“Reflexión jurídica y realidad social en México”...“Reflexión jurídica y realidad social...

“Reflexión jurídica y realidad social en México”

Coordinadoras: Josefa Montalvo Romero

Rebeca E. Contreras López

ISBN: 978-607-9248-71-0

Octubre 2014

ISBN 978-607-9248-71-0

Reflexión Jurídica y Realidad Social en México

“Reflexión jurídica y realidad social en México”

Coordinadoras:

Josefa Montalvo Romero Rebeca E. Contreras López

Xalapa-Enríquez, Veracruz Octubre 2014

Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad,

Facultad de Derecho-Instituto de Investigaciones Jurídicas Universidad Veracruzana

Primera edición Octubre de 2014 © Coordinadoras Josefa Montalvo Romero Rebeca E. Contreras López © Encargada de la edición Cristina Martínez Pedraza © Informático Isay Armando González Cruz ISBN: 978-607-9248-71-0

Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra, bajo cualquier medio electrónico o mecánico, sin la autorización por escrito de los autores.

De las opiniones sustentadas en los trabajos firmados responden exclusivamente sus autores. El hecho de su publicación no implica en

manera alguna que esta obra, se solidarice con su contenido.

ISBN 978-607-9248-71-0


Universidad Veracruzana

Sara Ladrón de Guevara

Rectora

Leticia Rodríguez Audirac Secretaria Académica

Carmen Blázquez Domínguez

Directora General de Investigaciones

José Luis Martínez Suárez Director del Área Académica de Humanidades

Josefa Montalvo Romero

Coordinadora del Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad

Petra Armenta Ramírez

Directora del Instituto de Investigaciones Jurídicas

José Luis Cuevas Gayosso Director de la Facultad de Derecho

CONTENIDO PRESENTACIÓN ............................................................................................................................................ 1

Letras Jurídicas. Revista multidisciplinar del Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad. Universidad Veracruzana. ......................................................................................................... 3

I. LA SEGURIDAD EN MÉXICO Y LAS ALTERNATIVAS CIUDADANAS .................................... 5

La seguridad en México y las alternativas ciudadanas .......................................................................... 6

La seguridad (ciudadana) frente a la criminalidad y las reformas constitucionales, penales y de combate al crimen ...................................................................................................................................... 13

Inseguridad y alternativas ciudadanas: ¿Y la prevención? .................................................................. 25

Autoritarismo, inseguridad y protesta ciudadana ................................................................................ 34

Ideas sobre la seguridad ........................................................................................................................... 47

El Estado de derecho. Alternativa ciudadana ........................................................................................ 54

Un nuevo paradigma para el encuadramiento de la crisis de seguridad en Michoacán ................. 65

II. LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN MÉXICO ¿CALIDAD E INNOVACIÓN? .......................... 75

La educación superior en México ¿calidad e innovación? ................................................................... 76

Calidad e innovación en la Universidad Veracruzana ......................................................................... 86

Calidad e innovación en educación superior. Nota sobre el caso mexicano ................................... 100

Calidad, innovación y compromiso: Retrospectiva y perspectiva del camino que se construye en la Maestría en Derechos Humanos y Justicia Constitucional de la Universidad Veracruzana ............ 107

Reconversión en la educación superior hacia los modelos empresariales (Calidad e Innovación) .................................................................................................................................................................... 121

III. LOS DERECHOS HUMANOS EN MÉXICO: VÍAS PARA SU EFECTIVIDAD ..................... 131

Los Derechos Humanos en México: vías para su efectividad ........................................................... 132

Los derechos humanos: vías para su efectividad ................................................................................ 136

Los derechos humanos y su tutela efectiva a partir de la reforma constitucional 2011: un balance preliminar ................................................................................................................................................. 146

Derechos humanos: México 2014 .......................................................................................................... 154

México: ¿Sistema neoconstitucionalista? .............................................................................................. 163

¿Existen los Derechos económicos, sociales y culturales en el Siglo XXI? ....................................... 172

La interpretación jurídica, en el contexto de la pluriculturalidad en México. Vía eficaz en la tutela de los Derechos Humanos ...................................................................................................................... 181

ISBN 978-607-9248-71-0

PRESENTACIÓN El Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad (CEDEGS) de la Universidad Veracruzana desarrolla investigación científica en temas jurídicos pero con una visión multidisciplinar que permite la discusión de los problemas contemporáneos tanto de la ciencia jurídica como de las aristas con ellos relacionados. El contexto de análisis es el global y complejo, además de un especial interés por la seguridad. Además, en el CEDEGS se cultiva la línea de investigación relacionada con la educación y la formación jurídica. En el CEDEGS tenemos como escaparate de divulgación la revista Letras Jurídicas que lleva 15 años ininterrumpidos de publicación. Es un proyecto editorial que incluye avances y resultados de investigación, así como comentarios y noticias de interés en el ámbito del derecho y la educación. Algunos de los colaboradores de esta revista participamos ahora en este texto que hemos denominado “Reflexión jurídica y realidad social” y que pretende abordar de forma multidisciplinar algunos de los temas más actuales del país y las novedades que enfrenta la cultura jurídica a raíz de las recientes reformas al texto constitucional mexicano (2008, 2011, 2014). El libro se divide en tres ejes temáticos: I. La seguridad en México y las alternativas ciudadanas; II. La educación superior en México: ¿Calidad e innovación? y III. Los derechos humanos en México: vías para su efectividad. En cada uno de estos apartados se incluyen las diferentes posturas que los autores asumen respecto de estos temas por demás complicados. Al hablar de la seguridad un elemento sustancial es la necesidad de transitar hacia la seguridad ciudadana, más allá de la visión pública que implica el monopolio y centralización de esta función por parte del Estado mexicano, además se contextualiza la discusión desde la visión de la seguridad humana que implica la atención a las condiciones estructurales en que vive la sociedad y sus implicaciones para con el ambiente de inseguridad en que nos encontramos. Se pone especial interés, desde la visión de la seguridad ciudadana, de cuál es el papel que juegan los ciudadanos en la consecución de un ambiente seguro y la corresponsabilidad que, desde la sociedad, se tiene para lograrlo. En los temas de educación se pone de relieve una discusión inacabada respecto de hacia dónde transita la educación superior en México y se hace énfasis en la dicotomía: calidad e innovación, considerando que una no incluye a la otra pero que, además, se tiene que trabajar en diversos ámbitos para lograrlas, ya que aún no tenemos las condiciones plenas para considerar que la educación que se oferta a nivel superior en México cubre las condiciones para ello. En el ámbito de los derechos humanos mucho se tiene que decir no sólo a partir de la reforma constitucional de 2011, sino de la situación que se vive en México y por ello, lo que interesa fundamentalmente es identificar cuáles son los

ISBN 978-607-9248-71-0 1


mecanismos con que contamos para lograr el respeto efectivo de los derechos humanos en el país. Se realiza un recuento de los alcances de la reforma y, sobre todo, de lo que aún falta por hacerse y, a partir de ello, el compromiso de continuar con la reflexión jurídica que es indispensable para enfrentar los problemas y situaciones que se acumulan en el país. Es necesario agradecer a todos y cada uno de los integrantes del Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad su participación y colaboración en la edición de este texto y en los festejos por el aniversario 15 de la revista Letras Jurídicas; asimismo, a todos los invitados y colaboradores externos que en múltiples ocasiones nos acompañan en esta aventura académica y editorial.

Rebeca Elizabeth Contreras López Otoño 2014

Letras Jurídicas. Revista multidisciplinar del Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y

Seguridad. Universidad Veracruzana.

María Del Pilar Espinosa Torres

La Revista Letras Jurídicas, cumple 15 años de edición ininterrumpida y este libro forma parte de las actividades de conmemoración. A partir del número 20, correspondiente al año 10, de julio-diciembre de 2009, Letras Jurídicas es incorporada al Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad, (constituido el 16 de enero de 2009) siendo coordinada en esta nueva época por las Doctoras Rebeca Contreras López (números 20 y 21), Doctora Josefa Montalvo Romero, (números 22 y 23), Doctora Ana Gamboa Trejo (número 24). Desde la preparación del número 25, año 13, de enero-junio de 2012 la Doctora Rebeca Contreras López es designada Directora de la publicación. Se ha logrado mantener la periodicidad bimestral propuesta desde su inicio en el año 2000 para continuar cumpliendo con el objetivo principal, aunque no único, de ser el espacio para la difusión de productos inéditos de investigación, en las diferentes líneas de generación y aplicación de los integrantes de dicho Centro. Además de lo anterior, Letras Jurídicas ha sido muy importante desde su nacimiento, ya que también permite el intercambio para las investigaciones en las diferentes áreas, no solo jurídicas sino de muchos otros saberes relacionados en un enfoque multidisciplinar, obteniendo diversas visiones y perspectivas tanto regionales como internacionales, y discutir y proponer alternativas a múltiples temas de actualidad mundial. Del ámbito jurídico, histórico y filosófico jurídicos se ha extendido a la pedagogía, a la política, a la sociología y a la economía entre otras. La Doctora Montalvo, actual Coordinadora del CEDEGS, expresa con gran claridad la necesidad de esta extensión: “Hoy en día es evidente el impacto que la globalización ha tenido en las estructuras societales en su conjunto, los contextos sociales, culturales, económicos, políticos y por supuesto jurídicos, todos ellos siguen mutando hacia escenarios cada vez más inciertos y que requieren un análisis inmediato que nos lleve al planteamiento de alternativas”. (Presentación Revista número 23). El contenido de las publicaciones incluye por supuesto artículos, reseñas, comentarios, entrevistas y noticias. Su núcleo está constituido, como ya se mencionó, por investigaciones sobre la investigación y aprendizajes del derecho, tanto eminentemente jurídicos como multidisciplinarios. Los autores son académicos del Centro, del Instituto, de la Facultad de Derecho y de otras instituciones tanto de la Universidad Veracruzana como de otros estados y países. Al principio había una sección de invitados, distinguidos juristas o especialistas de ramas relacionadas al derecho quienes aceptaban participar con interesantes

ISBN 978-607-9248-71-0 3


trabajos, actualmente se sigue esta modalidad pero todos aparecen como colaboradores.

Los criterios editoriales para la publicación incluyen un estricto doble arbitraje especializado, contándose para ello con una amplia cartera de árbitros. Al final de todas las revistas se incluyen los lineamientos que deben tener los trabajos dentro del rigor científico necesario para ser considerada de calidad. Al respecto se está trabajando para cubrir todos los criterios generales de evaluación para el Índice de Revistas Mexicanas de Investigación Científica y Tecnológica de CONACYT y lograr su aprobación e inclusión en 2015.

Al inicio la Revista solo aparecía en publicación impresa, poco después se logró tener página electrónica con edición digital y desde hace dos años se pueden descargar todo lo que se desee en la dirección www.letrasjurídicas.com

Leyendo el índice del número 30 de Letras Jurídicas, ustedes podrán constatar lo que he expresado: el interés, relevancia, novedad y actualidad de los temas de los artículos incluidos en un amplio espectro cultural, el despertar de la motivación para ampliar las sugerencias de estudio citados por las reseñas y comentarios y también nos enteramos de los eventos académicos recientes.

Mis felicitaciones a Luz del Carmen Martí Capitanachi por haber emprendido la ardua tarea de dar a luz Letras Jurídicas, a Socorro Moncayo y Josefa Montalvo por haber continuado dándole vida, a Ana Gamboa por darse tiempo a coordinar un número, a Rebeca Contreras por continuar la labor y a todos los compañeros que se desvelan por cumplir con los plazos de entrega de los trabajos en cada número, así como a todos los colaboradores que en estos quince años han participado con sus aportaciones para su publicación.

Xalapa, Veracruz, octubre de 2014

I. LA SEGURIDAD EN MÉXICO Y LAS ALTERNATIVAS CIUDADANAS

ISBN 978-607-9248-71-0 5


La seguridad en México y las alternativas ciudadanas

Jaqueline Jongitud Zamora*

Seguridad, delimitación conceptual El vocablo “seguridad” es, como la mayoría de las palabras del lenguaje natural, ambiguo pues es susceptible de asumir significados diversos, según el contexto en el que se ubique: jurídico, social, financiero o administrativo, entre otros.1 No obstante los matices y particularidades que éste puede asumir según los espacios de aplicación, la seguridad refiere de forma básica a la ausencia, la libertad o exención de todo peligro, daño o riesgo.2 Previo a la década de los noventa, el concepto “seguridad” era utilizado de forma restrictiva en el ámbito internacional para referir la seguridad del territorio frente a agresiones externas, la protección de intereses nacionales en la política exterior y la amenaza del holocausto nuclear;3 en tanto que en la esfera interna de los Estados era asociada con la obligación estatal de conservar el orden a través de la represión de conductas delictivas (seguridad pública) y con las acciones emprendidas para su salvaguardia frente a los daños o peligros que pudiesen generar las agresiones o movimientos subversivos internos (seguridad nacional). Este acercamiento que fue funcional en su momento y que ponía el acento en las estructuras estatales, debió replantearse ante los cambios operados en el nivel geopolítico mundial, el surgimiento de nuevas amenazas a la seguridad y el avance del derecho internacional de los derechos humanos. Así las cosas, fue el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) el primer organismo internacional en hacer notar (a través de su informe sobre desarrollo humano de 1994)4 la precariedad del concepto de “seguridad” con el que se venían realizando tareas tanto en el ámbito internacional como en el orden interno de los Estados, sobre todo a partir de los cambios operados en las últimas décadas, los cuales obligaban a pensar en la seguridad humana. En tal sentido, propuso entender que la “seguridad” tiene componentes económicos, políticos, sociales y ambientales, que son interdependientes entre sí y que deben ser

* Investigadora del Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad de la Universidad Veracruzana, miembro del Sistema Nacional de Investigadores del CONACyT y docente de la Facultad de Derecho de la Universidad Veracruzana. 1 Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, 22ª ed., Ed. Espasa-Calpe, Madrid, 2001, p. 2040. 2 Ídem. 3 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre Desarrollo Humano 1994, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 1994, p. 26. 4 Ibídem., pp. 26-28.

estudiados y analizados en consecuencia. Asimismo, el organismo planteó y argumentó el por qué la seguridad humana supone una preocupación universal por la vida y la dignidad de los seres humanos. Al acercamiento conceptual realizado por el PNUD en 1994, se han sumado otros cuyo denominador común es el acento en la protección de la persona y en el pleno ejercicio de los derechos humanos.5 En este sentido, la Comisión de la Seguridad Humana de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) señala que ésta implica proteger a las personas expuestas a amenazas, robusteciendo su fortaleza y aspiraciones; conlleva crear sistemas que faciliten a las personas los elementos básicos de supervivencia, dignidad y medios de vida, garantizando la libertad frente a las privaciones, frente al miedo y la libertad para actuar en nombre propio.6 Por su parte la Comisión sobre Intervención y Soberanía de los Estados sostiene que la seguridad humana abarca la seguridad de las personas, su seguridad física, su bienestar económico y social, el respeto a su dignidad y valía como seres humanos y la protección de sus derechos y libertades fundamentales.7 Por último, conforme a la Declaración sobre Seguridad en las Américas la concepción de seguridad en el hemisferio se fundamenta en la protección de la persona; mejorando la seguridad a través del pleno respecto de la dignidad, los derechos y libertades fundamentales, así como mediante la promoción del desarrollo económico y social, la inclusión social, la educación y la lucha contra la pobreza, las enfermedades y el hambre.8 Como puede observarse, desde el inicio del proceso de internacionalización y regionalización de los derechos humanos (1945, con la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas) y hasta comienzos de la década de los años noventa son dos los modelos claramente diferenciados de seguridad. De un lado, y en un primer momento, la seguridad tiene como eje central al Estado como detentador exclusivo del monopolio de la fuerza, misma que puede hacerse valer ante actores que cuestionan o disputan su monopolio, internos o externos. De otro, y una vez avanzado el discurso de los derechos humanos en el mundo, la seguridad tiene como eje los derechos y libertades fundamentales de las personas, sin las que es prácticamente imposible la consecución de la seguridad. El salto cualitativo del concepto de seguridad, mediante su ampliación y profundización a través del tiempo, permite comprender hoy día que la seguridad es un tema extraordinariamente complejo, multidimensional y que involucra la interdependencia de variables diversas que van desde condiciones educativas, de acceso al empleo o a una vida productiva, la distribución del ingreso, la

5 FUENTES, Claudia y ROJAS ARAVENA, Francisco, Promover la seguridad humana: marcos éticos, normativos y educacionales en América Latina y el Caribe, UNESCO-Flacso, Francia, 2005, p. 19. 6 Comisión de Seguridad Humana, La seguridad humana ahora, Nueva York, 2003. 7 Comisión Internacional sobre Intervención y Soberanía de los Estados, La responsabilidad de proteger, 2001, p. 15. 8 Organización de Estados Americanos, Declaración sobre Seguridad en las Américas, de 28 de octubre de 2003, punto 4, inciso e y f.

ISBN 978-607-9248-71-0 7


participación y la calidad democrática, el acceso a la justicia, y los niveles de corrupción e impunidad en el nivel estatal, entre otras. No obstante, las dos concepciones de seguridad se encuentran muchas de las veces entremezcladas en el discurso y en el accionar político e institucional actual.9 De ahí que en el tema la seguridad en México y las alternativas ciudadanas se parta de la concepción más moderna, pues permite verlo desde su complejidad. Objetivo y problemáticas de partida para la reflexión El planteo del tema de la seguridad en México y las alternativas ciudadanas ha tenido como propósito generar un espacio de reflexión en el que se analice a la seguridad desde la perspectiva de la seguridad humana y desde la visión académica y de la sociedad civil, de tal forma que sea posible identificar las principales variables que entran en juego respecto a ella en el contexto mexicano. En tal orden de ideas, los autores que abordan esta temática han tenido como referencia tres cuestiones básicas, a saber: ¿Qué papel juegan las condiciones económicas, políticas y sociales imperantes en México respecto a la seguridad? ¿El diseño jurídico, institucional y de políticas públicas del país coadyuva con la consecución de seguridad? ¿Cuál puede ser el impacto de temas como la corrupción y la impunidad en el de la seguridad? Contexto en el que se inscribe la discusión Dada la importancia de contar con datos sobre temas de seguridad, desde la perspectiva de la seguridad humana, se partió también de la atención a algunos datos básicos sobre pobreza y desigualdad, corrupción e impunidad y desempleo; mismos que a continuación se presentan. Pobreza y desigualdad Los resultados de medición de la pobreza10 del año de 2012 dados a conocer por el CONEVAL,11 apuntan a que en dicho año había 53.3 millones de personas pobres

9 OLVERA RIVERA, Alberto; ZAVALETA BETANCOURT, Alfredo y ANDRADE GUEVARA, Víctor Manuel (Coord.), Diagnóstico de la violencia, la inseguridad y la justicia en Veracruz, Universidad Veracruzana-Secretaría Ejecutiva del Sistema y del Consejo Estatal de Seguridad Pública, Xalapa-Veracruz-México, 2012, p. 13. 10 De acuerdo con lo establecido por la Ley General de Desarrollo Social, la medición de la pobreza incluye las siguientes dimensiones: ingreso corriente per cápita, rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a servicios básicos en la vivienda, acceso a la alimentación y grado de cohesión social. La población en pobreza es la que tiene al menos una carencia social y percibe un ingreso inferior a la línea de bienestar, cuyo valor equivale al costo de las canastas alimentaria y no alimentaria juntas. Se encuentran en pobreza extrema las personas que tienen tres o más carencias sociales y perciben un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo, es decir, tienen un ingreso total que es menor al costo de la canasta alimentaria básica. 11 “CONEVAL informa los resultados de medición de la pobreza 2012”, 29-julio-2013, disponible en: http://www.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/Medici%c3%b3n/Pobreza%202012/Pobreza-2012.aspx.

en México, el 45.5% de la población del país. En tanto que en pobreza extrema se encontraban 11.5 millones de personas, el 9.8% de la población. Los mismos resultados arrojaron que 22.6 millones de personas (19.2%) se encontraban en rezago educativo; 25.3 millones (21.5%) no contaban con acceso a los servicios de salud; 71.8 millones (61.2%) carecieron de acceso a seguridad social; 15.9 millones (13.6%) no tuvieron acceso a una vivienda de calidad y 24.4 millones (21.2%) no tuvieron acceso a servicios básicos para su vivienda; y, 27.4 millones (23.3%) tuvieron carencias en el acceso a la alimentación. Por cuanto al grado de desigualdad económica en México,12 los resultados del CONEVAL mostraron que por cada 100 pesos que recibe la población no pobre ni vulnerable, la población en pobreza extrema percibe 4.4. Datos más recientes (del 2013) de la OCDE apuntan a que en el país el 10% de los más ricos gana 26 veces más que el 10% de los más pobres, mientras que el promedio entre los países que forman parte de la organización es de 9 veces y en Alemania de 6 veces.13 Corrupción e impunidad Las mediciones de percepción de la corrupción en México desde 1995 a 2012 de Transparencia Internacional, se muestran constantes. La calificación más alta obtenida por el país, en una escala de 1 a 10, es 3.7 (véase la gráfica siguiente).

El seguimiento histórico de la medición de percepción de la corrupción, respecto a la relación entre países sujetos a medición y la posición obtenida por el país reporta

12 La medida que refleja la relación entre el ingreso corriente total per cápita de la población en pobreza extrema y el de la población no pobre ni vulnerable. 13 CNN Expansión, “La desigualdad se reduce en México: OCDE”, disponible en: http://www.cnnexpansion.com/economia/2013/10/01/desigualdad-es-brutal-en-mexico-gurria.

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012Argentina 5.2 3.4 2.8 3 3 3.5 3.5 2.8 2.5 2.5 2.8 2.9 2.9 2.9 2.9 2.9 3 3.5Brasil 2.7 2.9 3.5 4 4.1 3.9 4 4 3.9 3.9 3.7 3.3 3.5 3.5 3.7 3.7 3.8 4.3Chile 7.9 6.8 6 6.8 6.9 7.4 7.5 7.5 7.5 7.4 7.3 7.3 7 6.9 6.7 7.2 7.2 7.2México 3.1 3.3 2.6 3.3 3.4 3.3 3.7 3.6 3.6 3.6 3.5 3.3 3.5 3.6 3.3 3.1 3 3.4

0123456789

Gráfica 2.1 Histórico de la percepción de la corrupción en México Elaboración propia con base en el Índice de Percepción de la Corrupción de TI

ISBN 978-607-9248-71-0 9


una percepción actual más negativa entorno a México respecto a años anteriores (véase la siguiente tabla).

AÑO DE EVALUACIÓN

NÚMERO DE PAISES EVALUADOS

LUGAR QUE OCUPA MÉXICO

CALIFICACIÓN

DISTANCIA DEL PRIMER LUGAR

1998 85 55 3.3 30 1999 99 58 3.4 41 2000 90 59 3.3 31 2001 91 51 3.7 40 2002 102 58 3.6 44 2003 133 64 3.6 69 2004 145 64 3.6 81 2005 158 65 3.5 93 2006 163 70 3..3 93 2007 179 72 3.5 107 2008 180 72 3.6 108 2009 180 89 3.3 91 2010 178 98 3.1 80 2011 183 108 3 75 2012 176 105 3.4 71 2013 177 106 3.4 71

Las mediciones de Transparencia Mexicana sobre hechos concretos de corrupción muestran la gravedad del problema en el país (véase la gráfica siguiente).

Un problema que afecta a los principales actores políticos y sociales del país, tal como se ve en la siguiente tabla.

0100,000,000200,000,000300,000,000

2001 2003 2005 20072010N

úm. d

e ac

tos d

e co

rrup

ción

2001 2003 2005 2007 2010Actos de corrupción 214,000,000 101,000,000 115,000,000 197,000,000 200,000,000Población 95,753,396 97,483,412 103,263,388 105,900,000 112,336,538Costo por hogar 109.5 107 177.4 138 165Costo global anual 23,400,000 10,650,000 19,000,000 27,000,000 32,000,000% para hogares de hasta 1 SM 13.90% 29.50% 24% 18% 33%% hogares de más de 1 SM 6.90% 7% 8% 8% 14%

Gráfica 2.2 Histórico de la medición de actos de corrupción en México Elaboración propia con base en el Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno de Transparencia

Mexicana

Histórico de la percepción de la corrupción en México, según el Barómetro Global de la Corrupción de Transparencia Internacional (Elaboración propia con base en las tablas sintéticas de resultados) 2004 ¿En qué medida

considera que los siguientes sectores se ven afectados por la corrupción en su país/territorio?

Parti

dos

polít

icos

Parla

men

to/

legisl

atur

a

Siste

ma

legal/

po

der j

udici

al

Polic

ía

Empr

esas

/ se

ctor p

rivad

o

Impu

esto

s

Adu

anas

Med

ios

Serv

icios

de

sa

lud

Siste

ma

educ

ativ

o Re

gistr

os

y pe

rmiso

s Se

rvici

os

públ

icos

Fuer

zas

mili

tare

s

ON

G

Entid

ades

re

ligio

sas

4.5 4.2 4.3 4.5 3.7 4.0 4.0 3.6 3.5 3.4 3.8 3.7 3.2 3.3 3.1 2005 ¿En qué medida

percibe que estos sectores se ven afectados por la corrupción en su país/territorio?

Parti

dos

polít

icos

Parla

men

tos /

leg

islat

uras

Polic

ía

Siste

ma

legal/

ju

dicia

l

Aut

orid

ades

fis

cales

Priv

ado/

de

ne

gocio

s

Adu

anas

Serv

icios

m

édico

s

Med

ios

Siste

ma

educ

ativ

o Se

rvici

os

públ

icos

Serv

icios

y

regi

stros

y

perm

isos

Ejér

cito

ON

G

Entid

ades

re

ligio

sas

4.7 4.4 4.7 4.5 3.9 3.5 4.2 3.2 3.3 3.1 3.6 4.0 3.1 3.3 2.9 2006 ¿En qué medida

percibe que los sectores siguientes se ven afectados en su país/ territorio por la corrupción?

Parti

dos

polít

icos

Parla

men

to/

Asa

mbl

ea

legisl

ativ

a N

egoc

ios

/sec

tor

priv

ado

polic

ía

Siste

ma

legal/

ju

dicia

l

Med

ios

de

com

unica

ción

Hac

ienda

Serv

icios

m

édico

s Si

stem

a ed

ucat

ivo

Ejér

cito

Serv

icios

pú

blico

s Se

rvici

os

de

regi

stro

y pe

rmiso

s O

NG

Entid

ades

re

ligio

sas

4.4 4.3 3.7 4.5 4.2 3.5 3.8 3.0 3.2 3.2 3.5 3.9 3.2 3.2 2007 En este año la encuesta de opinión no es aplicada en México 2009 En este año la encuesta de opinión no es aplicada en México 2010 ¿En qué medida

percibe Usted que los siguientes sectores se ven afectados en su país/territorio por la corrupción?

Parti

dos

polít

icos

Parla

men

to/

pode

r pol

ítico

polic

ía

Empr

esas

/ se

ctor p

rivad

o

Med

ios

de

com

unica

ción

Func

iona

rios

públ

icos

Siste

ma

judi

cial

ON

G

Org

anism

os

relig

ioso

s

Ejér

cito

Siste

ma

educ

ativ

o

4.4 4.2 4.4 3.3 3.2 4.2 4.3 3.0 3.9 2.9 2.9

Por cuanto hace a la impunidad, diversos informes señalan que ésta en el país alcanza niveles superiores al 98%, calculándose que sólo alrededor de 1.5% de las denuncias presentadas llegan ante un juez.14 Desempleo En febrero de 2014, la OCDE calculó una tasa de desempleo en el país del 4.7% de la población económicamente activa,15 cifra que involucra a dos millones 447 mil mexicanos. Universo que se representó por el desempleo entre hombres del 4.6%, mujeres 4.9%, jóvenes entre 15 y 24 años 9.3% y adultos, de más de 25 años, de 3.6%. Fuentes consultadas ACOSTA, Mariclaire, La impunidad crónica de México: Una aproximación

desde los derechos humanos, CDHDF, México, 2011.

14 ACOSTA, Mariclaire, La impunidad crónica de México: Una aproximación desde los derechos humanos, CDHDF, México, 2011, pp. 94-95; RIVERA, Marien, “Números rojos del Sistema Penal”, CIDAC, octubre, 2011, disponible en: http://www.cidac.org/esp/uploads/1/CIFRAS.pdf. 15 “Desempleo en México, el tercero más bajo de la OCDE”, El informador, 9 de abril de 2014, disponible en: http://www.informador.com.mx/economia/2014/522282/6/desempleo-en-mexico-el-tercero-mas-bajo-de-la-ocde.htm.

ISBN 978-607-9248-71-0 11


FUENTES, Claudia y ROJAS ARAVENA, Francisco, Promover la seguridad humana: marcos éticos, normativos y educacionales en América Latina y el Caribe, UNESCO-Flacso, Francia, 2005.

OLVERA RIVERA, Alberto; ZAVALETA BETANCOURT, Alfredo y ANDRADE GUEVARA, Víctor Manuel (Coord.), Diagnóstico de la violencia, la inseguridad y la justicia en Veracruz, Universidad Veracruzana-Secretaría Ejecutiva del Sistema y del Consejo Estatal de Seguridad Pública, Xalapa-Veracruz-México, 2012.

PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 1994, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 1994.

La seguridad (ciudadana) frente a la criminalidad y las reformas constitucionales, penales y de combate al crimen

Arturo Alvarado Mendoza*

Introducción México vive una paradoja única en su historia, frente a las grandes transformaciones y cambios en pro de un régimen democrático, la misma élite en el poder ha producido una crisis de la que no parece encontrar soluciones. México vive una crisis profunda de sus instituciones de justicia por los procesos criminales y por las conductas de la propia clase política, que ha creado nuevas leyes e instituciones que no es capaz de implementar ni cumplir. Hay, en México, un nuevo “Estado de leyes”, particularmente en lo que refiere a sus sistemas penales y de Derechos Humanos. Pero no hay un estado de derecho. Las nuevas reformas integraron varias medidas internacionales en materia de Derechos Humanos, para su aplicación, así como otras medidas enfocadas a los/las niños/as y las minorías étnicas, acorde con los lineamientos internacionales.

Los cambios institucionales han sido de una inmensa magnitud y las consecuencias institucionales-organizacionales también lo serán. Éstas van más allá de la ola coyuntural de reformas en materia de procedimientos penales, que han mostrado ser muy heterogéneas, contradictorias y sin resultados, lo que es evidente a luz de las sucesivas crisis de seguridad, a la sistemática violación de derechos humanos a la impunidad sistémica y la deficiente procuración de justicia.

El nuevo marco normativo y su complejidad Como resultado de múltiples procesos de acuerdos y reformas legales, hoy día el “sistema” de justicia es un enorme y complejo aparato normativo y burocrático, sin una lógica uniforme de operación, gobernado por criterios políticos del momento y no por un bien diseñado programa de acción1. Si bien pareciera que los Derechos Humanos han sido el eje articulador de los cambios, no ha existido una propuesta integral de las enmiendas. Diferentes legisladores han dado interpretaciones distintas a estos principios. Implementar las nuevas iniciativas en el marco de la democratización tampoco ha sido consistente.

En lo que respecta al sistema penal y a la creación de nuevas garantías, la primera reforma constitucional considerable en la materia ocurrió en diciembre de 2005, con las enmiendas a los artículos 4 y 18 constitucionales, que crearon un nuevo sistema de derechos para niños y adolescentes. El propósito de la legislación y de las nuevas instituciones ha sido establecer y garantizar la protección integral

* Colegio de México. 1 ALVARADO, Arturo (ed.), 2008, La reforma de la justicia en México, México, El Colegio de México, p. 46

ISBN 978-607-9248-71-0 13


de ellos; así, los ciudadanos y los menores de edad se convertirían en sujetos con derechos plenos y quedó definida con mayor claridad la responsabilidad de protección estatal así como los límites a su poder punitivo.

La nueva disposición de los artículos constitucionales 4 y 18 en materia penal, estableció obligaciones a la Federación, a los Estados y al Distrito Federal, para el establecimiento de un sistema integral de justicia para menores, a quienes se les atribuyera la comisión de conductas tipificadas como delitos; también estableció la obligación para crear instituciones, tribunales y autoridades especializadas en la procuración e impartición de justicia para adolescentes. A partir de esta reforma se ha producido una nueva era de legislación en torno a las figuras jurídicas todavía vagas de jóvenes y de adolescentes.2 A este proceso se adicionó la reforma de 2008 al artículo 20 constitucional que establece los juicios acusatorios y que se complementó con la reforma constitucional de 2011 en materia de derechos humanos, que introduce el concepto pro-persona. Sin embargo, el tema de derechos de infantes y adolescentes sigue siendo materia de reformas constitucionales en 2014.

Poco después, en 2006 comenzó un proceso de consultas que culminó en 2008 con una reforma constitucional al sistema de justicia penal, por lo cual fue creado un nuevo sistema acusatorio-adversarial.3

Tal vez el cambio más profundo es la reforma más reciente en materia de derechos humanos data de 2011. Ésta ‘armoniza’ la Constitución con el derecho internacional en la materia y establece obligaciones del Estado en su respeto y promoción. Estos nuevos principios complementan o modifican la forma en que venían estableciéndose derechos y garantías para los procesos penales. Entre los cambios más importantes están la ampliación y cambio “De las garantías individuales”, a “Los derechos humanos y sus garantías” (artículo 1); la libertad de tránsito (artículo 11), la (cobertura) de los tratados internacionales en materia de derechos (artículo 15), la facultad de la C.N.D.H. de iniciar controversias constitucionales contra leyes que vulneren estos derechos (artículo 105), y el artículo 133 que establece la elevación a rango constitucional de las normas de derechos humanos previstas en tratados internacionales. Ahora, “Los tratados internacionales se ubican jerárquicamente por encima de las Leyes Federales y en un mismo plano respecto de la Constitución Federal”.

El marco general de estas reformas concuerda con la suscripción de obligaciones y tratados internacionales en materia de derechos generales, así como

2 Existen varias convenciones internacionales que proponen establecer las edades de las personas sujetas a esta legislación. En la gran mayoría de los casos, la edad fluye entre los 12 y los 18 años de edad. Un límite común en todos los regímenes son los 18 años (Alvarado, 2012). 3 El 18 de junio de 2008 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman los artículos 16, 17, 18, 19, 20, 21 y 22; las fracciones XXI y XXIII del artículo 73; la fracción VII del artículo 115 y la fracción XIII del apartado B del artículo 123, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

de temas penales, laborales, de discriminación, respeto y promoción de los derechos.

No obstante a estos avances, seguimos enfrentando una enorme distancia entre las normas y su ejercicio-cumplimiento tanto por parte del estado como de la sociedad. Además, existe otra legislación paralela a las reformas que tendrá consecuencias en la implementación y en la ejecución de las nuevas leyes. Por ejemplo, el 2 de abril de 2013 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el decreto por el que se expidió la Nueva Ley de Amparo Reglamentaria. Con ello se satisfizo el interés de contar con una legislación que fuera congruente con las reformas a la Constitución Política para llevar a cabo la implementación del Nuevo Sistema Penal. En fecha reciente se creó un nuevo Código Nacional de Procedimiento Penales (publicado el 5 de marzo de 2014) que ha sido propuesto como código único para la federación. También fue diseñada la Ley Nacional de Justicia Alternativa (en espera de publicación) y la Ley Nacional de Ejecución de Sanciones (en espera de publicación).4

Este proceso legislativo ha transformado radicalmente las instituciones mexicanas en muchas direcciones, particularmente aquellas de administración (e interpretación) de la justicia.

En primer lugar, está la transformación del poder judicial, así como la modificación de las instituciones penales a nivel federal y estatal. En segundo lugar, están los ajustes al procedimiento de los juicios dentro del sistema adversarial, acusatorio y oral. En tercer lugar están las modificaciones a la ley de amparo. En cuarto, la reciente creación de un código único afectará a su vez a los procedimientos penales de las entidades federativas (y requerirá adecuaciones de otras leyes). En quinto puesto, están las leyes nuevas sobre mediación y medidas alternativas a las sanciones penales (tradicionales). En sexto, el nuevo sistema de adolescentes, el cual crea al menos un sistema dual. En séptimo lugar, están las disposiciones en materia de derechos indígenas.

Si bien, formalmente, los nuevos regímenes penales son menos punitivos (“duros”), porque limitan la capacidad punitiva del Estado y han incluido sistemas pedagógicos y de justicia alternativa, todavía existen límites a las garantías, violaciones al debido proceso, maltrato, discriminación y erosión de los derechos de toda la población. Estas vulneraciones en parte, son construidas por las policías y las fuerzas coercitivas del Estado. Tanto el Ejecutivo Federal como los gobernadores deberían ahora revisar la cascada de reformas penales de corte punitivo que ocurrieron sobre todo entre 2006 y 2012, particularmente contra la delincuencia organizada y el narcotráfico (por ejemplo, la prisión preventiva, el arraigo y las excepciones en las garantías de procesados en este tema; la detención y la prisión preventiva para de menores, antes de ser procesados; incluso la cadena perpetua en el delito de homicidio o la reducción de la edad penal para adolescentes). Han existido también tendencias a forjar nuevas modalidades

4 Sexto Foro Nacional Sobre Seguridad y Justicia. SETEC.

ISBN 978-607-9248-71-0 15


delictivas, como el secuestro exprés, los feminicidios o incluso contra el aborto. Muchas de estas leyes afectan los derechos establecidos en convenciones internacionales, como lo mostraremos más adelante. Este proceso ha creado distintas leyes con el mismo estatus jurídico, que pueden contradecirse o contraponer derechos y obligaciones. Estas leyes debilitaron la procuración de justicia y vulneraron los derechos humanos. Es pertinente considerar que estas leyes fueron el resultado del incremento de la violencia criminal y organizada en México, que ha producido respuestas sub-óptimas del Estado mexicano y ha contribuido a un clima de inseguridad, vulnerabilidad e incertidumbre. Hay un aumento de la mortalidad por armas de fuego entre la población joven5 y también de jóvenes detenidos sin juicio, procesados, sobre todo por delitos relacionados al tráfico de drogas ilegales. En forma paralela, tenemos un incremento en las detenciones y procesamientos de jóvenes adolescentes entre 14-18 años de edad y más aún entre 18-35 años.6

En resumen, quiero expresar que hoy día frente a la cascada de las transformaciones tampoco conocemos cabalmente como se conformará el poder judicial mexicano y cuál será la nueva función de los organismos internacionales.

En segundo lugar, han ocurrido ciertas transformaciones en los poderes ejecutivos que no necesariamente están alienadas con un proceso de implementación de las reformas en materia de derechos humanos y de formación de un estado de derecho (tanto federal como estatal). Si bien el propio ejecutivo federal ha impulsado numerosas reformas, también ha mantenido bajo su control político otras instituciones, leyes y mecanismos que son los obstáculos de cambios necesarios. El control político que ejercen los gobernadores sobre el ministerio público por medio de sus procuradores es un gran obstáculo a la procuración de justicia, al debido proceso y al ejercicio de los derechos humanos. Lo mismo ocurre con el control sobre los jueces. Es en estos ámbitos institucionales en donde vemos los mayores obstáculos, porque en las entidades federativas persiste una arena de lucha política no democrática del país. Otros retrasos son la inacabada y mal definida “reforma” policial; otro más es el desinterés por reformar el Ministerio Público, piedra angular en el sistema de procuración de justicia y parte del arcaico modelo de control político-jurídico-penal del régimen mexicano post-revolucionario. Una muestra de este problema está en la organización estatal de la seguridad pública y de las fuerzas coercitivas del Estado, que no es apropiada ni responde a los retos del presente. Otra es la discreción, la corrupción y la impunidad que prevalecen en estas áreas políticas y que son las bases de la crisis

5 ALVARADO, Arturo, 2012, Mortalidad juvenil en México, México, El Colegio de México y Peres, Maria Fernanda, 2012, “Homicidios de jovenes na América Latina: tendência das mortes no Brasil e em São Paulo”, en Mortalidad juvenil en América Latina, México, El Colegio de México. 6 Una proporción importante de las detenciones de la Policía Federal y del ejército, así como de las muertes durante la llamada “guerra de Calderón”, son de jóvenes entre los 15 y los 29 años de edad (ver Alvarado, 2012). También han ocurrido trágicos eventos en distintos recintos carcelarios de jóvenes y adultos, como masacres contra poblaciones migrantes. Entre otras violaciones a los Derechos Humanos por parte de los cuerpos policiales.

de derechos humanos que ha ocurrido en Guerrero desde septiembre de 2014, con el secuestro y desaparición de 43 estudiantes de una normal del estado (Ayotzinapa). Otro gran problema es la inoperancia de las comisiones de derechos humanos.

Si bien todos estos cambios aparecen como benéficos y positivos, el ambiente político y organizacional no permite prever muchos avances, sino más bien numerosos obstáculos, la pregunta con la que partimos en varias investigaciones es ¿Cuáles son las consecuencias de estas reformas para la creación de un estado democrático de derecho?¿Es posible pensar que con estos cambios legales podamos por fin forjar un estado democrático de derecho?

Las reformas combinan figuras jurídicas e instituciones viejas con otras nuevas; mantienen viejas formas y las mezclan, las combinan (como veremos en el caso de las leyes penales) resultando en un proceso de hibridación, de reproducción de viejas reglas en nuevas formas coercitivas.7

Algunas reformas parecieran pensadas y diseñadas desde esquemas tipo-ideales aislados; no hay una visión “comprehensiva” de los problemas ni de las instituciones pertinentes para resolverlos. Para procurar entender esta “distancia” entre las fórmulas ideales de los cambios y la realidad política, procederé ahora a una reflexión sobre las dimensiones de la crisis del Estado mexicano y los cambios necesarios, urgentes que requerimos para resolverla. Discusión a la luz de la nueva crisis de derechos humanos Frente a los homicidios y la desaparición de 43 estudiantes de la normal de Ayotzinapa en Iguala, Guerrero, ocurridas en septiembre de 2014 han surgido muchas preocupaciones intelectuales de carácter diverso. En una conversación entre colegas, una profesora nos comentó que la situación de México era peor que la de Argentina durante la dictadura militar de los años setenta. Sorprendido por la mención quise argumentar algunas diferencias, lo que me ha obligado a una reflexión más sistemática de la profunda crisis en la que estamos en México. Hasta ahora no hay evidencia de que los homicidios y la desaparición de los normalistas pudieran ser parte de una estrategia política de crímenes masivos desde las esferas del poder público y con la colaboración y uso de todo el aparato represivo del Estado. Pero la crisis fue producida o detonada por un crimen político que una porción notable de la opinión pública califica como un crimen de estado. Una diferencia con la dictadura militar Argentina está en las autoridades—los jefes militares que tomaron el Estado. Otra más radica en que en ese período las (propias) autoridades del estado organizaban la búsqueda, persecución, detención, tortura, asesinato y desaparición de un grupo específico de personas, de la oposición. Había un objetivo ideológico y hasta una moral política de la represión y exterminio (la lucha anticomunista). Sin embargo, la mención abre una puerta de

7 Ver: DIMAGGIO, P.J., & POWELL, W.W. (1983). "The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields." American Sociological Review, 48(2), 147-160.

ISBN 978-607-9248-71-0 17


obligada reflexión sobre la profundidad de la crisis de derechos humanos que vivimos hoy día, frente, paradójicamente, a los cambios reseñados en este trabajo previamente. Cierto es que el crimen contra los estudiantes de Ayotzinapa fue ordenado por autoridades políticas (locales), es un crimen político, pero cabe preguntarse ¿Es un crimen de Estado? ¿Acaso este proceso es irreversible? ¿Por qué México no ha sido declarado un país en donde las crisis humanitarias son recurrentes? ¿Por qué los representantes del Estado Mexicano violan las leyes que ellos mismos crearon? Y ¿Cómo se explicar el doble juego de negación y atribución de culpa que realizan miembros distinguidos de la clase política entre sí? Estas preguntas abren líneas de interpretación sobre las dimensiones de la crisis en materia de derechos humanos, de justicia (y procuración de ésta), de la crisis de legitimidad y política en la que “volvimos a caer”, como si en algún momento hubiéramos partido de ella.

Como consecuencia de la crisis y como parte de ella el gobierno de México no ha logrado enfrentar y resolver lo que en la opinión de muchas organizaciones civiles es una crisis de los derechos humanos en el país. Hay varias cuestiones adicionales que enunciar para procurar obtener algunas respuestas. El gobierno local envuelto en los crímenes logró perpetrar los actos sin que lo frenaran las autoridades del estado o de la federación (incluyendo no sólo la Procuraduría, sino la policía federal y las fuerzas armadas). El gobierno del estado no reaccionó adecuadamente ante los anuncios de las detenciones, de las balaceras y del secuestro de los camiones en donde viajaban los estudiantes. El gobierno federal tampoco reaccionó adecuadamente ni en tiempo ni con medidas de investigación, protección y persecución. A partir de estas omisiones todo el procedimiento de la autoridad federal ha sido reactivo, adverso a las demandas y las expectativas. El Procurador General de la República y posteriormente el Presidente Peña Nieto han iniciado averiguaciones y han llamado a los familiares de las víctimas, a la sociedad civil y a la opinión pública sin crear un puente de comunicación efectivo. Incluso el Presidente intentó re-editar un nuevo “Pacto” por la seguridad, en medio de esta crisis y del descrédito de buena parte de los partidos políticos y la clase política. En este sentido la crisis tiene tres componentes, por la violación a los derechos humanos de los estudiantes y sus familiares, por la patente incapacidad para procurar protección mínima y de justicia, y por la incapacidad de la clase política para aceptar y procesar esta crisis adecuadamente.

Pero, retomando el argumento sobre la crisis humanitaria y la discusión sobre un crimen de Estado, hay que tomar en cuenta que la persecución en Argentina y en otros países con dictaduras militares fue un período de represión orquestada por el Estado contra un grupo político de personas opositoras al régimen, que luego se extendió a otras personas. La policía y las fuerzas armadas eran parte del aparato de represión, de asesinatos y desapariciones masivas. Para comparar si el proceso mexicanos actual es similar, es necesario preguntarse sobre el comportamiento de los actores (del delito), los agresores, los testigos, los encubridores y hasta la opinión pública (impávida ante un proceso criminal que no

tiene aún solución ni verdad ni ley) ¿acaso todos ellos podrían ser parte de una represión sistémica hacia un grupo social en Guerrero? ¿Acaso existe un vínculo orgánico con las organizaciones criminales estatales y las no estatales que está produciendo estos crímenes masivos?

Este crimen cometido en Guerrero no es único, no está aislado por inhumano y grave que sea; es más bien producto de un proceso de aprendizaje, construcción de una actividad criminal desde fuera y desde dentro del Estado (y con sus actores: los políticos, los policías y una amplia red de complicidades). Quienes perpetraron el delito son criminales de Estado, son miembros de la clase política; algunos lo hicieron con propósitos claros, conociendo cómo se producen estas masacres, cómo procesar las víctimas, esconder los cuerpos, el delito y ahora están sorprendidos porque no aplica el ocultamiento ni la impunidad para ellos; les deja perplejos que muchos otros crímenes producidos por otros o por ellos mismos, como antes, no termine olvidado, desconocido, ignorado por la justicia mexicana. Están sorprendidos porque no opera la impunidad de antaño; y observan también el oportunismo político de quienes los apoyaron para ascender al poder, el ocultamiento, la negación, la manipulación.

Ante este crimen y para comprender la profundidad, extensión y práctica (recurrente) de los delitos que son parte de las acciones ilegales de estos grupos, debemos recordar otros actos violatorios a los derechos humanos que no necesariamente están desvinculados: Aguas Blancas, Acteal, las masacres ocurridas en Coahuila en donde desapareció más de un centenar de personas sin averiguaciones; la crisis de los niños migrantes en este año de 2014; las masacres de migrantes en San Fernando Tamaulipas, hace poco más de tres años. También hay que sumarle los miles de desaparecidos, las innumerables e inocultables fosas que emergen frente a la sociedad, que reflejan la cantidad de personas asesinadas sin reconocimiento y sin justicia, sin que el estado acepte la gravedad de las violaciones. Las intervenciones del ejército en contra de grupos ilegales y las ejecuciones extrajudiciales son otro problema grave de actuación de agentes del estado. Estamos frente a un conjunto de eventos no necesariamente articulados pero tampoco inconexos, porque todos ellos manifiestan un proceso sistemático de exterminio ocurrido en este país por grupos criminales, algunos de los cuales son actores estatales. La gran mayoría de crímenes cometidos, son conducidos por actores no estatales. En cambio, el crimen de Estado es un delito organizado, jerarquizado y sistematizado. Ahora bien, el criminal de Estado ¿Es distinto a otros delincuentes? Para decirlo en otra forma concreta ¿Son diferentes los represores y quienes cometieron crímenes contra la humanidad a estos criminales, representantes políticos del estado mexicano, que probablemente cometieron este crimen contra estudiantes de Ayotzinapa? Como mencionaba Zaffaroni (2013), es difícil sostener una diferencia, pero es pertinente también contrapuntear en la discusión el problema de los crímenes de Estado de las dictaduras, los militares, los regímenes autoritarios y totalitarios, con lo que está ocurriendo en un país con autoridades electas y con un régimen sólo formalmente democrático. El nazismo

ISBN 978-607-9248-71-0 19


fue castigado como perdedor. El estalinismo calló por la evolución de su propio régimen. Otros grupos criminales perdedores, derrotados y traicionados han terminado procesados. En Guatemala fue creada una comisión “contra la impunidad” con la participación de la ONU, que pretendió resolver los crímenes de varios diputados del PARLACEN, sin resultados hasta hoy, tanto por la obstrucción, la negación, la amenaza, la cancelación de las averiguaciones, por los asesinatos sistemáticos de personas formalmente involucradas en el crimen, para borrar las pistas, para negar los hechos, obstaculizarlos, por parte del propio estado. Para ellos es un acto más de destrucción y de imposición de su dominio, o del dominio de los jefes. Pero en México no ocurre, o no parece ocurrir nada de esto, a pesar de que algunos analistas menciones que el gobierno ha creado un teatro, una narrativa justificadora de sus actos (no de los hechos criminales, todavía). Pero hay algunas diferencias dramáticas entre los criminales “moralistas” de las dictaduras o del nazismo y los actos de estos criminales. En estos crímenes ocurridos en México, no hay moral en los actos de los agresores, son actores de una maquinaria de asesinatos masivos, de un proceso naturalizado de desapariciones bajo la protección política, en sus distintas formas, la omisión, la colusión, el ocultamiento, la negación. Estos criminales destruyen las instituciones, no las recrean para un objetivo político ideológico de dominio. No aceptan los límites legales impuestos al Estado. No tienen propósitos éticos, tal vez tampoco políticos (aunque en el caso de Iguala podría haber un móvil político y obviamente la reacción de la clase política es una lucha por mantener el poder y los privilegios). Simplemente usan al Estado para crear, aprovechar o sumar una maquinaria de destrucción humana. Pareciera dirigirse contra el grupo de estudiantes, pero las fosas, los secuestros, el tráfico inhumano y el asesinato de migrantes “hablan” de que la maquinaria de exterminio es casi generalizada (porque cierto es que no han sido vulnerados todos los grupos sociales). Se dirigen inicialmente contra todo grupo de la sociedad que intenta oponerse a su poder omnímodo. No hay en estas mafias un sistema de ideas como en el nazismo, o contra los traidores que etiquetó Stalin. En los asesinatos de Iguala, Guerrero, no hay una doctrina como la seguridad nacional de las dictaduras. Hay diferencias importantes en los crímenes contra la humanidad, porque los criminales usan el poder estatal, pero no pretenden reconstruirlo, como los dictadores neonazis o como el estalinismo. Más bien, pretenden imponer un orden sin derechos; imponer el asesinato masivo como arma de castigo a cualquier atentado a su poder (Zaffaroni, 2013). Es un crimen de Estado aunque las autoridades lo niegan (incluso, son responsables quienes lo niegan, no lo cometieron, ni lo aceptaron; es lo dramático de esta tragedia).

A la demanda de justicia y los esfuerzos por encontrar vivos a los desaparecidos, han seguido tropiezos múltiples en la procuración de justicia y omisión de los actos necesarios de precaución, protección y averiguación que han complicado aún más el escenario. No es que las autoridades no estén realizando los actos legales. El problema es que la legalidad y las prácticas tradicionales de búsqueda de justicia están rebasadas frente a la magnitud de la tragedia y de las

demandas de las víctimas (que son por lo demás obvias, simples, es encontrar a los desaparecidos, encontrar la verdad y la justicia). ¿Qué legitimidad tendrán los actos de la autoridad ministerial y judicial? El problema del procurador mexicano no será reparar el daño, juzgar a los responsables y encontrar a los desaparecidos; su problema es más profundo: que aun procurando justicia no pueda hacerla, que en la legalidad y verdad de sus actos no pueda encontrar la solución del crimen ni la justicia demandada.

Además, entre la clase política ha ocurrido algo que Zaffaroni refiere como dos formas de negación, la del hecho (como acostumbran hacerlo los criminales) y de responsabilidad (por su autodefensa; por no reconocer responsabilidad en los actos; por culpar a otros; el caso de los alegatos injustificables del PRD y otros líderes de izquierda es una muestra patética de esta negación; igualmente patético es el uso que otros partidos y el mismo gobierno han hecho de los hechos para etiquetar y marcar a sus opositores). El criminal de Estado pertenece a la élite en el poder. Aprovecha esta circunstancia no sólo para la impunidad, sino para construir o consolidar una red de exterminio. Podríamos argumentar que este propósito no es explícito y consiente en todos los procesos delictivos, pero al menos en el caso de Iguala hay evidencias que los actores políticos ya habían cometido numerosas masacres y desapariciones de personas. Por eso cabe la pregunta ¿Pueden las instituciones estatales aceptar esto, apoyarlo y procesarlo? ¿Cómo aceptar un desplazamiento de su responsabilidad? ¿Hacia las policías simplemente o hacia dos actores intelectuales de la masacre? Todavía en el caso de Tlatlaya con la intervención militar se discute esto; pero en Ayotzinapa, es imposible construir tal argumento. Por eso el esfuerzo es aislar, desvincula a la institución de los actos de individuos que la integran.

Un crimen de Estado significa no sólo hablar de delincuentes (políticos) sino del sistema mismo. Este es el fenómeno al que nos estamos enfrentando en México

En todo caso, estamos frente a una crisis de tres dimensiones. En primer lugar por las violaciones a derechos humanos de personas, de desaparecidos y de las víctimas. En segundo lugar por la deficiente procuración de justicia que falta al debido proceso; en tercer lugar porque ha quedado manifiesta la incapacidad del Estado y de sus autoridades, para brindar la protección y crear los mecanismos de solución a la crisis; hoy día el Estado no tiene un aparato coercitivo organizado para proteger a los ciudadanos; es una problemática de todas las instituciones federales, estatales y municipales que representa un dilema para los líderes de partidos y de autoridades por la responsabilidad y negación que implica.

¿Qué lo solucionará? Una comisión de la verdad suena ahora más política que justa. Un pacto no resolverá el problema de fondo ni de forma. Pero ¿Qué comisión podría encontrar la verdad y la justicia en estas masacres, en estos crímenes? ¿Una comisión o corte internacional? ¿Una comisión contra la impunidad como en PARLACEN? ¿Un juicio contra los dictadores y sus “empleados”? Un crimen de Estado requiere un tribunal especial que investigue, encuentre responsables y dicte medidas para resolver la crisis humanitaria. Esto tal

ISBN 978-607-9248-71-0 21


vez nos ayude a salir de la crisis de derechos humanos. Pero falta resolver el problema de procuración de justicia y,, aún más la crisis política, de legitimidad de los actos de los gobernantes.

Tenemos un problema en nuestra democracia; actividades ilícitas de los gobernantes que crearon un sistema de impunidad del que ahora no pueden salir, y sus clientelas e intereses los involucran aún más. Hay un ambiente de corrupción entre la clase política, con dinero público legal y con otros recursos ilegales en casi todos los actos y procesos de autoridad (corrupción, tráfico de influencias, licitaciones a modo, lavado de dinero, “moches”). Alberto Olvera sugiere que para resolver parte del problema debemos desaparecer el fuero de los políticos; garantizar la autonomía política del sistema de justicia a través de fiscalías independientes dotadas de los recursos necesarios; darle autonomía efectiva a las comisiones de derechos humanos (ominosamente inoperantes); darle autonomía al Instituto Nacional Electoral, para que controle los actos de los partidos (no obstante que ha demostrado no sólo no tener capacidad en las elecciones anteriores, sino tampoco tener la voluntad de fiscalizar, investigar y castigar los actos ilícitos que daña a la democracia); y de una vez por todas, reformar las policías para que simplemente, no violen la ley ni los derechos humanos. Estos cambio podrían ayudar. Pero requerimos varias cosas más para salir del atolladero. En este sentido considero que es necesario crear un sistema de justicia procedimental que ayude a salir de la crisis de procuración de justicia. Los actores de este procedimiento serán miembros de la sociedad civil, organismos de derechos humanos reconocidos y legítimos, otros interlocutores que son parte de la crisis, una comisión de los padres de familia y algunas autoridades (necesariamente). Podría integrarse un actor-institución internacional de derecho penal o derechos humanos. En este grupo deberán crearse mecanismos creíbles de interlocución, creación de información y de resultados, que permitan pensar en la veracidad, independencia, efectividad y legitimidad de sus actos. Este formato no supone arrasar y sustituir al aparato de procuración de justicia, inoperante, sino hacerlo parar a partir de los hallazgos y órdenes resultantes de sus trabajos. A partir de esto una comisión o un tribunal de la Corte podría investigar el involucramiento de representantes políticos en actividades ilícitas, tomar las medidas (judiciales, sentencias) y proponer reglas nuevas. El congreso mexicano hoy día está tan involucrado en la crisis que ninguna de sus propuestas resulta operante. Sería pertinente también crear una comisión plural de actores civiles, profesionales, representantes civiles y de derechos humanos, que ayude a rescatar las propuestas de trabajo del congreso, que lleven a decisiones correctas (entre otras a las reformas políticas, policiales, etc.). Pero de nueva cuenta, frente al descrédito de los gobernantes y los actos de protesta contra ellos, la salida debe ser más estado. Una revuelta social o hasta una ilusoria revolución política que “destrone” a la clase gobernante, no necesariamente llevaría a los cambios necesarios, porque la salida es más república, más democracia, más de derechos humanos.

Conclusión El proceso de transformación de las instituciones de justicia mexicana ha tomado caminos diversos y divergentes. Ha sido capturado dentro del proceso político en medio de la heterogeneidad de los intereses de los actores y de los ciclos electorales, con vaivenes improductivos en la creación de un Estado de Derecho. Hoy día los resultados son ambivalentes; por una parte avanzamos en un proceso formalmente acorde con el derecho internacional, pero por otra parte una procuración de justicia como el principal reproductor de violaciones a derechos de las personas.

La lucha contra el crimen, contra la corrupción y la impunidad en esta arena no ha rendido resultados efectivos y contundentes. La clase política no está dispuesta a eliminar el sistema de protección del que se beneficia, como tampoco a crear otros mecanismos de rendición de cuentas, de control efectivo de la legalidad de sus actos y mucho menos a resolver la crisis de seguridad. Permanece una práctica politizada de la justicia, discrecional y punitiva contra los “enemigos políticos” de las autoridades. La criminalidad que afecta a los mexicanos también ha generado retos y límites a las actividades del gobierno y de la sociedad. Pero ni las reformas ni las instituciones estatales parecen capaces de enfrentar el reto hoy día.

En el proceso de transformaciones del sistema de justicia existen nuevas tareas y permanecen varios rezagos. Los actores políticos y la sociedad tendrán que asumir la importante tarea de homogeneizar ciertos principios de derecho y capacitar al poder judicial para que pueda actuar de mejor forma, para permitir el acceso igualitario de todas las personas a la justicia. Fuentes consultadas ALVARADO, Arturo (ed.), 2008, La reforma de la justicia en México, México, El

Colegio de México. ALVARADO, Arturo (coordinador), Zepeda Guillermo, et. al., 2012, Indicadores de

Seguridad Pública en México: Una discusión conceptual metodológica, Secretaria de Seguridad Pública Federal.

ALVARADO, Arturo, 2012, El tamaño del infierno. Un estudio sobre la criminalidad en la zona metropolitana de la Ciudad de México, México, El Colegio de México.

ALVARADO, Arturo, 2012, Mortalidad juvenil en México, México, El Colegio de México.

CARMONA TINOCO, Jorge, 2011, La Reforma y las normas de derechos humanos previstas en los tratados internacionales, México, UNAM-IIJ.

Código Nacional de Procedimientos Penales.2014.México: Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.

Código Penal del Estado de Chihuahua.2014.México: H. Congreso del Estado de Chihuahua.

Código Penal del Estado de México.2000.México: Gobierno del Estado de México.

ISBN 978-607-9248-71-0 23


Código Penal para el Estado de Morelos.2013.México: H. Congreso del Estado de Morelos.

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Diario Oficial de la Federación (miércoles 18 de junio de 2008). DIMAGGIO, P.J., & POWELL, W.W. (1983). "The Iron Cage Revisited: Institutional

Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields." American Sociological Review, 48(2), pp. 147-160

GOFFMAN, Erwin, 1990. Asylums essays on the social situation of mental patients and other inmates. New York, Double Day. p. 321

GONZÁLEZ CONTRÓ, Mónica, 2008, Derechos humanos de los niños: una propuesta de refundación, México, UNAM.

GONZÁLEZ CONTRÓ, Mónica, 2008, La reforma constitucional pendiente en materia de derechos de niños, niñas y adolescentes, México, UNAM.

INEGI, Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2013.

Ley de Justicia para Adolescentes para el Estado de Mexico.2013.Mexico: Gobierno del Estado de México.

Ley de Justicia Especial para Adolescentes Infractores del Estado de Chihuahua.2013.Mexico: H. Congreso del Estado de Chihuahua.

Ley de Justicia para Adolescentes del Estado de Morelos.2008.Mexico: Consejería Jurídica Gobierno del Estado de Morelos.

NIEVES, José, 2011, “Introducción y Características Generales del Nuevo Sistema de Justicia Penal”, El nuevo sistema de Justicia Penal Acusatorio, desde la perspectiva constitucional, México, Consejo de la Judicatura Federal, pp. 25-50

Periódico Oficial Tierra y Libertad del Estado de Morelos No. 5075, del 13 de marzo de 2013 en la página www.periodico.morelos.gob.mx

PERES, Maria Fernanda, 2012, “Homicidios de jovenes na América Latina: tendência das mortes no Brasil e em São Paulo”, en Mortalidad juvenil en América Latina, México, El Colegio de México.

Poder Judicial de la Federación, Consejo de la Judicatura. Reformas Constitucionales en Materia Penal de Juicio de Amparo y Derechos Humanos.

TENEMBAUM, Gabriel, 2014. “Qué castigo para nuestros jóvenes”. Tesis de doctorado en Ciencia Social, con especialidad en Sociología, México, El Colegio de México (en proceso).

VASCONCELOS MÉNDEZ, Rubén, 2009, La justicia para adolescentes en México. Análisis de las leyes estatales, México, UNICEF/UNAM-IIJ.

http://200.52.255.191/F/D896MFFAQ69KJRFJK8DHRNCUJ2UG7Q8ED2KBVVT1SCC8SG1DKN-09135?func=full-set-set&set_number=049299&set_entry=000005&format=999

http://200.52.255.191/F/D896MFFAQ69KJRFJK8DHRNCUJ2UG7Q8ED2KBVVT1SCC8SG1DKN-09135?func=full-set-set&set_number=049299&set_entry=000005&format=999

Inseguridad y alternativas ciudadanas: ¿Y la prevención?

Rebeca Elizabeth Contreras López* con la colaboración de Manuel Francisco Cruz Florencia**

Introducción En el desarrollo de una investigación sobre prevención de la violencia social y el delito en Veracruz he planteado los siguientes elementos:

• Las políticas de prevención en México plantean una transición hacia la seguridad ciudadana que implica considerar a la seguridad desde la perspectiva de los derechos humanos con la corresponsabilidad de los ciudadanos en su búsqueda.

• Las acciones del gobierno mexicano ponen de manifiesto el interés por trabajar en la prevención de la violencia y el delito.

• La conceptualización de los elementos básicos para trabajar en esta visión preventiva no están suficientemente delimitados o, en ocasiones, son nulos en el lenguaje legal, lo que lleva a aplicaciones vagas de la ley. Es decir, en mi opinión, hay un avance hacia la prevención que aún no está

claramente definido y por ello es indispensable seguir avanzando en la reflexión jurídica acerca de estos temas con vistas a lograr mayor seguridad ciudadana.

En este texto continúo con la aproximación a la prevención social de la violencia y el delito, como la mejor alternativa para enfrentar el problema de la seguridad en México, enfatizando lo que considero prioritario para avanzar: formar ciudadanos a través de la educación.

Seguridad sin calificativos Existen esfuerzos cada vez más completos para definir la seguridad y entender sus diferentes dimensiones y alcances. Sin embargo, desde la perspectiva ciudadana, lo que interesa es vivir en un ambiente amigable, libre de violencia, en donde exista un pleno respeto a sus derechos tanto de las autoridades como de las persona en general. Ahora bien, aunque esa es la expectativa del ciudadano, en México tenemos un ambiente agresivo, violento, como forma de vida, lo cual me lleva a pensar que, cada vez más, esa cotidianidad nos va quitando la esperanza. No sólo se reduce nuestra capacidad de asombro ante los abusos y arbitrariedades, sino que además, nos volvemos abusivos y arbitrarios, lo cual es lamentable.

*Investigadora nacional, investigadora del Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad de la Universidad Veracruzana. Directora de la revista Letras Jurídicas. ** Estudiante de la Facultad de Derecho de la Universidad Veracruzana, tutorado de investigación en el Proyecto, “La prevención social de la violencia y el delito”. No. Registro DGI, 154672013154. Actualmente realiza estancia de intercambio en la Universidad de Caldas, en Colombia.

ISBN 978-607-9248-71-0 25


Por ello, aunque teórica y formalmente me interesa mucho desentrañar el sentido de la seguridad en sus distintos ámbitos y dimensiones. Humanamente, me pregunto cada día ¿Qué tenemos que hacer como individuos para mejorar el entorno cotidiano en que nos ha tocado vivir? Por supuesto, que las respuestas son muchas y variadas, todas las cuales me llevan a considerar que lo primero es rescatar el sentido de dignidad humana hasta sus más recónditas implicaciones, lo cual a fin de cuentas se convierte en opciones personales y de existencia. Ahora bien, y sólo para aclarar mi perspectiva, me parece que debemos empezar por la formación (en sentido pedagógico) de esos individuos que han de ejercer su libertad y optar por la convivencia armónica y pacífica, antes que violenta. Pero ahí surgen nuevas interrogantes: ¿En México, tenemos las condiciones necesarias para que los individuos se conviertan en ciudadanos responsables y respetuosos de la ley? Pero aún más ¿Nuestros sistemas educativos proveen los elementos necesarios para formar individuos solidarios, felices y capaces de vivir en comunidad? ¿O es que la precariedad económica, el desempleo, la pobreza, la ineficiente educación son razones suficientes para resignarnos y vivir en la violencia y la agresión permanente? Por supuesto que no pretendo responder a todo ello y que más bien esto es una especie de catarsis que me permite seguir con la indagación.

Antes que nada debemos considerar que la seguridad es un derecho humano que nos lleva a plantear el tema de la seguridad ciudadana, desde la perspectiva de la seguridad humana. Ello significa que los estados están obligados a mejorar las condiciones de vida y expectativas de cada persona que habita en su territorio y (si consideramos el gravísimo tema de la migración) aún de los que no se encuentran en dicho territorio. En este sentido la Comisión Interamericana de Derechos Humanos afirma:

La construcción de una política sobre seguridad ciudadana debe incorporar los estándares de derechos humanos como guía y a la vez como límite infranqueable para las intervenciones del Estado. Estos se encuentran constituidos por el marco jurídico emanado de los instrumentos que conforman el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, así como por los pronunciamientos y la jurisprudencia de los organismos de contralor que integran los diferentes sistemas de protección. Los estándares establecen orientaciones generales, determinando mínimos de protección que deben ser necesariamente respetados por el Estado. La Comisión reitera que ha recordado a los Estados Miembros en varias oportunidades su obligación de garantizar la seguridad ciudadana y el Estado de Derecho dentro del pleno respeto de los derechos humanos1.

Es decir, la seguridad ciudadana con perspectiva de derechos humanos es

una obligación ineludible de los estados democráticos de derecho. Recordemos que la seguridad es un derecho fundamental del ser humano que se introduce en la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano (1789) como un derecho

1 Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, 31 diciembre 2009. http://cidh.org/countryrep/Seguridad/seguridadindice.sp.htm.

individual. Desde ese punto, poco a poco, se convierte en un derecho colectivo que implica la posibilidad de gozar de paz y tranquilidad para el desarrollo pleno de los individuos y colectividades. Así, el artículo 2, de dicha declaración, indica que las asociaciones políticas deben conservar los derechos naturales e imprescriptibles del hombre, que son: “la vida, la libertad, la seguridad y la resistencia a la opresión”2.

Asimismo, en la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) se establece el derecho a la paz y la seguridad de las personas, lo que implica no únicamente evitar las conductas delictivas, sino configurar una situación económica y social que permita a las personas un pleno desarrollo y gozar de las condiciones suficientes para el ejercicio pleno de sus derechos. Es aquí en donde se sustenta el concepto de seguridad humana a partir de condiciones estructurales de bienestar y desarrollo, en las distintas regiones del mundo. Para ello, la lucha contra la pobreza, la educación, el desarrollo económico, entre otros son el camino ineludible para alcanzar los estándares suficientes de vida digna y respeto a los derechos humanos.

En la declaración universal se sostiene “que la libertad, la justicia y la paz en el mundo tienen por base el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana…”. Asimismo, el artículo 3 señala que: “Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona.”3

Actualmente, existen situaciones concretas (como en el caso de México) que llevan el tema de la seguridad al ámbito de la lucha contra las acciones delictivas y se trabaja en aras de lo que se denomina seguridad pública, con el afán de que los gobiernos respectivos garanticen a los ciudadanos ese clima de paz y tranquilidad. El problema de fondo en esta concepción es que el tema de la seguridad se reduce, en primera instancia, a la represión y la violencia institucional para “luchar” contra la criminalidad. Las políticas públicas son políticas centralizadas y autoritarias que dejan de lado aspectos indispensables al abordar la seguridad, por ello reiteradamente he señalado que la adopción de la seguridad ciudadana como paradigma de análisis y estructuración de políticas públicas es relevante y fundamental; lo cual abre también el camino hacia la prevención y la participación ciudadana.

En 2009, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos presentó un informe sobre la situación de la seguridad ciudadana y los derechos humanos. En dicho informe se señala que:

La seguridad ciudadana es una de las dimensiones de la seguridad humana y por lo tanto del desarrollo humano e involucra la interrelación de múltiples actores, condiciones y factores entre los cuales se cuentan la historia y la estructura del Estado y la sociedad; las políticas y programas de los gobiernos; la vigencia de los derechos económicos, sociales, culturales; y el escenario regional e internacional. La seguridad ciudadana se ve amenazada cuando el Estado no cumple con su función de brindar protección ante el crimen y la

2 Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano (1789). 3 Declaración Universal de Derechos Humanos (1948).

ISBN 978-607-9248-71-0 27


violencia social, lo cual interrumpe la relación básica entre gobernantes y gobernados4.

La propia Comisión indica cuáles son los derechos comprometidos en la política pública sobre seguridad ciudadana:

A. Derecho a la vida B. Derecho a la integridad personal C. Derecho a la libertad y la seguridad personales D. Derecho a las garantías procesales y a la protección judicial E. Derecho a la privacidad y a la protección de la honra y la dignidad F. Derecho a la libertad de expresión G. Libertad de reunión y asociación H. Derecho a participar en los asuntos de interés público I. Derecho al uso pacífico de los bienes.

Porque la seguridad ciudadana se visualiza como una necesidad integral

que requiere una institucionalidad a través de políticas públicas que guíen la actuación del estado para garantizar a los miembros de la comunidad estándares mínimos y suficientes para el goce de sus derechos humanos. El tema no se reduce al crimen, a la represión y a la violencia, sino que va más allá y por ello, insisto en que la seguridad le demos la denominación que sea, es indispensable para la convivencia en común.

Mi visión del tema es que la construcción de una ciudadanía responsable, comprometida y solidaria permitiría avanzar en la prevención de la violencia social. Por supuesto que se trata de una apuesta de mediano y largo plazo que México ya ha adoptado en sus políticas públicas, en la cual se invierten importantes fondos federales, de los que los ciudadanos debemos estar atentos a sus resultados.

Educar ciudadanos Esta necesidad de fortalecer el respeto a los derechos humanos me lleva a relacionarlo con la formación de ciudadanía en términos sustantivos, de acuerdo a la visión de Tamayo, que significa visualizar las diferencias y conflictos, pero trabajar en coincidencia para lograr espacios ciudadanos democráticos que contribuyan a mejorar la calidad de vida en las comunidades5.

Una postura interesante para fortalecer el combate a la inseguridad y la convivencia ordenada, solidaria en las comunidades, parte de la visión de ciudadanía como una alternativa sustantiva para fortalecer las interrelaciones sociales. Sergio Tamayo plantea la necesidad de construir una ciudadanía sustantiva que, considerando las diferencias y los conflictos, permita construir espacios ciudadanos de desarrollo en las ciudades y lugares públicos. Siguiendo a Delanty, 1997, Tamayo afirma que:

4 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (2009). 5 TAMAYO, Sergio, Crítica de la ciudadanía, México: Siglo XXI, UAM-Atzcapotzalco, 2010.

La ciudadanía se define en términos funcionales, como el conjunto de ciudadanos que forman la membrecía (sic) de una comunidad política, es decir la polis. En tanto miembros de la comunidad, los ciudadanos actúan e interactúan en función de reglas y normas que se establecen jurídicamente, ya sean derechos u obligaciones. Dado que la ciudadanía es una asociación de individuos, debe existir un árbitro, una autoridad, que es el Estado. La justificación de este Estado es proteger estatutariamente los intereses de los ciudadanos y vigilar la adecuada aplicación de las normas de convivencia. Se genera así una relación constitucional entre el individuo, la sociedad civil y el Estado6.

A partir de ahí, Tamayo se dedica a explicar tres elementos básicos que para

él, explican la ciudadanía: 1. La membrecía a una comunidad política, derivada de la relación entre sociedad civil y estado-nación; 2. Derechos y obligaciones de los ciudadanos. 3. Participación de los ciudadanos en la toma de decisiones. La ciudadanía formal se define en términos jurídicos como la reglamentación constitucional y el equilibrio de derechos y obligaciones, a partir del supuesto de que todos somos iguales ante la ley. Un supuesto que debe ser cuestionado permanentemente. Y cuyo fundamento se encuentra en la Constitución federal, en el artículo 34, que señala: “Son ciudadanos de la República los varones y mujeres que, teniendo la calidad de mexicanos, reúnan, además, los siguientes requisitos…” y de ahí hace referencia a la edad (18 años), y a la forma de subsistencia (un modo honesto de vivir).

En este contexto, lo importante es enfocarse a la ciudadanía sustantiva que explica la dinámica social y política que se da entre individuos y grupos diversos, basado en identidades culturales, sociales y políticas diferenciadas; lo que se asume como una interrelación de conflicto en donde se expanden o reducen los derechos y obligaciones ciudadanos7.

Históricamente encontramos diversos modelos de ciudadanía: liberales, conservadores, republicanos, radicales-democráticos, comunitaristas, defensores de derechos humanos, multiculturalistas, entre otras. Llaman mi atención dos modelos: el de derechos humanos y el cosmopolita o global. El primero, asume una visión universal con derechos mínimos que garantizan la integridad de la persona contra la violencia y arbitrariedad del Estado8. El segundo, desborda las fronteras del estado-nación y se constituye en una expresión cultural universalista.

Afirma Anthony Appiah que al hablar de lo cosmopolita nos remitimos a cosmos que es,

…la palabra griega que significa <mundo>, de modo que un cosmopolita sería, al menos desde el punto de vista epistemológico, aquel que cree que el mundo es , por así decirlo, nuestro pueblo natal común, lo que reproduce en efecto algo muy parecido a la paradoja de la aldea global9.

6 Ibídem, p. 21. 7 TAMAYO, Ob. Cit. 8 FERRAJOLI, Luigi, Los fundamentos de los derechos fundamentales, trds. Antonio de Cabo y Gerardo Pisarello, Trotta, Madrid, 2001. 9 APPIAH, K. Anthony, “Ciudadanos del mundo” en La globalización de los derechos humanos, Barcelona: Crítica, 2004, p. 204.

ISBN 978-607-9248-71-0 29


Por ello, concluye Appiah, “…no debemos tratar bien a las personas de otras

culturas y tradiciones a pesar de nuestras diferencias; debemos tratar a los demás con respeto y humanidad a través de nuestras diferencias”10. Dado que el humanismo rechaza la diferencia y propone la igual a ultranza; el cosmopilitismo afirma que son precisamente las diferencias las que definen la interacción humana.

A partir de esta discusión es que tenemos que definir el modelo educativo que nos permita formar ciudadanía con una visión global y local, en donde la solidaridad y cooperación sean los valores fundamentales, aunados al respeto de los derechos humanos de las personas, pero no como el temor a la ley o al reclamo social sino como una forma de vida en convivencia. Es evidente que en este enfoque la ciudadanía se forma desde las edades más tempranas, en toda la historia de vida de las personas, incluida su trayectoria escolar, ya al cumplir los 18 años debemos encontrar individuos que ejercen su ciudadanía en forma responsable y ordenada, pues el enfoque de seguridad ciudadana no se reduce a proteger a los ciudadanos, pues la seguridad es para todos, sino más bien a trabajar en toda la etapa de formación de los individuos y luego ya como ciudadanos lograr que participen y colaboren en lograr la armonía social. Alternativas ciudadanas Lo que denomino alternativas ciudadanas son las acciones organizadas que los ciudadanos realizan en contextos y enfoques múltiples, cuyos objetivos son diversos pero que, en última instancia, tienen el interés de mejorar las condiciones de vida y convivencia de la comunidad; lo cual desde luego redunda en la atención de problemas comunes de seguridad.

Para trabajar en pro de la seguridad, desde la ciudadanía, la opción de la prevención es la que me parece más aceptable. Aquí hay que aclarar que, a partir del enfoque de seguridad ciudadana, el modelo preventivo surge de las propuestas estatales de política pública en donde se inserta la participación ciudadana como un eje fundamental. Pero, lo importante es que estos esquemas públicos vienen al encuentro (al menos en el modelo legal) de las propuestas ciudadanas de prevención y educación para evitar la violencia y fortalecer la seguridad de las personas y comunidades.

Es interesante considerar que en febrero 2013, en México, en las Bases del Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia se dan a conocer las bases conceptuales que guían la prevención. Éstas son:

• El paradigma de la convivencia y seguridad ciudadana. • La perspectiva de prevención social de las violencias y la delincuencia. • El modelo de seguridad ciudadana. • Ciudades Seguras. • Perspectiva de Derechos Humanos.

10 Ibídem, p. 232.

• Inclusión social. • Cohesión comunitaria.

Posteriormente, se publica el Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (2014-2018), el 30 de abril de 2014 en el Diario Oficial de la Federación. En dicho programa explícitamente se plantea que:

Su fundamento descansa en el enfoque de seguridad ciudadana, el cual privilegia la participación ciudadana en la construcción de ambientes seguros a través de la prevención, además de entender la seguridad como un derecho humano que debe ser garantizado por el Estado pero que a su vez, debe ser coproducido por todos los actores sociales. El enfoque preventivo asumido por el presente Programa plantea tres niveles de intervención: primario, secundario y terciario; y, cinco tipos de prevención, social, situacional, comunitaria, psicosocial y prevención policial orientada a la comunidad.

La Ley General para la Prevención de la Violencia Social y la Delincuencia (LGPVSD, publicada en DOF 24-01-2012), establece en su artículo 6, los ámbitos en que se trabajará en pro de dicha prevención, tales son: Social, comunitario, situacional, y psicosocial. Es importante considerar que la prevención social tiene la finalidad de mejorar las condiciones de vida y convivencia con un enfoque de desarrollo humano comunitario. De acuerdo a la ley de prevención ya citada, ello se llevará a cabo a través de (art. 7 LGPVSD):

I. Programas integrales de desarrollo social, cultural y económico que no produzcan estigmatización, incluidos los de salud, educación, vivienda, empleo, deporte y desarrollo urbano; II. La promoción de actividades que eliminen la marginación y la exclusión; III. El fomento de la solución pacífica de conflictos; IV. Estrategias de educación y sensibilización de la población para promover la cultura de legalidad y tolerancia respetando al mismo tiempo las diversas identidades culturales. Incluye tanto programas generales como aquéllos enfocados a grupos sociales y comunidades en altas condiciones de vulnerabilidad, y V. Se establecerán programas que modifiquen las condiciones sociales de la comunidad y generen oportunidades de desarrollo especialmente para los grupos en situación de riesgo, vulnerabilidad, o afectación.

Así, el esquema general de prevención que la ley plantea es:

ISBN 978-607-9248-71-0 31


Entendiendo que en el ámbito comunitario las estrategias de prevención

deben incidir en los factores que generan violencia y delincuencia (art. 8). En el ámbito psicosocial se atiende a las motivaciones individuales y las condiciones criminógenas, estableciendo escalas de atención que van de lo individual, familiar, escolar, a lo comunitario (art. 10). Ahora bien, en la prevención situacional es importante partir de la evaluación de oportunidades que se presentan en situaciones específicas que facilitan o promueven la comisión de un delito y que a través de la convivencia y la cohesión social disminuyen los factores de riesgo (art. 9). Esta última, que es una de las más efectivas, requiere sin duda de diagnósticos pertinentes y confiables que permitan realizar las evaluaciones y conocer los contextos de actuación de los agresores y las posibles víctimas. A partir de los diagnósticos se establecen mapas criminógenos que permiten realizar acciones y seleccionar estrategias acordes a las condiciones específicas de cada lugar, ello permite además enfocar los recursos en las áreas de atención que más lo requieran, lo que permitirá en el mediano y largo plazo resultados concretos.

Otro de los elementos básicos en los programas de prevención es el estudio de casos que permite identificar los éxitos y fracasos en situaciones concretas, un problema recurrente es que los actores sociales, en muchas ocasiones, no documentan su experiencia y ello impide conocer los elementos básicos de sus programas con la dificultad de su transferencia a otros entornos. Es ahí donde la participación de académicos e investigadores sociales es fundamental.

Propuesta Aunque este abordaje se realiza en una visión compacta es importante considerar que para formar ciudadanía en torno a la prevención social es indispensable, entre otros elementos:

• Formar ciudadanía a través de la educación.

Prevención social

Comunitaria

Psicosocial

Situacional

• Dicha ciudadanía será sustancial, con enfoque de derechos humanos y una visión cosmopolita.

• Realizar diagnósticos confiables y pertinentes de los factores que generan la violencia social y el delito.

• Atender en forma diversificada y situacional los factores criminógenos de la violencia y el delito.

• Fortalecer la integración comunitaria a través de la justicia restaurativa. • Fomentar la comunicación, la transparencia y la rendición de cuentas. • Recuperar espacios públicos.

Fuentes consultadas APPIAH, K. Anthony, “Ciudadanos del mundo” en La globalización de los

derechos humanos, Barcelona: Crítica, 2004. Bases del Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la

Delincuencia. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2009.

http://www.oas.org/es/cidh/docs/pdfs/SEGURIDAD%20CIUDADANA%202009%20ESP.pdf.

Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano, 1789. http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/derhum/cont/30/pr/pr23.pdf.

Declaración Universal de Derechos Humanos, 1948. http://www.un.org/es/documents/udhr/index_print.shtml.

Informe sobre seguridad ciudadana y derechos humanos. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, OEA/Ser.L/V/II. Doc. 57, 31 diciembre 2009. http://cidh.org/countryrep/Seguridad/seguridadindice.sp.htm.

FERRAJOLI, Luigi, Los fundamentos de los derechos fundamentales, trds. Antonio de Cabo y Gerardo Pisarello, Trotta, Madrid, 2001.

Ley General para la Prevención de la Violencia Social y la Delincuencia (DOF 24-01-2012).

Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (2014-2018).

RICO, José María y CHINCHILLA, Laura, Seguridad ciudadana en América Latina, México: siglo XXI, 2002.

TAMAYO, Sergio, Crítica de la ciudadanía, México: Siglo XXI, UAM-Atzcapotzalco, 2010.

ISBN 978-607-9248-71-0 33


Autoritarismo, inseguridad y protesta ciudadana

Martín Aguilar Sánchez*

El presente trabajo tiene como objetivo reflexionar sobre el problema de la inseguridad como problemática nacional, centrando nuestro análisis en el caso del estado de Veracruz.

La contraparte de la inseguridad sería hablar del concepto de seguridad humana que nos situaría en el ámbito del respeto y del reconocimiento de los derechos humanos. Esta visión tiene como objetivo rebasar los análisis que circunscriben la seguridad a la esfera de la seguridad pública, donde la solución de la problemática de robos, delincuencia organizada, extorsiones, secuestros, etc., se limita a una perspectiva policiaca que no toma en cuenta la complejidad de elementos económicos, políticos y sociales.

Como bien sabemos, la violencia en nuestro país se generalizó, principalmente, como efecto del vínculo que existía entre delincuencia y narcotráfico y debido a la guerra contra el crimen organizado que declaró y llevó a cabo el ex presidente Felipe Calderón con un saldo negativo para el Estado mexicano. El diagnóstico del Estado fue que la delincuencia organizada se había extendido en el país y que, al mismo tiempo, había penetrado a algunas instituciones. Sin embargo, la guerra generó un conjunto de repercusiones que todavía están presentes: no sólo muertes de personas involucradas en el espacio criminal, sino afectaciones a la sociedad civil: trata de personas, secuestros, extorsiones, desplazamientos, falta de controles al problema de la drogadicción. Estas repercusiones tuvieron también que ver con la estrategia adoptada por el gobierno calderonista, donde las principales medidas para combatir el narcotráfico fueron militares y policiacas, siendo secundarias las estrategias sociales y políticas.

El problema de la delincuencia organizada ligada al narcotráfico, si bien es un negocio económico que se desarrolla a nivel internacional, cuando se trata de analizar en nuestro país se vinculan varios aspectos: primero, el tráfico de drogas a los Estados Unidos; segundo, el fortalecimiento de los grupos delincuenciales a partir del combate a ellos en Colombia, y tercero, la falta de consolidación de la democracia mexicana, donde se tiene un endeble sistema de impartición de justicia y, por ende, una impunidad generalizada, lo que permite el tránsito y consolidación de estos grupos sin mayores controles.

Para algunos analistas como Edgardo Buscaglia,1 este aspecto es central para analizar los impactos de los grupos delincuenciales, pues en la medida en que la transición política de un régimen autoritario a otro democrático no acaba de crear nuevas instituciones que garanticen la transparencia y la rendición de

* Instituto de Investigaciones Histórico-Sociales. 1 BUSCAGLIA, Edgardo, Vacíos de poder en México, Debate, México, 2013.

cuentas, así como la impartición de justicia, se crean las condiciones para que el narcotráfico se ampare en un estado de cosas que le permite su crecimiento. Este especialista propone, en distintos ámbitos, el desarrollo de una serie de controles: judiciales, patrimoniales, contra la corrupción, sociales.

Esta perspectiva supone que un país con una democracia consolidada, donde la sociedad civil tiene una participación determinante, permite controlar los aspectos más agudos de la problemática de la inseguridad; también supone que la transición en México ha sido incompleta en la medida en que la alternancia no fue suficiente para tener una democracia sólida y que más bien habría que impulsar una profunda reforma del Estado, de la cual se ha hablado mucho en nuestro país.

Consideramos que esta perspectiva es válida, pero tiene que afinarse para entender el papel de los sistemas políticos estatales en el proceso de los cambios políticos. Pues si analizamos los territorios donde el narcotráfico ha impactado, éstos son principalmente los estados de Sonora, Chihuahua, Nuevo León, Tamaulipas, Michoacán y Veracruz.

¿Por qué es necesario tener claridad al respecto? Porque cuando se habla de la transición política o de los cambios políticos, parecieran procesos muy generales determinados desde el gobierno federal. Nuestra experiencia en los estudios políticos nos lleva a pensar que los procesos sociopolíticos estatales asumen un ritmo desigual respecto de los procesos federales. Por lo cual es necesario comprender cómo se han formado las élites políticas y las características de la sociedad civil en las diferentes regiones. De esta manera, podemos evaluar el discurso político sobre la democracia dentro del conjunto de prácticas políticas. Esta posición no quiere decir que lo nacional no influya o se vincule a lo estatal, pero tendríamos que diferenciar estos procesos.

Por ejemplo, consideramos que los cambios políticos para consolidar la democracia en nuestro país se han detenido o hasta podríamos hablar de retrocesos políticos; que el sistema de partidos está distanciándose de las necesidades de la ciudadanía y su legitimidad se pone en entredicho. Un elemento que ha puesto en jaque, por lo menos coyunturalmente, la eficiencia del sistema electoral, es la incapacidad del Instituto Federal Electoral (IFE) —ahora Instituto Nacional Electoral (INE) —, así como de otras instancias económicas y jurídicas; es la falta de claridad sobre el financiamiento de los partidos políticos y qué tipo de mecanismos utilizan para allegarse recursos económicos. Esto no es una cosa menor, pues se intuye que el narcotráfico ha inyectado recursos a diferentes partidos políticos. Otro aspecto se refiere al todavía ineficiente sistema de impartición de justicia de nuestro país, donde 98% de los casos que se denuncian no se resuelve.

Al arribar a la presidencia de la República representando al Partido Revolucionario Institucional (PRI), el presidente Enrique Peña Nieto ha abordado éstos y otros problemas señalando que, por un lado, con el conjunto de reformas aprobadas el país crecerá económicamente, y por otro, se mejorarán los niveles de la calidad de la democracia y la inseguridad disminuirá.

ISBN 978-607-9248-71-0 35


Aún es muy pronto para evaluar estas reformas, pero es necesario tener presente que mientras no se desarrollen controles rigurosos en los sistemas financiero y electoral, no tendremos claridad de dónde provienen los importantes recursos económicos para las campañas políticas.

Por otra parte, aunque se han planteado estrategias para combatir la delincuencia organizada a través de la creación de la Gendarmería Nacional, la Coordinación Antisecuestros y la expedición, al inicio del sexenio, de la nueva Ley de Víctimas, la descomposición y la exclusión social van a ritmos más rápidos que las medidas puestas en práctica. Esto lo podemos observar en el aumento de la pobreza, el incremento del desempleo, la falta de crecimiento económico y la profunda inseguridad que vive el país.

Así, tomando como punto de partida el argumento de los ritmos desiguales de la transición política en México, expondremos de manera breve el caso de Veracruz con el objetivo de dimensionar la magnitud de una problemática sociopolítica, lo cual nos permitirá visualizar la profundidad de los cambios que se requieren.

Veracruz: la necesidad de cambios políticos Es necesario reflexionar en torno a cómo un gobierno autoritario genera condiciones para la emergencia de diversos campos de violencia, entre ellos la delincuencia organizada, y cómo la violencia ha ido poco a poco transformándose en un elemento estructurador de la vida social en el estado de Veracruz. Situación que, sin duda, representa un gran desafío para la sociedad veracruzana.

Una de las características del sistema político veracruzano es su autoritarismo, que se refleja en que es de los pocos estados del país donde no se ha producido la alternancia política en el gobierno estatal. Esta característica nos lleva a pensar en la relación entre ciudadanía y Estado, esto es, si lo vínculos entre el gobierno estatal y sus agencias y la ciudadanía están sujetos al reconocimiento de los derechos humanos en los diferentes ámbitos de la sociedad civil.

En otros trabajos hemos analizado diversos procesos sociales que nos permiten acercarnos a una primera caracterización del sistema político en la entidad, por ejemplo, en el libro La difícil construcción democrática en Veracruz, acceso a la justicia y actores sociales (2008), editado por la Universidad Veracruzana. Por otra parte, en un artículo publicado sobre los medios de comunicación y el proceso electoral2 planteamos la falta de efectividad de instituciones que, en principio, tienen como objetivo modernizar el sistema político y, con ello, democratizar las relaciones entre ciudadanía y Estado. Sin embargo, estas instituciones están lejos de cumplir dichos propósitos; por ejemplo: a) la Comisión Estatal de Derechos Humanos ha jugado un triste papel en diversos problemas que han aquejado a importantes sectores sociales, como son: los migrantes, las víctimas de la violencia producto de la lucha contra el narcotráfico o de la violación de los derechos de

2 AGUILAR, Martín, “Elecciones y medio de comunicación en Veracruz, 2004-2007”, La Palabra y el Hombre, Universidad Veracruzana, Xalapa, núm. 5, 2008, pp.24-28.

grupos indígenas, la desaparición y trata de mujeres; b) el Instituto Electoral Veracruzano (IEV) sigue siendo una institución que, en última instancia, aparece subordinada a los intereses políticos del gobierno estatal y del instituto político en el poder, el PRI: esto ha quedado evidenciado por la participación que tienen diversas instituciones estatales en las campañas políticas, sin que dicho Instituto haya dado seguimiento a estos hechos, los cuales fueron denunciados por Gustavo Madero, dirigente nacional del Partido Acción Nacional (PAN), quien calificó y denunció que las instituciones estatales funcionan como una estructura a favor del PRI; c) el Instituto Veracruzano de Acceso a la Información (IVAI) es sólo una especie de adorno en el discurso sobre la democracia veracruzana.

Los medios de comunicación veracruzanos, que deberían tener un rol activo en darle voz a la ciudadanía y garantizar la libertad de expresión, en general han jugado un papel de reforzamiento del autoritarismo estatal. Constatamos de nuevo que en coyunturas políticas como la elección presidencial del 2012, la prensa, la radio y la televisión estatal cierran filas en torno a los intereses del partido hegemónico (PRI) y del gobierno en turno.3 Especialmente en las coyunturas electorales es más evidente la falta de tolerancia para aceptar una esfera pública crítica. La falta de garantías a la libertad de expresión ha sido una constante y se ha agudizado por los problemas que genera el narcotráfico, el cual, en ciertas coyunturas, ha puesto en cuestión el ejercicio de gobernabilidad del estado.

Por otra parte, el estilo del gobernador Javier Duarte, quien considera los derechos humanos como conceptos secundarios y no como parte sustancial de la construcción de la democracia, ha acentuado la falta de respeto hacia el reconocimiento de tales derechos.

Ciertamente un gobierno tiene que promover su imagen, pero es ya muy evidente a nivel nacional e internacional que en la entidad veracruzana tenemos a la delincuencia organizada actuando en amplios espacios de su territorio. Este grave problema pretende invisibilizarse en los medios de comunicación. Si bien no es recomendable aterrorizar a la ciudadanía, si sería beneficioso conocer las medidas que se están tomando para combatir el problema y no cerrar los canales de diálogo y limitar el debate de los problemas que nos aquejan.

En fin, ante la falta de eficiencia de las instituciones que tendrían que garantizar los derechos humanos y los desgastados y tradicionales vínculos entre Estado y ciudadanía, tenemos una especie de vacío político que es utilizado de manera oportunista en el reforzamiento del autoritarismo del sistema político veracruzano.

Condición socioeconómica y crecimiento de los grupos criminales

3 En su tesis de Doctorado, Relaciones de poder entre los periodistas y la clase política: los columnistas de la zona conurbada Veracruz-Boca del Río, la periodista Guadalupe Mar hace un análisis sobre los columnistas y sus columnas políticas de tres importantes periódicos de la zona conurbada de Veracruz-Boca del Rio, concluyendo que éstas reflejaban poco las problemáticas que aquejan a la ciudadanía.

ISBN 978-607-9248-71-0 37


El fenómeno de la delincuencia organizada en Veracruz ha sido poco estudiado, sin embargo, sí se perciben las consecuencias sociales del fenómeno. En el año 2004 algunos académicos y organizaciones sociales avanzamos en un diagnóstico sobre los problemas sociales en el estado, y nos sorprendimos de que en algunas reuniones con campesinas y ejidatarias salieran a relucir sus preocupaciones, como madres, de que sus hijos fueran víctimas de las drogas. Esto es, el problema del tráfico de drogas tocaba también a las zonas rurales y no sólo a las urbanas.4

En el 2008, con los asesinatos de dos miembros de la familia Hakim, familiares del prominente empresario xalapeño Alfredo Hakim, quedaron a consideración varios aspectos: 1) que el narcotráfico había penetrado a un importante sector empresarial, 2) que no hubo capacidad del Estado para esclarecer el crimen y 3) que el problema había llegado para quedarse.

De ahí en adelante se conocieron innumerables secuestros, extorsiones a comercios en distintas partes de la entidad veracruzana, la creciente importancia del narcomenudeo y, sobre todo, la presencia de los grupos ligados al narcotráfico.

En el diagnóstico realizado por varios investigadores(as) se plantea “que la diseminación y la organización de las redes del narcotráfico han generado en el estado una fuerte disputa por las ciudades medias veracruzanas consideradas marcadas por los clanes de la delincuencia organizada. La violencia del narcotráfico se incrementó a partir del 2002, pero fue hasta 2007 cuando se convirtió en el elemento sobredeterminado de la dinámica de la inseguridad en Veracruz”.5

Diversos hechos violentos han sucedido en la entidad veracruzana “por el control del régimen, ciudades cementerios y rutas de la droga, ya algunos periodistas documentaron el enfrentamiento entre carteles, los zetas y el cartel Nueva Generación quienes supuestamente liquidaron a 34 personas ligadas al narcotráfico y arrojaron sus cadáveres en una zona central de Boca del Río”.6

Otros fenómenos sociales abonan en esta especie de desarticulación social, como el aumento de la pobreza en el estado y el fenómeno de la migración que se acrecienta desde el año 2005, aproximadamente. Como lo mencionan algunos investigadores en Veracruz, “el registro estadístico disponible indica que la delincuencia y la violencia suelen desplegarse en espacios geográficos donde es mayor la desigualdad económica y el deterioro de las instituciones de justicia […]”.7 Las repercusiones sociales de la presencia y acciones de la delincuencia en la entidad, por supuesto que hace aparecer a la violencia como el elemento estructurador de lo social. Si bien este fenómeno no es exclusivo de la entidad

4 Memoria del Encuentro Ciudadano en Jilotepec, Veracruz, 24 de mayo de 2004. 5 ZAVALETA BETANCOURT, José Alfredo, “La inseguridad y la seguridad de los veracruzanos”, en Diagnóstico de la violencia, la inseguridad y la justicia en Veracruz, Universidad Veracruzana/Secretaría de Educación Pública, México, 2012. 6 CARRASCO ARAZAIGA, Jorge y MARTÍNEZ, Regina, “Ajuste de cuentas estilo zeta”, Proceso, México, núm. 38. 7 RODRÍGUEZ HERRERO, Hipólito y CHÁZARO, Gilberto, “Desigualdad e inseguridad en Veracruz”, en Diagnóstico de la violencia, la inseguridad y la justicia en Veracruz.

veracruzana, pues ya es un problema nacional, si existen ciertas características que generan un caldo de cultivo para la violencia.

La gravedad de que la violencia sea un eje de lo social lo observamos en la capacidad que tiene el crimen para integrar a sus filas a jóvenes para trabajar en el narcomenudeo8 y para tener a número importante de alcaldes bajo extorsión, como lo documentó la periodista Regina Martínez: “Durante el periodo 2007-2009 se registraron en Veracruz 100 ejecutados […]. Entre septiembre y octubre de 2011 se registró el mismo número sólo en la zona conurbada Veracruz-Boca del Río. Las ejecuciones entre clanes rurales han obligado al gobierno de Veracruz a aceptarlo durante dicho breve periodo”.9

En Veracruz la lucha contra el crimen organizado la han encabezado el Ejército y la Marina y aunque se piensa que con esta medida se arriesga una posible militarización del estado, la realidad es que, por el control que la delincuencia tiene de algunas regiones o sectores de ciudades, no se vislumbra otra solución. El proceso electoral de 2012 Si bien la lógica electoral marcó la elección presidencial de 2012, en el estado de Veracruz tuvimos un cambio en relación con la elección presidencial de 2006, pues en dicho año Andrés Manuel López Obrador ganó la elección en la entidad veracruzana, a diferencia de la actual elección en que ganó el PAN por una pequeña diferencia sobre el PRI. Los resultados porcentuales fueron los siguientes: 33.63% de los votos los obtuvo el PAN, 33.59% el PRI y 28.95 el Frente Progresista, constituyéndose estos partidos en las tres principales fuerzas políticas.10 Como observamos, la disputa estuvo entre el PAN y el PRI. Recordamos que en la elección para gobernador de 2010 también la disputa fue entre estos dos partidos, obteniendo la gubernatura el PRI. Dicha elección se caracterizó por la evidente intervención del gobierno estatal en apoyo del candidato del PRI: durante ese proceso electoral, como es ampliamente sabido, se registraron las célebres conversaciones en las cuales el gobernador Fidel Herrera Beltrán expresaba su franco apoyo al entonces candidato Javier Duarte. En contraparte, el gobierno federal apoyó abiertamente al candidato del PAN.

En la elección por el gobierno estatal en el año 2004, también fueron estos partidos, PRI y PAN, los que disputaron de manera cerrada la gubernatura, siendo el triunfador el candidato del PRI Fidel Herrera Beltrán.

Comento estos acontecimientos porque algunos fenómenos políticos, como las escisiones en el PRI veracruzano y en el PAN, han llevado a la realización de contiendas muy intensas y agresivas. La coyuntura política de la elección presidencial de 2012 en Veracruz fue diferente, como ya lo mencionamos, de la

8 Reforma, 20 mayo de 2012. 9 ZAVALETA BETANCOURT, José Alfredo, “La inseguridad y la seguridad de los veracruzanos”, en Diagnóstico de la violencia, la inseguridad y la justicia en Veracruz. 10 El Universal, Red Política, julio de 2012.

ISBN 978-607-9248-71-0 39


elección presidencial de 2006 y de las elecciones por la gubernatura veracruzana ya citadas. Algunos elementos que podemos destacar son:

1. Sobresale la presencia del crimen organizado, según especialistas. La presencia de éste en el ambiente político la podemos ver en las condiciones de inseguridad que imperan debido a los enfrentamientos que tuvieron lugar a lo largo de la entidad—pero con impacto mediático principalmente en las ciudades de Xalapa y Veracruz— entre estos cárteles, el Ejército y la Marina. El combate al crimen organizado está dirigido por el gobierno federal y da la impresión de que el gobierno estatal tiene muy poca intervención en dicho conflicto.

2. Si bien los medios de comunicación estatales, principalmente televisión y prensa, han estado controlados por el gobierno estatal y en cada elección se privilegia al partido en el poder (el PRI), en esta coyuntura electoral se cerraron los medios de comunicación a cualquier expresión política que cuestionara la política estatal. Esta situación se agudizó con la muerte de la periodista Regina Martínez y los asesinatos de otros periodistas en el puerto de Veracruz, noticia que tuvo un alcance internacional. En este momento habría que diferenciar aquellos problemas derivados de una política de comunicación desde el gobierno estatal que limita e inhibe la libertad de expresión, y aquellos problemas que se relacionan con el crimen organizado y que hasta el momento no han sido aclarados. Particularmente en la Universidad Veracruzana, varios académicos han sido hostigados con la finalidad de limitar sus opiniones sobre diversos problemas del estado.

3. La elección para diputados y senadores federales fue definida principalmente en el PRI con la selección de algunos candidatos que habían sido cuestionados por algunos periodistas locales y nacionales, por sus antecedentes o probables complicidades con el crimen organizado, lo que puso en tensión las campañas locales. El caso más citado fue el del ex procurador de Justicia de Veracruz Reynaldo Escobar, quien compitió por una diputación. En pocas ocasiones la desaprobación de la ciudadanía respecto a un candidato había sido tan generalizada. Reynaldo Escobar perdió la competencia y se presume que fue abandonado por su propio partido.

4. El fenómeno electoral catalogado como compra de votos se llevó a cabo de una manera que no había sido registrada en anteriores elecciones. Particularmente el PRI invirtió mucho dinero para estimular el voto a su favor, aunque hasta el momento es muy difícil probar esto. Si el gobierno estatal tiene una deuda muy alta calculada aproximadamente en 55 mil millones de pesos, ¿de dónde salió el dinero para la compra masiva del voto? Se les pagaba a observadores electorales 2000 pesos la jornada, por dar un ejemplo.

5. Aunque la jornada electoral transcurrió sin acciones de violencia, el ambiente estaba enrarecido por una serie de eventos violentos que habían

transcurrido antes de la jornada electoral, lo que hizo que mucha gente fuera a votar por la mañana pues se corrieron rumores de posibles conflictos en las urnas. Una coyuntura de estas características nos deja como conclusión que la

inseguridad, los actos de violencia del crimen y la limitación de la libertad de expresión han alimentado un proceso de creciente desconfianza entre la ciudadanía. El delito y la impunidad Hace aproximadamente tres años, cuando la presencia de la Marina y el Ejército se hicieron presentes en varias partes del territorio veracruzano, principalmente en las ciudades medias, se pensó que el combate a la delincuencia organizada rendía frutos, por lo cual el gobierno estatal anunciaba al estado como Veracruz Seguro. Parecía que los conflictos que se dieron en el gobierno pasado, es decir, el conjunto de crímenes perpetrados por los grupos ligados al narcotráfico, quedaban atrás.

Sin embargo, en los últimos años se conocieron varios eventos que reflejan que la delincuencia organizada vuelve a copar espacios importantes de la entidad. Si recapitulamos, sabemos que existe en la entidad un repunte de los casos de secuestros, tanto es así que Veracruz ocupa el segundo lugar a nivel nacional en ese rubro, según declaraciones del coordinador nacional antisecuestros.11

También se localizan fosas comunes con decenas de cuerpos en su interior,12 además de otros hechos muy preocupantes, como la constante desaparición de jóvenes, hombres y mujeres, a lo largo y ancho del estado.

El gobierno estatal, al parecer, va a la cola de estos hechos. La prensa veracruzana da una imagen de que estos problemas no son mayores, y justo cuando el responsable de la Coordinación Antisecuestros difunde los graves problemas de inseguridad en el país, el gobierno estatal promueve los programas de Minatitlán Seguro y Poza Rica Seguro.

Ante esta situación la pregunta obligada es: ¿hasta dónde están capacitadas las agencias del Estado para combatir y esclarecer estos hechos?

Prensa, migración y violencia El caso de los periodistas y reporteros asesinados y desaparecidos muestra una compleja situación que se ha querido minimizar a través del argumento de que varios de los trabajadores de los medios asesinados estaban coludidos con la delincuencia organizada y utilizaban la fuente policiaca, a la cual ellos tenían un

11 “Ocupa Veracruz segundo lugar nacional en delitos por secuestro”, Plumas Libres, 19 de septiembre de 2014. Recuperado de: http://plumaslibres.com.mx/2014/09/19/ocupa-veracruz-segundo-lugar-nacional-en-delitos-por-secuestro/. 12 “Fosa común localizada en el rancho El Diamante en el municipio de Tres Valles”, Animal Político, 8 de julio de 2014. Recuperado de: http://www.animalpolitico.com/2014/07/tras-aumento-en-homicidios-y-secuestros-en-veracruz-duarte-dice-me-toco-bailar-con-la-mas-fea/.

ISBN 978-607-9248-71-0 41


acceso privilegiado, para obtener recursos económicos adicionales, por lo tanto, era lógico que entraran en situación de riesgo.

Sin embargo, lo sustancial de este argumento se viene abajo si lo contrastamos con el hecho de que la muerte de Regina Martínez, corresponsal de Proceso, ocurrió en la coyuntura electoral del 2012, justo cuando la periodista investigaba probables vínculos de políticos veracruzanos con el narcotráfico. Así, observamos casos oscuros de violencia contra comunicadores no aclarados por las autoridades responsables y periodistas autoexiliados porque son amenazados por tratar temáticas como la migración, la extorsión, etcétera.

El gobierno del estado y la Procuraduría General de Justicia se han visto muy limitados por una serie de acciones que no se encaminan a resolver realmente los problemas: la creación de la Comisión de Periodistas, la cual, hasta el momento, no ha podido esclarecer los diferentes casos de violencia contra miembros de este gremio; el premio otorgado al gobernador del estado por una organización de periodistas, en reconocimiento a la atención que, supuestamente, el Ejecutivo estatal ha prestado a los problemas de los comunicadores; la lentitud de las investigaciones en los casos de violencia contra los periodistas; etcétera.

Esto nos lleva a pensar que una salida a esta situación pasa necesariamente por una reforma en el quehacer de los medios de comunicación, la cual implica una apertura absoluta y mayor seguridad en la tarea periodística e investigaciones creíbles por parte de la Procuraduría de Justicia estatal.

Si las agencias del Estado no se responsabilizan en generar certeza jurídica y respeto y protección a los derechos de los comunicadores, seguirá existiendo una especie de vacío legal que alimenta el fortalecimiento del autoritarismo estatal.

Otro aspecto que es muy grave en la entidad se refiere al paso de migrantes, principalmente centroamericanos. Aunada a la situación de los migrantes veracruzanos que han sido desaparecidos o asesinados, sobre todo en el norte del país, recordemos el caso de los migrantes centroamericanos de la zona de Los Tuxtlas, donde éstos son extorsionados y agredidos en su paso por la entidad veracruzana.

Para ejemplificar, recordemos que el 13 de marzo de 2013 se denunciaron secuestros masivos en Medias Aguas; en diciembre de ese mismo año, madres de migrantes centroamericanos organizaron una caravana para hacer visible la desaparición de sus familiares, señalando al estado de Veracruz como uno de los lugares más peligrosos.13

El padre José Alejandro Solalinde, voz autorizada en el fenómeno migratorio, permanentemente denuncia las extorsiones y secuestros que padecen los migrantes centroamericanos a su paso por Coatzacoalcos, Medias Aguas, Tierra Blanca y Orizaba.14 El problema es muy complicado porque no se define una

13 “AI: con el actual gobierno la situación vulnerable de los migrantes no cambió”, La Jornada, 13 de marzo de 2013. Recuperado de: http://www.jornada.unam.mx/2013/03/13/politica/016n2pol. 14 “Veracruz, líder en plagio de migrantes”, blog.expediente.mx, 14 de julio de 2014. Recuperado de: http://blog.expediente.mx/nota.php?nId=7456#.VCBYRJR5Mxo.

política de apoyo a los migrantes, a la vez que se evidencia que si existen estos delitos es porque diversas bandas delictivas están asentadas en territorio veracruzano.

La solución no es fácil, pero de entrada se requiere voluntad política para abordar esta situación de manera integral.

Las acciones de la ciudadanía ante el impacto de la violencia y la inseguridad El desconcierto que en la ciudadanía han causado los eventos generados principalmente por el crimen organizado, a partir de que encontramos una especie de parálisis estatal —por llamarla de alguna manera—, es mayor a partir de 2008. En mayo de ese año, como lo mencionamos, fueron asesinados Fouad Hakim, hijo de un prominente empresario xalapeño, y su esposa Irene Méndez, hija de la doctora Esther Hernández Palacios, prestigiada académica de la Universidad Veracruzana. Hasta donde la información nos permite indagar, el crimen organizado le otorgó un préstamo al empresario que éste no pudo pagar en el tiempo pactado, por lo cual arremetieron contra su familia. Dos grupos se movilizaron: los amigos del joven asesinado responsabilizando al padre y un amplio grupo de la academia veracruzana ligado a la doctora Esther Hernández Palacios. El gobierno estatal no dio una respuesta clara, y más bien el caso quedó sin investigar durante la administración de Fidel Herrera Beltrán. Así, la doctora Esther Hernández se integró al Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad que encabezaba el poeta Javier Sicilia.

Los sectores universitarios se han movilizado en dos eventos que los han afectado directamente. En mayo del 2011, en el puerto de Veracruz, fue asesinado de una manera salvaje el profesor José Luis Martínez Aguilar de la Facultad de Pedagogía de la Universidad Veracruzana: su cuerpo fue depositado en llamas en el centro de la ciudad de Veracruz por sus secuestradores y victimarios. La investigación ha quedado rezagada: el gobierno estatal, con la finalidad de minimizar un hecho que situaba al estado ante la opinión pública a merced del narcotráfico, difundió que los hábitos sexuales del profesor lo habían llevado confrontarse con un narcotraficante. El trato dado a este caso sería modelo para justificar y personalizar las siguientes muertes y secuestros. La comunidad universitaria respondió ante la muerte del profesor con marchas y una manifestación en la ciudad de Xalapa exigiendo se investigara y se encontrara al culpable o los culpables. En la manifestación convocada por la Red Cívica Veracruzana y el Colectivo por la Paz, tuvieron participación familiares de víctimas, profesores e investigadores universitarios y el propio rector de la Universidad Veracruzana. Es necesario comentar que la reacción del gobierno estatal a través de la prensa fue furibunda contra el rector, dando a entender que el tema del crimen organizado no podía ser abordado de esa manera.

No acababa de suceder este hecho cuando a finales del mes de abril es asesinada la periodista Regina Martínez, quien había fincado su prestigio en acompañar movimientos sociales haciéndolos visibles, había seguido los

ISBN 978-607-9248-71-0 43


acontecimientos políticos y, ya siendo corresponsal de Proceso, escribía reportajes sobre los procesos electorales y la trayectoria de políticos veracruzanos. Sus últimos reportajes denunciaban las presiones y las extorsiones a que estaban sujetos los presidentes municipales por el crimen organizado. El gobierno estatal, después de haber prometido que se investigaría a fondo, no ha tenido una respuesta clara a dicho acontecimiento. Ante el temor y el miedo que ocasionó la muerte de la periodista, es de resaltar la reacción de un amplio sector de periodistas y universitarios, de las redes sociales y de la misma revista Proceso. Hubo varias concentraciones en la Plaza Lerdo de la ciudad de Xalapa, y en la Feria Internacional del Libro Universitario (FILU) se hicieron pronunciamientos de solidaridad y se exigió al gobierno estatal una investigación que aclarara los hechos; también hubo manifestaciones en varias ciudades del país. A los pocos días de la muerte de la periodista, asesinan en el puerto de Veracruz a cuatro periodistas más y se exilia un caricaturista de Milenio que vivía en la ciudad de Xalapa por amenazas.

Por otra parte, en la coyuntura política de los meses de mayo y junio, el movimiento #YoSoy132 en Xalapa y otras ciudades hace acto de presencia. Es muy interesante porque la demanda de los jóvenes se centra en la democratización de los medios de comunicación. En Xalapa, las protestas de los jóvenes la integran estudiantes de universidades privadas y públicas. Particularmente se protesta contra algunos periódicos que no informan equitativamente sobre los diferentes partidos políticos.

Por último, debido a varios delitos y desapariciones en el estado, redes de ciudadanos(as) inconformes e indignados con esta situación hicieron un llamado a protestar a través de marchas en diferentes ciudades de la entidad.

El 7 de septiembre se manifestaron cerca de tres mil personas en la ciudad de Coatzacoalcos repudiando los secuestros y asesinatos y solicitando la renuncia del gabinete de seguridad y del gobernador.

En la ciudad de Xalapa, el Colectivo por la Paz convocó a otra marcha donde ciudadanos(as) se manifestaron contra la creciente inseguridad y exigieron a las autoridades que dieran pronta solución a los casos de personas desaparecidas. Las consignas fueron: “¡Queremos Paz!” y “¡Alto a la violencia!” Los ciudadanos están tratando de pasar el umbral del miedo y ha comenzado una fase abierta de exigencias a las autoridades municipales y estatales.

Comentario final Podemos concluir que si bien el fenómeno del crimen organizado se sitúa en un amplio espacio del territorio nacional, su inserción es más sólida en aquellos estados donde el sistema político es de carácter autoritario.

La construcción de la democracia queda limitada al funcionamiento básico de la competencia política. Tanto los medios de comunicación veracruzanos como las instituciones que tienen como responsabilidad garantizar los derechos humanos y la transparencia, aparecen subordinados al Ejecutivo estatal.

Todo indica que en el estado de Veracruz la violencia generada por el crimen organizado llegó para quedarse; esto no quiere decir que el gobierno federal y estatal no estén poniendo en marcha los programas federales a través del Ejército y la Marina para proteger la entidad y disminuir los delitos, como podemos observar en las ciudades de Veracruz, Xalapa y algunas zonas rurales.

Sin embargo, ante la profundización de la desigualdad social, por un lado, y la falta de democratización y eficiencia de las instituciones estatales, por otro lado, se corre el peligro de que la violencia se vuelva un estructurador de lo social. Nuestros hijos(as) están creciendo con programas y tomando cursos de cómo prevenir los secuestros; con el programa Mochila Segura para prevenir narco menudeo; con los retenes que se vuelven cotidianos; con el tema de los jóvenes a los llamados “levantones”; etcétera.

En un interesante libro publicado por investigadoras de la Facultad de Psicología de la Universidad Veracruzana,15 cuyo objetivo fue comprender las relaciones de violencia entre los estudiantes del Telebachillerato, se muestra que en los diferentes espacios de socialización de éstos (las relaciones entre pares, el noviazgo, la escuela, la comunidad), la violencia se estructura como algo normal y cotidiano, pues se vive dentro de un contexto donde lo social está en crisis.

Sin embargo, en respuesta a esta problemática, la ciudadanía va, paso a paso, ofreciendo alternativas: combatir el miedo a través de redes organizativas que fomentan solidaridades, como son el caso de Las Patronas o el Colectivo por la Paz; el impulso constante de redes de movimientos sociales y académicos para lograr la democratización y trasparencia de las instituciones, como la Comisión de Derechos Humanos, el Instituto Estatal Electoral y los medios de comunicación, y especialmente, para hacer eficiente el sistema de impartición de justicia. El conjunto de manifestaciones en varias partes del estado protestando contra la inseguridad, demuestran fehacientemente que las acciones llevadas a cabo por el gobierno del estado, como la mayor vigilancia policiaca y la propia intervención de la Marina y el Ejército, no son suficientes.

Fuentes consultadas AGUILAR, Martin (coord.), La difícil construcción democrática en Veracruz. Acceso a la

justicia y actores sociales, Universidad Veracruzana, Xalapa, 2008. AGUILAR, Martin y ORTIZ ESCAMILLA, Juan (coords.), Historia General de

Veracruz, Universidad Veracruzana/Secretaría de Educación del Estado de Veracruz, México, 2011.

AGUILAR, Martin, “Elecciones y medios de comunicación en Veracruz, 2004-2007”, La Palabra y el Hombre, Universidad Veracruzana, Xalapa, núm. 5, 2008, pp.24-28.

15 GARCÍA ORAMAS, María José; RUIZ, Susana y RUIZ VALLEJO, Sara, Construyendo comunidades educativas libres de violencia, Secretaría de Educación de Veracruz, Xalapa, 2010.

ISBN 978-607-9248-71-0 45


APPADURAI, Arjun, El rechazo de las minorías. Ensayo sobre la geografía de la furia, Tusquets Editores, España, 2007.

BUSCAGLIA, Edgardo, Vacios de poder en México, Debate, México, 2013. CARRASCO ARAZAIGA, Jorge y MARTÍNEZ, Regina, “Ajuste de cuentas estilo

zeta”, Proceso, México, núm. 38. CARRASCO ARRAIZA, Crimen y ¿castigo?, Proceso, México, núm. 1853, 2012. GARCÍA ORAMAS, María José, RUIZ, Susana y RUIZ VALLEJO, Sara,

Construyendo comunidades educativas libres de violencia, Secretaría de Educación de Veracruz, Xalapa, 2010.

PALACIOS, Marcos, Violencia publica en Colombia 1958-2010, Fondo de Cultura Económica, Colombia, 2012.

RODRÍGUEZ CASTAÑEDA, Rafael, El México narco, Temas de hoy, México, 2009. RODRÍGUEZ HERRERO, Hipólito y CHÁZARO, Gilberto, “Desigualdad e

inseguridad en Veracruz”, en Diagnóstico de la violencia, la inseguridad y la justicia en Veracruz, Universidad Veracruzana/Secreataría de Educación Pública, 2012.

SANMARTÍN, José y GUTIERREZ, Raúl, Reflexiones sobre la violencia, Siglo XXI, México, 2010.

WIEVIORKA, Michel, La violencia, Balland, Francia, 2004. ZAVALETA BETANCOURT, José Alfredo, “La inseguridad y la seguridad de los

veracruzanos”, en Diagnostico de la violencia, la inseguridad y la justicia en Veracruz, Universidad Veracruzana/Secretaría de Educación Pública, México, 2012.

ZAVALETA BETANCOURT, José Alfredo, La inseguridad y la inseguridad ciudadana en América Latina, CLACSO, Argentina, 2012.

Ideas sobre la seguridad

Ana Gamboa de Trejo∗ Introducción Indiscutiblemente para abordar los problemas que implica la inseguridad es indispensable hablar de Política criminal, entendida como una parte importante de la política social emprendido por un gobierno. A su vez, no podemos ignorar la contribución que al respecto hace la Criminología, la cual abarca tanto la investigación empírica como el desarrollo teórico político-criminal. En este sentido, interesa en el presente sopesar los problemas que ponen al descubierto situaciones que infortunadamente no alertan a los ciudadanos sino que los pone en actitud de miedo y temor de ser víctimas o que algún familiar lo sea, nos referimos a los casos tan frecuentes de desapariciones de jóvenes tanto de mujeres como varones, que camino a sus lugares en donde estudian o trabajan, son secuestrados y conducidos a lugares inciertos en donde los familiares no tienen idea alguna de donde se encuentran o las llamadas telefónicas en donde aseguran tener secuestrado a un familiar, montando gritos de auxilio de las supuestas víctimas. Al respecto, consideramos pertinente hacer las siguientes anotaciones:

• El fenómeno criminal suele constituir en numerosos países latinoamericanos uno de los principales problemas sociales, apenas superado por el tema económico (desempleo, pobreza, costo de la vida.

• Todos los grupos y categorías de ciudadanos estiman que la delincuencia aumenta sin cesar, consideran inseguros el país, la ciudad, el barrio, la calle o el hogar donde viven y vaticinan ser asaltados o robados en los próximos meses, estando más acentuada esta opinión entre los residentes de los centros urbanos y las personas de sexo femenino y edad avanzada.

• La mayoría de los ciudadanos considera que las principales causas del incremento de la criminalidad son el desempleo y el uso de drogas, así como una insuficiente e ineficiente intervención institucional (policía, tribunales, sistema penitenciario); y

• La paradoja consistente en que suele darse un mayor sentimiento de temor ante delitos numéricamente poco frecuentes, sobre todo entre grupos que son menos victimizados (mujeres y personas de edad).1

Analizando estos casos que día a día estremecen a quienes tienen hijos adolescentes y que tal vez no repararon en el hecho de que sus hijos crecieran en estatura, omitieron su acompañamiento a la escuela y entraron en un estado de exceso de confianza, dejando al chico o a la chica, bajo los riesgos que implica hoy

∗ Doctora en Derecho, Doctora en Educación, Investigadora del Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad de la Universidad Veracruzana. Miembro del SNI nivel II. 1En cuanto al sentimiento de inseguridad, las encuestas de opinión pública ponen especialmente atención en los puntos citados. Cfr: José María Rico y Laura Chinchillas, Seguridad ciudadana en América Latina, ed. Siglo XXI, México, 2002, p. 20.

ISBN 978-607-9248-71-0 47


en día, la inseguridad; la razón de este comportamiento se nos ocurre pensar en que tanto el padre como la madre, se quedaron en su tiempo, en donde la seguridad era garantía; esto hace parecer que esta situación, es un problema sin solución o la falta de advertencia a los familiares de no responder a llamadas desconocidas, hace que la percepción sobre estos y muchos otros hechos, sean de impotencia y temor de formar parte de las estadísticas oscuras. Del proyecto alternativo al presente Al contrario de aquél proyecto alternativo ideado por Roxin en donde en su segunda tesis era en el sentido de que el “derecho penal solo debe emplearse para la protección de bienes jurídicos en tanto que ultima ratio. Consecuentemente hay que postular una descriminalización en aquellos campos en que ello sea compatible con la tarea del derecho penal, o sea, la de asegurar el pacífico orden social”.2 De esta tesis, sin lugar a duda se rescata el hecho de que si bien es cierto el “derecho penal solo debe emplearse para la protección de bienes jurídicos, como última ratio”3.Estos bienes jurídicos tutelados por el derecho como: la vida, el patrimonio o la libertad se ven permanentemente vulnerados por acciones delictivas como el homicidio, robo o secuestro; sin dejar de lado las extorsiones, situación que rompe diametralmente con lo que postula la prevención general en el sentido de la amenaza que implica la imposición de penas severas por la comisión de alguno de estos delitos, lo que hace pensar seriamente en el desfase de la norma con la realidad social, de tal manera que es fácil deducir que “existe una brecha entre norma y realidad, que puede comprenderse como una diferencia entre dos realidades: aquélla que es representada o indicada o contenida en las normas y la que acontece concretamente en la práctica”.4 Tocora asegura que “esta brecha -amplia y profunda- la traemos desde nuestro pasado colonial”.5 Esto no debe servirnos de consuelo sino de preocupación. Los gobiernos al pretender ir a la par con otros países, han importado modelos político criminal en donde lo único que se ha adquirido de manera escandalosa es la violencia, traducida en un derecho penal represivo, que se vive al observar en las calles el desfile de policías portando armas de alto poder. Hay que admitir, que esta actitud no es de seguridad sino de intimidación, cuyo mensaje suponemos que va dirigido a los delincuentes pero no a los ciudadanos comunes y corrientes. Dos posiciones sobre la seguridad La seguridad transita por dos posiciones que no son divergentes sino complementarias desde nuestro particular punto de vista, a través de un análisis

2CLAUS, Roxin, “El desarrollo de la Política Criminal desde el Proyecto Alternativo”, Política criminal y reforma al Derecho Penal, Temis, Bogotá, 1983, p. 5 y ss. 3Ídem. 4 TOCORA, Fernando, Política criminal en América Latina, Seguridad Nacional y narcotráfico, Orlando Cárdenas Editor, México, 1996, p. 22 5Ídem.

hecho tanto por la criminología como por la política criminal. En palabras de Würtenberger:

…preguntó por ejemplo, en la apertura del ciclo lectivo de Freiburg, ¿Cuáles conocimientos asegurados y resultados de la ciencia político-criminal puede determinar de modo decisivo la conformación práctica de la ejecución penal? Una política criminal mejor solo podrá manejarse con los consagrados de la cientificidad a través de esos cuestionamientos, o simplemente por medio de la ‘aplicación’ de la criminología…Sin embargo, la política criminal es tenida con frecuencia, y no por excepción, como de ‘sentido equivalente a la reforma penal’, y el derecho penal piensa, justamente en todas sus fases en el autor; ese que será afectado por la prevención general, el culpable el que será resocializado, etcétera. Solo una generación más tarde todo parece cambiar. Si se toma como meta determinante para la política criminal ‘hacer bajar las cifras de violaciones en contra del orden penal vigente’ no pocas declaraciones criminológicas de nuestro tiempo suenan más bien como llamamiento a su multiplicación…6

Queremos hacer hincapié en lo que acabamos de anotar, esto data de 1989, es decir, exactamente hace 25 años, sin embargo, el panorama político criminal en México actualiza plenamente este comentario el día de hoy. En primer lugar, las reformas penales han sido hechas a través de la filosofía de un derecho penal de autor, es decir, de peligrosidad, la cual será contrarrestada en la prisión a través de un tratamiento único multidisciplinario; cuestión utópica y carente de veracidad, no es posible regenerar a nadie cuando las prisiones son de autogobierno, en ellas hay improvisación, sobrepoblación y todas las implicaciones que puedan presentarse para que hoy el discurso de Würtenberger se renueve plenamente. De igual forma, si lo comparamos con el presente, la política criminal vigente se quedó dentro de estas predicciones criminológicas: la preocupación principal es reprimir, mantener el orden a través de la amenaza y el aumento de la sanción. Sin embargo, los brotes delincuenciales van en aumento, se alcanzan cifras de primeros lugares, por ejemplo: Veracruz ocupa hoy un deshonroso 2° lugar en secuestros a nivel nacional,7 situación que explica que este modelo no garantiza la seguridad, solo la justifica con la compra de armamento, contratación de más policías de los cuales la ciudadanía desconfía y pretende paradójicamente, asegurarse de ellos; “con este sistema se busca contar con más recursos: jueces, prisiones, policías y armas. A este respecto, diversos estudios han demostrado que el incremento de recursos policiales no disminuye la comisión del delito”.8 Otra opinión al respecto es la que añade a su escrito Ernesto López Portillo Vargas, refiriéndose también a la seguridad pública:

Se busca evitar la politización de las medidas de seguridad pública, conocer a fondo a la sociedad y sus instituciones, aplicar diagnósticos autónomos a la policía y reconstruir el tejido social, fortaleciendo la presencia e influencia de quienes no cometen delitos…Se

6 SCHÜLER–SPRINGORUM, Horst, Cuestiones básicas y estrategias de la política criminal, Depalma, Buenos Aires, 1989, p. 9. 7 LORET DE MOLA, Carlos (Noticiero), 19 de septiembre de 2014, 7:00 AM. 8LÓPEZ PORTILLO VARGAS, Ernesto, “Seguridad Pública: dos modelos”, en: Temas de derecho penal, seguridad pública y criminalística, UNAM, México, 2005, p. 169.

ISBN 978-607-9248-71-0 49


pretende aplicar un sistema pedagógico con mayores recursos, fomentando el respeto a las normas y la formación de policías capaces dentro de un esquema adecuado, como es el de policía comunitaria.9

Estas ideas que podrían ser la solución aunadas a propuestas integrales en donde converjen educación, empleo, salud y acato a lo que dicta la norma; podrían acercarnos a una mejor convivencia y un grado de confianza en las instituciones, sin embargo, habremos de aceptar que los gobiernos que pretenden dar seguridad, solo se apoyan en la prisión como único medio que pudiera garantizar ésta, a lo que acertadamente califica Elías Carranza como “hiperutilización de la prisión”10 Finalmente, la inseguridad no se basa solo en exhibir cifras del aumento en los delitos convencionales, la inseguridad va más allá, con los grupos de autodefensa, la seguridad privada, la portación de armas y al uso indiscriminado de las mismas, las desapariciones forzadas, la delincuencia juvenil y el aumento en delitos patrimoniales que tiene su respuesta en el ocio institucionalizado de millones de jóvenes sin estudios ni empleo, son manifestaciones de violencia y por consecuencia de inseguridad. Las medidas preventivas La prevención general que es uno de los grandes objetivos del derecho penal y cuya finalidad es garantizar la seguridad, últimamente se ha visto mermada y al parecer soslayada para optar sólo por la represión, como ya hemos señalado; aun cuando curiosamente, las políticas preventivas en otros rubros se pueden clasificar como excelentes, como son los casos de las acciones que se llevan a cabo para prevenir desastres naturales o enfermedades que diezman el bienestar de los gobernados, nos llama la atención como se ha logrado avanzar asombrosamente dentro de estos rubros en nuestro estado. Habrá que aceptar que cada vez son menos los riesgos que corren muchos ciudadanos cuando infortunadamente son víctimas de inundaciones, ciclones o severas oleadas de calor. Todo ello se prevé, se advierte a la ciudadanía, y se ha logrado alimentar una cultura de la prevención en estos casos. Sin embargo, por el lado de las acciones que ponen en riesgo a muchos jóvenes, que se encuentran inmersos en el desaseo social y familiar, aún no se logra llegar a esa metodología implementada dentro de otras áreas, que igual, los preservan de los peligros que de suyo tienen los desastres naturales o las enfermedades y “en relación con el funcionamiento del sistema penal, tanto investigación como las encuestas de opinión11, resaltan la existencia de serias limitaciones con respecto a su forma de intervención, conviniendo subrayar la ya indicada ausencia de una

9Ídem. 10 CARRANZA, Elías, “Problemas político-criminales a fines del siglo XX”, en: La ciencia penal y la política criminal en el umbral del siglo XXI, INACIPE, México, 1998, p.110. 11 RICO, José María y CHINCHILLAS, Laura, Seguridad ciudadana en América Latina, ed. Siglo XXI, México, 2002, p. 20.

política integral12, que articule, en forma coherente, estrategias de prevención y represión del delito involucrando a las diferentes instancias de control social oficial y a la sociedad civil”.13 Recomendaciones Tal vez con la misma metodología con la que se previenen estos desastres naturales a que hemos hecho alusión y mediante esa cultura tan insistente, con ese mismo impulso, se debieran prevenir los riesgos que implica para la sociedad el delito. Hoy sería injusto no reconocer lo que a nivel de prevención se lleva a cabo en la República mexicana con programas que auxilian a la población como:

• Plan DN-III-E, que quiere decir “Plan de Defensa Nacional” en el que participan diferentes dependencias del gobierno.

• Sistema Nacional de Protección Civil, y sus diversos programas de advertencia y rescate.

Sin embargo, se han dicho también cuestiones que no solo son coincidentes sino que merecen ser tomadas en cuenta:

Aunque numerosos países latinoamericanos poseen una amplia y rica experiencia en participación comunitaria y desarrollo local, pocos han conseguido elaborar y aplicar acciones convincentes y duraderas en materia de seguridad ciudadana. En esta región, las tentativas hechas para organizar a la comunidad con la finalidad de enfrentar el tema de la criminalidad y de la inseguridad se deben sobre todo a algunas iniciativas gubernamentales, que suelen privilegiar soluciones improvisadas, las más de las veces destinadas a impresionar al electorado (por ejemplo, la creación de comités de seguridad que, en numerosos casos, tienen una vida efímera debido al cansancio o al temor de represalias y en otros, se presentan a una intervención esencialmente represiva).14

Otra de las aseveraciones importantes que no se apartan de lo que sucede en nuestro entorno es lo siguiente:

El incremento del crimen y del temor ante el mismo, junto con una inadecuada respuesta (real o percibida) por parte de los organismos competentes en la materia de la sociedad civil suelen acarrear consecuencias de diversa naturaleza: económicas, sociales y políticas.15

Más adelante opinan al respecto, tanto José M. Rico como Laura Chinchillas sobre la forma de actuar de las instituciones gubernamentales encargadas de la atención que se le debe dar al tema:

…merecen mencionarse los costos resultantes del delito, de las medidas de prevención adoptadas en el plano individual (instalaciones de rejas o sistemas de alarma, recurrir cada vez más a servicios privados de seguridad, etc.) y del sistema penal; la pérdida de productividad por las actividades que dejan de realizarse por temor al crimen o por el

12 Véase: GAMBOA DE TREJO, Ana, La pena de prisión, UV, México, 2005, pp. 247-248. 13 RICO, José María y CHINCHILLAS, Laura, Ob., cit. p. 21. 14Ibídem., p.38. 15 Esta parte RICO, José M. y SALAS, Luis, abundan en su libro: Inseguridad ciudadana y policía, Tecnos, Madrid, 1988, pp. 36-43.

ISBN 978-607-9248-71-0 51


trabajo que el infractor podría realizar; y los efectos negativos sobre la balanza de pagos del país, en la medida en que el aumento de la delincuencia junto con el elevado sentimiento de inseguridad pueden desestimular y alejar las inversiones y el turismo, importantes fuentes generadoras de divisas.16

Conclusión Sin lugar a duda, nuestro país, estado o ciudad, coinciden con muchas otras ciudades en donde la inseguridad se ha enquistado y aun cuando no seamos víctimas directas, lo somos tan solo por el hecho de abrir las páginas de un diario o encender el televisor para ponernos al día con las noticias, las cuales abundan en crímenes cometidos en contra de estudiantes, miembros de un sindicato, revanchas políticas o diferencias conyugales; que a menudo terminan en un homicidio, delito que además del robo a transeúntes ocasionado por jóvenes, hoy en día, victimiza a un buen número de ciudadanos, éstos generalmente obtienen de ellos a través de la amenaza con armas punzo cortantes: celulares o dinero. Punto y aparte merece mencionar las zonas clientelares de estos aprendices de malhechores: las zonas universitarias o calles transitadas (en estos espacios los maleantes aprovechan la distracción de los transeúntes y roban, bolsos a mujeres, equipos de cómputo o celulares, estos últimos son fáciles de vender o empeñar). Las acciones delictivas que trascienden las fronteras de nuestro país, son las que cometen quienes se dedican a prestar sus servicios a la criminalidad organizada y que confirma la fuga de capitales y la escasa recepción de éstos. A la criminalidad doméstica17 esta que afecta al ama de casa, al estudiante a hombres y mujeres de edad avanzada, y que sucede en gran escala, pero que no se denuncia, sí genera ese sentimiento de inseguridad, tema principal de este escrito, está ahí y continuará en tanto no se advierta de sus riesgos y los jóvenes criminales no encuentren otro medio de supervivencia.

Fuentes consultadas CARRANZA, Elías, “Problemas político-criminales a fines del siglo XX”, en: La

ciencia penal y la política criminal en el umbral del siglo XXI, INACIPE, México, 1998.

GAMBOA DE TREJO, Ana, La pena de prisión, UV, México, 2005. LORET DE MOLA, Carlos, (Noticiero), 19 de septiembre de 2014, 7:00 AM. LÓPEZ PORTILLO VARGAS, Ernesto, “Seguridad Pública: dos modelos”, en:

Temas de derecho penal, seguridad pública y criminalística, UNAM, México, 2005.

RICO, José María y CHINCHILLAS, Laura, Seguridad ciudadana en América Latina, ed. Siglo XXI, México, 2002.

RICO, José María y SALAS, Luis, Inseguridad ciudadana y policía, Tecnos, Madrid, 1988.

16RICO, José M. y CHINCHILLA, Laura, Op. cit., p. 39. 17 Término que hemos acuñado para hacer la explicación de este tipo de inseguridad.

ROXIN, Claus, “El desarrollo de la Política Criminal desde el Proyecto Alternativo”, Política criminal y reforma al Derecho Penal, Temis, Bogotá, 1983.

SCHÜLER – SPRINGORUM, Horst, Cuestiones básicas y estrategias de la política criminal, Depalma, Buenos Aires, 1989.

TOCORA, Fernando, Política criminal en América Latina, Seguridad Nacional y narcotráfico, Orlando Cárdenas Editor, México, 1996.

ISBN 978-607-9248-71-0 53


El Estado de derecho. Alternativa ciudadana

César Armando Cruz Espino* María Isabel Arredondo Icardo**

Introducción A partir de las últimas décadas del cierre del siglo XX y durante el expectante caminar de los principios del siglo XXI, la seguridad ha sido el foco del desasosiego de la ciudadanía mexicana ante la situación personal, social y pública como en lo internacional por igual.

Si bien esta circunstancia cambia según el tipo de sociedad a la que atendemos, no debemos negar que han surgido adicionalmente nuevas amenazas a la seguridad, mismas que se manifiestan de naturaleza impredecible y de un carácter jerárquico a nivel global, entre otras: el equilibrio ecológico y las migraciones masivas, que aunadas al tráfico de drogas y las diferentes formas del crimen organizado, ciertamente compete y concierne a cualquier sociedad contemporánea; fuera de los fenómenos clásicos relacionados con la incertidumbre propias de la pobreza y la desigualdad. Y que, ante todo ello, la transfigura potencialmente en un fenómeno más complicado y mayormente insostenible. 1

Es por lo que este escrito sustenta abogar por un Estado de derecho tanto nacional como internacional, coyuntura que conviene argumentar a lo largo de este texto, como una alternativa ciudadana segura y como una solución pertinente para contrarrestar la rémora de la corrupción y la impunidad. Siendo ésta obviamente una enfermedad no exclusiva de nuestra nación, pero donde el Estado de derecho presume ser el antídoto más efectivo.

Por último, en cuanto a su estructura y con el enfoque de tratar esta exposición en función de la directriz de los temas generales del coloquio. En su primer apartado, se dará comienzo con el tema de la “Realidad Social en México” y seguidamente, en el segundo, con la cuestión correspondiente a una forma de

* Investigador del Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad de la Universidad Veracruzana. ** Investigadora del Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad de la Universidad Veracruzana. 1 Al respecto la ONU reconoce que el cambio climático amenaza con la seguridad alimentaria mundial, el desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza. En este sentido, informó que los expertos de la Organización Meteorológica Mundial (OMM) y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) se han reunido en Ginebra para tratar el tema, atendiendo que para el año 2050, unos mil millones de personas podrían verse forzadas a migrar como consecuencia de fenómenos meteorológicos extremos. Véase el sitio web http://www.fao.org/post-2015-mdg/14-themes/climate-change/es/. Consultada el 9 de octubre de 2014.

“Reflexión Jurídica.”2 Finalmente, como una manera de cierre conducente, la tercera sección estará dedicada al Estado de derecho.

Realidad social en México Evidentemente la realidad mexicana presenta un cambio importante en la postura de comportarse y en la conducta de cómo percibir la vida. Básicamente porque aquélla implica ya una “sociedad múltiple” en tanto resultado de los efectos de la migración. 3

Y de igual proceder, se ha percibido una apertura nueva en las relaciones interpersonales de la ciudadanía y de una sobresaliente diversidad social, así como una presencia destacada de la mujer en todos los perímetros de la sociedad.

De esta manera la sociedad civil mexicana, apunta hacia un crecimiento de madurez social, la cual presume un cambio esencial en la manera de determinar la toma de decisiones para enfrentar los desafíos políticos y económicos que presentan el principio de siglo. Y, por tanto, sugiere que este florecimiento pudiera inclinar la balanza con la propiedad y la autoridad suficiente, para la exhortación soberana de un Estado de derecho en México, más acorde con los principios de la comunidad internacional y a fin de proteger con mayor efectividad la necesidades de seguridad de cualquier ciudadano común, como una prioridad humanitaria y política urgente.

Aunque al mismo tiempo no dejare de existir la amenaza y eventual tropiezo, de un hecho fehaciente que corteja en ser habitual. Se hace presente el peligro de que en nuestro país, y aun para las sociedades latinoamericanas, pudiese convertirse en ordinario o natural el vivir sin el privilegio y las benevolencias que tal derecho representa en su sustancia, en tanto que evidentemente estamos aprendiendo a vivir sin él. El desafío de la informalización Lógicamente ante el hecho de las indudables transformaciones globales que han arrastrado en sí y complacientemente consigo el fantasma de la informalidad, esto representa un espacio de inseguridad que atentan indudablemente con el trabajo formal, donde además el dinero ha dejado de seguir siendo formal. Y que además facilita el crecimiento de la informalidad política y un desafío manifiesto. Claro reflejo de la presencia de la misma en México en todos y cada uno de los sectores, ante todo económicos y políticos que afectan en detrimento respecto de la

2 Es decir, estos temas seleccionados tienen el propósito de correlacionar este ensayo en relación con los cuestionamientos que han originado la creación del Coloquio “Reflexión Jurídica y la Realidad Social en México” y que atiende, asimismo, la conmemoración del Quincuagésimo Aniversario de la revista Letras Jurídicas del Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad de la Universidad Veracruzana. 3 Respecto del concepto de la “sociedad múltiple”, véase a Elmar, Altvater y Birgit, Mahnkopf, La Globalización de la Inseguridad. Trabajo en negro, dinero sucio y política informal. Edit. Paidós SAICF, Buenos Aires, Argentina, 2008, p. 24.

ISBN 978-607-9248-71-0 55


seguridad fiscal de la nación, evidencias fehacientes de las secuelas de la informalidad del dinero negro.

En cuanto a la informalidad del trabajo, se observa un decrecimiento alarmante en los contratos de trabajo en donde se posibilita además la delimitación arbitraria de las horas de labores y en donde los salarios son insuficientes. Es decir, en donde la jornada de trabajo y las remuneraciones se han transformado en un condicionante de talante flexible. Retroceso así hacia las condicionantes de la sociedad manifiesta durante la época de la Primera Revolución Industrial, y que ahora resurgen por la influencia de la Tercera y Cuarta Revolución Industrial. En clara hermandad con el fenómeno neoliberal y definida como un símbolo económico dentro del lado oscuro del espectro de la globalización.

Además, desafortunadamente atenta contra uno de los sectores más vulnerables como lo son los jóvenes que en todo momento corren el riesgo de adherirse a organizaciones delictivas en la búsqueda de soluciones socioeconómicas apremiantes, como una respuesta a la búsqueda de una remuneración que atiende sólo una condición fácil y práctica. Empero ampliamente aparente, en cuanto que satisface el deseo inmediato de salir del pesar de la pobreza sin medir sus consecuencias.

Es por ello que el Programa de Naciones Unidas para el desarrollo (PNUD), declaró en octubre de 2010, que el trabajo digno superaría los desequilibrios de la pobreza a través del Mensaje de Helen Clark, Administradora del PNUD, con motivo del Día Internacional para la Erradicación de la Pobreza (17 de octubre de 2014).

Entre otras recomendaciones advertía que “No podemos dejar de lado a los jóvenes, por cuanto representan los potenciales motores de la innovación y el desarrollo económico. Un trabajo decente para los jóvenes, que actualmente soportan la más alta tasa de desempleo jamás registrada, es fundamental no sólo para conseguir un crecimiento sostenido, sino también para asegurar la estabilidad social”. 4

En cuanto a la informalidad del dinero sus orígenes se vislumbran específicamente con el decaimiento brusco de la estabilidad que proporcionaba el orden monetario internacional de Bretton-Woods. Puesto que con el cierre de los tipos de cambios fijos en los años setentas del siglo pasado, se dio margen al crecimiento de la inseguridad en las transacciones de los mercados internacionales.

Como sabemos el sistema de tipos de cambio estaban vinculados al dólar y éste al oro, empero debilitado ante la especulación de los flujos de capital. Lo que a la postre su aparente estabilidad se vio amenazada fuertemente ante el creciente poder económico de Alemania en Europa y de Japón en Asia. 5

4 Página Oficial del PNUD, De la pobreza a un trabajo decente: superar los desequilibrios http://www.undp.org/content/undp/es/home/presscenter/speeches/2010/10/13/from-poverty-to-decent-work-bridging-the-gap.html. Consultada el 6 de Octubre de 2014. 5 Véase http://economia.elpais.com/economia/2008/11/15/actualidad/1226737974_850215.html. Consultada el 3 de octubre de 2014.

De esta manera –sin olvidar la Guerra de Vietnam- y la falta de flexibilidad del sistema respecto del tipo de cambio fijo, éste se vio inevitablemente colapsado y el presidente Nixon no tuvo otro remedio que abandonar el mismo en el año 1971.

No obstante el Fondo Monetario Internacional (FMI) como el Banco Mundial (BM) siguieron su carrera de largo, empero desafortunadamente las condiciones establecidas para los préstamos siguieron circunscritas en los derechos de los acreedores desatendiendo el bienestar de los pobres.

Lo mismo ocurrió con el Banco Mundial: censurado por no atender las consecuencias ambientales de los diferentes proyectos financiados y que fueran dirigidos principalmente a los países en desarrollo y emergentes. 6

Por otro lado es un hecho que el dinero derivado de actividades delictivas no puede tener uso y formalidad dentro del sistema financiero a menos que sea “lavado”. Así es que en esta situación faculta referir lo que Altvater y Mahnkopf evidencian puntualmente:

“Lo llevan a cabo en grande algunos Estados que se ofrecen como instalaciones para el lavado mediante centros financiero offshore y territorios en países desarrollados “respetables” (special jurisdiction), que presentan un legislación especial y laxa como las islas del Canal de la Mancha o algunos Estados Unidos. Allí la política está abiertamente al servicio de los grandes actores de los mercados financieros que no son sólo empresas y bancos que operan de manera transnacional sino también los gobiernos corruptos y el crimen organizado”. 7

Finalmente respecto de la informalidad política, ésta se hace presente en el siglo pasado a raíz de los cambios globales y de la fuerte presión de la corriente neoliberal. Específicamente es la manera de responder a la crisis en que habían caído los Estados ante la mundialización. Es decir, había que organizar la política de una manera diferente y no de la manera acostumbrada buscando adaptarse lo más rápidamente posible a los desafíos que presentaba el ámbito de la globalización.

Ya no mediante tratados internacionales y bajo la formalidad de organizaciones establecidas para dicho propósito -que aun aquí el poder del Estado se veía ya delegado a niveles supraestatales-, sino a favor de encuentros informales entre los jefes de Estado de los países más desarrollados. Posibilitando agrupar incluso a los ministros del exterior de los principales mercados emergentes denominado con el acrónimo BRIC, componente de varias naciones (Brasil, Rusia, India y China) y establecidas formalmente en el 2008. 8

6 What was decided at the Bretton Woods Summit, http://www.economist.com/blogs/economist-explains/2014/06/economist-explains-20. Consultada el 4 de octubre de 2014. 7 ALTVATER, ELMAR Y MAHNKOPF, Birgit, La Globalización de la Inseguridad. Trabajo en negro, dinero sucio y política informal, Edit. Paidós, Argentina, 2008, p. 23. 8 El término fuera acuñado por primera vez por el economista Jim O´Neill en el 2001. Cabe destacar que ya para el 2011 se había extendido esta alianza, denominada actualmente como político-económica, con la inclusión de Sudáfrica. Anexándosele así correspondientemente la letra “S” al acrónimo original, o sea, BRICS. Véase

ISBN 978-607-9248-71-0 57


Por tanto se deriva que “Los poderes formales, extra-constitucionales y extralegales corrompen las decisiones de la instituciones formales del sistema político […] Los modelos y reglas informales socavan y limitan el modo de funcionamiento de las instituciones legitimadas democráticamente; el Estado de derecho y la división de poderes no pueden afianzarse”.9 En este sentido es claro que la seguridad ya no está garantizada. Es por esto que las Naciones Unidas promueven firmemente el Estado de derecho tanto a nivel nacional como internacional, con el fin de evitar conflictos que disturben la paz y devenido de haber avalado con eficacia la aplicación de los derechos humanos. Así, de esta manera, alcanzar un desarrollo económico sostenido que vaya solventando paulatinamente la pobreza y una mejor perspectiva del bienestar del ciudadano común. 10 Reflexión jurídica. Seguridad pública Alicia González, atinadamente advierte que la seguridad pública no debe verse como una reducción de los derechos ciudadanos en apego a la utilidad del Estado o de los intereses de asociaciones de grupos de poder tanto económico como político.

Por tanto define que: “La seguridad pública debe entenderse como la protección de las garantías ciudadanas por parte de las autoridades del gobierno, en el sentido de proporcionar la paz y la seguridad necesarias para que los ciudadanos puedan ejercer las garantías consagradas en la Constitución y en los tratados o convenciones internacionales, y cuyo fin sea la vigencia de esos derechos en la vida cotidiana”. 11 Más aún, es incuestionable que aquélla, como una de las mayores preocupaciones de la sociedad mexicana actual, simboliza un gran desafío para los Estados de América Latina y que se ha convertido en un problema del marco normativo a nivel global. Es por ello, que la comunidad internacional a puesto mucho énfasis en presentar diferentes mecanismos internacionales para enfrentar con mayor eficiencia el problema que nos aqueja.

Sin embargo, Hernández saca a la luz un evidente obstáculo social explicando que “existe en nuestro país un desconocimiento generalizado tanto de la existencia de estos, y como consecuencia lógica de lo anterior, de su aplicación.

http://elpais.com/elpais/2014/07/19/opinion/1405781138_999967.html.Consultada el 3 de octubre de 2014. 9 Op. Cit, p. 25. 10 A este respecto véase el sitio web de la ONU en su apartado La ONU y el Estado de derecho, http://www.un.org/es/ruleoflaw/. Consultada el 6 de octubre de 2014. 11 GONZÁLEZ, V., Alicia, La seguridad pública y la teoría de los sistemas en la sociedad del riesgo. Capítulo II de la obra Seguridad pública y la teoría de los sistemas en la sociedad del riesgo, Coord., Sánchez S., Augusto, Edit. Porrúa, México, D.F., 2007, p. 11.

El régimen jurídico multilateral, además, se encuentra en múltiples instrumentos, lo que lo hace un régimen muy difuso”. 12 Democracia y secreto En tanto que la democracia en una época posmoderna ha caído en un espacio que raya incluso en lo trillado y en el desprestigio debido a las constantes violaciones a los principios que la sustentan, no ha dejado de ser la más importante doctrina política para que el Estado atienda la soberanía del pueblo y siga siendo la mejor forma de gobernar equitativamente, aunque no cumpla con sus promesas manifiestas.

Como bien observa Bobbio -que aquí lo reiteramos como oportuno y comparativo-, siendo además un soporte de experiencia similar de otro Estado con México: “No mantiene [la promesa] de eliminar las élites en el poder; no mantiene la promesa de autogobierno; no mantiene la promesa de integrar la igualdad formal con la sustantiva, y con escasa frecuencia –curiosamente- se le acusa también de no lograr aniquilar el poder invisible”. 13 Por lo tanto se confirma que la democracia distingue el principio de una administración que permite la vigilancia de la opinión pública, es decir, sin eludir la mirada crítica de la sociedad civil.

Cabe recordar que ya ha pasado aquel tiempo y espacio en el que el derecho divino otorgaba al monarca el privilegio de ocultar a sus súbditos el secreto de sus decisiones. Por tanto surge oportuno y no está por demás apuntar, fuera de esta concepción absoluta, lo que el célebre Kant argüía con su distinguida sabiduría jurídica: Que las acciones tomadas en secreto respecto del derecho de otros atentan contra la justicia, lo que identifica más a un poder autocrático.

Seguidamente, con el objeto de ser más preciso y fiel al tema, aparece prudente parafrasear aquí lo que para Bobbio representa el concepto del poder invisible. Ante todo, establece que éste puede adoptar diferentes formas pero siempre ligado en su relación con el poder visible.

En primer lugar habla de aquel poder invisible que combate al Estado, el cual acepta un secreto a fin de combatirlo apropiadamente y que generalmente se escenifica por las grandes organizaciones criminales o de grupos terroristas. 14

En segundo lugar súmese a las citadas organizaciones el deseo de beneficios ilícitos y obtención de ventajas, actuando en clandestinidad y ocultándose bajo el velo de sociedades ficticias o de oportunidad bajo la evidencia de actos deshonestos. México no es la exclusión a la contaminación y desarrollo de esta tendencia internacional.

12 HERNÁNDEZ, Gerardo de Icaza, El ámbito internacional multilateral de la seguridad pública, Capitulo 3 de la obra El marco jurídico de la seguridad pública en México, Coord. Gamboa R., Emilio, Edit. Porrúa, CIES, México, 2012, p. 89. 13 BOBBIO, Norberto, Democracia y Secreto, Trad. Aureli, Arella, Edit. Fondo de Cultura Económica, 2011, pp. 29-30. 14 Op. Cit, pp. 30-32.

ISBN 978-607-9248-71-0 59


Finalmente hace mención a los servicios secretos como una forma de la invisibilidad del poder. De lo que no está esencialmente en contra, ya que desde su punto de vista esto puede ser compatible con la democracia, siempre y cuando, como condicionante, sean controlados por el Estado y asimismo supervisados por los ciudadanos.

No obstante –observa- a pesar de que se presupone que el poder invisible contra el Estado ha sido y existirá por siempre, debe reconocerse que dentro de un régimen democrático ciertamente aquel actúa deshonestamente a la par con el Estado tanto en convivencia como en competencia, o sea, obtiene igualmente favores ilícitos o bien viola las leyes. Por lo que no debería permitirse su existencia ni excusa alguna en defensa de su principio doctrinal que lo afirma.

En este sentido los países latinoamericanos en conjunto no escapan a la definición de este poder invisible, en donde la impunidad y la corrupción han aparecido en su campo de acción, siendo éstas la piedra angular de los dolores de cabeza de los mismos y que llevan consigo uno de los mayores impedimentos de su desarrollo, fincados por un excesivo deseo del poder y una ambición exagerada condicionada a veces por una simple vanidad.

Sin duda [dice Bobbio] recabar ventajas personales en la carrera, el poder y la riqueza gracias a la pertenencia a alguna afiliación secreta es moralmente reprobable. Un país en el cual un número tan grande de personajes pertenecientes a la clase directiva, o a la “clase elegida” como se decía antaño (y como hoy en día no se podría decir), forma parte de asociaciones que se ocultan para ocultar, ofrece de sí mismo un magro espectáculo. 15

Con esta declaración obviamente se inclina más bien a la cuestión política y no a la moral, pues para el objeto no resulta imperioso. Lo que trata de descollar es el ejercicio político del poder oculto. En consecuencia y fiel a este precepto, no podemos pasar por alto que el secreto, histórica y presuntuosamente, ha sido considerado consciente o inconscientemente, debilidad humana o justa realidad, como un concepto que, sin dejar de ser relativo, es y será la esencia del arte frío de gobernar. Reforma del Estado Hemos sido deponentes de que en el andar de la historia de México mide un profundo deseo en el fortalecimiento de la calidad del gobierno. Teniendo como primer momento estratégico una política general de reformas del Estado, iniciada durante los ochentas del siglo pasado en base a la perspectiva de alcanzar una economía liberal que se antojaba envidiable y progresista.

De esta manera como una compensación valiosa se trató de persuadir a los representantes políticos, sociales y económicos de la nación mexicana, de la necesidad de un Estado de derecho legítimo y firme a fin de que las complejidades de las labores gubernamentales pudieran ser enfrentadas con justicia, sobre todo porque urgía la necesidad en la consciencia de todos, tanto del gobierno como de la

15 Ibídem, p. 35.

sociedad civil, de una madurez urgente del sistema democrático y en la búsqueda del desarrollo del país. Además como parte de un consenso social, se expresaba el anhelo de cualquier mexicano de reformas urgentes en búsqueda de un mejor Estado ante las expectativas pujantes de la mundialización.

Asimismo a pesar de que es sensato pensar que para un cambio trascendental no basta la creación de una reforma constitucional. Sí, en cambio, asume la posibilidad de echar a andar soluciones inmediatas y el de reaccionar políticamente ante las necesidades que exige el país.

Por ello, es cierto que el gobierno no ha tenido otra alternativa que iniciar una transformación de la visión del Estado mexicano, con la estrategia de llevar a cabo reformas institucionales como un punto de arranque, con la idea o dispensa política de establecer un proceso posterior de adecuación paulatina entre el Estado y la sociedad, y motivar así el empuje de un desarrollo dinámico más acelerado. A lo que anota Velázquez:

“Por tanto, no puede ser vista como una mera alteración del organigrama, sino como una transformación a fondo en las relaciones entre diferentes actores y agentes económicos, políticos, sociales y administrativos; de esta suerte, con la redefinición de sus relaciones con la sociedad, es un proceso eminentemente político, a través del cual se reconfiguran básicamente las relaciones de poder y el proyecto comprensivo de Estado en las naciones contemporáneas”. 16

Pues todos estamos conscientes de que el Estado mexicano se ha ido debilitando respecto del Estado de derecho, bien por las consecuencias de la globalización, o bien, como lo declaran algunos especialistas, de que la respuesta está en la racionalización administrativa y, en la perspectiva, de que los funcionarios pudieran ser elegidos por su capacidad y no por la lealtad a sus perfiles políticos. Aunque esto asimismo tenga cierta arista de relativismo.

Asimismo, debemos tener presente, que el Estado de derecho es un dispositivo esencial con el que cuenta la sociedad civil para verificar la acción estatal. Por lo que atenderemos a éste con mayor detalle en la sección final. Estado de derecho nacional e internacional Dos tendencias se han observado del derecho internacional en el presente siglo XXI. La primera, positiva, se define por la gran riqueza en la creación de instituciones y normas que las sustentan. La segunda, negativa, asimismo representada por la multiplicación desenfrenada de las mismas. Becerra, en este sentido, esclarece a manera de ejemplo que “la proliferación de órganos judiciales internacionales que se suman a la Corte Internacional de Justicia, con los tribunales de Núremberg, Tokio, Yugoslavia, Ruanda [súmese a ellos: Sierra Leona y las Salas especiales de Camboya], la Corte Penal Internacional, los tribunales regionales de derechos humanos y los múltiples mecanismos de

16 VELÁZQUEZ E, Juan C., La construcción del Estado de derecho nacional e internacional a partir del desarrollo democrático y la reforma del Estado, Artículo de la obra Estado de Derecho Internacional, Coord. Becerra R., Manuel y González M., Nuria, UNAM, México, D.F. p. 124.

ISBN 978-607-9248-71-0 61


controversias en materia comercial, han producido lo que ha sido objeto de atención de la Comisión de Derecho Internacional de la ONU, una “fragmentación del derecho internacional”17 Por otro lado, es evidente la tendencia de la comunidad internacional de subordinar al Estado al derecho internacional fuera de los límites de su soberanía, lo que ha generado controversias a los Estados y de nacientes teorías como el de la convencionalidad de las normas.

Desde luego, esto tiene una historia remota que podemos ubicar a finales del siglo XVIII y principios del siglo XIX, en el proceso de transformación del Estado absoluto al Estado liberal, que ya se venía gestando tiempo atrás por los grandes pensadores de la ilustración como Montesquieu, célebre por su teoría de la división de poderes.

Aquí viene a bien referir las palabras de Villegas que explican adecuadamente lo que se pretende puntualizar: “En el ámbito de la tradición jurídica continental podemos identificar la idea de la sumisión del poder público al derecho con la institución del Estado de derecho o Rechtsstaat, 18 mientras que en la tradición jurídica anglosajona del common law dicha idea sería expresada a través del principio denominado rule of law.” 19

Ahora bien, no es a lugar el presentar aquí los orígenes y el significado de la institución jurídica del Estado de derecho, tanto de la tradición jurídica continental como la anglosajona. 20 La intención, empero, es manifestar que la construcción doctrinal del Estado de derecho tanto nacional como internacional, representa una alternativa ciudadana a fin de limitar el poder a través de la observancia de la ley en las dos tradiciones jurídicas.

Esto ha sido, por otro lado, la meta de las grandes revoluciones sociales y del sentir de los célebres pensadores tales como Montesquieu y Kant entre otros, y en donde la Organización de la Naciones Unidas a puesto su mayor interés y a su vez ha intentado establecer el derecho internacional de los derechos humanos en los Estados, a fin de favorecer la paz tanto en el plano nacional como internacional. Derechos humanos y el Estado de derecho Respecto al capítulo anterior, es esencial mencionar la diferencia sustancial que presenta Guadalupe Guerrero entre los derechos humanos y los derechos

17 Op. Cit., p. XI. Referencia retomada por Becerra en la introducción de Rodiles, Alejandro, La fragmentación del derecho internacional. ¿Riesgos u oportunidades para México?”, Anuarios Mexicano de Derecho Internacional, vol. IX, 2009, pp. 273-413. 18 Op. Cit., p. 3. Referencia tomada del autor que señala: “Sobre el tema véase Anderson, P., El Estado absolutista, México, Siglo XXI, 1990. 19 Ibídem, p. 3. Otra referencia retomada del autor que indica: “Sobre el tema, véase Tamanaha, B., On the Rule of Law: History, Politics, Theory, Cambridge, Cambridge University Press, 2004. 20 Ibídem, pp. 4-13.

fundamentales. Los primeros –se interpreta- son esencialmente de personalidad universal y se distinguen porque son inherentes a la naturaleza humana, es decir, son válidos para todo ser humano. Entretanto, los segundos, los distingue el hecho de atender los derechos de las personas siempre y cuando estos estén amparados por el ordenamiento jurídico de la Constitución. Del mismo modo ellos ofrecen dos tipos de protección: uno nacional que deviene del orden jurídico doméstico y otro internacional emitido por los instrumentos internacionales. Por lo que: “Para proteger los derechos humanos ha sido necesario crear una rama del derecho que se encargue de esta función […] Esta rama procede del derecho internacional. “21

Más tarde, la autora se hace el siguiente cuestionamiento esencial y que aborda el tema de este apartado: “¿existe una relación directa o indirecta entre los derechos humanos y el Estado de derecho?” A lo que responde: que para que el Estado de derecho pueda ser la expresión de la democracia, éste debe de estar sujeto a las prerrogativas de la normativa del Estado y bajo el amparo de un sistema democrático.22

Y agrega puntualmente, “Los derechos fundamentales son un elemento imprescindible del concepto de Estado de derecho, ya que su presencia en el ordenamiento jurídico del Estado legitima, de cierta manera, su actuar como Estado democrático y, por ende, su status de Estado de derecho. “23

Con esto se deslinda que uno de los instrumentos esenciales del Estado de derecho son los derechos fundamentales, mismos que representados por los derechos humanos, fundamenta sine qua non la razón de ser del Estado de derecho. Por ende, la relación es directa ya que uno no puede existir sin los otros y viceversa. Conclusiones Apuntando que el marco de la seguridad se ha expandido con el cambio climático y las migraciones masivas, se puede tener una visión clara de la dimensión panorámica y el campo de acción que representa la lucha por la seguridad y sus diferentes ramas en el siglo XXI.

En este sentido, se distingue que la única elección que pudiera ser más afortunada ante la seguridad pública, es luchar por un Estado de derecho más eficiente y acorde con los nuevos desafíos que presentan las transformaciones globales.

Es claro que a todos nos compromete -Estado y sociedad civil- en la búsqueda y la esperanza de que la nación mexicana fortifique una transformación que nos lleve a la paz y a un desarrollo sostenible. De este modo, se facilita una

21 GUERRERO V., Guadalupe M., La protección de los derechos humanos en el estado de derecho internacional, artículo de la obra Estado de Derecho Internacional, Coord. Becerra R.,/González M., Nuria, UNAM, México, D.F., 2012, pp. 256-257. 22 Op. Cit., p. 266. 23 Op. Cit., p. 267.

ISBN 978-607-9248-71-0 63


democracia efectiva y una aplicación real de derecho internacional de los derechos humanos.

Por tanto resulta asimismo esencial que las reformas implementadas por el gobierno, tengan como objetivo fundamental el cuidar uno de los principios esenciales para la realización real de todo proyecto, ya sea éste económico, político o social: la aplicación de las normas jurídicas formuladas en dichas enmiendas.

Este hecho suma un desafío más, que aunado a los que corresponden a la seguridad personal, pública e internacional, tendrán indiscutiblemente una influencia determinante en la calidad de vida de la sociedad mexicana. Fuentes consultadas BECERRA R., Manuel y GONZÁLEZ M., Nuria (Coord.) Estado de Derecho

Internacional, UNAM, México, D.F, 2012. BOBBIO, Norberto Liberalismo y Democracia, Trad. José Fernández Santillán, Edit.

Fondo de Cultura Económica, México, D.F., 2012. ELMAR, Altvater y BIRGIT, Mahnkopf La Globalización de la Inseguridad. Trabajo en

negro, dinero sucio y política informal. Edit. Paidós SAICF, Buenos Aires, Argentina, 2008.

GAMBOA R., Emilio, (Coord.), El marco jurídico de la seguridad pública en México, Edit. Porrúa, CIES, México, D.F., 2012.

http://www.economist.com/blogs/economist-explains/2014/06/economist-explains-20.

http://www.un.org/es/ruleoflaw/. http://www.fao.org/post-2015-mdg/14-themes/climate-change/es/. http://www.undp.org/content/undp/es/home/presscenter/speeches/2010/10/

13/from-poverty-to-decent-work-bridging-the-gap.html. SÁNCHEZ, S., Augusto, (Coord.), La seguridad pública y la teoría de los sistemas en la

sociedad del riesgo. Edit. Porrúa, México, D.F., 2007.

Un nuevo paradigma para el encuadramiento de la crisis de seguridad en Michoacán

Teresa Maria Geraldes Da Cunha Lopes*

Introducción La reciente ola de delincuencia organizada que hemos vivido en los últimos meses en Michoacán y en otras regiones de México, han transformado a cada uno de nosotros en potenciales objetivos de los cárteles. Desde la policía a los periodistas, de las clínicas de salud a las discotecas, de los efectivos militares a los jóvenes que salen al antro en viernes social, hasta los pacíficos invitados a fiestas de cumpleaños infantiles, nadie ha estado a salvo. O sea, no existen áreas “seguras” ni estratos sociales inmunes ni actividades inmunes. Tal como en la “guerra” contra el terrorismo, las fronteras son porosas, la identificación de los grupos difícil y la separación social entre el criminal y la víctima, casi imposible. La actividad delictiva, el crimen organizado son complejos en sus manifestaciones y, por ende han producido una extrema confusión con relación a las estrategias de seguridad, en particular sobre la cuestión de la opción por soluciones militarizadas1 El encuadramiento teórico del análisis de la situación de seguridad Surge, entonces, de manera natural la primera cuestión ¿es narco-insurgencia, narcoterrorismo, o una ola de delincuencia organizada que se está apoderando de Michoacán? Las posibles respuestas van más allá de un mero debate académico2. Estas distinciones pueden, a primera vista no parecer importantes, pero grupos insurgentes (autodefensas), organizaciones terroristas (o narcoterroristas) y sindicatos del crimen organizado tienen una serie de características a nivel de su organización y funcionamiento que comparten, pero otras que los individualizan y que, por ende, obligan al diseño de políticas públicas de seguridad diversas, a la implementación de estrategias diferentes y a la aplicación de tácticas sobre el terreno especificas a cada caso. Los elementos descriptores que comparten estos grupos son: 1) participan en actividades ilegales y con frecuencia acuden a las mismas fuentes, 2) explotan el

* Titular del Área de Ciencias Sociales del Centro de Investigaciones Jurídicas y Sociales de la UMSNH. Doctorada en Derecho, Perfil PROMEP y S.N.I. Nivel I. 1 Las diferentes respuestas y estrategias están muy bien estudiadas por Shirk, David A. "Drug Violence and State Responses in Mexico." Manuscript: University of San Diego, 2011. 2 Ver Martha Crenshaw, “The Debate over “New” vs. “Old” Terrorism, Center for International Security and Cooperation Stanford University, 2007.

ISBN 978-607-9248-71-0 65


impacto del uso de la violencia y la amenaza de violencia; 3) practican secuestros, asesinatos y extorsiones, 4) actúan en la clandestinidad, 5) desafían al Estado y las leyes; 6)crean alianzas y vínculos, que obtienen en todos los niveles, incluyendo el político y militar; con la ayuda de actos de corrupción a través de los cuales logran su impunidad.; 8) son extremadamente adaptables , abiertos a las innovaciones, y son flexibles ; 9) son amenazas a la seguridad internacional y nacional; 10) tienen una jerarquía operacional con jefes, mandos medios y “soldados”; 11) no tienen “sistemas de jubilación” o un proceso de “renuncia”, dejar el grupo puede tener consecuencias mortales para los antiguos miembros que lo intentan . Pero, existen enormes diferencias entre insurgencia, narcoterrorismo y delincuencia organizada, siendo la más importante el hecho que esta última (la delincuencia organizada) tiene como principal finalidad, la obtención de beneficios económicos y, por consecuencia dirigen su acción a la comisión de delitos que permiten obtener un lucro y las dos otras formas atacan directamente al estado. O sea, conceptos tales como “insurgencia” y “terrorismo” crean opciones de políticas y opciones estratégicas distintas a las que estarían obligatoriamente presentes en las respuestas a la “criminalidad”. Así, habría que tomar en cuenta que en la mayoría de los casos, los grupos criminales no intentan “secuestrar” el Estado para implementar una agenda social o política, sino que su objetivo ha sido tradicionalmente el de neutralizar el poder del Estado. O sea, los cárteles, regla general no buscan subvertir el estado o derrocarlo. Sí, controlar las rutas de contrabando conocidas como plazas, en un esfuerzo para continuar el tráfico de substancias sin problemas. La segunda cuestión que tenemos que colocar entonces para realizar un diagnóstico de la situación en Michoacán es: ¿sólo se pretende neutralizar al estado o el estado está “secuestrado? Habría que aclarar que el actual brote de violencia de los cárteles, no es un fenómeno reciente, sí es una continuación de la violencia de la década de los 90s. Violencia que fue fomentada por las nuevas oportunidades de operaciones ilícitas de tipo financiero, mercantil, bancario, bursátil o comercial; acciones de soborno, extorsión; ofrecimiento de servicios de protección, ocultación de servicios fraudulentos y ganancias ilegales; por la producción de los nexos político-criminales y por el reforzamiento de la seguridad fronteriza. Pero existe un elemento atípico en los grupos del CO en Michoacán y una presencia importante (aún que localizada) de grupos de autodefensas que impiden una lectura de la actual situación en términos exclusivos de “criminalidad”. El Debate político y el Debate Académico En estas condiciones, tal como previamente mencionamos, definir el tipo de violencia organizada (insurgencia; narco insurgencia; narcoterrorismo, o delincuencia organizada) tiene consecuencias profundas y de largo alcance para los responsables políticos encargados de diseñar las estrategias que deben ser implementadas por los que se enfrentan a este tipo de violencia.

Sistemáticamente, los “expertos” y los comentaristas, nos advierten que lo que estamos viviendo no es “terrorismo” ya que todo el mundo SABE (menos nosotros) que los “criminales no tienen ideología, luego no pueden ser “terroristas”. Existe, con efecto un discurso político local reproducido por los medios de comunicación que pretende reducir el fenómeno al mero ámbito de la “criminalidad” .Nos dijeron que no era terrorismo a cuando del horrendo crimen de MTY, con sus 53 víctimas civiles e inocentes quemadas y/o asfixiadas, por un deliberado, frío y calculado acto de incendiarios sicarios (y mal entrenados) al servicio del crimen organizado, que pretendían dejar un claro mensaje a la ciudadanía y al estado, a través de la violencia, del terror y de la amenaza de más violencia y de más terror, nos pareció ser un acto de terrorismo. No lo dijeron a cuando de la escena de la masacre en la alcaldía de Los Reyes; no lo repiten hoy después de los atentados de la madrugada del domingo contra instalaciones estratégicas de la CFE, que afectaron a casi medio millón de michoacanos. Tal no es el caso de la interpretación de la situación hecha por la Federación, cuyo diagnóstico sobre Michoacán es mucho más amplio3, más realista y que maneja premisas teóricas modernas sobre la complejidad de estos fenómenos, hablando abiertamente (y con valor político) de pérdida de control sobre parcelas del territorio, de estrategias integrales de contrainsurgencia y de contraterrorismo y que está pasando las legislaciones necesarias y las reformas para atacar el financiamiento de las operaciones ilícitas. Estas reformas son necesarias porque técnicamente, el Código Penal Federal (hoy en revisión) nos ratifica que podemos estar aterrados, vivir con miedo del próximo atentado contra civiles, estar sometidos a nuevos ritmos de vida por el terror que se apoderó de muchas zonas de Michoacán, que el estado sea obligado a desplegar millares de efectivos en diversas partes del País y del Estado, pero que literalmente y jurídicamente no podemos hablar de terrorismo. Con efecto , en su artículo 139 ,el Código Penal Federal parece darles la razón a todos aquellos que nos niegan la posibilidad de hablar y de usar los términos de “terrorismo”, de “narcoterrorismo” y de “narcoinsurgencia” ya que define que si el Estado no es directamente atacado, tales actos no pueden ser descritos como terrorismo. Tercera cuestión: ¿Pero, cuándo vamos a considerar que el Estado ha sido atacado directamente? ¿cuándo los cuerpos de seguridad del Estado son sistemáticamente emboscados? ¿cuándo las alcaldías son atacadas y presidentes municipales electos democráticamente no pueden despachar desde sus presidencias municipales? ¿cuándo altos mandos militares son asesinados cobardemente en carreteras secundarias? O, cuando instalaciones estratégicas de la CFE sufren ataques coordinadas? Porque todas estas acciones ya las hemos vivido y, no pienso que sea

3 Aquí, la lectura obligatoria es Dupré, Eduardo Hodge. "Análisis, Aplicación, y Contraste de los Cuatro Pilares Teóricos del Terrorismo a la “Guerra Contra el Narcoterrorismo” en México: 2007–2011." Security and Defense Studies Review: 153.

ISBN 978-607-9248-71-0 67


necesario identificar una “ideología” política por detrás de la acción de los grupos delictivos para afirmar que existe una estrategia de ataque directo al estado.4 Entiendo que exista confusión sobre la definición de terrorismo: Schmid5 y de Jongman6 en 1988, encontraron 109 definiciones posibles de “acto terrorista”. Walter Laqueur 7 también contó más de 100 definiciones de terrorismo y un total de 22 diferentes elementos definitorios posibles, para concluir humildemente que: ‘the only general characteristic generally agreed upon is that terrorism involves violence and the threat of violence.’ La Asamblea General de las Naciones Unidas también no ha podido aterrizar en una formulación definitiva de lo que debe ser considerado como “acto terrorista” y sancionado internacionalmente como tal, optando por una vaga referencia a las “muertes de civiles”, después de años de fuertes debates entre los países occidentales y los representantes de países no occidentales. Es entendible esta dificultad de un consenso sobre una definición alargada de “terrorismo”, dificultad que va más allá de la semántica ya que lo que es un “terrorista” para unos es un “freedom fighter” para otros. Esta confusión se extiende a la Academia. En la Universidad de Leiden (Holanda), en el cuadro del Seminario “Terrorismo y Contraterrorismo: Comparando la Teoría y la Práctica” desde algunos años se está debatiendo sobre la naturaleza de este fenómeno y de sus diversas fases históricas. El problema es que la mayor parte de los análisis no observan el carácter dinámico y evolutivo del terrorismo. Para tal, no usan adecuadamente la periodización de David Rapoport8 y la identificación de por lo menos cuatro grandes olas previas, con diferentes descriptores y el hecho de que estamos entrando en un quinto período. En este articulo, proponemos ampliar la clasificación de David Rapoport e introducir la existencia de un nuevo paradigma, un período difuso (fuzzy) en que , precisamente las ideologías no son como en las cuatro anteriores olas el factor predominante. ¿Que nos resta entonces para trabajar y avanzar en una definición generalizada y aceptable? Primero, ese elemento clásico de las cuatro olas anteriores del uso de la violencia y de la amenaza generalizada del uso de la violencia, a lo que debemos sumar hoy

4 Ver PACHECO, Fernando Celaya. "Narcofearance: How has Narcoterrorism Settled in Mexico?." Studies in Conflict & Terrorism 32.12 (2009): 1021-1048. 5 Con JONGMAN hay que leer a Schmid, Alex. "Terrorism-the definitional problem." Case W. Res. J. Int'l L. 36 (2004): 375. 6 Ver JONGMAN, Albert J. Political terrorism: A new guide to actors, authors, concepts, data bases, theories, and literature. transaction Publishers, 1988. 7 Ver LAQUEUR, Walter, “The New Terrorism: Fanaticism and the Arms of Mass Destruction”, New York: Oxford University Press, 1999 8 La periodización a que hacemos referencia es la establecida por David Rapoport en su ya clásico , “The Four Waves of Modern Terrorism,” in Audrey Kurth CRONIN and James M. LUDES, eds., Attacking Terrorism: Elements of a Grand Strategy ,Washington: Georgetown University Press, 2004

en día (segundo punto) el uso de herramientas financieras y estrategias de comunicación innovadoras propiciadas por la globalización y por los medios de comunicación electrónicos, para imponer una agenda, un curso de eventos o la toma de decisiones contrarias al interés común y a la seguridad nacional. Esta conjunción de elementos y panoplia de instrumentos puede ser ejercida por individuos; por grupos de activistas o bien, como en el presente caso por la delincuencia organizada. Es precisamente el conocimiento de este nuevo paradigma típico de la quinta ola a que llamaremos de “terrorismo difuso” (fuzzy) que ha llevado el Gobierno Federal a implementar las medidas de control biométrico a lo largo de la frontera sur, por ejemplo, y a pasar legislación específica contra las operaciones financieras ilegales, tales como la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita. Finalmente, la cuestión de las estrategias Cabe mencionar que esta estrategia de ataque a la financiación de los grupos delictivos, del narcoterrorismo y del terrorismo internacional no puede funcionar de forma aislada, tiene que ir a la par de operaciones de carácter militar, de políticas de mediación comunitaria y de pacificación social, de políticas culturales, de políticas económicas para creación de fuentes alternativas de ingresos y bienestar. Sólo encuadradas de forma transversal podremos tener resultados. Pero no inmediatos. Debido a que un grupo de la delincuencia organizada es una entidad con fines de lucro, los gobiernos que han ejecutado estrategias de largo plazo orientadas a las finanzas de los carteles han tenido un éxito relativo. Sin embargo, existen elementos de transformación de los grupos del crimen organizado en Michoacán que permiten identificar su pasaje a grupos “narcoterroristas” a lo que se suman los grupos de autodefensa que presentan características similares a brotes de insurgencia. Estas condiciones específicas sobre el terreno obligan a repensar los alcances de una estrategia ideada en el sexenio anterior sólo para enfrentar a la “criminalidad”. Si bien muchos grupos del crimen organizado podrían haber sido ya derrotados por estrangulación financiera, es casi imposible que un insurgente (autodefensas) o terrorista (o narcoterrorista) pueda ser derrotado por el desmantelamiento de sus redes financieras. Insurgentes y organizaciones terroristas pueden apoyar sus luchas armadas por otras vías en un increíble número de maneras. Por ejemplo, los estados pueden patrocinarlos tal como lo que pueden hacer asociaciones civiles y/o de caridad, comunidades simpatizantes, e incluso otros grupos armados. A esta compleja situación se suma el aumento del poder de fuego de los grupos sobre el terreno. Muchas de las armas que se enfrentan las autoridades mexicanas son equivalente a la encontrada por los soldados estadounidenses en Irak y Afganistán, para incluir dispositivos explosivos improvisados, lo que agrava los

ISBN 978-607-9248-71-0 69


problemas de seguridad y a su vez impone al estado el uso de más efectivos, de más potencia de fuego y de mayor penetración de los servicios de inteligencia. Si quedamos sólo en las “incursiones” continuamos con el círculo vicioso que ha llevado nuestro querido Estado al borde del abismo. Aunque doctrinalmente las operaciones de contrainsurgencia , definidas como 4 “…las acciones militares, paramilitares, políticas, económicas, psicológicas o civiles llevadas a cabo por un gobierno para acabar con la insurgencia” se enmarcan dentro de las labores de estabilización, la frontera entre ambas actividades es cada vez más difusa; tanto que podríamos afirmar que hoy en día cualquier acción de contrainsurgencia debe obedecer a CUATRO principios básicos:1.-Primacia del poder civil;2.-Empleo mínimo de la fuerza;3.-Necesidad de una acción firme en el momento oportuno;4.- Necesidad de cooperación entre los elementos civiles y militares.9 Una realidad que continúa obviándose hoy en día en todos los escenarios de conflicto, y que es esencial aceptar y entender para logar el éxito de la operación es que si la insurgencia es la lucha por la legitimidad de la población, parece lógico pensar que la mejor estrategia para combatir la insurgencia sea precisamente obtener la legitimidad de la población. De hecho, el enfoque de “corazones y mentes” se centra precisamente en esto…pero falla en un aspecto vital: supone que se puede dotar de legitimidad a unas fuerzas que son vistas por la población como “ocupantes” o como “careciendo de la confianza” de las poblaciones. Si tomamos el ejemplo de otros continentes, de otros teatros de conflicto y de otras operaciones de pacificación, observamos que en las misiones integradas (por ejemplo en Afganistán) existe una parte de la fuerza encargada de generar legitimidad de cara a la población: las unidades de cooperación civil-militar (CIMIC), junto con las unidades de operaciones psicológicas (PSYOPS) de operaciones psicológicas y los responsables de prensa y comunicación. Estas unidades, hoy por hoy no existen en Tierra Caliente, pero podrían ser establecidas a partir de los núcleos ya establecidos de las policías comunitarias en las zonas con fuerte componente indígena. O sea, sugiero que en vez de colocar el enfoque sobre el “desarme de las poblaciones”, postura en que imperativamente se colocan a las poblaciones y al Ejército en una trayectoria de “choque de trenes” se canalicen estas acciones internas a las comunidades para integración de unidades de cooperación civil-militar, creando una percepción de LEGITIMIDAD REAL, más fuerte que la legitimidad legal inherente a la propia naturaleza constitucional del Ejército, y consolidando un proceso en tres etapas operativas- recuperación de

9 Ejército de Tierra estadounidense, en su FM 100-20 Military Operations in Low Intensity Conflict (p. 4-2), amplia esta definición al afirmar que: “…an Insurgency is an organized, armed political struggle whose goal may be the seizure of power through revolutionary takeover and replacement of the existing government. In some cases, however, an insurgency’s goals may be more limited. For example, the insurgency may intend to break away from government control and establish an autonomous state within traditional ethnic or religious territorial bounds. The insurgency may also only intend to extract limited political concessions unattainable through less violent means.”

control territorial, eliminación de fuerzas hostiles, pacificación social- que pueda ser firme, duradero y veraz. Reflexiones Finales Probablemente mis comentarios incomodarán , en particular por el uso de terminología relacionada con la insurgencia y la contrainsurgencia, con terrorismo y narcoterrorismo, pero los nuevos retos requieren nuevas e imaginativas respuestas, y para acometer la estabilización de territorios , la reconstrucción de la sociedad civil y la reinstalación del orden constitucional en las diversas regiones de Michoacán, necesitamos de otros instrumentos que complementen y mejoren los actualmente existentes. Las poblaciones de Michoacán, todos nosotros, tenemos un inmenso orgullo y la máxima confianza en el Ejército y en la capacidad de sus Altos Mandos. Pero cualquier Ejército, en cualquier parte del Mundo necesita de saber con exactitud cuál es el paradigma estratégico bajo el cual tiene que desarrollar las misiones que le son confiadas. De la misma manera, la Sociedad Civil necesita de saber con exactitud cuál es ese paradigma, tanto más cuando de por medio se encuentran centenas de millar de ciudadanos mexicanos (y michoacanos), los “olvidados”5de Tierra Caliente que no pueden ser tratados ni como “hostiles” ni su seguridad ser minimizada bajo el potencial riesgo de “daños colaterales” el 27 de enero 2014, se firmó un Acuerdo o Pacto entre el Gobierno y los grupos de Autodefensa de Michoacán. El documento ratificado por los líderes de las autodefensas de Churumuco, Nueva Italia, La Huacana, Parácuaro, Tancítaro, Cualcomán, Aquila y Coahuayan; por el entonces gobernador de Michoacán, Fausto Vallejo, y por el nuevo Comisionado para la Seguridad y el Desarrollo Integral de Michoacán, Alfredo Castillo Cervantes, contiene una hoja de ruta en que se define la opción política de crear las estructuras de encuadramiento institucional de los comunitarios, uno de los objetivos prioritarios de la estrategia integral de seguridad para Michoacán. Tal como lo previmos desde el 21 de mayo 201310 y lo reiteramos el 28 de enero 2014 en dos artículos 11de opinión dedicados al tema de las estrategias de Seguridad para Michoacán, el gobierno federal optó por una solución político-militar, a que en su momento llamé la “solución imperfecta”, pero, que en la realidad, dadas las variables observadas sobre el terreno, debería ser llamada la “solución pragmática”.

10 Ver artículo de opinión publicado el 21 de mayo del 2013 en el Portal de la Agencia Infiormativa Michoacana , “¿Cual es el paradigma de las acciones del ejército en Tierra Caliente”, http://www.aimich.org/portal/cual-es-el-paradigma-de-las-acciones-del-ejercito-en-tierra-caliente/ 11 Ver artículo de opinión “ Acuerdo de Seguridad o “solución pragmática” en Atiempo.mx http://www.atiempo.mx/editoriales/acuerdo-de-seguridad-o-solucion-pragmatica-teresa-da-cunha-lopes/

ISBN 978-607-9248-71-0 71


Frente a la degradación de las condiciones mínimas de seguridad que afectan directamente a los michoacanos, en particular a los habitantes de Tierra Caliente existía, y todavía existe, la urgencia de encontrar un equilibrio difícil y lleno de riesgos entre las acciones urgentes de recuperación del territorio dentro de un marco constitucional y de los límites impuestos por un Estado de derecho. Afirmé, en su momento que: “Tal obliga a estudiar las formas de integración de estas fuerzas informales en la estructura formal. Crear una coordinación que permita, en el inmediato y corto plazo, asegurar la paz y la seguridad de los “olvidados” de Michoacán al mismo tiempo que la supervisión de los órganos competentes y de la cadena de mando formal asegure la justicia, la transparencia y la vigencia del estado de derecho.” Para tal, no era, ni fue necesario “inventar el hilo negro”, ya que históricamente en México existían las referencias a las policías comunitarias en municipios indígenas y las estructuras del Cuerpo de Policía Rural o Rurales (que era el nombre popular), también conocidos como Guardia Rural, era una fuerza de policía montada que existió inicialmente entre 1861 a 1914 y hasta 1947 en algunas regiones y luego se vuelve a activar, para la defensa de zonas rurales en México pero con el nombre de Cuerpos de Defensa Rural. Es precisamente a esta figura legítima y jurídicamente válida que se acoge el primero punto del Pacto. El Pacto consta de 8 ejes o puntos nodales en que la institucionalización de los grupos de autodefensas comunitarios es la columna vertebral de la estrategia de pacificación de la región de Tierra Caliente. Estos ejes son, en resumen, los siguientes:

1. Creación de “Cuerpos de Defensa Rurales” temporales, que estarán bajo el control y coordinación de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena).

2. Incorporación de los elementos comunitarios a las “corporaciones policiacas municipales”, previo cumplimiento de los requisitos y con el respaldo del Cabildo del Ayuntamiento respectivo.

3. Las armas de fuego de las autodefensas serán obligatoriamente registradas ante la Sedena.

4. Se harán auditorías del uso de los recursos públicos en los municipios abarcados por Pacto.

5. Se implementará una rotación de los agentes del Ministerio Público federal y local, y la puesta en marcha de unidades móviles de MP.

6. Se establecerá una comunicación permanente entre los comunitarios, los municipios y el comisionado federal para la Seguridad y el Desarrollo Integral de Michoacán para garantizar apoyo a las localidades.

7. Los autodefensas comunitarios en libertad provisional bajo caución por portar armas de fuego exclusivas del Ejército, puedan firmar en Michoacán, sin tener que trasladarse a otras entidades.

8. Aplicar “todo el peso de la ley” a servidores públicos a quienes se compruebe responsabilidad penal o administrativa.

Quiero resaltar que me parece positivo que en vez de colocar el enfoque sobre el “desarme de las poblaciones”, postura en que imperativamente se colocarían a estas poblaciones y al Ejército en una trayectoria de “choque de trenes”, se opta por la integración de los integrantes de las autodefensas, que surgen de las comunidades mismas, en unidades institucionales, aun que “temporales”, de cooperación civil-militar bajo la coordinación de la SEDENA. Tal ha permitido consolidar el proceso estratégico en sus tres etapas operativas, recuperación de control territorial, eliminación de fuerzas hostiles, pacificación social, iniciado con el Decreto presidencial del 13 de enero 2014, sobre la designación del Comisionado y con el actual operativo en marcha. Sin embargo, estos procesos son lentos, llenos de riesgos y muy complejos, tanto más que los Estados democráticos y de derecho tienen una complejidad arquitectural y constitucional que obligan, lo que sólo puede ser considerado como positivo, a que todas las acciones se enmarquen en el respeto absoluto de los derechos humanos. Es una “solución pragmática” que puede funcionar. La cuestión reside en saber si los actores locales- políticos, sociales y económicos – quieren que funcione realmente. Sin esta voluntad política, el debate académico será un ejercicio inútil. Fuentes consultadas CRENSHAW, Martha, “The Debate over “New” vs. “Old” Terrorism”, Center for

International Security and Cooperation Stanford University, 2007. DA CUNHA LOPES, Teresa, “¿Cual es el paradigma de las acciones del ejército en

Tierra Caliente”, in Agencia Informativa Michoacana, publicado el 21 de mayo del 2013 http://www.aimich.org/portal/cual-es-el-paradigma-de-las-acciones-del-ejercito-en-tierra-caliente/ consultado el 14 de agosto 2014

DA CUNHA LOPES, Teresa , “ Acuerdo de Seguridad o “solución pragmática” , publicado en Atiempo.mx el 28 de enero 2014 en http://www.atiempo.mx/editoriales/acuerdo-de-seguridad-o-solucion-pragmatica-teresa-da-cunha-lopes/, consultado el 14 de agosto 2014.

DUPRÉ, Eduardo Hodge. "Análisis, Aplicación, y Contraste de los Cuatro Pilares Teóricos del Terrorismo a la “Guerra Contra el Narcoterrorismo” en México: 2007–2011." Security and Defense Studies Review: 153.

JONGMAN, Albert J. Political terrorism: A new guide to actors, authors, concepts, data bases, theories, and literature. transaction Publishers, 1988.

LAQUEUR, Walter, “The New Terrorism: Fanaticism and the Arms of Mass Destruction”, New York: Oxford University Press, 1999.

PACHECO, Fernando Celaya. "Narcofearance: How has Narcoterrorism Settled in Mexico?." Studies in Conflict & Terrorism 32.12 ,2009,: 1021-1048.

RAPOPORT, David , “The Four Waves of Modern Terrorism,” in Audrey Kurth CRONIN and James M. LUDES, eds., Attacking Terrorism: Elements of a Grand Strategy ,Washington: Georgetown University Press, 2004.

ISBN 978-607-9248-71-0 73


SCHMID, Alex. "Terrorism-the definitional problem" Case W. Res. J. Int'l L. 36 (2004): 375.

SHIRK, David A. "Drug Violence and State Responses in Mexico." Manuscript: University of San Diego, 2011.

II. LA EDUCACIÓN SUPERIOR EN MÉXICO ¿CALIDAD E INNOVACIÓN?

ISBN 978-607-9248-71-0 75


La educación superior en México ¿calidad e innovación?

Cesar Augusto García Soberano∗

Al abordar los temas de calidad e innovación en la educación superior se tiene el objetivo de discutir los alcances y límites de estas temáticas en la formación de los estudiantes universitarios.

El objetivo es ofrecer un escenario de discusión analítica y crítica con base en visiones multidisciplinares que permitan identificar el estado que guarda la educación superior en los ámbitos de calidad e innovación. Guían esta discusión tres ejes:

• ¿El concepto de calidad educativa responde a las exigencias formativas de la sociedad actual en México?

• ¿Cuáles son los resultados del vínculo entre educación e innovación con respecto los procesos de enseñanza y aprendizaje en el nivel superior?

• ¿De qué manera la educación superior debe incluir la calidad e innovación para hacer frente a los retos de formación?

El concepto de calidad en la educación superior La Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) ha reconocido que la mayoría de las políticas para guiar la educación superior en el siglo XXI tienen como espíritu el mejoramiento de la calidad de los procesos y productos de las funciones de las Instituciones de Educación Superior (IES). Situación relacionada directamente con los actores educativos: los profesores, los investigadores, los estudiantes y los administrativos; quienes conforman la vida académica al interior de las IES. Luego entonces, todos los mecanismos para promover la calidad en su establecimiento, gestión y mejora deberán ser integrales y congruentes con los fines de la universidad.

El concepto de calidad, entendido como el aseguramiento de un resultado a través de procesos definidos y controles que reduzcan o eliminen la variación en el producto o servicio, para tener seguridad de siempre recibir, en los parámetros establecidos, el cumplimiento de la promesa realizada al principio. En este caso debemos pensar que la calidad se da en una IES siempre y cuando logre cumplir los objetivos formulados y establecidos en la planeación institucional.

La teoría de la calidad plantea una visión a manera de círculo continuo e infinito, entendiendo la calidad como un proceso sin pausa y en constante dinámica donde la mejora y aseguramiento de los procesos básicos son las premisas de todo sistema de calidad. Pero es en este punto donde surge el

∗ Maestro en Gestión de calidad por la Universidad Veracruzana, Maestro en Administración por la Universidad Cristóbal Colon, y doctorando por la Universidad Cristóbal Colón.

concepto central de la calidad y es la evaluación, pues sin evaluación, es decir, sin una medición pertinente, resulta imposible controlar si estamos dentro de los parámetros que nos llevarán al resultado esperado.

Las IES deben incluir en su cultura organizacional procesos de evaluación que permitan conocer de forma sistemática y periódica los aciertos y desviaciones con respecto a su proyecto académico. La calidad no debe ser una meta en sí misma para ninguna IES sino un medio para alcanzar objetivos de relevancia académica, social u organizacional dentro de lo establecido en su Plan Educativo Institucional (PEI) y por supuesto en congruencia con sus funciones sustantivas: docencia, investigación, extensión y difusión cultural, así como vinculación.

La evaluación, de acuerdo con lo establecido por ANUIES, debe entenderse como un sistema de coherencia entre los distintos factores que constituyen el ser, el hacer y el deber ser de las IES; esto conlleva a concebir tres dimensiones muy puntuales: la pertinencia o funcionalidad, relacionada con la coherencia del proyecto institucional y de sus programas con las necesidades y las características del área de influencia de la IES; la eficacia, concebida como la coherencia entre las actividades desarrolladas por la IES, en su conjunto, para cumplir con sus fines y objetivos de cada uno de sus programas; y la eficiencia, la cual podemos entender como la coherencia entre los recursos invertidos, el esfuerzo desplegado y el tiempo empleado para el logro de los objetivos de los programas y los fines de la IES.

La calidad como sistema de gestión al interior de cualquier IES exige una cultura de evaluación por parte de todos los actores educativos y en todas sus funciones sustantivas para todos los momentos y ámbitos del quehacer universitario, desde la gestión de los procesos organizacionales y administrativos hasta la renovación de esos procesos y estructuras. La educación como actividad intencional resulta difícil pensarla sin evaluación y menos en los tiempos actuales donde la generación, aplicación y difusión del conocimiento exige las mejores prácticas basadas en la investigación, el desarrollo y la innovación.

Los retos a los cuales la educación superior se enfrenta en estos tiempos exigen una serie de características académicas, organizacionales, culturales, económicas y financieras mínimas para todas las IES que, en su propósito institucional, tengan la firme convicción de responder a las exigencias de una sociedad cada día más dinámica, diversa y global. La pregunta que nos hacemos es ¿la calidad como modelo de gestión administrativa es la herramienta para llegar a los estándares de organización y servicio requerido para que una IES responda a los retos actuales? Sin mencionar la natural resistencia del sistema educativo nacional a los cambios y su preferencia, casi inmutable, a un papel conservador, lo cual dificulta la ruptura de esquemas e impide ampliar la visión a nuevas propuestas de trabajo para formar a los estudiantes frente a los desafíos de una sociedad en pleno desarrollo pero, al mismo tiempo, con crisis de diferentes índoles.

ISBN 978-607-9248-71-0 77


La innovación como guía para superar el sistema educativo en el nivel superior El constante y vertiginoso cambio de las sociedades, los procesos de globalización e internacionalización, así como los avances científicos y tecnológicos, han propiciado cambios profundos en las instituciones, las organizaciones y los mercados productivos; por otro lado, pero en la misma dirección, han surgido nuevas características en la economía, en la sociedad pero, sobre todo, en el conocimiento, los cuales requieren de saberes tan variados como diversos para su justa comprensión.

La estrategia del desarrollo asumida en muchos países, tanto en vías de desarrollo como en los considerados desarrollados, necesita de una educación superior inmersa en los asuntos públicos a través de la investigación y la docencia a fin de encarar las necesidades y problemáticas de los sectores sociales.

El bien público y social es el gran objetivo entendido como el destino al cual la universidad debe orientar sus esfuerzos y trabajos en la medida que sea capaz de generar respuestas y soluciones a las necesidades sociales e individuales.

De ahí que es importante recordar que en la teoría de la innovación es un referente ineludible Schumpeter (1883-1950) con su teoría del desarrollo económico, quien a su vez sustenta sus trabajos a partir de los textos de Adam Smith, David Ricardo, Walras, Marx, Max Weber, Karl Menger, Wieser y Böhm Bawer entre los más influyentes en su obra sobre economía1. Los elementos de su teoría del desarrollo económico se centran en la innovación como la causa principal del desarrollo y la responsable de romper los ciclos de la economía; por otro lado tenemos al empresario innovador quien es el responsable de generar los procesos de innovación.

La teoría del desarrollo económico se funda, como la teoría neoclásica sostiene, en el proceso de producción pero es en este mismo punto, donde Schumpeter marca la diferencia en su postulado teórico debido a su propuesta de las fuerzas inmateriales compuestas por: hechos técnicos y hechos de organización social, conocidos como aspectos culturales. Aunque reconoce de igual forma las fuerzas materiales: capital, trabajo y tierra; pero él sostiene que esta fuerza denominada material sólo puede generar crecimiento económico porque su impacto se verá reflejado en el aumento de los medios de producción y en el incremento de la población como fuerza de trabajo, pero su impacto es lento y con resultados en el orden cuantitativo.

Las fuerzas denominadas como inmateriales están en las condiciones para generar un desenvolvimiento económico o evolución económica la cual afecta de manera positiva a los factores productivos, la tasa de cambio tecnológico, la tasa de cambio del ambiente socio-cultural; y en el resultado es un aumento de la producción pero a partir de un cambio cualitativo, el cual, supone una base de conocimiento para realizar cambios o irrupciones en el sistema predominante. Es

1 VON HABERLER, Gottfried, Joseph Alois Schumpeter, (1883-1950). Bibliography of Schumpeter’s Writings, Comp. By E. B. Schumpeter, 1950.

decir, rompe la corriente circular y desplaza el estado de equilibrio. Da un impulso a lo dinámico para transformar cualitativamente a la sociedad y a la economía.

En la sociedad de hoy los saberes han tomado un papel preponderante no sólo para acercarse a la realidad sino como un motor del desarrollo para las comunidades en un sentido amplio, donde se mejoran condiciones de vida de la población mediante un recurso democratizador e igualitario: el conocimiento.

El conocimiento que es fruto de la investigación y desarrollo de las universidades asume un valor en los mercados y supera la expectativa puramente académica; es por eso que las IES tienen un rol frente a la situación actual de generar, aplicar y transferir conocimiento. Este nuevo rol implica dejar atrás la función de transmitir conocimiento; lo cual implica transformar el paradigma educativo donde la preparación permanente de los profesores sea una constante junto con los investigadores, tutores y ciudadanos quienes deben entenderse como agentes de cambio en una sociedad denominada de la información y del conocimiento.

Luego entonces, tomando este contexto como premisa del cambio, la innovación encuentra sentido en los procesos de incorporación del conocimiento a la producción de bienes y servicios; lo anterior impacta a la universidad en el sentido de que los egresados deben mostrar competencias como profesionistas en sus ámbitos laborales, como agentes de transformación mediante la apropiación y aplicación del conocimiento.

La construcción y transferencia del conocimiento son una prioridad de la universidad en el contexto de la actual sociedad de la información y el conocimiento mediante el impulso de proyectos académicos y de investigación, que a la par formen seres humanos capaces de generar ideas en los ámbitos sociales y profesionales con el grado y la implicación de innovación.

Una primer área de impacto para gestionar la innovación en la organización educativa es en el currículo donde la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior (ANUIES) plantea que toda propuesta curricular debe contemplar en su innovación la interdisciplinariedad, así como el estricto y cercano apego a la dimensión social como proceso continuo a lo largo de la vida, diversificación de la oferta orientada a las áreas de desarrollo y sustentabilidad, en sentido amplio; flexibilizar el currículo y armonizar sus objetivos a las necesidades particulares de los individuos con relación a los ámbitos escolares donde se desea formar: escolarizado, mixto o no escolarizado.

Una tendencia mundial para dar paso a la innovación es relacionar la actividad educativa en función de las problemáticas con mayor trascendencia del entorno (local, regional, nacional, mundial). Existe una propuesta por parte de la ANUIES de dar alta prioridad a temas como la pobreza, la desigualdad social, el impulso a las diferentes manifestaciones culturales en el contexto de una sociedad intercultural, a la generación conjunta de la academia y la sociedad para estructurar propuestas que coadyuven al desarrollo económico y ambientalmente sostenible, así como para el fortalecimiento de la vida democrática del país.

ISBN 978-607-9248-71-0 79


Todas estas áreas de oportunidad deben ser reflejadas en los planes y programas de estudio con estrategias claras y puntuales sobre cómo elevar la calidad, por tanto es necesario unir esfuerzos con otras IES para elaborar proyectos curriculares innovadores que sea incluyente de todos los actores sociales y apegada a las realidades contextuales, con incorporación de los avances del conocimiento y la tecnología, y con nuevas opciones para su organización y acceso.

La ANUIES propone el currículo se oriente a: • Favorecer las innovaciones en la organización académico-administrativo, en la gestión

institucional, y en los modelos, métodos y procesos educativos • Fomentar la calidad con base en el impulso de la flexibilidad académica, la innovación y la

pertinencia • Realizar intercambio y movilidad estudiantil a nivel nacional; así como la

internacionalización • Promover la educación abierta y a distancia con fuerte soporte tecnológico y financiamiento

La toma de decisión referente a realizar las innovaciones en el ámbito

curricular al interior de la IES tiene la necesidad de concesos para emprender actividades conjuntas donde previamente exista la respuesta al por qué y para qué de la innovación y una declaración específica sobre los resultados esperados.

Entre algunas de las acciones que destaca la ANUIES que guardan mayor orientación frente a la innovación del currículo son:

• Realizar reformas organizativas y normativas, y consolidarlas en las instituciones que las han emprendido a fin de superar las estructuras obsoletas, jerarquizadas y separadas por campos disciplinarios; potenciar las innovaciones académicas para el mejoramiento de la calidad; y posibilitar el desarrollo de programas académicos integrales que articulen las funciones de docencia , investigación y difusión

• Establecer parámetros y mecanismos para la internacionalización del currículo incorporando la dimensión internacional, intercultural y global en las disciplinas y planes de estudio; así como el estudio de idiomas extranjeros como requisito de formación y egreso de estudiantes.

• Impulsar las modalidades escolarizada, no escolarizada y mixta; consolidando redes de colaboración e intercambio que permitan compartir recursos, costos, riesgos y beneficios.

• Establecer modelos educativos para que los alumnos desarrollen las habilidades intelectuales, las competencias y los valores socialmente deseables en el contexto de una sociedad del aprendizaje permanente y la innovación

• Incorporar en los procesos académicos las nuevas tecnologías de información y comunicación como herramientas de apoyo para el aprendizaje, la conformación de redes de conocimiento y el desarrollo de proyectos y procesos virtuales entre dependencias e instituciones.

• Desarrollar formas de organización académica horizontales que impulsen un paradigma de aprendizaje innovador, basado en el dominio de habilidades para la generación de conocimientos, acorde y coherente con una visión multidisciplinaria e integral de fenómenos, problemas y procesos. La innovación desde la perspectiva de la ANUIES asume una característica

sobre la mejora continua del quehacer de cada universidad y localiza su centro en la cultura de la organización con una fuerte orientación al cambio y se respalda en la estructura organizacional y los procesos, pero se incorpora de manera

irreductible a través de los actores educativos para concretarse en los resultados de la institución.

El texto denominado Retos y prospectiva de innovación en educación superior escrito por de Rebillou2 plantea la vinculación de la denominada economía de mercado con la innovación como factor determinante de la competitividad. Por su parte las universidades se enfrentan al reto de adecuarse de la mejor manera para insertar su actividad al interior de la innovación, siendo la condición sine qua non la producción permanente de saberes cuya finalidad sea generar un desarrollo sustentable en cada uno de los sectores sociales. Comenta Rebillou que la innovación debe dejar de ser un accidente feliz para ser una obligación constante.

La innovación tiene condiciones propias para considerar alguna acción o toma de decisión como innovadora; entre las cuales encontramos las siguientes, desde el enfoque de Rebillou3 :

1. Las estrategias definidas, y las acciones implicadas, deben tener relación directa con la(s) necesidad(es) o deficiencias identificada(s) y analizada(s).

2. Las posibles respuestas deben mejorar la oferta o satisfacer las demandas. 3. Aplicar en gran medida un potencial analítico, crítico y creativo en los

centros de investigación multidisciplinar. Todos los cambios que implica la innovación afectan no solo al ser en su

racionalidad sino, de igual manera, en su actitud desde su afectividad hasta sus valores. Por lo tanto se debe preparar al conjunto de actores involucrados (docentes, alumnos, administrativos, directivos) para reducir el riesgo de fracaso. Dentro de unos requisitos de la innovación y que regularmente conlleva al fracaso está el financiamiento necesario para la investigación de tipo multidisciplinar.

Las exigencias de una franca disposición dirigida a promover la innovación en la universidad se refiere a un cambio curricular considerado como complejo, debido a la imperiosa necesidad de contemplar varios parámetros simultáneos pero al mismo tiempo, como menciona Morin4, implica una ética de la comprensión de los fenómenos. En dicho proyecto curricular debe incluirse la movilidad nacional e internacional al interior de un modelo educativo que sea la representación de la realidad educativa desde la perspectiva de la universidad, el cual debe asumirse de acuerdo a Rebillou5 como un simulador dinámico de realidades educativas en permanente desarrollo y concebido como una estructura abierta. Las áreas curriculares que debe atenderse son:

• Crecimiento socioeducativo.

2 REBILLOU, Marina, Retos y perspectiva de innovación en educación superior, Venezuela, 2011. 3 Ídem. 4 MORIN, Edgar. Introducción al pensamiento complejo. Barcelona, Gedisa, 1990. 5 REBILLOU, ob. cit.

ISBN 978-607-9248-71-0 81


• Desarrollo de la competitividad. • Calidad de la práctica educativa. • Orientarse a lo flexible, lo contingente, lo complejo y lo circular (Stenhouse

1987, Morin 1999)6. • Implementar proyectos educativos basados en procesos cognitivos, en

situaciones problematizadoras (Eisner 1994, Bruner 1991, Perkins 1992, Novak 1984)7.

• Alcanzar lo transdisciplinario del currículo y formularlo en términos de competencias.

• Apropiación de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). • Modelo educativo centrado en el aprendizaje, en el estudiante.

Por todo ello, la universidad ante el panorama de la innovación debe definir previamente las siguientes directrices:

a. ¿Cuál es su responsabilidad ante la sociedad? b. ¿Cómo conciliar las exigencias universitarias del conocimiento con la

pertinencia social del quehacer universitario? c. ¿Cuál debe ser el fundamento de la innovación curricular necesaria para

transformar la universidad? d. ¿Qué hacer para no agotar las TIC en lo instrumental? e. ¿Cómo se debe educar para que el ser humano esté en condiciones de generar

conocimiento? Estas y otras preguntas deben ser la reflexión preliminar para todo proceso de innovación curricular. La posición adoptada por Rebillou orienta posibles respuestas a los aspectos que a continuación se presentan:

• Procesos de modernización traducidos en nuevas bases tecnológicas. • Las nuevas realidades caracterizadas por una sociedad cambiante e incierta. • Los nuevos conocimientos basados en la integración disciplinaria. • Nuevos campos de formación derivados de los procesos de articulación e

integración. • Promoción de intercambios intra e interistitucional. • El aprendizaje de idiomas como base para la comunicación. • La conformación de redes de intercambios sociales, tecnológicos y

económicos; a nivel local, regional, nacional e internacional. • Realizar rupturas en las prácticas de transmisión de conocimiento.

El currículo para impulsar la innovación debe considerar cuatro grandes ámbitos en su formulación, en opinión de Rebillou:

6 Incluidos en la bibliografía final. 7 Incluidos en la bibliografía final.

• El ámbito territorial, desde el cual debe orientarse hacia la desconcentración y descentralización con una visión con una visión multipolar, lo que conlleva a la creación de planes de estudios articulados y flexibles.

• El ámbito económico, desde el cual se debe atender la transición entre un mercado mundializado a la creación de espacios socioproductivos y cooperativos, lo cual implica formar en el educando una visión emprendedora y nuevos campos de formación.

• El ámbito político, desde el cual se debe propiciar la participación, a través de un currículo que fomente la capacitación en y para el trabajo en equipo y la formación de líderes con responsabilidad social.

• El ámbito sociocultural, a través del cual las IES deben estimular la formación la formación de ciudadanos capaces de fomentar redes sociales y profesionales; a su vez seres humanos autogestores del conocimiento y la identidad cultural, relacionando funciones de docencia e investigación con las de extensión en contextos comunitarios

Existen causas diversas para el fracaso en la gestión del cambio del currículo

hacia su versión innovadora parecen extremadamente significativas el financiamiento insuficiente, la escasa voluntad política, actitudes adversas por parte de los docentes, así como una instrumentación poco razonada de las experiencias de cambio acordes a lineamientos de innovación. Sin embargo, es importante considerar que cada proceso tiene su propia dinámica de cambio y resistencia por lo que resulta imprescindible comunicar las experiencias y utilizar redes de vinculación con otras IES, que permitan mejorar los procesos.

Los cambios curriculares tienen como uno de sus fundamentos a la economía por explicar la dinámica del movimiento económico mundial y en particular de la sociedad del conocimiento, todo lo anterior expuesto por Martínez8. Las demandas de la nueva economía han sido planteadas para ser consideradas en el currículo y llevadas a la formación en lo particular por cada universidad.

Los sistemas de innovación de acuerdo a Martínez pueden estar compuestos por: Tecnopolos, distritos industriales (cluster) y regiones geográficas de corte nacional o internacional.

Los polos de innovación se ubican en un espacio geográfico-económico, en redes institucionales y empresas de base tecnológica, en incubadoras o parques que intercambian conocimientos, nuevas tecnologías y ofertas científicas, por empresas que nacen a partir de la reconversión industrial.

La innovación tiene una estrecha relación con la investigación para poder cumplir su fin ulterior, la generación del conocimiento, al entender de Martínez9

8 MARTÍNEZ, Rubén (2011) Políticas públicas e innovación social. Marcos conceptuales y efectos en la formulación de las políticas. Trabajo Final/ Master Pensar y Gobernar las Sociedades Complejas/ Junio 2011, UAB. 9 Ídem.

ISBN 978-607-9248-71-0 83


existen tres tipos de investigación que se puede vincular con la innovación, las cuales son:

• Investigación disciplinaria, se ocupa en específico de temas de una disciplina.

• Investigación transversal, se realiza durante la construcción de un nuevo campo de conocimiento, mediante la interacción de más de una disciplina.

• Investigación instrumental, constituye un nuevo campo y supone procesos de cambio de paradigma, intereses cognitivos opuestos, estrategias de “subversión” más que de acatamiento a paradigmas vigentes o encuadramiento a líneas y temas predominantes.

El modelo de desarrollo en auge en el mundo es la Investigación más el Desarrollo e identificado como (I+D), y en una segunda etapa se le agregó la Innovación (I+D+i2); pero es un modelo de desarrollo con grandes retos para implementar en los países en vías de desarrollo. La premisa fundamental se constituye cuando la universidad, a través de los productos de investigación y la formación en investigación, gestiona que las instituciones (públicas y privadas) se interesen en sus investigaciones tanto para desarrollar soluciones y propuestas como para contratar a sus egresos e insertarlos en el mercado laboral. Reflexión final El papel de la educación superior ya no es tema exclusivo de los académicos, cada vez con mayor frecuencia encontramos agendas sociales preocupadas y ocupadas en todas las funciones de las IES y en sus actores. La educación superior irrumpe en las discusiones del tejido social como una vía para conseguir el ideal de sociedad donde la convivencia entre los seres humanos se dé en condiciones para el desarrollo y el bienestar.

Los cambios en el sistema educativo de nivel superior se antojan difíciles de lograr, la experiencia nacional e internacional nos enseña el fracaso de varios intentos por lograrlo en distintos continentes, pero también hemos visto, en menor medida, casos de éxito. Lo cual nos hace pensar que no es imposible. Pero es necesario entender la lógica de la innovación y preguntarnos ¿cuál es la estructura de la innovación? y ¿esa estructura de la innovación se relaciona directamente con el enfoque formativo de la educación superior? ¿en la innovación se encuentra la forma para transformar el sistema educativo superior o sólo parte de él? si la respuesta a estas preguntas, y otras, nos dan una guía para adentrarnos en la naturaleza del sistema educativo superior entonces empezaremos a explorar las características específicas en toda la sociedad.

Las preguntas sobre la innovación nos llevan a reflexionar sobre el sistema educativo y su vigencia en nuestros días, pues resulta evidente la necesidad de cambios sustantivos, teniendo en cuenta que la base tradicional del modelo enciclopedista no da respuesta a los actuales desafíos de la educación superior y mucho menos nos ayuda para responder a los retos impuestos por la sociedad.

Fuentes consultadas BRUNER, Jerome, Actos de significado: más allá de la revolución cognitiva.

Alianza Editorial, 1991. EISNER, E.W. Cognition and curriculum reconsidered. New York: Teachers College

Press. Fein, J. 1994. MARTÍNEZ, Rubén (2011) Políticas públicas e innovación social. Marcos conceptuales y

efectos en la formulación de las políticas. Trabajo Final/ Master Pensar y Gobernar las Sociedades Complejas/ Junio 2011, UAB.

MORIN, Edgar. Introducción al pensamiento complejo. Barcelona, Gedisa, 1990. NOVAK, Joseph D., y D. Bob Gowin, Learning how to learn. Published by The Press

Syndicate of The University of Cambridge, United Kingdom, Cambridge University Press, 1984.

PERKINS, David N. The Topography of invention. In Robert J. Weber and David N. Perkins (Eds.), Inventive Minds: Creativity in Tecnology, (pp. 238-250). New York: Oxford University Press, 1992.

REBILLOU, Marina, Retos y perspectiva de innovación en educación superior, Venezuela, 2011.

STENHOUSE, Lawrence, La investigación como base de la enseñanza. Madrid, Ediciones Morata, 1987.

VON HABERLER, Gottfried, Joseph Alois Schumpeter, (1883-1950). Bibliography of Schumpeter’s Writings, Comp. By E. B. Schumpeter, 1950.

www.anuies.mx

ISBN 978-607-9248-71-0 85

http://www.anuies.mx/


Calidad e innovación en la Universidad Veracruzana

Leticia Rodríguez Audirac* Raúl Homero López Espinosa**

Antecedentes sobre la concepción de educación contemporánea La calidad y la innovación son conceptos que en nuestro presente se han posicionado de manera protagónica en el lenguaje de la educación superior, tanto a nivel nacional como internacional. Cuando hacemos el esfuerzo por conocer la historia de los conceptos porque asumimos que con ello comprenderemos mejor el papel que hoy desempeñan entre nosotros, debemos resguardarnos, en la medida de lo posible, de no caer en anacronismos. Lo que entendemos hoy por calidad e innovación pertenece a nuestro presente, aunque eso no significa que no haya otros conceptos con significados familiares, o los mismos pero con sentidos diferentes de acuerdo al contexto. Nuestra red de conceptos para hablar de educación tiene, como dice Wittgenstein (2003), “parecidos de familia” con redes de otros momentos y circunstancias históricas.

La idea de paideia (cf. Jaeger, 2001) entre los griegos buscaba formar ciudadanos para la discusión pública y la definición del rumbo de la sociedad griega. La filosofía y la retórica tuvieron un rol destacado porque los ciudadanos debían estar preparados para una vida democrática que exigía una participación fundamentada y en beneficio de la polis. Los ciudadanos debían saber escuchar, argumentar, justificar sus puntos de vista, comunicar, saber aceptar la crítica. Sócrates, en el Banquete (2003), elogió el discurso de Agatón porque había hablado muy bien y a todos habían gustado sus palabras, lo elogió porque había dicho quién era Eros mientras que sus antecesores sólo se habían dedicado a hablar de los dones que Eros les había dado. Sin embargo, aunque haya hablado muy bien, para Sócrates, Eros no era lo que había dicho Agatón. Sócrates dice que Eros ama la belleza y la bondad, y que sólo se ama lo que no se tiene, así que Eros no era ni bueno ni bello, como sostenía Agatón.

Una cosa es tener autoridad y otra tener razón. El pensamiento griego es incómodo porque es como la luz que lastima cuando salimos de la caverna de la que nos habla Platón. Hoy, la mayéutica socrática sigue teniendo vigencia en nuestra idea de calidad en educación y sólo basta con hacer un análisis de las

* Maestra en Administración de Organizaciones Educativas por la Universidad de las Américas, Puebla. Secretaria Académica de la Universidad Veracruzana. ** Maestro en Filosofía por la Universidad Veracruzana. Coordinador académico de la Secretaría Académica de la Universidad Veracruzana.

principales tendencias para darnos cuenta de ello. Es tan vigente porque concibe el conocimiento no como un producto que se transfiere sino que se construye a través del diálogo.

El Medioevo es considerado generalmente como una época oscurantista, aunque tal valoración bien podría matizarse pues, esta imagen fue resultado del Renacimiento y la Ilustración europea. Evidentemente, la enseñanza superior de esa época, por el contexto religioso en el que se encontraba, contrastó enormemente con el desarrollo del pensamiento y la ciencia moderna, pero debemos reconocer que la estructura de las universidades de la Edad Media representa un antecedente fundamental para el desarrollo de las universidades modernas y contemporáneas. No dejó de haber en esa época un estímulo al razonamiento riguroso que debía prepararse para el debate.

En el humanismo, el francés Michel de Montaigne entendió la educación como una preparación para la vida y llegó a aproximarse a una de las ideas que hoy se han revalorado con mucha intensidad en el terreno de la educación intercultural: el relativismo. Dice David Brading que Montaigne, en su ensayo “De los caníbales”: “desarrolló las implicaciones de las reflexiones de Pedro Mártir, haciendo con ello una crítica escéptica de todos los cánones absolutos de gusto, moral y modales” (1993: 32). Pedro Mártir (1457-1526) fue un humanista milanés que, en De orbe novo describió el Nuevo Mundo y quedó maravillado de lo relativo de los gustos humanos y los criterios de belleza.

En la Ilustración Rousseau planteaba una educación a través de la recreación donde se establecían las condiciones para que el educando viera como necesarios y útiles los conocimientos: se posterga el contacto con la teoría, lo que genera la pasión y la seducción por el conocimiento. No podemos dejar de mencionar a Emmanuel Kant quien ha tenido una influencia determinante en toda la historia de la educación. Su concepción de educación, publicada por su alumno Rink en Pedagogía (1983), estaba estrechamente vinculada con la concepción que tenía de la Ilustración y que se puede sintetizar en la conocida frase: “¡Sapere aude! ¡Ten el valor de servirte de tu propia razón!” (Kant, 2004: 25).

En la época contemporánea el pensamiento de John Dewey ha tenido una influencia decisiva en la educación. Dewey critica la idea de instrucción, de sumisión y obediencia que están presentes en la educación tradicional, que la entiende, además, como aquella que sólo transmite información a las nuevas generaciones. En contraposición con esta concepción de educación, hace referencia a la educación nueva o progresista que promueve la formación a partir de la experiencia de los estudiantes que les permitirá la resolución de situaciones vitales.

La epistemología genética de Piaget ha sido también un referente clave en la educación contemporánea. Sus ideas acerca de las funciones invariantes de la inteligencia han resultado muy significativas para entender el proceso de aprendizaje en los seres humanos. En Comprender e inventar Piaget sostiene que el papel del estudiante en el aprendizaje no es repetir sino crear (cf. Gadotti, 2004). Hoy, Piaget, es un referente para el estudio de los sistemas complejos y la

ISBN 978-607-9248-71-0 87


interdisciplinariedad que están impactando en nuevas posibilidades para el ámbito de la educación.

La educación popular de Paulo Freire también ha tenido un papel destacado en la educación contemporánea. Freire habla de la educación tradicional como una educación bancaria, es decir, una educación depositaria del saber, transmisora de conocimientos. Su pedagogía del oprimido apuesta por una liberación de la persona que, a través del diálogo, practica el pensar, por eso dice que: “Nadie libera a nadie, ni nadie se libera solo. Los hombres se liberan en comunión” (Freire, 2005). En el “círculo de cultura” que propone se dialoga y se pone en común los problemas y posibles soluciones para mejorar las condiciones de vida de los que participan en éste.

No es nuestra intención hacer un recuento exhaustivo de todos aquellos pensadores que con sus aportaciones han influido en la historia de la educación, no sólo por el espacio y por el propósito de este trabajo, sino porque tal empresa nos rebasa. Lo que hemos intentado es mostrar que la concepción de educación que tenemos hoy en día se puede entender mejor si nos acercamos a su historia.

Para la mayéutica socrática nosotros somos los que tenemos el conocimiento y sólo es posible parirlo a través del diálogo con el otro. No se trata de transmitir sino de establecer las condiciones para hacer pensar al otro. La crítica de Montaigne a los cánones absolutos, que abre la posibilidad de pensar otras estéticas, otras moralidades y otras racionalidades, es también una idea clave que permea, al menos, en una de las corrientes de educación más importantes de nuestro tiempo como es la interculturalidad. La educación es, fundamentalmente, libertad, libertad de pensamiento, pero pensamiento propio como dice Kant, y es una liberación que, efectivamente, sólo se puede alcanzar con el otro, en comunidad, en diálogo como lo propone Freire y para la resolución de nuestros problemas más vitales. Política educativa a nivel internacional La calidad en las universidades tiene sus vínculos con otras redes de lenguaje que no precisamente son las del propio ámbito educativo. El desarrollo de la industria y la administración de empresas mantienen una relación germinal con el tema de la calidad. La calidad estaba asociada con la producción en serie, la especialización, cuestiones, como sabemos, estrechamente vinculadas con la Revolución Industrial. Se trataba del tema de la calidad en la producción, la distribución y el consumo de mercancías y, por supuesto, la satisfacción del cliente.

En la política educativa a nivel internacional contamos, como sabemos, con una serie de documentos fundadores que posicionaron el tema de la calidad en la agenda pública. Estos documentos se alimentaron de investigaciones realizadas en el ámbito de lo educativo en las últimas décadas del siglo XX, principalmente, enfocadas al nivel básico, con el objetivo de mejorar el rendimiento de los estudiantes. En general, todas estas investigaciones buscaban pasar de un enfoque cuantitativo de la educación a uno cualitativo.

A nivel internacional están los documentos emitidos por el Banco Mundial (1994), la UNESCO (1992) y Educación Para Todos (2004). El Banco Mundial ha entendido la calidad desde variables externas al ámbito escolar, es decir, incluye factores que inciden en la política educativa, como los comunitarios, además de enfocarse en el rendimiento de los estudiantes y el aprovechamiento de los recursos. Por su parte, la UNESCO se centra en las experiencias áulicas, mientras que Educación Para Todos (EPT) retoma enfoques que vienen de las ciencias sociales (enfoques humanistas, conductistas, críticos, autóctonos y de educación de los adultos) (cf. López, 2011).

El Banco Mundial advirtió que la educación en América Latina y el Caribe se caracterizaba por un rendimiento bajo, por altas tasas de repetición y rezago, comparadas con los países en desarrollo. Además, se pudo identificar que los docentes tenían un bajo perfil académico. La UNESCO entendió a los sistemas educativos como promotores de inequidad y promovió una educación a la que tuvieran acceso las poblaciones clasificadas como “vulnerables” (poblaciones indígenas o de las periferias urbanas). EPT dio cuenta, en su documento El imperativo de la calidad, que los esfuerzos en educación se habían concentrado en términos cuantitativos y que, por lo tanto, era necesario también destinar esfuerzos al fortalecimiento del rendimiento escolar (cf. López, 2011).

Ante este panorama el Banco Mundial propone atender los factores cualitativos de la educación. La UNESCO coincide con esta propuesta y entiende que a finales del siglo XX y principios del XXI los intereses en educación no pueden estar restringidos al tema del acceso. El documento EPT establece: “La cantidad de niños que aprenden es, por definición, un aspecto secundario: contentarse con llenar de niños unos espacios llamados ‘escuelas’ ni siquiera responde a los objetivos cuantitativos, a no ser que se imparta en las aulas una educación efectiva” (2004: 31).

La UNESCO es, pues, el organismo internacional reconocido para proponer, promover y apoyar la educación y la cultura como principios y condiciones fundamentales para el desarrollo armónico y equilibrado de las personas, de los países y del planeta: tiene como misión liderar la creación de sociedades de aprendizaje que otorguen no sólo oportunidades de educación a toda la población, sino también una educación de calidad. De los seis objetivos que ha trazado para lo que llama Educación Para Todos destacan: la protección y educación a la infancia vulnerable, enseñanza primaria a niños y niñas gratuita, obligatoria y de calidad, acceso equitativo, con acento en equidad de género, aprendizaje pertinente y para la vida activa, atención a la educación de adultos alfabetizados, mejorar la calidad y conseguir resultados de aprendizaje mesurables, principalmente en lectura, escritura, aritmética y competencias prácticas.

Otro agente fundamental dentro de la política educativa a nivel internacional es, como sabemos, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), que entiende que una educación de calidad debe

ISBN 978-607-9248-71-0 89


preparar a los jóvenes para la vida adulta, dotándolos no sólo de conocimientos, sino también de capacidades, destrezas y actitudes.

Es un factor esencial de la educación la cobertura, particularmente, los sectores poblacionales considerados como vulnerables deben poder acceder a la educación. Pero, como vimos, la cobertura no es suficiente, sino que se debe prestar atención a los elementos cualitativos de la educación. Lo que se busca, entonces, es cobertura y calidad en educación.

¿Qué se entiende por una educación de calidad? Una educación con acceso equitativo que promueva el desarrollo armónico de las personas y, con ello, el de los países y el de nuestro planeta; para ello se necesitan desarrollar no sólo conocimientos entre los estudiantes sino también habilidades y actitudes que los preparen para la vida.

La educación en México Esta breve exposición acerca de lo que se ha diagnosticado con referencia al estado que guardaba la educación a finales del siglo XX y las correspondientes propuestas para su mejora, a partir de las emisiones hechas por entidades internacionales, es necesaria para comprender la política educativa nacional. Las ideas propuestas por la política educativa internacional fueron retomadas por los documentos rectores que orientan el desarrollo de la educación en nuestro país.

En el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB, 1992) se establece que el sistema educativo se debe transformar hacia una educación de calidad. En este Acuerdo se establecen políticas para la formación docente, la descentralización y la actualización de contenidos curriculares. Hacia finales del siglo XX y principios del XXI, se reconoce en la política educativa de México que no todos tienen acceso a la educación básica y que los sectores más rezagados son los indígenas, los migrantes y la población que vive en los márgenes de las ciudades. Esto aparece tanto en el Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000, como en el Programa Nacional de Educación 2001-2006. Y de la misma manera en como ocurre a nivel internacional en la política educativa, en México se reconoce que además de la cobertura se debe buscar una educación con calidad. El reto principal que se puede observar en estos documentos rectores a nivel nacional era la posibilidad de que aquellos grupos vulnerables pudieran tener acceso a la educación, así que, en parte, el significado de calidad en nuestro país ha estado asociado al de equidad (cf. López, 2011).

En un país como México que tiene 112 millones de habitantes, la cobertura en nivel básico en 2013, nos indica el Programa Sectorial de Educación, fue medida por una tasa bruta de 109% estudiantes en la edad correspondiente inscritos en primaria, y 93% inscritos en secundaria. En la prueba internacional PISA, en el 2012, los resultados que obtuvimos fueron: matemáticas 413 (promedio OCDE 494), lectura 424 (promedio OCDE 496) y en ciencias 415 (promedio OCDE 501). En tanto que en educación media superior y superior la cobertura alcanzada se

observa en una tasa bruta del 65.9% para media superior y, para superior, del 25.8%, si se incluye el posgrado, y de 28.6% si no se incluye (2013-2018: 24, 25, 28).

Los datos anteriormente citados deben verse en México desde su distribución a lo largo de todo el país y, entonces, podemos ver los grandes y graves contrastes, por ejemplo, en cuanto a la cobertura en Educación Superior (25.8% incluyendo posgrado), mientras en la zona central metropolitana se alcanza el 56% (en el DF hasta por arriba del 70%), en el sureste del país hay regiones con hasta el 14% en cobertura de educación superior. Por su parte, en Educación media, en el Distrito Federal la cobertura es del 100%, en los estados de Chiapas y Oaxaca, por ejemplo, la cobertura está entre el 60 y el 69%, y entre el 54 y el 58%, respectivamente (Chávez, 2014).

Al lado de estos datos y en virtud de que la educación debe observarse como elemento en interrelación con un amplio número de factores, como un sistema complejo, véase éste en la sociedad o en el país; observamos en los fines de la educación, innumerables relaciones con las condiciones que describen a un país o a una sociedad en determinado momento. Es preciso ver las interrelaciones entre la educación y el desarrollo, entre la educación y la democracia, entre la educación y la salud, la corrupción, la paz, el empleo, la discriminación, etc. Veamos como un ejemplo lo que publica la revista Newsweek en entrevista a Sylvia Schmelkes por Ana Clara Chávez, en “La Educación en México, diagnóstico 2013”. Al abordar el tema de cobertura educativa que se ha insistido como un problema relevante en la educación, explica que, aunque contamos con opciones de estudio y que tenemos escuelas, incluso, en lugares de difícil acceso, la pobreza, el trabajo infantil, la discapacidad, etc., son problemas que impiden que un niño o un joven tengan acceso a la educación, dice Schmelkes:

Hay, más bien, un problema muy fuerte de inequidad que tiene México. México como país es inequitativo, y eso se refleja en el sistema educativo. Entonces las diferencias en los indicadores de logro y aprendizaje real en la escuela son muy fuertes. Están marcados por si las personas viven en zonas urbanas o rurales, si hablan una lengua indígena o no, etcétera. Tiene muchísimo que ver con variables de naturaleza socioeconómica y cultural que se cruzan con los resultados tanto de permanencia como de logro (En: Chávez, 2014). El programa de educación para México 2013-2018 tiene particular relevancia,

en el conjunto de políticas públicas, al ser una de las 5 metas del Plan Nacional de Desarrollo del gobierno federal: México en paz, México incluyente, México con educación de calidad, México próspero y México con responsabilidad global. En el Programa Sectorial de Educación se reconoce la necesidad de transformaciones importantes en la educación conservando los principios humanistas y sociales, así como su carácter público y de derecho humano. Para destacar la calidad en los objetivos de la educación, se señala que ya no basta con asegurar un lugar en la escuela, se requiere asegurar que la educación contribuya a mejores condiciones de convivencia, de responsabilidad social y con el ambiente, que desarrolle habilidades productivas y su formación integral.

ISBN 978-607-9248-71-0 91


Hoy, se reconoce en el conocimiento, el factor determinante para hacer posible la participación en una sociedad, para el propio proceso educativo, para el productivo, para el desarrollo científico, tecnológico y cultural, incluso, se asume que la educación debe favorecer el acceso a la sociedad del conocimiento para lo que es indispensable que la educación forme en la ciudadanía y la solidaridad. Así, el Programa Sectorial de Educación declara que “Una educación de calidad es la mayor garantía para el desarrollo integral de todos los mexicanos. La educación es la base de la convivencia pacífica y respetuosa, y de una sociedad más justa y próspera. Los mexicanos hemos dado a la educación una muy alta importancia a lo largo de nuestra historia” (2013-2018: 23).

En todo este Programa Sectorial la calidad es el concepto clave: en gran medida el desarrollo de México depende de la calidad de su educación, así que debe asegurarse en todos los niveles, educación básica, media superior y superior; no por ello se deja de lado que la cobertura, la inclusión y la equidad educativa deben garantizarse.

Innovación y calidad universitaria El concepto de calidad en educación ha estado asociado con el de innovación. Para alcanzar el horizonte de calidad que se ha enunciado las universidades deben saber innovar. La Universidad Veracruzana es parte de este contexto y se ha dado a la tarea de interiorizar como parte de su cultura la innovación.

Uno de los procesos de innovación más importante de la historia reciente de la Universidad Veracruzana es, como sabemos bien, la implementación del Modelo Educativo Integral y Flexible (MEIF). En parte, el mérito del MEIF fue haber impulsado un cambio de paradigma educativo, de uno centrado en la enseñanza a otro centrado en el aprendizaje del estudiante y promover una formación integral que, en la medida de las posibilidades institucionales, se lleve a cabo a través de procesos diferenciados de acuerdo con sus necesidades e intereses, y los prepare no sólo para la vida laboral sino para su vida en general. Esto ha implicado una formación por competencias, la flexibilización del currículum y la promoción de la autonomía del estudiante.

La implementación del MEIF fue paulatina, inició en 1999 y, en 2010, fue Música el último Programa Educativo en incorporarse al Modelo. El MEIF ha sido un reto a la capacidad que la universidad tiene para autocriticarse y transformarse oportunamente, y ha representado un trabajo arduo de negociación, diálogo y concertación con los diversos grupos académicos. Desde luego que la operación de los Programas Educativos bajo este Modelo ha traído consigo una serie de dificultades que hemos tratado de resolver. En los primeros años pudimos identificar que había una distancia entre el diseño de planes y las condiciones institucionales de programación académica, administración escolar y la normatividad. Ante esto, la UV ha desarrollado diversas acciones para implementar y mejorar la operación del Modelo. En términos generales, podemos identificar las siguientes: diseño de documentos para la propuesta del MEIF,

acciones de difusión y formación de profesores, diseño curricular de planes y programas, modificación gradual de la normatividad y configuración paulatina de la estructura para la gestión del MEIF, ejercicios para la reflexión y valoración del Modelo y acciones para su posicionamiento institucional.

En el documento: “Comisión para la elaboración del informe del Modelo Educativo Integral y Flexible (MEIF) 2009-2013. Informe” (2013), se pudieron identificar dos grandes etapas de su desarrollo, una que se da entre 1999 y 2009 y corresponde principalmente a la gestión del Modelo. En ésta se dieron algunas adecuaciones: se constituye un enfoque por competencias centrado en el aprendizaje del estudiante y un enfoque por objetivos. En esta etapa las políticas del programa de estímulos a la productividad de los profesores de la UV se alinean con las del MEIF, por lo que se incrementa el interés de la Facultades por participar en él. De 2009 a 2013, aproximadamente, podemos mencionar dos acciones relevantes. Desde 2009 se comienza a trabajar en una programación académica que pasará a conformar, para 2012, un Modelo de Gestión que se expresa en el Sistema de Información Estratégica de Gestión Escolar. La segunda acción vinculada con el MEIF es, precisamente, la incorporación del Proyecto Aula.

En 2009 se puso en marcha el Proyecto Aula, el cual, busca coadyuvar al logro de los propósitos del MEIF, particularmente, fortaleciendo la práctica docente de los académicos, a partir de tres ejes: formación por competencias y pensamiento complejo, vinculación de docencia-investigación y uso de tecnologías en los procesos y ambientes de aprendizaje. El Proyecto está dirigido a los Programas Educativos de licenciatura e inició con la participación de 113 académicos de todas las regiones y áreas académicas en el año 2009, alcanzando la participación de 3,146 docentes hasta el primer semestre de 2013, lo que lo convierte en un proceso de reflexión y transformación de la práctica docente sin precedente en la institución. De hecho, este Proyecto fue clave para que la UV fuera seleccionada como coordinadora del Proyecto Innova Cesal para la innovación docente de universidades de América Latina y Europa, Proyecto financiado por el Programa Alfa-Unión Europea.

El Proyecto Aula busca hacer efectiva una educación centrada en el aprendizaje, un aprendizaje que se logre a partir de que los estudiantes elaboren propuestas de solución a problemas reales de su campo profesional. Para ello, promueve el trabajo colegiado entre docentes y el desarrollo de estrategias de enseñanza, seguimiento y evaluación, a partir de un enfoque interdisciplinario y complejo, siempre tomando en cuenta la relación existente entre las diferentes Experiencias Educativas (EE) —no sólo del semestre a impartir, sino la relación con otras EE de otros semestres— y su contribución al logro del perfil de egreso.

De manera análoga al MEIF, el Proyecto Aula implicó también una labor de persuasión de los docentes y requirió del acompañamiento de otros programas institucionales (como el de estímulos y reconocimientos, el de evaluación de los docentes por sus estudiantes y el esquema de evaluación a los profesores para el ingreso a la UV) para incentivar la participación en él. La intención inicial, así se

ISBN 978-607-9248-71-0 93


expresa en “El Proyecto Aula en el contexto de transformación académica de la UV y del Modelo Educativo Integral y Flexible” (2011), ha sido formalizar el Proyecto en las academias, que son los órganos colegiados y obligatorios de los planes de estudio, para poder incluir a todos los docentes, quienes, hasta este momento han participado a través de 4 grupos, el G1, G2, G3 y el G3bis.

En síntesis, el Proyecto Aula promueve que las EE, sus contenidos y actividades curriculares sean revisados en función de su pertinencia con respecto a las competencias que desarrolla el PE, el desempeño profesional y las necesidades sociales, el trabajo de colaboración entre estudiantes y docentes e inter y multidisciplinario entre profesores y el uso de las tecnologías y de los recursos de información y plataformas institucionales.

La Universidad Veracruzana Intercultural (UVI) ha representado también un factor importante en el proceso de innovación que ha desarrollado la Universidad Veracruzana. En 2005 inició como Programa y a partir de 2007 se convirtió en una Dirección. Con la UVI hemos ampliado nuestra cobertura a zonas rurales y campesinas de fuerte presencia indígena, tenemos la sede Selvas, al sur del estado, la sede Grandes Montañas, en la Sierra de Zongolica, la sede Totonacapan, en el municipio de Espinal y, por último, la sede Huasteca en el municipio de Ixhuatlán de Madero. La UVI ha sido un esfuerzo concreto de la incursión de la UV al trabajo interdisciplinario, en tanto que ha promovido una formación que permite conectar campos del saber que tradicionalmente han sido organizados de manera aislada con la intención de contribuir con un mayor bienestar de nuestra sociedad veracruzana.

El principio en el que se sustenta el proyecto intercultural es el diálogo. El diálogo es un diálogo con el otro, un diálogo con la otredad y sólo desde éste podemos enfrentar de manera más compleja los problemas sociales, porque sólo desde la mirada del otro podemos advertir nuestros propios vacíos, porque sólo desde el diálogo podemos ver ideas imposibles estando solos. Es así porque el diálogo auténtico implica el reconocimiento, el respeto y la escucha atenta del otro y su mundo, su concepción de conocimiento, su concepción estética del mundo y su moral.

Dice Mijaíl Bajtín que “Mi aspecto exterior, es decir, todos los momentos expresivos de mi cuerpo, sin excepción, se viven por mí internamente; mi apariencia llega al campo de mis sentidos externos, y ante todo a la vista, tan sólo en forma de fragmentos dispares” (2009: 32). Sólo alcanzamos una visión más acabada de nosotros mismos por el otro, por su mirada y sus palabras. Algo análogo pasa con todos nosotros como Universidad Veracruzana, como “cuerpo institucional”, ante nuestra vista, sólo podemos apreciarnos de manera fragmentaria y dispersa.

En febrero de 2010 la Universidad de Michoacán invitó al Instituto Politécnico Nacional y a la Universidad Veracruzana a que compartieran sus experiencias con respecto a sus modelos educativos, porque estaban en el proceso de diseño e implementación del suyo. El IPN había desarrollado su modelo

educativo a partir de un proceso planeado y ordenado, lo que nos hizo pensar que ese era el deber ser de cualquier acción al interior de una institución. La experiencia de la UV contrastaba enormemente con la del Politécnico. Lo que tratamos de exponer en aquella ocasión, lo más objetivamente posible, fue que en el caso de la UV se comenzó a implementar el MEIF y posteriormente se inició la transformación institucional que era necesaria para arraigarlo en la comunidad universitaria.

Lo interesante es que la Universidad de Michoacán aunque evidentemente reconoció la importancia del trabajo bien planeado, destacó también que en ocasiones se necesitaban de decisiones audaces para impulsar la innovación al interior de las instituciones. No es que nosotros lo hayamos hecho así, es decir, quizá no éramos tan conscientes de haber decidido de la manera en como lo vieron nuestros homólogos de Michoacán. Lo único que se intentó en ese momento fue explicar la manera en cómo se fueron dando las acciones para poner en marcha el MEIF.

Definitivamente los procesos deben ser adecuadamente planeados, pero quizá también, en ocasiones, sea necesario tomar decisiones audaces para estimular el cambio.

La propuesta de un modelo educativo basado en el aprendizaje más que en la enseñanza, con visión de desarrollar competencias y la concreción de una formación integral ha sido el inicio de una larga cadena de procesos internos de mejoramiento e innovación. El modelo de docencia ha tenido que variar, parece sencillo cambiar de visión, pero en realidad supone una transformación profunda de actitudes en los docentes y en los estudiantes. El Proyecto Aula se propuso mover el conocer, el sentir y el hacer de los académicos, los confrontó en su necesidad de fortalecer la docencia con la investigación, a buscar nuevas herramientas para una formación integral acondicionada a las características particulares de los estudiantes, en particular, mostró el potencial de las Tecnologías de la Información y Comunicación, el valor de cambiar la mirada hacia los diseños instruccionales. En complemento a estas acciones se ha venido impulsando la formación en áreas antes desconocidas o poco exploradas.

Retos institucionales La evaluación del modelo educativo y el Proyecto Aula es una tarea improrrogable. En nuestro Programa de Trabajo Estratégico (PTE) 2013-2017: Tradición e innovación, se propone la realización de una “evaluación de los resultados que se han obtenido con el Proyecto y determinar su impacto en la práctica docente y en la formación de los estudiantes”.

Precisamente, en este PTE que hemos construido todos los universitarios, nos comprometemos con un par de metas que quisiéramos subrayar, y que corresponden con el Eje Estratégico de Innovación académica con calidad. La primera establece que: “Al año 2017 el 100% de los programas educativos de licenciatura evaluables contarán con el reconocimiento de calidad de los

ISBN 978-607-9248-71-0 95


organismos externos correspondientes” y, la segunda dice: “En el año 2017 el 75% de programas de posgrado formarán parte del PNPC”.

La información institucional con la que contamos indica que, hasta el 26 de agosto, del presente año, contamos con 47 Programas Educativos acreditados, 8 en el Área Académica de Humanidades, 13 en la Económico-Administrativa, 12 en Ciencias de la Salud, 6 en la Biológico-Agropecuaria, 6 en el Área Técnica y 2 en Artes. Distribuidas en las regiones de la siguiente manera: Xalapa: 22; Veracruz: 10; Orizaba-Córdoba: 6; Poza Rica-Tuxpan: 5 y Coatzacoalcos-Minatitlán: 4.

Igualmente, hasta el 26 de agosto, contamos con 122 Programas Educativos evaluados a través de CIESS: 104 en nivel 1, 13 en nivel 2 y 5 en nivel 3, distribuidos de la siguiente manera por Áreas y regiones. Áreas Académicas: Técnica: 32; Humanidades: 22; Económico-Administrativa: 27; Ciencias de la Salud: 23; Biológico-Agropecuaria: 10; Artes: 5; Económico-Administrativa: 3. En cuanto a regiones: Xalapa: 47; Veracruz: 24; Orizaba-Córdoba: 18; Poza Rica-Tuxpan: 19 y Coatzacoalcos-Minatitlán: 14.

En el caso del posgrado la situación actual es, grosso modo, de la siguiente manera: en 2009 la UV contaba con 28 PE de calidad a nivel posgrado, en 2014 cuenta con 73 PE, lo que significa un incremento del más del 150%, incremento que vale la pena mencionar porque universidades como la de Guadalajara o la UAM tuvieron incrementos del 52.2% y 21.3%, respectivamente, en este mismo periodo. Con este incremento la UV se ha logrado posicionar en el 5to lugar, en lo que va de este año, con respecto a las universidades con más posgrados a nivel nacional reconocidos por su calidad.

Esta situación toma mayor importancia cuando recordamos que el quehacer de la Universidad Veracruzana ha estado dirigido principalmente hacia los Programas Educativos de licenciatura, es decir, es una universidad que nace para la formación de estudiantes de este nivel y, el porcentaje de estos PE hoy, sigue mostrando su protagonismo con respecto a otros niveles de nuestra oferta educativa. Sin embargo, la Universidad Veracruzana ya está mostrando, en relativamente poco tiempo, que tiene la madurez para desarrollar su posgrado y, lo más importante, no sólo ampliar su cobertura sino ofrecer programas reconocidos por su calidad.

Tenemos otros retos como el de la descentralización que es una dimensión transversal de nuestro PTE 2013-2017. Esta descentralización también incluye el posgrado. Sigue habiendo una concentración en Xalapa: el número de PE ofrecidos en nuestra ciudad representa el 57% de nuestra oferta total.

Indudablemente que la Universidad Veracruzana debe continuar buscando las acreditaciones y evaluaciones que reconozcan la calidad de nuestros Programas Educativos, en tanto representan procesos multidimensionales que concluyen en el otorgamiento de un reconocimiento de calidad: los pares académicos que constituyen los comités que realizan las evaluaciones dan fe pública de que tales programas educativos ofrecen una educación de calidad. Sin embargo, la tarea de la universidad no debe centrarse en cumplir con los indicadores, sino en hacer bien

lo que nos corresponde, en desarrollar buenas prácticas para que naturalmente cumplamos con los referentes con los que nos evalúan.

Pese a la diversidad, la complejidad y los procesos de transformación permanentes en la Universidad, tenemos aspiraciones comunes de mejoramiento permanente y una estructura sólida que nos resguarda. Los retos de mantener y mejorar la calidad de los programas educativos conservando lo mejor de la tendencia educativa y a la vez innovando en lo posible han ocupado los últimos años a nuestra Universidad Veracruzana.

Reconocemos a la Universidad como un sistema complejo y en proceso en donde las iniciativas de transformación para la innovación y mejora de la calidad, requieren tiempo, porque en ella, confluyen diversos procesos, dimensiones, ejes, ámbitos y en todos ellos participan personas con potencialidades y cualidades también diversas.

La visión integral y sistémica ha permeado en el colectivo universitario con buenos resultados pues no es posible suponer una mejora significativa en la formación del estudiante, sin considerar la formación de los académicos con quienes se relacionan. Hoy nos queda claro que ninguna acción o reacción en la Universidad es aislada, que cualquier proceso tiene consecuencias de otros previos y a su vez éstos, con otros subsecuentes.

Los académicos hoy día reconocen que la Universidad los requiere desarrollando diferentes funciones, además de la docencia y la investigación también realizan tutorías con el fin de apoyar a los estudiantes en esta nueva forma de concebir su formación, así como el apoyo permanente en la gestión universitaria y la vinculación. Así mismo, los requiere integrados en grupos de trabajo, en cuerpos académicos sinérgicos, con trabajo pertinente socialmente y de alcances en el interior de la institución pero también en redes temáticas fuera de la misma, ligada a otros grupos que comparten intereses temáticos.

Por su parte los estudiantes han tenido que abordar una forma de trabajo en donde existe autonomía para decidir muchos aspectos formativos, el tiempo, el sitio, la cantidad de créditos, pero también las formas de abordar la información, existen bibliotecas con grandes acervos y también biblioteca virtual con acceso a un inmenso espacio de información y también opciones para una formación humana, en donde el deporte y la cultura son factor decisivo para su consolidación personal. Hoy los estudiantes opinan sobre el desempeño de sus académicos, participan en los grupos de trabajo y amplían su estancia en la Universidad más allá de la licenciatura en un sinnúmero de opciones de programas de posgrado.

Actualmente, la administración está promoviendo la planeación académica de la Universidad Veracruzana bajo un enfoque sistémico y de obtención de resultados que permita un uso eficaz, eficiente y efectivo de los recursos para la consecución de las metas institucionales establecidas en nuestro PTE.

Una planeación concebida sistémicamente es elaborada a partir de un proceso participativo y dialógico que promueve el involucramiento de todas las instancias que integran la universidad, porque se asume que la visión de cada una

ISBN 978-607-9248-71-0 97


de éstas acerca del panorama universitario es complementaria y enriquecedora de las demás, es decir, para una entidad académica o dependencia en particular le es difícil sino imposible darse cuenta de sus propios vacíos, que sólo se pueden advertir desde la visión que tienen otras entidades o dependencias, que resultan aparentemente distantes. Bajo este enfoque se propone trabajar coordinadamente en objetivos que nos son comunes y no de manera aislada, lo que sólo imposibilita el uso óptimo de los recursos. Desde esta perspectiva se trabajará la concepción y la elaboración de los instrumentos de planeación por dependencia o por entidad académica reconocidos como PlaDDe y PlaDEA respectivamente.

Antes de cerrar quisiera traer a cuenta la reflexión que, en La condición postmoderna, hace Jean-François Lyotard: nuestro filósofo sostiene que la pregunta planteada por el estudiante, el Estado o la institución de enseñanza superior, ya no es: “¿eso es verdad?, sino ¿para qué sirve? En el contexto de la mercantilización del saber, esta última pregunta, las más de las veces, significa: ¿se puede vender? Y, en el contexto de argumentación del poder: ¿es eficaz?” (2006: 95).

Definitivamente es difícil escapar a una lógica de mercado que condiciona fuertemente la autonomía de la educación, pero no podemos resignarnos a que la universidad y su conocimiento estén exclusivamente en función de lo que puede venderse, de lo que se aplica o lo que es eficaz. La universidad no puede renunciar a la verdad, la justicia, la belleza, no puede renunciar a liberar nuestro pensamiento y a formar personas, a formar ciudadanos críticos y responsables del destino de nuestra sociedad. Fuentes consultadas CHÁVEZ, Ana Clara, “La educación en México: Diagnóstico 2013”, 2014, en

http://www.newsweek.mx/index.php/articulo/7037#.VDMuzk10zIU, consultado el 30 de agosto de 2014.

Comisión para la elaboración del informe del Modelo Educativo Integral y Flexible (MEIF) 2009-2013. Informe. Universidad Veracruzana, 2013. Documento no publicado.

El Proyecto Aula en el contexto de transformación académica de la UV y del Modelo Educativo Integral y Flexible. Universidad Veracruzana, 2011.

FREIRE, P., Pedagogía del oprimido, Siglo XXI, México, 2005. GADOTTI, M., Historia de las ideas pedagógicas, Siglo XIX, México, 2004. JAEGER, W., Paideia: Los ideales de la cultura griega. Libro Tercero. En busca del centro

divino, FCE, México, 2001. KANT, E. Pedagogía, Akal, España, 1983. KANT, E. Filosofía de la historia, FCE, México, 2004. LÓPEZ NÁJERA, I. “La calidad educativa en el nivel básico: imaginario hegemónico y

promesa de plenitud.” En R. Buenfil Burgos y Z. Navarrete Cazales (Coord.): Discursos educativos, identidades y formación profesional. Producciones desde el análisis político de discurso (pp. 113-136), Plaza y Valdés, México, 2011.

LYOTARD, J. La condición postmoderna. Cátedra, España, 2006.

PLATÓN. Diálogos III. Fedón, Banquete, Fedro. Biblioteca Básica Gredos, Madrid, 2003.

Programa de Trabajo Estratégico 2013-2017: Tradición e innovación. Universidad Veracruzana.

Programa Sectorial de Educación 2013-2018, Secretaría de Educación Pública. WITTGENSTEIN, L. (2003). Investigaciones Filosóficas. UNAM, IIF, México, 2003.

ISBN 978-607-9248-71-0 99


Calidad e innovación en educación superior. Nota sobre el caso mexicano


Introducción Durante las últimas décadas se ha asistido a importantes transformaciones en diversos ámbitos de la vida humana. También se ha arribado a la comprensión de que muchos de los modelos utilizados con antelación para comprender y organizar nuestro mundo resultan insuficientes ante la complejidad y retos a los que hoy día se debe hacer frente. En un mundo hoy día mucho más interconectado (gracias a las tecnologías de la comunicación y la información), inmerso en los procesos de globalización e internalización (en diversas materias, niveles y escalas), con transformaciones en el ámbito de los mercados productivos y la economía, así como en el social, las instituciones y organizaciones han tenido que replantearse cuál es el papel que juegan o deben jugar ante el nuevo escenario global, las instituciones de educación superior no han escapado a este proceso. De hecho se entiende que las Instituciones de Educación Superior juegan un papel preponderante en el marco de los acelerados cambios que estamos viviendo y en de la nueva sociedad del conocimiento. La enseñanza superior es vista como el espacio de formación de los cuadros científicos y tecnológicos de los países y, en este sentido, como el ámbito en el que es posible generar el conocimiento requerido para dar respuestas a los problemas que aquejan a las sociedades actuales y para propiciar el desarrollo local, regional o nacional, según los espacios de impacto de las instituciones universitarias. Sin embargo dentro de tales dinámicas las mismas Instituciones de Educación Superior han tenido que entrar en un proceso de revisión, reflexión y análisis sobre las formas y los modelos con base en los cuales (hasta hace muy poco tiempo) venían realizando sus funciones sustantivas. Ello con el propósito de determinar si éstas y éstos eran propicios o adecuados para el nuevo contexto, lo cual ha llevado al replanteamiento o reformulación de diversos aspectos. En el anterior orden de ideas, surge el aseguramiento de la calidad de la educación superior como un elemento medular dentro del nuevo contexto de la enseñanza superior y la exigencia de innovación en la misma a fin de que las instituciones de educación superior puedan hacer frente a las exigencias que les plantea el nuevo escenario global.

* Investigadora del Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad de la Universidad Veracruzana.

Calidad educativa y exigencias formativas en la sociedad mexicana Deseo tomar como punto de partida cuatro proposiciones. Primera: existe consenso global sobre la necesidad del aseguramiento de la calidad en educación superior. Segunda: garantizar la calidad en el nivel superior implica resolver previamente la cuestión ¿qué se entiende por calidad en educación superior? Tercera: la respuesta dada a la cuestión anterior condiciona de forma necesaria la que se dé a otras dos preguntas medulares, esto es, ¿cuáles son las acciones requeridas para el logro de la calidad educativa en la educación superior y cuáles para sortear las dificultades identificadas para su logro? Cuarta. Las necesidades sociales deben ser un referente para la generación de oferta educativa en el nivel superior, pero no son una condición para la garantía de una educación superior de calidad. Las tres primeras proposiciones son básicas y están fuera de discusión, ya sea por existir suficiente evidencia respecto a ellas (primera proposición)1 o por ser planteos con sentido lógico (segunda y tercera proposición). La cuarta, por el contrario, es una idea que debe ser defendida. Las afirmaciones de partida sientan la base y organizan mi respuesta a la siguiente pregunta: ¿El concepto de calidad educativa para la educación superior responde a las necesidades formativas de la sociedad actual en México? Como se sabe, la literatura en torno a la calidad de la educación superior es copiosa y diversa, permeada por diferentes enfoques teóricos, políticos y disciplinares. No obstante, la pregunta que se atiende no parece dirigirse a cualquier concepto de calidad de la enseñanza superior, sino a aquel que está siendo aplicado, porque sólo aquello que tiene existencia objetiva puede ser valorado sobre su capacidad de satisfacción o no de cierta necesidad o necesidades, en este caso de las formativas en el nivel superior. En atención a lo dicho, tenemos que en el ámbito nacional, en seguimiento de directrices y acuerdos internacionales, el tema de la calidad en educación superior se ha asociado de forma directa a los temas de personal académico, programas educativos, servicios institucionales para el aprendizaje, alumnos, investigación, vinculación, normatividad institucional, conducción académica y administrativa, planeación y gestión administrativa y financiera, e infraestructura.2

1 Al respecto se remite a los documentos generados por la UNESCO (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura), la ANUIES (Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior), la SEP (Secretaría de Educación Pública), el PROMEP (Programa de Mejoramiento del Profesorado) y los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES). 2 Personal académico. En el que la habilitación en docencia e investigación tienen un papel principal. Así, programas como el Sistema Nacional de Investigadores, de Mejoramiento del Profesorado, institucionales de productividad, de cuerpos académicos, de redes de investigación, de estímulo a la formación en posgrado, de evaluación docente y de intercambio académico, forman parte del aseguramiento de la calidad en este rubro. Programas educativos. Que son sujetos a evaluación ante organismos acreditados, para su certificación. Servicios institucionales para el aprendizaje. Que tienen que ver con el seguimiento del rendimiento escolar de los alumnos,

ISBN 978-607-9248-71-0 101


En tal sentido, el concepto de calidad en la enseñanza superior se ha entendido como el aseguramiento de un resultado (calidad) a través del seguimiento de criterios y procesos definidos (los parámetros citados, revise nota 2), que reducen la variación y que son vistos como premisas para la calidad. A lo anterior se suma, como resultado evidente, la evaluación, pues sin ella resulta imposible conocer el nivel de logro de los parámetros que conducirán idealmente al resultado esperado, ni operar los cambios necesarios. Dicha evaluación ha de realizarse respecto a todos los actores, en todas sus funciones y en todos los momentos y ámbitos del quehacer universitario. Desde el bosquejo de lo que se entiende por calidad en educación superior y de sus indicadores, podría pensarse –en un primer momento- que, en efecto, México está atendiendo a elementos radicales para el aseguramiento de la calidad y para atender las exigencias formativas del país. Sin embargo, no puede valorarse la viabilidad de modelo alguno si no se atiende al contexto y a la implementación del mismo. En tal sentido, en mi opinión, México enfrenta problemas estructurales como lo es la corrupción, la desigualdad, la ausencia de un auténtico sistema de educación superior y la desarticulación de políticas públicas que limitan y/o aniquilan la posibilidad de aseguramiento de la calidad en amplios segmentos de la enseñanza superior del país. Lo anterior lo afirmo en virtud de varias razones. En primer lugar, la planeación institucional que debería generarse en torno a las necesidades y potencialidades de

tutorías, asesorías, apoyo al estudio, promoción de la salud entre los estudiantes, etc.; y la evaluación de estos aspectos por parte de los alumnos. Alumnos. En la que se evalúa la normativa que les rige, las políticas de atención a éstos, el cuidado de su trayectoria, la transparencia y el acceso a la información de éstos, proceso de admisión que tome en cuenta su perfil y conocimientos mínimos con los que deben contar y sus oportunidades de inserción en el mercado laboral, el fomento de su participación en su formación, programas remediales y estímulos. Investigación. En el que se considera el fomento y apoyo a la investigación y el vínculo de ésta con la docencia y el entorno institucional, la membresía de profesores en el SNI y la formación y actualización permanente de docentes universitarios en este rubro. Vinculación. Verifica la existencia o no de políticas de vinculación institucional y la provisión de los medios requeridos para hacerla efectiva (administrativos, normativos, financieros, de seguimiento, evaluación y reorientación de la planeación en atención a resultados que reporta la vinculación). Normatividad institucional. Abarca múltiples indicadores que se reconducen a dos propósitos básicos: conocer el grado en el que el mismo accionar de las instituciones cumplen con normativa para el aseguramiento de la calidad y en qué medida su reglamentación interna se dirige a ese propósito. Conducción académica y administrativa. Indicadores dirigidos a determinar si las instituciones cuentan con una adecuada organización académico-administrativa, si existe claridad respecto a medios de elección, competencia y responsabilidades de autoridades, así como de órganos colegiados de tipo académico-administrativo. Planeación administrativa y financiera. Se evalúa la calidad de la planeación institucional y el nivel de institucionalización de la misma, los mecanismos de evaluación, fuentes de información y participación de la comunidad en la planeación institucional, así como como El sistema de conducción, gestión, administración y financiamiento, la suficiencia presupuestal y asignación conforme a las políticas vigentes, y la transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas en este rubro. Infraestructura. Respecto a la cual se supervisan la provisión de servicios básicos, recursos para el aprendizaje, espacios e instalaciones facilitadores del aprendizaje y espacios para la gestión escolar.

cada entidad educativa y de los diagnósticos correspondientes, en realidad queda estrangulada por criterios aplicables y necesarios para determinados contextos, pero no para otros; dicho en otros términos la política no atiende a la diversidad de contextos de aplicación, problema que se reproduce al interior de las Instituciones de Educación Superior (IES), aun cuando en el discurso se haga referencia a la particularidad. En segundo término, aun cuando la planeación y evaluación son herramientas ineludibles para el mejoramiento de la calidad, se observa que hay indicadores con mediciones objetivas que poco pueden decir acerca del objetivo perseguido y que son afectados por los problemas estructurales precitados. Casos, entre otros: el PROMEP ha apostado por la mejora de la habilitación docente a partir del posgrado, sin embargo entre la realización de estudios de posgrado y la mejora de la docencia o de la investigación no existe un vínculo necesario; el SNI pretende acreditar la calidad de la investigación realizada por académicos universitarios como medio para la mejora en la enseñanza superior, no obstante, el vínculo entre investigación y docencia no es necesario, sobre todo en instituciones en las que tales tareas son separadas a partir de su organización académico-administrativa; por último, la existencia de normativa o de planeación no implica per se su aplicación o implementación exitosa. Una tercera situación tiene que ver con el carácter voluntario y, por ende, parcial de la política, pues todos los criterios de calidad señalados son aplicados sólo a aquellas IES que participan por la obtención de recursos extraordinarios o para el reconocimiento o acreditación que es de su interés, quedando fuera de este universo la gran parte de la oferta educativa privada, que es la que ha tenido un mayor crecimiento en el país en los últimos años. El aseguramiento de la calidad es, en términos de derechos humanos, una obligación estatal de carácter universal, de ahí que esta falencia en el tema sea un importante referente para una respuesta negativa respecto al aseguramiento de la calidad de la educación superior en México. Un cuarto elemento de interés, es la observación de la tendencia hacia un control y seguimiento de carácter administrativo de la calidad de la educación superior, el cual deja de lado necesidades esenciales de todo proceso formativo. Hay ausencia en las políticas públicas de la necesidad de una formación transversal en temas de ética, forja de ciudadanía, educación en y para los derechos humanos. Elementos esenciales todos para una educación de calidad y capaz de hacer frente a los problemas esenciales del país, y en los cuales hunden sus raíces muchos otros, corrupción, impunidad, desigualdad, discriminación e inseguridad. No es posible sostener que la política nacional en materia de aseguramiento de la calidad no esté teniendo efectos positivos respecto a algunos de los sectores o grupos de interés. Sobre lo que se llama la atención es que ésta no está siendo garantizada de forma universal, atiende aspectos no sustantivos –formales- de la misma y omite la atención de aspectos que, desde visiones menos administrativas de la calidad en educación superior, son relevantes. Observaciones que cobran

ISBN 978-607-9248-71-0 103


mayor sentido a la luz de algunos de los problemas estructurales que enfrenta el país. En otro orden de ideas, por cuanto a la proposición de que las necesidades sociales deben ser referente para la creación de oferta educativa, pero que no son condición para la garantía de una educación superior de calidad, cabe decir que ello es así porque modélicamente (en el ámbito del derecho a la enseñanza superior como derecho humano) las IES deben prever la inserción de sus egresados a la vida productiva y porque también, en el mismo sentido, la formación universitaria debe contribuir con la satisfacción de las necesidades identificadas en sus contextos de desenvolvimiento y en el desarrollo de los mismos. Pero, estos factores no son internos a la práctica formativa, sino externos, por lo que no deben, en términos conceptuales, integrarse a la idea de calidad de la educación superior. Calidad e innovación en la educación superior mexicana Respecto al título que encabeza este apartado parto de una idea central: el proceso de globalización ha impuesto una serie de transformaciones en ámbitos diversos, que, en el campo de las IES ha implicado, entre otras cosas, el paso de la transmisión de conocimientos a la exigencia de innovación. En el anterior sentido, la ANUIES ha entendido que la innovación en educación superior es necesaria y factible respecto a planes y programas de estudio, el mismo proceso educativo, las modalidades de aprendizaje, el uso de las tecnologías de la comunicación e información y en el gobierno, la dirección y gestión de las IES, entendiendo que la innovación en educación superior:

…representa un cambio favorable e intencional en el proceso educativo, lo que involucra los contenidos, métodos, prácticas y medios de transmisión del saber; transforma la gestión de la docencia, la formación docente y la organización institucional, con el propósito de atender con calidad y pertinencia a la creciente población estudiantil.3

En el anterior orden de ideas la ANUIES propone, por ejemplo, en el ámbito de la innovación curricular, el planteo de la interdisciplinariedad, el aprendizaje a lo largo de la vida, la diversificación de la oferta orientada a las áreas de desarrollo, necesidades sociales y sustentabilidad, la flexibilización, la educación centrada en el estudiante y la ampliación de las modalidades de estudio.4 Así, como se observa, la innovación en educación superior puede verse como un importante componente para el aseguramiento de la calidad en la misma. La innovación en educación superior implica entonces la transformación de los diversos elementos que integran al proceso educativo de tal forma que éstos logren responder de forma eficiente ante los retos que se le plantean hoy día a las IES ante los cambios operados en el mundo durante las últimas décadas. Así, implica el planteo de diversas interrogantes derivadas de la misma praxis universitaria, como por ejemplo: ¿Cómo se debe educar para que el ser humano esté en condiciones de

3 Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior, Documento estratégico para la innovación en educación superior, ANUIES, México, 2003, p. 16. 4 Ibídem., p. 28 y ss.

generar conocimiento? ¿Qué estrategia didáctica cubre los diversos modos de aprendizaje de los estudiantes? ¿Cuáles son las opciones formativas con mayor potencialidad de desarrollo en la región? ¿Qué hacer para no agotar las tecnologías de la comunicación y la información en lo instrumental? ¿Cómo conciliar los modos de contratación de personal académico con la necesidad de vincular la docencia y la investigación? Por otra parte, entre los elementos que la política pública nacional relaciona con la calidad de la educación superior están, entre otros (nota 2), docentes altamente calificados, investigación, internacionalización, aseguramiento de los recursos para su desarrollo (económicos, materiales, de infraestructura), una educación centrada en el estudiante, orientada a la solución de problemas y al desarrollo en los ámbitos de impacto (locales, nacionales o internacionales) de las IES, etc., si se parte de esto puede sostenerse también, de forma razonable, que la innovación se potencia en la medida en la que se desarrolle una educación de calidad. En el anterior orden de ideas, se observa que el vínculo existente entre innovación en educación superior y calidad educativa es estrecho, pudiendo incluso vérseles como vasos comunicantes en los que la mejora de la calidad incide en las mayores probabilidades de innovación al constituirse grupos de estudiantes más analíticos y atentos a la forma en la que se desarrollan los diversos elementos del proceso educativo y con capacidad de crítica ante las falencias de éste. En sentido inverso, la innovación en educación superior puede incidir en la calidad de la educación superior, en la medida en la que ella busca la transformación del proceso educativo para responder de forma más eficiente –con calidad- ante las demandas actuales a la enseñanza superior. Es evidente que el modelo prevalente aun hoy día en la mayor parte de las IES del país, pese a las cambios operados bajo los lineamientos de la innovación y calidad educativa, enciclopedista, memorístico y reproductor de modelos medievales y algunos modernos, no tiene la capacidad de ofrecer respuestas satisfactorias a los retos que plantean las sociedades actuales. Pese a la premura de los cambios que deben ser operados en educación superior, a fin de no continuar ampliando las brechas entre naciones e IES, la innovación en este nivel educativo enfrenta obstáculos entre los que se ubican el financiamiento insuficiente, la falta de voluntad política, las actitudes adversas de gran parte de los docentes y la instrumentación poco razonada de las experiencias de cambio acordes a lineamientos de innovación.5 A tales dificultades puede sumarse, en mi opinión, la corrupción en educación superior y la tendencia a mercantilizarla, con la consecuente distinción entre una educación superior para ricos y otra educación superior para pobres.6

5 GARCÍA, César, “La educación superior en México: ¿calidad e innovación?” [Blog]. Disponible en: http://cesarblogedu.blogspot.mx/2014/08/el-concepto-de-calidad-en-la-educacion.html. Fecha de consulta 5 de septiembre de 2014. 6 JONGITUD ZAMORA, Jaqueline, Corrupción y derecho a la educación superior: un caso de estudio. Tesis, Maestría en Derechos Humanos y Democracia, FLACSO, México, 2013.

ISBN 978-607-9248-71-0 105


Como se deduce de los párrafos anteriores, la innovación en educación superior es un importante elemento para la transformación del sistema de este nivel educativo, pero el logro de ésta no descansa exclusivamente en la innovación. Existen muchos otros factores que entran en juego, algunos de los cuales incluso escapan al área de influencia o a la capacidad de incidencia de los principales actores educativos: insuficiente financiación, falta de compromiso político, desigualdad social y la presencia de corrupción el sistema educativo nacional, son, entre otros, variables que entran en juego o interfieren respecto a la transformación necesaria de amplios sectores de la educación superior del país.

Fuentes consultadas Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación Superior,

Documento estratégico para la innovación en educación superior, ANUIES, México, 2003.

GARCÍA, César, “La educación superior en México: ¿calidad e innovación?” [Blog]. Disponible en: http://cesarblogedu.blogspot.mx/2014/08/el-concepto-de-calidad-en-la-educacion.html. Fecha de consulta 5 de septiembre de 2014.

JONGITUD ZAMORA, Jaqueline, Corrupción y derecho a la educación superior: un caso de estudio. Tesis, Maestría en Derechos Humanos y Democracia, FLACSO, México, 2013.

Calidad, innovación y compromiso: Retrospectiva y perspectiva del

camino que se construye en la Maestría en Derechos Humanos y Justicia Constitucional de la Universidad Veracruzana

Marisol Luna Leal*

Planteamiento En el escenario complejo de nuestros tiempos, en el cual no solo se enfrentan incertidumbres, sino problemáticas de múltiples y amplios calados, como lo sabemos, la educación sigue siendo el gran motor clarificador y catalizador para disipar incertidumbres; potencializar las posibilidades de escapar de la pobreza; y, enfrentar de manera eficaz y eficiente varios de los problemas que laceran nuestro entorno. En tal tenor, y como ampliamente lo sabemos, la educación superior con los atributos de calidad e innovación, mediante la docencia; la investigación; y, la generación y aplicación del conocimiento, es una de las estrategias de desarrollo necesaria para coadyuvar, en términos jurídicos, en la construcción de una estado constitucional y de derecho.

Lo afirmación anterior resulta, sin duda, incontrovertible y deseable en su aplicación, sin embargo, ubicados en una posición -guardadas proporciones-, de gestión educativa1 en el área del derecho a nivel posgrado en uno de los Campus universitarios de nuestra Institución Educativa –Veracruz-; y en una Entidad Académica que tras treinta años de existencia había carecido de un PE de posgrado –Sistema de Enseñanza Abierta-, surgen preguntas tales como:

• ¿A partir de qué elementos o recursos se construirá e impartirá una educación de calidad en el rubro de nuestro interés?;

• ¿Mediante qué vías o instrumentos, el proceso de enseñanza-aprendizaje será innovador?;

* Coordinadora de la Maestría en Derechos Humanos y Justicia Constitucional. Universidad Veracruzana. 1 Entendida ésta como, una nueva forma de comprender y conducir la organización escolar, en la medida en que se reconozca como uno de sus fundamentos el cálculo estratégico situacional; y, más aún, solo en la medida que éste preceda, presida y acompañe a esa acción educativa de tal modo que, en la labor cotidiana de la enseñanza, llegue a ser un proceso práctico generador de decisiones y comunicaciones específicas. Misma que se encuentra relacionada con los problemas que se refieren a la solución de conflictos que se generan entre lo planeado y lo contingente, entre lo formal y material de cada función específica; implica, además, declinar ante aproximaciones simples para acoger la complejidad, revisar las conceptualizaciones sobre las organizaciones educativas como entidades cerradas, para pensarlas e imaginarlas como ciclos abiertos de acción que desplieguen procesos encadenados de acción y finalidad en relación con su entorno, y siempre con restricciones a considerar. Véase en, Desafíos de la educación. Diez módulos destinados a los responsables de los procesos de transformación educativa. Gestión educativa estratégica. Módulo 2, UNESCO - Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación. IIPE Buenos Aires, 2000, pp. 16-17.

ISBN 978-607-9248-71-0 107


• En efecto, la existencia de un programa (PE) a nivel maestría en el área del derecho en la Veracruzana no solo justifica y cumple con la responsabilidad universitaria; sino que además atiende una sentida demanda social, pero, ¿cuál es el aporte que este programa educativo entregará a la sociedad; cual su trascendencia; cuáles serán los elementos distintivos de tal PE?. Tras una evaluación situacional en la que se identifican los pocos activos, y

los múltiples pasivos con los que se contaban para emprender la tarea encomendada, así como buscar respuestas a las interrogantes formuladas se analizaron y reconocieron cuestiones de forma y fondo, a saber:

1. La función e instrumentalización del derecho como respuesta a las dinámicas y requerimientos sociales, aspectos de alta prioridad que deben ser ponderados para la creación de cualquier estudio de posgrado que se pretenda; toda vez que con base en dicha situación se define la orientación del PE correspondiente, esto es, investigación o profesionalización;

Paralelo a lo anterior, se toma en consideración la política institucional adoptada por la Veracruzana, consistente en que todo PE de posgrado que se cree debe ser elaborado conforme a los criterios del Programa Nacional de Posgrados de Calidad (PNPC)2 diseñado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT), y en su momento, sometido al proceso de evaluación correspondiente, mismo que incluye un total de 15 criterios relativos a los aspectos a evaluar, los cuales se constituyen en requisitos ineludibles, destacando que la totalidad se consideran determinantes para el desarrollo y operación de un programa de buena calidad. El agrupamiento de los criterios permite simplificar y ordenar los rasgos que describen a cada categoría; también sistematiza la evaluación y proporciona una visión general del desarrollo del programa.3

2. El estado del arte en el contexto regional, nacional e internacional; y el perfil profesional del recurso humano existente, para con base en ello definir las líneas de generación y aplicación del conocimiento (LGAC´s). Tras la definición de las LGAC´s, la idoneidad del mapa curricular, así como el perfil de egreso que se desea; se analizan,

3. Los medios de enseñanza-aprendizaje existentes a efecto de adoptar uno de estos, los mecanismos de innovación aplicables al caso; y el impacto o vinculación social que se requería.

Retrospectiva. Elementos de construcción. Maestría en Derecho Constitucional (MDC) Bajo la premisa de que el derecho desde hace varios siglos ha desarrollado no solo el clásico rol de conformar un marco conceptual y de referencia para la conducta humana, sino que en los últimos tiempos se ha constituido como un referente para la determinación de la cultura democrática y el establecimiento del Estado constitucional y de derecho; esto es, se ha buscado que la sociedad racionalista

2 www.conacyt.mx/index.php/becas-y-posgrados/programa-nacional-de-posgrados-de-calidad. 3 www.conacyt.gob.mx/index.php/becas-y-posgrados/programa-nacional-de-posgrados-de-calidad/convocatorias-avisos-y-resultados/convocatorias-cerradas-pnpc/915-modalidad-escolarizada/file.

resuelva sus controversias y construya su orden con base a un sistema de derecho, constituido bajo la noción de una sociedad esencialmente comunicativa, no solo en el discurso teórico, sino también, y principalmente en lo instrumental, en lo operativo;4 tenemos que, la lógica del fenómeno jurídico, no solamente requiere actualizarse en función de las nuevas experiencias, sino principalmente renovarse con referencia a los esquemas de los procesos enseñanza-aprendizaje, de las propias lógicas del derecho o de las disciplinas creadas bajo la urdimbre de la estructura jurídica.5

Werner Krawietz, citado por Platas Martínez, refiere que, una tarea importante de la teoría jurídica contemporánea es, desarrollar una teoría de las normas y de la acción que tenga en cuenta las exigencias de la moderna sociedad de la información.6 En tal sentido, y desde una visión puramente socio-jurídica del derecho solo podremos obtener un perspectiva socialmente adecuada o conveniente de la relación entre las normas jurídicas y las acciones sí —y sólo sí— somos capaces de observar, describir y explicar empíricamente las operaciones involucradas en el proceso de información por el que tiene lugar toda comunicación jurídica y toda acción jurídica. Ahora bien, bajo dicho contexto, al posgrado en la materia tiene que vérsele a la luz de la idea de que constituye un eje central en los procesos de creación y recreación de la lógica jurídica, no solamente al interior del sistema social en que se genera el orden normativo, sino dentro de la propia dinámica de la sociedad que requiere que sus procesos de adaptabilidad y corrección caminen en la misma dirección e idéntica velocidad con que se mueven sus actores y sus relaciones.7

Bajo tal convicción, la primera definición consistió en determinar la orientación del PE bajo los lineamientos del Marco de Referencia para la Evaluación y Seguimiento de Programas de Posgrados Presenciales8 del PNPC, de tal modo, se determinó construir un PE de tipo profesionalizante.

La delimitación de las Líneas de Generación y Aplicación del Conocimiento (LGAC´s) a trabajar, dependientes de dos criterios previamente definidos y relativamente inamovibles, los posibles integrantes del Núcleo Académico Básico (NAB); así como la orientación profesionalizante, fueron relativamente complicadas determinar; sin embargo, ante un escenario nacional en el cual concurrieron tres eventos inéditos, a saber, la más amplia reforma constitucional en materia de derechos humanos -publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) en junio de 2011-; la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en el expediente 912/2010, misma que generó, entre otros, un modelo de constitucionalidad completamente distinto al hasta entonces existente;

4 Platas Martínez, Arnaldo, “Posgrado en Derecho. (Una aproximación teórica analítica)” en Valencia Carmona, Salvador, Educación, Ciencia y Cultura. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, IIJ-UNAM, México, 2002, pp. 209-210. 5 Ídem. 6 Ídem. 7 Ídem. 8www.conacyt.mx/index.php/becas-y-posgrados/programa-nacional-de-posgrados-de-calidad/convocatorias-avisos-y-resultados/convocatorias-cerradas-pnpc.

ISBN 978-607-9248-71-0 109


y, la discusión, y en su momento expedición, de una nueva Ley de Amparo, fueron los elementos esenciales para optar por las LGAC´s relativas a:

1. Derechos Humanos: prevención, respeto y protección. Con el propósito de analizar los procedimientos de defensa de los derechos humanos; reconocer el respeto y protección de dichos derechos a la luz de la legislación nacional e internacional; así como analizar el carácter dinámico que todo orden jurídico debe propiciar en la materia.

2. Justicia Constitucional: Origen, transformaciones, mecanismos e incoación. Bajo la consideración de que la jurisprudencia emanada del órgano encargado del control de constitucionalidad desempeña una función de extraordinaria trascendencia en relación con la jurisprudencia ordinaria y la labor de jueces y magistrados, así como de todos los operadores jurídicos. Por ello, y en tal sentido, bajo esta directriz se estudiarán de manera pormenorizada y profunda los medios de defensa procedentes frente a la invasión de instancias y de niveles de gobierno, sin dejar de lado un aspecto fundamental y crucial en todo estado constitucional y de derecho, esto es, el respeto a los derechos de los gobernados por parte de los gobernantes; y

3. Responsabilidad Pública. Responsabilidad Estatal, Responsabilidad de los Servidores Públicos y Procedimientos Sancionadores. Bajo la consideración de referir todos y cada uno de los ámbitos de la responsabilidad pública desde el punto de vista civil, política, administrativa y penal; asimismo hacer especial énfasis en los procedimientos administrativos y jurisdiccionales a través de los cuales se deslinda la responsabilidad de los servidores públicos; todo ello con el propósito de que se respeten los límites de acción de los servidores públicos establecidos en ordenamientos constitucional y legales; asimismo, que toda administración pública en efecto se rija por los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia.

Con base en lo anterior, las tareas subsecuentes fueron dos: diseñar el mapa curricular, y definir los perfiles de ingreso y egreso del estudiante. Con relación al mapa curricular éste se integró con 107 créditos, mismo que fue dividido en 4 áreas: básica, disciplinar, proyecto de intervención y electiva. En dichas áreas se distribuyeron 15 asignaturas de las cuales los alumnos elijen qué cursar en función de sus preocupaciones en la elaboración e intervención jurídica que estén aplicando, esto es, flexibilidad para seleccionar las trayectorias de estudio. El área básica quedó integrada por las asignaturas de Argumentación e interpretación jurídica; Ética jurídica, responsabilidad profesional y social; y, Teoría Jurídica Contemporánea con dicha área se buscó proporcionar al alumno las habilidades básicas necesarias para la incoación de los diversos instrumentos jurídicos relacionados con las LGAC´s. Respecto al área disciplinar, constituida por las asignaturas de Amparo Directo; Amparo Indirecto; Acciones de Inconstitucionalidad; Controversias Constitucionales; Medios no jurisdiccionales de protección a los derechos humanos; Responsabilidad civil y administrativa de los Servidores Públicos; y,

Responsabilidad penal y política de los servidores públicos; tuvo como propósito, desarrollar en los alumnos los saberes necesarios para arribar al estudio y práctica especializada de los diversos instrumentos y medios para la protección y defensa de los derechos humanos, la justicia constitucional (federal y locales), y la responsabilidad pública; cuyos contenidos se relacionan con el área de proyectos de intervención, subdividida en 3 cursos dirigidos a la definición, elaboración, seguimiento y conclusión de los PI que los alumnos realizan sobre una problemática jurídica para presentar propuesta de solución. El área optativa, integrada por cinco opciones (Control de Convencionalidad; Responsabilidad Estatal; Responsabilidad Social del Estado; Procedimientos ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos; y, Procedimientos ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos), de las cuáles los alumnos elegiría únicamente dos, vincularía a estos con las temáticas de sus respectivos intereses. Por cuanto se refiere al perfil de egreso este quedó estructurado de la siguiente manera: Conocimientos La Maestría en Derecho Constitucional formará egresados con

alto nivel de profesionalización, con un dominio de los saberes propios del derecho constitucional, especialmente en materia de derechos humanos, justicia constitucional y responsabilidad pública, suficientemente acordes y pertinentes a los diseños y procesos de transformación institucional, integración y globalización de nuestro entorno social y fundado en la legislación interna e internacional.

Habilidades El egresado perfeccionará su capacidad de análisis con planeamientos críticos fundados sólidamente, de tal forma que le permitan integrar soluciones a los problemas jurídicos que se le plateen; asimismo desarrollará el autoconocimiento en virtud de su constante adaptación a la realidad social, económica y cultural, consolidándose con ello la habilidad de aprender a aprender, a investigar y diseñar creativamente programas de acción para la solución de problemas, debidamente planeados, organizados y controlados de tal forma que estén aptos para desarrollarse profesionalmente.

Actitudes El egresado desarrollará actitudes que lo enaltezcan como una persona ética, responsable y apegada a las normas; con capacidad de autocrítica que le faciliten corregir sus deficiencias en congruencia con los estándares de los valores humanos que le permitan ejercer su profesión con respeto y responsabilidad social.

Valores Toda sociedad es en esencia conflictiva, pero sólo los regímenes democráticos y apegados a la legalidad y a la legitimidad resuelven las tensiones entre los intereses

ISBN 978-607-9248-71-0 111


divergentes sin emplear la fuerza, asimismo, mantienen un absoluto e indeclinable respeto por los derechos humanos de los gobernados. En tal perspectiva y ante la aspiración de construir dicho estado democrático y de derecho, valores tales como, solidaridad, tolerancia, respeto a la pluralidad y aprecio por el orden jurídico, entre otros, serán prioritariamente fomentados entre los alumnos del PE.

Estructurado lo anterior, y ante la necesidad de definir el proceso de

enseñanza-aprendizaje, con miras a que este no solo condujera a la construcción del perfil de egreso deseable; sino también, a incidir de manera directa en problemas jurídicos específicos de nuestro entorno local, regional y nacional; es aquí donde surgen los elementos de aplicación que podemos calificar innovadores,9 esto es, la adopción y conjugación del modelo de clínicas; con el denominado Proyecto de Intervención.

Con relación al modelo de clínicas, en tenor de lo anterior, y en dirección a la orientación profesional del PE; y, su fundamentación académica; la referencia y contacto con la realidad social-jurídica es ineludible; en tal sentido resulta indispensable la aproximación a la sociología jurídica, entendida ésta como la disciplina que estudia los problemas, las implicaciones, y todo aquello concerniente a las relaciones entre el derecho y la sociedad; misma que a diferencia de la Teoría del Derecho y de la Filosofía política, el principal problema u objeto de estudio de la sociología jurídica es el de la eficacia del derecho. Como antecedente de esta recordemos que Jerome Frank, en el artículo Why not a Clinical lawyer School? (Por qué no una Escuela de Clínica Legal?) criticó el mundo académico norteamericano de los años treinta, basado en la exposición de casos, exhibió la necesidad de trasladar a las escuelas de derecho algunos métodos de las facultades de medicina, con el propósito de alcanzar una enseñanza práctica real, que además repercutiese en la sociedad como sucedía, por ejemplo, con los dispensarios médicos. Frank sostuvo, que los alumnos al estudiar en libros de casos, realmente no estudian casos, se restringen a estudiar resoluciones judiciales, mismas que en el fondo no son decisión del caso. Una decisión es un juicio especifico, o una orden o un decreto adoptado tras un juicio en el que se trata de pretensiones concretas entre litigantes concretos; en el que existe una variedad de factores que incitan al jurado a adoptar uno y otro veredicto; o al juez a emitir una sentencia, y precisamente estos factores, no expresados en las resoluciones, son los que resultan trascedentes. La cuestión estriba en que los docentes restringen su atención al

9 Se toman en consideración las condiciones distintivas de la innovación según Rebillou, citado por César García en, http://cesarblogedu.blogspot.mx; esto es, 1. Las estrategias definidas, y las acciones implicadas, deben tener relación directa con la(s) necesidad(es) o deficiencias identificada(s) y analizada(s); 2. Las posibles respuestas deben mejorar la oferta o satisfacer las demandas; 3. Aplicar en gran medida un potencial analítico, crítico y creativo en los centros de investigación multidisciplinar.

análisis de la resolución, y esto es una simplificación. Se trata así, de una experiencia educativa del S. XX ejercida en el sistema universitario norteamericano y posteriormente en diversas universidades de América Latina.

La enseñanza de la clínica es un método de enseñanza-aprendizaje cuyo objetivo es integrar el conocimiento doctrinal y teórico, así como las destrezas de análisis, comunicación y persuasión, al manejo de situaciones conflictivas que pueden ser resueltas por un abogado. Alicia Álvarez, citada por Jorge Witker refiere que el método clínico es un método de enseñanza aprendizaje doctrinal y teórico, las destrezas de análisis, comunicación y persuasión al manejo de situaciones conflictivas que pueden ser resueltas por un abogado;10 en tal contexto, es un modelo transformador de la enseñanza tradicional del derecho que busca crear estudiantes con capacidades analíticas críticas e innovadoras mediante el uso de casos reales en la clase. Son dos los objetivos principales: educar al estudiante al mostrarle cómo puede utilizar algunas herramientas adecuadas para su desarrollo profesional y, en algún momento otorgar servicios legales a personas o asociaciones civiles que lo requieran. Desde una perspectiva finalista, con este sistema de enseñanza, el objeto principal de las clínicas es principalmente el acceso de los estudiantes de derecho, de cualquier nivel a la práctica, de manera que, al mismo tiempo que se refuerzan sus enseñanzas teóricas adquieren las capacidades profesionales necesarias en la práctica litigiosa, de negociación o de técnica legislativa, así como de lobby, todo ello bajo la supervisión de profesores que ejerzan esas tareas bajo su actividad académica.

Ahora bien, por cuanto hace al denominado PI, bajo la premisa de lograr que los estudiantes desarrollen la sensibilidad para identificar los problemas jurídicos de nuestro entorno para incidir de manera directa en estos, y con ello intentar la búsqueda de la justicia y el bien común, fin último del derecho, el referido PI resulta de vital importancia. Respecto a este, podemos referir que a diferencia de la tradicional tesis de posgrado, es, en principio una investigación de campo, y/o estudio de caso. Se trata de un acercamiento fenomenológico a un determinado problema jurídico localizado en un espacio-tiempo definido en alguna parte de nuestro entorno (local, regional, nacional); mismo que tiene por objeto presentar desde sus alcances una respuesta alternativa para solucionar la problemática jurídica identificada.11

10 Witker, Jorge, “La enseñanza clínica como recurso de aprendizaje jurídico” en Academia. Revista sobre Enseñanza del Derecho, año 5, número 10, Universidad de Buenos Aires - Facultad de Derecho – Rubinzal. Culzoni Editores, Buenos Aires, Argentina, 2007, p. 190. Véase también, Villarreal, Martha y Christian Courtis (Coordinadores), Enseñanza clínica del derecho. Una alternativa a los métodos tradicionales de formación de abogados, Clínica legal de interés público – ITAM, México, 2008. 11 ARANGO CHONTAL, Julio César, et al, “La implementación del Proyecto de Intervención en el área del derecho. El caso de la Maestría en Derecho Constitucional”, en Estudios multidisciplinares de derecho y globalización. Red de Investigación “Transformaciones Jurídicas” – Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad – Universidad Veracruzana, Xalapa, Veracruz, 2013, p. 241.

ISBN 978-607-9248-71-0 113


A través del PI el alumno va a los hechos, se enfrenta en forma directa con un problema jurídico y desde sus saberes intenta construir una solución viable. El alumno toma contacto con la realidad jurídica, la estudia, la analiza, la describe, toma conciencia que dicha realidad está siempre inmersa en una problemática sociopolítica- cultural, elabora una propuesta jurídica alternativa y la aplica. Con el PI el alumno no se queda solo en la fase fenomenológica sino que de esta, pasa a la construcción de una solución viable, teoría y práctica.

El PI al igual que las clínicas jurídicas puede …atraer la atención de la academia y los doctrinarios sobre algunas discrepancias entre teoría y práctica, o defectos de la ley, que de otra manera no se notarían. Al estimular el interés de los profesores en estas cuestiones, se desencadenan nuevas discusiones académicas y se incentiva la realización de nuevos esfuerzos para cambiar prácticas judiciales o administrativas, o incluso proponer reformas legislativas.12 Desde el PI los alumnos del posgrado revalorizan el papel del derecho en la sociedad superando la perspectiva reduccionista del paradigma positivista.

En suma, el modelo de clínicas, como el PI, en el diseño y aplicación del Plan de Estudios de la entonces denominada MDC, juegan un rol crucial. Con el PI los alumnos se configuran en agentes para el progresivo cambio social desde la promoción de causas de interés público; adicionalmente, se comprometen con la resolución justa de casos de interés público que implican a su vez cambios sociales reformas legales progresistas, en otros términos, y como lo refiere Felipe González citado por Arango,

…[L]a participación de los estudiantes en el proceso de facilitar la comunicación entre la ciudadanía y las entidades gubernamentales también funciona como un tipo de control civil de la administración, el que incita a los funcionarios a aplicar la ley en un sentido progresista y acorde a las necesidades sociales. En los hechos esto constituye un cambio de paradigma en la relación tradicional con el Estado y la ciudadanía a través del derecho, y por ello la actividad que la promueve puede verse también como una especie de activismo legal innovador.13 Concluido el diseño del Plan de Estudios de la referida MDC, soportado por

un NAB cuyos miembros se encuentran adscritos a diversas Entidades Académicas,14 pero con estrecha ascendencia con las LGAC´s adoptadas; amplia producción académica, y reconocimientos profesionales en las mismas; en el trayecto de formación de los alumnos integrantes de la 1a generación (2012-2014); y tras la 1er evaluación –octubre de 2012- para ingresar al Programa Nacional de

12 Ibídem, p. 242. 13 Ídem. 14 Facultad de Derecho; Instituto de Investigaciones Jurídicas; Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad; Facultad de Ingeniería; y, el Sistema de Enseñanza Abierta (regiones Veracruz, Xalapa y Orizaba). Y de entre los que encontramos PTC formados en PE´s ofertados por la propia Universidad Veracruzana, cuyas edades no rebasan los 43 años en promedio; y PTC con más de veinticinco años de servicio en la Veracruzana, así como PTC egresados de otras IES nacionales, e incluso internacionales, que en conjunto constituyen una fortaleza del PE que se comenta.

Posgrados de Calidad del CONACyT, el dictamen correspondiente signado por los Evaluadores respectivos estableció la no aceptación del PE en virtud de dos cuestiones, el perfil de los miembros del NAB era eminentemente de investigación, y el PE es de corte profesionalizante; y dos, en el mapa curricular … solo se ofrecían asignaturas de estudio únicamente (sic) del sistema constitucional federal, omitiendo de manera absoluta las asignaturas sobre el sistema constitucional del estado de Veracruz-Llave. . .

Sobre dichas observaciones, nos pareció importante preguntar, entre otras cuestiones, lo siguiente:

• Es pertinente que un Comité de Evaluadores no admita un PE, toda vez que desde la perspectiva de dicho Comité la IES en cuestión debe presentar un PE con una orientación distinta a la que se plantea? Pasando por alto, el perfil académico-profesional del recurso humano que la IES tenga contratado; así como las motivaciones que dicho cuerpo de profesores haya tenido para definir y trabajar sobre tal orientación y LGAC´s?;

• ¿El perfil de investigación en un Profesor, aún cuando posea experiencia profesional, lo imposibilita para participar en un PE de orientación profesionalizante?;

• Si se pretende que un PE obtenga el reconocimiento nacional, con la posibilidad de que sus alumnos provengan de diversas partes de la República, ¿es significativo un estudio profundo y amplio del sistema de constitucionalidad local?; o, es más útil un estudio comparativo de dichos sistemas de constitucionalidad en las diversas Entidades que conforman la República, tal como se planteó en el mapa curricular respectivo?. En tenor de lo anterior, y en aras de atender lo que desde nuestra

perspectiva era atendible; con mirada crítica al mapa curricular; nuevos planteamientos y enfoque a los tres eventos inéditos ya referidos en líneas anteriores –reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011; resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) en el expediente 912/2010; y, la génesis de una nueva Ley de Amparo) una Comisión integrada para tales efectos presentó una nueva propuesta.

La modificación. Maestría en Derechos Humanos y Justicia Constitucional (MDHJC). En la revisión y propuesta emitida por la Comisión referida, se decidió, por principio de orden, mantener la orientación profesionalizante del PE, con la recomendación de resaltar en la siguiente evaluación ante el CONACyT la experiencia profesional que los miembros del NAB, los profesores colaboradores e invitados15 poseen. Dos, eliminar la LGAC relativa a la responsabilidad pública, y

15 El grupo de profesores colaboradores –profesores de asignaturas o medio tiempo adscritos al SEA.UV-; e invitados –provenientes de otras IES nacionales e internacionales-, se encuentran juristas con amplio reconocimiento profesional y académico, la relación se puede consultar en http://www.uv.mx/veracruz/mdh/docentes-e-investigadores-2/nucleo-academico-basico-2/.

ISBN 978-607-9248-71-0 115


centrar la atención en las relativas a los derechos humanos; y, la de justicia constitucional; líneas por las cuales se propuso también, modificar el nombre de MDC, por el de MDHJC.

Se consideró que dicho PE justificaba su existencia -entre otros aspectos, detallados en el documentos fundacional-, por ofrecer un enfoque profesionalizante en dos aspectos fundamentales del Estado y del derecho en toda sociedad democrática contemporánea, a saber, los derechos humanos; y, la justicia constitucional; mismos que constituyen un sistema interactivo entre la sociedad y sus normas, los que a su vez, con sus respectivos procedimientos fungen como factores de cambio y de consolidación del preciado estado constitucional; para contribuir, de esta forma, a las exigencias de defensa de protección de los derechos humanos en las regiones geográficas de influencia: sur; y, sureste del País; así como a contribuir con la regularidad constitucional. En otro plano, los ejes temáticos referidos, de vigencia atemporal, trascendencia fundamental e irrenunciabilidad en todo Estado moderno, por si solos, a lo largo de sus respectivos orígenes y construcción han demostrado su valor y utilidad, no solo por la limitación del poder de los gobernantes, sino también, por la tutela, protección y en su caso, reparación de los derechos humanos.

En tenor de lo anterior, las LGAC´s fueron definidas de la siguiente forma:

Protección y defensa de los derechos humanos

Justicia Constitucional: Origen, transformaciones, mecanismos e

incoación Tiene como objetivo conocer, analizar y dominar los procedimientos de defensa de los derechos humanos; reconocer el respeto y protección de dichos derechos a la luz de la legislación nacional e interamericana; así como analizar el carácter dinámico que todo orden jurídico debe propiciar en la materia.

La jurisprudencia emanada del órgano encargado del control de constitucionalidad desempeña una función de extraordinaria trascendencia en relación con la jurisprudencia ordinaria y la labor de jueces y magistrados; por ello, se analizarán los medios de defensa para garantizar la regularidad constitucional, y los procedentes frente a la invasión de instancias y de niveles de gobierno, para que en su caso, sean utilizados de manera eficaz y eficiente.

Derivado de lo anterior, se ajusta el mapa curricular respectivo, cuidando la

estricta relación y correspondencia entre las LGAC´s redefinidas; dicho mapa quede integrado de 108 créditos distribuidos en 16 asignaturas en los siguientes términos:

Eje/Bloque /Semestre

1 2 3 4

Básica Disciplinar

Intervención

Teoría General de los DDHH

Argumentación e Interpretación

Jurídica

Amparo (Directo e indirecto)

Sistema Interamericano de Protección

de DDHH Control de

Constitucionalidad

Mecanismos de Protección a los

DDHH

Controversias Constituciona

les

Optativa I

Ética jurídica, responsabilidad profesional y

social

Acciones de Inconstitucio

nalidad

Optativa II

Proyecto de Intervención I

Proyecto de Intervención II

Proyecto de Intervención

III

Optativa II

Total de créditos

35 29 27 17

Otro cambio importante es el relativo al perfil de egreso, en el cual se estima que el egresado del PE podrá, incoar con visión integral, eficaz y eficiente, desde las diversas posibilidades de intervención, juicios de protección y defensa de los derechos humanos en las jurisdicciones nacional e interamericana. Asimismo, juicios que salvaguarden la regularidad constitucional del Estado mexicano. Bajo este nuevo Plan de Estudios; con la primera generación de alumnos en curso -bajo el Plan de Estudios de MDC-, en septiembre de 2013, por 2ª ocasión nos sometimos a la evaluación externa del PNPC-CONACyT, el dictamen fue, no aprobado, los argumentos que se establecieron en el dictamen de referencia los estimamos carente de fundamento y alejados a los criterios establecidos en el Marco de Referencia para la Evaluación y Seguimiento de Programas de Posgrado, y sus Anexos, no obstante lo anterior, no fue posible presentar la réplica correspondiente en virtud del cierre de ejercicio, y la única posibilidad fue esperar la Convocatoria 2014-II, de cuyo proceso de evaluación el resultado fue aprobado. Perspectivas Con el egreso de la 1er generación de alumnos (2012-20014) bajo el Plan de Estudios de MDC referido en líneas anteriores; con la expectativa de que al mes de diciembre del corriente haya al menos un 60% de titulados; tres procesos de evaluación ante CONACyT para ingresar al Padrón del PNPC, con resultado positivo el último de estos; la evaluación de la implementación del modelo de

ISBN 978-607-9248-71-0 117


clínicas; el seguimiento de egresados; así como los resultados obtenidos por la aplicación-intervención jurídica que planearon en temas tales como, solo por citar algunos: 1. Pensión Alimenticia a niños, niñas y adolescentes en vulnerabilidad, en el que el problema jurídico identificado fue, la falta de garantía integral al derecho a la alimentación adecuada para niños, niñas y adolescentes en vulnerabilidad; y la solución esperada fue, el reconocimiento normativo de la garantía, es decir, el derecho de niños, niñas y adolescentes en vulnerabilidad; a recibir una pensión alimenticia en la cual el deudor sea el Estado, opere con recursos públicos y cuya fijación del monto corresponda al Poder Judicial; lo anterior, mediante un tipo de intervención directa, pues se buscó atacar el problema a través de la vía jurisdiccional con la incoación del juicio de amparo. 2. Peritaje contable gratuito a justiciables vulnerables, cumplimiento al principio de equilibrio procesal, en el cual el problema jurídico identificado fue la escasa o insuficiente exhibición de pruebas periciales contables en los juicios y/o procedimientos civiles, fiscales y administrativos federales ante órganos jurisdiccionales y/o administrativos, a favor de los patrocinados de escasos recursos económicos, representados por el Instituto Federal de Defensoría Pública (IFDP); en esta temática la solución propuesta fue la de, establecer un convenio de colaboración en materia pericial contable entre alguna IES y/o grupos de profesionistas de Veracruz, Veracruz, con el Instituto Federal de Defensoría Pública, para crear una alternativa a los patrocinados de escasos recursos, y estos puedan exhibir diversos cálculos contables como pruebas en los juicios civiles, fiscales y/o administrativos en los que se les representa a efecto de que funden con mayor precisión sus pretensiones, y con ello, hacer efectivos los derechos de acción, defensa adecuada, audiencia e igualdad, así como el cumplimiento al principio de equilibrio procesal. Este tipo de intervención la denominamos indirecta, en virtud de que el alumno tiene que recurrir a agentes externos para la concreción respectiva. 3. La imposibilidad de acceder a un crédito estatal para adquirir la propiedad de una casa vulnera el derecho a la vivienda de la Familia Rosales Vergara, en la que el problema jurídico social es, la ausencia de políticas públicas enfocadas a sectores de la sociedad que carecen de los recursos económicos suficientes, o de empleos fijos para acceder a créditos que les permitan acceder a una vivienda. El medio de intervención directa fue la interposición de un juicio de amparo. Estamos conscientes que si se desea transitar por la ruta trazada por el PNPC del CONACyT, esto es, configurar un PE de competencia internacional,16

16 Los cuales se destacan por las colaboraciones en el ámbito internacional con instituciones homólogas, a través de la movilidad de estudiantes y profesores, la codirección de tesis y proyectos de investigación. Y que previamente se lograron los niveles de PE en desarrollo; y, consolidado.

cuyas carácteristicas son más que, calidad e innovación, el PE en cuestión aún se encuentra en el primer peldaño de su existencia; pero también, que se posee la visión y los cimientos necesarios para avanzar en la ruta referida, a saber: constantes procesos de evaluación; la adopción del modelo de clínicas combinados por la implementación del PI; la integración de un NAB coadyuvado por Profesores Colaboradores e Invitados no solo de la cualificación académica y profesional necesaria, sino también conscientes del compromiso y responsabilidad universitaria. Por otra parte, si observamos en contexto, la política institucional de ampliar y fortalecer la oferta de posgrados en nuestra Universidad; las condiciones bajo las cuales se diseña, implementa y evalúa la MDHJC misma que hasta esta fecha es el único PE de posgrado en el área jurídica; la creación y trayectoria de otros PE´s de posgrado en derecho -en nuestra Universidad-, mismos que por diversas causas han sido, o están siendo liquidados -aún cuando alguno de estos fue diseñado e implementados con suma responsabilidad y compromiso, y también reconocido por CONACyT-; nos parece que es momento nuestra comunidad universitaria (autoridades y juristas) reflexionemos e identifiquemos los factores o circunstancias que han impedido el desarrollo, consolidación; y la competencia internacional de los posgrados en el área, pese a contar no solo con los recursos materiales suficientes; sino también, y principalmente, con un grupo de brillantes y reconocidos juristas adscritos a Facultad de Derecho, al Instituto de Investigaciones Jurídicas; al Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad; y al Sistema de Enseñanza Abierta en sus distintas regiones.

Fuentes consultadas Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología, Marco de Referencia para la Evaluación y

Seguimiento de Programas de Posgrado, Versión 5, México, abril-2013. http://cesarblogedu.blogspot.mx. MONTALVO ROMERO, Josefa (Coordinadora), Estudios multidisciplinares de

derecho y globalización, Red de Investigación “Transformaciones Jurídicas” – Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad – Universidad Veracruzana, Xalapa, Veracruz, 2013.

UNESCO, Desafíos de la educación. Diez módulos destinados a los responsables de los procesos de transformación educativa. Gestión educativa estratégica, Módulo 2, Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación. IIPE Buenos Aires, 2000.

VALENCIA CARMONA, Salvador, Educación, Ciencia y Cultura, Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, IIJ-UNAM, México, 2002.

VILLARREAL, Martha y COURTIS, Christian (Coordinadores), Enseñanza clínica del derecho. Una alternativa a los métodos tradicionales de formación de abogados, Clínica legal de interés público – ITAM, México, 2008.

ISBN 978-607-9248-71-0 119


WITKER, Jorge, “La enseñanza clínica como recurso de aprendizaje jurídico” en Academia. Revista sobre Enseñanza del Derecho, año 5, número 10, Universidad de Buenos Aires - Facultad de Derecho – Rubinzal. Culzoni Editores, Buenos Aires, Argentina, 2007.

www.conacyt.mx/index.php/becas-y-posgrados/programa-nacional-de-posgrados-de-calidad.

www.conacyt.mx/index.php/becas-y-posgrados/programa-nacional-de-posgrados-de-calidad/convocatorias-avisos-y-resultados/convocatorias-cerradas-pnpc.

www.conacyt.gob.mx/index.php/becas-y-posgrados/programa-nacional-de-posgrados-de-calidad/convocatorias-avisos-y-resultados/convocatorias-cerradas-pnpc/915-modalidad-escolarizada/file.

www.uv.mx/veracruz/mdh/docentes-e-investigadores-2/nucleo-academico-basico-2/.

Reconversión en la educación superior hacia los modelos empresariales

(Calidad e Innovación)

Luis Fernando Villafuerte Valdés* Ma. Teresa Montalvo Romero**

Introducción El sistema educativo ha sufrido una serie de transformaciones en el último decenio del siglo XX y esta primera década de este siglo XXI, la orientación de la política educativa y de los modelos pedagógicos van orientadas hacia alinear los contenidos académicos y las técnicas psicopedagógicas a la construcción de un estudiante que se vaya formando hacia las necesidades del mercado laboral, y no tanto a una formación integral fundada en la idea de un ser autónoma y pensante, es decir, el modelo educativo en México va orientado a la construcción de un individuo orientado al trabajo, o un homo faber y no tanto a un ser humano pensante y racional, por lo que la racionalidad económica instrumental colonizo al ámbito de la esfera educativa.

Esta reconversión, se ve claramente con la introducción del discurso y la implementación de las herramientas orientadas a las competencias, pero se ve más claro con la incorporación de los conceptos de calidad e innovación, las cuales se limitan o se reducen a la recuperación de las competencias orientadas al mercado laboral, y son calificadas desde una perspectiva cuantitativa, en los cuales, los conceptos de calidad e innovación se reducen a un aumento de indicadores numéricos, los cuales muchas veces van muy alejados de tener un impacto social muy claro y estar más cercanos a un objetivo comercial. Calidad e innovación Los conceptos de calidad e innovación educativa han ido modificándose a los largo del tiempo y por las nuevas características de desarrollo de la sociedad, los ejemplos de esto último pueden ser muy claros, elevas los números de estudiantes titulados, pero sus trabajos no tienen ninguna repercusión social, o haces mucha investigación, pero esta no tiene aplicabilidad en la resolución de problemáticas sociales concretas, generándose así una disociación entre la evaluación de la actividad académica de las IES y la búsqueda de los indicadores que permitan tener acceso a la obtención de mayores recursos financieros por parte de las mismas.

Así, la racionalidad instrumental se impone a la visión más humanista de la educación, dando como resultado que el sistema educativo se preocupe más por

* Dr. en Ciencias Políticas; Docente de tiempo completo de la FCAS de la Universidad Veracruzana; Miembro del SNI; Docente con perfil Promep. ** Dra. en Derecho Público; Docente de tiempo completo de la FCAS de la Universidad Veracruzana; Miembro del SNI; Docente con perfil Promep

ISBN 978-607-9248-71-0 121


egresar individuos más propensos a adaptarse al entorno laboral que al social, generándose así, mayores procesos de anomia social, violencia simbólica o física, acoso entre los estudiantes de las escuelas, privilegiando así la reproducción del sistema económico sobre el social.

Aunado a este sesgo economicista de la educación, hay una serie de elementos que impactan de manera real y profunda a la educación pública en México, y las cuales podemos enumerarlas a partir de los siguientes aspectos: a) el impacto de las nuevas tecnologías, b) la masificación de la educación, debido a la aparición de infinidad de centros educativos a causa de la mayor demanda de educación y la incapacidad manifiesta de poder darle cabida a grandes contingentes de la población dentro del sistema de educación pública en México y c) la situación económica actual, la cual transita de una sociedad industrial a una post industrial, caracterizada por la flexibilización laboral y, por lo tanto, la incapacidad para establecer puestos de trabajo formales y permanentes, hace que la educación cambie su visión del tipo de educando que se quiere. Esto se ve de manera muy clara en la educación superior, la cual ha sufrido una serie de transformaciones que la han llevado a cambiar los modelos filosóficos que sustentan el quehacer educativo.

Sin embargo, en el primer punto, la incorporación y el reconocimiento de las nuevas tecnologías de la información como una fuente de aprendizaje, -o al menos un canal de socializar la información- abre nuevas temáticas para la discusión acerca de las formas de enseñanza - aprendizaje en este nuevo contexto y en cuanto a las formas de generar o acceder el conocimiento por parte de los sujetos, esto ha generado un debate muy profundo acerca de las capacidades cognitivas en los estudiantes, por un lado, están las posiciones que comentan que el uso de esas tecnologías han afectado a la capacidad de abstracción de los estudiantes, generando una nueva era de aprendizajes más visuales y poco cognitivos, tendiendo a Sartori1 y su famoso libro el Homo Videns en esta lógica, de tal forma, que esta perspectiva desarrolla una idea de que las nuevas Tecnologías de la Información y el Conocimiento (TIC’S) reducen a aspectos lúdicos y poco reflexivos lo que aprenden los sujetos vinculados a estas formas de información.

Pero por otro lado, están los autores que plantean que la aparición de las TIC’S ha dado un nuevo redimensionamiento a la conceptualización del conocimiento y de las competencias. Desarrollan una línea argumentativa en el sentido de que estamos ante una nueva forma de aprendizaje, en el cual se debe de potencializar con un sentido más autogestivo y centrado en el aprendizaje a partir de los recursos tecnológicos de los medios de información, en esta línea hay una serie de autores muy focalizados, sobre todo de origen ibérico, y están entre ellos Julio Cabero Almenara, Jesús Salinas Ibañez y Francisco Martínez. Estos autores se

1 SARTORI, Giovanni, Homo Videns. Taurus, Madrid, 1999.

sitúan a la cabeza de esta discusión, posicionando la idea de un redimensionamiento del uso de las TIC’S y una nueva forma de enseñanza y práctica educativa.

Sin embargo, la importancia de ambas reflexiones acerca de las TIC’S

utilizadas en la educación, es que permiten ubicar un primer acercamiento a la idea de la innovación dentro de los ámbitos educativos

Así, podemos resumir estas ideas bajo la línea argumentativa de que el tema de

la calidad y la innovación se han convertido en una constante en el discurso dominante en prácticamente casi todos los ámbitos de la vida social, cultural, económica, tecnológica, política y en consecuencia también en el espacio educativo, sin embargo, este discurso dominante ha generado una serie de cuestionamientos muy concretos que se pueden resumir en los siguientes aspectos.

1) Como es un concepto del ámbito empresarial, tanto la calidad como la

innovación, presentan un problema en cuanto a su aplicación en el ámbito educativo, ya que si el soporte para argumentar ambos conceptos es la numeralia, resulta muy débil en cuanto al ámbito de la evaluación, ya que el subir indicadores como eficiencia terminal, números de titulados o deserción por cohorte generacional no quiere decir que cualitativamente haya avances significativos en la formación de los estudiantes.

2) La reconversión de la educación superior hacia los modelos pedagógicos orientados hacia la idea de la calidad y la innovación, sin embargo, su aplicación, pero sobre todo su evaluación es un tema pendiente, ya que aún no se han desarrollado trabajos que demuestren o confirmen los beneficios de la implementación de este modelo, ya que las evidencias cuantitativas son muy evidentes, pero no las evidencias cualitativas.

Definiciones básicas para problemas complejos Aquí, el problema se torna complejo, ya que se tienen que definir ambos conceptos, los cuales como hemos argumentado, son bastante ambiguos y polisémicos, así que en aras de argumentar las consecuencias de la aplicación de estos conceptos en el ámbito educativo, daremos una definición mínima, pero que intente retomar esta problematización conceptual. Calidad e innovación educativa ¿una utopía necesaria?

Dentro de los compromisos de signados en el documento del desarrollo del

milenio, hay un capítulo dedicado a las estrategias para cerrar las brechas sociales, establecer políticas que generen la cohesión social y fomenten la equidad social. En este capítulo, la educación se convierte en el eje articulador de todas las necesidades de generar mejores condiciones de vida.

ISBN 978-607-9248-71-0 123


Este reconocimiento de la educación como la llave para salir de contextos

sociales desfavorables, se debía al hecho de que el análisis de la zona, mostraba que había una necesidad de aumentar la efectividad de los sistemas de educación y capacitación. Que permitiera mejorar las capacidades de inserción laboral de amplios contingentes de los jóvenes de la zona. Esto se soportaba bajo la idea de la necesidad de reducir las inequidades observadas entre varias categorías de población.

Esto se acompañaba de fenómenos sociales cada vez más complejos, los

cuales si bien los habíamos asumidos como parte del escenario normal de la vida cotidiana, no era así, por lo que entonces, la migración, la urbanización, la globalización cultural, y el mayor acceso a recursos y canales de transmisión de información, conocimiento y valores, se convertían en detonantes de la generación de comportamientos anómicos sociales.

La idea expresada en el informe2 sobre “Educación de Calidad para todos: Un

Asunto de Derechos Humanos. Documento de discusión sobre políticas educativas en el marco de la II Reunión Intergubernamental del Proyecto Regional de Educación para América Latina y el Caribe” expresaba que una mayor calidad en la educación, era un efectivo medio para combatir la pobreza, a partir de reconocer algunas características generadas por la propia educación, tales como: empoderamiento de los individuos, preparaba a las personas para el cambio, construía la democracia y promovía sociedades pacíficas, la educación era un derecho humano y un bien público, por lo tanto era elemento indispensable para alcanzar desarrollo sustentable, y propiciaba el aprendizaje para toda la vida.

Esta perspectiva se desarrolla con el muy conocido trabajo de Jaques

Delors3, de la Educación encierra un tesoro, editado a finales del siglo XX y en este trabajo, él plantea la reconversión educativa hacia el modelo de competencias, las cuales llevan el discurso de la educación para toda la vida. En este trabajo, el autor maneja dos elementos claves para entender la calidad educativa, y son: A) Garantizar el desarrollo cognitivo de los educandos y B) estimular el desarrollo creativo y afectivo para que puedan adquirir valores y actitudes que les permitan ser ciudadanos responsables.

A partir de lo anterior, ahora tenemos la pregunta, que podemos entender

por la calidad educativa? y podemos decir esquemáticamente que la Calidad es

2 Educación de Calidad para todos: Un Asunto de Derechos Humanos. Documento de discusión sobre políticas educativas en el marco de la II Reunión Intergubernamental del Proyecto Regional de Educación para América Latina y el Caribe (EFA/PRELAC) OREALC / UNESCO Santiago (2007). 3 DELORS, Jaques, La educación encierra un tesoro. Nueva York, UNESCO, 1999.

igual a eficiencia y efectividad, es un concepto multidimensional, que evoluciona con el tiempo y los cambios, a partir de los insumos y la estructura a las personas, que nos permita transitar de la de la educación escolar a la sociedad educadora.

El Enfoque de la UNESCO en cuanto a la calidad educativa, lo ubica en la

idea de que la educación es un bien público y un derecho humano del cual nadie puede estar excluido, invoca por una educación inclusiva de calidad, con una atención especial a los grupos más vulnerables y marginales. Bajo la idea de que la escolaridad deber ser gratis y obligatoria.

La idea final para la UNESCO es que se tiene que asegurar la calidad

educativa en tres dimensiones: en el acceso, en los procesos y en los resultados. Sobre la base de las consideraciones anteriores, se identifica tres aspectos sustantivos: a) Relevancia, b) Pertinencia y c) equidad

Asimismo, al tratarse de un asunto sujeto a la acción pública, se presentan dos aspectos operativos centrales también objeto de una mirada desde el derecho:

Eficacia y la eficiencia

La innovación educativa, es la actitud y el proceso de indagación de nuevas

ideas, propuestas y aportaciones, efectuadas de manera colectiva para la solución de situaciones problemáticas de la práctica, lo que comprenderá un cambio en los contextos y en la práctica institucional de la educación.

Entendemos la innovación educativa como los procesos de cambio que realizan los docentes en sus prácticas pedagógicas, en las áreas del currículum, la didáctica, los materiales educativos, la evaluación, la gestión y otros, con la finalidad de lograr mejoras cualitativas y cuantitativas, para lo cual comprometen la participación activa de alumnos/as y padres de familia. Principios de la innovación educativa son: a) la formación del estudiante es la esencia de las innovaciones., b) la autonomía, c) la investigación interdisciplinaria para la reconstrucción del conocimiento y d) la práctica legitima la innovación.

En este concepto, por ejemplo, aún no se desarrolla una interpretación orientada hacia la lógica de la investigación académica, si es orientada a la resolución de los problemas de la empresa?, de los problemas sociales?, lo que impacta en la definición por ejemplo de la labor investigativa dentro de los campos de la docencia, así, hay una separación tácita entre la docencia y la investigación, y esto se ve claramente en los instrumentos de evaluación institucional a la investigación de muchas IES, en las cuales los instrumentos de evaluación son contradictorios e incluso a veces excluyentes cuando se evalúan a partir de indicadores ambos aspectos de la vida académica de las IES.

Por lo anterior, resulta paradójico este discurso de la calidad y la innovación

educativa, ya que responde a estos procesos de homogenización social, a pesar de

ISBN 978-607-9248-71-0 125


esta lógica de la estandarización de procesos —lo cual es un procedimiento propio de la globalización— los procesos locales conservan sus propias características, por lo que:

La educación formal en general y la educación superior en particular, está inmersa en una realidad compuesta por especificidades —comunidades locales— que vuelven una tarea compleja alcanzar los ideales plasmados en la era de la sociedad del conocimiento; de ahí que la necesidad de definir estrategias metodológicas para nuevos modelos educativos sea un tema recurrente, así como el debate sobre el futuro de la educación superior y la necesidad de la reflexión acerca de las estrategias y políticas que se han implementado en las últimas décadas. Todo esto es, sin duda, asunto pendiente cuyo impacto precisa ser revisado.4

En este sentido, sería necesario el establecer una metodología más crítica o

una investigación comparativa que permita el ubicar el impacto real en los ámbitos de educación superior, por ejemplo, se podría hacer un análisis entre las IES de carácter público en relación a las de carácter privado. Y en este sentido, podemos empíricamente decir en este respecto.

La educación superior pública vs educación superior privada La Educación superior privada va ganado terreno como forma de cubrir la demanda que se tiene en este rubro, dejando de lado la responsabilidad del Estado y sobre todo en establecer la educación como un producto del mercado, cambiando la estructura social y económica del país.

“La educación superior, así, va adquiriendo características de un mercado, con oferentes y demandantes, donde el servicio educativo es un bien de consumo que se intercambia a través de un mecanismo de precios. Pero si ello llega a ser el panorama dominante, la educación superior como una inversión estratégica para el desarrollo nacional quedaría relegada, así como su función de espacio promotor de la cohesión y la movilidad social”.5

La educación superior en México ha sufrido una expansión muy alta

durante las últimas décadas, basándose en la aprobación rápida y fácil de los registros de validez que requieren las Instituciones privadas (pequeñas empresas) para poder funcionar como universidades en México, mismos permisos que son otorgados por la Secretaria de Educación Pública.

Las autoridades mexicanas han fundamentado su actuar bajo los argumentos de los cambios en los sistemas económicos impuestos principalmente por las corrientes neoliberales (“La doctrina liberal asegura que el libre comercio optimizaría la eficiencia y el consumo global, combatiría la inflación y fomentaría

4 MAZZOTTI, G.; SÁNCHEZ, F.; HERNÁNDEZ, D.F. y VILLAFUERTE VALDÉS, L.F. (2008). Aproximación al estudio del capital humano y el capital social para la generación del conocimiento en la Universidad Veracruzana (Estudio desde una perspectiva organizacional), Guadalajara, Ediciones de la Noche/Universidad Veracruzana. 5 MURAYAMA, CIRO, La economía política de la educación superior en México, ANUIES, México, 2009, p.106 y 107.

el crecimiento y el empleo”.6) y en las reformas que ha sufrido el Estado en sus funciones como sujeto encargado de proveer a la sociedad de los servicios básicos, incluidos en estos la educación en cualquiera de sus niveles.

El Estado nación como tradicionalmente se le conoce está formado por un territorio, en el que habitan un grupo de individuos, regidos por un orden jurídico, establecido y aplicado por un poder y que tiene como característica principal la soberanía, bajo este esquema se ha venido desarrollando la vida estatal interna y externa, sin embargo esta situación ha sido modificada, por las nuevas relaciones globales, internacionales y regionales, que llevan al Estado tradicional a replantearse su esquema y acciones dentro de un orden jurídico- económico que no es acorde a las necesidades surgidas de las relaciones exteriores.

Es dentro de este nuevo contexto que el Estado en su concepción tradicional comienza a perder fuerza y comienzan a surgir nuevos sujetos internacionales, que compiten con la organización estatal.7

“Todas las discusiones sobre el financiamiento y planeación se asocian, necesariamente, alas concernientes al valor de la educación y a los distintos niveles y modalidades, en condiciones socioeconómicas especificas, y a los elementos de juicio que permitan diseñar las estrategias de financiamiento que busquen maximizar la inversión económica en educación. El punto de partida para entender los problemas de financiamiento (y el de planeación) de la educación es reconocer que ésta tiene funciones económicas (se las conozca o no, se la evalúe o no), que en más ocasiones se les estima positivamente, como contribución a un stock de capital humano para el desarrollo económico. Sabemos que las economías modernas gastan grandes cantidades en educación, que esta es una inversión a largo plazo que tiene, además, efectos positivos en otras dimensiones distintas a la laboral-monetaria; por ejemplo, contribuye a crear ambientes económicos más propicios para la inversión industrial, al aumentar los grados de racionalidad económica-empresarial, además de otros importantes beneficios extraeconómicos que aluden de manera fundamental a la generación de espacios socioculturales, la movilidad social y el acceso al poder”8

6 MARGAIN, Eduardo, El TLC y la crisis del Neoliberalismo Mexicano, UNAM, México, 1995, p. 61. 7 En el nuevo contexto global las empresas transnacionales y multinacionales, juegan un papel fundamental, apareciendo en muchos de los casos como los entes sobre los cuales se toman las decisiones estatales en materia económica “1.- La empresa multinacional es el último de los estadios de las estructuras económicas liberales de los países eminentemente capitalistas que están impulsando la globalización, en perjuicio de los Estados-nación menos desarrollados; 2.- La empresa multinacional ha hecho posible, a través de la confrontación con las estructuras económicas socialistas su desaparición y el cambio al liberalismo económico; 3.- El resultado de esta confrontación ha destruido la economía socialista, para dar paso a un nuevo y genuino concepto político-social-económico, que es la globalización y su forma operativa en las relaciones económicas internacionales” TRIGO CHACON, Manuel, (2004) Multinacionales, globalización y terrorismo, Visión Net, Madrid, España, p. 29. 8 BRACHO, Teresa, “La política de financiamiento educativo desde el banco de Mundial: implicaciones analíticas y potenciales consecuencias sociales”, en Políticas de Financiamiento a la

ISBN 978-607-9248-71-0 127


Rollin Kent Serna9, identifica las siguientes condiciones que favorecen la

actividad empresarial y la búsqueda de ganancias en el ámbito educativo superior:

• Desde los años ochenta ha crecido la demanda de estudios superiores en general

(aunque es necesario notar que el primer ingreso al sector privado dejó de crecer en 2004)

• Son bajas las barreras financieras a la entrada: si se limita la oferta educativa a las profesiones administrativas resultan pequeñas las necesidades de financiamiento.

• Son bajas las barreras de entrada de carácter jurídico: resultan poco exigentes los requisitos oficiales de control de calidad gubernamentales. Así como la obtención de la autorización (RVOE) necesaria para operar una empresa educativa (si bien las políticas al respecto evolucionaron en el periodo estudiado)

• Hay disponibilidad de mano de obra calificada de bajo costo: la producción de egresados de la educación superior rebasa la oferta de puestos de trabajo en la economía, generando una masa de personas dispuestas a trabajar como docentes de tiempo parcial en una empresa educativa.

• No existió- durante muchos años- distinción jurídica efectiva entre la operación de establecimientos educativos privados con y sin fines de lucro, creando un entorno laxo en el que los emprendedores educativos pudieron generar beneficios aprovechando el status de instituciones sin fines de lucro

• Son incipientes los sistemas de acreditación y no han generado entre la población una demanda de información válida sobre las instituciones educativas, si bien estos sistemas cumplen cada vez más el rol de regular la competencia al interior del sector privado.

El Estado no ha generado una política de desarrollo basado en la educación

a decir de José Joaquín Brunner10 “hay un cambio de marea: alrededor del mundo está produciéndose un movimiento que desplaza el eje de coordinación de los sistemas de educación superior desde el gobierno y las corporaciones académicas—en general, la esfera pública—hacia el mercado” es este contexto tenemos que en México según los estudios realizados11, en el periodo de 1994 a 2005, la tasa de crecimiento de las IES privadas fue 3.5 veces mayor en comparación con las IES públicas.

educación superior en México, Centro de estudios sobre la Universidad-Porrúa, 1° reimpresión México. DF, 2000, p. 122. 9 KENT SERNA, Rollin, La economía política de la Educación Superior durante la modernización, en Las políticas de educación superior en México durante la modernización. Un análisis regional, UNUIES, México, 2009, Pp. 69 y 70. 10 BRUNNER, José Joaquín. (2006) "Mercados Universitarios: Ideas, Instrumentaciones y Seis Tesis en Conclusión". Publicado en el marco del Proyecto FONDECYT N°1050138: “Educación Superior Universitaria 1990-2004: Mercado y Regulaciones”. Chile, http://www.uai.cl/prontus3_newsletter/site/artic/20060404/asocfile/ASOCFILE220060404123805.pdf consultado septiembre 2010. 11 Datos obtenidos del documento De la privatización a la mercantilización de la educación superior, coordinado por Axel Didriksson Takayanagui, miembro de la Academia Mexicana de Ciencias (AMC).

Por cada nueva institución superior pública se crearon 3.5 nuevas particulares. En 10 años en promedio las instituciones públicas se han duplicado, mientras que las privadas se han sextuplicado. En las últimas dos décadas, alrededor de mil 500 instituciones particulares se han establecido en el país. En contraparte, durante cuatro décadas el gobierno federal sólo abrió 57 nuevas instituciones públicas, la mayoría de tipo tecnológico y politécnico. Conclusión En las sociedades modernas los conceptos tradicionales de calidad e innovación sobre educación superior se han modificado, porque se ha dejado de lado el objetivo principal que deben tener las Instituciones de Educación Superior tanto públicas como privadas. Por su parte el Estado coadyuva a esta realidad, otorgando sin ninguna rigidez ni supervisión los registros de validez que permiten a las “empresas educativas” prestar servicios en esta materia bajo estándares mínimos de calidad.

Por su parte la calidad e innovación debe verse cuando menos desde los siguientes rubros:

a) capital intelectual b) impacto financiero y gasto c) Impacto social y solución de problemas reales, locales, nacionales e

internacionales d) deben generarse bajo políticas públicas pertinentes a la realidad nacional.

Fuentes consultadas BRACHO, Teresa, “La política de financiamiento educativo desde el banco de

Mundial: implicaciones analíticas y potenciales consecuencias sociales”, en Políticas de Financiamiento a la educación superior en México, Centro de estudios sobre la Universidad-Porrúa, 1° reimpresión, México, DF, 2000.

BRUNNER, José Joaquín, "Mercados Universitarios: Ideas, Instrumentaciones y Seis Tesis en Conclusión". Publicado en el marco del Proyecto FONDECYT N°1050138: “Educación Superior Universitaria 1990-2004: Mercado y Regulaciones”. Chile, 2006, http://www.uai.cl/prontus3_newsletter/site/artic/20060404/asocfile/ASOCFILE220060404123805.pdf consultado septiembre 2010.

CASTELL, Manuel, La sociedad red. Una visión global, Alianza Editorial, Madrid, 2001.

DELORS, Jaques, La educación encierra un tesoro, Nueva York, UNESCO, 1994. DIDRIKSSON TAKAYANAGUI, Axel; coordinador. De la privatización a la

mercantilización de la educación superior miembro de la Academia Mexicana de Ciencias (AMC).

Educación de Calidad para todos: Un Asunto de Derechos Humanos. Documento de discusión sobre políticas educativas en el marco de la II Reunión

ISBN 978-607-9248-71-0 129


Intergubernamental del Proyecto Regional de Educación para América Latina y el Caribe (EFA/PRELAC) OREALC / UNESCO, Santiago, 2007.

FERNÁNDEZ CUETO, P, “Calidad de la enseñanza”, Reforma, 15 de septiembre. 2006.

KENT SERNA, Rollin, “La economía política de la Educación Superior durante la modernización”, en Las políticas de educación superior en México durante la modernización. Un análisis regional, UNUIES, México, 2009.

MARGAIN, Eduardo, El TLC y la crisis del Neoliberalismo Mexicano, UNAM, México, 1995.

MAZZOTTI, G.; SÁNCHEZ, F.; HERNÁNDEZ, D.F. y VILLAFUERTE VALDÉS, L.F., Aproximación al estudio del capital humano y el capital social para la generación del conocimiento en la Universidad Veracruzana (Estudio desde una perspectiva organizacional), Guadalajara, Ediciones de la Noche/Universidad Veracruzana, 2008.

MURAYAMA, CIRO, La economía política de la educación superior en México, ANUIES, México 2009.

ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICO, Panorama de la Educación (versión resumida), OCDE, 2005.

RIFKIN, J., El fin del trabajo: nuevas tecnologías contra puestos de trabajo, Paidós, España, 1996.

SARTORI, GIOVANNI, Homo Videns, Taurus, Madrid, 1999. TOURAINE, Alain, La producción de la sociedad, Universidad Nacional Autónoma

de México y el Instituto Francés de América Latina, México, 1995. TRIGO CHACON, Manuel, Multinacionales, globalización y terrorismo, Visión Net,

Madrid, España, 2004.

III. LOS DERECHOS HUMANOS EN MÉXICO: VÍAS PARA SU

EFECTIVIDAD

ISBN 978-607-9248-71-0 131


Los Derechos Humanos en México: vías para su efectividad

Ma. Teresa Montalvo Romero* La Responsabilidad internacional del Estado Mexicano en materia de Derechos Humanos y el ejercicio de su soberanía La soberanía es la característica principal de los Estados y tiene dos sentidos: positivo (cuando se establece la posibilidad de darse a sí mismo sus propias leyes y autoridades) y negativo (cuando se establecen límites sobre todo de tipo geográfico para poder ejercer el poder soberano). Así mismo la doctrina establece el objeto material (la división de poderes estableciendo los tres campos de acción del gobierno) y formal de la soberanía para determinar los fines o beneficios de la aplicación del poder para el pueblo.

En nuestra Constitución el artículo 39 Constitucional establece “La soberanía nacional reside esencial y originariamente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste. El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar o modificar la forma de su gobierno”

No se puede dudar que el concepto de soberanía clásica se haya modificado substancialmente y esos cambios fundamentales se manifiesten en la creación normativa, también parte de las facultades soberanas. Actualmente el poder de creación normativa se ha ampliado en forma substancial, de manera en otro momento insospechada por los autores clásicos, y esto lo podemos ver en los siguientes ejemplos. Los derechos autónomos; el Estado pierde su capacidad normativa o es limitada en los territorios autónomos. Si Hobbes viera este fenómeno de derecho autónomo diría que es un Estado dentro de otro Estado sin que ese Estado tenga la capacidad de crear normas para una de sus partes. Todo un galimatías jurídico por eso se habla de “zonas grises”. La Lex mercatoria, las normas creadas por los comerciantes constituyen un corpus iuris vigoroso, vivo y dinámico e independiente del Estado. El derecho deportivo. En la relaciones internacionales, la normatividad en materia deportiva es muy abundante, y en muchos casos está sobre los Estados sin que haya ningún conflicto se aplican voluntariamente. Pensemos sólo en las normas de Futbol creadas por la Federación de Asociaciones de Futbol (FIFA). ¿Quién ha cuestionado que las normas sobre transferencia de jugadores creadas por la FIFA no se apliquen en México? La internet. Mucho se ha hablado y escrito sobre este fenómeno de comunicación que es trasterritorial y que tiene sus propias normas de funcionamiento.

* Docente de la FCAS de la Universidad Veracruzana; Miembro del Sistema Nacional de Investigadores; Docente con perfil Promep.

El sistema financiero. A menos de que haya una reforma substancial del sistema financiero internacional en este momento de crisis, las instituciones financieras internacionales (FMI, BM, etcétera) de facto imponen normativas a los Estados destinatarios de los créditos. Además, las ONG han ejercido una gran influencia en la creación del derecho internacional, como las referentes a la tortura o la prohibición de minas antipersonales o pueden detener negociaciones, como es el caso de Seattle donde detuvieron una nueva ronda de negociaciones internacionales. Todos estos fenómenos normativos que constituyen una zona jurídica atípica que rompe con el concepto original y clásico de soberanía y constituye una especie de “zona gris”, la cual debe ser objeto de atención de los juristas, pero al final no pone fin a la soberanía, sino que la readecua a las condiciones del siglo XXI. La soberanía es un concepto ideal que se va adecuando en grado complejo similar al del desarrollo social. Una vez arraigado en las relaciones internacionales el concepto de soberanía, se le proporciona una serie de principios que sirven como escudo para defender el concepto. Esos principios están reconocidos por el derecho internacional convencional y consuetudinario. (Becerra y otros, P.64-65)

El derecho se transforma en disposiciones legislativas expedidas por órganos legalmente establecidos y legitimados por el ciudadano, dichos órganos conforman el poder político que debe estar garantizado en cuanto a su imperatividad. Este ejercicio de autoridad a través del derecho debe reflejar las transformaciones sociales, económicas, culturales y políticas que se desarrollan en la vida de las sociedades humanas y a su vez regularlas para crear el estado de derecho. Este estado de derecho es la condición y la forma de garantizar los derechos humanos a través de la organización democrática y social.

Para la legitimidad de los Derechos fundamentales son necesarias las condiciones jurídicas y políticas así como las sociales, económicas y culturales, que exista un estado de derecho no es suficiente para garantizar los derechos humanos y libertades, además debe acompañarse de una estructura social y económica que esté al servicio y para el beneficio de la persona.

El orden público internacional, se encuentra formado por normas de carácter imperativo y erga omnes las cuales deben ser cumplidas por los Estados frente a sus ciudadanos o frente a los otros sujetos de derecho internacional, lo cual se constituye como una limitante en el ejercicio del poder y la misma aplicación del derecho interno. ¿Lo anterior limita la soberanía del estado?

El orden público global se ha modificado consecuencia de los procesos de interacción crecientes entre los diferentes actores internacionales, ante esto se ha generalizado la normatividad entre ellas las referentes al derecho internacional, a los derechos humanos, el derecho humanitario internacional, entre otros, estableciendo a su vez obligaciones para los Estados mismas que deben ser cumplidas de manera voluntaria por dichos sujetos y en caso contrario los mismos instrumentos jurídicos contemplan las medidas necesarias para hacerlos cumplir. En este contexto los derechos humanos desde el texto de la convención americana de los derechos humanos podemos identificar la obligación que tiene los estados

ISBN 978-607-9248-71-0 133


de adecuar su normatividad interna para la protección y garantía de los derechos humanos

1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social. 2. Para los efectos de esta Convención, persona es todo ser humano. Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades (Convención Americana sobre Derechos Humanos)

La efectividad de las reformas constitucionales del 2011 referente a los Derechos humanos y la preeminencia constitucional sobre los tratados El 6 y 10 de junio del 2011 se aprobó la reforma constitucional en materia de derechos humanos fundamentada en dos cuestiones principalmente:

La primera relativa al juicio de amparo ampliándose la procedencia del amparo respecto de cualquier norma general, al preverse su procedencia por violaciones a los derechos humanos plasmados en los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte; con la introducción del amparo adhesivo y los intereses legítimos individual y colectivo; la declaratoria general de inconstitucionalidad; la creación de los Plenos de Circuito; y una nueva forma de integrar jurisprudencia “por sustitución”. Art. 94 Constitucional La segunda establece el reconocimiento de la progresividad de los derechos humanos, mediante el principio pro persona como rector de la interpretación y aplicación de las normas jurídicas, en aquellas que favorezcan y brinden mayor protección a las personas. Arts. 1, 3, 11, 15, 18, 29,33, 89, 97,102 y 105 constitucional.

El 2 de septiembre de 2013 la SCJN resolvió una contradicción de tesis sobre el lugar que corresponde en el sistema normativo mexicano a los derechos humanos de fuente internacional, estableciendo la preferencia de la constitución sobre los tratados internacionales. Uno de los aspectos más importantes de la reforma es la posibilidad que tiene los jueces de aplicar el principio de convencionalidad que se deriva directamente de la obligación que tienen los Estados de establecer las medidas necesarias para que los tratados internacionales se apliquen correctamente en sus territorios.

Los Estados nacionales, cuando firman un Tratado internacional, deben hacer todo aquello que esté a su alcance para cumplirlo, lo que incluye adaptaciones normativas, puesta en marcha de diagnósticos implementación de políticas públicas y reorganización (desde un punto de vista procesal, pero también sustantivo) de la forma de resolver de los jueces.

Los tratados obligan a todas las autoridades, de todos los niveles de gobiernos (en el caso de que se trate, como sucede en México, de un Estado compuesto, por estar organizado a partir de los principios del federalismo), sin que sea posible oponer ninguna norma o interpretación de derecho interno para dejar de observarlos. En este contexto, el control de convencionalidad debe entenderse como una herramienta que permite a los jueces contrastar las normas generales internas frente a las normas del sistema convencional internacional (tratados internacionales, pero también derecho derivado de los mismos). Esto significa que los jueces nacionales deberán desarrollar –de oficio- una serie de razonamientos que permitan la aplicación más amplia posible y el mayor respeto a las obligaciones establecidas por los tratados internacionales. Lo anterior puede conducir, en un caso extremo, a que un juez inaplique una norma interna cuando esté en contradicción con una norma internacional. (Carbonell, 2013, p.70-71)

A 3 años de la reforma y de la jurisprudencia de la Corte el cuestionamiento sería sobre si se pueden establecer algunos criterios sobre cómo se ha aplicado esta reforma y sus efectos, determinando su interpretación literal o si se recurre a la ponderación, a la proporcionalidad y racionalidad que haga en cada caso el juzgador. Conclusiones Los nuevos esquemas normativos globales que se vienen aplicando en las diferentes áreas del derecho y en particular en el caso de los derechos humanos, han logrado la reconquista del derecho a través de principios como la libertad contractual de los Estados lo cual ha permitido no la limitación o desaparición de la soberanía estatal, sino una transformación de la misma, misma que permite la integración o regionalización de los sistemas jurídicos. México a partir del 2011 generó una reforma que permite la transición de un esquema de protección de las garantías individuales al reconocimiento de los derechos humanos desde la norma suprema y los instrumentos jurídicos internacionales signados por nuestro país, a través del juicio de amparo y de la aplicación de diversos principios como lo son el principio de pro persona, libertad contractual, control de la constitucionalidad de naturaleza difusa o por medio del control de convencionalidad. Fuentes consultadas BECERRA RAMÍREZ, Manuel, POVEDANO AMEZOLA, Adriana, TÉLLEZ

CARVAJAL, Evely, La soberanía en la era de la Globalización; UNAM, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/6/2790/5.pdf

CARBONELL, Miguel, Introducción general al control de la convencionalidad, 2013, PORRUA-UNAM, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/7/3271/11.pdf

Convención Americana sobre derecho humanos, Agosto 2014, en http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B32_Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos.htm

ISBN 978-607-9248-71-0 135


Los derechos humanos: vías para su efectividad

Arturo Guillermo Larios Díaz* Introducción Cuando hablamos de los derechos humanos en México y de toda la corriente que ha imperado en nuestra vida política, jurídica, social y cultural, y que se ha traducido en una importante generación de leyes, instituciones y procedimientos dirigidos a la protección de los derechos humanos, muchas veces se olvida que todo ello no fue una creación dada de la noche a la mañana, sino como producto de una serie de procesos que implican diversas etapas y no pocos años. En el caso de México, tendríamos que mencionar el juicio de Amparo, que se fue configurando durante las postrimerías de la primera parte del siglo XIX y que se introdujo en la Constitución Federal de 1857, para proseguir su evolución hacia finales de dicha centuria, el siglo XX y lo que va del XXI, en lo que también se conoce como nuestro sistema jurisdiccional de protección de los derechos humanos.

Para tocar lo referente a la protección no jurisdiccional, implantada en nuestro orden jurídico de manera más reciente, tenemos que considerar algunos factores y antecedentes para ver cómo ha sido su evolución y reflexionar acerca de las vías para su efectividad. Aquí surge un término que los juristas mexicanos han abordado en el pasado reciente, que se refiere a la defensa de la Constitución y que consiste en la característica de que la propia norma suprema contenga los medios para hacer valer sus disposiciones. Al respecto, debe tomarse en cuenta que al extinguirse las dictaduras que ejercieron el poder en forma extralimitada en diversos países, con el holocausto de la Segunda Guerra Mundial, se advirtió la insuficiencia de la organización constitucional de los poderes públicos y de importantes documentos producidos en diversos momentos, entre los que podrían mencionarse la Carta Magna de 1215, en Inglaterra, la Declaración de Virginia de 1776, en Norteamérica, y la Declaración de los Derechos del Hombre de 1789, en Francia. De ello, resultó la indispensable introducción o la mejora de un sistema para proteger o hacer permanentes las normas constitucionales a fin de contrarrestar los excesos de los órganos del poder,

* Maestro por el Instituto Nacional de Administración Pública, docente de la facultad de Derecho de la UNAM y profesor civil de la Escuela Superior de Guerra. Actualmente es investigador en Derechos Humanos de la Comisión nacional de Derechos humanos, adscrito al Centro Nacional de Derechos Humanos.

en su tendencia a desbordarse de forma natural y más aún en la actualidad, en que se ha intensificado su intervención en las relaciones sociales.1 De esta manera surgen los medios de control de la constitucionalidad, como los instrumentos que los mismos congresos constituyentes han establecido para que la norma suprema cobre eficacia; para que las disposiciones esenciales del sistema jurídico tengan un cumplimiento efectivo en la realidad; para que actúen de manera armónica las instituciones del poder político y para que sean respetados los derechos que la propia Constitución contiene en beneficio de los gobernados. Ahora bien, esta idea no es nueva, ya que en Grecia y Roma se habían establecido, respectivamente, diversos sistemas para que las reglas fundamentales que normaban a la comunidad tuvieran el respeto de los gobernantes, pues en tan remotas etapas ya se tenía la mala experiencia de que los depositarios del poder mostraran tendencias al exceso, a extralimitarse en sus funciones.2 Para Carl Schmitt, la defensa de la Constitución comprende todos los medios creados a lo largo de la incesante lucha por limitar el poder y sujetarlo a los límites que fija ella misma. Su estudio representó un considerable esfuerzo de análisis jurídico de todos los instrumentos de defensa y conservación de las disposiciones fundamentales establecidas en la Ley Suprema, en un primer intento por sistematizar la figura que por mucho tiempo se encontró dispersa o caótica.3 La noción del Ombudsman Por otra parte, respecto al término Ombudsman, de origen sueco, éste significa representante, mediador, agente o guardián, y denota a una persona que actúa por cuenta de otra y sin tener interés personal propio en el asunto en que interviene. La expresión completa, es Justicie-Ombudsman, lo que se puede traducir como comisionado de justicia. La figura se instituyó en Suecia para atender la legalidad en el desempeño de las autoridades administrativas, y se le considera el antecedente de las instituciones afines que se han extendido en distintos países.4 Al Ombudsman sueco y a las figuras del resto de Europa con similares características se les identifica dentro del llamado modelo clásico, el cual se distingue de las instituciones equivalentes, surgidas en la Península Ibérica y en América Latina, que se integra con un comisionado parlamentario, el cual recibe los reclamos ciudadanos acerca de la legalidad de los actos de las autoridades administrativas, a fin de modificar su conducta a través de la persuasión.5 El modelo clásico

1 Cfr. FIX-ZAMUDIO, Héctor, “Introducción al estudio de la defensa de la Constitución”, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, Nueva serie, enero-abril de 1968, p. 89. 2 Cfr. Ídem. 3 Cfr. Ídem. 4 Cfr. CASTAÑEDA, Mireya, La protección no jurisdiccional de los derechos humanos en México, México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2011, pp. 11-12. 5 Cfr. Ibídem, p. 13.

ISBN 978-607-9248-71-0 137


Su origen se remonta a 1713, en Suecia, –casi un siglo antes de que México iniciara su lucha por la Independencia– cuando el rey Carlos XII lo instituyó para controlar a los funcionarios de su gobierno durante su ausencia. Más tarde, en la Constitución de 1717 su denominación cambió de Högste Omdusmannen o Procurador Supremo a la de Justitiekansler o Canciller de Justicia. En 1793, se le dieron atribuciones para recibir quejas de particulares. En 1766 se decidió que su nombramiento estuviera a cargo de los Estamentos y no del rey; sin embargo, en 1772, nuevamente volvió a depender de éste.6 La Constitución sueca de 1809, en el artículo 96, consideró al Ombudsman en un nuevo sistema constitucional, bajo la división de poderes, en el que el Parlamento, diferenció, por un lado, el Canciller de Justicia, para controlar la administración del Estado al servicio del rey, y por el otro, el Justitie-Ombudsman, con independencia del gobierno, a fin de brindar protección al ciudadano respecto de los actos de la administración pública. Ya en el siglo XX, en 1915, apareció el Militieombudsman, para investigar las quejas concernientes a la administración militar, y que duró hasta 1967, año en que desapareció para crearse una figura colegiada integrada por tres Ombudsman, a quienes les eran distribuidos de manera interna los asuntos. En 1976 se establecieron cuatro Ombudsman, con ámbitos de supervisión diversos: el Chief Ombudsman, que encabezaba la institución; un encargado de atender las quejas contra los tribunales, el ministerio público, la policía y las prisiones; un encargado de investigar las quejas contra las fuerzas armadas y las autoridades locales, y un encargado de las denuncias en materia educativa y de bienestar social.7 La institución del Ombudsman se extendió paulatinamente por la península escandinava: apareció en Finlandia, en 1919; en Dinamarca, en 1953, y en Noruega, en 1962; no obstante, en cada caso, con estructuras y atribuciones diferentes. Fuera de la región escandinava otros países comenzaron a incorporar la figura a su sistema jurídico, como fue el caso de Nueva Zelanda, en 1962, bajo la denominación de Parlamentary Commissioner, después continuaron Inglaterra, en 1967, y Australia, en 1976. En Francia se creó el Médiateur en 1973, como una figura afín, pero cuyo titular era designado por el jefe de Gobierno. Hasta este momento el desempeño del Ombudsman se orientaba a vigilar la legalidad de los actos de las autoridades administrativas, y aún no se dirigía a proteger los derechos humanos.8 El modelo ibérico Por lo que respecta al Ombudsman ibérico, éste conservó los perfiles del modelo sueco, pero presentó la novedad de incorporar la protección de los derechos humanos. En Portugal se creó en 1976 la figura del Promotor de la Justicia, mientras que en España se creó en 1978 el Defensor del Pueblo. Habría que considerar que en ambos casos se habían superado etapas en las que predominaron férreas

6 Cfr. Ídem. 7 Cfr. Ibídem, pp. 13-14. 8 Cfr. Ibídem, pp. 14-15.

dictaduras, hubo persecución oficial de los adversarios políticos, disminución o control de las libertades públicas, etcétera, por lo que al diseñarse el nuevo Estado, además de la vigilancia de la legalidad de los actos de las autoridades administrativas, se sumó la tutela de los derechos humanos, tal y como se desprende del art. 54 de la Constitución española.9

El Defensor del Pueblo es una institución legítima y democrática, que procede de elección parlamentaria, con mayoría calificada, y producto del debate público. Aun así, es independiente del Parlamento y su capacidad de control descansa en la persuasión de sus argumentos, con un matiz más político que judicial. Buena parte de sus recomendaciones son atendidas por las autoridades. El modelo latinoamericano Entre los pueblos prehispánicos hubo una figura inca conocida como el Tucuyricuj o Ticui ricoj, voz que denomina a El que todo lo ve, que transitaba por las diferentes regiones del imperio y, entre otras funciones, observaba cómo se aplicaban las leyes y demás normas; pero los orígenes de los organismos nacionales de promoción y protección no jurisdiccional de los derechos humanos en América Latina tienen influencias regionales e internacionales diferentes de aquella institución. Es más, esta figura se podría identificar más bien con los antecedentes de un posible sistema de contraloría y no como un Ombudsman.10 De regreso al siglo XX, se puede decir que a la popularidad que cobró el Ombudsman a partir de la Constitución española de 1978, se añadieron, a nivel internacional, las reuniones de juristas que sobre la materia tuvieron un impacto importante en la región, como fue el caso del Primer Coloquio sobre el Proyecto “Ombudsman para la América Latina”, llevado a cabo en 1983 en la ciudad de Caracas, Venezuela, y del que resultó, entre otras cosas, crear el Instituto Latinoamericano del Ombudsman, para elaborar estudios acerca de la figura y su posible instauración en los países latinoamericanos. Efectivamente, en los años siguientes se pudo ver cómo diversos países de la región crearon paulatinamente su Ombudsman, y lo incorporaron en la mayoría de los casos a su Constitución. No fue extraño que la denominación de Defensor del Pueblo hubiera sido adoptada por varios de ellos.11 Antecedentes del sistema de protección no jurisdiccional de los derechos humanos en México En el ámbito nacional, los antecedentes de la protección no jurisdiccional de los derechos humanos se pueden encontrar, en distintos momentos, en algunas

9 Cfr. Ibídem, p. 15. 10 Cfr. Ibídem, p. 16. 11 Cfr. FIX-ZAMUDIO, Héctor, “Posibilidad del Ombudsman en el Derecho latinoamericano”, en La Defensoría de los Derechos Universitarios y la institución del Ombudsman en Suecia, México, UNAM, 1986, p. 35.

ISBN 978-607-9248-71-0 139


instituciones con cierta semejanza con el Ombudsman, así como en la visión de algunos juristas de enorme estatura académica. a) La Procuraduría de Pobres El antecedente más remoto del Ombudsman en México, lo encontramos en la Procuraduría de Pobres del estado de San Luís Potosí en 1847, promovida por Ponciano Arriaga, quien años más tarde sería uno de los más relevantes miembros del Congreso Constituyente de 1857. Éste presentó un proyecto ante la Legislatura local, la cual expidió la Ley Número 18, el 5 de marzo de ese año, como fundamento legal de dicha institución.12

Su integración se estableció con tres procuradores, designados directamente por el gobierno y a quienes se les asignaba un sueldo anual de mil doscientos pesos.13 Asimismo, se estableció como requisito para ocupar dicho cargo ser ciudadano, de sana conducta y actividad conocida, y haber practicado por lo menos dos años el estudio de la jurisprudencia. Pero en igualdad de circunstancias, el gobierno habría de elegir a los jóvenes más pobres.14 El numeral 18 establecía que: “todas las autoridades tienen el deber de auxiliar y proteger la institución de esta ley, a fin de que pueda corresponder a su objeto”,15 lo que denota la finalidad de obtener la colaboración de las distintas autoridades con los procuradores de Pobres.

Se pueden distinguir similitudes de esta institución con el Ombudsman sueco, aunque se debe enfatizar que Ponciano Arriaga presentó su proyecto de Procuraduría de Pobres con base en un planteamiento original, toda vez que el Ombudsman se instauró en Suecia en 1809, y no hay certidumbre de que Arriaga lo hubiese tomado como referencia.16

La Procuraduría de Pobres intentó ofrecer una defensa jurídica a favor de las clases menos favorecidas, pero sin llegar a representar un auténtico medio de control de los órganos administrativos en favor de los gobernados en general.17 Los tres procuradores podían realizar visitas a oficinas públicas; formular quejas, y dirigir recomendaciones a las autoridades que incumplían con sus funciones. Sin embargo, la Procuraduría de Pobres no tuvo independencia. b) Antecedentes académicos

12 GIL RENDÓN, Raymundo, El Ombudsman en el Derecho Constitucional Comparado, México, Mc Graw Hill, 2002, p. 357. 13 MÉNDEZ GARCÍA, Dulce María, Derechos Humanos. Documentos y Testimonios de Cinco Siglos. Compilación, México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1991, p. 39. 14 Ibídem, p. 40. 15 ARRIAGA, Ponciano, Proyecto de Ley de Procuraduría de los Pobres, presentado ante el Congreso del Estado de SLP, CNDH, México, citado por Mónica Beltrán Gaos, La Comisión Nacional de los Derechos Humanos en México, Valencia, Universidad Politécnica de Valencia, 2005, p. 52. 16 Cfr. BELTRÁN GAOS, Mónica, Op. cit., p. 52. 17 Cfr. Ibídem., p. 53.

Entre los antecedentes académicos relacionados con el Ombudsman, es importante destacar la obra de Héctor Fix-Zamudio y de Antonio Carrillo Flores, dos de los más importantes juristas de nuestro país. En primer término, habría que destacar que en los círculos académicos y de la judicatura, el doctor Fix-Zamudio, profesor e investigador emérito de la UNAM, destaca como pionero en México acerca de los estudios sobre la institución del Ombudsman, pues desde los años sesenta y setenta fue uno de los primeros en exponer la conveniencia de introducir esta figura en el sistema constitucional mexicano. En cierto sentido, el maestro Fix-Zamudio es el precursor de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.18

En sus investigaciones, por ejemplo, el doctor Fix-Zamudio señaló como un antecedente doctrinario importante, un estudio de divulgación de la figura del Ombudsman, realizado por el doctor Lucio Cabrera Acevedo, intitulado Una forma política de control constitucional. El comisionado parlamentario de Escandinavia, que publicó el Boletín Mexicano de Derecho Comparado del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, en 1961.19

En el caso del doctor Antonio Carrillo Flores, destacado académico y servidor público, éste manifestó en una conferencia sustentada en 1971:

… todas las autoridades, así las nacionales como las estatales, están obligadas a respetar y proteger los derechos del hombre, ¿no sería posible, en el México de hoy, que funcionarios distintos de los que integran el Poder Judicial de la Federación tuvieran una tarea específica en la protección de los derechos del hombre, sin perjuicio, naturalmente, de la responsabilidad final, rectora, de la Suprema Corte de Justicia?20

Con lo anterior, prácticamente Carrillo Flores estaba describiendo a la CNDH, diecinueve años antes de que ésta existiera y apoyaba su planteamiento en la idea del Ombudsman; más aún, consideró que la figura podría denominarse Procurador síndico e introducirse en nuestro país, en el artículo 97 Constitucional, en relación con la facultad de investigación que hasta hace relativamente poco tuvo la Suprema Corte, especialmente por lo que respecta a la violación de las llamadas garantías individuales; o bien, que se creara dentro de la estructura de la Procuraduría General de la República, un cuerpo de agentes del Ministerio Público, para cumplir ciertas funciones relacionadas con el Ombudsman.21 Se de tener en cuenta adicionalmente que tenía poco tiempo de haber acontecido en nuestro país la represión del Movimiento Estudiantil de 1968, y que nunca tuvo una aclaración satisfactoria.

18 Cfr. SOBERANES FERNÁNDEZ, José Luis, “Palabras del Presidente de la CNDH en el Homenaje de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos al maestro Héctor Fix-Zamudio, con motivo del 80 aniversario de su natalicio”, CNDH Gaceta 170. México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, septiembre de 2004, pp. 11-12. 19 Cfr. FIX-ZAMUDIO, Héctor, “Posibilidad del Ombudsman…”, Op. cit., p. 35. 20 CARRILLO FLORES, Antonio, La Constitución, la Suprema Corte y los derechos humanos, México, Porrúa, 1981, p. 250. 21 Cfr. Ibídem, pp. 252-253.

ISBN 978-607-9248-71-0 141


c) Antecedentes institucionales No es sino hasta las postrimerías del siglo XX, que surgen distintos órganos públicos con el propósito de proteger los derechos de los gobernados respecto del poder público: en 1975 se creó la Procuraduría Federal del Consumidor, para defender los derechos de los individuos, pero no necesariamente frente al poder público, toda vez que se da en este caso en la relación consumidor-proveedor de bienes y/o servicios. Más adelante, en 1979, se estableció la Dirección para la Defensa de los Derechos Humanos en el Estado de Nuevo León, a impulso del gobernador Pedro G. Zorrilla Martínez. Posteriormente, el Ayuntamiento de la ciudad de Colima, en 1983, fundó la Procuraduría de Vecinos, que dio pauta al establecimiento de dicha figura en la Ley Orgánica Municipal de Colima de 1984.22 En ámbito diverso, la Universidad Nacional Autónoma de México estableció en 1985 la Defensoría de los Derechos Universitarios. Asimismo, se crearon la Procuraduría para la Defensa del Indígena en el Estado de Oaxaca y la Procuraduría Social de la Montaña en el Estado de Guerrero, en 1986 y 1987, respectivamente. En 1988 surgió la Procuraduría de Protección Ciudadana del Estado de Aguascalientes, figura prevista dentro de la Ley de Responsabilidades para Servidores Públicos. En ese mismo año se configuró la Defensoría de los Derechos de los Vecinos en el municipio de Querétaro, y en 1989 en la ciudad de México, dentro del esquema del entonces Departamento del Distrito Federal se estableció la Procuraduría Social.23 d) En el orden federal Al considerar los antecedentes directos de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se debe señalar que en febrero de 1989, dentro de la estructura de la Secretaría de Gobernación, se creó la Dirección General de Derechos Humanos. En junio de 1990, surgió la Comisión Nacional de Derechos Humanos, mediante un decreto del presidente de la República, como un órgano desconcentrado de dicha dependencia. Posteriormente, a través de una reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación, en enero de 1992, se adicionó al artículo 102, un apartado B, elevando a la CNDH a rango Constitucional, como un organismo descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, dando lugar al llamado Sistema nacional No Jurisdiccional de protección de los derechos humanos.24

Una nueva reforma Constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación en septiembre de 1999, tornó a la CNDH en una institución con plena autonomía de gestión y presupuestaria, modificándose su denominación inicial por la de Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Esta reforma constituyó un gran avance en la función del Ombudsman en México, ya que le permitió

22 Cfr. “Editorial”, CNDH Gaceta 234, México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, enero de 2010, p. 7. 23 Cfr. Ibídem. 24 Cfr. Ibídem, p. 7-8.

desarrollar su función de proteger y defender los derechos humanos de todos los mexicanos con la independencia de un organismo constitucional autónomo.25

Sin embargo, habría de sobrevenir en junio de 2011, la más reciente modificación Constitucional en la materia, la cual comprendió, entre otros aspectos, el cambio en la denominación del Capítulo I del Título Primero de la Constitución, lo que eliminó parcialmente el concepto de garantías individuales, para denominarse a partir de la reforma De los derechos humanos y sus garantías. Asimismo, en el artículo 1º. Constitucional, con la reforma, se reconoce que toda persona goza de los derechos y de los mecanismos de garantía reconocidos tanto por la Constitución como por los tratados internacionales, con lo que en vez de otorgar derechos, ahora los reconoce. Este mismo artículo recoge la figura de la interpretación conforme, al fijar que todas las normas relativas a derechos humanos (del rango jerárquico que sea) deberán interpretarse a la luz de la propia Constitución y de los tratados internacionales. Ello implica la creación de una especie de bloque de constitucionalidad, integrado por la Carta Magna y por los propios tratados internacionales, para interpretar el conjunto del ordenamiento jurídico mexicano. Se incorpora también el principio de interpretación pro personae, con el que se establece que cuando existan distintas interpretaciones posibles de una norma jurídica, se debe elegir aquella que más proteja al titular de un derecho humano. Razón de ser del Ombudsman En su oportunidad, el doctor Jorge Carpizo se planteaba la interrogante de por qué y para qué se necesitaba un Ombudsman, y respondía que la pregunta había sido ampliamente respondida en el ámbito doctrinal y en la práctica; que en todos los países del orbe la actividad gubernamental había aumentado desmesuradamente y así, las posibilidades de interacción y fricción entre gobierno y ciudadano se habían multiplicado. Además, porque los tradicionales mecanismos de control habían resultado insuficientes y se buscaba uno nuevo para reforzarlos, precisamente donde aquellos habían demostrado debilidad.26

O porque, como dijo Per-Erik Nilsson, ex-ombudsman-jefe de Suecia –citaba–, la administración pública había crecido y se habían multiplicado los organismos oficiales, aumentando los problemas entre los órganos del poder y los individuos, al no abundar las instancias para presentar quejas y los tribunales generalmente eran lentos, formalistas y costosos, y porque cada día crecía la corriente internacional interesada en la protección efectiva los derechos de las personas.27

25 Cfr. Ibídem, p. 8. 26 Cfr. CARPIZO, Jorge, “Algunas reflexiones sobre el Ombudsman y los derechos humanos”, en XIII Jornadas Iberoamericanas de Derecho Procesal, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas/Instituto Mexicano de Derecho Procesal, 1993, p. 22. 27 Cfr. Ídem.

ISBN 978-607-9248-71-0 143


El tópico relativo al control del poder y la administración pública –afirmaba– es una preocupación de siglos: ¿cómo conseguir un equilibrio verdadero entre la autoridad y la libertad, del que resulte un orden con libertad? El control del poder tiene nuevos matices, porque algunos de los controles tradicionales se debilitan, no cumplen cabalmente con esta finalidad o porque han surgido nuevas competencias y formas de poder. De ahí que los sistemas democráticos presenten nuevos mecanismos para controlarlo. Así, aparece la figura del Ombudsman como otro instrumento, pero relevante en el control del poder, en pro de la libertad, igualdad y seguridad jurídica de los gobernados.28

De ahí la importancia de que nuestro país cuente con un sistema no jurisdiccional de protección de los derechos humanos, que, como se ha podido apreciar, haya evolucionado para convertirse cada vez más en un importante medio para que las personas hagan valer los derechos inherentes a su dignidad. La educación como vía para la efectividad de los derechos humanos Precisamente, es de sostenerse que uno de los factores para hacer efectivos los derechos humanos es el relativo a la educación. Ello se da, precisamente, en la tesitura de que cuando los integrantes del cuerpo social tienen pleno conocimiento de lo que son sus derechos y deberes, estarán más preparados para exigir el respeto de éstos, así como observar el cumplimiento de sus obligaciones.

Lo anterior, además, ofrece otra cara, ya que también involucra la constante preparación que en esta materia deben tener los servidores públicos a fin de que sus labores institucionales se encuentren ubicadas dentro de un marco de respeto a la esfera de derechos de las personas.

En este plano, es donde vienen al punto dos de las modificaciones más importantes de la reforma Constitucional de 2011. Por una parte, el párrafo tercero del artículo 1º. Constitucional, que incluye la obligación del Estado mexicano (en todos sus niveles de gobierno, sin excepción) de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos. En consecuencia, todo derecho humano reconocido por la Constitución y los tratados internacionales genera obligaciones para las autoridades mexicanas, con independencia del nivel de gobierno que ocupen o de la modalidad administrativa bajo la que estén organizadas. Por la otra, el que se fije como una de los fines de la educación que imparta el Estado mexicano, el respeto a los derechos humanos, de acuerdo con lo que a partir de la reforma señala el artículo 3º. Fuentes consultadas ARRIAGA, Ponciano, Proyecto de Ley de Procuraduría de los Pobres, presentado

ante el Congreso del Estado de SLP, CNDH, México, citado por Mónica Beltrán Gaos, La Comisión Nacional de los Derechos Humanos en México, Valencia, Universidad Politécnica de Valencia, 2005.

28 Cfr. Ídem.

CARPIZO, Jorge, “Algunas reflexiones sobre el Ombudsman y los derechos humanos”, en XIII Jornadas Iberoamericanas de Derecho Procesal, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas/Instituto Mexicano de Derecho Procesal, 1993.

CARRILLO FLORES, Antonio, La Constitución, la Suprema Corte y los derechos humanos, México, Porrúa, 1981.

CNDH Gaceta 234, México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, enero de 2010.

CASTAÑEDA, Mireya, La protección no jurisdiccional de los derechos humanos en México, México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 2011.

FIX-ZAMUDIO, Héctor, “Introducción al estudio de la defensa de la Constitución”, en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, Nueva serie, enero-abril de 1968.

FIX-ZAMUDIO, Héctor, “Posibilidad del Ombudsman en el Derecho latinoamericano”, en La Defensoría de los Derechos Universitarios y la institución del Ombudsman en Suecia, México, UNAM, 1986.

GIL RENDÓN, Raymundo, El Ombudsman en el Derecho Constitucional Comparado, México, Mc Graw Hill, 2002.

MÉNDEZ GARCÍA, Dulce María, Derechos Humanos. Documentos y Testimonios de Cinco Siglos. Compilación, México, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1991.

SOBERANES FERNÁNDEZ, José Luis, “Palabras del Presidente de la CNDH en el Homenaje de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos al maestro Héctor Fix-Zamudio, con motivo del 80 aniversario de su natalicio”, en CNDH Gaceta 170. México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, septiembre de 2004.

ISBN 978-607-9248-71-0 145


Los derechos humanos y su tutela efectiva a partir de la reforma constitucional 2011: un balance preliminar

Manlio Fabio Casarín León*

La reforma en materia de derechos humanos y amparo de junio de 2011 ha marcado un cambio de paradigma en el cual la doctrina, los legisladores, las autoridades administrativas y los jueces, continúan en la etapa de construcción de herramientas metodológicas que permitan entenderlo y aplicarlo adecuadamente.

Este nuevo marco constitucional se fortalece además, cuando al Estado mexicano -en el célebre caso Radilla Pacheco-, es condenado por sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos a ejercer –entre otros aspectos-, el control difuso de convencionalidad, lo que llevó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a la discusión y resolución del expediente varios 912/2010, del cual se derivaron criterios jurisprudenciales que marcarían un cambio de timón en la interpretación constitucional, y que desde ese momento continuarían depurándose –no siempre pacíficamente- hasta nuestros días.

De manera particular, la contradicción de tesis 293/2011 resuelta por el máximo tribunal de nuestro país en septiembre de 2013, es una señal inequívoca del avance, pero también de los posibles retrocesos en la tutela efectiva de los derechos humanos, ya que por una parte se define con claridad la posición jerárquica de los tratados internacionales en esta materia, los cuales estarán al mismo nivel de la Constitución, pero por otra se establece, que en caso de restricciones a los derechos, el operador jurídico deberá ceñirse a las disposiciones de la propia norma fundamental.

Así las cosas, me propongo examinar brevemente en el presente trabajo el nacimiento y evolución, así como algunas de las implicaciones generadas a partir del denominado control difuso de convencionalidad, mismo que representa la gran oportunidad que tiene nuestro país para la tutela efectiva de los derechos humanos, haciendo hincapié en la necesidad de replantear algunos aspectos esenciales, básicamente relacionados con la construcción de pautas interpretativas –consistentes- de los derechos fundamentales, así como el replanteamiento del diseño normativo-institucional que dificultan alcanzar dicho objetivo.

* Doctor en Derecho Público. Catedrático de la Facultad de Derecho e Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Veracruzana.

De conformidad con el nacimiento y desarrollo del sistema interamericano de protección de los derechos humanos, se desprende que el control de convencionalidad es conferido -en principio- a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, como órgano jurisdiccional creado para garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los Estados parte en esta materia, ejerciendo un control de carácter concentrado al resolver los asuntos que se someten a su jurisdicción, contrastando las normas y actos estatales internos con lo dispuesto por la Convención Americana de Derechos Humanos, sus protocolos adicionales y la interpretación jurisprudencial a cargo de la propia Corte.

Como podemos observar, la tarea de este importante órgano supranacional estriba en última instancia en asegurar la supremacía convencional, es decir, que todas las disposiciones que integran un ius comune de los derechos humanos en el ámbito interamericano, incluyendo su interpretación, se constituyan como el parámetro de control de todos los actos y disposiciones normativas que a nivel doméstico realizan los Estados, de tal suerte que la tutela de las libertades fundamentales adquiere un carácter reforzado y a la vez, intenta generar la armonización de las disposiciones de derecho interno con el orden internacional en la materia.

Por su parte, el denominado control difuso o interno de convencionalidad se refiere a la facultad conferida a los órganos jurisdiccionales de un Estado, para verificar la congruencia de las normas (constitucionales, legales, reglamentarias, entre otras) o actos emitidos por sus autoridades, con las disposiciones del derecho internacional de los derechos humanos, específicamente el derecho convencional y la interpretación que del mismo ha realizado la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Lo anterior implica que los tribunales y jueces de un país, al conocer de casos concretos, realizan una tarea interpretativa a fin de verificar que la norma o acto de la autoridad en sede interna sea conforme a los parámetros establecidos en la Convención Americana, sus protocolos adicionales y la interpretación que de la misma ha realizado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y que en caso de transgredir la convencionalidad estos mismos órganos desapliquen o invaliden las normas o anulen los actos, según sea el caso.

El control de convencionalidad ha sido el producto de una evolución jurisprudencial de la Corte Interamericana, iniciado conceptualmente por el Dr. Sergio García Ramírez, ex presidente de la misma, y que se fundamenta esencialmente en el régimen de obligaciones de los Estados miembros de la Convención Americana de Derechos Humanos establecido en sus articulos 1.1 y 2, en el sentido de garantizarlos y de adoptar disposiciones de derecho interno para que se genere su armonización con el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

La construcción del estándar interamericano relacionado con el control difuso de convencionalidad, inicia en el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, resuelto por la Corte Interamericana el 26 de septiembre de 2006. En su fallo, el

ISBN 978-607-9248-71-0 147


órgano jurisdiccional estableció un precedente sobre la obligación del Estado de adecuar la normatividad interna a la internacional, en relación con la obligación de garantizar judicialmente los derechos humanos en caso de que la armonización legislativa no fuera la adecuada.

Lo anterior tiene sentido si tomamos en consideración que cuando un Estado ratifica un tratado internacional sobre derechos humanos, sus jueces están sometidos a dicho instrumento jurídico dado su carácter de órganos estatales, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones convencionales no se vean mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin; en síntesis, cuando el poder legislativo no realiza su función adecuadamente, ya sea que no suprima o expida normas contrarias a la Convención Americana, incluyendo la interpretación que de la misma ha realizado la Corte Interamericana, el poder judicial se encuentra vinculado al deber de garantía establecido en el artículo 1.1 de la misma.

Más adelante, en el caso Trabajadores Cesados del Congreso vs Perú fallado el 24 de noviembre de 2006, la Corte Interamericana enfatiza la necesidad de que los Tratados Internacionales de Derechos Humanos -incluida la Convención Americana- tengan un efecto útil, en el sentido de que los órganos del Poder Judicial deben ejercer no sólo un control de constitucionalidad, sino también “de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana, en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes, sin hacerlo depender de las manifestaciones o actos de las personas accionantes en cada caso concreto.

En esta línea evolutiva, la Corte Interamericana resuelve el caso Radilla Pacheco vs México el 23 de noviembre de 2009, sosteniendo esencialmente que la Convención Americana genera obligaciones específicas para los jueces del país, en particular velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean mermados por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, por lo que deben ejercer un “control de convencionalidad” ex officio entre las normas internas y la Convención Americana en el marco de sus respectivas competencias y de las regulaciones procesales correspondientes.

La ampliación del estándar interpretativo del control difuso de convencionalidad, lo realiza el órgano jurisdiccional interamericano en el caso de la comunidad indígena Xakmok Kásek vs Paraguay, resuelto el 24 de agosto de 2010, reiterando su contenido desde el caso Almonacid Arellano vs Chile, pero además estableciéndolo como parte de las medidas de reparación en tanto garantía de no repetición de las autoridades estatales hacia los afectados.

Hasta el momento, el desarrollo de la jurisprudencia interamericana en este importante tema, se consolida con el caso Cabrera García y Montiel Flores vs México, resuelto el 26 de noviembre de 2010, según el cual todas las autoridades del Estado parte, y no nada más los jueces y órganos jurisdiccionales, deben ajustar sus actos a las normas del derecho internacional de los derechos humanos,

ejerciendo oficiosamente el control de convencionalidad en el marco de sus respectivas competencias.

Esta última determinación, reiterada por la Corte Interamericana en los asuntos que ha conocido posteriormente, se vio reflejada en el contenido de la reforma constitucional en materia de derechos humanos llevada a cabo en nuestro país el 10 de junio de 2011 específicamente en el artículo primero, cuando en su parte conducente señala que todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos. Semanas después, en julio de 2011 la Suprema Corte de Justicia mexicana resolvería en definitiva el famoso expediente varios 912/2010, iniciado con motivo de la sentencia condenatoria dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso de Rosendo Radilla Pacheco vs México. Como sabemos, se trató de un caso de tortura y desaparición forzada perpetrado por las autoridades nacionales en la época de los 70´s, mismo que fue del conocimiento tanto de la Comisión como de la propia Corte Interamericana, y que independientemente de los temas relacionados con la restricción del fuero militar, lo relevante estriba en el hecho de que por primera vez ese órgano jurisdiccional establece específicamente la obligación de que todas las autoridades judiciales mexicanas realicen el control difuso de convencionalidad.

Así, en el presente caso la mayoría de los Ministros que integran el Pleno de la Suprema Corte de Justicia votó por un modelo de control de convencionalidad/constitucionalidad que debe implementarse a partir de lo dispuesto por la propia sentencia Radilla, en concordancia con los artículos 1º, 103, 105 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los términos siguientes: a) Los jueces del Poder Judicial de la Federación al conocer de controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad y de amparo, pueden declarar la invalidez de las normas que contravenga la Constitución Federal y/o los tratados internacionales que reconozcan derechos humanos (en el ámbito de sus competencias); b) Los demás jueces del país, en los asuntos de su competencia, podrán desaplicar las normas que infrinjan la Constitución Federal y/o los tratados internacionales que reconozcan derechos humanos, sólo para efectos del caso concreto y sin hacer una declaración de invalidez de las disposiciones, y c) Las autoridades del país que no ejerzan funciones jurisdiccionales, deben interpretar los derechos humanos de la manera que más los favorezca, sin que estén facultados para declarar la invalidez de las normas o para desaplicarlas en los casos concretos.

Como podemos observar, el máximo tribunal de nuestro país abandonó el criterio mediante el cual sostuvo un modelo de control constitucional concentrado, que durante décadas impidió a los tribunales ordinarios ejercer la tutela difusa de la Constitución, no obstante la previsión expresa consagrada en su artículo 133 cuando dispone que los jueces de cada Estado se arreglarán a los preceptos de la

ISBN 978-607-9248-71-0 149


norma fundamental, a pesar de las disposiciones en contrario que existan en las constituciones o leyes locales.

Los argumentos vertidos por la Suprema Corte de Justicia mexicana quedaron plasmados en el expediente de modificación de jurisprudencia 22/2011, del cual surgieron y se aprobaron en noviembre de 2011 -por mayoría de votos de los Ministros- las tesis que marcarían el inicio del control difuso de convencionalidad, básicamente relacionadas con el carácter vinculante de las sentencias emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos cuando el Estado mexicano fue parte en el litigio; el carácter orientador para los jueces nacionales de los criterios emitidos por ese órgano jurisdiccional; el parámetro para el control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos, y los pasos a seguir en el ejercicio del referido control.

Con relación a este último de los criterios, la Corte estableció que los jueces del país deberán partir de la presunción de constitucionalidad de las leyes y seguir el método siguiente: a) realizar la interpretación conforme en sentido amplio, esto es, interpretar el orden jurídico a la luz de los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales México sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia; 2) realizar la interpretación conforme en sentido estricto, esto es, cuando existen varias interpretaciones jurídicamente válidas, se debe preferir aquélla que hace a la ley acorde con los derechos humanos de fuente constitucional e internacional, a fin de evitar la vulneración de su contenido esencial, y c) realizar la inaplicación de la ley para el caso concreto cuando las alternativas anteriores no sean posibles, esto es, que no sea posible salvar su inconstitucionalidad o inconvencionalidad. El contexto mediante el cual inició en nuestro país la implementación de la reforma en materia de derechos humanos y amparo en junio de 2011, aunado a las primeras experiencias a cargo de tribunales federales y locales en la aplicación del control difuso de convencionalidad, y la expedición de una nueva ley de amparo dos años más tarde, dieron lugar –entre otros aspectos-, a que la Suprema Corte de Justicia conociera y resolviera por una mayoría de diez votos en septiembre de 2013, la contradicción de tesis 293/2011 sustentadas por el primer tribunal colegiado en materias administrativa y de trabajo del décimo primer circuito, y el séptimo tribunal colegiado en materia civil del primer circuito, al resolver, respectivamente, el amparo directo 1060/2008 y los amparos directos 344/2008 y 623/2008.

Como resultado de la referida contradicción de tesis, se aprobaron criterios jurisprudenciales relevantes que, incluso, superaron algunas de las deficiencias atribuidas a aquellas surgidas del expediente varios 912/2010, al afirmar que los derechos humanos contenidos en la constitución y en los tratados internacionales constituyen el parámetro de control de regularidad constitucional, con la salvedad de que cuando haya una restricción expresa al ejercicio de aquéllos en la Constitución, se debe estar a lo que establece esta última, y que la jurisprudencia

emitida por la corte interamericana de derechos humanos resulta vinculante para los jueces mexicanos, siempre que sea más favorable a la persona.

Lo anterior, representa grandes avances por cuanto se determina la máxima jerarquía normativa de los derechos humanos, tanto de fuente constitucional como internacional, así como la obligatoriedad de la jurisprudencia interamericana; este conjunto de derechos y su interpretación constituye un auténtico bloque de constitucionalidad/convencionalidad que requiere modelos hermenéuticos diferentes a los tradicionalmente establecidos para la ley, e incluso, para la propia Constitución.

No obstante lo anterior, me parece que la Suprema Corte se equivoca cuando sostiene que cuando se trate de restricciones al ejercicio de los derechos, se estará a lo que disponga el texto constitucional, pues incurre en contradicción con su propio artículo primero, al subordinar jerárquicamente a sus preceptos todos los tratados internacionales sobre derechos humanos de los cuales forma parte nuestro país (se desconoce el bloque de constitucionalidad/convencionalidad) y de paso, se violentan con esta interpretación los principios pro persona y de progresividad de los derechos.

Lo delicado del asunto, desde el punto de vista normativo-institucional, es que dichos criterios resultan vinculantes para todos los jueces y tribunales del país, lo que excluye la posibilidad de que -atendiendo a los casos específicos- se aplique de manera efectiva el principio pro persona y que el derecho convencional termine subordinándose al derecho constitucional, por haberse creado una regla de jerarquía entre los derechos de fuente internacional y aquellos consagrados expresamente en la ley suprema nacional.

Adicionalmente, se deja libre el camino para que el poder revisor de la Constitución incorpore nuevas restricciones a los derechos humanos, que se sumarían a aquellas en materia de arraigo, libertad de expresión en materia electoral, derechos laborales de los miembros de corporaciones de seguridad pública, entre otras.

5. Con base en las anteriores consideraciones, podemos concluir que el cambio de paradigma a partir de la reforma constitucional en materia de derechos humanos y el control difuso de convencionalidad recepcionado por la Suprema Corte de Justicia a partir del caso Radilla, representan avances indiscutibles en la tutela efectiva de aquéllos.

No obstante lo anterior, resulta indispensable revisar a fondo el diseño institucional de los órganos jurisdiccionales mexicanos en todos sus niveles, a efecto de cumplir con las exigencias del derecho convencional en cuanto a las garantías judiciales, de tal suerte que los justiciables tengan satisfechos adecuadamente derechos tales como el de acceso a la justicia, debido proceso y tutela judicial efectiva.

Esto quiere decir que para garantizar la protección de los derechos, de conformidad con el estándar interamericano, debemos plantear una gran reforma para incorporar a los tribunales administrativos (laborales, burocráticos,

ISBN 978-607-9248-71-0 151


contencioso-administrativos y agrarios) al poder judicial en sus respectivos ámbitos de competencia, de tal suerte que el acceso, promoción y permanencia a la función judicial, el nivel de preparación técnico-jurídica y el cumplimiento de las calidades de todo órgano de esta naturaleza, como lo es la imparcialidad, autonomía e independencia, queden debidamente satisfechos.

Por otra parte, se deben delinear métodos interpretativos de los derechos humanos acordes con el bloque de constitucionalidad/convencionalidad, como es el caso de la ponderación y la aplicación preferente, de tal suerte que la maximización o restricción de aquéllos, se resuelva no a partir del texto expreso de la Constitución como lo sostiene actualmente la Suprema Corte, sino a partir de la propia convencionalidad.

Resulta inexacto, por ejemplo, que nuestro máximo tribunal inaplique una norma constitucional contraria a los tratados internacionales en materia de derechos humanos o viceversa, dado que el tratamiento dado al problema se reconduciría a cuestiones jerárquicas; lo que se debe de hacer es una interpretación al principio pro persona, con base en la aplicación preferente de la norma o interpretación de la misma que más favorezca al justiciable.

Finalmente, resulta de vital trascendencia introducir en el ordenamiento mexicano mecanismos de control que sirvan como puente para enlazar la jurisdicción ordinaria con la constitucional, sobre todo para garantizar la unificación de la jurisprudencia favoreciendo la tutela judicial efectiva; tal sería el caso de la cuestión de inconstitucionalidad, misma que en el nivel federal resultaría útil para articular los criterios de tribunales de amparo, plenos de circuito y suprema corte.

De lo contrario, con el esquema actual la jurisprudencia tiende a unificarse con los mecanismos de contradicción de tesis, favoreciendo la seguridad jurídica formal y abstracta en detrimento de la tutela judicial efectiva; esto quiere decir que si a un gobernado le han negado la tutela de un derecho y más tarde el criterio interpretativo que utilizó el tribunal de la causa es revocado o modificado por quien tiene la facultad de interpretación final de la Constitución, como sería el caso de la Suprema Corte de Justicia, ya no se podría apelar a lo decidido, por considerarse cosa juzgada el juicio o proceso del cual derivó el criterio equivocado.

Esperamos que con estas breves consideraciones, los operadores jurídicos y aquellos que aún continúan formándose en las aulas universitarias, reflexionen en torno a cómo construir juntos un modelo realmente efectivo de protección de los derechos, en sintonía con los principios del derecho internacional de los derechos humanos.

De lograrlo, estaremos consolidando nuestro Estado constitucional y democrático, quien dejará paulatinamente de ser enjuiciado ante instancias internacionales, aumentando los niveles de confianza en la ciudadanía en el tema más delicado de estos tiempos que es la impartición de justicia, con la necesaria salvaguarda de las libertades fundamentales.

Fuentes consultadas COSSÍO DÍAZ, José Ramón, “Las trampas del consenso” en Revista Nexos, México, octubre de 2013. FAJARDO MORALES, Zamir Andrés, El control difuso de convencionalidad en

Me xico: elementos dogmaticos para una aplicacio n practica, en http://www.sitios.scjn.gob.mx/reformasconstitucionales/sites/default/files/material_lectura/Fajardo%20Control%20Convencionalidad.pdf

FERRER MAC GREGOR, Eduardo (Coord.), El control difuso de convencionalidad, México, FUNDAP, 2012.

FERRER MAC GREGOR, “Interpretación Conforme y Control Difuso de Convencionalidad. El Nuevo Paradigma para el Juez Mexicano”, en Carbonell Miguel y Salazar Pedro (Coords.), La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo paradigma, México, UNAM, 2011.

PÉREZ LOZANO, Andrés, El control de convencionalidad en el sistema jurídico mexicano, México, Editorial Novum, 2011.

ISBN 978-607-9248-71-0 153


Derechos humanos: México 2014


Derechos humanos y soberanía estatal Impresiona que en pleno siglo XXI, con el desarrollo alcanzado por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos (DIDH), haya quienes aún usen la idea de soberanía estatal como defensa para la preservación de regímenes autoritarios o poco democráticos y desigualitarios o discriminatorios en aspectos diversos. Ante la cuestión de si el orden público internacional de derechos humanos limita la soberanía del Estado creo que la respuesta es clara en estos momentos. No sólo no la limita, sino que constituye el ejercicio de ésta. Si bien en el orden internacional1 predominó durante mucho tiempo el discurso del irrestricto respeto al principio de que los Estados debían ejercer competencia exclusiva sobre sus ciudadanos y los derechos de éstos, el reconocimiento de que los Estados no sólo fallaban en la protección de los derechos humanos (DDHH), sino que incluso llegaban a convertirse en sus principales violadores, condujo a la comunidad de naciones a aceptar que tales derechos no podían permanecer sujetos a fronteras territoriales, raciales o culturales y a regímenes políticos determinados.2 Surgen así los derechos: humanitario, de los refugiados y de los DDHH. En este sentido, los tratados de DDHH aun cuando se ubican en lo general en el Derecho Internacional Público, tienen una categoría distinta al resto de los tratados debido al carácter secundario que juega la reciprocidad en ellos,3 pues su propósito es la

* Investigadora del Centro de Estudios sobre Derecho, Globalización y Seguridad de la Universidad Veracruzana. 1 Vid., HERDEGEN, Matthias, Derecho internacional público, Konrad Adenauer Stiftung- UNAM, México, 2005, p. 3; Becerra Ramírez, Manuel, Derecho internacional público, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 1991, p. 1347 y art. 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. 2 Vid., AYALA, Natalia, Derechos Humanos y globalización. Un análisis preliminar para América Latina, D3e, Uruguay, 2003. 3 CORCUERA CABEZUT, Santiago, Derecho Constitucional y Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Oxford, México, 2001.

protección de los derechos esenciales de los seres humanos, con independencia de su nacionalidad, tanto frente a su Estado como frente a otros Estados contratantes. En el anterior orden de ideas, el DIDH tiene dentro de sus potencialidades la de coadyuvar con la protección de la persona humana y de su dignidad; de generar un parámetro de mínimos para el aseguramiento de éstas y de generar un espacio complementario de protección de los derechos de las personas, ante el entuerto cometido al interior del Estado y la imposibilidad de que el mismo sea reparado o solucionado por éste. Pero ¿por qué la adopción de tratados internacionales de DDHH no vulnera la soberanía estatal? Básicamente porque éstos no constituyen imposición al Estado. Por el contrario, la adopción de tratados supone el consentimiento y libre voluntad de asumir obligaciones o, en el caso de los DDHH, robustecer y comprometerse con la protección de la dignidad humana. En efecto, la asunción de obligaciones internacionales está regida de forma clara y extendida tanto en el ámbito interno de los Estados como en el internacional, lo cual supone el análisis y el estudio minucioso por parte de los Estados contratantes respecto a las implicaciones en su orden interno de los acuerdos internacionales. De igual forma, las previsiones en la materia contemplan la entrada en juego de las instancias democráticas estatales4 y la no generación de efectos jurídicos de aquellos acuerdos que no se ajusten a los criterios internos o a los consensados por la comunidad internacional.5 Además, deben recordarse las figuras de reserva y declaración interpretativa a través de las cuales los Estados pueden, respectivamente, excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones de los tratados respecto a su derecho interno;6 o bien, exponer la interpretación o forma en que entienden disposiciones específicas del tratado.7 Por último, de nueva cuenta en el ánimo de la libertad contractual de los Estados, se ubica la figura de denuncia, misma que permite que el Estado se desligue, bajo ciertas reglas, de las obligaciones que había asumido respecto al tratado o tratados en cuestión. De lo anterior deriva que los tratados de DDHH no constituyen una vulneración a la soberanía estatal, pues los Estados, en el ejercicio de aquella, han decidido que las normas protectoras de DDHH formen parte de su orden jurídico interno. Pero aún más, en la lógica del DIDH, si en algo verían los Estados limitada su conducta

4 CARPIZO, Jorge, “Algunas reflexiones sobre el poder constituyente”, en Estudios en homenaje al Doctor Héctor Fix-Zamudio en sus treinta años como investigador de las ciencias jurídicas, tomo I, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 1998. 5 Vid., en el orden del derecho interno la Ley sobre la Celebración de Tratados y en el internacional la Convención de Viena sobre celebración de tratados. 6 Cfr., art. 2.d de la Convención de Viena sobre celebración de tratados. 7 Cfr., Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, “Definiciones de términos para la base de datos sobre declaraciones y convenciones”, disponible en: http://www.un.org/spanish/documents/instruments/terminology.html, fecha de consulta 13 de septiembre de 2014.

ISBN 978-607-9248-71-0 155


sería respecto a la vulneración de derechos esenciales a la persona o la omisión de tal protección, lo cual, en mi opinión apunta a la razón misma de la existencia del Estado, si el Estado no está para la protección de la vida, la integridad física, etcétera, de las personas ¿para qué está? La reforma en materia de DDHH en México de 2011 y la jurisprudencia por contradicción 293/2011 de la SCJN Respecto a este apartado considero oportuno precisar dos puntos. En primer lugar, que entiendo que los DDHH son exigencias éticas justificadas que el aparato jurídico debe proteger eficazmente, que ellos son una construcción social y política que resulta del conflicto y la cooperación entre distintos actores, y que, como tal, su desarrollo no es de forma necesaria lineal y progresivo, pues puede ser limitado, obstruido o retrotraerse ante contextos políticos, sociales, económicos y culturales adversos. Los DDHH son en este sentido, de alguna forma, un campo en disputa en el que los avances del DIDH y de los derechos nacionales son puertos de salida, pero no, necesariamente, de llegada, en virtud de su peculiar gestación, que está más allá de ser la simple expresión de la “naturaleza humana”, común y universal, o de sustentarse en principios supra-positivos, en postulados que tienen su base en la naturaleza humana.8 El segundo punto que deseo anotar es que en mi perspectiva en México ha existido poca voluntad y compromiso político con los DDHH y éstos enfrentan dificultades socio-culturales para el avance efectivo de su discurso. Por cuanto a lo primero, si bien desde la datación histórica que yo misma he hecho en otras oportunidades,9 se destacan antecedentes, por ejemplo, de la protección no jurisdiccional en México de los DDHH, es posible identificar interpretaciones que hablan más del avance en la materia debido a presiones internacionales y de organizaciones civiles del país que por el carácter pro activo del Estado mexicano. Tres ejemplos de lo dicho: se afirma que la creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, obedeció a la visibilización en el mundo de las graves y sistemáticas violaciones de DDHH en nuestro territorio y al condicionamiento de su creación a partir del

8 Vid., en torno a todas estas afirmaciones Jongitud Zamora, Jaqueline, “Derechos humanos: un discurso en constante construcción”, en UNIVERSITA CIENCIA. Revista electrónica de investigación de la Universidad de Xalapa, año 2, núm. 6, enero-abril, 2014, Xalapa-Veracruz, pp. 11-21; Vázquez, Daniel y Serrano, Sandra, Principios y obligaciones de derechos humanos: los derechos en acción, México, SCJN-OACNUDH-CDHDF, 2013, p. 16; Prieto Sanchís, Luis, “Los Derechos Sociales y el Principio de Igualdad Sustancial” en Carbonell, Miguel y Cruz, Juan A., Derechos Sociales y derechos de las minorías, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2000, p. 20; Fernández, Eusebio, “El problema del fundamento de los derechos humanos”, en Anuario de Derechos Humanos 1, Madrid, Universidad Complutense de Madrid, 1982, pp. 78-87 y Guastini, Riccardo, “Derechos: una contribución analítica”, en Guastini, Riccardo y Carbonell, Miguel (Coord.), Estudios de teoría constitucional, México, Fontamara, 2001, p. 225. 9 JONGITUD ZAMORA, Jaqueline, “Comisión Estatal de Derechos Humanos de Veracruz: origen y evolución”, en Casarín León, Manlio, et. al. (coord.), Temas de derecho constitucional veracruzano, Ed. LX Legislatura del Estado de Veracruz-Facultad de Derecho de la Universidad Veracruzana, Xalapa, Veracruz, México, 2007, pp. 198-200.

Tratado de Libre Comercio de América del Norte;10 se sostiene que la firma de los acuerdos comerciales con la Unión Europea (UE) de 199711 fue condicionada a la aceptación por parte de México de la cláusula democrática,12 la cual supuso la cooperación de la UE con México y la elaboración de un primer (2004-2006) y segundo programa nacional de derechos humanos (2008-2012);13 y, destaca el hecho de que México, pese a ser uno de los principales promotores de los DDHH en el nivel discursivo en diversas instancias internacionales, llega detrás de muchos países del continente con su reforma en materia de DDHH.14 Por cuanto a lo segundo, el seguimiento cotidiano de la prensa exhibe la poca cultura de DDHH en el país. Grupos religiosos que pugnan por no reconocer los derechos de la comunidad LGBTI,15 grupos económicos y empresariales que exigen al Estado el endurecimiento de penas o medidas de seguridad, aun en contra del deterioro de libertades fundamentales, o bien, la revictimización bajo imágenes sociales en las que la desaparición de mujeres se asocia a sus conductas sexuales o a sus relaciones interpersonales y la ejecución de jóvenes con su probable relación con grupos criminales, dan cuenta de un contexto social poco sensible y conocedor de la temática de los DDHH. Con el trasfondo anterior, es hora de abordar la jurisprudencia por contradicción 293/2011 de la SCJN.16 Como se sabe, la Corte resolvió en tal asunto que los DDHH de fuente internacional se encuentran en el nivel constitucional, pero siempre que la constitución establezca de forma expresa una restricción o limitación se atenderá a ésta frente a normas de DDHH de fuente internacional. Tal criterio entraña un problema lógico que se complica aún más cuando dicha tesis se

10 ANAYA MUÑOZ, Alejandro y ESTÉVEZ LÓPEZ, Ariadna, Construcción Internacional de los Derechos Humanos. Guía de estudio de la maestría en derechos humanos y democracia 2010 – 2012, Flacso, México, 2012, p. 34; y, Agencias, “Ex ombudsman no publicó pruebas de Ascencio porque ‘no era correcto’” en La Jornada Veracruz, viernes 6 de junio de 2014, disponible en: http://www.jornadaveracruz.com.mx/Nota.aspx?ID=140606_014915_339, fecha de consulta: 13 de septiembre de 2014. 11 JONGITUD ZAMORA, Jaqueline, “La cooperación UE-México en materia de derechos humanos: mucho ruido y pocas nueces” en Molina del Pozo, Carlos Francisco y Palacios Cruz, Terina, Relaciones bilaterales entre México y Europa, el estado de la cuestión, Juruá Editorial, Lisboa, 2011, p. 63, nota 27. 12 Según la UE la cláusula democrática constituye una estrategia de promoción de respecto de los DDHH de todos los países con los cuales firma acuerdos comerciales y de cooperación. 13 Jongitud Zamora, Jaqueline, “La cooperación UE-México en materia de derechos humanos: mucho ruido y pocas nueces”, Op. cit., pp. 66-67; y, Cuenca García, Eduardo y Navarro Pabsdorf, Margarita, “Relaciones bilaterales entre México y Europa, el estado de la cuestión”, en Molina del Pozo, Carlos Francisco y Palacios Cruz, Terina, Relaciones bilaterales entre México y Europa, el estado de la cuestión, Juruá Editorial, Lisboa, 2011, p. 45. 14 Vid., CARBONELL SÁNCHEZ, Miguel, “Los derechos fundamentales en América Latina: una perspectiva neo constitucionalista” en Derecho y humanidades, No. 18, 2011, pp. 59-61. 15 Grupo integrado por personas Lesbianas, Gay, Bisexuales, Transgénero, Transexuales, Travestis e Intersexuales. 16 Suscitada entre el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, y el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito.

ISBN 978-607-9248-71-0 157


relaciona con la segunda adoptada por la Corte, esto es, aquella que indica que la jurisprudencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CrIDH) es vinculante para los jueces mexicanos siempre que sea más favorable a la persona.17 Conforme al principio lógico de no contradicción ningún enunciado puede ser verdadero y falso a la vez, si se sostiene –como lo hizo la SCJN- que las normas de DDHH constitucionales e internacionales se ubican en un mismo nivel y que respecto a ellas no cabe el criterio de jerarquía normativa, entonces ¿por qué se opta por superponer a la constitución frente a los tratados internacionales? El segundo criterio, por su parte, vincula al juzgador nacional con los criterios de la CrIDH siempre que sean más favorables a la persona, lo cual lo coloca en la posibilidad de enfrentarse a un criterio más favorable que no deberá aplicar en virtud de que la primera tesis se lo prohíbe, en el caso de que la constitución marque una prohibición expresa ¿cuál es entonces la decisión que deberá asumir el juzgador? Cabe destacar que la asunción del primer criterio pasa por alto los principios de cumplimiento de buena fe las obligaciones contraídas en el orden internacional y de no invocación del derecho interno para el incumplimiento de éstas,18 así como el desarrollo jurisprudencial en materia de restricciones de los derechos, según el cual éstas son limitadas por el derecho internacional que obliga a cumplir ciertas exigencias que de no ser respetadas transforma las restricciones en ilegítimas.19 En tal sentido, es de reconocer que la propia constitución puede establecer figuras que en su configuración y aplicación vayan en contra de las obligaciones contraídas en materia de DDHH al no respetar principios o reglas regentes en la materia. Por otra parte, debe destacarse que la intención del poder reformador fue que los DDHH, más allá de su fuente, fuesen parámetro de regularidad constitucional,20 pues introdujo un diseño constitucional que implica el reconocimiento de las normas constitucionales e internacionales como parámetro de control, que incluye el deber de interpretar cualquier norma de DDHH conforme a su naturaleza jurídica y en aplicación del principio pro persona. De ahí que la primera obligación de la Suprema Corte del país sea reconocer que el reformador de la constitución le ha impuesto un cambio de paradigma constitucional al cual, en consecuencia, debe ajustarse. La Corte ha actuado regresivamente pues su resolución implica un

17 Contradicción de tesis 293/2011. Entre las sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, y el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito. Disponible en: http://es.scribd.com/doc/163378746/Contradiccion-de-Tesis-293-2011-Proyecto-Zaldivar. 18 Vid. Artículos 26 y 27 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados; CrIDH, Opinión Consultiva Núm. 14, 9 de diciembre de 1994, párr. 35; CrIDH, Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 26 de septiembre de 2006, Serie C No. 154, párr. 125. 19 CrIDH, Opinión Consultiva núm. 8, de 30 de enero de 1987, párr. 18 a 23. 20 Contradicción de tesis 293/2011, Op. cit., pp. 41-43.

retroceso en la extensión protectora que el poder reformador dio a los DDHH21 en el país e incluso respecto a los criterios que sostuvo en el expediente varios 912/201022 y en la acción de inconstitucionalidad 155/2007,23 pues en tales casos sostuvo que debía atenderse al principio pro persona como criterio decisor entre fuentes de igual jerarquía lo cual proporcionaba un parámetro más garantista y progresivo; en tanto que la actual preeminencia de las limitaciones constitucionales a los DDHH frente a normas internacionales conlleva la posibilidad de reducción en la extensión de la protección de algunos de tales derechos y coloca al Estado mexicano ante potenciales vulneraciones a éstos por limitaciones o restricciones ilegitimas, es decir, no ajustadas a los estándares exigibles por el DIDH. Los tribunales del mundo, desde el menor hasta el de mayor jerarquía se componen por seres humanos que son el resultado de su propio tiempo e historias de vida, responden más o menos, pero siempre responden, a tendencias políticas, ideológicas, económicas, sociales y culturales, entre otras más posibles, que explican o ayudan a comprender su propia conformación y actuación. El mito positivista del juez inobjetablemente objetivo, imparcial y servidor únicamente de la ley o la justicia, ha sido derribado no sólo por la teoría crítica del derecho, sino también por la evidencia que proporcionan estudios sobre la historia del derecho. Una historia que en el campo de los DDHH registra una lucha constante por grupos sociales diversos, de libramiento de obstáculos y de alerta ante el peligro de retroceso o pérdida de los logros alcanzados. Los espacios de decisión judicial, son sólo eso, ámbitos de determinación o resolución frente a conflictos normativos, mismos que se encuentran sujetos a un tiempo y contexto determinado. Variables que juegan un papel relevante para comprender las decisiones adoptadas y que junto con la cultura jurídica predominante explican los criterios jurídicos que se hacen exigibles, ejemplo paradigmático de ello es el principio de “separados pero iguales” constitucionalizado por la Corte Suprema de los Estados Unidos de Norteamérica y gracias al cual se consideró que la segregación racial no era contraria a la constitución de dicho Estado.24

21 Courtis, Christian, El mundo prometido. Escritos sobre derechos sociales y derechos humanos, México, Fontamara, 2009, pp. 55-70. 22 Resolución dictada por el Tribunal Pleno en el expediente varios 912/2010 y Votos Particulares formulados por los Ministros Margarita Beatriz Luna Ramos, Sergio Salvador Aguirre Anguiano y Luis María Aguilar Morales; así como Votos Particulares y Concurrentes de los Ministros Arturo Zaldívar Lelo de Larrea y Jorge Mario Pardo Rebolledo. Disponible en: https://docs.google.com/document/d/1X9a-412nztUz_5hyolD49pbEWWuMHTW7im6WOUT22hc/edit?hl=es&pli=1, párr. 21. 23 Sentencia dictada por el Tribunal Pleno en la Acción de Inconstitucionalidad 155/2007, promovida por el Procurador General de la República, así como los Votos Concurrentes formulados por los Ministros Jorge Mario Pardo Rebolledo y Sergio Salvador Aguirre Anguiano y de Minoría formulado por los Ministros Guillermo I. Ortiz Mayagoitia y Luis María Aguilar Morales, Diario Oficial de la Federación, de 30 de octubre de 2012 (segunda sección), p. 43. 24 SANTIAGO JUÁREZ, Mario, Igualdad y acciones afirmativas, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM-Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, 2007, pp. 33-35.

ISBN 978-607-9248-71-0 159


El retroceso en la extensión protectora de los DDHH en México, a través de la solución fijada para la contradicción de tesis del expediente 923/2011, es una clara muestra de las dificultades y obstáculos que se deben enfrentar y sortear en la lucha en el mundo por los DDHH, de los efectos prácticos que pueden tener las ideologías jurídicas en el campo de la posibilitación del ejercicio de los derechos y de la forma en que el principio democrático de la mayoría de un grupo considerado selecto y especializado, puede socavar la razón, la legalidad y las pretensiones de justicia, libertad e igualdad plasmadas en los instrumentos internacionales y nacionales de DDHH. Se trata de una resolución, en mi opinión, que el tiempo vendrá a ajustar a través de nuevas sentencias condenatorias de la CrIDH contra el Estado mexicano y con observaciones y recomendaciones de órganos especializados. Se está ante un criterio que deberá evolucionar en el futuro al punto lógico al que debía haber llegado. Pero que, con pena, retrasa y obstaculiza de forma injustificada el avance en el respeto, protección y garantía de los DDHH en México, y que llega de la mano de quienes deberían, por ser la razón de su existencia, ser sus más férreos defensores. ¿En dónde estamos en el camino de la reforma y hacia dónde vamos? Nuestro escenario es de claroscuros. De una parte vemos un cambio paradigmático que está implicando importantes avances en ámbitos y niveles diversos, tal cual es la transformación del juicio de amparo;25 la elaboración por parte de la SCJN de protocolos de actuación para quienes imparten justicia en casos, entre otros, que involucren a: a) la orientación sexual o la identidad de género, b) personas, comunidades y pueblos indígenas, c) niñas, niños y adolescentes, d) personas migrantes y e) derechos de personas con discapacidad; la generación de un Plan Nacional de Derechos Humanos (2014-2018) que supera en su diseño a planes anteriores y que recupera en gran medida los resultados recogidos por el último Examen Periódico Universal aplicado al país (2013); y, la generación de sentencias que, como el caso Mininuma por ejemplo, son una muestra de la justiciabilidad de los derechos económicos, sociales y culturales en el país. De otra, un compromiso estatal con los DDHH en un nivel preminentemente discursivo, una débil vida democrática, un contexto económico y social sumamente desigualitario y una cultura ciudadana promedio no propicia para el ejercicio de todos los DDHH por parte de todas las personas. La moneda está en el aire, de ahí que las posiciones críticas, analíticas, reflexivas, responsables y propositivas, resulten clave respecto a la efectividad y avance, o no, de la reforma en materia de DDHH del país. Es todavía muy pronto para realizar

25 Entre los cambios de éste se ubican la ampliación de su manto protector a los DDHH consagrados en tratados internacionales; la introducción de figuras como el amparo adhesivo y los intereses legítimos individual y colectivo; la posibilidad de declaración general de inconstitucionalidad y la incorporación de nuevos conceptos en torno a la violación de derechos por omisión de las autoridades.

un diagnóstico de los impactos concretos y del logro de los objetivos de la reforma y considero que aún no se cuenta con evidencia suficiente como para calificarla. Hacia dónde nos encaminemos depende de qué tendencia termine prevaleciendo: la reformista o la contra-reformista. Fuentes consultadas Agencias, “Ex ombudsman no publicó pruebas de Ascencio porque ‘no era

correcto’” en La Jornada Veracruz, viernes 6 de junio de 2014, disponible en: http://www.jornadaveracruz.com.mx/Nota.aspx?ID=140606_014915_339, fecha de consulta: 13 de septiembre de 2014.

ANAYA MUÑOZ, Alejandro y ESTÉVEZ LÓPEZ, Ariadna, Construcción Internacional de los Derechos Humanos. Guía de estudio de la maestría en derechos humanos y democracia 2010 – 2012, Flacso, México, 2012.

Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas, “Definiciones de términos para la base de datos sobre declaraciones y convenciones”, disponible en: http://www.un.org/spanish/documents/instruments/terminology.html, fecha de consulta 13 de septiembre de 2014.

AYALA, Natalia, Derechos Humanos y globalización. Un análisis preliminar para América Latina, D3e, Uruguay, 2003.

BECERRA RAMÍREZ, Manuel, Derecho internacional público, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México, 1991.

CARBONELL SÁNCHEZ, Miguel, “Los derechos fundamentales en América Latina: una perspectiva neo constitucionalista” en Derecho y humanidades, No. 18, 2011.

CARPIZO, Jorge, “Algunas reflexiones sobre el poder constituyente”, en Estudios en homenaje al Doctor Héctor Fix-Zamudio en sus treinta años como investigador de las ciencias jurídicas, tomo I, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 1998.

Contradicción de tesis 293/2011. Entre las sustentadas por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito, y el Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito. Disponible en: http://es.scribd.com/doc/163378746/Contradiccion-de-Tesis-293-2011-Proyecto-Zaldivar.

Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados CORCUERA CABEZUT, Santiago, Derecho Constitucional y Derecho Internacional de

los Derechos Humanos, Oxford, México, 2001. COURTIS, Christian, El mundo prometido. Escritos sobre derechos sociales y derechos

humanos, México, Fontamara, 2009. CrIDH, Caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile. Excepciones Preliminares, Fondo,

Reparaciones y Costas, Sentencia de 26 de septiembre de 2006, Serie C No. 154.

ISBN 978-607-9248-71-0 161


CrIDH, Opinión Consultiva Núm. 14, 9 de diciembre de 1994. CrIDH, Opinión Consultiva núm. 8, de 30 de enero de 1987. CUENCA GARCÍA, Eduardo y NAVARRO PABSDORF, Margarita, “Relaciones

bilaterales entre México y Europa, el estado de la cuestión”, en Molina del Pozo, Carlos Francisco y Palacios Cruz, Terina, Relaciones bilaterales entre México y Europa, el estado de la cuestión, Juruá Editorial, Lisboa, 2011.

Estatuto de la Corte Internacional de Justicia. FERNÁNDEZ, Eusebio, “El problema del fundamento de los derechos humanos”,

en Anuario de Derechos Humanos 1, Madrid, Universidad Complutense de Madrid, 1982.

GUASTINI, Riccardo, “Derechos: una contribución analítica”, en Guastini, Riccardo y Carbonell, Miguel (Coord.), Estudios de teoría constitucional, México, Fontamara, 2001.

HERDEGEN, Matthias, Derecho internacional público, Konrad Adenauer Stiftung- UNAM, México, 2005.

JONGITUD ZAMORA, Jaqueline, “Comisión Estatal de Derechos Humanos de Veracruz: origen y evolución”, en Casarín León, Manlio, et. al., (coord.), Temas de derecho constitucional veracruzano, Ed. LX Legislatura del Estado de Veracruz-Facultad de Derecho de la Universidad Veracruzana, Xalapa, Veracruz, México, 2007.

JONGITUD ZAMORA, Jaqueline, “Derechos humanos: un discurso en constante construcción”, en UNIVERSITA CIENCIA. Revista electrónica de investigación de la Universidad de Xalapa, año 2, núm. 6, enero-abril, 2014, Xalapa-Veracruz.

JONGITUD ZAMORA, Jaqueline, “La cooperación UE-México en materia de derechos humanos: mucho ruido y pocas nueces” en Molina del Pozo, Carlos Francisco y Palacios Cruz, Terina, Relaciones bilaterales entre México y Europa, el estado de la cuestión, Juruá Editorial, Lisboa, 2011.

Ley sobre la Celebración de Tratados Pleno de la SCJN, Acción de Inconstitucionalidad 155/2007. Pleno de la SCJN, expediente varios 912/2010. Prieto Sanchís, Luis, “Los Derechos Sociales y el Principio de Igualdad Sustancial”

en Carbonell, Miguel y Cruz, Juan A., Derechos Sociales y derechos de las minorías, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 2000.

SANTIAGO JUÁREZ, Mario, Igualdad y acciones afirmativas, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM-Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación, 2007.

VÁZQUEZ, Daniel y SERRANO, Sandra, Principios y obligaciones de derechos humanos: los derechos en acción, México, SCJN-OACNUDH-CDHDF, 2013.

México: ¿Sistema neoconstitucionalista?

José Francisco Báez Corona* Juan Manuel TéllezRoa Ruiz**

Planteamiento En los albores del siglo XXI, el Sistema Jurídico Mexicano ha experimentado una serie de transformaciones trascendentales que configuran nuevos esquemas y paradigmas para la comprensión y ejercicio del Derecho, particularmente a raíz de la reforma Constitucional de 2011, se pretende estructurar un modelo renovado de Estado en su relación con los Derechos Humanos y desde hace varios años se empieza a gestar doctrinariamente el concepto de neoconstitucionalismo con la pretensión de describir un enfoque contemporáneo respecto de la Constitución y los derechos fundamentales.

Es importante reflexionar sobre la existencia de un “neoconstitucionalismo”

en México, ya que así como en opinión de Guastini26 “El término `Constitución` es usado en el lenguaje jurídico (y político) con una multiplicidad de significados (cada uno de los cuales presenta muy diversos matices).” El concepto “neocostitucionalismo” también comienza a ser utilizado con intenciones jurídicas, pero también políticas como la de pretender significar la existencia de un nuevo esquema de paz, estado de derecho y democracia en este país.

* Licenciado en Derecho y en Pedagogía, Especialista y Maestro en Docencia Universitaria, Doctor en Derecho Público graduado con honores, actualmente es investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Veracruzana y Coordina el Doctorado en Derecho de dicha entidad, es miembro del Sistema Nacional de Investigadores de CONACYT , nivel 1. Es autor y coordinador de diversas publicaciones periódicas y bibliográficas de circulación nacional e internacional como la revista Universos Jurídicos, ha participado en diversos foros nacionales e internacionales, así como en comisiones expertas de evaluación, se especializa en temas de didáctica jurídica, derechos humanos y el estudio de la ciencia jurídica con un enfoque transdisciplinar. ** Licenciado en Derecho por la Universidad Veracruzana con Mención Honorifica, Maestro en Derecho Constitucional y Juicio de Amparo por la Universidad de Xalapa con Mención Honorifica, actualmente se desempeña como Catedrático de la Facultad de Derecho de la Universidad Veracruzana impartiendo las experiencias educativas de Metodología de la Investigación Jurídica, Derecho Romano e Instituciones de Derecho Privado Romano. 26 GUASTINI, Riccardo, Cuestiones Constitucionales, “Sobre el concepto de constitución”. Año 1, Núm. 1. UNAM, México, 1999, p. 162.

ISBN 978-607-9248-71-0 163


Por ello interesa en las siguientes líneas aclarar algunas nociones y elementos sobre el concepto, acuñado por primera vez por Pozzolo en 199827 y que hoy en día representa la vanguardia en la doctrina constitucional y sobre todo determinar si es viable aplicarlo como adjetivo para el sistema jurídico mexicano.

Nociones vinculadas al neoconstitucionalismo y el Estado constitucional de derecho En México Miguel Carbonell28 expone las bases de una teoría de origen internacional denominada neoconstitucionalismo es decir: nuevo constitucionalismo, el cual implica una evolución en las líneas sobre cómo era entendida la Constitución y sus implicaciones particularmente con relación a un concepto amplio de democracia, es decir, entendiendo ésta última no sólo como referida proceso electoral sino a los múltiples principios, se traduce en un papel participativo de la sociedad en la administración pública y la elaboración de Leyes teniendo por su puesto la libertad.

Al abordar el neoconstitucionalismo es evidente que deben ser

contemplados una gran cantidad de temas vinculados con la Constitución, por ejemplo: los derechos fundamentales; como se indicó el sistema democrático; una nueva visión que renueva o rompe los esquemas clásicos (según sea el caso) de los sistemas de gobierno y la relación inter poderes; desempañando un papel primordial en esta nueva visión del constitucionalismo, los jueces son grandes protagonistas al llevar a cabo la tarea de la interpretación de la Constitución con el propósito de protegerla en sus demás aspectos pero primordialmente los derechos fundamentales, de acuerdo a lo que postulan Carbonell y otros29

Al referirse al punto anterior es necesario conocer el ente encargado de

llevar a cabo las tareas que se contemplan en la Constitución y tal es el Estado. Doctrinariamente y de manera muy sencilla Rafael Martínez30 al citar a George Jellinek señala que el Estado es una organización que se encuentra compuesta por una sociedad o pueblo el cual tiene poder (se traduce en el orden jurídico) y se encuentra asentada en un territorio. Claro está que esta clásica definición no pierde su validez, pero debe actualizarse al nuevo paradigma del derecho constitucional; el Estado no es absoluto como lo ideaba Hobbes, ni su relación con la Constitución es únicamente la creación de éste, el Estado se encuentra limitado y debe cumplir con las funciones que ese orden jurídico superior le encomienda llevar a cabo.

27 MORENO, Rodolfo; Cuestiones Constitucionales, “Teoría del neoconstitucionalismo”. Año 12, Núm. 23. UNAM, México, 2012, pp. 337-342. 28 Cfr. CARBONELL, Miguel (ed); Teoría del neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos, Trotta-UNAM-IIJ, España, 2007. 29 Cfr. CARBONELL, Miguel; CARPIZO, Jorge y ZOVATTO, Daniel (coords), Tendencias del constitucionalismo en Iberoamérica, UNAM-IDEA-AECID-IIDC, México, 2009. 30 Cfr. MARTÍNEZ, Rafael, Diccionario Jurídico General (D-N), IURE, México, 2006.

El Estado de derecho es uno de los temas más abordados en los tópicos de la actividad jurídica (academia, investigación, practica jurisdiccional, postulantes, por mencionar algunos), así como en la política, pues éste término conlleva un gran recorrido de constante evolución a lo largo de la historia y que se ve reflejado en el Estado en su conjunto, en muy pocas palabras se llega a definir como el sometimiento de la autoridad hacia el derecho. Sin embargo lo anterior es una visión muy superflua y sólo permite apreciar la punta del iceberg, pues el Estado de derecho conlleva implicaciones mucho más complejas.

Incluso es un término obsoleto o en todo caso incompleto y debería añadirse

“constitucional”, en el cual se especifica (cómo se indicó antes) que la Constitución y los Tratados internacionales al integrarse a aquella son la norma prima, suprema; cambiando el esquema que existió en los siglos XVIII y XIX, periodo en el que incluso lo Códigos tenían mayor trascendencia que la propia Constitución.

Peter Häberle brinda un elemento esencial para poder establecer una

característica referente al Estado de derecho, al señalar a “las garantías de los derechos fundamentales o de otros valores fundamentales”31, es decir, deben estar presentes en éste tipo de Estado, al que agrega la palabra constitucional: Estado constitucional, en el “cual siga desarrollándose como objetivo y foro de los ‘eternos’ esfuerzos humanos en materia de dignidad humana, libertad y justicia social”32 En lo referente al Estado constitucional de derecho, se han mencionado dos elementos, mismos que entablan una relación muy estrecha entre ellos:

1. Derechos humanos o fundamentales. 2. Mecanismo que protejan esos derechos cuando sean vulnerados es decir,

Garantías.

Lo anterior expuesto por Häberle se refuerza por Elías Díaz, incluso reitera lo referente del sometimiento del Estado hacia la norma jurídica, pero más allá de eso es sobresaliente al indicar que:

… el Estado cuyo poder y actividad vienen regulados por la ley… las ideas de control jurídico, de regulación desde el derecho de la actividad estatal, de limitación del poder del Estado por el sometimiento a la ley, aparecen, pues, como centrales en el concepto del Estado de derecho en relación siempre con el respeto al hombre, a la persona humana y a sus derechos fundamentales33

Cabría señalar una adecuación en la cita anterior, consistente en sustituir la

palabra Ley por Constitución, de éste modo se adecua a la visión fortalecida y actual del sistema jurídico mexicano, sobre la Constitución y en general a los postulados del Neoconstitucionalismo. Ninguno de los dos autores pierde vista

31 HÄBERLE, Peter; FIX-FIERRO, Héctor (Trad), El Estado constitucional, UNAM-IIJ, México, 2003, p. 32. 32 Ídem, p. 295. 33 DÍAZ, Elías, Estado de derecho y social democrática, Taurus, España, 1991, pp. 17-18.

ISBN 978-607-9248-71-0 165


que es esencial que haya un respeto a los derechos fundamentales de las personas y por demás, pero sin restar importancia el control de las actividades del Estado, es decir de su poder. Dentro de lo muchos objetivos del Estado constitucional de derecho uno de los fundamentales es proteger a la persona y su desarrollo, lo cual se logra en un primer momento en la Constitución y en los Tratados internacionales, posteriormente en las Leyes federales o Códigos de distintas materias: administrativo, agrario, civil, fiscal, laboral o penal.

En todas estas ramas del derecho, pero particularmente en el caso extremo del

derecho penal a pesar de su actuar represivo (persigue al delincuente una vez cometido el delito) se debe buscar proteger a la persona, pero en el Estado constitucional también es una obligación defender a la persona del propio derecho penal. Pareciera ser una paradoja sin embargo no es así, son cuestiones que no chocan una con la otra, en ese sentido Rolín Sánchez explica lo antes expuesto al referirse que:

… el ordenamiento jurídico no sólo debe preocuparse de establecer las consecuencias jurídicas para aquellas personas que vulneran bienes jurídicos, sino también de establecer los límites al empleo de la potestad punitiva del Estado, en busca de que el justiciable no quede desprotegido ante probables abusos estatales34

La primera parte de la cita hace referencia a la seguridad jurídica (otro de

los conceptos vinculados al Estado de Derecho), que se refiere a la previsibilidad de las consecuencias jurídicas de los actos que realizan las personas y el funcionamiento eficaz de los poderes públicos dentro de un Estado35.

El Estado constitucional de derecho funciona sistemáticamente por lo cual al

fallar uno de los requisitos del mismo, se propicia un riesgo en él, por lo cual debe existir una integración armónica del respeto a los derechos fundamentales, vida democrática en sentido amplio, respeto a los derechos humanos en un contexto constitucional y convencional, eficacia jurídica por mencionar algunos de los más elementales.

Las tendencias del neoconstitucionalismo en relación con la democracia y los derechos fundamentales La idea democracia es un concepto muy estrechamente relacionado con el de Estado constitucional de derecho, pues al hablar de democracia trae consigo la noción de derechos fundamentales de las personas, así lo indica Jorge Carpizo al definir la democracia como:

… el sistema en el cual los gobernantes son electos periódicamente por los electores: el poder se encuentra distribuido entre varios órganos con competencias propias y con

34 SÁNCHEZ, Rolín, (2007). Derecho penal del enemigo. Tomado de: http://www.uss.edu.pe/Facultades/derecho/documentos/produccionjuridica/2007-I/articulo1rolin.pdf Fecha de consulta: 13 de octubre de 2011. 35 Cfr. CARBONELL, Miguel, Los derechos fundamentales en México, UNAM-IIJ, México, 2004.

equilibrios y controles entre ellos, así como responsabilidades señaladas en la Constitución con el objeto de asegurar los derechos fundamentales que la propia Constitución reconoce directa o indirectamente36.

Partiendo de la idea expuesta, una Constitución y un Estado no son

democráticos únicamente por la configuración de un sistema de elección popular de representantes, por el contrario, deben cumplir con todos los requisitos, particularmente uno de ellos que engloba en cierta medida los demás es el asegurar los derechos humanos fundamentales reconocidos por la propia constitución y el orden internacional.

En pocas palabras a referirse a un Estado constitucional de derecho, se

involucra la democracia con elemento indispensable para garantizar que los derechos de las personas se encuentran protegidos tanto por el marco meta constitucional (No sólo la Constitución, sino Tratados internacionales, Principios generales del derecho, etc.) y por las propias autoridades en su actividad como un mandato constitucional. Lo expuesto en líneas arriba es la base que protege los derechos de las personas, ahora es pertinente señalar qué los derechos fundamentales de acuerdo a Luigi Ferrajoli son:

… aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a ‘todos’ los seres humanos en cuanto dotados del status de personas, de ciudadanos o personas con capacidad de obrar; entendiendo por ‘derecho subjetivo’ cualquier expectativa positiva (de prestaciones) o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita a un sujeto por una norma jurídica; y por ‘Status’ la condición de un sujeto, prevista asimismo por una norma jurídica positiva, como presupuesto de su idoneidad para ser titular de situaciones jurídicas y/o autor de los actos que son ejercicio de éstas37 (2001: 19).

Con lo anterior se hacen participes de los derechos no sólo a los humanos

como tal sino a las personas morales al tener esa calidad de “personas” resolviendo el debate sobre cómo se deben de denominar si derechos humanos o fundamentales, y ésta última es más apropiada. Además la definición es muy adecuada en cuanto describe los ámbitos de los derechos fundamentales en relación con la actividad estatal, en cuanto a que el Estado en ciertos supuestos debe de abstener de realizar ciertos actos que transgredan la esfera jurídica de las personas y en otros se podría decir que ampliarla.

No obstante Carbonell indica que considerar a los derechos fundamentales

como derechos subjetivos es algo tradicionalista pero muy limitado, pues no refleja la riqueza de los mismos en el orden constitucional, pues únicamente establece a los sujetos: facultado y obligado. Por eso se debe ir más allá y “precisar los posibles tipos de relación jurídica que pueden surgir a partir de un derecho fundamental”38.

36 CARPIZO, Jorge, Concepto de democracia y sistemas jurídicos de gobierno en América latina, UNAM-IIJ, México, 2007, p. 100. 37 FERRAJOLI, Luigi, Los fundamentos de los derechos fundamentales, Trotta, España, 2003, p. 19. 38 CARBONELL, Miguel, Los derechos…Op cit, p. 46.

ISBN 978-607-9248-71-0 167


Existen modalidades dentro de las relaciones jurídicas que surgen de los

derechos fundamentales, generando una modalidad activa que recae en titular del derecho fundamental (la cual puede expresare en conceptos: derecho subjetivo, libertad, potestad e inmunidad) y una pasiva en la personalidad del sujeto obligado por el derecho fundamental (al igual que la activa de expresa en: deber, no derecho, incompetencia y sujeción). Carbonell al analizar el punto preliminar, expone que una “norma de derecho fundamental crea una relación jurídica entre un sujeto activo y un sujeto pasivo. Al sujeto activo esa norma le puede reconocer un derecho subjetivo, una libertad, una potestad o una inmunidad, dependiendo de la estructura lingüística de la norma. Al sujeto pasivo esa norma le puede asignar un deber, un no-derecho, una sujeción o una incompetencia”.39

Una vez aclarado ésta situación es pertinente indicar que se han presentado

diversas propuestas para un estudio clasificado de los derechos humanos como la de Duverger40 quien señala que hay dos clases de “libertades”, las primeras de límites y las segundas de oposición. Por su parte Carbonell señala que atendiendo a las distintas perspectivas o puntos de vista: Dogmática jurídica, Justicia o filosofía política, teoría del derecho y sociología del derecho, aunque opta por la tercera, puesto que a través de tal es posible:

… comprender desde una aproximación conceptual qué tipo de relaciones jurídicas pueden establecerse por medio de los derechos fundamentales. Con ello, podremos contar con una herramienta de análisis que nos permita descomponer el contenido de cada artículo de la Constitución para concretizar sus efectos y señalar las conductas que establece a cargo de los particulares y de las autoridades.41

Otra clasificación es el muy difundido enfoque generacional de jurista checo

Karel Vasak. Sin embargo, la cuestión de exponer las tipologías sobre derechos fundamentales no radica tanto en señalar la cantidad de éstas y sus exponentes. En el proceso de búsqueda de las clasificaciones muchas de ellas concuerdan en su uso meramente didáctico ya que existe una marcada tendencia a reconocer todos los derechos en igualdad de peso e importancia, la cual sólo se puede jerarquizar para el caso concreto y atendiendo en todo momento al principio pro-persona, por lo cual, una vez abordadas de manera general en este y el precedente apartados la noción de neoconstitucionalismo y otros conceptos estrechamente hermanados a ésta resta la tarea de reflexionar si realmente existe en México la aplicación de ésta teoría. A modo de cierre… ¿México estancado en el Constitucionalismo?

39 Ídem, p. 50. 40 Cfr. DUVERGER, Maurice, Instituciones políticas y derecho constitucional, Tecnos, España, 1970. 41 CARBONELL, Miguel, Los derechos…Op cit, p. 46.

Sentadas las bases de los apartados anteriores puede afirmarse que el neocostitucionalismo como teoría plantea un renovado concepto de Constitución permeado, al menos, por:

• Una valoración prioritaria de los derechos humanos independientemente de su fuente interna o internacional, los cuales se ubican en la cúspide del orden jurídico normativo aún por encima de principios como la soberanía estatal o la supremacía constitucional.

• El reto de una democracia vivida en el pleno respeto de los derechos fundamentales de las personas, el concepto de democracia es mucho más amplio que el relativo a un régimen político para la elección de representantes.

• Un Estado constitucional de derecho, el cual mantiene coherencia interna en lo normativo pero también y principalmente en la vida material de la sociedad, con una consolidada actuación encaminada a garantizar la seguridad jurídica, justicia y bien público.

En México pudiera mencionarse que el tránsito hacia alguna de las

características neocosntitucionalistas se genera en su incorporación al Sistema Interamericano de Derechos Humanos, particularmente con el reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana y el diálogo que ésta ha propiciado con los poderes judicial y legislativo nacionales, derivado del cual se produce en 2011 una reforma constitucional de gran talante.

La reforma constitucional que experimentó el sistema jurídico mexicano en el 2011, puso en primer lugar a los derechos “humanos”, como un objetivo esencial por parte de las autoridades estatales y de la sociedad. La citada reforma se basa en gran parte en el aspecto internacional, en la cual el Estado mexicano se verá obligado a conducirse con debido arreglo pues impactara en la política exterior. La plataforma internacional es tomada en la reforma, y se hará uso de ella mediante dos vías. La primera es que el status jurídico de los Tratados internacionales en materia de derechos se fortalece, precisando su jerarquía constitucional y la segunda es la instauración del principio normativo sobre el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos como un deber del Estado.42

Es decir el respeto a los derechos fundamentales no sólo es una cuestión de

interés interno para el Estado sino que tiene una relevancia a nivel regional, continental e internacional, de éste modo los Tratados internacionales, convenios, protocolos, entre otros refuerzan a los derechos fundamentales dotándoles de mayor protección y sustento. Es el proceso conocido como constitucionalización

42 Cfr. SALTALAMACCHIA, Natalia y COVARRUBIAS, Ana, “La dimensión internacional de la reforma de derechos humanos”, en Miguel Carbonell y Pedro Salazar Ugarte (coords.), La reforma constitucional: Un nuevo paradigma. UNAM-IIJ, México, 2011.

ISBN 978-607-9248-71-0 169


del derecho internacional en el cual se le otorga jerarquía de nivel constitucional a ordenamientos jurídicos internacionales43.

Dicha reforma pareciera significar la más importante apertura en el Sistema

Jurídico Mexicano hacia el neoconstitucionalismo, no obstante, la misma y sus implicaciones se vieron seriamente mermadas en 2013 por la jurisprudencia derivada de la contradicción de tesis 293/2011 la cual nuevamente privilegia restricciones de supremacía constitucional por encima de los derechos humanos.

La interpretación de la SCJN sobre la contradicción de tesis 293/2011 si bien resulta acertada en tanto que reconoce la jerarquía máxima de los derechos humanos con independencia de su fuente constitucional o convencional, así como la obligatoriedad de todos los criterios jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es de absoluta inatinencia en la parte que privilegia las restricciones constitucionales sobre la protección internacional de los derechos humanos; este último criterio puede ser calificado de regresivo, contrario al principio pro homine, al principio de no repetición de actos condenados, a la convención de Viena, a la propia Constitución y al espíritu de la reforma constitucional 2011. Constituye un claro ejemplo del abuso que se puede dar en la función interpretativa de la Jurisprudencia y sus efectos en los Derechos Humanos.44

Lo anterior puede considerarse como un claro ejemplo de que el sistema

Jurídico Mexicano propone dos pasos adelante y uno hacia atrás en materia de neoconstitucionalismo, la situación parece aún más grave en temas como la democracia, estado de derecho o seguridad jurídica, áreas en las cuales las estadísticas de realidad social como el índice de desarrollo humano45 reflejan una situación que se encuentra no sólo lejos de los postulados del neoconstitucionalismo, sino inclusive del constitucionalismo tradicional. Por lo cual es importante que la doctrina jurídica rescate éstas problemáticas y se proceda con cautela al abordar estos términos que pueden ser peligrosos en su uso político intencionado o malintencionado.

Fuentes consultadas BÁEZ, José, Revista de Derechos Humanos y Estudios Sociales, “Jurisprudencia de

contrarreforma (CT: 293/2011)”, Año, 6, No. 11, UASLP-U. de Sevilla, ECICH, México, 2014. Pp. 58-70.

CARBONELL, Miguel (ed), Teoría del neoconstitucionalismo. Ensayos escogidos, Trotta-UNAM-IIJ, España, 2007.

43 Cfr. MAC GREGOR, Eduardo, “Interpretación conforme y control difuso de convencionalidad. El nuevo paradigma para el juez mexicano”, en Miguel Carbonell y Pedro Salazar Ugarte (coords.), La reforma constitucional: Un nuevo paradigma, UNAM-IIJ, México, 2011. 44 BÁEZ, José; Revista de Derechos Humanos y Estudios Sociales, “Jurisprudencia de contrarreforma (CT: 293/2011)”, Año, 6, No. 11, UASLP-U. de Sevilla, ECICH, México, 2014, p. 69-70. 45 Cfr. PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD), Informe sobre desarrollo humano, 2011, Sostenibilidad y equidad: Un mejor futuro para todos, Ediciones mundi-prensa, México, 2011.

CARBONELL, Miguel; CARPIZO, Jorge y ZOVATTO, Daniel (coords), Tendencias del constitucionalismo en Iberoamérica, UNAM-IDEA-AECID-IIDC, México, 2009.

CARBONELL, Miguel, Los derechos fundamentales en México, UNAM-IIJ, México, 2004. CARPIZO, Jorge, Concepto de democracia y sistemas jurídicos de gobierno en América

latina, UNAM-IIJ, México, 2007, p. 100. DÍAZ, Elías, Estado de derecho y social democrática. Taurus, España, 1991, pp. 17-18. DUVERGER, Maurice, Instituciones políticas y derecho constitucional, Tecnos, España,

1970. FERRAJOLI, Luigi, Los fundamentos de los derechos fundamentales, Trotta, España, 2003,

p. 19. GUASTINI, Riccardo, Cuestiones Constitucionales, “Sobre el concepto de

constitución”. Año 1, Núm. 1. UNAM, México, 1999, Pp. 161-176. HÄBERLE, Peter; FIX-FIERRO, Héctor (Trad), El Estado constitucional, UNAM-IIJ,

México, 2003, p. 32. MAC GREGOR, Eduardo, “Interpretación conforme y control difuso de

convencionalidad. El nuevo paradigma para el juez mexicano”, en Miguel Carbonell y Pedro Salazar Ugarte (coords.), La reforma constitucional: Un nuevo paradigma, UNAM-IIJ, México, 2011.

MARTÍNEZ, Rafael, Diccionario Jurídico General (D-N), IURE, México, 2006 a MORENO, Rodolfo, Cuestiones Constitucionales, “Teoría del

neoconstitucionalismo”. Año 12, Núm. 23. UNAM, México, 2012, p. 337. Pp. 337-342.

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD), Informe sobre desarrollo humano, 2011, Sostenibilidad y equidad: Un mejor futuro para todos, Ediciones mundi-prensa, México, 2011.

SALTALAMACCHIA, Natalia y COVARRUBIAS, Ana; “La dimensión internacional de la reforma de derechos humanos”, en Miguel Carbonell y Pedro Salazar Ugarte (coords.), La reforma constitucional: Un nuevo paradigma. UNAM-IIJ, México, 2011.

SÁNCHEZ, Rolín. (2007). Derecho penal del enemigo. Tomado de: http://www.uss.edu.pe/Facultades/derecho/documentos/produccionjuridica/2007-I/articulo1rolin.pdf Fecha de consulta: 13 de octubre de 2011.

ISBN 978-607-9248-71-0 171


¿Existen los Derechos económicos, sociales y culturales en el Siglo XXI?

Judith Aguirre Moreno*

El Siglo XX. Reconocimiento y tutela internacional de los DESC El Siglo XX se caracterizó por la Internacionalización de los Derechos Humanos. El surgimiento del Derecho Internacional de los Derechos Humanos a partir de la creación de la ONU46 fue un paso importantísimo en primer término para su reconocimiento y posteriormente para crear compromisos entre los Estados para la promoción y protección de esos derechos.

Sin embargo, la ONU se ocupa de una amplia gama de temas, que indudablemente también revisten una especial importancia como: el desarrollo sostenible, el medio ambiente, los refugiados, el terrorismo, la ayuda humanitaria en caso de desastres naturales, el tráfico de armas, la democracia como único sistema en el que es posible el desarrollo de los Derechos Humanos, la equidad entre los géneros, el empoderamiento de la mujer, la gobernanza, el desarrollo económico y social, la salud, la remoción de minas terrestres (especialmente las antipersonales), y la producción suficiente de alimentos, entre otros.47

Desde sus primeros pasos la ONU mostró su preocupación por los llamados Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) y desde la Carta de la ONU se estableció que los pueblos que integran las Naciones Unidas se comprometen a “promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad”, estableciendo además que uno de los propósitos de la organización es “realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión” y en su capítulo IX la Carta dispone la Organización promoverá:

1. Niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos, y condiciones de progreso y desarrollo económico y social;

* Investigadora del Instituto de Investigaciones Jurídicas y docente de la Facultad de derecho de la Universidad Veracruzana. 46 “Las Naciones Unidas son una organización internacional fundada en 1945 tras la Segunda Guerra Mundial por 51 países que se comprometieron a mantener la paz y la seguridad internacionales, fomentar entre las naciones relaciones de amistad y promover el progreso social, la mejora del nivel de vida y los derechos humanos.” http://www.un.org/es/aboutun/. 47 Ídem.

2. La solución de problemas internacionales de carácter económico, social y sanitario, y de otros problemas conexos; y la cooperación internacional en el orden cultural y educativo; y

3. El respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión, y la efectividad de tales derechos y libertades.

Y para conseguir lo anterior crea un Consejo Económico y Social que depende de la Asamblea General de la ONU.

El Consejo tiene facultades para realizar informes y estudios sobre asuntos de carácter internacional relacionados con lo económico, social, cultural, educativo o sanitario. También puede preparar textos que posteriormente sean llevados a Convenciones de la Asamblea General o convocar a Conferencias Internacionales sobre éstos asuntos. Realiza funciones de promoción y asesoría y puede emitir recomendaciones para promover el respeto a los DESC, como veremos más adelante.

El 21 de mayo de 1946 el Consejo Económico y Social creó la Comisión de Derechos Humanos, la cual se constituyó como el principal organismo intergubernamental creador de normas en materia de DDHH. La Comisión examinaba situaciones de DDHH en los Estados miembro de la ONU, elaboraba normas, preparaba documentos para la firma de nuevos tratados y emitía recomendaciones a los gobiernos que consideraba que hubieran violado Derechos Humanos. Una característica sobresaliente es que en ella, las Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) desempeñaron una función muy activa.

La Comisión estuvo en funciones hasta el 15 de marzo de 2006, fecha en que la Asamblea General la sustituyó por el Consejo de Derechos Humanos, éste organismo también crea un importante foro tanto para los Estados como para las Organizaciones No Gubernamentales.

El Consejo asume varios mandatos de la antigua Comisión, especialmente las funciones y atribuciones del régimen de procedimientos especiales y de los grupos de trabajo temáticos, de la Subcomisión de la Promoción y Protección de los Derechos Humanos y del mecanismo formal de denuncia. Los Estados y las ONG exponen al Consejo sus puntos de vista sobre las situaciones que consideran preocupantes y los gobiernos correspondientes ejercen, a menudo, su derecho de respuesta. El Consejo puede designar a grupos de investigación o a expertos, organizar visitas sobre el terreno, ponerse en contacto con los gobiernos correspondientes, proponer su colaboración y condenar las violaciones.

Si considera que la gravedad de la situación lo justifica, el Consejo puede ordenar que se inicie una investigación, de la cual se encargaría un grupo de expertos independientes (grupo de trabajo) o un especialista (relator o

ISBN 978-607-9248-71-0 173


representante especial). El Consejo se basa en las conclusiones de los expertos y se dirige al gobierno correspondiente para instarle a realizar cambios.

La Carta Internacional de Derechos Humanos

La Declaración Universal de Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y sus dos protocolos facultativos constituyen la Carta Internacional de Derechos Humanos. Todos estos documentos son vinculantes actualmente.

La Declaración Universal de los Derechos Humanos48

En 1948 se da otro gran paso hacia el reconocimiento y la tutela de los Derechos Humanos a través de la firma de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la cual, nace como una mera manifestación de buenas intenciones y poco a poco ha ido tomando un carácter vinculante.

La Declaración Universal de los Derecho Humanos (DUDH) fue adoptada por la Asamblea General de la ONU, en la resolución 217-A (III), el 10 de Diciembre, en París. La Declaración está integrada por: un preámbulo y treinta artículos que reconocen Derechos Humanos de naturaleza civil, político, social, económico y cultural.

En particular los DESC están reconocidos en el Artículo 22 que dice:

Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.

El Artículo 22 que establece que:

1. Toda persona tiene derecho al trabajo, a la libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo y a la protección contra el desempleo.

2. Toda persona tiene derecho, sin discriminación alguna, a igual salario por trabajo igual. 3. Toda persona que trabaja tiene derecho a una remuneración equitativa y satisfactoria,

que le asegure, así como a su familia, una existencia conforme a la dignidad humana y que será completada, en caso necesario, por cualesquiera otros medios de protección social.

48 ORÁA ORÁA, Jaime y GÓMEZ ISA, Felipe, Textos básicos de derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario, Bilbao, Universidad de Deusto, 2008, p. 122 y ss.

4. Toda persona tiene derecho a fundar sindicatos y a sindicarse para la defensa de sus intereses.

Y los artículos 24 que se ocupa del derecho a disfrutar de tiempo libre, del tiempo para descansar, de las vacaciones pagadas y de la duración de la jornada laboral que no debe ser excesiva. Y el 25 que se refiere a que:

1. Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su

familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad.

2. La maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales. Todos los niños, nacidos de matrimonio o fuera de matrimonio, tienen derecho a igual protección social.

Y los artículos 26 y 27 que se ocupan de la educación y del derecho a la participación en la vida cultural de cada comunidad y al disfrute de los avances de la ciencia y los beneficios que éstos traigan consigo.

Por último en el artículo 28 se plantea una cuestión importante que consiste en que “toda persona tiene derecho a que se establezca un orden social e internacional en el que los derechos y libertades proclamados en esta Declaración se hagan plenamente efectivos.” Ésta afirmación nos lleva sin duda a afirmar que los Estados deben ser los principales promotores y protectores del bienestar económico y social, de sus nacionales y de sus no nacionales que se encuentren por alguna circunstancia en su territorio, es decir, que el Estado debe proteger y garantizar los Derechos y el bienestar de todas las personas dependientes de su jurisdicción49, para que éstas desarrollen sus facultades al máximo, individual y colectivamente. El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales50 Fue adoptado y abierto a firma y ratificación mediante la Resolución 2200 A (XXI) de 16 de diciembre de 1966 y entró en vigor el 3 de enero de 1976, tres meses

49 Con base en los artículos 13 y 14 de la Declaración existe también esa obligación hacia los migrantes sean éstos documentados o indocumentados. Lo anterior se confirma mediante la Opinión consultiva OC-21/14 de 19 de agosto del presente año en la cual la Corte afirma que de acuerdo a los artículos 1.1, 2 y 19 de la Convención Americana el Estado por el que transite un inmigrante (en éste caso particular se refiere a menores no acompañados), debe proteger y brindar todos los Derechos Humanos tutelados por la Convención sin importar la condición migratoria de la persona. En resumen, ésta opinión consultiva deja claro que los Derechos Humanos deben estar siempre por encima de cualquier ley en materia de migración de los Estado. www.corteidh.or.cr/index.php/es/opiniones-consultiva. 50 JOHNSON, Herber, El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, Artiga, Lima, 2014, pp. 322 y ss.

ISBN 978-607-9248-71-0 175


después de que se depositó el trigésimo quinto instrumento de ratificación, tal y como lo establece su artículo 27.

En él se comprometen los Estados parte del Pacto a promover, respetar y asegurar la plena eficacia del derecho a la salud física y mental, el derecho a la educación, el derecho al trabajo, el derecho a participar en la vida cultural y al disfrute de los beneficios que traen aparejados el progreso científico y sus aplicaciones, entre otros. Además, adquieren la obligación de presentar periódicamente informes sobre las medidas que vayan implementando para la plena realización de estos derechos en sus Estados.

De 1966 a 1985 el Consejo Económico y Social de la ONU fue el encargado de velar por el cumplimiento del Pacto, después creó dos órganos especializados para ello, pero ambos fracasaron por lo que en 1985 se instituyó (a través de la Resolución 1985/17) el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.

Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Económico, Sociales y Culturales51 (PF-PIDESC) Fue adoptado el 10 de diciembre de 2008 (fecha en que la ONU declara el 10 de diciembre “Día internacional de los derechos humanos), por la Asamblea General de las Naciones Unidas y entró en vigor en agosto de 2010, cuando 33 Estados lo habían formado y 10 lo habían ratificado. Su importancia radica en que establece un mecanismo mediante el cual las personas que consideren violados sus DESC pueden enviar comunicaciones individuales al Comité de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, lo que abre la puerta a que las personas accedan de manera directa a la justicia internacional por violaciones a sus DESC52. “

El procedimiento incluye la posibilidad de solicitar medidas provisionales, y como aspectos novedosos, el Protocolo Facultativo incorpora la posibilidad de una “solución amigable”, establece un estándar de revisión específico y faculta al Comité para consultar documentación pertinente procedente de otros órganos, organismos especializados, fondos, programas y mecanismos de las Naciones Unidas y de otras organizaciones internacionales, incluidos los sistemas regionales.53 Otro aspecto destacable es la apertura por parte del Comité, para interactuar

con la Organizaciones No Gubernamentales, ya que se les permite ser escuchadas de forma oral o escrita sobre dichas investigaciones o sobre situaciones que ellas observen en algún Estado.

El Comité recibe periódicamente los Informes que le hacen llegar los Estados parte del PIDESC, los evalúa y emite sus observaciones generales que contienen aspectos positivos del informe y “motivos de preocupación” por lo que

51 MARÍN GONZÁLEZ, Pedro Roberto, PIDESC y su Protocolo Facultativo. Los derechos Económicos, Sociales y Culturales en un mundo globalizado, Delta, Buenos Aires, 2014, p. 39. 52 Aunque por tratarse de la impartición de justicia a nivel internacional, para que el Comité pueda intervenir, es necesario que el Estado de que se trate haya hecho una aceptación expresa de la competencia del Comité para llevar a cabo las investigaciones. 53 Las Naciones Unidas hoy, ONU-Universidad de Salamanca, Nueva York, 2009, p. 213.

emite recomendaciones para que el Estado realice determinadas acciones. En el caso de México se le ha reiterado una y otra vez sus “escasos esfuerzos por combatir la pobreza”. Otros instrumentos importantes54 En el marco de la ONU se han ido firmando otros instrumentos que han ido reforzando el compromiso de los Estados para alcanzar la plena realización de los DESC, así tenemos:

• La Convención internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial;

• La Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer;

• La Convención sobre los Derechos del Niño; • La Convención internacional sobre la Protección de los derechos de los

Trabajadores Migratorios y de sus Familiares; y, • La Convención sobre los derechos de las Personas con Discapacidad

A estos instrumentos debemos adicionarles las Observaciones Generales

que elabora el Comité DESC, lo cuales constituyen una fuente vital de interpretación del contenido y alcance de las obligaciones contraídas tanto en el PIDESC como en el PF-PIDESC.

A nivel regional también se han creado Instrumentos similares dentro de la

Organización de Estados Americanos (OEA). Entre los más importantes encontramos los siguientes:

• La Carta de la OEA en cuyo artículo 3° f) se establece que “La eliminación de la pobreza crítica es parte esencial de la promoción y consolidación de la democracia representativa y constituye responsabilidad común y compartida de los Estados americanos.”

• La Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) • La Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre • El Protocolo a la CADH, llamado también Protocolo de San Salvador. • La Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la

violencia contra la mujer, llamada también Convención de Belem do Pará. • La Convención Interamericana para la eliminación de todas las formas de

discriminación contra las personas con discapacidad. • La Carta Democrática Interamericana del 11 de septiembre de 2001, en la

cual se plantea que “la lucha contra la pobreza, especialmente la eliminación de la pobreza crítica, es esencial para la promoción y consolidación de la

54 RIPOLL, André, Les droit de l’homme et la societé. Documents Internationales, Strasbourg, 2013, p. 22 y ss.; Romani, Andrea. Los DESC en el mundo, ONU, Nueva York, 2014, p. 332.

ISBN 978-607-9248-71-0 177


democracia y constituye una responsabilidad común y compartida de los Estados americanos”;

• La Carta Social de las Américas, aprobada el 4 de junio de 2012. Se trata de un documento que pretende fortalecer el compromiso de los países americanos para lograr la cooperación y el desarrollo integral de la región así como velar por el cumplimiento de los DESC y la eliminación de la pobreza.

• La Convención para el fomento de las relaciones culturales interamericanas. • La Declaración Americana sobre los derechos de los pueblos indígenas. (6

de junio de 2206), entre otros.

En el Continente Americano contamos asimismo con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que constituyen un criterio interpretativo obligatorio para todos los Estados miembros de la OEA que han aceptado su jurisdicción.

La situación de los DESC en el Siglo XXI El inicio del Siglo XXI ha sido caótico y complicado por muchos motivos: crisis económica mundial, levantamientos sociales violentos en todo el mundo, guerras, crisis institucionales y manifestación clara de que los Estados fueron ya rebasados por la sobrecarga de demandas que no pudieron gestionar de manera adecuada debido, entre otros aspectos a una crisis fiscal y política y a la acción de una sociedad fragmentada, que alimentó serias dudas acerca de la legitimidad de los gobernantes, así como de su capacidad para gobernar de forma eficaz. En este contexto nos encontramos con situaciones como que aún hoy en día el 48,5% de la población africana sigue sobreviviendo con un dólar con veinticinco centavos al día y tiene una expectativa de vida de 56 años, según el Banco Mundial55. Esto significa que tanto los esfuerzos de la ONU y de los organismos regionales de protección de los Derechos Humanos, como la actuación de los Estados es manifiestamente insuficiente. El hambre no ha desaparecido, el analfabetismo continúa existiendo, miles de migrantes mueren en su intento por alcanzar una vida mejor, las mujeres siguen siendo vendidas y/u obligadas a formar familias contra su voluntad, la expectativa de vida es mucho mayor en Europa pero sigue siendo muy escaza en África. Las epidemias siguen azotando y matando a miles de personas en algunas zonas del mundo, etc.56

55 Banco Mundial. http://blogs.worldbank.org. Aunque de acuerdo a la OMS la expectativa global es de 70 años. 56 Como el brote de Ébola, declarada epidemia a mediados de este año, que ha cobrado miles de vidas principalmente en: Guinea, Liberia, Sierra Leona, Nigeria y recientemente Senegal. Y el rebrote de virus A(H7N9) o gripe aviar en China, la que de acuerdo a la OMS constituye un riesgo considerable de expansión por el mundo. www.who.int/es.

Ante este panorama desolador nos parece inútil hablar de eficacia de los DESC, es obvio que no se ha conseguido, ¿Qué opciones tenemos entonces? Como hemos visto hasta el momento, la sociedad civil ha ido cobrando día con día un rol cada vez más importante en la promoción y defensa de los Derechos Humanos en general, y en particular en de los DESC. Tenemos entonces una sociedad civil más participativa (tanto a nivel nacional como dentro de los Organismos Internacionales) más informada y, algunos autores entiende que incluso, más inteligente57, en tal virtud, consideramos que una posible solución a la encrucijada en la que nos encontramos actualmente, es la respuesta que está surgiendo desde la sociedad civil, una sociedad civil que comienza a despertar ante su orfandad y que está reorganizando los espacios públicos para que a través de la cohesión social se alcancen las metas de promoción y respeto reales de los DESC. Uno de los principales ejemplos lo tenemos en el Fórum Universal de las Culturas celebrado por primera vez en la ciudad de Barcelona en 2004; el cual, tiene como objetivo principal fue “convertir las propuestas (que ahí nacieron) en agenda política de los organismos internacionales y que las sucesivas generaciones del Fórum sean un escalón en la adquisición de compromisos y en la suma de voluntades. Las ciudades que han acogido, y acogerán en el futuro al Fórum tienen un compromiso con sus ideas y deben convertirse en garantes del patrimonio que ello conlleva58.” De un evento organizado por el IDHC en el marco del primer Fórum Universal de las Culturas de Barcelona surgió de la Declaración Universal de los Derechos Humanos Emergentes (DUDHE), que complementa y actualiza la Carta Internacional de Derechos Humanos y lucha por volver a introducir la preocupación por el cumplimiento real de los DESC en las agendas de todos los Estados sin excepción. Conclusión Lo analizado hasta este momento nos lleva a concluir que tanto la ONU como los Estados han sido incapaces de cumplir con sus finalidad más importantes, ya que no se han conseguido ni la paz mundial ni mejorar las condiciones de vida de todos los seres humanos, erradicado el hambre, la pobreza extrema, el analfabetismo y las enfermedades, y mucho menos hacer una realidad el disfrute pleno y universal de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Ante ésta situación están surgiendo respuestas alternativas desde la sociedad civil para conseguir el respeto y la eficacia de los DESC. Fuentes consultadas Banco Mundial, http://blogs.worldbank.org.

57 CASELLA, Donato, La Era de la sociedad civil, Buenos Aires, 2012, p. 522. 58 Mensaje del C. Ex Alcalde de Barcelona y Ex Presidente de la Generalitat de Catalunya, Sr. Pasqual Maragall; durante la Ceremonia Protocolaria de Clausura del Fórum Universal. En Castels, Josep, Los derechos emergentes. Herder, Barcelona, 2013, p. 187.

ISBN 978-607-9248-71-0 179


CASELLA, Donato, La Era de la sociedad civil, Buenos Aires, 2012. CASTELS, Josep, Los derechos emergentes. Herder, Barcelona, 2013. Corte Interamericana de Derechos Humanos. http://www.corteidh.or.cr/index MARÍN GONZÁLEZ, Pedro Roberto, PIDESC y su Protocolo Facultativo. Los

derechos Económicos, Sociales y Culturales en un mundo globalizado, Delta, Buenos Aires, 2014.

JOHNSON, Herber, El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, Artiga, Lima, 2014.

Las Naciones Unidas hoy, ONU-Universidad de Salamanca, Nueva York, 2009. ORÁA ORÁA, Jaime y Gómez Isa, Felipe, Textos básicos de derechos humanos y

Derecho Internacional Humanitario, Bilbao, Universidad de Deusto, 2008. Organización Mundial de la Salud. www.who.int/es. Organización de las Naciones Unidas. http://www.un.org/es. RIPOLL, André, Les droit de l’homme et la societé. Documents Internationales,

Strasbourg, 2013. ROMANI, Andrea, Los DESC en el mundo, ONU, Nueva York, 2014.

La interpretación jurídica, en el contexto de la pluriculturalidad en

México. Vía eficaz en la tutela de los Derechos Humanos

Bertha Alicia Ramírez Arce* José Luis Cuevas Gayosso**

Introducción Las reformas del 06 y 10 de junio del 2011, que en materia constitucional se realizaron en México, constituyen un importante y trascendente avance en materia de protección y tutela de los Derechos Humanos. Toda vez que su inclusión en el artículo 1° Constitucional, impone el deber por parte de todas las autoridades en el ámbito de sus competencias de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, circunstancia que implica el ejercicio de comprender una nueva forma de interpretación jurisdiccional.

A la tradicional interpretatio legis deberá agregarse una nueva interpretatio iuris, lo cual deberá realizarse en el contexto del entendimiento de una sociedad pluricultural que exige un nuevo razonamiento y comprensión a la tutela de los Derecho Humanos en nuestra sociedad actual.

La interpretación jurídica ratio iuris. El amplio debate teórico-práctico en el estudio de los temas interpretativos han aportado las vías concretas y claras para su comprensión, desde el estudio de las fuentes clásicas del derecho, la romanística59 y hasta los estudios más contemporáneos, que recrean de alguna manera las experiencias pasadas como el

* Docente de tiempo completo e Investigadora del Seminario de Derecho Romano y Derechos Indígenas de la Facultad de Derecho de la Universidad Veracruzana (UV). ** Investigador de tiempo completo de la Facultad de Derecho de la UV; miembro del SIN nivel 1, actualmente Director de la Facultad de Derecho de la UV. 59 GUZMAN BRITO, A., Historia de la Interpretación de las normas en el Derecho Romano, 2da. Suprema Corte de Justicia de Nación, México, 2011. V. Dialéctica y Retórica en los "Topica" de Cicerón, en Rev. estud. hist.-juríd. [online]. 2010, n.32 [citado 2014-09-02], pp. 161-195. Disponible en: <http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0716-54552010000100007&lng=es&nrm=iso>. ISSN 0716-5455. http://dx.doi.org/10.4067/S0716-54552010000100007

ISBN 978-607-9248-71-0 181


caso de la tópica de Viehweg 60 la cual desde nuestra perspectiva es coincidente con la tópica ciceroniana.61

El aspecto medular y que atañe a nuestra realidad concreta es materializar estos esfuerzos teóricos en generar un nuevo razonamiento que acompañe a los juzgadores en su labor interpretativa, un razonamiento que permita generar un conocimiento ponderado en procuración de un derecho protector y garante de los derechos humanos.

Será indispensable apoyar este ejercicio en la hermenéutica jurídica, tomando como eje la observancia del principio pro persona, así mismo, el juzgador deberá conocer los alcances que impone la aplicación del criterio de equidad, no en un sentido reduccionista visto exclusivamente como la justicia del caso concreto, sino en un sentido extensivo abarcando las funciones: de fuente de derecho, integración de la norma, aplicación del criterio de censura o inaplicación de la norma y en su caso como criterio de interpretación de la norma apelando a una interpretatio iuris.62

Esto es, no pudiendo resolver el juzgador con apego a una interpretación exegética de la norma, ya sea por la dificultad de caso o circunstancias en las que no se pueda determinar el sentido de la norma a partir de una interpretación ordinaria (interpretatio legis), deberá apelarse a una interpretatio iuris, con apoyo en la equidad y el principio pro persona, es decir realizar una interpretación hermenéutica, propiciando la construcción de un derecho más humano, progresivo y universal.

Los Derechos Humanos y el principio pro persona. La dimensión actual que los derechos humanos han alcanzado en el ámbito internacional ha constituye un importante e invaluable legado a la humanidad y a las sociedades futuras. No obstante los esfuerzos en los ámbitos nacionales aún resultan insuficientes. Por cuanto hace al caso mexicano, la protección de los derechos humanos se eleva a rango constitucional a partir de las reformas del 06 y 10 de junio del 2011, al incluirse en la redacción del artículo 1° Constitucional.

La Suprema Corte de Justicia de la Nación, se ha pronunciado a partir de diversos criterios jurisprudenciales acerca de lo que se deberá comprender en la

60 Theodor Viehweg, quién publicó en 1953 su libro titulado Topik und Kurisprudenz: Ein Beitrag zur rechtswissenschaftlichen Grundlagenforschung (Trad. Tópica y jurisprudencia: Una contribución a la investigación básica jurisprudencial) v. BELTRAN CALFURRAPA, R., “La tópica jurídica y su vinculación argumentativa con el precedente y la jurisprudencia” en Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso [online]. 2012, n.39 [citado 2014-09-02], pp. 587-606. Disponible en: <http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-68512012000200021&lng=es&nrm=iso>. http://dx.doi.org/10.4067/S0718-68512012000200021. No obstante, visto desde el siglo XVIII, contraponía el método antiguo, tópico o retórico, al método nuevo, crítico o cartesiano. 61 RAMÍREZ ARCE, B.A., “La humanitas equilibrio entre justicia y equidad”, en Revista Letras Jurídicas, CEDEGS, año 15, núm. 29, Universidad Veracruzana, México, 2014. 62 Ob.Cit. p. 175.

aplicación del principio pro persona, como es el caso de la tesis jurisprudencial de enero del 2013, que se transcribe a continuación.

Época: Décima Época Registro: 2002599 Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito Tipo de Tesis: Aislada Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Libro XVI, Enero de 2013, Tomo 3 Materia(s): Constitucional Tesis: VII. 2o.C.5 K (10a.) Página: 2114 PRINCIPIO PRO PERSONA. ES UN DERECHO PLASMADO EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS QUE REQUIERE SU VINCULACIÓN CON LA VIOLACIÓN DE UN DERECHO HUMANO PARA SU EFECTIVIDAD.

El segundo párrafo del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que entró en vigor el once de junio de dos mil once, establece: "Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.". Dicha porción normativa contiene un derecho reconocido a los gobernados consistente en un principio de interpretación tanto conforme con los derechos humanos contemplados por la propia Constitución (interpretación conforme), como aquellos plasmados en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano es parte (interpretación convencional), siempre en busca de lo más favorable para la persona. No obstante lo anterior, tal derecho es un principio de interpretación pro persona que implica que las normas relativas a derechos humanos se interpreten de acuerdo con la propia Constitución y con los tratados internacionales, favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia a las personas, constituyendo así, una herramienta hermenéutica para lograr la efectiva protección de los gobernados en relación, siempre, con un derecho humano que se alegue vulnerado. Esto es, si bien es cierto que tal principio interpretativo está reconocido en nuestra Constitución, también lo es que no es válido sostener su vulneración o transgresión autónoma, pues ésta siempre habrá de referirse al contenido y alcance de diverso derecho humano. En tales condiciones, es insuficiente que se invoque como argumento para estimar que el acto reclamado transgrede un derecho humano, el que no se observó el principio pro persona o se omitió llevar a cabo una interpretación conforme, pues tal expresión no puede ser, por sí sola, suficiente para estimar que se violó un derecho humano, sino que es necesario que se vincule con la vulneración de un derecho de esa naturaleza contenido en nuestra Constitución o en un tratado internacional que haya sido ratificado por nuestro país a efecto de que la autoridad jurisdiccional proceda a analizar si se da tal transgresión para, en su caso, proceder a realizar una interpretación conforme o en aplicación del control de convencionalidad atendiendo a lo que más favorezca al agraviado. SEGUNDO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL SÉPTIMO CIRCUITO. Amparo en revisión 205/2012. Reynaldo Daniel Cruz Méndez. 30 de agosto de 2012. Unanimidad de votos. Ponente: Ezequiel Neri Osorio. Secretario: Eduardo Castillo Robles. Amparo directo 500/2012. Mónica Luna Rodríguez. 27 de septiembre de 2012. Unanimidad de votos. Ponente: Isidro Pedro Alcántara Valdés. Secretaria: Katya Godínez Limón.

ISBN 978-607-9248-71-0 183


Del criterio anterior podemos observar que la orientación de la Corte

consiste en apelar a la interpretación conforme con los derechos humanos contemplados en la constitución, así como aquellos que se encuentren plasmados y reconocidos por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte. De manera concreta aplicar la “interpretación conforme” e “interpretación convencional”, y agrega que esta interpretación deberá favorecer “en todo tiempo la protección más amplia a las personas” es decir la aplicación del principio pro persona.

La circunstancia actual y el balance que a tres años de distancia se puede realizar en función de la tutela efectiva de los derechos humanos resulta aún incierta, ya que la comprensión o incomprensión del principio pro persona, se materializa en los claro-oscuros de las resoluciones de nuestros órganos jurisdiccionales.

En este sentido y como una aportación a la comprensión del alcance del principio pro persona, afirmamos que es necesario tomar en consideración que dicho principio no opera por subsunción, sino a partir de los diferentes enfoques que lo materializan; la percepción social y ética de las acciones sociales en donde disciplinas como la sociología, antropología incluso la economía podrían coadyuvar y desde el ámbito jurídico la ratio iuris en la función interpretativa de las autoridades jurisdiccionales que ponderen y generen un derecho progresivo atendiendo a su universalidad. La pluriculturalidad como elemento interpretativo En el punto anterior se afirmó que la percepción social y ética de las acciones sociales funcionan como un enfoque que puede materializar al principio pro persona, y ello se sostiene a partir de que un elemento central en la conformación social es que constituimos un conglomerado plural, multiétnico, multilingüe y multicultural, circunstancia que ahora se ha visibilizado y puesto a consideración del derecho, a partir del reconocimiento de los derechos humanos y su protección.

Este reconocimiento social y jurídico debe ser ponderado ante las circunstancias concretas de los múltiples grupos vulnerables y minorías étnicas que ahora ocupan un lugar en la consideración de nuestra sociedad y que nos hace reconocer nuestras diferencias. Esta perspectiva de equidad es un criterio que tendrá que considerar el juzgador que apele a la tutela y protección de los derechos humanos.

Como medio para lograr tal propósito es conveniente la aplicación de lo que se ha denominado doctrinariamente como el “diálogo intercultural”.63 Al respecto

63 CONTRERAS RUIZ, N.G., et all., Debate del Multiculturalismo y Filosofía. Miradas Cruzadas. Consultado en http://www.eumed.net/libros-gratis/2012a/1148/index.htm. OLIVÉ, L., Interculturalismo y justicia social, UNAM, México, 2004. p. 21. DEL VAL BLANCO, J., México, identidad y nación, UNAM, México, 2006. p. 193. ORDOÑEZ CIFUENTES, J.E.R., (Coord.), La construcción del Estado nacional: democracia, justicia, paz y Estado de derecho, XII Jornadas Lascasianas, UNAM, México, 2004. p. 62.

es conveniente resaltar la necesidad de evitar las visiones hegemónicas y monoculturales.

Como elementos sustanciales para el desarrollo del diálogo intercultural se requiere:

Colocar a los seres humanos en un plano de paridad independientemente de las visiones del mundo que cada uno tenga. Tarea que no es simple para los impartidores de justicia.

En ocasiones se ha pretendido llevar a cabo el proceso a partir del uso de traductores, tal medida subsana sólo una parte de la problemática como barrera cultural relativa al idioma, pero no es suficiente debido a que una traducción no necesariamente conoce y comprende los entornos culturales.

En su caso, se requiere de un intérprete cuyas características tendrían que ser, además del conocimiento de la lengua, la comprensión de la cosmovisión del o los interpretados.

Más aún, se requiere del conocimiento de la costumbre aplicable al caso concreto que es necesario interpretar. Dicha función tiene un alto grado de complejidad y consideramos que un aliciente a dicha tarea puede estar en las instituciones de educación, así como en las políticas públicas que al respecto se lleguen a fijar.

Por otra parte, es necesario establecer las reglas para la aplicación de las costumbres que rigen a los pueblos originarios, las cuales generalmente no se encuentran escritas, motivo por el cual los juzgadores aducen no tener la posibilidad de la comprobación de la existencia de tales costumbres.

Al respecto resulta indispensable la consulta directa a los integrantes de los pueblos originarios para el conocimiento de la costumbre aplicable al caso específico y tenerla por válida y útil como elemento interpretativo.

En este sentido es conveniente destacar que comúnmente se incurre en el

error de intentar equiparar, aun de buena fe, o bien encontrar un parangón de una forma de visión del mundo diversa con la propia. Lo anterior generalmente produce acepciones inadecuadas e impropias y aún contradictorias. Nuevamente una alternativa de solución es comprender la existencia de la alteridad por ajena que sea al intérprete. Reflexiones y conclusiones Como reflexión inicial podemos afirmar que el trato, tutela y protección de los derechos humanos desde la perspectiva social empezará a materializarse en la medida en que nos reconozcamos como una sociedad plural.

En el campo de lo jurídico, cuando reconozcamos que un derecho moderno (ius novum) debe tomar en consideración a la tutela y protección de los derechos humanos en todos los ámbitos de su creación, y que una actividad creadora es precisamente la aplicación y ejercicio de la equidad en la actividad jurisdiccional.

ISBN 978-607-9248-71-0 185


Por lo que podemos afirmar como conclusión, que una vía para la tutela efectiva y eficaz en la protección de los derechos humanos es la aplicación del principio pro persona, la cual se deberá materializar en la acertada interpretatio iuris que el juzgador realice con apoyo en los elementos éticos que el reconocimiento de una sociedad pluricultural genera. Fuentes consultadas BELTRAN CALFURRAPA, R., “La tópica jurídica y su vinculación argumentativa

con el precedente y la jurisprudencia” en Revista de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso [online]. 2012, n.39 [citado 2014-09-02], pp. 587-606.

CONTRERAS RUIZ, N.G., et all., Debate del Multiculturalismo y Filosofía. Miradas Cruzadas. Consultado en http://www.eumed.net/libros-gratis/2012a/1148/index.htm (fecha de consulta septiembre, 2014).

DEL VAL BLANCO, J., México, identidad y nación, UNAM, México, 2006. GUZMAN BRITO, A., Historia de la Interpretación de las normas en el Derecho Romano,

2da. Suprema Corte de Justicia de Nación, México, 2011. http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0716-

54552010000100007&lng=es&nrm=iso> (fecha de consulta julio, 2014). http://dx.doi.org/10.4067/S0716-54552010000100007 (fecha de consulta julio,

2014). http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-

68512012000200021&lng=es&nrm=iso>. http://dx.doi.org/10.4067/S0718-68512012000200021. (fecha de consulta agosto, 2014).

http://www.eumed.net/libros-gratis/2012a/1148/index.htm (fecha de consulta julio, 2014).

OLIVÉ, L., Interculturalismo y justicia social, UNAM, México, 2004. ORDOÑEZ CIFUENTES, J.E.R., (Coord.), La construcción del Estado nacional:

democracia, justicia, paz y Estado de derecho, XII Jornadas Lascasianas, IIJ, UNAM, México, 2004.

RAMÍREZ ARCE, B.A., “La humanitas equilibrio entre justicia y equidad”, en Revista Letras Jurídicas, CEDEGS, año 15, núm. 29, Universidad Veracruzana, México, 2014.

Este libro se termino de editar en el mes de octubre de 2014 bajo la coordinación de Josefa Montalvo Romero y Rebeca E. Contreras López. El cuidado de la edición estuvo a cargo de Cristina Martínez Pedraza.

ISBN 978-607-9248-71-0 187

“Reflexión jurídica y realidad social en México”...“Reflexión jurídica y realidad social...

Documents

Transcript of “Reflexión jurídica y realidad social en México”...“Reflexión jurídica y realidad social...