Les Normes internationales des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISSAI) sont publiées par l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI). Pour plus de renseignements visitez le site www.issai.org

I N T O S A I Annexe a la norme

ISSAI 3100

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Table des matières

1. Introduction 3

2. Nature et avantages de l'audit de la performance 3 2.1. Qu'est-ce que l'audit de la performance? 3 2.2. Avantages externes 5 2.3. Avantages sur le plan interne 5

3. Les défis à relever pour mettre en place l'audit de la performance

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3.1. Un engagement à long terme de la direction est indispensable 6 3.2. Un mandat adéquat est essentiel 6 3.3. L'importance d'établir des relations avec les parties prenantes 6 3.4. Les questions d'organisation doivent être traitées 9 3.5. Les facteurs clés de réussite 9

4. Les débuts 10 4.1. Commencer sur une petite échelle, avec un audit pilote et des thèmes ciblés

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4.2. Déterminer les ressources nécessaires 11 4.3. Sensibiliser le personnel de l'ISC 13 4.4. Ne pas établir de systèmes et de procédures précis à ce stade précoce

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5. Renforcer les capacités pour une fonction d'audit de la performance durable - «poursuivre sur sa lancée»

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5.1. Gestionnaire opérationnel 13 5.2. Recrutement et formation du personnel 14 5.3. Cadre des audits de la performance 15 5.4. Stratégie de communication 17 5.5. Suivi de la mise en œuvre des recommandations de l'audit de la performance

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Introduction

L’audit de la performance est un outil extrêmement précieux au regard de l’obligation faite aux entités du secteur public de rendre compte de leur gestion; en outre, il permet à l’ISC de contribuer dans la pratique au renforcement de l’efficience et de l’efficacité de l’administration publique. Le but du présent guide est d’exposer les avantages que la mise en place de l’audit de la performance présente pour une ISC, ainsi que certaines des questions clés que celle-ci doit prendre en considération pour restaurer ce type d’audit et en assurer la pérennité. Il s’adresse principalement au président et à la direction de l’ISC, et vise à leur faciliter la compréhension des exigences et des défis auxquels ils sont confrontés. Il s’agit de centrer l’attention sur les besoins stratégiques et, de manière générale, sur les incidences de la mise en place d’une fonction durable d’audit de la performance. Les ISC opèrent selon des mandats et des modèles différents, et leur taille ainsi que la culture administrative varient d’un pays à l’autre. Par conséquent, comme il est impossible d’établir des lignes directrices précises qui puissent s’appliquer à tous, le présent document porte essentiellement sur les défis stratégiques liés au processus de mise en œuvre et aux ressources nécessaires. Il met également en évidence les principales caractéristiques de l’audit de la performance et l’importance de celui-ci pour les ISC, les administrations publiques et la société dans son ensemble.

Les ISC sont nombreuses à avoir éprouvé des difficultés à mettre en place une fonction durable d'audit de la performance. Outre les facteurs politiques et administratifs, il convient de prendre également en considération la complexité de l’audit de la performance en tant que tel et du défi qu'il représente. L'expérience a montré que développer durablement ce type de travaux d'audit peut prendre des années. Par ailleurs, disposer d’une robuste fonction d’audit financier et de conformité ne garantit pas la réussite de l’audit de la performance, car ce dernier constitue une discipline totalement différente.

Les présentes lignes directrices comprennent quatre chapitres principaux:

le chapitre 2 expose les principes fondamentaux de l’audit de la performance ainsi que les avantages internes et externes de ce type de travaux;

le chapitre 3 met en évidence les défis majeurs de la mise en place de l’audit de la performance;

le chapitre 4 souligne les principaux aspects à prendre en considération lors des premiers audits de la performance;

le chapitre 5 donne un aperçu des principales questions qui se posent pour la mise en place d’une fonction durable d’audit de la performance.

2. Nature et avantages de l’audit de la performance

2.1. Qu’est-ce que l’audit de la performance?

L’audit de la performance est l’examen indépendant et objectif des entreprises, systèmes, programmes ou organisations du secteur public, sous l’angle de l’un ou de plusieurs des trois aspects que sont l’économie, l’efficience et l’efficacité, dans la perspective de réaliser des améliorations. Les principes clés fondamentaux de l’audit de la performance peuvent être résumés comme suit:

le principe d’ÉCONOMIE consiste à minimiser les coûts. À cet effet, les moyens mis en œuvre par l’entité auditée pour réaliser ses activités sont rendus disponibles en temps utile, dans les quantités et qualités appropriées et au meilleur prix;

le principe d’EFFICIENCE consiste à exploiter au mieux les ressources disponibles. Il vise le meilleur rapport entre les moyens mis en œuvre, les circonstances et les

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résultats obtenus sur le plan de la quantité, de la qualité et du respect du calendrier des réalisations;

le principe d’EFFICACITÉ consiste à atteindre les objectifs fixés. Il vise la réalisation des buts ou objectifs fixés et/ou l’obtention des résultats escomptés.

L’audit de la performance consiste à analyser et à évaluer la performance des programmes gouvernementaux ou des services publics. Il s’agit d’une activité reposant sur l’information, qui nécessite un esprit analytique et créatif. Contrairement à l’audit financier, il est axé sur l’activité plutôt que sur les comptes. Et contrairement à l’audit de conformité, il concerne principalement les intentions sous-tendant les interventions publiques, ainsi que les notions d’économie, d’efficience et d’efficacité. Les questions fondamentales auxquelles l’audit de la performance doit permettre d’apporter une réponse sont:

Les opérations appropriées sont-elles effectuées?

Dans l’affirmative, les opérations sont-elles effectuées de manière appropriée?

Dans la négative, pour quelles raisons? Les perspectives diffèrent, tout comme les entités à auditer; en d’autres termes, l’audit peut porter aussi bien sur des services en particulier que sur des programmes et des entreprises du secteur public. Certaines des principales différences entre l’audit de la performance et l’audit financier sont exposées de manière synthétique ci-après.

ASPECTS Audit de la performance Audit financier

Finalité

Apprécier si les interventions ou les actions relevant du secteur public ont été conduites conformément aux principes d’économie, d’efficience et d’efficacité.

Apprécier si les opérations financières ont été effectuées dans le respect de la législation et de la réglementation et si les comptes et

les états financiers donnent une image fidèle de la situation, c’est-à-

dire s’ils sont fiables.

Objet Politique, programmes, organisation,

activités et systèmes de gestion.

Opérations financières, comptabilité, états financiers et procédures de

contrôle clés.

Formation universitaire et

expérience en la matière

Économie, sciences politiques, sociologie, etc. Expérience en matière d’enquêtes ou d’évaluations professionnelles et bonne connaissance des méthodes appliquées en sciences sociales ainsi que d’autres

méthodes/techniques utiles.

Comptabilité et droit. Compétences professionnelles en audit.

Méthodes Varient d’un audit à l’autre. Modèle normalisé.

Critères d’audit Font davantage appel au jugement des auditeurs. Critères uniques pour chaque

audit.

Font moins appel au jugement des auditeurs. Critères normalisés fixés par la loi et la réglementation pour

l’ensemble des audits.

Rapports Rapport spécial publié au cas par cas.

Structure et contenu variables en fonction des objectifs.

Opinion et/ou rapport annuels. Plus ou moins normalisés.

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2.2 Avantages externes

L’audit de la performance a d’importantes fonctions à remplir, pour le grand public, mais aussi pour le législateur, le gouvernement et les entités auditées.

Le principe de démocratie repose sur le droit du public à exiger des gouvernements, par l’intermédiaire d’élections générales, qu’ils rendent compte de leurs activités. Pour que ce principe ait un sens, le public a besoin d’informations concernant la manière dont les ressources publiques sont utilisées et dont les services publics s’acquittent de leur mission. En fournissant des informations objectives et fiables sur ces questions, l’audit de la performance contribue à la transparence et renforce l’obligation de rendre compte.

Un autre rôle important de l’audit de la performance consiste à tenir le législateur informé des actions du gouvernement et du résultat de ses propres décisions. Le législateur a besoin d’informations fiables et indépendantes sur les résultats et les effets des programmes et des décisions. L’audit de la performance constitue une source unique d’informations, car il ne dépend ni d’activistes politiques ni d’institutions. Il peut également s’avérer intéressant pour le gouvernement d’obtenir une évaluation indépendante du résultat de ses décisions et de la performance des services publics.

L’audit de la performance stimule l’acquisition de connaissances et le changement dans le secteur public en fournissant des informations nouvelles et en attirant l’attention sur les différents défis à relever. Il aborde également des problèmes qui vont au-delà du mandat de l’entité auditée en incluant les questions de l’agenda politique. Il contribue au renforcement et à la réforme de l’administration publique et du gouvernement. Grâce à cela, l’audit de la performance apporte une valeur ajoutée bien supérieure à celle d’un simple mécanisme de contrôle.

2.3. Avantages sur le plan interne

L’audit de la performance favorise la diversité culturelle, la créativité et l’apprentissage au sein de l’ISC en amenant les auditeurs à centrer leur attention sur des questions importantes d’un point de vue social, politique et économique.

Il est susceptible d’accroître la visibilité de l’ISC dans les médias, car les sujets qu’il traite intéressent un public plus large. La visibilité des travaux des auditeurs de l’ISC peut avoir pour effet, à long terme, de renforcer la motivation des auditeurs.

Étant donné que l’un des objectifs de l’audit de la performance est de déterminer quelles améliorations peuvent être apportées pour améliorer l’efficience de l’administration publique (et donc de contribuer à économiser les deniers publics), la crédibilité dont jouit ce type d'audit peut inciter davantage les gouvernements/législateurs à allouer des ressources humaines et financières à l’ISC.

3. Les défis à relever pour mettre en place l’audit de la performance

Il y a un certain nombre de questions que le président d’une ISC doit traiter pour établir durablement des capacités en matière d’audit de la performance. Pour pouvoir être mis en œuvre avec succès, l’audit de la performance requiert un soutien politique, une réglementation appropriée, de l’autorité et une participation active de la direction. Le président de l’ISC doit garantir un financement suffisant et s’efforcer de trouver des partenaires qui puissent contribuer au renforcement des capacités et au contrôle de la qualité.

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3.1. Un engagement à long terme de la direction est indispensable

Il importe que le président de l’ISC tienne compte du fait que l’audit de la performance est différent et exigeant, et que sa mise en œuvre demande du temps. Il doit communiquer une vision claire de la finalité de l’audit de la performance et des résultats souhaités. La mise en place de l’audit de la performance requiert un engagement personnel de la part du président de l’ISC; il importe également que la direction y participe activement et bénéficie d’une formation professionnelle en la matière.

L’expérience montre que la mise en place de l’audit de la performance nécessite souvent des changements au niveau des attitudes, du style de gestion, du comportement organisationnel, des pratiques en matière de recrutement, etc. Il faut de l’autorité pour publier des rapports d’audit de la performance critiques, en particulier dans un environnement où de telles critiques ne sont pas habituelles. Il faut faire preuve de courage pour faire état de la mauvaise performance de programmes ou de services du secteur public, même lorsque celle-ci est étayée par des informations probantes et des arguments fiables, objectifs etmesurés. L’audit de la performance requiert des compétences que les ISC n’ayant en la matière qu’une expérience limitée, voire aucune expérience, devront acquérir.

3.2. Un mandat adéquat est essentiel

Le président de l’ISC doit également chercher à obtenir un mandat légal approprié qui permette à l’institution:

de réaliser des audits de la performance portant surle caractère économique, l’efficience et l’efficacité des programmes et des entités du secteur public;

de déterminer le sujet, le calendrier et les modalités de l’audit , quelles constatations présenter et quelles conclusions tirer;

de faire entrer les résultats de l’audit dans le domaine public;

d’accéder à toutes les informations nécessaires à la conduite de l'audit;

de décider qui recruter.

3.3. L’importance d’établir des relations avec les parties prenantes

Le président de l’ISC doit être prêt à promouvoir l’audit de la performance auprès d’un certain nombre de parties prenantes. L’ISC doit définir les principaux groupes de parties prenantes et communiquer avec eux de manière bilatérale et efficace. D’une part, cela lui permet de comprendre parfaitement les besoins et les attentes des différents groupes et, par suite, de prendre des décisions en connaissance de cause et, d’autre part, cela lui donne l’occasion d’expliquer aux parties prenantes la finalité de l’audit de la performance.

S’agissant des communications avec les parties prenantes en matière d’audit de la performance, il importet de savoir que certaines de celles-ci, comme le législateur et les organes gouvernementaux, seront régulièrement en contact avec l’ISC, tandis que d’autres peuvent représenter un nouveau groupe avec lequel l’ISC n’a pas encore entretenu de relations, comme les milieux universitaires ou d’affaires, les citoyens et leurs représentants, les instituts de recherche, les groupes d’intérêt, les agences indépendantes – par exemple, des organisations non gouvernementales -, les politiciens et les représentants des médias.

Afin d’établir de bonnes relations avec le législateur et le gouvernement, le président de l’ISC doit collaborer étroitement avec ces parties prenantes. Il doit définir des procédures de communication avec les médias, avec l’entité auditée et avec les principales autres parties prenantes et, le cas échéant, mettre en place des réseaux. Certains des principaux groupes de parties prenantes sont traités ci-après, mais la liste ne se veut pas exhaustive.

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Le législateur

Il faut que le législateur soit convaincu de la nécessité de l’audit de la performance s’il doit cautionner l’apport de fonds supplémentaires pour sa mise en place au sein de l’ISC. Il importe que le président de l’ISC tienne soigneusement compte des attentes du législateur, car il est peu probable que l’audit de la performance produise des résultats et des incidences immédiatement après qu'il aura été décidé d’investir dans ce domaine: les avantages n’apparaîtront qu’à moyen et à long terme.

Le législateur doit être sensibilisé au fait que l’audit de la performance consiste à mettre en évidence les possibilités d’améliorer l’économie, l’efficience et l’efficacité. Les chances de parvenir à une réforme du secteur public et à une amélioration de l’action gouvernementale sont plus importantes si un mécanisme parlementaire permet de prendre en considération les rapports d’audit de la performance. Le législateur doit établir une procédure précise pour réceptionner ces rapports et les examiner, de manière à garantir l’adoption de mesures appropriées. L’ISC doit faire comprendre clairement que l'objet de l'audit de la performance n'est pas de désigner des fautifs et que ces rapports n’empiètent pas sur le terrain politique.

Pour certaines ISC, il s’agira d’obtenir la modification de la législation pour être en mesure de procéder à des audits de la performance. Le cas échéant, l’ISC peut se voir contrainte d’employer toutes sortes de moyens pour faire prendre conscience au législateur de la valeur de ce type d’audit: par exemple, des visites auprès d’autres organes législatifs, des présentations sur l’incidence des travaux et des réunions avec les représentants d’ISC possédant une longue expérience de l’audit de la performance.

L’ISC devra déterminer les préférences du législateur en ce qui concerne:

les réunions visant à définir les thèmes d’audit de la performance qui présentent un intérêt pour le législateur;

l’instauration de bonnes relations de travail entre le législateur et l’ISC, celles-ci garantissant que les rapports d’audit seront examinés;

la communication d’informations supplémentaires dont le législateur pourrait avoir besoin pour permettre à ceux qui s’appuient sur les rapports d’audit de la performance des ISC d’interagir efficacement avec le gouvernement, par exemple par des auditions parlementaires, au cours desquelles des questions seraient posées à des fonctionnaires des entités auditées, et par la production de rapports législatifs.

Les entités auditées concernées

Les relations entre l’ISC et l’Administration publiquesont appelées à durer. Les deux parties doivent s’entendre pour définir des modalités constructives de collaboration. Des efforts doivent être déployés pour faire connaître aux entités auditées les procédures relatives à l’audit de la performance.

Avec l’audit de la performance, l’ISC cherche à modifier avantageusement le mode de fonctionnement de l’Administration publique. Elle va donc dans le sens des intérêts de cette dernière en l’aidant à atteindre ses objectifs. Le fait qu’une ISC montre comment parvenir à une meilleure performance ne constitue pas forcément une critique du gouvernement, car de nouvelles possibilités d’amélioration apparaissent constamment.

Il importe de s’assurer que les autorités publiques ont pris connaissance des procédures et des exigences fondamentales en matière d’audit de la performance.

Dans certains pays, le ministère des finances représente un point de contact central d’une importance capitale pour l’ISC, ainsi qu’un allié potentiel. Établir une bonne communication avec ce ministère en ce qui concerne l’audit de la performance permettra à l’ISC d’en

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répercuter les incidences sur l’ensemble de l’Administration publique. Une coopération étroite avec le ministère des finances sera avantageuse pour l’ISC et permettra aux recommandations résultant de l’audit de la performance et aux propositions visant à renforcer les systèmes de l’Administration publique de bénéficier d’un plus grand soutien. Le maintien de bonnes relations avec les entités auditées est tout aussi important. Les ISC doivent se montrer mesurées et objectives dans les communications qui concernent à la fois le ministère des finances et les entités auditées, afin de garantir que leur impartialité envers ces deux parties ne puisse être mise en cause.

Un dialogue sérieux avec les autorités publiques est essentiel pour parvenir à de réelles améliorations au niveau du gouvernement. Bien qu’une ISC soit tenue de préserver son indépendance par rapport à l’entité auditée, la mise en place de relations professionnelles franches et cordiales facilitera probablement, pour le personnel de l’ISC, la conduite d’audits rigoureux et utiles.

Le fait, pour l’ISC et les entités auditées concernées, de s’accorder sur les constatations résultant de l’audit, pourrait également accroître l’incidence de ce dernier. Si l’ISC montre qu’elle est consciente des pressions que subit l’entité auditée dans ses travaux et si elle est prête à reconnaître les réalisations de l’entité auditée tout autant que ce qui lui reste à accomplir, l’entité auditée communiquera probablement plus franchement avec l’ISC et celle-ci constatera peut-être que l’entité auditée est davantage disposée à lui donner accès aux personnes et aux données nécessaires à l’audit de la performance. Les responsabilités respectives concernant l’échange d‘informations doivent être clarifiées.

Les citoyens

Il importe de tenir compte des intérêts des citoyens en matière d’audit de la performance. Ils représentent une source d’inspiration pour l’audit de la performance, ils sont demandeurs de ce type d’audit et lisent les rapports qui en résultent. Il est possible de les contacter directement ou par l’intermédiaire d’organisations non-gouvernementales qui les représentent.

L’ISC devra déterminer la meilleure façon de communiquer avec les citoyens. En fonction des particularités du pays de l’ISC, cela pourrait se faire notamment en combinant des entretiens télévisés, des articles dans diverses publications, des feuillets dans des lieux publics, comme les bibliothèques, et le recours au site web de l’ISC. Cette dernière pourrait se servir des médias pour présenter la nouvelle approche d’audit de la performance et pour expliquer comment celle-ci permettra à l’ISC de vérifier que le gouvernement utilise l’argent des contribuables de manière économique, efficiente et efficace. Le site web de l’ISC pourrait également annoncer les futurs audits de la performance en invitant les personnes particulièrement intéressées à communiquer leurs observations à l’ISC, notamment pour ce qui concerne la fourniture de services.

Les médias

Il importe également pour l'ISC de bien communiquer avec les médias. Ceux-ci peuvent servir d'intermédiaires avec les citoyens et se faire l’écho de leurs points de vues sur les services publics. Il arrive que l’opinion publique, relayée par les médias, permette un choix plus judicieux des thèmes d’audit et renforce l’incidence des rapports d’audit.

Les autres parties prenantes

Les représentants du milieu universitaire sont également importants en tant que parties prenantes externes. Ils disposent d'une expertise dans des domaines d'audit particuliers et sont à même de formuler une opinion plus objective, moins limitée par l’intérêt personnel.

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Les universitaires peuvent donc valablement servir d’interlocuteurs, être associés à la lecture des rapports et parfois aussi faire office de consultants à toutes les étapes d’un audit. En outre, les universitaires constituent souvent des recrues potentielles valables pour la fonction d’audit de la performance au sein de l’ISC. La communauté nationale et internationale des professionnels de l'audit de la performance constitue également une source possible d’aide. En certaines occasions, le milieu des affaires peut lui aussi apporter une expertise concernant des thèmes particuliers d’audit de la performance.

Les organisations non gouvernementales peuvent représenter une source d’idées utile. Il se peut qu’elles aient réalisé elles-mêmes des recherches en procédant à des enquêtes et à des études de cas et qu’elles disposent d’une série de contacts intéressants. La société civile peut avoir des raisons de faire pression sur le législateur, en particulier lorsque l’ISC apporte des informations sensibles présentant un intérêt pour elle.

3.4. Les questions d’organisation doivent être traitées

L’audit de la performance est une activité reposant sur la connaissance, dont la qualité des travaux est de première importance et qui, en raison de ses caractéristiques particulières, requiert des compétences spéciales. Il s’agit d’une discipline d’investigation qui demande souplesse, imagination et facultés d’analyse. En fait, des procédures, méthodes et normes excessivement détaillées pourraient compromettre l’efficacité de l’audit de la performance.

La capacité à recruter le personnel approprié est déterminante. Les ISC ayant une longue expérience de l’audit de la performance savent bien que la conduite d’un tel audit requiert des compétences différentes de celles nécessaires à un audit financier. Un processus de recrutement adéquat est donc essentiel. En règle générale, les auditeurs de la performance doivent être détenteurs d’un diplôme universitaire. Une expérience professionnelle dans des travaux d’investigation/d’évaluation constitue un avantage. Des qualités personnelles telles que la créativité, la réceptivité, l’intégrité et l’aisance dans la communication orale et écrite sont primordiales. Il est également nécessaire que ces auditeurs soient familiarisés avec les méthodes appliquées en sciences sociales, ainsi qu’avec d’autres méthodes/techniques applicables. Une bonne connaissance de la gestion organisationnelle contribue elle aussi à garantir que les suggestions d’améliorations formulées par les auditeurs de la performance soient réalistes et réalisables.

Il importe de veiller à ce que le processus de renforcement des compétences soit continu et de promouvoir le partage des connaissances et l’apprentissage au sein de l’institution. Le recrutement d’un gestionnaire opérationnel compétent revêt également une importance stratégique, le gestionnaire constituant un facteur clé du renforcement durable des capacités. À plus long terme, il faudra examiner comment renforcer la capacité à dispenser en interne une formation portant sur des questions méthodologiques, analytiques et professionnelles, et penser à définir des conditions, des normes et des lignes directrices destinées à assurer la qualité et la durabilité, avec notamment la mise en place d’un processus efficace qui permette d’établir les rapports d’audit de la performance de manière efficiente.

3.5. Les facteurs clés de réussite

Voici brièvement quelques-uns des facteurs clés pour réussir la mise en place d'une fonction d’audit de la performance durable:

Engagement de la direction

définir une vision claire des résultats à atteindre et fixer les objectifs de l’audit de la performance;

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réaliser que l’audit de la performance est exigeant, qu’il diffère de l’audit financier et de conformité et que sa mise en œuvre demande du temps;

être conscient du fait que des changements au niveau du style de gestion et du comportement au sein de l’organisation peuvent s’avérer nécessaires;

assurer une participation active et faire en sorte que les membres bénéficient d’une formation dans ce domaine;

oser mettre en cause un mauvais fonctionnement des programmes ou des services lorsque celui-ci est étayé par des informations probantes et des arguments fiables, objectifs et nuancés.

Relations extérieures

obtenir un appui politique et un mandat légal suffisant;

assurer un financement durable;

veiller à ce que les autorités gouvernementales soient conscientes des principales exigences de l’audit de la performance;

établir des réseaux avec le milieu universitaire, les organisations non gouvernementales et les autres parties prenantes;

définir des stratégies de communication avec les médias, les entités auditées, les citoyens et les autres parties prenantes;

établir des rapports intéressants, stimulants, bien étayés et lisibles, qui apportent une valeur ajoutée, proposent des améliorations en matière de dépenses et de résultats et soient largement appréciés.

Questions institutionnelles

recruter un personnel qualifié et s’assurer les services d’un gestionnaire opérationnel compétent;

mieux adapter le processus de recrutement à l’audit de la performance;

assurer un renforcement continu des compétences et favoriser le partage des connaissances et l’apprentissage;

renforcer la capacité à organiser en interne une formation portant sur les questions méthodologiques, analytiques et professionnelles;

définir des conditions, des normes et des lignes directrices destinées à assurer la qualité et la durabilité, avec notamment la mise en place d’un processus efficace qui permette d’établir les rapports d’audit de la performance de manière efficiente;

fournir un soutien professionnel en ce qui concerne les statistiques, l’informatique, les travaux de publication et la communication.

4. Les débuts

4.1. Commencer sur une petite échelle, avec un audit pilote et des thèmes ciblés

Les ISC ne doivent pas tenter d'en faire trop et trop vite. Les audits de la performance demandent du temps, surtout pour les néophytes. Afin d’asseoir l’audit de la performance, il est recommandé de viser l’obtention rapide de résultatssur un ou deux sujets susceptibles de présenter un intérêt particulier pour les parties prenantes, dans lesquels l’ISC a une certaine expérience et qu’elle estime être en mesure de traiter. Ces audits ne doivent être ni

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trop compliqués à réaliser ni de portée trop étendue, mais ils doivent permettre d’apporter une valeur ajoutée.

L'ISC pourrait envisager de procéder à un audit de la performance pilote. Celui-ci pourrait être réalisé sans que le public en soit informé, de manière à créer un «espace protégé» à l’intérieur duquel il soit possible de commettre des erreurs et d’en tirer des enseignements.

Il peut s’avérer utile, pour les premiers audits de la performance, de se concentrer sur un thème. L’ISC peut ainsi apprendre en agissant de manière structurée. En outre, une approche thématique permet de repérer les problèmes analogues dans l’administration publique et de tirer profit de l’expérience acquise dans un domaine pour effectuer de nouveaux audits dans un autre domaine. Cela peut être bénéfique sur le plan de l’efficience de l’audit et procurer des occasions de renforcer les capacités de manière ciblée.

D’une manière générale, il est bien sûr indispensable de pouvoir traiter les problèmes avec les méthodes disponibles et exercer une influence sur les processus. En d’autres termes, il faut que les meilleures pratiques soient connues et qu’il existe une probabilité que la performance puisse être améliorée ou que des économies puissent être réalisées.

Voici des exemples de thèmes possibles pour les premiers audits de la performance:

gestion de la performance: par exemple la qualité des processus visant à fixer les objectifs, ainsi que le suivi et l’évaluation des résultats;

gestion du temps et des ressources: par exemple l'efficience des processus organisationnels et les conséquences pour les utilisateurs de services et pour la société sur le plan des coûts;

systèmes d’inspection et de contrôle: apprécier, par exemple, si les systèmes portent principalement sur les risques organisationnels significatifs comme la corruption plutôt que sur la conformité avec des procédures relatives à des aspects plus particuliers;

fonctions et processus stratégiques en matière de passation des marchés publics;

fourniture de services;

environnement, changement climatique et durabilité;

productivité et compétences;

rendements;

sécurité des personnes.

4.2. Déterminer les ressources nécessaires

Ressources financières

Le fait de commencer sur une petite échelle permet aux ISC dont les ressources sont limitées de se lancer dans l’audit de la performance. Il importe de tenir compte des coûts liés à l’acquisition des compétences nécessaires. Les dépenses de personnel doivent être estimées selon des méthodes de calcul des coûts bien établies (par exemple, coûts salariaux plus frais généraux de base en proportion des montants calculés pour la totalité du mois ou de l’année). Les autres coûts peuvent comprendre les frais de voyage, de consultance et d’édition, qu’il convient de prendre en considération dès le début du processus de planification.

Pour satisfaire aux bonnes pratiques en matière d’établissement du budget, il importe que la fonction d’audit de la performance dispose dès le départ d’un centre de coûts distinct de celui des autres activités de l’ISC et que les budgets des différents audits de la performance et les principaux frais occasionnés par ces audits – tels que les frais de voyage, les coûts

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d’édition et les honoraires en cas de recours à des consultants – fassent l’objet d’un classement et d’un suivi séparés, de même que les coûts de personnel.

Une fois que la fonction d’audit de la performance sera mieuxétablie, il sera nécessaire de prendre en compte les frais de développement des systèmes administratifs, notamment les systèmes de soutien aux politiques et aux procédures, d’établissement des rapports d’audit et d’assurance de la qualité. Il sera possible d’obtenir ces informations des ISC disposant déjà d’une fonction d’audit de la performance et dont l’approche en matière de coûts ainsi que le niveau de ceux-ci sont similaires.

Les frais supplémentaires en matière de personnel, de formation et d’équipement devront être soigneusement estimés et discutés avec le législateur. Ce sera peut-être à lui de recommander un renforcement du budget de l'ISC qui tienne compte de l’accroissement des ressources nécessaires.

Ressources humaines

Il est possible de conduire de manière satisfaisante un premier audit de la performance avec l’équivalent de 3 à 5 personnes à temps plein (ce nombre de base devant toutefois augmenter pour pouvoir inscrire la fonction d’audit de la performance dans la durée). Il conviendrait que les effectifs passent à quelque 15 personnes dans les 18 à 36 mois. Pour que cette fonction acquière un poids professionnel suffisant, des effectifs encore plus importants lui seraient très utiles.

Les premiers audits de la performance peuvent être réalisés par des agents affectés à l’audit financier ou de conformité. Même s’il est vrai que certains éléments de la formation en comptabilité, comme l’évaluation des investissements et les méthodes de calcul des coûts, sont très importants pour l’audit de la performance, ce type d’audit est sui generis et requiert des compétences spécifiques. L’ISC pourra recruter en temps opportun du personnel disposant d’une solide expérience des travaux d’analyse et/ou issu du milieu de la recherche. À terme, la fonction d’audit de la performance pourra être constituée d’universitaires spécialisés dans différentes disciplines.

Il est donc utile de réfléchir rapidement à la manière de mettre à profit un éventail de compétences plus étendu. Si elle dispose du financement nécessaire, l'ISC peut envisager de recruter une ou deux personnes spécialisées dans l'évaluation, les sciences sociales ou les conseils de gestion. Une autre solution, qui permet un engagement à moins long terme, est de faire appel à des sociétés de conseil pour disposer de ces compétences.

Partenariats avec d’autres ISC et avec des enseignants universitaires

Les organisations nationales peuvent parfois hésiter devant les risques liés au lancement d'un nouveau projet. Il peut en l’occurrence s’avérer plus judicieux de rechercher dans un premier temps un soutien international, car d’autres ISC ont une grande expérience des facteurs pouvant contribuer à un renforcement de leurs capacités, y compris la mise en place de l’audit de la performance, et peuvent prodiguer des conseils. Les bailleurs de fonds internationaux peuvent également apporter leur contribution, par exemple en chargeant les ISC ayant de l’expérience dans l’audit de la performance d’apporter leur aide.

Le milieu universitaire représente une autre source de soutien potentielle. Les instituts universitaires disposent d’une grande expérience en la matière, notamment dans l'évaluation des politiques et dans la recherche sociale. Ces instituts peuvent être disposés à travailler en partenariat avec l’ISC, éventuellement en détachant des enseignants universitaires auprès de l’ISC.

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4.3. Sensibiliser le personnel de l’ISC

Pour que l’audit de la performance puisse véritablement s’implanter dans une ISC, il importe de sensibiliser et de susciter l’intérêt et l’enthousiasme. L‘un des principaux messages à faire passer au personnel est que, pour le président de l’ISC, le renforcement de l’audit de la performance constitue une priorité majeure. Cela peut se faire en recourant aux moyens de communication interne jugés les plus appropriés, comme par exemple des séances d’information organisées directement par la direction. Pour que la mise en place de l’audit de la performance soit une réussite et une source inépuisable d’avantages, il est essentiel que ces communications s’accompagnent toujours de mesures, y compris celles exposées dans le présent guide.

4.4. Ne pas établir de systèmes et de procédures précis à ce stade précoce

Les ISC ne doivent pas considérer qu’elles ne peuvent se lancer dans l’audit de la performance qu’après avoir mis en place un système précis de planification et de mise en œuvre en la matière. L’élaboration de manuels d’audit, de boîtes à outils et de dispositions relatives à l’assurance de la qualité peut avoir lieu ultérieurement, car la charge de travail que cela suppose peut s’avérer extrêment lourde et il est bien plus important de consacrer les ressources disponibles au départ à la réalisation pratique des premiers audits de la performance. Aborder ceux-ci en les considérant comme des audits pilotes peut s’avérer très utile pour que toutes les parties prennent conscience de ce qu’il faut apprendre et du fait que des erreurs peuvent être commises.

5. Renforcer les capacités pour une fonction d’audit de la performance durable – «poursuivre sur sa lancée»

L’audit de la performance est une fonction en constante évolution au sein des ISC, même dans celles où elle est fermement établie depuis plusieurs années. Une fois que l’ISC a commencé à réaliser des audits de la performance, il importe qu’elle poursuive sur sa lancée pour en tirer pleinement profit. Cela suppose un renforcement progressif des principales capacités d’audit de la performance sur un certain nombre d’années pour faire en sorte que les premiers travaux évoluent vers un produit durable. À cette fin, il faut examiner comment tirer parti des premiers enseignements afin d’améliorer la suite du processus et comment faire de la fonction d’audit de la performance une structure arrivée à maturité. Ces aspects seront forcément envisagés différemment selon que les objectifs seront à court, à moyen ou à long terme, mais, indépendamment du sujet et du calendrier, la réussite dépendra de l’aptitude à être réaliste dans ses ambitions et souple dans son approche.

Voici une vue d’ensemble de certaines questions que l’ISC devra prendre en considération lorsqu’elle s’efforcera de renforcer sa structure d’audit de la performance.

5.1. Gestionnaire opérationnel

L’un des facteurs clés de la durabilité de la fonction d’audit interne au sein de l’ISC sera la création d’un rôle de gestionnaire opérationnel chargé de renforcer et de superviser cette fonction. Entre autres missions, il aura celles de gérer les différents problèmes mentionnés dans les présentes orientations et de garantir que des aspects tels que le recrutement, la formation et la mise en place d’un cadre d’audit de la performance soient pris en considération et s’améliorent de manière satisfaisante.

Idéalement, le rôle de gestionnaire opérationnel et la fonction d’audit de la performance devraient être assumés par un membre de la direction de l'ISC qui puisse agir à la fois en tant que gestionnaire tenu de rendre compte de la fonction et en tant que «ténor» chargé de

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représenter les intérêts de cette fonction et de s'assurer qu'elle dispose des ressources nécessaires pour assurer sa réussite à long terme.

5.2. Recrutement et formation du personnel

La qualité des agents effectuant les audits de la performance contribuera dans une large mesure à la réussite de cette fonction. Au départ, l’ISC souhaitera ou devra peut-être recourir à des auditeurs issus des fonctions existantes de l’audit financier et/ou de conformité; cependant, la composition de l’équipe devra être revue au fil du temps. L’audit de la performance couvre l’intégralité des activités de l’administration publique et il importe donc que les qualifications et les compétences du personnel soient tout aussi variées. Souvent, les ISC visent à recruter au sein de leur fonction d’audit de la performance des personnes disposant

de qualifications universitaires dans des domaines comme les sciences sociales ou d’une expérience dans des travaux d’investigation/d’évaluation,

de qualités personnelles comme l’intégrité, la créativité, le jugement, des facultés d’analyse et l’aisance dans la communication orale et écrite.

Le recours à des agents possédant ces compétences et d’autres encore, ainsi que l’adoption d’une approche souple en ce qui concerne l’utilisation des ressources dans l’ensemble de l’ISC, de manière à permettre au personnel ayant l’expertise requise d’être affecté aux audits où cette expertise sera le plus profitable, contribueront au renforcement de la structure d’audit de la performance de l’ISC. Le recrutement de professionnels ayant déjà la moitié de leur carrière derrière eux représente également une option permettant de renforcer l’audit de la performance et de fonder les travaux sur une expérience plus étendue de la gestion du secteur public.

Le recrutement doit s’accompagner d’une formation initiale sur l’audit de la performance (et sur les procédures appliquées par l’ISC) et d’une formation continue dans des domaines qui permettront aux auditeurs de développer leurs compétences et à l’ISC de renforcer sa capacité d’audit de la performance. Cette formation peut être assurée en combinant des ressources internes et externes et porter tant sur des compétences liées au processus d’audit, comme les entretiens d’audit, que sur des compétences techniques, comme l’analyse des données. Du point de vue de la durabilité, la mise en place d’une capacité de formation interne équilibrée couvrant des aspects méthodologiques, analytiques et professionnels contribuera à créer un environnement propice à l’apprentissage. Plus la culture de l’apprentissage sera développée et valorisée au sein de l’ISC, plus le partage des connaissances en interne sera susceptible de renforcer les compétences et l’expérience du personnel ainsi que la qualité générale des audits de la performance réalisés.

L’instauration de l’audit de la performance peut aussi permettre de favoriser le partage des connaissances dans l’ensemble de l’ISC. Avec la mise en place d’une nouvelle fonction d’audit, l’ISC doit rester consciente des avantages à tirer de toutes les fonctions d’audit (financier, de conformité et de la performance), chacune d’elles devant mettre à profit les travaux des autres (notamment concernant les risques et les problèmes mis en évidence) et se servir de leur expertise pour améliorer son produit. Chaque fonction couvre un aspect différent de l’audit, mais combinées, elles permettent à l’ISC de présenter une analyse plus solide et plus complète des entités auditées et de l’administration publique.

Comme en matière d’optimisation des compétences et de l’expertise internes d’une ISC, un grand nombre de techniques appliquées à l’audit de la performance relèvent de domaines universitaires comme la recherche sociale et économique. Par conséquent, l’établissement de relations et la collaboration avec des chercheurs externes expérimentés peut au fil du

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temps donner aux travaux réalisés à l’appui d’un audit de la performance une marque supplémentaire d’indépendance.

5.3. Cadre des audits de la performance

Disposer d’une fonction d’audit de la performance durable et arrivée à maturité au sein d’une ISC suppose la mise en place d’un cadre qui repose entre autres sur des manuels, des politiques et un processus d'assurance de la qualité. Ce cadre doit être progressivement renforcé au fur et à mesure que les activités d’audit de la performance menées par l’ISC gagnent en maturité. Il peut s’appuyer tant sur les enseignements tirés des audits de la performance réalisés que sur des sources d’informations comme l’INTOSAI, l’IDI et d’autres ISC disposant d’une structure d’audit de la performance déjà étoffée.

Manuels, politiques et procédures

L’élaboration et l’introduction de manuels, de politiques, de procédures et d’autres outils d’aide joueront un rôle important dans la consolidation et l’institutionnalisation de l’audit de la performance au sein de l’ISC à plus long terme. Tandis que l’ISC s’adapte à la mise en place d’une structure d’audit de la performance et détermine comment elle souhaite faire évoluer et utiliser la fonction, il peut être envisagé de normaliser l’approche et les méthodes employées grâce, notamment, à un manuel sur la politique d'audit de la performance.

Les ISC disposant d’une structure d’audit de la performance déjà étoffée recourent souvent à l’un ou l’autre document - manuel, politique ou série de politiques - définissant le cadre et retraçant le processus de l’audit de la performance, depuis le concept jusqu’au produit fini. Outre qu’il est utile au personnel en tant qu’outil de référence général, ce document est également susceptible d’apporter une valeur ajoutée: en établissant une finalité précise et un processus cohérent; en contribuant au respect de la législation et d’autres textes réglementaires comme les normes d’audit; en donnant une vue d’ensemble de l’audit de la performance aux nouveaux agents et en améliorant l’efficience des pratiques de travail.

Ci-après figure un exemple de structure générale pouvant servir à l’élaboration d’un manuel sur la politique d’audit de la performance:

Préambule ou introduction

Mandat et cadre législatif de l’ISC

Structure de la fonction d’audit de la performance

Planification stratégique des audits de la performance (critères de

sélection)

Planification des différents audits de la performance

Gestion de l’audit et des relations avec les parties prenantes

Conduite de l’audit

Établissement et présentation des rapports

Examen parlementaire

Suivi

Autres produits et services

Assurance de la qualité

Une fois élaborée, cette documentation doit ensuite être revue périodiquement, au fur et à mesure de l’achèvement d’autres audits de la performance et de l’évolution de la fonction.

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Processus de contrôle et d’assurance de la qualité

Un processus de contrôle de la qualité (CQ) doit chapeauter la conduite de chaque audit de la performance afin de minimiser les risques d’erreur et de garantir une certaine cohérence dans la réalisation. Ce processus doit être documenté et englober, par exemple, les différentes étapes du processus d’audit, les contrôles à effectuer (comme l’examen des travaux préliminaires par les pairs et la vérification rédactionnelle des rapports finals), ainsi qu’un espace prévu pour réfléchir à des questions mises en évidence par les équipes d’audit, leurs responsables et la direction lors de l’audit. Fondamentalement, le processus de CQ pourrait consister en une liste de vérifications que les responsables des équipes d’audit seraient tenus de mener à bien lors de l’audit.

Par ailleurs, lors de l’élaboration d’un cadre robuste pour les audits de la performance, l’ISC doit envisager la mise en œuvre d’un processus structuré d’assurance de la qualité (AQ) pour l’ensemble de ces audits. Un processus d’AQ permet, une fois les audits achevés, de les évaluer de manière indépendante et cohérente par rapport à des critères spécifiques. Le processus de CQ exposé ci-dessus est l’un des éléments sur lesquels porte le processus d'AQ, et l’ISC peut définir ses propres critères en fonction de sa situation particulière, avec des questions fondées sur ces critères, comme par exemple:

Dans quelle mesure le rapport décrit-il clairement le contexte financier, administratif et de gestion dans lequel l’audit en cause est effectué?

Dans quelle mesure le rapport est-il bien structuré et bien écrit? Comprend-il une synthèseutile?

Dans quelle mesure les graphiques et les statistiques sont-ils présentés et utilisés de manière appropriée?

Dans quelle mesure la logique sous-tendant l'étendue du rapport est-elle clairement explicitée?

La méthodologie d’audit est-elle clairement exposée?

Dans quelle mesure les conclusions et les recommandations du rapport sont-elles équilibrées, logiques, cohérentes et étayées par les informations probantes mentionnées?

Dans quelle mesure l’audit a-t-il atteint ses objectifs et a-t-il fourni des informations utiles à l’amélioration des services publics?

Étant donné le rôle clé que le processus d’AQ joue dans la mise en place d’une structure d’audit interne, la direction de l’ISC doit contribuer à définir les critères et préciser ce qu’elle entend par «audit de la performance de qualité, efficient et efficace».

Les responsables de l’AQ indépendante peuvent être des hauts responsables de l’unité d’audit de la performance (n’ayant pas participé à l’audit) ou des intervenants extérieurs tels que d’éminents professeurs des universités et des écoles de commerce. Le recours à une AQ externe donne à l’ISC l’occasion de faire la démonstration de son obligation de rendre compte aux parties prenantes. À l’issue des vérifications de l’AQ, l’ISC peut diffuser en son sein des rapports d’audit de la performance constituant des exemples de bonnes pratiques, afin que tous les auditeurs en profitent. Lorsque les rapports d’audit de la performance présentent des déficiences, un ou plusieurs responsables peuvent collaborer avec l’équipe d’audit concernée pour mettre en évidence les enseignements tirés et les possibilités de formation, de mentorat et d’encadrement dans des domaines précis.

Planification

L’audit de la performance doit être progressivement intégré dans la stratégie globale de l’ISC et donc être pris en considération lors de la planification de ses travaux (par exemple dans les plans annuels et stratégiques) et, par la suite, lors de l’affectation des ressources.

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Idéalement, les différents types d'audits entrepris par l'ISC doivent se compléter l’un l’autre de manière à ce que la somme des informations fournies par l’ISC concoure à une compréhension exhaustive des fonctions gouvernementales.

Si l’ISC est en mesure de sélectionner des thèmes d’audit de la performance, la mise en place d’un système permettant d’établir un catalogue équilibré de ces audits contribuera à garantir une couverture satisfaisante des fonctions gouvernementales. Au départ, tant qu’un petit nombre d’audits est mené à bien chaque année, il est possible d’établir une orientation relativement simple pour la politique d'audit de la performance. Elle pourrait consister par exemple à centrer l’attention sur l’économie tout en veillant au renforcement des compétences en matière d’efficience et d’efficacité, ou à définir certains axes principaux, comme la réduction de l’excès de bureaucratie, afin d’améliorer la transparence, l'efficience et l'efficacité dans l'administration publique.

Disposer d’un plan stratégique sous-tendant le programme d’audit de la performance deviendra de plus en plus important à mesure que les effectifs et le nombre d’audits planifiés augmenteront. Lors de l’établissement de ce programme, il pourra être tenu compte, entre autres:

d’une évaluation des risques pesant sur les programmes gouvernementaux,

de discussions avec le législateur sur ce qu’il souhaiterait voir couvrir dans le programme annuel des audits de la performance,

de la définition d’axes principaux susceptibles d’orienter la sélection des thèmes d’audit – quelques exemples possibles sont indiqués au point 4.1.

5.4. Stratégie de communication

Assurer une large publicité aux rapports d’audit de la performance contribue à garantir la transparence de la gestion du secteur public et montre comment l’audit de la performance peut aider à améliorer l’administration et la gouvernance publiques. De même, il est primordial de disposer d’un processus permettant de communiquer les résultats aux principaux destinataires, comme le législateur, les parties prenantes et les médias. À la base, cela implique de préciser quelles parties prenantes doivent recevoir des informations (et dans quel ordre) et quelles informations doivent être communiquées.

Les ISC ont des méthodes multiples et variées pour assurer la publicité des rapports d'audit de la performance. Certaines ISC, par exemple, choisissent une approche fondée sur une grande visibilité et établissent des communiqués de presse et/ou donnent des conférences de presse, tandis que d’autres tablent sur une approche plus discrète et font en sorte que les rapports d’audit soient facilement accessibles au législateur, aux parties prenantes, aux médias et au public en général.

Indépendamment de la méthode de communication adoptée, il importe de prendre en considération les messages spécifiques à faire passer et le style à employer.L’accent doit être mis sur des questions stratégiques d’administration publique qui retiennent l’attention ou relèvent des meilleures pratiques plutôt que sur des défaillances ponctuelles. Il faut également réfléchir aux spécificités des informations à publier. Dans certains cas, par exemple, il peut s’avérer nécessaire de garantir l’anonymat, notamment lorsque la diffusion générale des informations est interdite par la législation ou la réglementation dans des domaines relevant de la sécurité nationale.

Différences entre les fonctions d’audit

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L’un des avantages de la mise en place de l’audit de la performance est qu’elle va permettre d’examiner des aspects de l’administration publique sous un jour nouveau. Cependant, cet avantage comporte le risque que cette nouvelle forme d’audit ne cadre pas toujours avec les constatations résultant des audits financiers et/ou de conformité et qu’elle ne les étaye pas forcément. Il est donc essentiel que l’ISC informe ses parties prenantes des différences qui existent entre les objectifs de l’une ou l’autre fonction d’audit et des raisons pour lesquelles les conclusions peuvent diverger.

Selon son mandat, l’ISC adopte une position pouvant se situer en n’importe quel point d’un axe dont l’une des extrémités consiste à mettre l’accent sur les différences entre les fonctions d’audit et à présenter des conclusions qui ne sont pas nécessairement cohérentes, et l’autre à encourager les travaux réalisés en collaboration pour éviter que les entités auditées ne reçoivent des messages différents et que l’ISC ne publie des informations incohérentes.

5.5. Suivi de la mise en œuvre des recommandations de l’audit de la performance

À la suite de la publication du rapport d’audit de la performance et d’éventuelles délibérations du législateur, l’entité auditée peut se voir dans l’obligation d’informer l’ISC ou le législateur des suites données aux recommandations formulées à l’issue de l’audit.

Lorsque les constatations et/ou les recommandations résultant d’un audit de la performance méritent un examen ultérieur, il peut s’avérer judicieux pour l’ISC d'assurer un suivi du rapport. En conséquence, l’ISC doit disposer d’un système qui permet d’enregistrer les constatations d’audit et/ou les recommandations ainsi que les mesures prises par l’entité auditée à cet égard. L’ISC peut ensuite, après un délai raisonnable, évaluer à nouveau dans quelle mesure l’entité auditée a tenu compte des constatations et mis en œuvre les recommandations, puis faire rapport à cet égard dans le cadre d’un audit de suivi.

Le suivi est également important pour évaluer les avantages tirés des travaux d’audit de la performance. Il permet d’apprécier si l’audit contribue efficacement à améliorer les services publics et à les rendre plus efficients, et s’avère utile lorsque l’ISC demande des fonds supplémentaires pour sa fonction d’audit de la performance.