ANALÍSIS DEL PROYECTO DE AGENDA CORTA ANTIDELINCUENCIA

Proyecto de ley que facilita la aplicación efectiva de las penas establecidas para los

delitos de robo, hurto y receptación y mejora la persecución penal en dichos delitos

(Boletín N° 9.885-07).

Santiago, abril de 2016

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INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................................ 3

RESUMEN EJECUTIVO ................................................................................................................................ 5

SÍNTESIS Y ANÁLISIS DE LAS PROPUESTAS DE LA AGENDA CORTA ANTIDELINCUENCIA 8

1. Modificaciones que resuelven problemas normativos u operativos o que contribuyen a la

seguridad pública ................................................................................................................................ 8

1.1. Modificaciones a los artículos 443, 449 bis, 456 bis, 496 Número 3º del Código Penal (artículo

1 del proyecto, numeral 1, numeral 2 – solo inciso final- , y numerales 3 y 4, respectivamente) 8

1.2. Modificaciones al artículo 1 de la Ley Nº18.216 (artículo 6 numeral 1 del proyecto) ................. 9

1.3. Modificaciones al Código Procesal Penal (artículo 2 del proyecto) .......................................... 10

1.4. Propuesta de regulación del Banco Unificado de Datos (BUD) (articulo 11 del proyecto)........ 14

1.5. Propuesta tendiente a una mayor coordinación interinstitucional (artículo 15 del proyecto) ..... 14

2. Propuestas que no contribuyen a resolver problemas normativos u operativos, ni a la seguridad

pública .................................................................................................................................................... 15

2.1 Modificaciones al artículo 449 del Código Penal (Artículo 1, numeral 2° del proyecto) ........... 15

2.2.1 Evidencia empírica sobre efectividad de la prevención o disuasión general .............................. 17

2.1.2 Evidencia sobre la incapacitación ............................................................................................... 19

2.2 Modificaciones a la Ley 18.216 y al DL N°321 sobre libertad condicional (artículo 6, numerales

2 y 3 y articulo 7 del proyecto) ................................................................................................... 21

2.3 Consecuencias prácticas ............................................................................................................. 22

3. Regulación del control preventivo de identidad (artículo 12 del proyecto) .................................. 25

3.1 Regulación en otros sistemas jurídicos comparados ................................................................... 26

3.2 Evidencia acerca de su funcionamiento y eficacia...................................................................... 29

3.3 Consecuencias prácticas ............................................................................................................. 30

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS.......................................................................................................... 33

ANEXOS ......................................................................................................................................................... 36

Anexo Nº1: Facultades policiales en materia de investigación delictual ..................................................... 36

Anexo Nº2: Cuadros comparativos sobre la regulación del control preventivo de identidad ...................... 39

Anexo Nº3: Propuesta de Control Preventivo de Identidad presentada por el anterior gobierno, como nuevo

artículo 3 bis a la Ley N°18.961 Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile .................................... 45

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ANALÍSIS DEL PROYECTO DE AGENDA CORTA ANTIDELINCUENCIA

Abril de 2016

INTRODUCCIÓN

Paz Ciudadana y quienes la encarnan no ignoran la angustia, la impotencia y la indignación

de las víctimas de la delincuencia, pues ella misma y muy numerosos de sus colaboradores

la han sufrido de modo directo y reiterado. Tampoco ignora el extendido temor en la

población ante el peligro de ser víctima en cualquier momento, y comparte el apremiante

deseo de que Chile logre reducir sustancialmente las actuales tasas de delincuencia, y

revertir su tendencia al alza.

Paz Ciudadana valora todas las iniciativas que en el marco del derecho busquen avanzar

hacia ese objetivo. Respecto de todas ellas, durante ya casi un cuarto de siglo, ha venido

entregando su colaboración a autoridades e instituciones públicas y privadas de todos los

matices de pensamiento, en muy variadas formas y áreas.

Sin embargo, valorarlas no necesariamente significa compartirlas en su totalidad, sino

analizarlas con objetividad, a la luz del mejor saber de nuestro tiempo, con prescindencia de

factores emocionales, ideológicos, políticos, partidistas u otros. Otras instancias tienen esa

misión. La de Paz Ciudadana no puede sino ser rigurosamente técnica, plano en el que las

más diferentes visiones pueden encontrar puntos de acuerdo y acción en común. Y así ha

ocurrido respecto de grandes emprendimientos institucionales en que ha participado, como

la reforma procesal penal, sobreponiéndose en más de un momento fuertes discrepancias.

Por cierto, nuestra Fundación no pretende poseer con exclusividad todo el mejor saber de

nuestro tiempo, pero sí se esfuerza por alcanzarlo de modo sistemático, en toda la medida

de sus capacidades, y con conciencia de que ese mejor saber está en constante cambio y

evolución. Por eso, Paz Ciudadana está abierta a la contraposición de ideas distintas,

nacionales y extranjeras, y a debatirlas —como lo ha hecho por 24 años— con un enfoque

no de laboratorio, de teoría ni de trinchera, sino eminentemente pragmático. Por eso asigna

prioridad a la experiencia empírica: qué ha funcionado aceptablemente en el mundo ante

ciertos problemas, qué no lo ha hecho, nos parece un criterio de valoración determinante.

Chile no es un caso aparte, aislado y único en su lucha contra la delincuencia. Otros países

—virtualmente todos— han tenido que encontrar una respuesta propia a sus casos, y de

ellos podemos aprender muchísimo. Y podemos aprender, igualmente, del análisis frío de

nuestra propia experiencia, si se aborda con criterio técnico.

Es, precisamente, lo que se procura en el documento que sigue. El proyecto de ley conocido

como “agenda corta antidelincuencia” ha despertado comprensibles y legítimas

controversias. A continuación se lo analiza en lo que, con los criterios expuestos, a nuestro

juicio es positivo y conducente, o discutible, o contraproducente. No se toma partido en

bloque ni en contra, ni se desconoce la excelente intención de sus propuestas, sino que se

evalúan sus numerosos componentes según el mérito que técnicamente advertimos. Y esto,

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con la salvedad de que el juicio expuesto es el que nos formamos en el marco de la realidad

presente. Paz Ciudadana propugna, como es sabido, numerosas modernizaciones relativas a

todos los órganos del actual sistema antidelictivo, pero ellas no están consideradas en el

presente examen. Confiamos en que sea una contribución útil al avance frente a un

problema que es de todos.

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RESUMEN EJECUTIVO

Este documento, que actualiza el publicado en junio de 20151, sintetiza y analiza, sobre la

base de la evidencia empírica nacional e internacional existente, las principales propuestas

contenidas en el boletín N° 9.885-07 del proyecto de ley “que facilita la aplicación efectiva

de las penas establecidas para los delitos de robo, hurto y receptación y mejora la

persecución penal en dichos delitos”, conocido como “agenda corta antidelincuencia”,

considerando las modificaciones de que fue objeto en segundo trámite constitucional. Es

una agenda amplia y diversa, que incluye propuestas relativas al Código Procesal Penal, al

Código Penal, y a la Ley Nº 18.216 de Penas Sustitutivas, entre otras normas, diversidad

que también implica distintos niveles de consenso sobre determinadas materias entre los

directores de Fundación Paz Ciudadana, sobre los que también se da cuenta.

En resumidas cuentas, la evaluación de este proyecto de ley es mixta, ya que contiene

mejoras a la persecución penal sobre las que hay una evaluación positiva y consensuada en

el directorio, pero también normas que aumentan el uso de la cárcel como pena para los

delitos mencionados, que son costosas y tendrán escaso impacto según la evidencia, y que

por lo tanto no son apoyadas por la mayoría de los directores. Además, introduce como

atribución policial un control preventivo de identidad cuya idoneidad ha sido ampliamente

debatida, tanto por sus potenciales efectos sobre los derechos de las personas como

prácticos, y sobre la cual existe muy poca evidencia empírica en el mundo sobre su

efectividad. Sobre este aspecto, no hubo consenso en el directorio de Fundación Paz

Ciudadana, toda vez que directores expresaron su rechazo a cualquier formulación de esta

atribución, otro estuvo a favor de un control de identidad sin restricciones, pero la mayoría

expresó estar a favor de un control de identidad preventivo, con restricciones y controles

externos al actuar policial. En este documento se aportan antecedentes sobre este tipo de

facultades y sus resultados en el mundo, y alternativas de regulación que podrían

eventualmente resultar de consenso.

A continuación se resumen las principales conclusiones.

Mejoras a la persecución penal son necesarias

Hay amplio consenso sobre la necesidad de las modificaciones que mejoran la persecución

penal, toda vez que resuelven problemas normativos o prácticos, y se enmarcan, cuando

necesario, dentro de contextos institucionales con supervigilancia por parte de fiscales o

jueces de garantía. Específicamente:

1) Las modificaciones propuestas en materias de persecución penal de los delitos —

atribuciones y obligaciones del Ministerio Público y de las policías para agilizar y

hacer más efectivas sus actuaciones— y de coordinación interinstitucional,

reflejadas en las modificaciones propuestas al Código Procesal Penal (artículos 2 y

1 Mertz, C., Morales, A., Figueroa, U. (2015), disponible en http://www.pazciudadana.cl/publicacion/revista-

conceptos-junio-2015-analisis-del-plan-de-seguridad-2014-2018/

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15 del proyecto), están justificadas en las necesidades operativas del sistema y

cuentan con los mecanismos de supervisión necesarios.

2) Las propuestas de modificaciones a los artículos 443, 449 bis, 456 bis, 496 número

3° del Código Penal (artículo 1, numeral 1, numeral 2 – solo inciso final - , y

numerales 3 y 4 del proyecto) también son pertinentes, pues resuelven problemas

normativos y de proporcionalidad de tipos penales.

3) La propuesta de modificación del artículo 1 de la Ley N°18.216 de Penas

Sustitutivas (artículo 6 numeral 1 del proyecto), es positiva, pues soluciona un

defecto normativo relativo a la situación de personas condenadas por primera vez,

pero que han cometidos pluralidad de delitos.

4) El artículo 11 del proyecto de ley es necesario, ya que regula el Banco Unificado de

Datos (BUD), modernización crítica que la Fundación propuso ya en 1997 y que

podría estar implementado en 2016.

Aumentar el uso de la cárcel es caro y tendrá escaso impacto

Por otra parte, tanto la evidencia empírica internacional sobre el real impacto en los delitos

de las penas de reclusión, como las altas tasas de archivo provisional de los delitos contra la

propiedad en Chile, permiten sostener que el mayor uso de la cárcel como sanción, en

desmedro de las penas sustitutivas, y la instauración de penas de cárcel más largas para un

conjunto reducido de delitos no solamente generan desarmonía dentro del Código Penal,

sino que:

(i) no tendrán un efecto disuasivo general o de reducción de la actividad delictiva

por temor a mayores penas;

(ii) tendrán solamente un efecto marginal en los delitos, logrando solo más personas

presas por más tiempo;

(iii) probablemente tendrán un efecto negativo en los delitos, porque aumentará la

reincidencia de quienes, teniendo un bajo perfil de riesgo delictivo, serán ahora

condenados a la cárcel y que hasta ahora lo son a penas sustitutivas, que

registran menores tasas de reincidencia, y

(iv) tendrá un costo de alrededor de 13 mil millones de pesos al año para el sistema

penitenciario, al aumentar en alrededor de 12% la población reclusa y,

consecuencialmente, el hacinamiento.

En concreto, las propuestas de modificación de los artículos 449 del Código Penal (artículo

1 numeral 2 del proyecto)2, artículos 2, 8 y 33 de la Ley N°18.216 sobre Penas Sustitutivas

(artículo 6 numerales 2 y 3 del proyecto), y las modificaciones al DL N°321 sobre Libertad

2 Además, implica la creación de un régimen de imposición de penas más severo respecto de ciertos delitos

contra la propiedad de gravedad disímil, impidiendo el acceso a penas sustitutivas en algunos casos, y que no

será aplicable al resto de los delitos, salvo aquellos los contemplados en la Ley N°20.770, conocida como la

“Ley Emilia”.

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Condicional (artículo 7 del proyecto) que restringen su aplicación, encarcelarán a perfiles

de condenados que hoy, cumpliendo penas sustitutivas o accediendo a Libertad

Condicional, registran menores tasas de reincidencia que quienes cumplen penas de cárcel,

aumentando su reincidencia y la cantidad de personas recluidas. Éstas se estiman en

alrededor de 3.500 personas, pero el proyecto de ley no viene acompañado de un

presupuesto que permita abordar la infraestructura y los programas de reinserción

requeridos.

Ese mayor gasto permitiría, alternativamente, ampliar varias veces los escasos 2 mil cupos

de programas que sí reducen la reincidencia en alrededor de un 30%.

La mayoría de los directores de Fundación Paz Ciudadana no está de acuerdo con la

introducción de estas modificaciones legales.

El debate sobre el Control Preventivo de Identidad

El aspecto más debatido de la agenda corta antidelincuencia ha sido la incorporación de un

control de identidad preventivo en su primer trámite legislativo, siendo la tercera vez en los

últimos años que se intenta regular esta facultad.

Para poner en contexto esta propuesta, en el Anexo Nº1 se resumen las actuales facultades

investigativas de las policías en Chile, lo que vendría a modificar la propuesta de control

preventivo de identidad (artículo 12 del proyecto), y, en el Anexo Nº2, se presentan cuadros

comparativos de 6 países y la propuesta del proyecto en comento, considerando las

hipótesis de procedencia, la actividad policial autorizada, mecanismos de control hacia las

policías, y la norma que lo regula. De este cuadro se concluye que en la experiencia

comparada, el ejercicio del control de identidad está sujeto estándares más exigentes que

los que contempla el proyecto, especialmente en relación con las hipótesis de procedencia y

registro de la actuación. La actual propuesta difiere, también, de la presentada en el

gobierno del Presidente Sebastián Piñera, rechazada por el Senado, y que ligaba su práctica

a la existencia de hipótesis de peligro o lugares o zonas donde sea razonablemente

previsible la ocurrencia de hechos delictuales o que pongan en riesgo la seguridad y el

orden público, contando con ciertas similitudes con la regulación alemana.

Por tanto, la posición mayoritaria del directorio de Fundación Paz Ciudadana es que se

regule incorporando algunos aspectos, tales como exigir que los controles se realicen en

lugares públicos o de libre acceso al público en los cuales sea razonablemente posible

prever la ocurrencia de delito, fundándose en su mayor frecuencia en determinadas

localidades o cuadrantes, o para evitar situaciones concretas de peligro, y habiéndose

decretado ello provisoriamente por una autoridad de gobierno.

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SÍNTESIS Y ANÁLISIS DE LAS PROPUESTAS DE LA AGENDA CORTA

ANTIDELINCUENCIA

La agenda corta antidelincuencia es un conjunto amplio y diverso de propuestas, que

incluye modificaciones al Código Procesal Penal, al Código Penal, y a la Ley Nº 18.216 de

Penas Sustitutivas, entre otras normas. Por su extensión, a continuación se describen y

analizan resumidamente sus principales propuestas, en la versión evacuada por la Comisión

de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado a principios de marzo de

2016.

Primero se tratan las modificaciones que, a la luz de la realidad actual en Chile y de la

evidencia empírica nacional e internacional, resuelven problemas normativos u operativos

vigentes, o contribuirán a la seguridad pública, y sobre las cuales existen amplios niveles de

consenso. Cuando es pertinente, se realizan algunas recomendaciones de redacción de la

norma. Posteriormente, se analizan las que no cumplen con tales requisitos, revisando

también sus probables consecuencias prácticas, y, por último, se presentan antecedentes

comparados sobre las normas y los resultados del control de identidad en otros países,

proponiendo elementos que debiesen ser considerados en su regulación.

1. Modificaciones que resuelven problemas normativos u operativos o que

contribuyen a la seguridad pública

1.1. Modificaciones a los artículos 443, 449 bis, 456 bis, 496 Número 3º del Código

Penal (artículo 1 del proyecto, numeral 1, numeral 2 – solo inciso final - , y

numerales 3 y 4, respectivamente)

La modificación al artículo 443 del Código Penal –en adelante CP— pretende dos fines.

Uno de ellos es aumentar la penalidad del robo con homicidio, la violación, las

castraciones, las mutilaciones o lesiones graves, aumentando la pena mínima desde 10 años

y 1 día a 15 años y 1 día. El otro es perfeccionar la descripción típica de la hipótesis de

robo con retención, configurándose no sólo cuando las víctimas fueren retenidas bajo

rescate, sino además cuando son retenidas por un lapso mayor a aquel necesario para la

comisión de un delito.

Ambas modificaciones son positivas y pertinentes. La primera, por cuanto corrige un

problema sistemático que produjo la reciente modificación del delito de homicidio simple,

el cual estableció como mínimo una pena de 10 años y 1 día, situación en la cual podía

llegar a ser igual de grave sólo matar, que matar y además robar, lo cual contrario al

principio de proporcionalidad de las penas.

En el caso de la segunda, el perfeccionamiento de la descripción del robo con retención

permite configurarlo no por el simple paso del tiempo, sino toda vez que la privación de

libertad de la víctima exceda la necesaria para consumar el robo.

Asimismo, la propuesta de modificación del artículo 449 bis del CP, mejora la redacción de

esta agravante y la desplaza desde su ubicación original, el artículo 456 bis a un nuevo

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artículo 449 bis. Esta nueva norma, en vez de referir a la exigencia de dos o más

malhechores, exige que el autor de un delito contra la propiedad haya actuado como parte

de una agrupación u organización de dos o más personas destinadas a cometer esa clase de

delitos, siempre que ello no configure una hipótesis de asociación ilícita. Esta modificación

resulta necesaria, entre otros motivos, porque viene a resolver un antiguo problema de

interpretación en torno al concepto de malhechores. Ello permite que el único criterio

relevante para fijar la penalidad sea si el juzgado ha participado en una organización

criminal que, aunque de inferior nivel que una asociación ilícita, es igualmente capaz de

coordinar la realización masiva de delitos contra la propiedad, y no reducir su aplicación a

quien hubiere sido previamente condenado por esta clase de delitos, como daba a entender

el término modificado.

Por su parte, la introducción del artículo 465 bis A, propone sancionar con el máximo de las

penas establecidas para la receptación (5 años de privación de libertad) a quienes recepten

especies cuyo valor supere las 400 UTM. Esta modificación, permite sancionar con el

máximo de las penas de la receptación en aquellos casos donde el condenado fue

sorprendido en poder de bienes que superan los $ 18.000.000, lo que:

i) es adecuado en términos de proporcionalidad, pues permite imponer penas más

altas a quienes receptan bienes de mayor valor, y además

ii) permite imponer penas más altas a quienes, en atención al valor de lo receptado,

posiblemente forman parte de mercados ilegales de bienes robados.

Finalmente, la modificación al régimen de faltas del artículo 496, busca agregar un número

3° nuevo, que tiene por objeto sancionar con pena de multa a quienes obstaculizan o

impiden el ejercicio de las funciones fiscalizadoras de los inspectores municipales. Esta

norma entrega herramientas coercitivas al trabajo de los inspectores municipales, quienes

hasta ahora, si bien están facultados para fiscalizar ciertas infracciones, no cuentan con una

herramienta que les permita reaccionar ante la negativa de los fiscalizados a acatar sus

instrucciones. Sin perjuicio de ser recomendable su aprobación, cabe prever ciertos

problemas prácticos, relativos a la imposibilidad de cursar la multa, en caso de que el

fiscalizado se niegue voluntariamente a entregar su domicilio.

1.2. Modificaciones al artículo 1 de la Ley Nº18.216 (artículo 6 numeral 1 del

proyecto)

Se incorpora en un nuevo inciso final del artículo primero una nueva regla que obliga al

juez, en los casos en que una persona ha sido condenada a 2 o más penas privativas de

libertad en una misma sentencia, a sumar la cuantía de todas ellas y considerar el resultado

como la pena impuesta para efectos de determinar la procedencia de una pena sustitutiva o

una pena mixta.

Esta modificación resulta necesaria porque permite acotar la concesión de cada una de las

penas sustitutivas a los casos en que efectivamente se busca eso, que son los casos de

sujetos que cometen delitos de menor entidad. Con la presente modificación se restringe su

concesión en situaciones en que, por un defecto normativo, personas condenadas por

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primera vez por pluralidad de delitos, y que por ello escapan al ámbito al cual el legislador

quiso abarcar con las penas sustitutivas, igualmente acceden a ellas, en circunstancias de

que, de haber cometido el mismo número y tipo de delitos, pero habiendo mediado distintas

sentencias condenatorias entre cada uno de ellos, no habrían podido acceder a la sustitución

de la pena por los delitos posteriormente juzgados.

1.3. Modificaciones al Código Procesal Penal (artículo 2 del proyecto)

a. Principales modificaciones relativas al funcionamiento del Ministerio Público

El proyecto de ley en discusión regula la ampliación de determinadas facultades del

Ministerio Público: tales como

i) La facultad para solicitar al Juez de Garantía la detención de una persona,

cuando se requiere que comparezca de manera obligada a una audiencia judicial,

lo que no se aprecia como problemático si, al igual que como ocurre

actualmente, la concurrencia efectiva de las hipótesis invocadas por el

Ministerio Público queda sujeta siempre a la valoración realizada por un Juez de

Garantía, y

ii) La facultad que tiene el Ministerio Público para decretar el secreto de

determinadas piezas de una investigación, permitiéndole ampliarlo en 40 días

adicionales por una sola vez, precisando que el período adicional no será

oponible al imputado y su defensa, y en cuanto se establece como salvaguardia

una sanción penal para quien violare las normas relativas al secreto de la

investigación.

Además, se establecen nuevas obligaciones para el Ministerio Público en orden a mejorar la

persecución penal. En tal sentido:

i) Se establece la obligación del Fiscal Nacional de regular, mediante instrucciones

generales, la racionalidad en el uso del denominado “principio de oportunidad”,

lo que parece razonable en el supuesto de que se trata de una importante

herramienta de gestión de la carga institucional, lo que hace más adecuada su

limitación por las vías institucionales internas que por vía legal, como lo

planteaba originalmente el proyecto del Ejecutivo;

ii) Se establece un plazo de 10 días para que el Fiscal a cargo de una investigación

conteste la solicitud de diligencias de investigación realizada por los

querellantes o la defensa durante la etapa de investigación, mejorándose a su vez

el procedimiento de reclamo actualmente previsto ante la negativa del fiscal de

dar lugar a aquellas.

b. Principales modificaciones relativas a la actividad de las policías durante la

investigación

El proyecto otorga mayores facultades a las policías para realizar actuaciones de

investigación sin orden previa del Ministerio Público. Para ello:

i) se las autoriza a realizar diligencias de investigación de manera autónoma en

algunos delitos no flagrantes;

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ii) se incorpora una nueva hipótesis que faculta a las policías a ingresar y registrar

un lugar cerrado de manera autónoma: que existan indicios de que se está

procediendo a la destrucción de objetos o documentos que pudiesen estar

destinados a la comisión de un delito o aquellos que de este provienen;

iii) se permite la incautación de objetos vinculados a un delito diverso del

investigado, bastando solo dar aviso inmediato de ello al Ministerio Público.

En todos estos casos las modificaciones realizadas se valoran favorablemente, en tanto su

uso queda sujeto en mayor o menor medida a mecanismos de control externos. En los tres

primeros casos este control será ejercido por parte del Ministerio Público, a quien se debe

dar cuenta a la brevedad de la realización de cada uno de estas diligencias. En el segundo

caso, el control seguirá siendo realizado por el Juez de Garantía, quien controlará las

condiciones en que se practicó la diligencia si la persona efectivamente tuviere una orden

de detención pendiente y sea llevada ante él para realizar la correspondiente audiencia de

control de detención.

Además se amplían las hipótesis de procedencia del control investigativo de identidad a los

casos en que se cuente con “algún antecedente que permite inferir que una persona

determinada tiene alguna orden de detención pendiente”.

Al respecto, la redacción de esta norma puede ser mejorada. En el debate legislativo se

hizo la prevención de que la modificación propuesta busca dar procedencia al control

investigativo de identidad específicamente en la hipótesis en que la policía, estando en

poder de una orden de detención, no tiene certeza absoluta de que una determinada persona

corresponde a la que es sindicada en dicha orden. Así, el antecedente en que se puede

fundar el control de una persona determinada, y que le permite en definitiva no tener que

controlar a todas las personas que pasen por un determinado lugar, es, por ejemplo, una foto

de la persona respecto de la cual se dictó la orden de detención (Segundo informe de la

Comisión de Constitución, legislación, justicia y reglamento recaído en el boletín N°9.885-

07, p. 93).

Sin embargo, su actual redacción también permite cabida a otras hipótesis que pueden

resultar indeseadas e ir más allá de la intensión original del legislador. Con la actual

redacción se podrían invocar como antecedente para fundar un control investigativo de

identidad, por ejemplo, los dichos de un vecino del sector que, sin mayor fundamento, dice

saber que una persona tiene una orden de detención pendiente. Para dejar fuera del alcance

de la norma esta clase de situaciones indeseadas, se sugiere reforzar el concepto de

“antecedente” reemplazándolo por el de “antecedente fundado”.

Junto con lo anterior, se propone agregar una provisión de igualdad de trato y no

discriminación arbitraria, similar a la contenida en el artículo 12 del proyecto de ley, junto

con establecer un deber de registro de su práctica, en el cual se establezca:

i) nombre y grado y dotación del funcionario que la practicó,

ii) hora de inicio de la diligencia, y

iii) el indicio que dio lugar a su práctica, debiendo mantener un registro de libre

acceso al público hasta por 12 meses.

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Además, debiera establecerse un procedimiento de reclamo frente a su ejercicio arbitrario,

para que existan posibilidades de control ex post respecto de aquella situación de control

que no devenga en una detención y control por el Juez de Garantía. En la misma línea, a

futuro, en una reforma de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente debiera regularse

en particular su práctica, acotando los plazos y regulando criterios objetivos para su

práctica.

Asimismo, se otorga una nueva facultad a las policías: utilizar técnicas especiales de

investigación en determinados delitos contra la propiedad. La autorización para utilizar

dichas técnicas (interceptaciones telefónicas, grabación de registros audiovisuales en

lugares privados, entregas vigiladas y controladas, agentes encubiertos y reveladores) queda

siempre sujeta a la autorización del Juez de Garantía. Su incorporación resulta importante,

porque queda sometida al control judicial y, además, porque éste supone constatar por el

juez la concurrencia de estrictos requisitos en cuanto a la existencia de los hechos

investigados, así como de la imposibilidad de investigarlos utilizando medios menos

intrusivos.

Además, se perfeccionan las reglas que regulan la detención que pueden practicar las

policías en caso de flagrancia. En este sentido,

i) se amplía la facultad policial de registrar al detenido tanto por orden judicial

como por ser sorprendido flagrantemente cometiendo un delito, sin necesidad de

fundarlo en la existencia de nuevos indicios, y

ii) se incorpora una nueva hipótesis en que procede la detención por flagrancia:

cuando la persona aparezca en un registro audiovisual cometiendo un crimen o

simple delito.

Todas estas modificaciones son necesarias, por cuanto, siguiendo las reglas generales, se

trata de actividades que prevén un control posterior en su ejecución por un Juez de

Garantía. En particular, respecto de la nueva hipótesis de flagrancia, da garantías respecto

de su uso razonable

i) el límite temporal de 12 horas que se establece para invocarla como tal, y

ii) su equiparamiento al límite temporal de las causales ya existentes.

c. Principales modificaciones relativas a otras reglas del proceso penal

El proyecto propone mejoras a la audiencia de control de detención:

i) ampliando el plazo de realización de esta audiencia, permitiéndose su

suspensión por 2 horas antes de dar lugar a la liberación del detenido, en caso de

que el Ministerio Público no comparezca a ella a tiempo, estableciéndose un

mecanismo de responsabilidad del fiscal que da lugar a ello por su ausencia

injustificada, y

ii) ampliando el catálogo de delitos en donde la declaración de ilegalidad de la

detención es apelable ante la Corte de Apelaciones.

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También se modifica el sistema de medidas cautelares:

i) exigiendo declarar explícitamente que el hecho de tener una orden de detención

pendiente es una de las hipótesis en que se debe entender especialmente que una

persona constituye un peligro para la sociedad, para efectos de decretar en su

contra la prisión preventiva;

ii) ampliando el catálogo de delitos en los cuales, siendo posible apelar a la

resolución que niega o revoca la prisión preventiva, el imputado debe

permanecer privado de libertad hasta que se resuelva el recurso;

iii) acotando temporalmente los permisos de salida para los imputados en prisión

preventiva, y

iv) agregando una nueva medida cautelar: la obligación del imputado de abandonar

un inmueble determinado.

En todas estas situaciones, la procedencia y extensión de la medida queda siempre sujeta a

la valoración del Juez de Garantía.

Junto con lo anterior, se perfeccionan las reglas que regulan el procedimiento simplificado

y abreviado. En este sentido el proyecto contempla

i) permitir al Ministerio Público proponer una pena en un grado menor a la

señalada por la ley para un delito, para permitir al imputado acogerse a las

reglas de estos procedimientos, siempre bajo condición de que el imputado

acepte los hechos y antecedentes de la investigación;

ii) además, se permite realizar parte de la audiencia de procedimiento simplificado

(sólo tomar declaración a testigos y peritos) aun cuando no comparezca el

imputado, pero siempre en presencia del abogado defensor, y

iii) permite que personas que están siendo investigadas por delitos cuya pena es de

hasta 10 años de privación de libertad, puedan acogerse a las reglas del

procedimiento abreviado.

Estas propuestas, en general tienden a mejorar las herramientas de negociación con que

cuenta el Ministerio Público y que le permiten gestionar de manera más eficiente los

recursos institucionales. Así, le permitirá tramitar conforme a las reglas de estos

procedimientos a imputados que, estando dispuestos a colaborar con la investigación, no

pueden actualmente acogerse a ellos, ahorrando con ello recursos que se invierten en la

realización de juicios orales en que, dada la colaboración del imputado, no existen mayores

controversias.

Asimismo, debe tenerse presente que en estos procedimientos la condena no emana de la

sola confesión del imputado, sino que ella se funda también en los demás elementos de la

investigación realizada por el Ministerio Público y cuya existencia es controlada por un

Juez de Garantía.

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1.4. Propuesta de regulación del Banco Unificado de Datos (BUD) (artículo 11 del

proyecto)

El objetivo de la creación de un Banco Unificado de Datos (BUD) es desarrollar una

plataforma que permita consultar información estandarizada y normalizada para mejorar la

eficacia del sistema de justicia criminal (BUD Operativo). Asimismo, busca brindar

información oportuna a las instituciones para diseñar y evaluar políticas y programas (BUD

Analítico).

Las instituciones que forman parte del BUD son: Poder Judicial, Carabineros de Chile,

Policía de Investigaciones, Ministerio de Justicia, Gendarmería de Chile, Servicio Nacional

de Menores, Ministerio Público, Servicio de Registro Civil e Identificación, Ministerio del

Interior y Seguridad Pública. Por su parte, los administradores de la plataforma son el

Ministerio Público (BUD Operativo) y la Subsecretaría de Prevención del Delito (BUD

Analítico).

Con esto se busca resolver los nudos críticos producidos hoy por la falta de información

pertinente y oportuna para los diversos operadores del sistema de justicia, mejorando de

esta manera su eficacia. Mediante esta herramienta se podrá retroalimentar al sistema, a

través de un banco de datos que entregará descripción de los delitos, caracterización de

personas involucradas, información de la persecución penal, etapas de procesos judiciales

en que se encuentran las personas involucradas, tipos y duración de las condenas aplicadas

a los condenados, y la duración y el cumplimiento efectivo de las penas originalmente

impuestas, entre otros aspectos.

Independientemente de que su impacto concreto dependerá críticamente del real uso que las

instituciones hagan del nuevo acervo de información disponible, esta norma es

indudablemente importante, y debe ser aprobada, pues constituye una herramienta necesaria

de coordinación interinstitucional, que redundará en mayor eficiencia y eficacia del sistema

de justicia penal.

1.5. Propuesta tendiente a una mayor coordinación interinstitucional (artículo 15

del proyecto)

Para promover la coordinación interinstitucional de los actores del sistema de justicia penal,

esta norma obliga a las policías y al Ministerio Público a remitir anualmente a la Comisión

un diagnóstico conjunto de la gestión institucional y una propuesta de objetivos comunes

que funden sus planes de trabajo. A partir de ello, la Comisión deberá proponer

anualmente un plan de capacitación interinstitucional que deberá ser implementado por las

instituciones involucradas. Adicionalmente, se contempla que el mencionado diagnóstico

contenga estadísticas de cada una de las instituciones sobre diversos indicadores del sistema

de justicia penal.

Aun cuando es deseable contar con una planificación que vaya más allá de un año, que

dichos diagnósticos y planes sean públicos y difundidos a la ciudadanía, y que se le

otorgara un rol al Banco Unificado de Datos analítico que estará alojado en la Subsecretaría

15

de Prevención del Delito -justamente con el objeto de poder realizar análisis del flujo de

casos en el sistema completo-, esta norma permitiría avanzar en la coordinación entre los

distintos actores del sistema de justicia penal, uno de los principales ámbitos que demanda

mejora urgente. En esto coinciden sin excepciones la sociedad civil, el mundo académico y

las propias autoridades a lo largo de sucesivos gobiernos, desde el del Presidente Frei Ruiz

Tagle.

Además, es positivo que dichas instituciones queden obligadas a informar anualmente sobre

los principales indicadores del sistema de justicia, información que permitirá un panorama

claro sobre el estado de cada uno de los actores y ámbitos del sistema de justicia, y

permitirá plantear mejoras a este basadas en información objetiva sobre su funcionamiento.

Sin perjuicio de lo señalado, que es un avance importante, se echa de menos la regulación

de indicadores de resultado o eficacia comunes, que permitan una evaluación del sistema en

su conjunto.

2. Propuestas que no contribuyen a resolver problemas normativos u operativos,

ni a la seguridad pública

En este apartado se revisarán conjuntamente las reformas propuestas por el proyecto de

“agenda corta” al artículo 449 del Código Penal (artículo 1, numeral 2° del proyecto),

modificaciones a los artículos 8 y 33 de la ley Nº18.216 sobre Penas sustitutivas (artículo 6

del proyecto) y al DL Nº321 sobre libertad condicional (artículo 7 del proyecto). Esto,

dada la similitud de los fundamentos de política criminal en que se sostienen los

argumentos esgrimidos. Primero se resumen y analizan las propuestas, después se presenta

la evidencia empírica pertinente para evaluar su impacto, y, finalmente, se resumen los

efectos prácticos de estas normas, de aprobarse.

2.1 Modificaciones al artículo 449 del Código Penal (Artículo 1, numeral 2 del

proyecto)

Las modificaciones al artículo 449 del Código Penal constituyen una de las matrices del

proyecto, y lo que busca, en definitiva, es el establecimiento de un régimen más severo para

los infractores que cometan determinados delitos contra la propiedad de gravedad bastante

disímil3, buscando asimilar las reglas aplicables a estos casos a aquellas reguladas en la

llamada Ley N°20.770 o “Ley Emilia”, que está orientada a sancionar de manera más

drástica a los conductores que manejan en estado ebriedad y ocasionan accidentes con

resultado de muerte o lesiones graves.

3 Hurto simple, hurta falta, hurto de partes de redes de servicio público, abigeato, robo por sorpresa, robo con

fuerza en las cosas, robo con violencia o intimidación en las personas, robo con violencia calificado,

extorsión.

16

Con la regulación que se propone, básicamente se impide que al determinar la sanción se

solicite por el Ministerio Público y se concedan por el juez, la aplicación de circunstancias

atenuantes, que permitan la rebaja de la pena.

Asimismo, se establece la imposición de los máximos rangos de la pena y, por ende, un

régimen más severo, tratándose de reincidentes que cometan delitos de igual naturaleza o

que tengan asociada una pena de igual o mayor gravedad.

Así, en caso de aprobarse esta modificación, una persona condenada por cualquier delito —

salvo aquellos contemplados en la “Ley Emilia”— podrá optar a la rebaja de pena, por

ejemplo, por contar con irreprochable conducta anterior y colaborar eficazmente con la

investigación, mientras que aquel infractor que cometa un hurto o un robo por sorpresa u

otros de delitos del proyecto, no podrá optar a tal rebaja.

Según el mensaje, uno de los problemas de la actual legislación es que “no existe certeza

acerca de que la pena a imponerse efectivamente vaya a ser la determinada por el

legislador, dado el efecto que producen las reglas de determinación de las penas” (Mensaje

boletín N°9.885-07, p.10). Este ha sido el argumento relevado también por parlamentarios,

invitando a que las penas contenidas en el CP sean aplicadas por los jueces, señalando que

no se trata de un aumento en la severidad. Pero, en primer lugar, es el propio CP el que

también establece, al igual que los rangos de pena a aplicar, las reglas de determinación de

la pena cuando hay atenuantes o agravantes, y, en segundo lugar, este problema no se

reduce sólo a los delitos contra la propiedad, sino a todos los delitos del CP, respecto de los

cuales existe actualmente la posibilidad de invocar atenuantes. Esto hace que, en la

práctica, la regulación contenga provisiones de aumento en la severidad de las penas a

imponer, que se van a ver reflejadas en una mayor cantidad de personas encarceladas y que

sólo serán aplicables a un número reducido de delitos.

Considerando lo anterior, esto debería ser precedido por una discusión en el seno de una

modificación al CP, cuyo ingreso está comprometido por el Ejecutivo para el año 2016.

Esto evitará generar regímenes de aplicaciones disímiles y una falta de congruencia entre

las sanciones que efectivamente se aplican a los distintos delitos.

Por otra parte, como señala el profesor Acosta —que asesoró a los parlamentarios en el

segundo trámite legislativo y que, al igual que la mayoría de los invitados a dicha instancia,

se mostró en desacuerdo con la regulación de un estatuto especial para estos casos—, la

Ley Emilia “fue una solución de compromiso que se alcanzó en su momento sopesando la

situación anterior a esa ley (…), en que prácticamente ningún condenado por manejo en

estado de ebriedad con resultado de muerte cumplía pena efectiva” (Segundo informe de la

Comisión de Constitución, legislación, justicia y reglamento recaído en el boletín N°9.885-

07, p.23). Sin embargo —continuó argumentando—, “no es posible introducir un sistema

restrictivo de determinación judicial de penas para un conjunto amplio de delitos, si

primero no se hace una revisión general del cuadro sancionatorio de nuestro ordenamiento

penal, de forma de alinear más coherentemente las afectaciones a los respectivos bienes

jurídicos y las penas asociadas a las conductas que las provocan” (Ibid, p. 24).

17

Asimismo, y además de los argumentos relativos a la deseable armonía del CP, lo más

criticable de la propuesta normativa es

i) la falta de evidencia, es decir, la ausencia de fundamentos empíricos que

respalden los instrumentos elegidos para combatir los delitos contra la

propiedad, esto es, que efectivamente logren los fines buscados; y

ii) sus efectos en la cantidad de población recluida y, por ende, los mayores costos

para el Estado, sin que exista una provisión de recursos para hacer frente a esta

mayor demanda en el presente proyecto de ley, aspectos que pasarán a ser

revisados a continuación.

En relación con la primera de las críticas, el mensaje de proyecto en discusión plantea que

es el momento de “aplicar medidas que ataquen directamente al núcleo de los delitos de

mayor connotación (…), específicamente aquellos de mayor ocurrencia y que afectan en

mayor medida a la ciudadanía [como] son los delitos contra la propiedad” (Ibid, p.2). Para

esto, el Gobierno ha optado por dos estrategias de prevención de los delitos:

i) la prevención general o “disuasión”, y

ii) la prevención especial negativa o “incapacitación”.4

2.2.1 Evidencia empírica sobre efectividad de la prevención o disuasión general

La primera de ellas, “disuasión”, funciona bajo el supuesto de que las personas efectúan un

cálculo racional de ventaja individual, y que el comportamiento de la ciudadanía puede ser

influenciado principalmente por la amenaza de castigo (Zimring y Hawkins, 1973). La

teoría de la disuasión asume que la amenaza de sanciones penales influye en el proceso de

tomas de decisiones por la ciudadanía y reduce la probabilidad de que los individuos

emprendan actividades delictivas (Medina Ariza, 2011). Sin embargo, la amenaza de

sanción no sólo se refiere a la imposición de la pena propiamente tal, sino que supone —

siguiendo los postulados utilitaristas de Beccaria— que el castigo para disuadir cumpla con

ciertas características para ser eficaz en su lucha contra el delito. Para que las penas

cumplan su rol preventivo, según Beccaria (1764),

i) el castigo para disuadir debe ser certero (probabilidad de que va a castigar)

ii) aplicado con celeridad (rapidez con que se inflige) y

iii) severo (que el mal que implique la pena contrarreste los probables beneficios del

delito).

En relación con el proyecto, el Ejecutivo ha sido explícito en plantear esta finalidad,

indicando que no obstante las bajas registradas en las encuestas de victimización y no

habiéndose observado resultados positivos ante delitos particularmente preocupantes para

la ciudadanía, se ha decido impulsar este paquete de medidas que busca “aumentar la

capacidad de disuasión del sistema, restringiendo la posibilidad de aplicar atenuantes en los

delitos de robo, hurto y receptación” (Segundo informe de la Comisión de Constitución, p.

4 Desde la perspectiva criminológica, se reconocen en la literatura cuatro principales justificaciones utilitarias

de castigo: rehabilitación, incapacitación, disuasión individual y disuasión general. Las tres primeras

justificaciones buscan evitar futuros crímenes por un infractor en particular, mientras que la última se basa su

justificación teniendo en cuenta su efecto en el resto de la sociedad (Morris y Zimring, 1969).

18

5). El mensaje del Ejecutivo es aún más claro en términos de la estrategia de disuasión que

se busca aplicar, al plantear la necesidad de contar con “medidas efectivas de prevención

general” apuntando a entregar mayor “certeza”, recogiendo uno de los elemento de la teoría

de Beccaria, eliminando la posibilidad de invocar atenuantes (Mensaje boletín N°9.885-07,

p.10).

La estrategia seguida por varios países para controlar la delincuencia durante las décadas de

1980 y 1990 fue apostar por una mayor disuasión, mediante el aumento en la severidad de

las penas (Piquero y Blumstein, 2007). Ejemplos emblemáticos se encuentran en las

denominadas “minimum mandatory sentences” (sentencias mínimas obligatorias)

impulsadas en varios estados de EE.UU. (Tonry, 1996) y Australia (Roche, 1999), por citar

algunos ejemplos, referidos a la práctica de los parlamentos tendientes a regular penas fijas

(fixed penalties) para determinados delitos. Sin embargo, en la actualidad, la mayoría de

los países desarrollados —incluyendo recientemente el caso de EE.UU., reconocido por

contar con las mayores tasas de reclusión5— han ido restringiendo el uso de dicha

legislación, precisamente por

i) falta de evidencia que respalde su eficacia, y

ii) los enormes costos para el Estado y la sociedad.

Lo anterior admite que la disuasión general no resulta eficaz ni eficiente para controlar la

delincuencia.

Respecto de la eficacia, abundante evidencia ha buscado testear los efectos disuasivos de

las leyes distinguiendo entre

i) los efectos disuasivos generales —referidos a los efectos asociados al

establecimiento original de la prohibición de penalización de una conducta y su

castigo— y

ii) los efectos disuasivos marginales —referidos a los cambios en la certeza o en la

severidad de las sanciones ya establecidas— (Von Hirsch, Bottoms, Burney y

Wikstrom, 1999).

Siendo de interés para este proyecto de ley los efectos disuasivos marginales en torno a los

cambios en la severidad de las sanciones penales, la literatura técnica muestra que no hay

evidencia robusta que indique que aumentar la severidad de las penas sirva para mejorar la

disuasión de la delincuencia (Doob y Webster, 2003; Pratt et al. 2006, Tonry, 2008,

Durlauf y Nagin, 2011). Así por ejemplo, un meta análisis realizado en Alemania por

Dölling et al. en 2009, que se basó en la revisión de 700 estudios sobre los efectos de la

disuasión, concluyó que si bien la disuasión tiene efectos, estos no son estadísticamente

significativos, encontrando que la hipótesis de la disuasión se ve más usualmente

5 Véase el comunicado emitido por la Casa Blanca en julio de 2015, en virtud del cual el Presidente de dicho

país comunica una serie de medidas destinadas a frenar la expansión carcelaria, restringiendo la utilización de

las “minimun mandatory sentences” y liberando con penas alternativas a los infractores de menor riesgo

argumentado que el “sistema de justicia criminal no es tan inteligente como debe ser". Disponible en

https://www.whitehouse.gov/blog/2015/07/15/president-obama-our-criminal-justice-system-isnt-smart-it-

should-be

19

confirmada en el caso de infracciones administrativas más que tratándose de delitos. Más

recientemente, Mackenzie y Farrington (2015), en una revisión de los estudios de la más

alta calidad (randomizados, revisiones sistemáticas y meta análisis) acerca de qué funciona

en la prevención de delitos, fueron categóricos al señalar que “la idea que un tiempo de

reclusión va a disuadir a las personas de una actividad criminal futura no aparece apoyada

por las evaluaciones existentes” (2015, p. 580). La explicación para estos hallazgos, como

plantean Bushway y Paternoster (2009), estaría en que “los sujetos con una motivación para

delinquir generalmente no toman en consideración la penalidad futura asociada a su

comportamiento delictivo, al ser considerada como un evento distante y quizás poco

probable”.

Tampoco hay evidencia que logre demostrar la apuesta de este proyecto en torno a

disuasión mediante una mayor certeza de la pena privativa a imponer, lo que al igual que en

el caso anterior, se explica por la pobre anticipación de las consecuencias delictivas de los

infractores. Conforme a la evidencia, más que preocuparse por la pena probable, los

infractores se inquietarían por la mayor certeza en torno a la posibilidad de ser capturado,

cuestión que no es abordada por el proyecto. La evidencia muestra que la única disuasión

que ha sido evaluada como estrategia promisoria es “la disuasión focalizada” (focused

deterrence), una estrategia por la cual se visibilizan directamente los riesgos de ser

capturados a infractores crónicos, pertenecientes a bandas o dedicados al tráfico de drogas,

mediante patrullaje focalizado y encuentros con los oficiales de libertad condicional o de

probación, en los que se les alerte claramente sobre las consecuencias de los

quebrantamientos, y se hacen valer efectivamente en caso de haberlos (Braga y Weisburd,

2012). En esa línea, Durlauf y Nagin han argumentado que ''el aumento de la visibilidad de

la policía (…) mediante la asignación de los agentes existentes de forma tal de aumentar el

riesgo percibido de aprehensión, parecen tener constantemente efectos en la disuasión”

(2011, p. 14).

En síntesis, la literatura especializada muestra que no hay evidencia de los efectos de la

disuasión general a través del aumento general en la severidad de las penas, como es el caso

de la propuesta de modificación del artículo 449 del CP.

2.1.2 Evidencia sobre la incapacitación

La incapacitación, por su parte, supone que el encarcelamiento limita o restringe la

duración de la carrera criminal de los infractores, dado que entre rejas no podrán delinquir.

Greenberg (1975) distingue dos tipos de incapacitación: incapacidad colectiva y selectiva:

i) La incapacitación colectiva se refiere a estrategias de reducción del delito a

través de políticas de aumento en la severidad de las penas y el encarcelamiento

de infractores, tales como la imposición de sentencias mínimas obligatorias,

buscando un mayor encarcelamiento de esto.

ii) La incapacitación selectiva es una construcción teórica basada en la literatura

sobre carreras criminales desarrollada por los estudios de cohortes (Auerhahn,

2006), e implica el uso de diferentes estrategias para identificar y detener a los

delincuentes que muestran mayores riesgos para la comunidad, mediante el uso

de herramientas actuariales y objetivas (Greenwood y Abrahamse, 1982).

20

La estrategia de este proyecto de ley es de incapacitación colectiva, pues busca endurecer el

tratamiento penal de ofensores que comentan delitos contra la propiedad, sin distinguir si se

trata de infractores primerizos o crónicos, y sin distinguir entre la gravedad del hecho. A

todos estos casos se les aplicará un régimen más severo y tendrán mayores posibilidades de

ser encarcelados. Como se desprende del mensaje, las medidas propuestas buscan “impedir

la ejecución de nuevos ilícitos mediante la captura, aplicación efectiva de las pena y la

consiguiente permanencia de quienes los cometen, sujetos a penas privativas de libertad”

(Mensaje boletín N°9.885-07, p.3.).

Al igual que en el caso analizado de la disuasión, no hay evidencia robusta sobre la eficacia

de la incapacitación como estrategia de control del delito. Varios estudios en esta materia

han tratado de verificar si el encarcelamiento masivo que hubo en EE.UU. en la década de

1990 fue uno de los factores determinantes en el descenso en los niveles de delincuencia de

esa época. Investigaciones como las desarrolladas por Spelman (2000 y 2005) y Levitt

(1996) muestran que un aumento del 10% en la población penitenciaria estaría asociado

con una reducción de la delincuencia de entre 2% y 4%, no teniendo, por tanto, efectos

estadísticamente significativos.

Uno de los estudios más recientes sobre el efecto de la incapacitación ha sido llevado a

cabo en los Países Bajos por el Netherlands Institute for the Study of Crime and Law

Enforcement (NSCR). En particular, un estudio publicado por Wermink et al. (2013)

buscó testear el efecto del encarcelamiento por primera vez en el posterior desarrollo de la

carrera criminal de infractores, para la cohorte de todos los condenados a reclusión del año

1997 en dicho país. Para esto, se utilizaron dos diferentes estrategias de análisis para

estimar el efecto de la incapacitación:

i) la cantidad de delitos cometidos por los sujetos de manera previa a su

encarcelamiento, y

ii) la comparación mediante técnicas estadísticas de este grupo con uno de control

conformado por condenados no encarcelados.

Los resultados demostraron que, en el mejor escenario, el primer año de encarcelamiento

puede impedir entre 0,17 y 0,21 nuevas condenas al año por condenado.

Sin embargo, Durlaf y Nagin (2011) consideran que la metodología desarrollada por la

mayoría de los estudios no ofrece evidencia de que la prisión haya causado reducciones en

los niveles de delincuencia, en la medida en que no se incluyen todas las variables

teóricamente relevantes para explicar algunas de las variaciones en la delincuencia. Así,

por ejemplo, estudios como el de Rosenfeld y Messner (2009) notaron que el efecto de la

incapacitación desaparece cuando se controla por variables socio-económicas.

Finalmente, Liedka et al. (2006) y Johnson y Raphael (2009), sugieren que el aumento de

reclusos en países que ya tienen elevadas tasas de reclusión en prisión —como el caso

chileno— tienen menos impacto en los niveles de delincuencia que el aumento en estados

con poblaciones penitenciarias más pequeñas, sugiriendo una suerte de “punto de inflexión”

21

en el cual el aumento de la población penitenciaria se traduciría en un aumento en los

niveles de delincuencia.

En síntesis, la literatura técnica muestra que no hay evidencia robusta sobre la efectividad

de la incapacitación en la reducción del delito. Los estudios criminológicos no han logrado

despejar adecuadamente los efectos puros del encarcelamiento de aquellos derivados de

otros cambios estructurales. Por su parte, algunas investigaciones criminológicas sugieren

que en casos como el de Chile, que presenta ya elevadas tasas de prisión, un eventual

aumento de la población condenada por iniciativas como la analizada, pueden

eventualmente traducirse en un aumento de la delincuencia.

2.2 Modificaciones a la Ley 18.216 y al DL N°321 sobre libertad condicional

(artículo 6, numerales 2 y 3 y articulo 7 del proyecto)

Este proyecto de ley contiene provisiones importantes en términos de

i) reducir el acceso a penas sustitutivas, y

ii) elevar los requisitos de acceso a la libertad condicional.

La limitación al acceso a penas sustitutivas se produce por dos vías:

i) impidiendo la concurrencia de atenuantes para estos casos, y

ii) estableciendo normas especiales en la recientemente modificada Ley N°18.216

(artículo 6 del proyecto) que endurecen el tratamiento de condenados por estos

delitos contra la propiedad en relación con el acceso a reclusión parcial (artículo

8 de la ley) y al régimen de pena mixta (artículo 33 de la ley).

La modificación a la libertad condicional es que el proyecto establece que, tratándose de los

delitos de robo con fuerza en las cosas en lugar habitado y el robo con violencia e

intimidación, los condenados podrán optar a ella habiendo cumplido 2/3, y no la mitad de la

pena como se establece en virtud de la regla general (artículo 7 del proyecto). En efecto, el

DL N° 321 establece que la mayoría de los condenados pueden optar a ella habiendo

cumplido la mitad de la pena, salvo que se trate de casos graves como ciertos delitos contra

la vida, terroristas, o ciertos delitos sexuales contra menores de edad, entre otros.

La apuesta del proyecto, al igual que las modificaciones al CP, apuntan a

i) obtener mayor disuasión —esperando que la mayor certeza en la aplicación de

una pena privativa de la libertad y períodos de encierro más prolongados sirva

de amenaza para prevenir la comisión de delitos futuros— y

ii) la incapacitación —abogando por un mayor confinamiento y encierro por plazos

más extendidos, que sirvan para evitar que se comentan delitos mientras se

cumple la pena—.

Como se analizó anteriormente, no hay evidencia para sostener que disuasión general

reduce la delincuencia, al igual que la incapacitación. Sin embargo, en esta materia sí se

cuenta con evidencia sobre la eficacia de las alternativas a la cárcel en términos de

disminución de la reincidencia.

22

Por ejemplo, un meta-análisis por Gendreau, Goggin y Cullen (1999), en el cual

examinaron estudios en los que se compararon grupos de infractores sentenciados a penas

de prisión, frente al grupo de comparación sentenciado a penas alternativas. Los resultados

mostraron que los infractores condenados a la cárcel reportaron un aumento de 7% de la

reincidencia frente al grupo de tratamiento conformado por sentenciados a penas

alternativas.

Una revisión sistemática más reciente (Villettaz, Gillieron y Killias, 2015) reporta que las

penas alternativas muestran resultados más eficaces en estudios cuasi experimentales —

muchos de los cuales no logran despejar adecuadamente los sesgos atribuibles al posible

mayor riesgo de reincidencia de los condenados a penas de cárcel—, mientras que la

diferencias no serían significativas cuando su efectividad es medida a través de diseños

randomizados o experimentos naturales, mostrando en todo caso igual reincidencia que

aquellos sujetos condenados a penas privativas.

Cabe recordar que según estudios nacionales, aquellos sujetos condenados a penas

alternativas reinciden significativamente menos (27,7% versus 50,5%) que aquellos que

cumplen la pena privados de libertad en un plazo de tres años, mientras que en el caso de

los beneficiarios a libertad condicional la situación es similar al presentar menores índices

de reincidencia que aquellos que cumplen íntegramente una pena (23,5% versus 58%)

(Morales et al., 2012). Si bien las diferencias pueden ser atribuibles a sesgos de selección y

diferencias de perfiles de riesgo de los condenados, los resultados muestran que los

candidatos a penas alternativas y a la libertad condicional están siendo bien seleccionados

por el sistema, en la medida en que presentan una reincidencia significativamente inferior a

la registrada para aquellos que cumplen íntegramente su condena en encierro, razón por la

cual la propuesta analizada carecería de base empírica.

Finalmente, vale la pena recordar, que ambas legislaciones fueron recientemente

modificadas en 2012 en virtud de las leyes N°20.603 de Penas Sustitutivas y N° 20.587 de

Libertad Condicional, y hasta la fecha no se cuenta con evidencia empírica ni, menos aún,

evaluaciones de impacto que sustenten las modificaciones propuestas en este proyecto de

ley.

2.3 Consecuencias prácticas

Este proyecto de ley traerá consecuencias prácticas en términos de

i) diferencias en el tratamiento punitivo de los distintos delitos,

ii) aumento de la población carcelaria y por ende del hacinamiento, y

iii) probablemente no habrá consecuencias positivas en la disminución de la

actividad delictiva, a la luz de la evidencia mundial.

iii) El primer punto se puede ver reflejado claramente en el siguiente ejemplo en un

caso práctico: el primerizo condenado por un robo con fuerza en las cosas

efectuado en lugar habitado o destinado a la habitación o en sus dependencias

(es decir, un delito en el cual no hubo interacción con víctima alguna), cuya

pena parte de acuerdo al CP en presidio mayor en su grado mínimo, no podrá

23

optar a una pena sustitutiva, porque el juez se verá obligado a condenarlo a una

pena dentro del rango establecido en la ley que parte desde los 5 años y un día,

sin posibilidad de reconocerle, por ejemplo, su irreprochable conducta anterior o

su colaboración sustancial con la investigación.

A mayor abundamiento, independientemente de que tenga buena conducta y

buen pronóstico de reinserción —probablemente por ser primerizo—, no podrá

optar a un régimen de pena mixta, que supone un cumplimiento comunitario

para estos casos mediante una libertad vigilada intensiva y control telemático,

porque aunque generalmente puedan acceder a ella condenados primerizos que

cumplan penas de hasta 5 años y un día y tengan antecedentes positivos —en

virtud de la propuesta de reforma al art. 33 de la citada ley—, los condenados

en virtud del artículo 440 del CP se encuentran expresamente excluidos en la

propuesta. A mayor abundamiento, en el evento que cuente con los requisitos

para postular a la libertad condicional, sólo podrá hacerlo habiendo cumplido

2/3 de la pena.

Si se efectúa este ejercicio respecto de otros delitos igualmente graves, en el

cual la legislación también contempla penas desde presidio mayor en su grado

mínimo, como es el caso de malversación de caudales públicos superior a 40

UTM (233 CP) o el caso de apremios ilegítimos (torturas) con resultado

imprudente de lesiones graves o muerte (Art 150 letra A CP), el primerizo

condenado por dichos delitos, sí podrá optar a la rebaja de la pena y podrá

acceder a una pena sustitutiva. Además, en caso que no se le reconocieren

atenuantes y fuera encarcelado, si tiene buenos antecedentes de reinserción

podrá acceder cumplido un tercio de la pena al régimen de pena mixta, y si no, a

la mitad de la pena podrán optar a libertad condicional.

Como se observa, se crea una alta disparidad de tratamiento punitivo en estos

casos, no obstante que se trata de hechos ilícitos igualmente graves.

iv) Respecto del segundo punto, esto es, el aumento de personas encarceladas, aun

cuando se decida emprender estrategias puramente basadas en un fin simbólico,

se deben tener presentes los altos costos directos de esta política pública. Si se

consideran las proyecciones del Ministerio de Justicia —que con los cambios

introducidos en el debate legislativo ha estimado que la población penal

aumentaría en 3.500 condenados (es decir, en 12% la población actualmente

condenada)—, a un costo aproximado de $320.000 por recluso, se concluye que

anualmente el Estado deberá desembolsar más de 13 mil millones de pesos. Sin

embargo, en el segundo informe de la Comisión de Hacienda del Senado se

observa que el proyecto no considera presupuesto para la construcción o

ampliación de recintos, ni para profesionales destinados a intervenir en aras de

la rehabilitación y reinserción de esta población.

Más aún, según estadísticas de Gendarmería, la tasa de ocupación de los penales

actualmente es de 103%, con algunos recintos como la Ex Penitenciaria, que

24

registran una ocupación de 211%, por lo que no hay planes conocidos sobre

dónde se albergará esta población.

Si bien el proyecto de ley contiene una disposición (artículo 1 transitorio) que

permite agilizar la ampliación y/o construcción de recintos en la Región

Metropolitana, del Biobío y Valparaíso, incluso con ellas el problema de

hacinamiento comenzará a producirse desde el momento de publicación de la

ley, porque en la actualidad, de acuerdo con los datos públicos, el sistema

carcelario no cuenta con plazas disponibles para la mayor población condenada

que se generará a partir de su entrada en vigencia.

Fuera de lo anterior, la evidencia empírica muestra que hay una estrategia que

de modo sistemático y robusto, muestra resultados en reducción de la

delincuencia: la rehabilitación de condenados, especialmente aquellos que

cumplen condenas en el medio libre (Mackenzie y Farrington, 2015). Este

proyecto restringe la apuesta por mayor rehabilitación en el medio libre, al

reducir la cantidad de candidatos a penas sustitutivas mediante la propuesta de

régimen más severo introducida a partir de las modificaciones al Código Penal,

a la Ley N°18.216 y al DL N°321 sobre Libertad Condicional.

Por su parte, a nivel intramuros, cabe recordar el caso Programa de Reinserción

Social, actualmente implementado en algunas cárceles del país con una

cobertura de 2.000 plazas aproximadamente, que a un costo anual por

beneficiario de $820 mil, demostró reducir la reincidencia nominal en 32% para

el grupo tratado, en relación con el grupo de comparación, lo cual constituye

evidencia empírica de impacto en términos de reducción de reincidencia en

delito (Pantoja y Guzmán, 2011).

v) Respecto del tercer punto —efectos en la disminución de la delincuencia—, es

sabido que en el caso chileno los delitos contra la propiedad en su gran mayoría

no tienen imputado conocido, lo que determina su derrotero en el sistema penal.

Según cifras del Ministerio Público, durante 2014, el 80% de los casos

ingresados tenían imputado desconocido, y el 70% fue archivado. En el caso de

los robos por sorpresa y de los robos en lugar habitado o destinado a la

habitación, estas cifras ascienden a 84% y 83%, y 88% y 87%, respectivamente.

Además, la relación entre aprehendidos y casos policiales durante 2014,

asciende a 16%, 11% y 9%, para los robos con violencia, los robos por sorpresa,

y los robos en lugar habitado, respectivamente (Carabineros en cifras, 2014).

De estos datos se desprende que es poco probable que personas que estén

pensando en cometer estos delitos, dejen de hacerlo por temor a ser castigados.

Aquellos que están en calidad de imputados desconocidos probablemente no se

verán perjudicados por el proyecto, pues este en nada aumenta sus posibilidades

de captura.

25

Asimismo, la evidencia empírica y datos nacionales existentes permiten plantear

que es probable que las ganancias en términos de menos delitos por el efecto de

la incapacitación sean marginales y que más bien se presenten efectos negativos

en la reincidencia futura de los condenados a reclusión, considerando que 50,5%

de la población recluida en virtud de una condena reincide en un plazo de 3 años

(Morales et al., 2012).

Con un costo en régimen de más de 13 mil millones de pesos al año, suponiendo

únicamente gastos variables directos y 3 mil quinientos reclusos más, dicho

presupuesto permitiría ampliar varias veces la cobertura de programas que

reducen la reincidencia, como el Programa de Reinserción Social, ya

mencionado.

3. Regulación del control preventivo de identidad (artículo 12 del proyecto)

Como plantea Duce (2016), al menos tres proyectos de reforma legal presentados en los

últimos años han apuntado en la misma dirección. Uno de los más conocidos fue el

presentado por el anterior gobierno, proponiendo un nuevo artículo 3 bis a la Ley N°18.961

Orgánica Constitucional de Carabineros de Chile (Anexo Nº3). La propuesta, rechazada en

la sala del Senado por 14 votos contra 19, contenía una regulación de control preventivo

que la ligaba su práctica a la existencia de hipótesis de peligro o lugares o zonas donde sea

previsible, razonablemente, la ocurrencia de hechos delictuales o que pongan en riesgo la

seguridad y el orden público, contando con ciertas similitudes, como se verá, a la

regulación alemana. Si bien la propuesta carecía de normas adecuadas de control ex post y

accountability policial, establecía un presupuesto más acotado para su práctica que la

propuesta evacuada por el Senado, pues establecía criterios de razonabilidad y necesidad

para poder realizarla.

Por su parte, la regulación que emanó de la Comisión de Constitución, Justicia y

Reglamento del Senado6, si bien contempla procedimientos de reclamos, contiene normas

6 “Artículo 12.- En cumplimiento de las funciones de resguardo del orden y la seguridad pública y sin

perjuicio de lo señalado en el artículo 85 del Código Procesal Penal, los funcionarios policiales indicados en

el artículo 83 del mismo Código podrán controlar la identidad de cualquier persona mayor de 14 años en

vías públicas, en otros lugares públicos y en lugares privados de acceso al público, en que se encontrare, por

cualquier medio de identificación expedido por la autoridad pública, tal como cédula de identidad, licencia

de conducir, pasaporte o tarjeta nacional estudiantil. El funcionario policial deberá otorgar a la persona las

facilidades del caso para identificarse, pudiendo utilizarse todos los medios tecnológicos idóneos para tal

efecto. En caso de duda de si la persona es mayor o menor de 14 años, se entenderá siempre que es menor de

esa edad.

En la práctica de la identificación se respetará la igualdad de trato y no discriminación arbitraria y se dará

estricto cumplimiento a lo contemplado en el artículo 86 del Código Procesal Penal. En el caso de los

menores de 18 años y mayores de 14, se deberá dar cumplimiento, de forma especial, a la Convención de

Naciones Unidas sobre Derechos del Niño y a los demás tratados internacionales suscritos y ratificados por

nuestro país que se encuentren vigentes.

En el ejercicio de esta facultad, los funcionarios policiales deberán exhibir su placa y señalar su nombre,

grado y dotación. Si la persona se negare a acreditar su identidad o si, habiendo recibido las facilidades del

26

insuficientes de accountability policial sobre su práctica y —lo más importante— no

incluye hipótesis que regulen su procedencia que la hagan suficiente sobre la base de

criterios de razonabilidad y necesidad, como se observa mayoritariamente en la legislación

comparada que será revisada a continuación.

Sobre esta materia, en el directorio de Fundación Paz Ciudadana hay posturas a favor de un

control sin restricciones y en contra de cualquier forma de regulación de esta facultad, pero

la posición mayoritaria es que se regule incorporando algunos aspectos, tales como exigir

que los controles se realicen en lugares públicos o de libre acceso al público, en los cuales

sea razonablemente posible prever la ocurrencia de delitos, fundándose en su mayor

frecuencia en determinadas localidades o cuadrantes, o para evitar situaciones concretas de

peligro, y habiéndose decretado ello provisoriamente por una autoridad de gobierno.

3.1 Regulación en otros sistemas jurídicos comparados

Con ocasión de la tramitación del proyecto de control preventivo apoyado por el anterior

gobierno, la Biblioteca del Congreso Nacional emitió un informe en el que presenta la

regulación de normas con objetivos similares en Alemania, Francia, España, Estados

Unidos, Italia y Perú.

Basándose en ese informe, más una actualización de las norma para el caso de España y la

incorporación a la revisión de una norma regulada en la legislación del Reino Unido, se

presentan en el Anexo Nº2 cuadros comparativos, distinguiendo según la regulación de los

siguientes aspectos7: hipótesis de procedencia del control preventivo de identidad, actividad

caso, no le fuere posible hacerlo, la policía podrá conducirla a la unidad policial más cercana para

identificarla.

El conjunto de los procedimientos detallados precedentemente no deberá extenderse por más de cuatro horas

tratándose de mayores de 18 años y de una hora cuando se tratare de personas mayores de 14 años y

menores de 18. Transcurridos estos términos se pondrá término al procedimiento identificatorio. En caso de

que la persona mantuviere una o más órdenes de detención pendientes, la policía procederá a su detención,

de conformidad a lo establecido en el artículo 129 del Código Procesal Penal.

Las policías deberán elaborar un procedimiento estandarizado de reclamo que permita a aquellas personas

que estimen haber sido objeto del ejercicio abusivo del control de identidad del presente artículo, formular su

reclamo de conformidad con las normas administrativas, sin perjuicio de la responsabilidad penal que

procediere.

Asimismo, constituirá una falta administrativa para el funcionario policial ejercer las atribuciones señaladas

en este artículo de manera abusiva, aplicando un trato denigrante a la persona a quien se ha controlado la

identidad. Esta infracción dará lugar a la responsabilidad administrativa que corresponda, sin perjuicio de

la figura penal que ella también pueda configurar.

Las policías informarán trimestralmente al Ministerio del Interior y Seguridad Pública sobre los

antecedentes que les sean requeridos por este último, para conocer la aplicación práctica que ha tenido el

control preventivo de identidad, la forma en que se está llevando adelante y sus resultados en lo relativo al

orden y la seguridad pública, a la disminución de la delincuencia y a la captura de los prófugos de la

justicia.” 7 Con posterioridad al informe de la Biblioteca, se reformó en España la ley en la materia, dictándose la Ley

Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, la que fue incluida en presente

análisis comparado. Asimismo, se eliminó del análisis la legislación del Perú, toda vez que correspondía a un

27

policial autorizada durante su práctica, mecanismos de control hacia las policías y cuerpo

normativo que lo regula.

A partir de los elementos expuestos en los cuadros, es posible el siguiente análisis de la

legislación comparada:

i. Exigencias para permitir a las policías realizar controles preventivos de

identidad

En todas las legislaciones revisadas se impone alguna clase de exigencia a las policías para

autorizarlas a perturbar la libertad ambulatoria de las personas mediante la realización de

controles preventivos de identidad. Esta situación, siempre excepcional, tiene lugar en las

siguientes hipótesis:

- Evitar situaciones concretas de peligro: lo que puede acontecer en ciertos lugares

delimitados por la ley (fronteras, edificios de gobierno, lugares de abastecimiento)

en los cuales se puede controlar a cualquier persona. En otros casos se autoriza usar

esta facultad cuando la persona controlada puede ser vinculada a una situación

actual de peligro para la seguridad o el orden público o derechamente para prevenir

un delito en curso.

- Existencia de sospechas o indicios de delito, o por necesidades investigativas:

similares a las ya contenidas en el artículo 85 del CPP.

- Situaciones en que no existe una expectativa razonable de privacidad: se trata de

un criterio propio del sistema de EE.UU., mediante el cual se dispone que en ciertos

lugares, tales como fronteras, vehículos motorizados u otros, pueden realizarse

controles a cualquier persona pues, se argumenta que en estos casos, por estar sujeto

a normas especiales de control migratorio o vehicular, no es exigible alegar la

privacidad del sujeto controlado.

ii. Actividad policial permitida en el contexto del control preventivo de identidad.

En todas las legislaciones revisadas, salvo la del Reino Unido por sus especiales

características, los componentes esenciales de la facultad de control preventivo de identidad

son:

i) la obligación del controlado de identificarse, y

ii) la facultad policial de trasladar al controlado que no se identifica a un recinto

policial.

Adicionalmente en algunas legislaciones se faculta a practicar registro de la persona u

objetos del controlado, pero sólo acotado a hipótesis excepcionales.

control de identidad netamente investigativo. Además, se agregó la regulación en el Reino Unido,

específicamente de la sección 60 del “Criminal Justice and Public Orden Act” (1994).

28

En relación con la obligación del controlado de identificarse, no en todas las legislaciones

debe hacerlo mediante documentos oficiales, pudiendo en algunos casos realizarlo por

cualquier medio idóneo.

En relación con la facultad policial de trasladar al controlado que no se identifica a un

recinto policial, en general ello puede realizarse sin necesidad de que lo ordene el órgano

persecutor (Ministerio Público o Juez Instructor). Sin embargo, en algunos casos (Francia,

España e Italia), ello obliga a los funcionarios policiales a informar de dicha circunstancia a

un juez o, en su caso, a dar acceso al registro de controles a la autoridad judicial o al

Ministerio Fiscal.

En relación con la práctica de registros a la persona controlada, en general no está

permitida, y las legislaciones que lo hacen la contemplan para situaciones excepcionales.

iii. Mecanismos de control hacia las policías en el contexto del ejercicio del control

preventivo de identidad

En general, todas las legislaciones revisadas contemplan mecanismos de control de las

policías durante el ejercicio de la facultad o con posterioridad a ella (salvo Francia, donde

el informe no es explícito en su existencia). Estos mecanismos suponen obligaciones

pasivas y activas de información concreta (no meramente estadística) a personas e

instituciones. Se utilizan mecanismos tales como:

i) la existencia de un libro de registro de controles de identidad, de libre acceso

para la autoridad judicial o para el órgano persecutor

ii) la obligación de informar a un órgano externo de las personas que fueron

trasladadas a una unidad policial en razón de no haber podido ser identificadas,

iii) la obligación del Ministerio del Interior de informar periódicamente un extracto

de los controles al órgano persecutor.

De lo anterior se desprende que la regulación que propone el artículo 12 del proyecto de ley

de agenda corta antidelincuencia no cumple con los estándares existentes en la legislación

comparada para esta clase de facultades en ninguno de sus componentes:

i) en relación con las exigencias que habilitan a la policía para llevar a cabo esta

clase de controles, ninguna de las legislaciones revisadas permite ejercer esta

clase de control respecto de cualquier persona sin presupuestos previos para su

práctica, como lo plantea el artículo 12 del proyecto de ley, quedando siempre

su ejercicio limitado en razón de la existencia de determinados estándares ya sea

basado en la anticipación de peligro o la eventual comisión de un ilícito.

ii) en relación con la actividad policial permitida en el contexto de esta clase de

controles, si bien al igual que en otras legislaciones el proyecto de ley contempla

la posibilidad de traslado de la persona a una unidad policial en caso que no

pueda o no quiera identificarse, a diferencia de lo que sucede en países como

Francia, Italia o España, el proyecto de ley no contempla la obligación de dar

aviso a un órgano diverso a la policía del traslado ni de dejar algún registro de

este, alejándose en esto de los estándares internacionales en la materia.

29

iii) en relación con los mecanismos de control hacia las policías, los contemplados

en el proyecto de ley son insuficientes y no se ajustan a los estándares

internacionales en la materia. Lo que plantea la norma chilena es una obligación

de información de carácter meramente estadístico y general, allí donde otros

sistemas jurídicos imponen obligaciones de información concretas, algunas de

carácter activo (como dar cuenta a la autoridad judicial o fiscal), o a lo menos

pasivos (permitiendo a la autoridad judicial o fiscal tener acceso a los registros

concretos de uno o más controles determinados).

3.2 Evidencia acerca de su funcionamiento y eficacia

Ninguna de las legislaciones analizadas presenta una regulación sin algún presupuesto o

estándar de procedencia, junto a otras diferencias ya analizadas, como ocurre con la

propuesta en actual discusión ante el Congreso, razón por la que la evidencia acá

contrastada, solo debe utilizarse como referencia.

Una revisión de la literatura y de la información estadística disponible en el Reino Unido

por Shiner (2012), analizó, entre otras materias, la incidencia de las provisiones del artículo

60 del Criminal Justice and Public Order Act, ya descrito, para el ejercicio de la faculta

policial conocida en la academia como “stop and search (without suspicion)” (pare y

registro sin sospecha) en relación con su utilización en población de distintas etnias, sus

efectos disuasivos, y efecto en las tasas de arresto.

Uno de las primeros aspectos de que da cuenta dicho análisis es que, sin perjuicio de los

resguardos que ha tomado el gobierno en esta materia8, la provisión especial de la sección

60 del Criminal Justice Act, ha prácticamente desplazado la facultad regular de

investigación con que cuentan las policías de contenidas en el Police and Criminal

Evidence Act (PACE) (1984), que regula la faculta de general de “stop and search (with

suspicion)” (pare y registro con sospecha), siendo utilizada de manera rutinaria, cubriendo

una mayor cantidad de incidentes que lo originalmente previsto, incluyendo delitos de

bagatela (Sanders and Young, en Shiner 2012).

Asimismo, del análisis de la estadísticas gubernamentales, se desprende que esta facultad

ha sido utilizada de manera desproporcionada en grupos étnicos minoritarios, comparada

con la facultad general regulada en PACE. Así, las personas de raza negra, han sido

controladas 29 veces más que las de raza blanca (con tasas de 34,2 y 1,2 controles por cada

100 mil habitantes respectivamente), mientras que los asiáticos fueron controlados 6 veces

más (con tasa de 8,8 controles por cada 100 mil habitantes) en el período 2009 a 2010

(Shiner, 2012).

Junto con lo anterior, la literatura muestra que esta facultad, en el caso de los jóvenes, es

aplicada de manera intensiva y focalizada respecto de pequeños grupos ya conocidos por la

8 Como la circular 7/99 del Home Office.

30

policía, originando, al igual que en el caso anterior, una sobrerrepresentación de

determinados grupos étnicos (Hough, 2013).

Más allá de la evidencia analizada anteriormente, en relación con la discutida eficacia de

las normas de disuasión general —uno de los argumentos entregados algunos por

parlamentarios para abogar su aprobación— Milled, Bland y Quinton (2000) plantean que

esta herramienta ha tenido un rol menor en la detección de infractores, estimando que su

práctica ha logrado reducir los delitos en 0,2%. Una de las razones para lo anterior es que,

en definitiva, tras su utilización muy pocos casos resultan en arrestos. Así del total de

controles efectuados bajo esta sección (118.446 en el período 2009 a 2010), sólo el 2,4%

derivó en arresto (Shiner, 2012) y de éstos, menos de la mitad termina en condena (Sanders

y Young, 2007 en Shiner, 2012).

3.3 Consecuencias prácticas

Como se observa, en relación con su práctica, cuestiones claves de la experiencia

internacional en esta materia son posibles de anticipar a la realidad chilena, no obstante que

la regulación propuesta no es estrictamente comparable a la regulación en otros países:

iv) la duplicación de normas con las que deberá operar la policía, con un control de

identidad preventivo y un control de identidad investigativo —como el regulado

en el artículo 85 del CPP— que ya contiene normas de orden preventivo,

permitiendo su ejercicio en aquellos casos de existencia de indicios de que la

persona se dispusiere a cometer un crimen, simple delito o falta; de que pudiere

suministrar informaciones útiles para la indagación de un crimen, simple delito

o falta; o en el caso de la persona que se encapuche o emboce para ocultar,

dificultar o disimular su identidad. Como se observó en el caso del Reino

Unido, la provisión especial de la sección 60 del Criminal Justice and Public

Order Act, en la práctica ha absorbido la utilización de la herramienta

investigativa contenida en PACE.

v) la evidencia muestra que la utilización de estas herramientas deviene en un uso

desproporcionado respecto de ciertos grupos de población, en razón de la edad y

la etnia, entre otras razones.

vi) Ante la pregunta respecto de su eficacia, la evidencia hace anticipar un efecto

marginal en la disminución de la delincuencia por el uso de este tipo de

herramientas. Si el objetivo es lograr capturar a aquellos que contumazmente

han evadido a la justicia —reflejado en la existencia de más de 66.000 órdenes

de detención pendientes—, la misma policía ha dado cuenta de operativos

masivos que, sin contar con facultades extraordinarias, le han permitido en un

solo día detener a 586 personas, de las cuales 257 se basaron en la existencia de

órdenes pendientes.9 Lo anterior deja en evidencia que, más que un problema de

mayor atribuciones, es un problema de gestión, que puede ser solucionado

9 Véase http://www.24horas.cl/nacional/operativo-policial-deja-a-mas-de-500-personas-detenidas-1936404

31

mediante operativos basados en la focalización de los recursos, más que en la

regulación de herramientas de uso aleatorio.

Además, como señalan algunos autores, resulta discutible la eficacia de estas herramientas

desde el punto de vista de los costos, porque en la práctica evita que la policía desarrolle

actividades que pueden ser más eficaces para el control delictual (Sanders y Young, 2007

en Shiner, 2012).

Con todo, la opinión mayoritaria del directorio de Fundación Paz Ciudadana, es que la

normativa adopte algunos de los criterios recogidos en la experiencia comparada, de

manera que:

a) Se circunscriba su ejercicio, especialmente para efectos de prevenir la comisión de

delitos —en hipótesis distintas de las contempladas en el artículo 85 del CPP— en

caso de que una persona que se encuentre en las inmediaciones o lugares públicos o

de libre acceso al público, en los cuales sea posible prever razonablemente, la

ocurrencia de éstos, fundado en su mayor frecuencia en determinadas localidades o

cuadrantes; y en lugares públicos o de libre acceso al público u objetos

especialmente expuestos a peligro, tales como edificios públicos, establecimientos

de salud; instalaciones de abastecimiento y generación de energía eléctrica, agua

potable o gas, instalaciones de telecomunicaciones, centrales de abastecimiento de

transporte público y depósitos o instalaciones de acopio o destrucción de sustancias

peligrosas o prohibidas. Todo ello, con el objeto de prevenir la ocurrencia de

hechos que puedan poner en peligro la seguridad pública.

De esta forma se estaría recogiendo además la evidencia empírica ya analizada, que

apunta a una mayor eficacia a través de estrategias disuasivas focalizadas (focused

deterrence).

Para lo anterior, debiera regularse la dictación de un decreto del Ministerio del

Interior y Seguridad Pública, que se actualice trimestralmente, y establezca los

lugares públicos o de libre acceso al público en que se podrá ejercer dicha facultad,

basándose en los criterios antes mencionados. Esto debiera elaborarse mediante un

trabajo mancomunado entre las policías, la Subsecretaría de Prevención del Delito y

el Ministerio Público, en virtud de la información de análisis criminal de las

instituciones policiales y de persecución criminal, focalizando su trabajo en

territorios y fenómenos delictivos determinados.

b) Junto con lo anterior, se propone que se norme un deber de registro de su práctica,

en el cual se establezca nombre y grado y dotación del funcionario que la practicó,

hora de inicio de la diligencia, tipo de control efectuado (preventivo o investigativo)

y el fundamento que dio lugar a su práctica, debiendo mantener un registro de libre

acceso al público hasta por 12 meses.

c) Se establezcan criterios objetivos para el ejercicio de dicho control tratándose de

jóvenes mayores de 14 y menores 18 años, porque la norma actual establece un

32

criterio subjetivo del funcionario policial para realizar la diligencia, lo que, como ha

señalado Unicef10

, podría generar situaciones discrecionales y discriminatorias,

basadas en ideas preconcebidas respecto de los adolescentes.

d) Lo anterior, fuera de las regulaciones ya contenidas en relación con la existencia de

un mecanismo de reclamo y la información sobre su ejercicio que debe ser remitida

a las autoridades.

10

Minuta, “elementos para el análisis del artículo 12 del “proyecto de ley que facilita la aplicación

efectiva de las penas establecidas para los delitos de robo, hurto, y receptación y mejora la persecución penal de esos delitos”, “el impacto del control de identidad preventivo en personas menores de 18 años”,

Unicef, inédita.

33

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36

ANEXOS

Anexo Nº1: Facultades policiales en materia de investigación delictual

Las facultades con que cuenta la Policía de Investigaciones y Carabineros de Chile para

investigar delitos e intervenir en el sistema de justicia criminal se encuentran descritas

en diversas normas del Código Procesal Penal (en adelante, CPP).

En términos generales, las policías son consideradas por la ley como órganos auxiliares

del Ministerio Público en las tareas de investigación criminal (artículo 79 CPP), y en tal

sentido deben llevar a cabo las diligencias señaladas en la ley, previa instrucción de los

fiscales, ordenes cuya procedencia, conveniencia y oportunidad no pueden calificar

(artículo 80 CPP).

Excepcionalmente, el propio CPP establece algunas diligencias de investigación que,

por su naturaleza y urgencia deben ser realizadas por la policía de manera autónoma, es

decir, sin requerir de instrucción previa del Ministerio Público, pero conservándose

igualmente la obligación de informarle a este de su realización con posterioridad.

En síntesis, estas facultades son las siguientes:

a. Facultades policiales autónomas (artículo 83, 85, 90, 91, 180, 206 y 217 del CPP)

i. Prestar auxilio a la víctima (artículo 83 letra a).

ii. Practicar detención en caso de flagrancia: la detención es una privación de

libertad que se realiza con el solo objeto de poner a una persona a disposición de

un tribunal de garantía. (artículo 83 letra b). En estos casos, la policía puede

restringir la libertad con este objeto cuando la persona está en situación de

flagrancia.11

iii. Resguardar el sitio del suceso en caso de delito flagrante: se trata del lugar

donde ha ocurrido un delito y sus proximidades. En dicho lugar deben impedir

el acceso de personas ajenas a la investigación, procurando impedir que se

alteren los rastros o vestigios del hecho (artículo 83 letra c).

11

Según indica el artículo 130 del CPP una persona está en situación de flagrancia cuando

- Es sorprendido cometiendo un delito o acaba de cometerlo

- Mientras huye del lugar de comisión del delito, es indicado por la victima u otras personas como

autor o cómplice.

- Dentro de las 12 horas siguientes a la comisión del delito, es sorprendida con objetos que provienen

de ese delito, instrumentos utilizados para cometerlos o con señales que permiten sospechar de su

participación en el

- Dentro de ese tiempo es indicado por la víctima y testigos presenciales como autor o cómplice del

delito

37

iv. Identificar a los testigos y tomarles declaración voluntaria: solo en casos de

delitos flagrantes (artículo 83 letra e)

v. Tomar denuncias del público (artículo 83 letra f).

vi. Control de identidad (artículo 85): se trata de una facultad que les permite a las

policías requerir a las personas de su identificación, registrar sus vestimentas y

cotejar si existen en su contra órdenes de detención pendientes, en algunas

situaciones delimitadas por la ley, estas situaciones son las siguientes:

- Cuando el policía estima que existen indicios de que ha cometido un delito.

- Cuando el policía estima que existen indicios de que se dispone a cometer

un delito.

- Cuando el policía estima que existen indicios de que la persona puede

suministrar información útil para indagar un delito.

- Cuando la policía estima que una persona se encapucha o emboza para

ocultar, dificultar o disimular su identidad.

Ello puede traer 3 consecuencias para la persona controlada:

i. La persona es detenida, y es trasladada ante el juez de garantía: Si

habiendo sido registrada la persona se descubren elementos

probatorios que confirmen los indicios que justificaron el control en

relación con su intervención en un delito (droga, sangre, armas,

objetos robados, etc); o si habiéndose cotejado sus órdenes de

detención pendientes se encuentra alguna vigente.

ii. La persona es conducida a la unidad policial más cercana: cuando

sin estar en el caso anterior, no pudo o no quiso acreditar su

identidad. Esta retención puede durar hasta 8 horas y tiene como

único objeto verificar la identidad de la persona12

.

iii. La persona es dejada en libertad: si no se encuentra en ninguna de

las hipótesis previas.

vii. Levantamiento de cadáveres: solo ordenado por el jefe de la unidad policial

correspondiente (artículo 90 CPP).

viii. Tomar declaraciones al imputado: lo cual solo puede válidamente realizar en

presencia del abogado defensor del imputado, salvo que este último acceda

voluntariamente a hacerlo en ausencia de aquel, caso en cual la policía deberá

requerir de la autorización del Ministerio Público (artículo 91 CPP).

ix. Conservar objetos, documentos o instrumentos: si están en el sitio del suceso lo

puede realizar sin limitación alguna (artículo 187 CPP), en cualquier otro

12

Este caso y el siguiente (ii y iii), son los únicos de todas las situaciones donde se autoriza a las policías

a actuar autónomamente en los cuales no existe una obligación activa de informar posteriormente de las

actuaciones realizadas al Ministerio Publico.

38

contexto, sólo puede hacerlo autónomamente si el dueño los entrega

voluntariamente (Articulo 217).

x. Entrar y registrar un lugar cerrado ante indicios de comisión de delito flagrante

en su interior: en concreto, cuando constatare llamadas de auxilio de personas

en su interior u otros signos evidentes (artículo 206).

b. Facultades policiales previa instrucción del Ministerio Público

i. Entrar y registrar lugares de libre acceso público (artículo 204 CPP).

ii. Entrar y registrar lugares cerrados, previa autorización del Juez de Garantía

(artículo 205 CPP).

iii. Incautar objetos y documentos encontrados con ocasión de la realización de los

registros previos, si su dueño no los entrega voluntariamente (requiere

autorización del juez de garantía) (artículo 217 CPP).

iv. Interceptar comunicaciones telefónicas, previa autorización del juez de garantía

(artículo 222 CPP).

v. Fotografiar, filmar o grabar conversaciones en lugares cerrados, previa

autorización del juez de garantía (artículo 226 CPP).

vi. En general, todas aquellas otras diligencias de investigación que le encargue el

Ministerio Público mediante una instrucción particular (artículo 180 CPP).

vii. Otras, contempladas en leyes especiales para la investigación de delitos

específicos: en general vinculadas al crimen organizado (ejemplo: actuar como

agentes encubiertos o relevadores en el contexto de la ley 20.000 referida al

tráfico ilícito de drogas).

Anexo Nº2: Cuadros comparativos sobre la regulación del control preventivo de identidad

CUADRO N° 1: Exposición de las hipótesis de procedencia del control preventivo de identidad en el proyecto de ley y en la

legislación comparada. HIPOTESIS DE PROCEDENCIA DEL CONTROL PREVENTIVO DE IDENTIDAD (no copulativas)

CHILE

(ART. 12

del

proyecto

de ley)

ALEMANIA FRANCIA ESPAÑA ESTADOS UNIDOS

*varía según el Estado. Se

describen las reglas

comunes a todos

ITALIA REINO UNIDO

Sin

limitación

alguna

i. Necesidad de

evitar un peligro

(para la seguridad,

para el orden

público).

ii. Ser realizado en

algunos lugares

considerados por la

ley como fuentes de

peligro, tales como:

- Zonas fronterizas.

-Recintos expuestos

a situaciones de

peligro (lugares de

abastecimiento,

edificios de

gobierno, entre

otros).

- Puntos de control

policial,

previamente

establecidos como

tales.

i. Peligro para la

seguridad de las

personas o de objetos

(prevenir una

infracción al orden

público)

Límites impuestos por

la jurisprudencia:

- Peligro debe estar

ligado directamente al

comportamiento del

sujeto controlado

- Imposición de ciertas

restricciones:

* Realizarlo a quien

habla un idioma

extranjero solo por

encontrarse en sitio

conocido por robos

*Realizarlo por la sola

circunstancia de que

alguien huye al ver la

presencia policial

ii. Controles

i. Cuando existan

indicios de que han

podido participar en la

comisión de una

infracción.

ii. Cuando, en atención a

las circunstancias

concurrentes, se considere

razonablemente necesario

que acrediten su identidad

para prevenir la comisión

de un delito.

iii. A personas cuyo

rostro no sea visible total

o parcialmente por

utilizar una prenda u

objeto que lo cubra.

i. Orden judicial previa

ii. Sospecha razonable de

que cometió, está cometiendo

o está a punto de cometer un

delito

ii. Situaciones donde no

existe una expectativa

razonable de privacidad,

entre otros,

*Vehículos motorizados

*Fronteras

*Situaciones de dependencia

o cuidado ajeno (EJ: celdas

en prisiones)

* En Nueva York existe el

programa “detener, preguntar

y registrar” (Stop and Frisk)

que permite a la policía

detener, interrogar y registrar

peatones. Sin embargo, el

programa generó

controversia a nivel federal.

En efecto, en 2013 una jueza

dictaminó que el programa

Personas

sospechosas o

peligrosas

Puede ser autorizada solamente por

un policía con rango de oficial,

quien para hacerlo debe fundarlo en

que:

i. Razonablemente cree que

incidentes graves de violencia

pueden tener lugar en alguna

localidad determinada; y es

conveniente hacerlo para evitar su

ocurrencia.

ii. Sospecha que personas

determinadas portan elementos

peligrosos o armas

iii. Permitir remover elementos que

ocultan la identidad de una persona,

aunque no porte armas

40

fronterizos

iii. A personas

extranjeras, sólo

cuando no es posible

deducir su calidad de

tal mediante otros

elementos (ej.: maneja

vehículo de patente

extranjera)

violaba los derechos civiles

protegidos por la constitución

de los EE.UU, decisión que

fue revocada en segunda

instancia. En 2014

finalmente la justicia de

EE.UU autorizó su reforma,

quedando en la actualidad la

facultad limitada a la

constatación de sospechas de

delito y a diversos tipos de

controles.

41

CUADRO N° 2: Exposición de la actividad policial a la que autoriza el control preventivo de identidad en el proyecto de ley y en

la legislación comparada

ACTIVIDAD POLICIAL DURANTE EL CONTROL PREVENTIVO DE IDENTIDAD

CHILE

(ART. 12 del

proyecto de ley)

ALEMANIA FRANCIA ESPAÑA ESTADOS UNIDOS

*varía según el

Estado. Se describen

las reglas comunes a

todos

ITALIA REINO UNIDO

Identificación

Mediante

documentos, en

el lugar donde se

realiza el control.

Identificación

Mediante

documentos, en el

lugar donde se

realiza el control.

Identificación

Por cualquier medio

idóneo, en el lugar

donde se realiza el

control (no

necesariamente

documentos).

Identificación

Mediante

documentos, en el

lugar donde se realiza

el control.

Identificación

Por cualquier medio

idóneo, en el lugar

donde se realiza el

control (no

necesariamente

documentos).

Identificación

Por cualquier medio

idóneo, en el lugar

donde se realiza el

control (no

necesariamente

documentos).

Identificación

No está destinada a

la identificación del

sujeto, sino más

bien al registro de

este.

Traslado a

recinto policial

Si no puede o le

es muy difícil

identificarse.

Traslado a

recinto policial

Si no puede o le

es muy difícil

identificarse.

Traslado a recinto

policial

Si no quiere o puede

identificarse. Es

puesto a disposición

de un oficial de policía

judicial o en algunos

casos al juez de

instrucción.

Traslado a recinto

policial

Si no quiere o puede

identificarse.

Traslado a recinto

policial

Solo si no se

identificó y el

requerimiento de

identificación está

relacionado con las

circunstancias que

fundaron la detención.

Traslado a recinto

policial

Si no quiere o puede

identificarse. Debe

darse cuenta al

procurador de la

república, quien está

facultado para ordenar

la libertad del

trasladado

Traslado a recinto

policial

Dado lo anterior, no

contempla esta

posibilidad.

Tiempo máximo

de retención

4 horas.

Tiempo máximo

de retención

No informa

Tiempo máximo de

retención

8 horas

Tiempo máximo de

retención

6 horas

Tiempo máximo de

retención

No informa

Tiempo máximo de

retención

24 horas.

Tiempo máximo de

retención

24 horas.

42

Registro:

No hay

Registro

Solo en algunos

territorios

(Lander).

Acotado siempre a

lugares de peligro.

Registro

Personal, de objetos y

de vivienda.

Solo procede en casos

especiales y siempre

debe ser realizado por

oficiales de la policía

judicial.

Registro:

Solo si,

adicionalmente, hay

indicios para suponer

el hallazgo de objetos

que pongan en riesgo

a los agentes

policiales.

Registro

En algunos Estados.

Registro

No hay.

Registro

Personal, de objetos

y de vehículo.

La búsqueda debe

realizarse evaluando

objetivamente la

naturaleza del

incidente o arma que

la fundamenta.

43

CUADRO 3: Mecanismos de control hacia las policías en el contexto del ejercicio del control preventivo de identidad en el

proyecto de ley y en la legislación comparada

MECANISMOS DE CONTROL

CHILE

(ART. 12

del proyecto

de ley)

ALEMANIA FRANCIA ESPAÑA ESTADOS UNIDOS

*varía según el

Estado. Se describen

las reglas comunes a

todos

ITALIA REINO UNIDO

Mecanismos

de control

* Exhibir la

placa y

señalar su

nombre,

grado y

dotación.

* Informar al

Ministro del

Interior

sobre

antecedentes

que se le

requieran.

Mecanismos

de control

Sin

información

Mecanismos de control

*Poner al trasladado en

la unidad policial, a

disposición de un oficial

de policía judicial o en

algunos casos ante el

juez de instrucción.

Mecanismos de control

*Se debe informar

inmediatamente al

controlado de las

razones que fundan

dicha diligencia. Si es

trasladado a un recinto

policial, a la salida de

éste, se le debe dar un

volante que acredite el

tiempo de permanencia

en ellas, la causa de la

retención y los agentes

actuantes

*Dejar registro en un

libro (diligencias

realizadas, motivos y

duración)

* Dar acceso al registro

a la autoridad judicial y

el Ministerio Fiscal

* El Ministerio del

interior debe remitir

Mecanismos de

control

Sin información

Mecanismos de

control

La policía debe dar

cuenta al procurador

de la república del

traslado del

controlado a la

unidad policial. Este

se encuentra

facultado para

ordenar la libertad

del trasladado.

Mecanismos de control

Cualquier persona

controlada tiene derecho a

obtener un registro escrito

del control y puede solicitar

una copia del registro hasta

12 meses luego de haber

sido controlada.

44

periódicamente extracto

de diligencias al

Ministerio Fiscal.

CUADRO 4: Cuerpo normativo que regula el control preventivo de identidad en el proyecto de ley y en la legislación comparada

CUERPO NORMATIVO QUE REGULA

CHILE

(ART. 12 del

proyecto de ley)

ALEMANIA FRANCIA ESPAÑA ESTADOS

UNIDOS

*varía según el

Estado. Se

describen las reglas

comunes a todos

ITALIA REINO UNIDO

Ley especial

(agenda corta anti-

delincuencia).

Legislación

local de cada

territorio

(Lander).

Código Procesal Penal.

Ley Orgánica 4/2015,

de 30 de marzo, de

protección de la

seguridad ciudadana.

Legislación local de

cada territorio.

Regio decreto 18

giugno 1931 y

decreto-legge 21

marzo 1978 n. 59.

Sección 60 del “Criminal

Justice and Public Order

Act”.

45

Anexo Nº3: Propuesta de Control Preventivo de Identidad presentada por el anterior

gobierno, como nuevo artículo 3 bis a la Ley N°18.961 Orgánica Constitucional de

Carabineros de Chile

La propuesta rezaba de la siguiente forma: “Artículo 3° bis.- En el ejercicio de su rol de

policía preventiva, Carabineros de Chile, a través de su personal en servicio, podrá solicitar

la identificación de cualquier persona que se encuentre en, o en las inmediaciones de,

lugares u objetos especialmente expuestos a peligro, tales como edificios públicos;

establecimientos de salud; instalaciones de abastecimiento y generación de energía

eléctrica, agua potable o gas; instalaciones de telecomunicaciones; centrales de

abastecimiento de transporte Público y depósitos o instalaciones de acopio o destrucción de

sustancias peligrosas o prohibidas; todo ello, con el objeto de prevenir la ocurrencia de

hechos que puedan poner en peligro la seguridad y el orden público. Asimismo,

Carabineros de Chile, en la misma forma y para el mismo objeto antes aludido, podrá

solicitar la identificación de cualquier persona que se encuentre en lugares o zonas donde

sea previsible, razonablemente, la ocurrencia de hechos delictuales o que pongan en riesgo

la seguridad y el orden público.

La identificación se realizará en el lugar en que la persona se encontrare, por medio de

documentos de identificación expedidos por la autoridad pública, como cédula de

identidad, licencia de conducir o pasaporte. El funcionario policial deberá otorgar a la

persona facilidades para encontrar y exhibir estos instrumentos. Serán aplicables, a este

respecto, el inciso tercero y siguiente del artículo 85 del Código Procesal Penal.

Durante el procedimiento, y con el mismo objeto indicado en el inciso primero, el

funcionario policial podrá proceder al registro de las vestimentas, equipaje o vehículo de la

persona sometida a control, y cotejar la existencia de las órdenes de detención que pudieren

afectarle. El funcionario a cargo del procedimiento procederá a la detención, sin necesidad

de orden judicial y en conformidad a lo dispuesto en el artículo 129 del Código Procesal

Penal, de quienes se sorprenda, a propósito del registro, en alguna de las hipótesis del

artículo 130 del mismo Código, así como de quienes al momento del cotejo registren orden

de detención pendiente.

El abuso en el ejercicio de las facultades establecidas en este artículo estará sujeto a las

sanciones administrativas y penales que correspondan.”