Análisis sobre los Controles y Contrapesos del Poder Legislativo

OBSERVATORIO POLITICO DOMINICANO Unidad del Poder Legislativo OPD-FUNGLODE

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“Análisis sobre los Controles y Contrapesos del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo en la República Dominicana”

La detectación de una función estatal de "control" específica y diferenciada de las otras tres fundamentales del Estado (legislación, administración y justicia) es un dato relativamente reciente de la ciencia del derecho constitucional Latinoamericano, y ha sido más producto de la práctica y de la experiencia que de las especulaciones constitucionales teóricas.

Es por eso que el tema del cual Usted ha solicitado información es extenso y amerita indispensablemente de una primera parte de introducción al mismo, ya que cuenta con muchos adagios jurídicos y principios de Derecho Constitucional y Administrativo, que de no conocerse, harían imposible la comprensión del texto que sigue. Sin embargo, para una rápida contestación de sus preguntas iniciales, haremos un paréntesis especificando por país, los modelos de control con que cuentan. Luego de esto, entraremos en materia.

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El Congreso y el Presidente, en los principales sistemas jurídicos de Latinoamérica, tienen una relación muy peculiar, dependiendo de la historia de sus democracias. Frente a un Presidente que detenta casi todos los poderes, ¿Qué funciones pueden ser las del Congreso respecto a este tema de los controles? En este caso son las constituciones la que les conceden, a su vez, medios para controlar e influir en la Política Gubernamental.

El primer medio, lo constituye sus atribuciones jurisdiccionales: conocer de las acusaciones formuladas contra el Presidente y, dado el caso, pronunciarse sobre su responsabilidad, que en nuestro país son atribuciones del Senado de la República. Pero en realidad, prácticamente hasta en los casos mas flagrantes de violaciones de sus obligaciones por parte del Presidente en nuestro país, nunca el Congreso ha recurrido a su derecho de acusar al Presidente.

El segundo medio, (el cual es de gran importancia en el régimen Norteamericano) es la facultad del Congreso de negarse a votar el proyecto de presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo, es decir, el derecho a modificarlo, como es la legislación dominicana. Pero la realidad latinoamericana demuestra que los Congresistas no suelen suscitar oposiciones a la política gubernamental de una forma responsable, y que aprueban los proyectos de presupuestos, como los demás proyectos de Ley, a la carrera.

Los Sistemas Latinoamericanos Vigentes

En fin, el tercer medio (por definición, de alcance limitado dentro de la lógica del régimen Presidencialista), consiste en la facultad del Congreso de controlar o fiscalizar los actos del Gobierno. El alcance del mismo es muy variable. En una primera etapa, se reduce, para las Cámaras, a obtener informaciones sobre asuntos determinados o bien a transmitir sugerencias


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al ejecutivo; en una segunda etapa, es susceptible de acarrear la remoción del Ministro (el término “Ministro” sería sinónimo de “Secretarios de Estado” en el modelo dominicano) censurado; finalmente, en una tercera, puede también desembocar en la disolución de las Asambleas indóciles que, pese a la petición del Presidente, hubieren mantenido su voto de censura.

a) En países como Brasil, Colombia, Chile y Ecuador

, el control se limita a obtener informaciones o presentar sugestiones al Presidente de la República.

b) En Bolivia

, el control tiene por único fin el de conseguir la modificación del procedimiento político impugnado. La eficacia de este medio de presión tendrá relación directa con la buena voluntad del Poder Ejecutivo, puesto que el Congreso no cuenta de mecanismos de coerción para obligar al gobierno a modificar la orientación política objeto del control.

c) En Costa Rica y Panamá

, no se trata de un control de la Política Gubernamental propiamente dicha, sino de censurar a los ministros por actos inconstitucionales o ilegales, o por errores graves. Los actos del Gobierno no están en causa, sino únicamente el comportamiento de los Ministros en el desempeño de sus funciones. En sus modelos de administración pública, se distingue como pilar fundamental la fiscalización y el control por parte de Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS).

d) En Guatemala y Venezuela

, la censura votada contra uno o varios Ministros puede, eventualmente, acarrear su remoción, pero la dimisión del censurado no es siempre la consecuencia automática del voto de desconfianza. En Guatemala, el Presidente puede rechazar la renuncia del Ministro y pedir a la Asamblea (el término “Asamblea” sería sinónimo de “Congreso Nacional” en el modelo dominicano) que reconsidere su decisión. Si esta no la mantuviere por mayoría de las dos terceras partes, la censura caduca. En Venezuela, existe un caso de exoneración de responsabilidad.

e) Por último, en Uruguay, la censura de la política gubernamental es, en realidad, un arma de doble filo, puesto que el Presidente de la República puede confirmar al Ministro en su puesto y disolver las Cámaras. Si el nuevo Congreso no ratifica la censura por mayoría absoluta, la moción caduca. Sin embargo, lógicamente el nuevo Congreso no lo hará, puesto que el Presidente puede recurrir nuevamente a la


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disolución, y un Congreso recién electo no escoge la vía del suicidio inmediato. En resumidas cuentas, las prerrogativas de las Cámaras Uruguayas, de controlar los actos del gobierno, resultan muy teóricas, en razón de las mismas modalidades que rigen su ejercicio, pues la amenaza de la disolución quita gran parte de su eficacia a la censura de la Política Gubernamental.

f) Sobre México y Argentina,

Vistas las anteriores formas de control de los países menos desarrollados al respecto en Latinoamérica, el control de los actos del gobierno no puede ser más que una facultad simbólica, como en cierto modo lo es en nuestro país. Pero más allá de los regímenes, de las instituciones y de la realidad inmediata, la existencia de un Poder Ejecutivo y de un Poder Legislativo no deben analizarse en términos de combate: preponderancia y deterioro, omnipotencia y languidez, actividad e inmovilidad, decisión e inercia.

Dejando a un lado las realidades y los factores propios de cada país, recordemos que la cultura de América Latina nunca fue disociada de la de Europa Occidental, y como esta, el subconsciente ha sido influido profundamente por el pensamiento liberal de los siglos XIII y XIX. Para lograr, en una décadas, transformaciones que en otros lugares han requerido siglos, es preciso imponer sacrificios y limitar libertades consagradas por el derecho o las costumbres. Como América Latina no quiere sacrificar ni el desarrollo ni la libertad, oscila entre el gobierno de la Ley y la arbitrariedad, entre a dictadura y la democracia.

Pero América Latina supo adaptar el régimen presidencial norteamericano y convertirlo en régimen de preponderancia presidencial, fórmula que constituye una tercera solución entre vía democrática de los países plenamente desarrollados y la vía autocrática que seduce a los Estados subdesarrollados.

Los resultados que se han logrado en varios Estados Latinoamericanos, como son los casos de

siendo estos los países en los cuales este tema ha sido tratado con mayor profundidad, hablaremos más detenidamente en el desarrollo del presente análisis.

México y Argentina, los modelos que sugerimos para su estudio, son la mejor prueba de que una de las ideas mas arraigadas en el corazón del hombre es que “el poder controle al poder”, como decía la célebre frase de Montesquieu. Sin embargo, el modelo de Argentina, aunque lo explicaremos en su momento, no es el mas factible para el momento político que vive la Republica Dominicana, ya que le otorga mucho poder de control a un representante del Senado, con la condición de que sea elegido por el partido de oposición con mayor representación en el Congreso.


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Dicho esto, y respondidas en parte las preguntas iniciales a vuelo de pájaro, entramos en materia con el tema de los controles y contrapesos, desde sus inicios en los sistemas Latinoamericanos mas desarrollados.

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Desde hace varias décadas, en la administración pública ha existido uno de los conceptos más esenciales para el fortalecimiento de la eficiencia y la eficacia en la gestión gubernamental, la cual en nuestros días es considerada pieza esencial para el buen gobierno y, además, razón fundamental para la preservación de la democracia y la responsabilidad gubernamental. Este concepto arraigado en el principio de informar a quienes tienen que conocer la ejecución y el desempeño de las funciones gubernamentales, representa una de la más importantes responsabilidades que todo oficial de gobierno o funcionario de una entidad estatal debe llevar a cabo, ya que lleva consigo de manera intrínseca, la confiabilidad en la estructura del Estado y la fortaleza de sus instituciones.

Cuando los Estados empiezan a convertirse en conglomerados con instituciones que atienden distintos asuntos, y en los que cada entidad tiene bajo su responsabilidad la administración de dineros públicos, sean estos para el funcionamiento administrativo o para la ejecución de programas sociales, requieren de una adecuada fiscalización, la cual debe buscar ante todo, la optimización en el uso de los recursos estatales y la prevención de abusos o arbitrariedades por parte de los funcionarios de gobierno.

En la mayor parte de los modelos de administración pública Latinoamericanos, se distingue como pilar fundamental, la fiscalización y el control por parte de Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) , denominadas en algunos casos Tribunales de Cuentas y en otras Oficinas de Contraloría, o Cámara de Cuentas, que es el nombre que le damos en la República Dominicana, las que ejercen la tarea de control posterior. Por lo complejo y por el volumen de operaciones de todas las Instituciones del Estado, el control previo pierde “costo-beneficio” y dada la mejoría en la fiscalización y la auditoria, se posesiona el control posterior como instrumento de fiscalización.

En

Controles y Contrapesos en los sistemas Latinoamericanos más desarrollados

Panamá, este modelo tiene vigencia desde que se inició su República y como ha sucedido con otros países de la región, esta función inicia en las Secretarias de Economía y Hacienda Pública, para que con el transcurrir de los años, se conformen en entidades independientes, con poderes legales suficientes para recabar información, fiscalizar la gestión pública, recomendar las acciones correctivas y finalmente presentar ante las instituciones judiciales, los casos en los que se haya abusado del erario público y se haya menoscabado la reputación de la administración gubernamental. Para el caso panameño, aún se mantienen dentro de los procesos de administración gubernamental, el ejercicio del control previo, encaminándose hacia la ejecución, con mayor alcance del control posterior.


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Esto no podría tener vigencia en nuestro país, porque nuestra estructura de Gobierno aún no lo permite, sin embargo, es evidente los signos de agotamiento y disminución de la eficiencia en la ejecución de Gobierno, la cual se percibe en las instituciones y en la percepción de la ciudadanía. Incluso,

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los miembros de la Cámara de Cuentas de nuestro país son elegidos por el Congreso, pero elegidos de una terna que somete el Poder Ejecutivo, lo que les resta credibilidad.

En nuestro análisis, estamos revisando los roles que tienen los funcionarios públicos cada vez que están en ejercicio de sus funciones y cómo estos tienen que ir vinculados a las responsabilidades de rendición de cuentas y transparencia. Como reforzamiento de lo planteado, hacemos una referencia a los modelos que la administración pública Latinoamericana y contrastamos aquellas ideas que pueden conjugar una mejor eficiencia con las acaecidas en la vida pública de República Dominicana con el fin de anotar aquellos elementos positivos que tienen impacto significativo y también aquellos que aunque no tienen ejecución directa en nuestro país pueden contribuir a que la gestión pública dominicana, tenga niveles competentes de eficiencia y eficacia y que con todo ello, se perciba un Buen Gobierno y una buena sociedad para todos.

Es evidente que el contraste de modelos lleva a la revisión de la participación que tienen todos los actores del Estado, la cual debe tener como norte la búsqueda del balance adecuado y que permita preservar el ejercicio de la democracia y los valores cívicos y morales, con miras a que exista una verdadera convivencia social enmarcada en la igualdad y la justicia.

Abordaremos en este análisis, aspectos que van ligados a los instrumentos para rendir cuentas, los roles de los distintos Órganos del Estado, la idiosincrasia y actuación de los funcionarios de Gobierno en la rendición de cuentas, la manera para minimizar el flagelo de la corrupción y la participación ciudadana en la gestión de Gobierno.

En las tareas gubernamentales, están la planificación de proyectos, la ejecución de estos

y la evaluación de sus resultados. Con igual importancia está la comunicación apropiada de estos resultados y el escrutinio por parte los organismos de fiscalización y de la ciudadanía en general, sobre el desempeño efectuado por los gobernantes, en quienes se ha depositado la confianza ciudadana.

La función de Rendir Cuentas por parte de los Funcionarios de Gobierno

En la mayoría de los países de Latinoamérica, la función de rendición de cuentas tiene una base constitucional, que compromete al Poder Ejecutivo, en la figura del Presidente de la República, a rendir cuentas de la gestión pública frente a la Congreso Nacional de manera informal, por lo menos dos veces al año y en la cual toda la ciudadanía está atenta sobre los resultados alcanzados por la administración y los proyectos y planes que se pretenden desarrollar en el futuro. Sin embargo, esto se convierte en un discurso cargado de emoción,


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donde informan a sus ciudadanos sobre los resultados de la gestión a ellos encomendada, no una real rendición de cuentas. Ejemplo específico, lo tenemos en el “Discurso de la Unión” que en fecha programada del mes de enero de cada año, pronuncia el Presidente de los Estados Unidos de América en el Congreso.

Vemos entonces que la administración pública, en manos del Poder Ejecutivo, tiene primero, funciones de rendición de cuentas, en la figura del Presidente del República, pero también tienen estas funciones, aquellos Ministros o Secretarios en sus respectivas carteras, los que en cada momento de su gestión o de acuerdo al tiempo y las circunstancias tienen que presentar ante los medios públicos, las acciones que toman o los resultados del trabajo que sus distintas carteras realizan. En el caso de nuestro país, estos tienen una función permanente de rendición informal de cuentas, ya que la accesibilidad que tienen con ellos, los grupos económicos, sociales, políticos y principalmente los medios de comunicación, les hace estar frecuentemente en la palestra pública, dando informaciones concernientes al funcionamiento de su entidad y de la gestión que llevan a cabo en dicha cartera

a) El Informe a la Nación hecho por el Presidente de la República por medio de Alocuciones.

. Lo que sucede en muchos casos, es que esta rendición de carácter rutinario y en todos los casos, informal, no está debidamente complementada con informaciones de carácter técnico, las que ayudan al ciudadano común a comprender, con mayor profundidad, cuáles son los avances alcanzados y en qué mejora su condición de vida lo hecho por el Gobierno. De ahí que la percepción tenga diferencias con lo presentado oficialmente.

En los casos de la rendición de cuentas por parte de los Ministros o Secretarios, surge un elemento que también forma parte del juego democrático y es la política, ya que estos tienden a responder a los cuestionamientos y críticas con resultados específicos de lo que no han hecho otros. Esto a veces se entiende como un juego de ego, pero que al final es analizado como una base de la democracia, ya que la búsqueda del poder, tiene sus raíces en los principios con los que se guía la gestión gubernamental y además, en la forma de hacer las cosas, acciones estás que son las que se informan y son las que se critican y que en teoría, deben garantizar la mejor convivencia de los ciudadanos.

La rendición de cuentas por parte de los oficiales de Gobierno, tiene una fuerte conexión con la transparencia en la gestión, y con eso estamos refiriéndonos a todo aquel acto cuyo motivo, propósito y resultado no deja margen alguno a la suspicacia, al entredicho y al cuestionamiento, por el contrario, una vez ejecutado, se evalúa inmediatamente la eficacia de sus resultados.

Los instrumentos para rendir cuentas en su mayoría van ligados a eventos que por mandato legal, tienen que cumplir los funcionarios de gobierno. Es por ello, que en esta asesoría, expondremos aquellos instrumentos que son preparados de manera habitual y aquellos que por la naturaleza de las circunstancias son necesarios preparar. Estos instrumentos son:


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b) c) Los informes anuales que presentan las entidades públicas

Presupuesto General del Estado

d) e) Los indicadores de gestión

La comparecencia ante el Congreso Nacional

f) Las páginas Web de cada organismo gubernamental

Como bien Usted nos especificó, le interesa saber más sobre el instrumento de la Comparecencia ante el Congreso Nacional, por lo que desglosaremos a continuación todo lo relativo a este tema, desde sus inicios, según las doctrinas políticas de Argentina y México.

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Al Poder Legislativo del Estado le corresponde la tarea primordial de fiscalizar las

acciones que lleva a cabo el Poder Ejecutivo. En ese sentido, tiene a su mano la promulgación de leyes que indiquen las responsabilidades de rendición que deben cumplir las instituciones en cualquier acto y las sanciones que serán ejercidas en caso de incumplimiento. En este último criterio, le corresponde además promulgar los instrumentos legales, para que el Órgano Judicial pueda procesar a los oficiales de gobierno que incumplan su responsabilidad de rendir cuentas a los ciudadanos.

Los Parlamentos, Asambleas o Congresos, vinculan la labor de rendición con la de fiscalización por medio de entidades de fiscalización, tal es el caso en los Estados Unidos de la Oficina del Contralor General y en otros países de la Contraloría General de la República,

La Comparecencia ante el Poder Legislativo

entidades estas cuyo máxima autoridad es designada por el Órgano Legislativo y tiene poder de solicitud de información y las funciones de control previo o posterior según corresponda por Ley, en todas las instituciones estatales.

Tal y como se ha mencionado, estas entidades tienen una función de coordinación de los roles que llevan a cabo tanto el Poder Ejecutivo como el Poder Legislativo. En el caso de las Contralorías, Oficinas del Contralor General y Tribunales de Cuentas, su tarea es de completa fiscalización. Es aquí donde se puede investigar cómo se han ejecutado los programas gubernamentales y cómo se ha gastado el dinero de los contribuyentes.

La función de las Entidades Fiscalizadores Superiores, permite a los ciudadanos

verificar que lo que está diciendo el administrador gubernamental es correcto y que lo que está presentando en su información es veraz. Es por ello que las oficinas de contraloría, juegan un papel importante en el proceso de rendición de cuentas. En ellos está depositada la confianza de los ciudadanos y no puede perder esta condición, ya que de lo contrario no existiría credibilidad.

Las tareas de las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben ser ante todo independientes, objetivas y oportunas. Estas tres condiciones hacen que exista confianza y credibilidad en sus funciones y garantizan que cuando emitan opiniones sobre cualquier acto


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de la administración pública, se ponga en alerta a la ciudadanía y a los demás Órganos del Estado, a fin de que se atienda lo indicado y se tomen los correctivos y acciones que manda la Ley.

En rigor de verdad, el "control" político como problema, preocupó desde el siglo XVI, con conceptos como "frenos recíprocos", "controles recíprocos", "retenciones y reservas recíprocas" (to chek, to control, to counterwork, to arrest, to restrain) entre los principales sujetos del poder, comenzando con el rey, son frecuentemente empleados.

Después, Montesquieu insistirá en su tesis de la necesidad de que el poder contenga al poder (le pouvoir arrête la pouvoir), como pieza maestra del esquema que propone de división de los poderes. Aquí, el control es presupuesto del equilibrio y de la funcionalidad de su sistema.

No obstante que con posterioridad la figura del "control" perdió espacio en la literatura

constitucionalista, modernamente se ha producido una significativa reutilización de ella, y a través de varios conductos. Por un lado, porque a la tríada clásica de funciones jurídicas, se ha propuesto una reclasificación política de tales papeles estatales, y los designa como de decisión, ejecución, consulta y control, aunque siempre se aclara que la tarea de control es secundaria respecto a las dos primeras.

Pero tal vez sea Karl Loewenstein (Tratadista del tema) quien, con mayor entusiasmo, planteó otro análisis de la dinámica del poder más de acuerdo con la sociedad pluralista de masas de nuestro siglo, en base a una nueva división tripartita de funciones estatales: "decidir" (policy determination), "ejecutar" (policy execution) y "controlar" (policy control).

Como bien apunta este último autor, una de las razones que explica la posposición cultural de la función de control, estriba en que las constituciones han habitualmente erigido tres sujetos de poder, asignándoles los nombres de tres funciones que teóricamente encarnarían (el Poder Legislativo, para legislar; el Poder Ejecutivo, para efectivizar la ley; el Poder Judicial, para resolver los litigios), cuando en verdad, tales funciones están cada vez más compartidas y cada poder oficial es cada vez más híbrido.

Al mismo tiempo, por estar la función de control distribuida entre distintos órganos, pocas veces se pensó en crear un "poder control" concentrado en un poder estatal concreto. Todo ello ha impedido visualizar la tarea de control como función básica, propia y específica, y eso ha provocado su devaluación institucional, que hoy se trata de reparar.

La idea de "control", y sus similares de "inspeccionar", "vigilar", "fiscalizar" o "supervisar", no está perfectamente definida. En la conocida tesis de Karl Loewenstein, el control asume dos modalidades básicas: el control por distribución de poder (es decir, cuando se requiere la voluntad de dos o más sujetos para producir un acto jurídico estatal, como en el nombramiento de un juez federal en la constitución de los Estados Unidos, producto de una proposición del Presidente y un acuerdo del Senado), o por negación de poder, que acaece cuando un poder del Estado puede disolver un


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acto de otro poder, o a este último poder: como los casos del veto presidencial a las leyes que sancione el Congreso, o la disolución del Parlamento por el Poder Ejecutivo o el Gobierno, en los regímenes parlamentarios.

El control puede plasmarse en interórganos (si un poder del Estado vigila a otro u otros), o intraórgano

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(si un sector de un órgano fiscaliza internamente al propio órgano, como es el caso de una Cámara del Congreso al revisar un proyecto de ley que proviene de la otra Sala)

En síntesis, nadie discute que cuando un órgano puede interferir en la actividad de otro, revisando su comportamiento (con efectos decisorios o sin ellos), ejerce papeles de control. Lo opinable es el caso de actos jurídicos complejos que requieren la conformidad de dos o más órganos (control interorgánico), o de dos partes de un mismo órgano (control intraorgánico). ¿Hay allí control de uno sobre otro, o decisión conjunta?

Esta discusión semántica nace del contenido mismo de la palabra "control", que en español puede significar tanto inspección, verificación o supervisión como autoridad, dominio, dirección o mando. Por ello el "control", en sentido amplio, está en condiciones de abarcar las fases de distribución de poder y de negación de él; y asumir por ende, una postura positiva y otra negativa.

Como cualquier fenómeno jurídico-político, el control tiene tres dimensiones elementales:

Dimensiones del Control

normativa, fáctica y axiológica.

La dimensión normativa se enuncia en la Constitución y se despliega en la normatividad infraconstitucional. Se integra con normas de derecho formal, como las cláusulas de la Constitución, pero también con normas de derecho informal o espontáneo (reglas de derecho constitucional consuetudinario, prácticas y usos constitucionales, constitucional conventions, etc.). Tales reglas de derecho informal son, en este tema, tanto o más decisivas que las provenientes del derecho formal.

La dimensión fáctica

Está marcada por hábitos, idiosincrasia, actitudes, mentalidades y temperamentos políticos. Por ello, un mismo instituto de control puede tener en dos comunidades un desarrollo diametralmente distinto. La respuesta a la pregunta de por qué, en Latinoamérica, jamás un presidente, un vicepresidente, o un ministro del Poder Ejecutivo (nos referimos a que se hayan encontrado en pleno ejercicio de sus funciones) fue siquiera acusado por un Congreso en el un juicio político, y en cambio sí ha ocurrido en los Estados Unidos, solamente puede explicarse en virtud del predominio, en Latinoamérica, de las lealtades personales y partidistas sobre las

se conforma con comportamientos, es decir, con actos humanos de realización y de omisión, de cumplimiento o de evasión de las reglas normativas. Tal dimensión sociológica del fenómeno del control es, por supuesto, decisiva.


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lealtades institucionales (y no, precisamente, por haber tenido los mejores presidentes y ministros). Desde luego, esta respuesta emerge del ámbito de la realidad existencial, y no de las normas constitucionales.

La dimensión axiológica

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del control se vincula con los valores jurídico-políticos en juego. ¿Qué hay detrás del control? ¿Se busca con él justicia, orden, seguridad, utilidad (eficacia)? ¿Todos estos valores, o en particular alguno de ellos? Las ideologías políticas, por cierto, no cotizan a dichos valores del mismo modo, ni confían las tareas de control a los mismos órganos. El legitimismo democrático, por ejemplo, privilegia el control congresual sobre el ejecutivo. Las autocracias, en cambio, son por lo común renuentes a un control intenso.

Un rasgo distintivo de los regímenes democráticos es la existencia de los llamados

controles del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo (Controles Políticos), es decir, el sistema de pesos y contrapesos que hacen que haya fiscalización efectiva del ejercicio del poder. Se trata de mecanismos establecidos en la Constitución que le permiten al Congreso tener información sobre la gestión del poder Ejecutivo, de tal manera que pueda cumplir con la lógica del control institucional del poder y el equilibrio entre los poderes del Estado.

Por ley, tanto en Argentina como en México, el Congreso desarrolla la función de

control, fiscalización y supervisión de las labores del Ejecutivo, sobre la base de los principios de transparencia y rendición de cuentas. Se trata de garantizar los equilibrios entre los tres poderes, para evitar los excesos, el autoritarismo, la indolencia o la corrupción. En la vida política de nuestro país esta práctica es nueva, a pesar de que se encuentra formalmente establecida en la Constitución desde sus orígenes.

El Poder Legislativo comienza a ganar autonomía y a llevar a los hechos las funciones

de control constitucional sobre el Ejecutivo; el Parlamento experimenta un nuevo impulso al transformarse en un actor fundamental del cogobierno democrático, en la medida en la que en su seno se construyen las decisiones trascendentales para el país, se concilian los intereses, se procesan las diferencias y se inhibe el ejercicio indebido del poder.

En un régimen de gobierno dividido, el Congreso no debe aspirar a usurpar las

funciones del Ejecutivo porque provocaría una nueva forma de autoritarismo al no respetar la separación de poderes, sino a ejercer a cabalidad con las funciones constitucionales de control, supervisión y fiscalización del Ejecutivo, dejando que éste cumpla también con las atribuciones y deberes que la ley le confiere como jefe de gobierno y jefe de Estado. Cada poder debe cumplir con lo que la ley establece, de tal manera que el equilibrio entre ellos funcione de manera efectiva.

Los Controles Del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo


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Nos preocupa aquí el control Congresual, y en particular, el control interorgánico sobre el Poder Ejecutivo. El control Congresual intraorgánico (de una Sala del Congreso sobre otra) o el interorgánico sobre el Poder Judicial constituyen capítulos muy significativos, pero no serán abordados en esta asesoría.

La doctrina discute la magnitud del control que pueda realizar el Congreso sobre el Poder Ejecutivo. Por una cuestión de título o de denominación, el primer papel que la Constitución parece confiar al Congreso es su función legislativa, la de sancionar leyes, tarea a la que Santo Tomás de Aquino llamaba

Podrá señalarse, sin embargo, que el Poder Judicial también cumple roles de control sobre el Poder Ejecutivo mediante la revisión judicial de constitucionalidad y que de algún modo, puede ocupar el lugar de un Congreso faltante o renuente. Incluso, cierta jurisprudencia de la Corte Suprema de Argentina ha puntualizado que durante gobiernos de facto, ante el receso congresional, a la judicatura le tocaba extremar el control de constitucionalidad de los actos del Poder Ejecutivo. Aunque ello sea cierto, tal gestión judicial subsidiaria de un

principalem actus regis.

Con relación a la función de vigilancia parlamentaria sobre el Ejecutivo, nadie discute que es una tarea importante para el Congreso. El interrogante es de cuánta importancia es. Un sector de la doctrina ha destacado esos roles "controladores" del Congreso, al puntualizar, por ejemplo, que es una misión "esencial", y que sobre el fenómeno ha girado el meollo del proceso del poder, ya que el Estado constitucional ha oscilado desde siempre entre la superioridad del gobierno y la del Congreso.

La primera tarea de la Asamblea no es la legislación como tal, sino la participación en la toma de la decisión política, en la ejecución de dicha decisión y en el control político, en tanto que muchos alegan que importa menos la función legislativa del Congreso que la de fiscalización. No cabrá ya caracterizar a los congresos por la función de legislar, sino la de fiscalizar mediante la deliberación. La polémica en torno a cuál es el rol más significativo del Parlamento (legislar o controlar) parece académica, pero tiene ribetes muy prácticos.

Desde luego, legislar y controlar son tareas fundamentales del Congreso: para eso existe. La Constitución lo llama a menudo "Poder Legislativo", y eso supone que está primero para legislar. Pero además, el origen mismo del Congreso se vincula con la función de controlar al Poder Ejecutivo, en particular.

Claro está que si el Congreso falla en alguno de sus dos trabajos básicos de legislar y de controlar, los resultados son diferentes. Si un Congreso no cumple con sus deberes de legislar, el derecho constitucional y el administrativo, a través de la doctrina del estado de necesidad y de los decretos de necesidad y urgencia, llegan a cubrir ese vacío (la cobertura será constitucional cuando la constitución la habilita, o extraconstitucional en caso contrario). En cambio, si el Congreso no controla, nadie puede suplirlo jurídicamente en su tarea específica de vigilancia del Poder Ejecutivo.


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Congreso disuelto jamás podría reemplazar con la misma intensidad y con los mismos efectos que una efectiva inspección Congresual (que potencialmente puede desplazar al Presidente mediante el juicio político, o rechazar las iniciativas legislativas del Jefe de Estado). Pero, ¿Por qué debe ser el Congreso quien ejerza e Control? En este punto se sostienen dos argumentos principales:

a) El argumento técnico

El argumento técnico, tributario de los valores utilidad y eficacia, aparece retratado en el art. II, sección segunda de la Constitución norteamericana, cuando alude a las competencias presidenciales en materia de relaciones exteriores, "contando con el asesoramiento y consentimiento previos del Senado, el Presidente tendrá la facultad de concertar tratados". El nombramiento de jueces federales, de embajadores, ministros y cónsules sigue igual trámite.

Hay otras razones técnicas que ayudan a sostener la idea del control parlamentario: una es el control para el equilibrio, ya que si un país adopta el sistema de división de los poderes, un recaudo de esa división es una relativa paridad o equilibrio de ellos, que únicamente se obtendrá con actos de mutua vigilancia y fiscalización (sobre esto, cabe volver a la conocida tesis de Montesquieu, en el sentido que es imprescindible que el poder contenga al poder). La otra justificación es la del control para la responsabilidad: si se quiere un gobierno responsable, hay que vigilarlo. Sin inspección no puede haber auténtica responsabilidad, sino impunidad.

. Sostiene que no es bueno que ciertos actos presidenciales sean adoptados exclusivamente por el Poder Ejecutivo, sin la supervisión del Congreso. Si el Rey, aun en el período de las monarquías absolutas o del despotismo ilustrado contaba con un Consejo de Estado u otros órganos auxiliares de consulta, ¿no es también provechoso que el Presidente opere con el asentimiento del Congreso, en algunas materias?

b) El argumento ideológico

El argumento ideológico subraya que precisamente, por estar realizado el control del Poder Ejecutivo por el Legislativo, eso es lo que diferencia la democracia de la autocracia (esta última, como muestra de poder ilimitado e irresponsable frente a la ciudadanía). Para algunos, es la idea de soberanía popular la que entra en juego dentro de la operación de control, porque en la práctica, sirve para afirmar la superioridad de la asamblea sobre el gobierno, de tal modo que, se dice, que el Congreso es la llave de nuestro sistema representativo. Es a través de la Legislatura que el pueblo tiene el control del Gobierno.

. Es una consecuencia del legitimismo democrático. El enorme poder del Presidente (en algunos casos, como Republica Dominicana, un cuasi César republicano) demanda una correlativa cuota de control, es decir, a mayor poder, mayor control. Y nadie mejor que el Congreso, que se atribuye la condición de ser el órgano más representativo, atento su extracción electoral y su integración pluripartitocrática, para desempeñar ese papel de control. La democracia está así protegida por el control.


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La función de control del Congreso sobre el Poder Ejecutivo puede clasificarse de distintos modos. Aquí se utilizará el siguiente:

Modalidades y Efectos del Control del Poder Legislativo al Poder Ejecutivo

subfunción electoral, subfunción cognoscitiva e inspectiva, subfunción integrativa, subfunción reguladora y subfunción sancionadora

a)

.

Subfunción electoral

Resulta obvio que un modo decisivo de vigilar a un poder, es participar en el proceso de selección de quien debe desempeñarse en el cargo controlado. La forma en que un detentador ha alcanzado su cargo político tendrá influencia en el ejercicio posterior de su cargo.

En el caso de Argentina esta subfunción tiene concreciones importantes, vistas las actuaciones del Congreso en la consideración de las dimisiones del presidente y vicepresidente, la declaración de procedencia de nueva elección, la cobertura de la presidencia en el caso de doble acefalía y la proclamación del Presidente y Vicepresidente electos (arts. 75 incisos 21, 88, 97, 98, y ley de acefalía 20.972). Antes de la reforma constitucional de l994, el Congreso tenía todavía un papel más preponderante en la elección del Presidente y Vice, puesto que debía optar entre ciertos candidatos, de no haber mayoría absoluta en los colegios electorales (la elección era de segundo grado).

Por lo demás, en todos los países de Latinoamérica, el Presidente y Vice deben asumir sus cargos prestando juramento ante el Presidente del Senado y ante el Congreso reunido en asamblea.

. Si el Parlamento elige al titular del Poder ejecutivo, o interviene en su designación, ello significa un medio de control.

b) Subfunción cognoscitiva e inspectiva. Es el conglomerado de actividades dirigidas a garantizar una información exhaustiva del Parlamento para el correcto ejercicio de cualquier función parlamentaria. En el caso argentino, por ejemplo, se concreta a través de las llamadas interpelaciones a los ministros del Poder Ejecutivo, que en rigor de verdad son requerimientos de explicaciones e informes; en el informe mensual sobre la marcha del gobierno que debe realizar el Jefe de Gabinete de Ministros (Argentina) ; en los pedidos de informes que las Cámaras realizan al Poder Ejecutivo (México) , producto del derecho consuetudinario constitucional; en la actuación de comisiones investigadoras sobre actividades del Poder Ejecutivo (Panamá, México y Argentina) , del mismo origen consuetudinario, y que ocasionalmente ha provocado roces con el Poder Ejecutivo; y cuando se recibe el informe del Poder Ejecutivo, en la apertura anual de las sesiones del Congreso (Argentina, México, Chile, Costa Rica, Venezuela y Panamá)


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La reforma constitucional de Argentina de 1994 añadió que el control externo sobre el sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, es una atribución del Poder Legislativo, cuyo examen y opinión sobre el desempeño y situación general de la administración pública, están sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación, que es un organismo de asistencia técnica del Congreso, aunque posee autonomía funcional. Lo preside un sujeto designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.

En el caso de México, existe otro ente significativo de control situado en el ámbito del Congreso, pero con independencia funcional, es la Defensoría del Pueblo, cuya misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y en las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas. En nuestro país existe esta figura, la ley esta promulgada, pero aun el Congreso no ha elegido dicho personaje

c)

.

Subfunción integrativa.

La función integradora del Congreso argentino, con relación al Presidente, es múltiple. Algunas veces se concreta en autorizaciones o aprobaciones (al Poder Ejecutivo para declarar la guerra o hacer la paz); otras con aprobaciones (por ejemplo, de los tratados concluidos por el presidente, para lo cual algunas veces la Constitución demanda mayorías calificadas de la totalidad de los miembros de cada Cámara), o también permisos (para la introducción de tropas extranjeras en el territorio de la Nación, y la salida de fuerzas nacionales de él). Otra vía de codecisión son los acuerdos que, por ejemplo, presta el Senado a la designación de jueces federales (incluyendo los de la Corte Suprema), embajadores, ministros plenipotenciarios y encargados de negocios, y oficiales superiores de las fuerzas armadas, o para declarar el estado de sitio en caso de ataque exterior.

Aludimos aquí al supuesto en que la voluntad del Congreso (o de un órgano de él), es indispensable para que, junto con la voluntad del Poder ejecutivo, se perfeccione un acto constitucional.

d) Subfunción reguladora. En los regímenes parlamentarios, esta tarea tiene mayor gravitación que en los presidencialistas, y comienza con la fijación de orientaciones de las políticas emprendidas por el Gobierno.

Sin embargo, no es raro que ciertas declaraciones o resoluciones de las Cámaras del Congreso refieran a actos del Poder Ejecutivo que ellas verían con agrado que el Presidente realice, o no. Por supuesto, el efecto de esos pronunciamientos es muy distinto que una fijación de orientaciones en un sistema parlamentario, ya que en este último caso el apartamiento del gobierno a esas directivas podría concluir en su caída a

En el caso de la Constitución Dominicana, que el Congreso fije políticas al Presidente no parece de mucha ortodoxia constitucional, debido a la autonomía de uno y otro poder.


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través de una moción de censura, mientras que en el caso argentino y mexicano para derrocar al Presidente o a los ministros habría que recurrir al juicio político. El panorama, no obstante, ha cambiado algo después de la reforma constitucional de l994 en Argentina, como haremos mención más adelante, al referirnos a la subfunción sancionadora del Congreso.

Otra alternativa de fijación de orientaciones se produce en México si el Congreso delega en el Presidente facultades legislativas, supuesto en el que debe establecer las bases de la delegación. También, cuando el Poder Ejecutivo reglamenta una ley, debe cuidar de no alterar su espíritu.

Cabe recordar que el Congreso, en México, regula la actividad del Poder Ejecutivo mediante otros mecanismos, al aprobar el presupuesto (lo mismo sucede en nuestro país), un instrumento vital para la gestión del Presidente, crear y suprimir empleos (que en nuestro país es una función del Presidente puramente), regular por ley el acceso a los cargos públicos (que no esta regulado en nuestro país), reglamentando el principio constitucional de idoneidad, sancionar los reglamentos de organización y gobierno de las fuerzas armadas y darle permiso para ausentarse del país.

El Congreso regula también al Ejecutivo mediante su oposición o bloqueo a la realización de actos constitucionales que el Presidente puede efectivizar. Un estilo de "veto congresional".

El bloqueo puede ser preventivo cuando el Congreso deniega las autorizaciones, aprobaciones, permisos o acuerdos ya referidos anteriormente. También cuando rechaza un proyecto de ley presentado por el Presidente: en esta hipótesis, la pretensión presidencial aborta. Y es reparador cuando el Congreso deja sin efecto medidas ya adoptadas por el Poder Ejecutivo, si suspende la vigencia del estado de sitio declarado por el Congreso durante el receso del Poder Legislativo. Otro caso de bloqueo reparador se presenta cuando el Congreso deja sin efecto un decreto de necesidad y urgencia dictado por el Presidente.

e) Subfunción sancionadora. Como culminación de su gestión de control, el Congreso Argentino puede castigar al Presidente mediante su remoción (y aun declararle incapaz de ocupar ningún empleo de honor, de confianza o sueldo en la Nación), trámite que requiere dos tercios de votos en la Cámara de Diputados para acusar, y otros tantos en el Senado, para condenar. Este mecanismo (Al igual que en los demás países que cuentan con este mecanismo) nunca ha sido utilizado en Argentina contra el Presidente de la Nación, el Vicepresidente o los ministros del Poder Ejecutivo (únicamente se lo aplicó contra jueces). En cambio, sí se lo utilizó respecto de gobernadores y vicegobernadores en varias provincias, generalmente cuando ellos entraron en conflicto con su propio partido.


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La Reforma Constitucional Argentina de 1994 estableció también la moción de censura contra el Jefe de Gabinete de Ministros (que integra el Poder Ejecutivo), e incluso autorizó su remoción por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las cámaras, facultad de involucra un enorme potencial político. En efecto, sin dar mayores razones y con la mayoría calificada que se menciona, el Congreso podría discrecionalmente tumbar cuantos Jefes de Gabinete quisiera, con lo que de hecho podría tornar casi imposible la gestión gubernativa de la Presidencia.

La responsabilización mediante el control parlamentario tiene como “controladores” a los políticos. Esta es una vía clásica de responsabilización y reconoce como premisa, tal como se dijo, no sólo la separación de los poderes sino precisamente la realización de los “checks and balances”, es decir, el control mutuo entre el Ejecutivo y el Legislativo. Se constituye así en un mecanismo horizontal de responsabilización, teniendo como una de sus características principales el concepto liberal de limitación del poder.


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Entre los principales mecanismos de control parlamentario se destacan:

a) La evaluación de las nominaciones realizadas por el Ejecutivo para importantes cargos públicos

. El Congreso norteamericano, por ejemplo, realiza primero una evaluación del currículum del nominado, analizando su probidad y después el Senado lo discute concienzudamente. En los Estados Unidos hay un número enorme de designaciones que pasan por este proceso, incluyendo los Secretarios de Estado, cargos equivalentes a los Ministros de los presidencialismos latinoamericanos;

b) El control de la elaboración y gestión presupuestaria y de la rendición de cuentas del Ejecutivo.

Utilizando nuevamente el ejemplo norteamericano, ya que nuestro presidencialismo lo tiene como fuente de inspiración, su Congreso tiene órganos de asesoría especializada para el análisis y el control del gasto presupuestario, como el General Accounting Office, facilitando así la responsabilización del Ejecutivo;

c) La existencia y el funcionamiento pleno de comisiones Congresuales destinadas a evaluar las políticas públicas y a investigar la transparencia de los actos gubernamentales.

En el caso de las políticas públicas, el avance en los Estados de nuestra región va a depender, por un lado, de que los Legisladores orienten sus carreras hacia la comprensión y la actuación en áreas específicas de políticas y, por otro, del fortalecimiento y profesionalización del cuerpo burocrático especializado del Legislativo, de modo que pueda haber un diálogo sobre los programas gubernamentales en un mayor pie de igualdad entre los poderes;

d) Otro instrumento relevante de control son audiencias públicas para evaluar leyes en discusión en el legislativo, proyectos del ejecutivo o programas gubernamentales en marcha

El primer desafío del control del Poder Legislativo es precisamente la implementación

de un sistema de Gobierno que equilibre los poderes. En el caso de que exista un exagerado predominio del Poder Ejecutivo, como en nuestro país, la realización de este tipo de responsabilización se torna difícil.

El problema es que en muchos Estados los políticos eligen tener un sistema en el que

el Poder Ejecutivo es el principal polo de poder y orientador de la carrera de la clase política. Esta es, con seguridad, la situación de la mayoría de los Estados de América Latina. La razón principal de esta situación se encuentra en el poder excesivo de los Poderes Ejecutivos. Primero, porque el personalismo típico de nuestros sistemas políticos refuerza el carácter imperial del presidencialismo; segundo, en virtud del gran poder legislativo que tiene la mayoría de los Presidentes de América Latina; y finalmente, porque hay un gran número de puestos administrativos de libre nombramiento por el Ejecutivo, al contrario de lo que ocurre en los Estados europeos desarrollados.

. Este instrumento es utilizado bastante por las democracias consolidadas y también va creciendo en importancia en algunos Estados latinoamericanos.


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Por otra parte, los Poderes Legislativos latinoamericanos, por lo general, exhiben un

bajo grado de institucionalización. Inclusive, en los pocos Estados latinoamericanos en que existen Congresos verdaderamente institucionalizados, los Presidentes han logrado en ocasiones mayores prerrogativas para la designación de los ocupantes de los puestos públicos, incluyendo los de los Tribunales Supremos, y más aún, han conseguido controlar firmemente la agenda de las políticas en lo que se refiere a su elaboración e implementación.

De todo lo que antecede se observa que las reformas de los Poderes Legislativos es parte de un proceso de mayor amplitud, que involucra diversas cuestiones. Forma parte de un proceso de modificación del presidencialismo, tornándolo más cercano al modelo de “checks and balances”. De un proceso de transformación de las relaciones entre el Estado y la sociedad, en el sentido de democratizarlas. Y hasta de un proceso de transformación de las relaciones entre la Administración Pública y el mercado, que hace que las decisiones no queden limitadas sólo al ámbito cerrado de los Ministerios, sino que se tomen cada vez más en la arena parlamentaria, más propicia a la publicación de las grandes decisiones económicas.

•

El control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo se encuentra, en general, en una situación de progresiva decadencia, particularmente grave en los países con sistema presidencialista. Cabe inquirir sobre las causas de tal fenómeno, las que surgen, más que de problemas normativos, del ámbito fáctico-existencial del derecho constitucional.

Como observación general, el estudioso debe advertir que la crisis de dicho control es una manifestación más de la crisis global del Poder Legislativo (crisis de representación, de mediación, de funcionalidad, y ética también). Es con esa prevención, pues, que cabe encarar hoy el problema.

En concreto, es posible detectar tres motivos clave en este tema:

Conclusiones

a) Las dificultades en el control. El acto de control requiere en los hechos ciertos requisitos materiales para su realización, como contar con un acceso cierto a la información, lo que a su vez supone la publicidad del acto controlado. Esta etapa cognoscitiva, vital para la gestión de control, no puede lograrse siempre acabadamente. Además, el Congreso no posee ni personal ni medios técnicos para revisar el cúmulo de datos, informes, instrumentos y materiales que debe examinar en su función evaluatoria, en tanto que el Poder Ejecutivo sí cuenta con un aparato operativo mucho más amplio y entrenado.

Se produce así lo que André Hauriou denomina "la inhibición de los censores ante la tecnoburocracia”

b) Abdicación del controlador. Este fenómeno ha preocupado seriamente a la doctrina más calificada y específicamente se produce cuando los congresistas disminuyen la intensidad, o simplemente abandonan, su gestión de control sobre el Poder Ejecutivo.


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Las razones de esa renuncia son múltiples. En algunas circunstancias, todo es consecuencia de un puro acto de hedonismo: es más cómodo y hasta simpático no controlar que controlar, máxime si la sociedad del caso de caracteriza por su falta de autoexigencias, como por patrones de comportamiento facilistas y permisivos que aún llegan a mirar de mal modo la puntualidad, la asunción seria y el cumplimiento meticuloso de responsabilidades, o la sanción al moroso, al renuente, o al inepto.

En otros casos, la omisión de control eficaz es producto de la timidez y de la demagogia de ciertos parlamentos. Ello se combina con la falta de independencia de algunos legisladores respecto del Poder Ejecutivo al que deben teóricamente controlar, cosa producida ya porque el Poder Ejecutivo influyó en la nominación de diputados y senadores, ya porque presione directamente sobre ellos (y éstos, a su vez, se dejen presionar)

ya porque el Presidente compre lealtades parlamentarias con futuros cargos públicos o beneficios de otra índole, o ya porque, simplemente, falte en ciertos legisladores la fibra personal de ética, hombría de bien y valor para cumplir su misión institucional.

En los países que siguen todavía manejando una visión sacra y mágica de la autoridad, y en particular del Poder Ejecutivo, el problema es todavía más complejo, ya que allí el Jefe de Estado conserva importantes vestigios del viejo monarca por derecho divino, mixturado a menudo con fuertes ingredientes carismáticos que hacen de él un ser superior al resto de los mortales. Desde luego, tal imagen es en sí falsa, pero resulta útil para desalentar aventuras legislativas de control sobre él.

Un caso paradigmático de abandono de control por parte del Congreso en nuestro pais ha sido la escasísima revisión por tal cuerpo de los decretos de necesidad y urgencia emitidos por el Presidente

c)

. La mayor parte de esas normas no responde a un genuino caso de emergencia, y sin embargo pocas veces han sido discutidos por el Congreso. A menudo, las complicidades partidistas han provocado que los legisladores del partido oficial rehuyan su obligación constitucional de evaluación de dichos decretos.

Deslizamiento del controlador.

La más llamativa es la ausencia (o seria disminución) del control, cuando el mismo partido prevalece en el Poder Ejecutivo y en el Congreso. Si ello ocurre (y pasa con frecuencia en Republica Dominicana), será raro o casi imposible que alguna vez se inicie un juicio político al Presidente o a sus ministros, que se rechace una "cuenta de inversión" presentada por el Poder Ejecutivo, que se censure a algún miembro del Gabinete Presidencial, o que se lo remueva. En países donde triunfan las lealtades personales y

Otro factor importante, muy observado por la doctrina especializada, es la transferencia operada en el sujeto que debe controlar. Específicamente, se ha apuntado que la fiscalización del Presidente por el Congreso muchas veces se ha cambiado por el control de ese presidente por los partidos políticos, con secuelas muy significativas.


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partidistas sobre las institucionales, los partidos carecen a menudo del espíritu de autocrítica, ya que entienden de muy mal gusto auto cuestionarse y responsabilizarse ante la sociedad de los errores y actos dolosos cometidos por sus dirigentes. El panorama puede ser diferente en naciones donde predominan las lealtades institucionales sobre las personales.

Esto no quiere decir que nunca haya control. El Presidente será probablemente más fiscalizado cuando predomine en alguna o en las dos cámaras del Congreso un partido distinto al suyo,

d)

o cuando entre en conflicto con su propio partido, o si éste se fracciona en grupos.

También es posible que sea vigilado en el Congreso por los partidos minoritarios de oposición, pero en este caso la gestión de control puede fácilmente ser bloqueada por la mayoría congresional del partido al que pertenece el Jefe de Estado.

Desnaturalización del controlador. Algunas veces el aparato de control ha sido más o menos bien previsto por el poder constituyente, pero en la práctica el Jefe de Estado lo ha devaluado mediante artilugios políticos.

Por ejemplo, en Argentina, la Constitución dispone que la Auditoría General de la Nación será presidida por un sujeto designado a propuesta del partido político de oposición que tenga mayor número de legisladores. Sin embargo, en la práctica, el partido político oficialista puede retener en la Auditoría, totalmente considerada, un número mayor de miembros que neutralice la gestión de aquel Presidente de ella.

En el caso del Defensor del Pueblo

•

, si el partido oficialista logra (como ha ocurrido con frecuencia en Argentina y México) designar en tal cargo a uno de los suyos, esa nominación es un mal augurio para que después el Defensor vigile con cuidado al Presidente de la Nación, cuando éste pertenece al mismo partido.

Respecto del Procurador General de la Republica, el grado de control del titular del Ministerio Público sobre el Presidente de la Nación puede resultar también seriamente reducido.

Todo lo dicho obliga a formular un serio reexamen de la cuestión, tal vez en torno a estas preguntas: ¿es adecuado mantener el control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo? ¿Es factible mejorarlo?

Recomendaciones

La primera pregunta nace ante la grave acusación de ineficiencia que pesa hoy sobre ese control. Ante esa crisis, surge la tentación de pensar en otras alternativas, no parlamentarias, de control sobre el Jefe de Estado. Por ejemplo, a través de un Ministerio Público realmente autónomo, erigido tal vez como órgano extrapoder, cuyos cuadros, de preferencia, no deberían ser designados por el Presidente. Otra alternativa sería la de


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programar un Tribunal de Cuentas, o una Controladuría General del Estado, igualmente estructurada como ente extrapoder. Otras variables podrían consistir en el fortalecimiento del Poder Judicial y de una Fiscalía de Investigaciones Administrativas también autónoma. Finalmente, el lanzamiento de un fuerte Defensor del Pueblo, alojado ya en el Congreso o diseñado como órgano extrapoder, puede implicar una vía eficiente de contralor sobre el Presidente.

Estas variantes corren el riesgo de la ilusión y el de la saturación. El primero consiste en atribuir a muchos de tales cuerpos virtudes míticas de eficacia, prontitud e idoneidad en la gestión fiscalizadora, cuando en los hechos pueden operar también con deficiencias. Al mismo tiempo, si no se los planea real y sinceramente como cuerpos autónomos, encubrirán soluciones puramente gatopardistas (si se los inserta en el ámbito del Poder Ejecutivo, o muy próximos a él; o si el Jefe de Estado interviene activamente en el proceso de nominación de sus cuadros, o si son seleccionados por el mismo partido político al que pertenece el Presidente).

En su momento, el peligro de la saturación estriba en imaginar una compleja red de órganos de control que terminan interfiriéndose mutuamente, o incurriendo en paralizantes excesos de inspección que pueden ser tan nocivos como inspeccionar poco o nada.

Por el contrario, optamos por insistir en el control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo, como una necesidad política insoslayable, en cuyo ejercicio está la suerte misma del régimen republicano. Si se conservarse las premisas básicas de nuestro sistema representativo, la legislatura no debe entregar el control como ha delegado poderes (porque de lo contrario) el administrador puede, en la práctica, quedar situado en una posición de absoluta irresponsabilidad. Recomendamos en ese sentido una combinación con el nombramiento del Defensor del Pueblo, para que este inicie su labor lo antes posible. Su pool político aumentaría grandemente en el ámbito de las Sociedades Civiles si es suya la iniciativa de despertar al gigante dormido.

Una evaluación final será, inexorablemente, polémica. Al constitucionalista le resulta casi imposible renegar del control del Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo, aunque la experiencia haya sido hasta ahora poco provechosa. Advertimos también que la programación de órganos extracongresuales de vigilancia sobre el Jefe de Estado brinda un mayor control "técnico", pero no un mayor control "político". Al mismo tiempo, constatamos que los vicios más sensibles en el déficit de control congresual tienen su origen en cuestiones de hábitos políticos, de mentalidad y de actitudes poco saludables, pero profundamente afianzadas en el medio social, cuyo reemplazo exigiría una suerte de lavado de cerebro de parte de la clase política. Por lo demás, si ese cambio de decisión y de voluntad no se produce, no habría control efectivo.

Las pautas de cambio, siempre en grado de tentativa, transitan por dos vías. Dentro del Congreso, cabe pensar en un cuerpo técnico de supervisión, con apreciable autonomía funcional, que inspeccione la gestión administrativa y financiera del Jefe de Estado, y siempre que se le dote de la infraestructura, personal y medios para cumplir idóneamente su tarea.


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También dentro del Congreso, o si se prefiere, al lado de él, la figura del Defensor del Pueblo puede robustecer el control sobre el Poder Ejecutivo, pero bajo la condición que tal sujeto sea una figura independiente, y no adosada al partido político oficialista. Ello emerge claramente de la experiencia local.

Fuera del Congreso, lo mismo puede proyectarse al Ministerio Público como cuerpo extrapoder, que ha dado felizmente resultados provechosos en los últimos años en Argentina, a raíz de la Reforma Constitucional de 1994. El diseño de un Tribunal de Cuentas jerarquizado y situado igualmente más allá del Presidente podría contribuir a un control más intenso sobre éste.

En definitiva, el control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo debe subsistir, especialmente en un régimen presidencialista, porque hace a la lógica misma de la ideología democrática. Pero no puede continuar, en Republica Dominicana, como hasta ahora. Los cambios institucionales que deben ser introducidos con la Reforma Constitucional que actualmente de discute, acreditan que las modificaciones normativas y estructurales pueden contribuir a ese robustecimiento de la vigilancia congresional, pero que también es indispensable una mutación en la idiosincrasia, en los hábitos y en la mentalidad de la clase política, en particular en materia del sistema de lealtades (esto es, una disminución de las lealtades personales y un incremento de las lealtades institucionales). Si ese cambio psicosocial no ocurre, es probable que las cosas seguirán como siempre.

Sobre la rendición de cuentas y el papel de esta en la administración gubernamental, podemos concluir que la función de rendir cuentas debe ser inherente a todos los cargos y puestos de gobierno. Es indispensable que cada funcionario conozca sus niveles de competencia con relación a la rendición de cuentas. En los procesos administrativos debe existir la comunicación de los resultados de la gestión y hacerlos públicos a través de mecanismos de divulgación. No se puede establecer un buen gobierno si no existe una rendición de cuentas adecuada. En tal sentido, la función gubernamental está directamente relacionada con la tarea de hacer y comunicar. Esta comunicación debe contener, tanto la acción y la manera como se realizaron las cosas. No es delegable o atribuible a otro la responsabilidad de rendir cuentas

Al hablar de rendir cuentas con transparencia nos estamos enfocando en la honestidad con la que se llevan a cabo los actos de gobierno, esto visto directamente con la buena fe en la

, en tal sentido desde la máxima autoridad, hasta el funcionario de menor jerarquía está en la obligación de rendir cuentas, es decir de dar cuenta del trabajo que realiza, para así garantizar cumplimiento con las funciones establecidas.

La rendición de cuentas está relacionada con la capacidad de realizar dicha acción en el momento y circunstancia adecuada y ejercer la misma de manera permanente. En tal sentido, la rendición de cuentas tiene que ver con la transparencia en la gestión, acción esta que es paralela a cualquier proceso de rendición de cuentas, no importa de la naturaleza a la que corresponda. Así como corresponde rendir cuentas, la acción gubernamental debe ser transparente, previsible y sin suspicacias, a fin de dar una garantía fehaciente a los ciudadanos del gobierno que existe y la manera con la cual se atienden sus asuntos.


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gestión pública, donde las decisiones son basadas en el principio de beneficio de las mayorías y del manejo responsable de la cosa pública. Si no existe transparencia, cualquier acto de rendición de cuentas carecerá de credibilidad y por lo tanto será cuestionada su ejecución. Es ahí donde los funcionarios de gobierno deben hacer mayor énfasis, ya que la combinación de la rendición con la transparencia hace que se tengan criterios racionales y convincentes en la sustentación de las acciones. Como se ha indicado, la transparencia se ejecuta, debe ser amplia y efectuada de manera permanente, ya que así existe credibilidad.

En los procesos de rendición de cuentas no puede dejarse de lado el deber de dar acceso a la información. Esta acción, la cual tiene relación directa con la transparencia, refuerza el interés por mantener completamente informada a la sociedad. Las cosas que son del Estado son de conocimiento público, por ende su acceso debe estar al alcance de todos, siempre y cuando no ponga en peligro aspectos de seguridad, los cuales en estos momentos son sumamente necesarios.

Cada quien en el Estado debiera tener una responsabilidad con relación a la rendición de cuentas, primero como responsable de la misma rendición, acción esta que recae en el Poder Ejecutivo, de dictar las leyes y fiscalizar la rendición de cuentas, acción esta que compete al Poder Legislativo, la de juzgar los actos que vayan en contra de la rendición de cuentas, que le corresponde al Poder Judicial, la tarea misma de fiscalización a cargo de la Entidad Fiscalizadora Superior y la de monitorear el cumplimiento de la rendición de cuentas y cuestionar los actos de gobierno, que le corresponde a la sociedad civil. Estos roles favorecen al sistema democrático y al buen gobierno.

Finalmente, para que la corrupción no sea un mal que carcoma a la sociedad, es

necesaria una rendición de cuentas cónsona con las exigencias de la sociedad. Es en esta forma como podemos minimizar los efectos de este flagelo que persigue y pone en peligro a la democracia y que en la medida en que actuemos con responsabilidad y convicción patriótica, haremos que nuestra sociedad tenga respeto y credibilidad por sus gobernantes y crea en el Estado, como la forma más conveniente para que vivamos en paz y armonía.

Lic. José Martínez Brito Unidad Poder Legislativo

Análisis sobre los Controles y Contrapesos del Poder Legislativo

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