remunerao dos membros do corpo diretivo.

3,75 Concorda

Fonte: Dados da pesquisa (2010) De forma geral, o TCE-CE implantou ou est em fase de implantao dos

procedimentos mnimos requeridos para atendimento aos padres do estudo 13 PSC/IFAC, porm se faz necessria uma anlise direcionada aos itens que tiveram uma percepo negativa por parte dos entrevistados.

Das questes referentes a este grupo, os itens 2.4.9 e 2.4.19 da Tabela 02 tiveram como resultado a neutralidade, significando que, na percepo dos secretrios do TCE-CE, no h uma opinio clara quando se trata de possuir um quadro de controle estratgico nem quanto ao perodo definido pela administrao para se fazer as nomeaes dos servidores efetivos e no-efetivos.

J nos itens 2.4.17, 2.4.18, 2.4.20 e 2.4.21 foram encontrados como resultado a discordncia. No que tange a presena de gestores no integrantes do corpo efetivo do rgo, percebe-se uma falta de independncia, podendo suscitar numa influncia externa capaz de interferir na formao de seu juzo de valor, causando assim uma deficincia para gerir.

J no que se refere s nomeaes por parte da administrao dos servidores no-efetivos do rgo, tem-se uma ausncia de um processo formal de avaliao. Isso posto,

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infere-se uma falta de regulamentao dos servidores no concursados. Essa constatao tambm foi verificada por Mello (2006), ao afirma que: ...no estabeleceu um processo formal para assegurar as nomeaes de servidores no concursados, as negociaes no so negociadas, as nomeaes no so por tempo determinado e as renomeaes no esto sujeitas a processo de reavaliao formal.

Por ltimo, nota-se que o diretor administrativo fica margem de alguns aspectos executivos da gesto, fato esse tambm observado por Mello (2006) ao afirmar: ...falta de gesto efetiva e controle do governo por parte do presidente.

c) Controle

As recomendaes associadas ao grupo controle so subdivididas em seis subgrupos: gesto de riscos; auditoria interna; comisses de auditoria; controle interno; oramentao e gesto financeira; e treinamento de pessoal.

Tabela 03 Apresentao dos RMs e resultados para a dimenso Controle

item AFIRMATIVAS Valor do RM

Resultado

3 CONTROLE 3,50 Concorda 3.1 GESTO DE RISCOS

3.1.1 A administrao toma medidas para assegurar que sistemas eficazes de gesto de riscos sejam estabelecidos como parte do quadro de controle interno.

3,00 Neutro

3.2 AUDITORIA INTERNA 2,75 Discorda 3.2.1 A administrao toma medidas para assegurar que uma funo de auditoria

interna eficaz seja estabelecida como parte do quadro de controle interno. 2,75 Discorda

3.3 COMISSES DE AUDITORIA 3,00 Neutro 3.3.1 A administrao possui uma comisso de auditoria, compreendendo

membros do quadro efetivo e que no estejam em funo de diretoria, com a responsabilidade pela reviso independente da estrutura de controle e de processo de auditoria externa.

3,00 Neutro

3.4 CONTROLE INTERNO 3,50 Concorda A administrao toma medidas para garantir que uma estrutura eficaz de controle

interno:

3.4.1 seja estabelecida. 4,00 Concorda 3.4.2 funcione na prtica. 3,25 Concorda 3.4.3 A administrao menciona em seu relatrio anual de gesto uma

declarao sobre a eficcia do controle interno do rgo. 3,25 Concorda

3.5 ORAMENTAO E GESTO FINANCEIRA 4,25 Concorda 3.5.1 A administrao possui procedimentos que assegurem uma gesto

financeira e oramentria eficiente e eficaz. 4,25 Concorda

3.6 TREINAMENTO DE PESSOAL 4,50 Concorda 3.6.1 A administrao desenvolve programas de treinamento para assegurar que

os servidores sejam capacitados a realizar suas atividades necessrias. 4,50 Concorda

Fonte: Dados da pesquisa (2010) Em anlise Tabela 03, percebe-se, no resultado geral, um nvel de concordncia

dimenso controle. Contudo, faz-se necessria uma abordagem pormenorizada aos itens considerados como neutros e discordantes.

Dessa forma, pode-se observar uma falta de opinio definida nos quesitos gesto de riscos e comisses de auditoria. Ademais, no item auditoria interna, o resultado do questionrio identificou uma falta de medidas mnimas de controle para assegurar que uma

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funo de auditoria interna eficaz esteja estabelecida como parte do quadro de controle interno.

Referente a esses itens discutidos, Mello (2006) afirmou que o Governo Federal no atendeu as recomendaes do estudo 13 PSC/IFAC, uma vez que no possui um comit de auditoria, apesar de ter a Controladoria Geral da Unio (CGU) como organismo de controle interno.

d) Relatrios externos

As recomendaes relativas ao grupo Relatrios Externos so subdivididas em trs subgrupos: relatrio anual, medidas de desempenho, auditoria externa conforme apresenta a Tabela 4.

Tabela 04 Apresentao dos RMs e resultados para a dimenso Relatrios Externos

Item AFIRMATIVAS Valor do RM

Resultado

4 RELATRIOS EXTERNOS 3,83 Concorda 4.1 RELATRIO ANUAL 3,81 Concorda

4.1.1 A administrao publica elabora periodicamente um relatrio de gesto objetivo, equilibrado e compreensvel.

4,75 Concorda

4.1.2 O relatrio anual contm uma declarao explicando as responsabilidades do corpo diretor.

3,25 Concorda

4.1.3 A administrao declara, em seu relatrio de gesto, que cumpriu com as normas ou cdigos de governana corporativa.

3,00 Neutro

4.1.4 A administrao d garantias que as demonstraes financeiras estejam em conformidade com os padres e prticas adotadas no setor pblico.

4,25 Concorda

4.2 MEDIDAS DE DESEMPENHO 4,25 Concorda 4.2.1 A administrao institui e divulga indicadores de desempenho

pertinentes. 4,25 Concorda

4.3 AUDITORIA EXTERNA 3,50 Concorda 4.3.1 A administrao tem tomado medidas para assegurar que a relao com

seus auditores externos profissional e objetiva. 3,50 Concorda

Fonte: Dados da pesquisa (2010) Com a aplicao do questionrio, constatou-se atravs da Tabela 04 que a

administrao atingiu de maneira satisfatria os procedimentos gerais relacionados ao relatrio anual, medidas de desempenho e auditoria externa. Porm, deve-se ressaltar o quesito 4.1.3, o qual foi classificado como neutro no resultado alcanado, indicando que, com relao ao cumprimento das normas ou cdigos de governana corporativa nos relatrios anuais, existe um impasse nas respostas obtidas, no se conseguindo uma definio do estgio em que o Tribunal de Contas do Estado do Cear encontra-se neste ponto, necessitando-se de investigaes mais detalhadas para uma melhor identificao do estgio em que se encontra o subgrupo apresentado.

Os resultados da pesquisa corroboram parcialmente os resultados apresentados por Mello (2006), destoando apenas no quesito medidas de desempenho, o qual apresentado com resultado negativo na pesquisa apresentada por este autor, indicando que a administrao no institui e no divulga indicadores de desempenho pertinentes; e como resultado positivo na anlise em questo.

De uma forma geral, os ndices de aderncia s recomendaes ora apresentadas mostram a viso da alta gesto do TCE-CE sobre aspectos da boa governana no setor pblico nesse tribunal. Dos quatro grupos apresentados e avaliados apenas um se apresentou como discordante, ou seja, o grupo relativo s normas de conduta, na opinio dos entrevistados, no

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atingiu, com um grau de conformidade satisfatrio, s prticas sugeridas pelo estudo 13 do PSC/IFAC.

Isso no indica que os demais grupos no tenham espao para melhorias, pelo contrrio, tanto na estrutura e processos organizacionais, quanto nos controles e, ainda, nos relatrios externos, existem subitens discordantes ou com grandes possibilidades de melhoria, contudo enfatiza que, em relao s normas de conduta, h um maior nmero de demandas a serem implantadas e aprimoradas.

6 CONCLUSO

A governana no setor pblico vem sendo abordada discretamente em alguns trabalhos cientficos. Alguns rgos da administrao pblica vm desenvolvendo prticas de boa governana com intuito de propiciar um instrumento de gesto com transparncia nas aes tomadas de seus agentes pblicos. Essa remodelagem da relao poltico-administrativa procura assegurar uma maior responsabilidade e uma reduo do poder aos administradores.

Este trabalho teve como objetivo geral de pesquisa analisar as prticas de Governana Pblica adotadas nos Tribunais de Contas sob a tica do estudo 13 do PSC/IFAC, mediante estudo de caso desenvolvido no TCE-CE.

Os resultados da pesquisa, com base na entrevista estruturada realizada com os secretrios do tribunal de contas estadual, possibilitaram evidenciar a existncia de procedimentos mnimos e satisfatrios de cumprimento dos quesitos abordados em trs dos quatro grupos (dimenses) apresentados pelo estudo 13 do PSC/IFAC, os quais seriam: estruturas e processos organizacionais, controle e relatrios externos. Contudo, vale observar que, apesar de terem obtidos como resultado geral uma sinalizao positiva, dentro de cada um desses grupos, existiram ressalvas as quais devem ser vistas como oportunidades de melhoria para o rgo.

Quanto s recomendaes no atendidas, destaca-se o grupo referente s normas de conduta, o qual se apresenta como o nico discordante da pesquisa. A ausncia de um cdigo de conduta, assim como a falta de avaliao peridica pela sua aderncia, evidencia um baixo nvel de transparncia interno da instituio para com seus servidores, pois no deixa claro quais normas de comportamento os servidores devem seguir nem as consequncias do descumprimento dessas. Nesse caso, pode-se fazer um link da falta de normas de conduta com a falta de uma auditoria interna, no sentido de no haver uma funo de auditoria interna estabelecida de forma eficaz a qual possa identificar essas lacunas.

Em suma, o grau de concordncia s recomendaes sugeridas pelo estudo 13 PSC/IFAC encontrado leva concluso de que o Tribunal de Contas do Estado do Cear atende aos procedimentos mnimos de governana no setor pblico de forma satisfatria, porm tem uma organizao interna que permite adequaes.

Como limites a esta pesquisa, deve-se atentar ao fato da escassez de estudos na rea de governana no setor pblico. Outra limitao a ser posta, refere-se replicao deste estudo a outros rgos da administrao pblica, bem como, extrapolado para outros tribunais, uma vez que o questionrio fora adaptado para um tribunal de contas estadual.

As entrevistas foram direcionadas aos mais altos nveis gerencias do rgo, analisando apenas a viso dos gestores, deixando margem para futuras pesquisas explorar sobre o mesmo objetivo, porm sob a tica dos subordinados.

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