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AMPARO EN REVISIÓN 879/2016. QUEJOSAS Y RECURRENTES: DICA INFRAESTRUCTURA, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE Y DICA INGENIERÍA CONSTRUCCIÓN, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE.
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS. SECRETARIA: JOCELYN M. MENDIZABAL FERREYRO. ELABORÓ: JOSÉ CARLOS RAMÍREZ HUEZCA.
Vo.Bo.
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al _ de___ de dos mil
dieciséis.
V I S T O S; y
R E S U L T A N D O:
Cotejó:
PRIMERO. Por escrito presentado el seis de mayo de dos mil
catorce en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de
Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, Dica
Infraestructura, y Dica Ingeniería Construcción, ambas Sociedades
Anónimas de Capital Variable, por conducto de su apoderado,
Natividad Vera Solís, solicitaron el amparo y protección de la Justicia
Federal en contra de las autoridades y por los actos que a continuación
se precisan:
“III. AUTORIDADES RESPONSABLES. a) Titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en Pemex EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN. b) Subgerente de Contratación de Construcción de Infraestructura de la Subdirección de Administración y Finanzas, de la Gerencia de Suministros y Servicios Administrativos de Perforación y Servicios a Proyectos de PEMEX EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN.
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IV. NORMA GENERAL, ACTO U OMISIÓN QUE DE CADA AUTORIDAD SE RECLAMA. a) Del Titular del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en PEMEX EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN, se reclama: La omisión de resolver el recurso de revisión RE-16/2013 interpuesto en contra de la resolución recaída a la inconformidad de fecha trece de agosto de dos mil trece dictada en el expediente PEP-1-OP-40/2013. b) Del Subgerente de Contratación de Construcción de Infraestructura de la Subdirección de Administración y Finanzas, de la Gerencia de Suministros y Servicios Administrativos de Perforación y Servicios a Proyectos de PEMEX EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN, se reclama: La emisión de la convocatoria a la Licitación pública internacional TLC No. 18575106-531-13 para la contratación de los trabajos, cuya descripción general es: „Construcción de infraestructura para las obras de la Región Sur, Incluye: terracerías, pavimentos, obra civil, mecánica, tuberías, eléctrica y de instrumentos, (Paquete B-1_fase A Y B)‟ así como la tramitación del procedimiento de licitación respectivo, el cual se encuentra en trámite.”
SEGUNDO. La parte quejosa señaló como vulnerados los
derechos contenidos en los artículos 1, 14, 16 y 20 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; asimismo, detalló los
antecedentes del caso y formuló los conceptos de violación que estimó
pertinentes.
TERCERO. El asunto se remitió para su conocimiento al Juzgado
Primero de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México,
cuya titular, mediante acuerdo de siete de mayo de dos mil catorce
registró el asunto bajo el expediente 720/2014 y, previo un diverso
requerimiento, por auto de trece de mayo siguiente, admitió a trámite la
demanda de amparo, ordenó que se tramitara por duplicado y
separado el incidente de suspensión de los actos reclamados previsto
por el artículo 128 de la Ley de Amparo y solicitó los informes
justificados a las autoridades señaladas como responsables.
CUARTO. Por escrito presentado el doce de junio de dos mil
catorce en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de
Distrito en Materia Administrativa, con residencia en la Ciudad de
México, las quejosas presentaron ampliación a su demanda de
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amparo, en la que mencionaron como autoridades responsables y
actos reclamados, los que a continuación se precisan:
“III. AUTORIDADES RESPONSABLES DE LA AMPLIACIÓN. Tienen el carácter de ordenadoras: 1. El Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos; 2. La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; 3. La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión; 4. El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos; Tiene el carácter de autoridad ejecutora el (5) Titular del Órgano Interno de Control en PEMEX EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN. IV. NORMA GENERAL, ACTO U OMISIÓN QUE DE CADA AUTORIDAD SE RECLAMA. 1. Del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, se reclama El decreto de promulgación de la Ley de Petróleos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial el veintiocho de noviembre de dos mil ocho, en particular su artículo 53, fracción V, inciso d) con motivo de su primer acto concreto de aplicación. 2. De la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, se reclama La aprobación y emisión de la Ley de Petróleos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial el veintiocho de noviembre de dos mil ocho, en particular su artículo 53, fracción V, inciso d) con motivo de su primer acto concreto de aplicación. 3. De la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, se reclama La aprobación y emisión de la Ley de Petróleos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial el veintiocho de noviembre de dos mil ocho, en particular su artículo 53, fracción V, inciso d) con motivo de su primer acto concreto de aplicación. 4. Del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, se reclama La emisión de las Disposiciones administrativas de contratación en materia de adquisiciones, arrendamientos, obras y servicios de las actividades sustantivas de carácter productivo de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, en lo particular el artículo 12, fracción III, publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de enero de dos mil diez, con motivo de su primer acto concreto de aplicación.
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5. Del Titular del Órgano Interno de Control en PEMEX EXPLORACIÓN Y PRODUCCIÓN, se reclama: La resolución del recurso de revisión RE-16/2013 de fecha diecinueve de mayo de dos mil catorce, interpuesto en contra de la resolución recaída a la inconformidad de fecha trece de agosto de dos mil trece dictada en el expediente PEP-I-OP-40/2013.”
La referida ampliación de demanda, previo a un diverso
requerimiento, fue admitida a trámite mediante proveído de veinte de
junio de dos mil catorce.
Seguida la secuela procesal correspondiente, el juez del
conocimiento1 celebró la audiencia constitucional el cinco de agosto de
dos mil quince y dictó sentencia autorizada el veintiséis siguiente, en la
que resolvió por una parte, sobreseer en el juicio y, por la otra, negar el
amparo solicitado.
QUINTO. En desacuerdo con la resolución anterior, el autorizado
de las sociedades quejosas interpuso recurso de revisión mediante
escrito presentado el once de septiembre de dos mil quince en la
Oficialía de Partes del Juzgado Primero de Distrito en Materia
Administrativa de la Ciudad de México.
SEXTO. El referido medio de impugnación se remitió para su
conocimiento al Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, cuyo Magistrado Presidente, por auto
de dieciséis de octubre de dos mil quince, lo admitió a trámite y ordenó
su registro bajo el expediente 407/2015.
En sesión de once de agosto de dos mil dieciséis, el órgano
colegiado de referencia dictó sentencia en la que resolvió dejar a salvo
la jurisdicción de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para
conocer del planteamiento de constitucionalidad hecho valer por las
sociedades quejosas respecto de los artículos 53, fracción V, inciso d),
de la Ley de Petróleos Mexicanos (vigente hasta el once de agosto de
dos mil catorce) y 12, fracción III, de las Disposiciones Administrativas
de Contratación en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y
1 Cabe precisar que mediante oficio SEPLEP./ADS./004/7824/2014, el Secretario Ejecutivo del
Pleno y de la Presidencia del Consejo de la Judicatura Federal informó que en sesión extraordinaria de ocho de diciembre de dos mil catorce, celebrada por la Comisión de Adscripción del citado Consejo, se determinó adscribir a Gabriel Regis López como titular del Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México a partir del uno de enero de dos mil quince. (Reverso de la foja 1357).
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Servicios de las Actividades Sustantivas de carácter productivo de
Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios.
SÉPTIMO. Mediante proveído de Presidencia de veintiséis de
agosto de dos mil dieciséis, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
asumió su competencia originaria para conocer de este recurso de
revisión, el cual quedó registrado bajo el expediente 879/2016;
asimismo se ordenó turnar el asunto, para su estudio, al Ministro José
Fernando Franco González Salas.
OCTAVO. Por auto de diez de octubre de dos mil dieciséis, el
Presidente de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación determinó que ésta se avocaría al conocimiento del asunto y
remitió los autos al Ministro Ponente.
NOVENO. El Agente del Ministerio Público de la Federación,
adscrito a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (se actualizará al
momento del engrose).
DÉCIMO. El proyecto de este asunto fue publicado dentro del
plazo y con las formalidades previstas en los artículos 73 y 184 de la
Ley de Amparo vigente, por versar sobre la constitucionalidad de una
norma de carácter general; y,
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación es competente para conocer de este recurso de revisión.2
SEGUNDO. En atención a que el órgano colegiado del
conocimiento analizó correctamente la oportunidad y la legitimación
que atañe verificar como presupuestos procesales en este medio de
impugnación, en el segundo y tercer considerando de la resolución que 2 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; 83 de la Ley de Amparo vigente; 11, fracción V, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; punto Tercero, en relación con el punto Segundo, fracción III, del Acuerdo General Plenario 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece; toda vez que se interpuso contra una resolución dictada en la audiencia constitucional en un juicio de amparo indirecto, en el que se impugnó la constitucionalidad de los artículos 53, fracción V, inciso d), de la Ley de Petróleos Mexicanos (vigente hasta el once de agosto de dos mil catorce) y 12, fracción III, de las Disposiciones Administrativas de Contratación en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios de las Actividades Sustantivas de carácter productivo de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, por lo que en este recurso subsiste un problema de constitucionalidad de leyes, aunado a que no se estima necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
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dictó el once de agosto de dos mil dieciséis, se estima innecesario
hacerlo de nueva cuenta en esta ejecutoria.
TERCERO. Previo al examen de los agravios, es necesario
destacar los siguientes antecedentes.
1. El veintisiete de noviembre de dos mil doce se publicó en el
Diario Oficial de la Federación la convocatoria de Pemex Exploración y
Producción a todos los interesados en participar en la licitación pública
internacional TLC No. 18575106-564-12, para la “Construcción de
infraestructura para las obras de la Región sur, incluye: Terracerías,
Pavimentos, Obra Civil, Mecánica, Tuberías, Eléctrica y de
Instrumentos (Paquete B).”
En la convocatoria de referencia participaron, entre otras, Dica
Infraestructura, y Dica Ingeniería Construcción, ambas Sociedades
Anónimas de Capital Variable.
2. Seguido el proceso de licitación correspondiente, el veintinueve
de abril de dos mil trece, la Subgerencia de Contratación de
Construcción de Infraestructura de la Gerencia de Suministros y
Servicios Administrativos de Perforación y Servicios de Proyectos de la
Subdirección de Administración y Finanzas de Pemex Exploración y
Producción emitió el fallo respectivo, en el que se resolvió declarar
desierta la convocatoria de mérito.
En esencia, se desestimó la propuesta de las sociedades
quejosas debido a que se advirtió que aquéllas no habían cumplido con
la totalidad del contrato 420902001, cuyo objeto consistió en el
"Suministro de Motobombas Autocebantes de Diésel", celebrado
también con Petróleos Mexicanos.
Consecuentemente, con base en lo dispuesto en los artículos 53,
fracción V, inciso d), de la Ley de Petróleos Mexicanos (vigente hasta
el once de agosto de dos mil catorce) y 12, fracción III, de las
Disposiciones Administrativas de Contratación en Materia de
Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios de las Actividades
Sustantivas de carácter productivo de Petróleos Mexicanos y
Organismos Subsidiarios, se determinó que las sociedades quejosas
no estaban en condiciones para que les fuera adjudicado el contrato
del procedimiento licitatorio en comento.
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3. En contra de esa determinación, mediante escrito presentado
el ocho de mayo de dos mil trece3 en la Oficialía de Partes del Área de
Responsabilidades del Órgano Interno de Control en Pemex
Exploración y Producción, Dica Infraestructura, y Dica Ingeniería
Construcción, ambas Sociedades Anónimas de Capital Variable,
interpusieron recurso de inconformidad.
4. Dicho medio de defensa fue resuelto el trece de agosto de dos
mil trece4, por el Titular del Área de Responsabilidades del Órgano
Interno de Control en Pemex Exploración y Producción dentro del
expediente PEP-I-OP-40/2013, en el sentido de declararlo infundado.
5. En desacuerdo con la anterior determinación, por escrito
presentado el tres de septiembre de dos mil trece5 en la Oficialía de
Partes del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control en
Pemex Exploración y Producción, las sociedades inconformes
interpusieron recurso de revisión, el cual se registró bajo el expediente
RE-16/2013.
6. Ante la ausencia de la resolución que debía recaer al recurso
de revisión mencionado, mediante escrito presentado el veinte de
febrero de dos mil catorce6, las sociedades recurrentes solicitaron al
Titular del Órgano Interno de Control en Pemex Exploración y
Producción la emisión de una constancia de negativa ficta. Cabe
mencionar que dicha solicitud tampoco obtuvo respuesta.
7. En consecuencia, el apoderado de las sociedades recurrentes
promovió juicio de amparo en contra de los actos atribuidos al Titular
del Área de Responsabilidades del Órgano Interno de Control y del
Subgerente de Administración y Finanzas de la Gerencia de
Suministros y Servicios Administrativos de Perforación y Servicios a
Proyectos, ambos de Pemex Exploración y Producción, consistentes en
la omisión de resolver el recurso de revisión RE-16/2013, así como por
la emisión de la diversa convocatoria de la licitación pública
internacional TLC No. 18575106-531-13, respectivamente.
3 Foja 56 del tomo I del cuaderno de amparo.
4 Fojas 94 a 106 del tomo I del cuaderno de amparo.
5 Foja 107 del tomo I del cuaderno de amparo.
6 Foja 131 del tomo I del cuaderno de amparo.
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En su demanda de amparo las sociedades quejosas hicieron
valer, medularmente, los siguientes conceptos de violación.
PRIMER CONCEPTO DE VIOLACIÓN
- Mencionaron que existía vulneración a lo dispuesto por el
artículo 8 de la Constitución Federal debido a que la autoridad
responsable había sido omisa en resolver el recurso de
revisión RE-16/2013, así como en emitir una respuesta a la
solicitud que extendió para que se le expidiera una constancia
de negativa ficta en términos de lo establecido por el numeral
17 de la Ley del Procedimiento Administrativo, debido a que
habían transcurrido más de tres meses sin que se resolviera el
medio de defensa de mérito.
SEGUNDO CONCEPTO DE VIOLACIÓN
- Consideraron que los actos reclamados eran violatorios del
contenido del precepto 3, fracción V, de la Ley Federal de
Procedimiento Contencioso Administrativo, toda vez que los
mismos carecían de absoluta fundamentación y motivación,
por lo que incluso, destacaron que en caso de que se
considerara que la omisión de resolver el recurso de revisión
constituía una negativa ficta en su perjuicio, aquélla debía
considerarse ilegal.
TERCER CONCEPTO DE VIOLACIÓN
- Manifestaron que la licitación pública internacional TLC No.
18575106-531-13, para la contratación de los trabajos, cuya
descripción general es: „Construcción de infraestructura para
las obras de la Región Sur, Incluye: terracerías, pavimentos,
obra civil, mecánica, tuberías, eléctrica y de instrumentos
(Paquete B-1_fase A y B)’ así como la tramitación de su
respectivo procedimiento, eran transgresores de los derechos
consagrados en los artículos 8, 14 y 16 constitucionales.
- Bajo este contexto, estimaron que no era válido ni legal que la
autoridad responsable hubiera convocado a una nueva
licitación sobre la misma obra, objeto y alcance que la de
diversa TLC No. 18575106-564-12, misma que se encontraba
sub judice, aunado a que resaltó que ambas licitaciones se
llevarían a cabo en los campos petroleros de la región sur del
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país, principalmente del activo de producción Bellota-Jujo,
ubicado en el Estado de Tabasco.
- En este sentido, destacaron que la única diferencia entre las
licitaciones públicas internacionales TLC No. 18575106-564-12
y TLC No. 18575106-531-13, radicaba en que la de dos mil
trece había sido dividida en dos fases; sin embargo, también
advirtió que los conceptos y las cantidades de trabajo a
ejecutarse eran los mismos.
8. Por razón de turno, correspondió conocer de la demanda al
Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de
México, cuya titular, mediante acuerdo de siete de mayo de dos mil
catorce registró el asunto bajo el expediente 720/2014.7
En el mismo proveído, requirió a las sociedades quejosas para
que señalaran la totalidad de los hechos que constituían los
antecedentes de los actos reclamados e indicaran la fecha en que
tuvieron conocimiento, o bien, se ostentaron sabedoras de la emisión
de la convocatoria a la licitación pública internacional internacional TLC
No. 18575106-531-13.
9. Por escrito presentado el doce de mayo de dos mil catorce en
el juzgado del conocimiento8, el apoderado de las quejosas desahogó
el requerimiento anterior, en el que especificó la fecha en que
conocieron de la licitación pública internacional TLC No. 18575106-
531-13.
A dicho escrito recayó el proveído de trece de mayo siguiente9,
en el que la titular del juzgado admitió la demanda de amparo, ordenó
que se tramitara por duplicado y separado el incidente de suspensión
de los actos reclamados y solicitó los informes justificados a las
autoridades señaladas como responsables.
10. El doce de junio de dos mil catorce10 las quejosas presentaron
en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito
en Materia Administrativa, con residencia en la Ciudad de México, un
escrito en el que ampliaron su demanda de amparo, en la que 7 Foja 132 a 137 del tomo I del cuaderno de amparo.
8 Foja 139 y 140 del tomo I del cuaderno de amparo.
9 Foja 143 a 137 del tomo I, del cuaderno de amparo.
10 Foja 178 a 201 del tomo I, del cuaderno de amparo.
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impugnaron la resolución de diecinueve de mayo de dos mil catorce11,
emitida por el Titular del Órgano Interno de Control en Pemex
Exploración y Producción, dentro del recurso de revisión RE-16/2013.
Asimismo, plantearon la inconstitucionalidad de los artículos 53,
fracción V, inciso d), de la Ley de Petróleos Mexicanos (vigente hasta
el once de agosto de dos mil catorce) y 12, fracción III, de las
Disposiciones Administrativas de Contratación en Materia de
Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios de las Actividades
Sustantivas de carácter productivo de Petróleos Mexicanos y
Organismos Subsidiarios, por considerarlos contrarios a los derechos
consagrados en los numerales 14 y 16 de la Constitución Federal.
Las sociedades quejosas hicieron valer en su ampliación de
demanda, los conceptos de violación que a continuación se sintetizan.
PRIMER CONCEPTO DE VIOLACIÓN
- Comenzaron por señalar que se actualizaba la vulneración a lo
dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal;
3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; 53,
fracción V, inciso d), de la Ley de Petróleos Mexicanos y 12,
fracción III, de las Disposiciones Administrativas de
Contratación en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos,
Obras y Servicios de las Actividades Sustantivas de carácter
productivo de Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios,
debido a que la responsable los interpretó indebidamente.
- Lo anterior lo estimaron así, porque a su parecer tales
preceptos no establecen como obligación y mucho menos
como una facultad para la autoridad administrativa, el que
califique la conducta de los particulares respecto de los
contratos que con ellos ha celebrado.
- Añadieron que las consideraciones de la autoridad
responsable vertidas en la resolución del recurso de revisión
RE-16/2013, eran incongruentes entre sí, toda vez que
confundió el carácter de las comunicaciones entre
dependencias para informarse sobre el cumplimiento de los
contratos que han celebrado, (a las cuales no reconoció como
11
Foja 349 a 362 del tomo I, del cuaderno de amparo.
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11
actos de autoridad), con la facultad de calificar tal
cumplimiento.
- Bajo esta línea de pensamiento, señalaron que para calificar la
conducta de un particular respecto del cumplimiento de los
contratos que ha celebrado con alguna determinada
dependencia, se requieren de ciertos requisitos, tales como
que dicha calificativa se realice por una autoridad competente,
y que la resolución se encuentre fundada y motivada.
- En concordancia con el argumento anterior, las quejosas
señalaron que el Subdirector a Proyectos de Pemex
Exploración y Producción carecía de facultades para calificar
el cumplimiento de las obligaciones que adquirieron en un
diverso contrato, por lo que adujeron que tanto el documento
de “verificación de cumplimiento contractual”, como el fallo en
la que se declaró desierta la licitación de mérito, eran actos
que adolecían de falta de fundamentación y motivación.
- Agregaron que fue ilegal que la responsable estimara que su
inasistencia a la audiencia del procedimiento de conciliación
constituyera una prueba que demostraba que no había
cumplido en su totalidad un diverso contrato celebrado con
Petróleos Mexicanos, ya que destacaron que la finalidad de la
conciliación no es evidenciar eso, debido a que no existe
disposición legal que así lo prevea, aunado a que en todo caso
lo que podía presumirse en ese supuesto era la ausencia de
voluntad para conciliar.
- Asimismo, enfatizaron que la litis en la inconformidad consistía
en determinar si la autoridad que resolvió que existía un
incumplimiento de contrato pendiente de solventar, contaba
con facultades para ello, así como verificar si aquella
determinación estaba fundada y motivada, por lo que no era
oportuno analizar si las quejosas tenían el deber de probar que
dieron cumplimiento al contrato de mérito.
- Con base en lo anterior, refieren que fue incorrecto que la
autoridad responsable determinara que existía incumplimiento
de un contrato celebrado en el pasado por parte de las
sociedades quejosas, sin cerciorarse a quién le era atribuible
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tal falta, así como que había sido incongruente al señalar que
la constancia de verificación de cumplimiento no era un acto
de autoridad, sino solo una comunicación y, a pesar de ello, le
dio valor probatorio como si se tratara de un acto definitivo.
SEGUNDO CONCEPTO DE VIOLACIÓN
- Argumentaron que la autoridad responsable no había
analizado correctamente la causa del pedir, toda vez que en
su escrito de inconformidad planteó la desvinculación procesal
entre el fallo de la licitación de dos mil doce y la situación del
diverso contrato que se decía había incumplido, mientras que
la responsable se limitó a calificar la legalidad de la actuación
de la autoridad recurrida sin tomar en cuenta estas cuestiones.
TERCER CONCEPTO DE VIOLACIÓN
- Manifestaron que fueron interpretados incorrectamente los
artículos 53, fracción V, inciso d), de la Ley de Petróleos
Mexicanos y 12, fracción III, de las Disposiciones
Administrativas de Contratación en Materia de Adquisiciones,
Arrendamientos, Obras y Servicios de las Actividades
Sustantivas de carácter productivo de Petróleos Mexicanos y
Organismos Subsidiarios, puesto que se consideró que no
establecían un procedimiento para la emisión de la constancia
de verificación de cumplimiento contractual.
- Al respecto, reconocieron que aunque tales preceptos no
establecieran expresamente un procedimiento específico para
ello, esa circunstancia no exime a la autoridad del deber que
tiene de garantizar en beneficio de las quejosas, el derecho de
audiencia previa, dado que constituye un deber constitucional.
- Por otra parte, señalaron que la autoridad responsable se
equivocó al considerar que el argumento que formularon era el
consistente en que se debió publicar en el Diario Oficial de la
Federación el procedimiento –en particular– mediante el cual
se verificaría el cumplimiento contractual, puesto que no se
referían a un documento en específico, sino a la ausencia de
una disposición de carácter general que estableciera el
procedimiento para determinar la existencia de un
incumplimiento de contrato.
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CUARTO CONCEPTO DE VIOLACIÓN
- En este concepto de violación las quejosas plantearon la
inconstitucionalidad de los artículos 53, fracción V, inciso d),
de la Ley de Petróleos Mexicanos y 12, fracción III, de las
Disposiciones Administrativas de Contratación en Materia de
Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios de las
Actividades Sustantivas de carácter productivo de Petróleos
Mexicanos y Organismos Subsidiarios, ya que a su parecer,
resultan violatorios de lo dispuesto por los numerales 14 y 16
de la Constitución Federal, por cuanto en ellos no se establece
un procedimiento mediante el cual se pueda determinar
válidamente que una persona incumplió con algún diverso
contrato anterior y, que por esta razón, tiene un impedimento
para volver a contratar con Petróleos Mexicanos o sus
organismos subsidiarios.
- En este contexto, adujeron que tales preceptos no conceden
garantía de audiencia en favor de los gobernados para que
estén en aptitud de alegar lo que en su derecho convenga y,
de esta manera, tengan la posibilidad de desvirtuar el
incumplimiento que se les atribuye.
- Indicaron también que las porciones normativas impugnadas
eran violatorias de la garantía de seguridad jurídica, debido a
que permiten que la autoridad administrativa actúe
arbitrariamente y tome decisiones de manera unilateral, lo que
a su vez acarrea la transgresión al derecho de libertad
contractual, puesto que únicamente disponen el supuesto en el
que se impedirá a una persona celebrar contratos con
Petróleos Mexicanos, pero no el procedimiento para verificar
esa situación.
QUINTO CONCEPTO DE VIOLACIÓN
- Expusieron que existía violación a lo establecido por los
numerales 21, fracciones I y VI y 22 de la Ley Federal del
Procedimiento Administrativo; 47, fracciones V y XIII, de la Ley
Federal de los Servidores Públicos y por analogía, al 146,
fracción XVI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación, ya que el recurso de inconformidad y de revisión
que interpuso previo a acudir al juicio de amparo, fueron
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resueltos por la misma persona, por lo afirmó que se
menoscabó en su perjuicio el principio de imparcialidad.
En este apartado conviene precisar que la titular del juzgado del
conocimiento se dio a la tarea de emplazar al juicio a todas las
personas que tuvieran el carácter de terceras interesadas.
Así, después de diversas comunicaciones, mediante proveído de
catorce de abril de dos mil quince, se determinó que las personas
indicadas con el carácter de tercero interesadas habían sido
emplazadas, salvo la empresa Construcciones y Reparaciones del Sur,
Sociedad Anónima de Capital Variable, debido a que no fue posible
obtener con certeza su domicilio, motivo por el cual se ordenó
notificarla por medio de edictos a costa de la parte quejosa.
11. Agotados los demás trámites legales correspondientes, el
juez del conocimiento celebró la audiencia constitucional el cinco de
agosto de dos mil quince y dictó sentencia autorizada el veintiséis
siguiente, en la que resolvió por una parte, sobreseer en el juicio y, por
la otra, negar el amparo solicitado.
El juez de distrito del conocimiento consideró, medularmente, lo
que enseguida se sintetiza:
Inicialmente precisó la certeza de los actos reclamados, para
posteriormente advertir que se actualizaba la causa de
improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de
Amparo, respecto del acto atribuido al Titular del Área de
Responsabilidades del Órgano Interno de Control en Pemex
Exploración y Producción, consistente en la omisión de resolver el
recurso de revisión RE-16/2013, ya que destacó que el diecinueve de
mayo de dos mil catorce dicha autoridad emitió la resolución
respectiva, motivo por el que habían cesado los efectos del acto
reclamado.
Enseguida analizó la causa de improcedencia hecha valer por
el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos, el cual
sostuvo que no tenía el carácter de autoridad para efectos del juicio
de amparo; sin embargo, dicha alegación se calificó como infundada,
toda vez que el juez de distrito advirtió que conforme a lo estipulado
en la Ley de Petróleos Mexicanos (abrogada), era posible concluir
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que cumplía con las características para tener el carácter de
autoridad para efectos del juicio de amparo.
Asimismo, el consejo de referencia estimó que se actualizaba
la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XIV, de
la Ley de amparo, respecto de la impugnación del artículo 12,
fracción III, de las disposiciones administrativas impugnadas, ya que
afirmó que las sociedades quejosas habían consentido el acto
reclamado por no promover el juicio de amparo respecto de su
primer acto de aplicación, esto es, desde que comenzó su
participación en el procedimiento de la licitación de mérito.
Al respecto, el juez del conocimiento precisó que el primer
acto de aplicación de tal precepto reclamado no fue a través de la
convocatoria de la licitación pública internacional TLC No. 18575106-
564-12, sino hasta que se dictó el fallo de veintinueve de abril de dos
mil trece, en la que se declaró desierta dicha convocatoria, por lo que
sostuvo que si las sociedades quejosas promovieron los medios
ordinarios de defensa correspondientes en su contra, se evidenciaba
que no habían consentido el acto reclamado.
En otro aspecto, la Subgerencia de Contratación de
Construcción de Infraestructura de la Gerencia de Suministros y
Servicios Administrativos de Perforación y Servicios de Proyectos de
la Subdirección de Administración y Finanzas de Pemex Exploración
y Producción adujo que el juicio debía sobreseerse por actualizarse
la hipótesis prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de
Amparo, debido a que las sociedades quejosas carecían de interés
jurídico para promover el juicio de amparo en contra de la licitación
pública internacional TLC No. 1857106-531-13 y la sustanciación de
su procedimiento.
En este sentido, el juez de distrito destacó que las sociedades
quejosas argumentaron que las licitaciones TLC No. 18575106-564-
12 y TLC No. 1857106-531-13, tenían el mismo objeto y coincidían
en los lugares donde se ejecutarían tales trabajos, lo cual sirvió para
que determinara que aquéllas sí tenían interés legítimo para
impugnar la licitación emitida en dos mil trece, toda vez que lo que
sucediera en una podría tener repercusiones en la otra.
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
16
Además, agregó que en el acta de recepción de
documentación para la precalificación en la licitación TLC No.
1857106-531-13, de catorce de abril de dos mil catorce, se advertía
que las sociedades quejosas se encontraban en la lista de personas
inscritas, motivo que robusteció lo infundado de dicha causa de
improcedencia.
Por otra parte, calificó como infundada la causa de
improcedencia que hizo valer la autoridad responsable en el sentido
de que el juicio de amparo no era procedente en atención a que las
sociedades quejosas no agotaron previamente los medios ordinarios
de defensa, puesto que consideró que en el caso en concreto se
actualizaba una excepción al principio de definitividad debido a que
en la demanda de amparo se había impugnado la constitucionalidad
de diversas normas de carácter general.
El Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos
también refirió que se actualizaba la causa de improcedencia
prevista en el artículo 61, fracción XVI, de la Ley de Amparo, debido
a que consideró que la convocatoria de licitación TLC No. 1857106-
531-13, constituía un acto consumado; sin embargo, el juez de
distrito sostuvo que tal acto sí era susceptible de repararse, por lo
que calificó tal alegación como infundada.
En otro argumento, la autoridad responsable en mención
esgrimió que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el
artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo, en relación con el
diverso numeral 107, fracción III, inciso a), del mismo ordenamiento
legal, interpretado a contrario sensu, puesto que estimó que los actos
reclamados no constituían una resolución definitiva.
El juez del conocimiento señaló que era infundada dicha
causa de improcedencia, ya que resolvió que debía atenderse a lo
expuesto por las quejosas en la demanda y su ampliación, en donde
adujeron que las licitaciones de dos mil doce y dos mil trece tenían el
mismo objeto, siendo que a pesar de que impugnó la primera de
ellas, se emitió una nueva convocatoria idéntica, lo que podría
afectar de modo irreparable a la quejosa y, por tanto, el juicio sí
resultaba procedente conforme al artículo 107, fracción III, inciso b)
de la Ley de Amparo.
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
17
Por último, el Titular del Órgano Interno de Control en Pemex
Exploración y Producción hizo valer como causa de improcedencia la
prevista en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el diverso
numeral 77, ambos de la Ley de Amparo, debido a que estimó que
de concederse el amparo, no serían posible concretar sus efectos,
puesto que aunque subsistía el acto reclamado, al declararse
desierta la licitación TLC No. 18575106-564-12, aquélla había
quedado sin objeto.
El juez de distrito estimó que no le asistía la razón a la
autoridad de referencia, ya que arguyó que en caso de que se
concediera el amparo, se tendría que emitir una nueva resolución
respecto de la licitación que fue declarada desierta, con lo que se
evidenciaba que sí se podrían concretar los efectos de una eventual
concesión del amparo.
En cuanto al fondo del asunto, el juez de distrito comenzó por
analizar los argumentos contenidos en el cuarto concepto de
violación, en el que las sociedades quejosas impugnaron la
constitucionalidad de los numerales 53, fracción V, inciso d), de la
Ley de Petróleos Mexicanos (vigente hasta el once de agosto de dos
mil catorce), y 12, fracción III, de las Disposiciones Administrativas
de Contratación en Materia de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras
y Servicios de las Actividades Sustantivas de carácter productivo de
Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios, publicadas en el
Diario Oficial de la Federación el seis de enero de dos mil diez.
Para responder a las alegaciones vertidas en ese sentido, el
juez de distrito analizó preliminarmente el contenido de los artículos
35, 54 y 55 de la Ley de Petróleos Mexicanos; 19, 26 28, 29, 33, 52,
57, primer párrafo, incisos g), j) y o); 70 de las Disposiciones
Administrativas de Contratación en Materia de Adquisiciones,
Arrendamientos, Obras y Servicios de las Actividades Sustantivas de
carácter productivo de Petróleos Mexicanos y Organismos
Subsidiarios y 65, 66, 71 y 72 de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público.
Luego, explicó que el artículo 53, fracción V, inciso d), de la
Ley de Petróleos Mexicanos (vigente hasta el once de agosto de dos
mil catorce), establece entre otros supuestos, que Petróleos
Mexicanos y sus organismos subsidiarios se abstendrán de recibir
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
18
propuestas o celebrar contratos con personas que tengan
incumplimientos pendientes de solventar con dichas paraestatales, lo
que a su vez –indicó– fue retomado en el diverso precepto 12,
fracción III, de las disposiciones administrativas impugnadas.
Precisado lo anterior, el juez del conocimiento estimó que si
bien la legislación aplicable no establecía un procedimiento previo al
dictado del fallo de la licitación correspondiente, en donde se
dilucidara si existe o no incumplimiento pendiente de solventar por
parte de una de las contratistas, lo cierto era que ello no daba lugar a
estimar que las normas reclamadas fueran transgresoras de la
garantía de audiencia previa establecida en el artículo 14 de la
Constitución Federal.
Lo anterior lo estimó así, en razón de que refirió que dentro de
un procedimiento de licitación, la convocante se encuentra obligada a
verificar que los solicitantes no tengan algún impedimento legal, lo
que debe justificarse al momento de dictar el fallo.
Bajo esta línea de pensamiento, señaló que tampoco era
válido estimar que esta circunstancia originara que los particulares
quedaran en estado de indefensión, pues en todo caso, en contra del
fallo de la licitación de que se trate tendrían la posibilidad de
interponer el recurso de inconformidad que se prevé en el artículo 65
de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Público, en el que se les otorga la oportunidad de desvirtuar la
determinación de la autoridad administrativa de abstenerse de
contratar con personas que tengan algún impedimento legal.
En adición a lo sintetizado en párrafos precedentes, destacó
que los artículos 77, 78 y 79 de la Ley de Adquisiciones,
Arrendamientos y Servicios del Sector Público prevén un
procedimiento conciliatorio que se lleva a cabo ante la Secretaría de
la Función Pública, en caso de que se suscite alguna controversia en
relación al cumplimiento de algún contrato.
Al tomar en cuenta este panorama, concluyó que los
preceptos impugnados no violaban el derecho de audiencia previa
contenido en el artículo 14 de la Constitución Federal, toda vez que
en contra de la resolución en la que se determine que una persona
tiene incumplimientos pendientes de solventar respecto de un
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
19
contrato celebrado con alguna dependencia de Petróleos Mexicanos,
procede el recurso de inconformidad e, incluso, si existe controversia
sobre el cumplimiento de un contrato, es posible acudir a un
procedimiento conciliatorio regulado por la legislación aplicable.
En cuanto a la alegada violación de los preceptos impugnados
a la garantía de seguridad jurídica prevista por el artículo 16 de la
Constitución Federal, el juez de distrito sostuvo que no le asistía la
razón a las sociedades quejosas, puesto que tales disposiciones
eran precisas en establecer los supuestos en que Petróleos
Mexicanos debe de abstenerse de celebrar contratos, por lo que
resaltó que no se dejó al arbitrio de la autoridad administrativa
determinar esa circunstancia.
A mayor abundamiento, indicó que la medida prevista en los
artículos impugnados se encontraba justificada, debido a que atiende
al interés público del Estado de elegir la propuesta que asegure las
mejores condiciones, en términos de lo dispuesto por el numeral 134
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Con base en lo reseñado con anterioridad, el juez de distrito
calificó como infundado el cuarto concepto de violación formulado
por las sociedades quejosas, ya que arribó a la convicción de que las
disposiciones normativas impugnadas no eran violatorias de los
artículos 14 y 16 de la Constitución Federal.
Posteriormente, analizó el quinto concepto de violación hecho
valer en la ampliación de demanda, en el que las quejosas adujeron
que el servidor público que resolvió el recurso de revisión RE-
16/2013, se encontraba impedido para ello, pues previamente había
resuelto el recurso de inconformidad PEP-I-OP-040/2013, que era el
que precisamente se impugnaba.
Por su parte, el juez del conocimiento determinó que la Ley
Federal del Procedimiento Administrativo establece diversos
supuestos en los que los servidores públicos se encontraran
impedidos para intervenir en un procedimiento administrativo; sin
embargo, especificó que las causas ahí previstas no se actualizaban
en el caso en concreto, aunado a que destacó que existen supuestos
en los cuales se permite que sea la misma autoridad quien conozca
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
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de ambos medios de defensa, tal y como ocurre con lo señalado en
el artículo 86 de la ley previamente citada.
Asimismo, refirió que las quejosas adujeron que la autoridad
responsable transgredió en su perjuicio lo dispuesto en el artículo 47,
fracciones V y XIII, de la Ley Federal de los Servidores Públicos; sin
embargo, especificó que esa norma no era aplicable respecto de los
impedimentos para conocer de procedimientos administrativos.
Enseguida, analizó en su conjunto los conceptos de violación,
primero, segundo y tercero formulado por las quejosas, en los cuales
mencionaron que las autoridades responsables habían interpretado
incorrectamente los artículos 53, fracción V, inciso d), de la Ley de
Petróleos Mexicanos (vigente hasta el once de agosto de dos mil
catorce), y 12, fracción III, de las disposiciones administrativas
impugnadas, toda vez que a su parecer, no constituía un deber, y
mucho menos una facultad de la autoridad, el calificar el desempeño
de un particular respecto de un contrato celebrado en el pasado.
El juez del conocimiento contestó tales argumentos, en el
sentido de que las quejosas partían de una apreciación incorrecta,
toda vez que dicha interpretación se la atribuían al Titular del Órgano
Interno de Control de Petróleos Mexicanos Exploración y Producción,
cuando en realidad fue el Titular del Área de Responsabilidades de
dicha entidad quien la realizó al resolver el recurso de inconformidad.
Por lo tanto, calificó de inoperante esa alegación, ya que
señaló que con tales manifestaciones no controvertían la
determinación de la autoridad responsable, sino solo se limitaron a
mencionar que fue incorrecta la interpretación realizada.
En todo caso, el juez de distrito advirtió que tal argumento
sería inexacto, en razón de que no se interpretaron tales preceptos
en el sentido de que era una facultad de la autoridad el calificar el
desempeño del particular en una relación contractual, sino en el
sentido de que es obligación de la autoridad abstenerse de recibir
propuestas y contratar con personas que tenga incumplimientos
pendientes de solventar.
Por otra parte, se calificó como inoperante el concepto de
violación en el que las quejosas señalaron que la resolución era
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
21
incongruente porque la responsable sostuvo que el documento de
verificación de cumplimiento contractual no tenía el carácter de acto
de autoridad y, a pesar de ello, le otorgó valor probatorio, ya que el
juez de distrito estimó que con dicha manifestación tampoco
controvertían las razones que dio la autoridad para determinar que
las comunicaciones entre autoridades sí se encontraban
debidamente fundadas y motivadas.
También se determinó que era inoperante, por novedoso, el
concepto de violación en el que las quejosas sostuvieron que el
Subdirector de Servicios a Proyectos de Pemex Exploración y
Producción carecía de facultades para calificar el cumplimiento de
las obligaciones de la parte quejosa en un diverso contrato celebrado
en el pasado.
En otro aspecto, las sociedades quejosas expusieron que fue
ilegal el estudio que realizó la autoridad responsable respecto del
segundo agravio que formularon en el recurso de revisión, pues en él
se sostuvo que en la resolución de la inconformidad indebidamente
se había prejuzgado sobre los alcances del procedimiento de
conciliación, al señalar que por el hecho de no haber asistido a la
última audiencia conciliatoria tácitamente se debía considerar que
habían incumplido con el contrato.
Al respecto, el juez del conocimiento señaló que la
responsable analizó diversos documentos aportados por la
convocante, de las que se advertía que las sociedades quejosas
tenían incumplimientos pendientes de solventar, con relación al
contrato 420902001 cuyo objeto consistió en el "Suministro de
Motobombas Autocebantes de Diésel", por lo que concluyó que no se
prejuzgó sobre si estaba o no acreditado que consintió el
incumplimiento del contrato, sino que tal determinación derivó de una
valoración conjunta de las pruebas aportada al juicio.
Adicionalmente, el juez señaló que las quejosas no
controvirtieron lo determinado por la autoridad responsable, en el
sentido de que a ella le correspondía la carga de la prueba para
acreditar que cumplió con el contrato.
Por lo que hace al argumento de las sociedades quejosas en
el que esgrimieron que la responsable realizó una incorrecta
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
22
interpretación de los artículos que tildó de inconstitucionales, ya que
aunque no existe un procedimiento para determinar legalmente si se
incumplió o no un contrato, ello no la eximía de garantizarle el
derecho de audiencia, el juez determinó que la autoridad no se
encontraba obligada a interpretar la norma en el sentido solicitado,
pues reiteró que en estos supuestos, la garantía de audiencia se
garantiza en el recurso de inconformidad.
Respecto del concepto de violación en el que las quejosas
alegaron que la autoridad responsable interpretó incorrectamente el
argumento en el que señalaron que no existía norma alguna
publicada en el Diario Oficial de la Federación en la que se
estableciera el procedimiento a seguir para verificar si se acreditaba
o no un cumplimiento contractual por parte de la contratista, el juez
del conocimiento precisó que las quejosas partían del error de
considerar que la cédula de verificación de cumplimiento contractual
debía publicarse; sin embargo, preciso que tal acto no era de
carácter general.
Finalmente, el tercer concepto de violación en donde las
quejosas impugnaron la licitación TLC No. 18575106-531-13, se
calificó como inatendible, toda vez que advirtió que su impugnación
no se hizo valer por vicios propios, sino que la hizo depender del
hecho de que se encontraba pendiente de dictarse la resolución del
recurso de revisión RE-16/2013.
12. Inconforme con la resolución anterior, el autorizado de las
sociedades quejosas interpuso recurso de revisión mediante escrito
presentado el once de septiembre de dos mil quince, en la Oficialía de
Partes del Juzgado Primero de Distrito en Materia Administrativa de la
Ciudad de México.
13. Los escritos de agravios se remitieron para su conocimiento, al
Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito, el cual registró el asunto bajo el expediente 407/2015.
En sesión de once de agosto de dos mil dieciséis, el órgano
colegiado de referencia dictó sentencia, en la que resolvió dejar a salvo
la jurisdicción de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para que
conociera del planteamiento de constitucionalidad hecho valer por las
sociedades quejosas.
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
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CUARTO. Es necesario analizar los argumentos que en vía de
agravios expresan las sociedades recurrentes, los cuales se sintetizan
a continuación:
PRIMER AGRAVIO
Las sociedades recurrentes manifiestan que el juez de distrito
desestimó incorrectamente el concepto de violación en el que
impugnaron la constitucionalidad de los artículos 53, fracción
V, inciso d), de la Ley de Petróleos Mexicanos y 12, fracción
III, de las Disposiciones Administrativas de Contratación en
Materia de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios
de las Actividades Sustantivas de carácter productivo de
Petróleos Mexicanos y Organismos Subsidiarios.
Lo anterior, porque refieren que apreció de manera incorrecta
sus argumentos, toda vez que para sostener la
constitucionalidad de tales preceptos se basó en el idea
fundamental de que existían diversos medios de defensa a
través de los cuales resulta posible impugnar el fallo de la
licitación, o que incluso se encuentra previsto un
procedimiento de conciliación; sin embargo, aducen que su
alegación consistió en que se les debió de otorgar derecho de
audiencia previa al fallo, con independencia de los medios de
defensa que posteriormente se pudieran hacer valer en su
contra.
De esta manera, aducen que de no garantizarse tal derecho
previamente al fallo, se permitiría que la autoridad
administrativa determine de manera unilateral y arbitraria, si
los convocantes en una determinada licitación tienen o no
incumplimientos pendientes de solventar, sin que se les dé
oportunidad a las personas participantes de argumentar lo que
en su derecho convenga.
En el mismo sentido, advierte que la ausencia de garantía de
este derecho en los preceptos impugnados, acarrea la
vulneración a los principios de seguridad jurídica y de
presunción de inocencia, ya que con una simple afirmación
unilateral de cualquier autoridad, existe la posibilidad de que
se emita una resolución en la que se determine que un
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
24
particular tiene incumplimientos pendientes respecto de un
diverso contrato y, por tanto, ello repercutiría también en el
derecho que tienen de poder contratar con Petróleos
Mexicanos.
Enfatizan que su motivo de reclamo no consistió en el hecho
de que se les dejara en estado de indefensión, o que no se
previeran medios de defensa para combatir el fallo de
licitación, sino que alegaron que era incorrecto que se
permitiera que una autoridad administrativa limitara de manera
unilateral un derecho, con base en una opinión emitida por
otra autoridad, sin que previamente se hubiere seguido un
procedimiento que cumpliera con las formalidades esenciales
del procedimiento.
Por lo anterior, consideran que se menoscabaron sus
derechos a la libertad de comercio, libertad de trabajo y
libertad contractual.
Agregan que es discriminatoria la sanción de no poder
contratar con Petróleos Mexicanos por advertirse la existencia
de un incumplimiento respecto de otro diverso contrato, toda
vez que, a su parecer, el hecho de que se presuma que hubo
un incumplimiento de contrato en el pasado, no significa que
la conducta en la nueva licitación vaya a ser igual, por lo que
no es válido descalificar a una persona por estos motivos,
sobre todo cuando tal apreciación no derivó de una
determinación de carácter judicial.
SEGUNDO AGRAVIO
Las recurrentes manifiestan que el juez de distrito resolvió
incorrectamente el concepto de violación en el que adujeron
que la autoridad responsable estaba impedida para emitir el
acto reclamado, dado que fue él mismo el que resolvió
previamente la inconformidad interpuesta en contra del fallo
de licitación, por lo que consideraron que se había
transgredido el principio de imparcialidad.
Sobre tales bases, afirmaron que no resulta válida la
consideración esgrimida en la sentencia recurrida en la que se
sostiene que la Ley Federal de Responsabilidades de los
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
25
Servidores Públicos no era aplicable al caso, pues a decir del
juez del conocimiento, tal legislación sólo aplica para
sancionar a los servidores públicos; empero, las ahora
recurrentes sostienen que esa interpretación resulta limitada,
ya que dicha ley no sólo establece sanciones, sino también
prohibiciones.
TERCER AGRAVIO
Refieren que la sentencia impugnada es incongruente, ya que
en ella no se atendió efectivamente a la causa del pedir,
puesto que hicieron valer argumentos para demostrar que la
autoridad responsable no tenía facultades para calificar el
cumplimiento de un contrato, y aunque reconoció que
únicamente se estuvo frente a simples comunicaciones entre
autoridades y que la determinación de incumplimiento debió
estar fundada y motivada, no lo tomó en cuenta para el caso
en concreto.
Consideran que el juez de distrito se equivocó al calificar
como inoperante por novedoso el argumento en el que
esgrimieron que el Subdirector de Servicios a Proyectos de
Pemex Exploración y Producción carecía de facultades para
calificar el cumplimiento de las obligaciones de un diverso
contrato celebrado en el pasado, ya que –afirman– tal
alegación resulta ser una conclusión lógica del argumento
original, en el que sostuvieron que las autoridades emisoras
de la verificación del cumplimiento contractual no tenían
facultades para ello.
Argumentan que fue incongruente el alcance que le dio el juez
de distrito al procedimiento de conciliación, ya que manifiestan
que no era posible concluir que la inasistencia a la última
audiencia de conciliación, daba lugar a tener por probado que
existió incumplimiento en un diverso contrato celebrado en el
pasado.
Bajo este contexto, aducen que el juez del conocimiento
indebidamente se limitó a mencionar que la autoridad
responsable sí había valorado las pruebas y que, en cualquier
caso, las quejosas no habían combatido la reversión de la
carga de la prueba que se les impuso en el acto reclamado.
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
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En otro aspecto, reitera que se le debió garantizar el derecho
de audiencia previa para que estuviera en aptitud de combatir
la determinación de la autoridad administrativa que originó
que se le privara del derecho fundamental a la libertad
contractual y de trabajo, aun ante la inexistencia en la
legislación reclamada de un procedimiento específico para tal
efecto, ya que aducen que constituye una garantía esencial de
rango constitucional.
Adicionalmente, destacan que no fue atendido
adecuadamente el argumento en el que alegaron que no
existía un procedimiento publicado en el Diario Oficial de la
Federación, mediante el cual se pudiera verificar el
cumplimiento de los contratos, puesto que el juez de distrito
entendió que se referían, en concreto, al procedimiento
respecto del incumplimiento advertido en la especie, siendo
que realmente se refirieron a la inexistencia, en general, de un
procedimiento para tal efecto.
Por otra parte, combaten la calificativa de inatendible del
concepto de violación en el que impugnaron la convocatoria
de licitación pública internacional TLC No. 18575106-531-13,
toda vez que el juez de distrito estimó que dicha convocatoria
no se había impugnado por vicios propios; sin embargo, las
recurrentes advierten que con esa consideración, se pasó por
alto que argumentaron que precisamente era ilegal la misma
por haberse emitido sin que se permitiera se resolviera en
definitiva la diversa convocatoria TLC No. 18575106-564-12.
Por último, las recurrentes se inconforman con la calificativa
de inoperancia de sus conceptos de violación, ya que el juez
del conocimiento consideró que no combatían las
consideraciones del acto reclamado; empero, contrario a ello,
sostienen que sí impugnaron tales razones frontalmente, tal y
como se puede observar, según su dicho, en el primer y
segundo agravios del recurso de revisión relacionado con el
análisis de la cédula de incumplimiento, motivo por el que
consideran que no era posible concluir que sus argumentos
eran inoperantes.
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
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QUINTO. Preliminarmente, esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación advierte, de oficio, en términos del
artículo 6212 de la Ley de Amparo, la actualización de la causa de
improcedencia prevista en el numeral 61, fracción XXIII, en relación con
el contenido del artículo 108, fracción V, del ordenamiento legal en cita,
respecto de la impugnación de la licitación pública internacional TLC
No. 18575106-531-13, para la contratación de los trabajos, cuya
descripción general es: „Construcción de infraestructura para las obras
de la Región Sur, Incluye: terracerías, pavimentos, obra civil, mecánica,
tuberías, eléctrica y de instrumentos (Paquete B-1_fase A y B)’ así
como la tramitación de su respectivo procedimiento.
Lo anterior se estima así, porque del análisis íntegro a la
demanda de amparo y su ampliación, no se advierte que las
sociedades quejosas esgrimieran conceptos de violación en los que
controvirtieran directamente cuestiones vinculadas con la licitación
pública internacional TLC No. 18575106-531-13.
En efecto, lo que se advierte en realidad, es que la impugnación
de dicha licitación se hizo depender del hecho de que estimaron que
con su emisión se había soslayado que estaban pendientes de
resolverse los medios de impugnación que promovió en contra el
diverso fallo de la licitación TLC No. 18575106-564-12, que a su
parecer, era idéntica a la diversa TLC No. 18575106-531-13, por tener
la misma obra, objeto y alcance, aunado a que agregó que ambas se
llevarían a cabo en los campos petroleros de la región sur del país,
principalmente del activo de producción Bellota-Jujo, ubicado en el
Estado de Tabasco.
Sin embargo, en este sentido no le asiste razón a la quejosa, ya
que de las constancias de autos que integran este expediente, se
observa que las licitaciones públicas internacionales TLC No.
18575106-564-12 y TLC No. 18575106-531-13, no son similares, razón
por la cual, en todo caso, la impugnación de una no dependerá de lo
que ocurra en la otra, por lo que los argumentos que se hagan valer en
contra respecto de cada una, deben ser independientes.
Para corroborar lo anterior, es menester traer a colación el
contenido del anexo “B”, especificaciones generales, correspondientes
12
Artículo 62. Las causas de improcedencia se analizarán de oficio por el órgano jurisdiccional que conozca del juicio de amparo.
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
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a la licitación pública internacional TLC No. 18575106-564-12, para la
“Construcción de infraestructura para las obras de la Región sur, incluye:
Terracerías, Pavimentos, Obra Civil, Mecánica, Tuberías, Eléctrica y de
Instrumentos (Paquete B).”, de la cual se observa, específicamente en el
punto 2.3, “ubicación y residencia de los trabajos” lo siguiente:
“LOS TRABAJOS SE LLEVARÁN A CABO EN LOS CAMPOS DE LOS ACTIVOS DE PRODUCCIÓN DE LA REGIÓN SUR, ASÍ COMO LOS DE LA SDC, UBICADOS EN EL ESTADO DE VERACRUZ, LOS ACCESOS SERÁN A TRAVÉS DE CARRETERAS FEDERALES, ESTATALES, SECUNDARIAS, CAMINOS DE TERRACERIAS Y/O REVESTIDOS ASÍ COMO POR MEDIOS FLUVIALES.”13
Por otro lado, del anexo “B”, especificaciones generales, de la
licitación pública internacional TLC No. 18575106-531-13, para la
contratación de los trabajos, cuya descripción general es: „Construcción
de infraestructura para las obras de la Región Sur, Incluye: Terracerías,
Pavimentos, Obra Civil, Mecánica, Tuberías, Eléctrica y de Instrumentos
(Paquete B-1_fase A y B)’, se advierte en el punto 2.3, “ubicación y
residencia de los trabajos” lo que a continuación se transcribe:
“LOS TRABAJOS SE REALIZARÁN EN DIFERENTES CAMPOS PETROLEROS DE LA REGIÓN SUR, PRINCIPALMENTE DEL ACTIVO INTEGRAL BELLOTA-JUJO, UBICADO EN EL ESTADO DE TABASCO.”14
De este modo, queda evidenciado que no es posible considerar
que ambas licitaciones tienen el mismo objeto y finalidad, ya que los
lugares en donde se efectuarán los trabajos correspondientes son
distintos, por lo que no es admisible estimar que con la emisión de la
licitación TLC No. 18575106-531-13, se soslayó que estaba pendiente
de resolverse la legalidad de la diversa licitación TLC No. 18575106-
564-12, toda vez que, se insiste, tales convocatorias no son similares.
Consecuentemente, si como se precisó en párrafos precedentes,
era necesario que la impugnación de la licitación TLC No. 18575106-
531-13, se hiciera de manera independiente a los motivos que
originaron la controversia en la licitación TLC No. 18575106-564-12, lo
cual no aconteció en la especie, lo procedente en este caso es
sobreseer en el juicio respecto de la impugnación de la licitación
13
Foja 5 del referido anexo, que se encuentra en el “TOMO I – LEGAJO DE PRUEBAS.” 14
Foja 6, del referido anexo, que se encuentra en el “TOMO I – LEGAJO DE PRUEBAS.”
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
29
pública internacional emitida en dos mil trece, por no existir conceptos
de violación en su contra.
En este contexto, cabe precisar que no se soslaya que en el caso
en concreto las sociedades quejosas sí cuentan con interés jurídico
para impugnar la emisión de la licitación pública internacional TLC No.
18575106-531-13, puesto que se inscribieron para participar en tal
convocatoria, tal y como se advierte del acta de recepción de
documentación para la precalificación de la misma15; sin embargo,
dicho interés las obligaba a formular conceptos de violación
independientes en su contra.
En otro orden de ideas, cabe justificar que esta Segunda Sala
estima procedente analizar la constitucionalidad del artículo 12,
fracción III, de las Disposiciones Administrativas de Contratación en
Materia de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios de las
Actividades Sustantivas de carácter productivo de Petróleos Mexicanos
y Organismos Subsidiarios, por los siguientes motivos.
En primer lugar, debe destacarse que no pasa inadvertido que
conforme al Punto Cuarto, numeral I, inciso B), del Acuerdo General
Plenario 5/201316, corresponde a los Tribunales Colegiados de Circuito,
de inicio, resolver los recursos de revisión en los que se impugne la
constitucionalidad de una ley local, un reglamento federal o local, o
cualquier disposición de observancia general, como sucedería, por
ejemplo, con la impugnación del artículo 12 de las disposiciones
administrativas aquí reclamadas.
No obstante lo anterior, es pertinente enfatizar que en el caso en
concreto el tema de constitucionalidad planteado respecto de tal
precepto se encuentra estrechamente vinculado con el contenido del
15
Foja 180 del cuaderno “LEGAJO DE PRUEBAS I.” 16
“CUARTO. De los asuntos de la competencia originaria de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con las salvedades especificadas en los Puntos Segundo y Tercero de este Acuerdo General, corresponderá resolver a los Tribunales Colegiados de Circuito: I. Los recursos de revisión en contra de sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito, cuando: […] B) En la demanda se hubiere impugnado una ley local, un reglamento federal o local, o cualquier disposición de observancia general, salvo aquéllos en los que el análisis de constitucionalidad respectivo implique fijar el alcance de un derecho humano previsto en tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, respecto del cual no exista jurisprudencia del Pleno o de las Salas de este Alto Tribunal, sin menoscabo de que la Sala en la que se radique el recurso respectivo determine que su resolución corresponde a un Tribunal Colegiado de Circuito;”
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
30
artículo 53, fracción V, inciso d), de la Ley de Petróleos Mexicanos
(vigente hasta el once de agosto de dos mil catorce), esto es, una
legislación de carácter federal, lo que justifica que esta Suprema Corte
de Justicia de la Nación aborde el estudio de constitucionalidad de
ambos ordenamientos legales.
Lo anterior, porque el artículo 53, fracción V, inciso d), de la Ley
de Petróleos Mexicanos (vigente hasta el once de agosto de dos mil
catorce), establece entre otros supuestos, que Petróleos Mexicanos y
sus organismos subsidiarios se abstendrán de recibir propuestas o
celebrar contratos con personas que tengan incumplimientos
pendientes que solventar con dichas paraestatales, lo que se reitera en
el diverso precepto 12, fracción III, de las disposiciones administrativas
impugnadas, por lo que resulta válido que en esta instancia se analice
la constitucionalidad de ambos preceptos, en beneficio del derecho de
acceso a la justicia pronta y expedita en términos del artículo 17 de la
Constitución Federal.
SEXTO. En esa tesitura, la materia de este recurso se
circunscribe en analizar la constitucionalidad de los artículos 53,
fracción V, inciso d), de la Ley de Petróleos Mexicanos (vigente hasta
el once de agosto de dos mil catorce), y 12, fracción III, de las
Disposiciones Administrativas de Contratación en Materia de
Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios de las Actividades
Sustantivas de carácter productivo de Petróleos Mexicanos y
Organismos Subsidiarios, publicadas en el Diario Oficial de la
Federación el seis de enero de dos mil diez.
Para tal efecto, conviene destacar que en la ampliación de su
demanda de amparo, las quejosas impugnaron la constitucionalidad de
los preceptos referidos, específicamente, en el cuarto concepto de
violación, en el que sostuvieron que aquéllos eran contrarios a la
garantía de audiencia previa y de seguridad jurídica previstas en los
artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, toda vez que en ellos se establece, entre otros supuestos,
que Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios se abstendrán
de recibir propuestas o celebrar contratos con personas que tengan
incumplimientos pendientes de solventar.
En este sentido, advirtieron que ninguno de tales preceptos prevé
la existencia de un procedimiento, en la que se les garantice a los
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
31
particulares el derecho de audiencia previa para que estén en aptitud
de intervenir antes de que se determine si existió o no un
incumplimiento de un diverso contrato celebrado en el pasado atribuible
a ellos, aunado a que se deja completa libertad a la autoridad
administrativa para que emita resoluciones unilaterales y arbitrarias.
Por su parte, el juez del conocimiento concluyó que los preceptos
reclamados no eran violatorios del derecho de audiencia previa
contenido en el artículo 14 de la Constitución Federal, ya que reconoció
que aunque la legislación impugnada no establecía un procedimiento
previo al dictado del fallo de la licitación, en el que los particulares
estuvieran en aptitud de controvertir la determinación sobre el
cumplimiento de un diverso contrato, lo cierto era que en contra del
referido fallo sí eran procedentes diversos medios de defensa en los
que se podía impugnar tal decisión e, incluso, destacó la posibilidad de
acotarse a un procedimiento conciliatorio también previsto en la ley.
La determinación anterior es combatida por las sociedades
recurrentes, bajo el argumento toral de que el juez del conocimiento no
atendió correctamente a su planteamiento de constitucionalidad, ya que
aclaran, impugnaron los artículos reclamados por no garantizar el
derecho de audiencia previa de los particulares, mediante un
procedimiento en el que se encuentren en aptitud de desvirtuar o
combatir la idea de la autoridad administrativa de que existe un
incumplimiento pendiente de solventar de un diverso contrato, antes de
que se emita el fallo de la licitación respectivo, con independencia de
que efectivamente existan medios ordinarios de defensa que
posteriormente se puedan hacer valer en contra de esa resolución final.
En tales condiciones, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación arriba a la convicción de que es fundado el primer
agravio hecho valer por las sociedades recurrentes, ya que se advierte
que desde su demanda de amparo alegaron que los preceptos
reclamados no establecían un procedimiento en el que se garantizara
el derecho de audiencia previa en beneficio de los particulares,
mediante el cual se les diera la oportunidad de intervenir antes de que
alguna autoridad determinara unilateralmente que existía un
incumplimiento de contrato pendiente de solventar y esto diera lugar a
que se actualizara la imposibilidad para contratar con Petróleos
Mexicanos.
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
32
Por lo tanto, resulta incorrecta la apreciación bajo la cual el juez
de distrito dio contestación a los argumentos vertidos por las
sociedades ahora recurrentes en su cuarto concepto de violación, ya
que no analizó adecuadamente la causa del pedir, dado que se limitó a
reconocer que no existía en el marco jurídico aplicable al caso en
concreto un procedimiento previo al dictado del fallo de licitación17, pero
especificó que el derecho de audiencia sí se garantizaba con
posterioridad, en razón de la existencia de diversos medios de defensa
mediante los cuales se podrían combatir las consideraciones aducidas
en el referido fallo de licitación.
Sobre tales premisas, el juez de distrito no dio contestación
frontal al argumento de las sociedades quejosas, ahora recurrentes, ya
que se reitera, aunque reconoció que no existía en las legislaciones
aplicables un procedimiento previo en el que se garantizara el derecho
de audiencia de los particulares antes de que se emitiera el fallo de
licitación, no determinó si esa circunstancia ocasionaba que los
artículos reclamados fueron violatorios de los derechos consagrados en
los numerales 14 y 16 de la Constitución Federal.
En este orden de ideas, a efecto de verificar si los artículos
reclamados son contrarios o no a la garantía de audiencia previa
establecida en el artículo 14 de la Constitución Federal, conviene
mencionar el alcance de este precepto, el cual en su segundo párrafo18,
establece que nadie podrá ser privado de la libertad o de sus
propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante
los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las
formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes
expedidas con anterioridad al hecho.
Al respecto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación reconoce, como lo ha hecho en diversas ocasiones, que la
garantía de audiencia constituye el principal instrumento de defensa que
tienen los gobernados frente a cualquier acto de autoridad que pretenda
privarlos de sus derechos, ya que constituye un derecho humano de
gran relevancia.
17
Como se puede corroborar en el segundo párrafo de la foja 69 de la sentencia emitida por el juez del conocimiento. 18
Artículo 14. […] Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.
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33
Incluso, es de destacarse que el artículo 8.119 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, reconoce que toda persona tiene
derecho a ser oída con las debidas garantías y dentro de un plazo
razonable, por un juez o tribunal competente independiente e imparcial
establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier
acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus
derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro
carácter.
Conviene precisar también que ha sido criterio reiterado de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, que la garantía de audiencia
previa establecida en el segundo párrafo, del artículo 14 constitucional,
únicamente rige en cuanto a actos privativos, es decir, respecto de
aquellos actos que en sí mismos tiene como finalidad privar al
gobernado de sus bienes, propiedades, posesiones o derechos, con
carácter definitivo y no de manera provisional o accesoria, pues de lo
contrario, se estaría frente a un acto de molestia, el cual se regiría
conforme a lo dispuesto por el precepto 16 de la Constitución Federal,
en el que no se reconoce el derecho de audiencia previa en favor de
los gobernados.
Lo anterior encuentra cabida en la distinción que el Constituyente
realizó en el texto de los artículos constitucionales mencionados, pues
como se precisó en líneas precedentes, el segundo párrafo, del artículo
14 de la Constitución Federal, establece que nadie podrá ser privado
de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos,
sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente
establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del
procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al
hecho; mientras que el primer párrafo del artículo 16 de la misma Ley
Fundamental, determina que nadie puede ser molestado en su
persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de
mandamiento escrito de autoridad competente, que funde y motive la
causa legal del procedimiento.
19
Artículo 8. 1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
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34
En ese tenor, resulta claro que el Constituyente pretendió que se
distinguieran y regularan de manera diferente los actos privativos
respecto de los actos de molestia, ya que los primeros, son aquéllos
que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión
definitiva de un derecho del gobernado, y su comisión se autoriza bajo
el cumplimiento de los requisitos precisados en el artículo 14
constitucional, como lo son la existencia de un juicio seguido ante un
tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades
esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes
expedidas con anterioridad al hecho juzgado.
En cambio, los actos de molestia, aunque pueden constituir una
afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos
efectos que los actos privativos, debido a que únicamente restringen
preventivamente un derecho, con el objeto de proteger determinados
bienes jurídicos, cuya comisión se autoriza en tanto se cumplan con las
condiciones a las que se refiere el artículo 16 constitucional, a saber, la
existencia de un mandamiento escrito proveniente de una autoridad
competente, en el que funde y motive la causa legal del procedimiento.
De este modo, los actos regidos conforme a lo dispuesto en el
artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal, tienen como
finalidad privar al gobernado de sus bienes, propiedades, posesiones o
derechos, con carácter definitivo, por lo que constituyen un fin por sí
mismo con existencia independiente y, en cambio, en el acto de molestia
la privación no constituye la intención teleológica del acto, sino una
medida de tipo provisional y accesoria para el logro de un objetivo
diverso.
Entonces, aunque tanto los actos privativos como los de molestia
pueden producir, en mayor o menor medida, directa o indirectamente,
una “privación” en la esfera jurídica del gobernado, sólo aquél cuyo
sentido es definitivo se encuentra regido por el segundo párrafo del
artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
pues de acuerdo a su naturaleza, se garantiza que el gobernado tenga
la oportunidad de ser oído en defensa de sus intereses, por la evidente
gravedad que el acto definitivo reviste; por el contrario, cuando el acto
privativo es provisional, esto es, cuando la privación no es la razón de
ser del acto, resulta innecesario otorgar previamente al afectado la
oportunidad de defensa, dado la temporalidad de la medida.
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
35
Consecuentemente, se colige que la distinción establecida en los
artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, deriva de la naturaleza del
acto y no, en primera instancia, de los efectos que puede producir, pues
lógicamente primero debe apreciarse la finalidad perseguida por el acto
de autoridad y luego la entidad de los efectos, para determinar si un acto
se encuentra o no regido por el artículo 14 constitucional y, por ende, la
causación de perjuicios, no es el criterio determinante para sujetar un
acto al cumplimiento de la garantía de previa audiencia, pues esos
efectos también pueden presentarse en un acto regido por el diverso
artículo 16 de la Constitución Federal.
Por tanto, como quedó plasmado en párrafos precedentes, para
verificar si un acto se rige por lo dispuesto en el artículo 14, párrafo
segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
debe atenderse a su finalidad.
Las consideraciones anteriores encuentran sustento en la
jurisprudencia P./J. 40/96, sustentada por el Tribunal Pleno de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro “ACTOS PRIVATIVOS
Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA
DISTINCION.”20
20
Cuyo texto y datos de localización son los siguientes: “El artículo 14 constitucional establece, en su segundo párrafo, que nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho; en tanto, el artículo 16 de ese mismo Ordenamiento Supremo determina, en su primer párrafo, que nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Por consiguiente, la Constitución Federal distingue y regula de manera diferente los actos privativos respecto de los actos de molestia, pues a los primeros, que son aquellos que producen como efecto la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, los autoriza solamente a través del cumplimiento de determinados requisitos precisados en el artículo 14, como son, la existencia de un juicio seguido ante un tribunal previamente establecido, que cumpla con las formalidades esenciales del procedimiento y en el que se apliquen las leyes expedidas con anterioridad al hecho juzgado. En cambio, a los actos de molestia que, pese a constituir afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho con el objeto de proteger determinados bienes jurídicos, los autoriza, según lo dispuesto por el artículo 16, siempre y cuando preceda mandamiento escrito girado por una autoridad con competencia legal para ello, en donde ésta funde y motive la causa legal del procedimiento. Ahora bien, para dilucidar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo, es necesario precisar si verdaderamente lo es y, por ende, requiere del cumplimiento de las formalidades establecidas por el primero de aquellos numerales, o si es un acto de molestia y por ello es suficiente el cumplimiento de los requisitos que el segundo de ellos exige. Para efectuar esa distinción debe advertirse la finalidad que con el acto se persigue, esto es, si la privación de un bien material o inmaterial es la finalidad connatural perseguida por el acto de autoridad, o bien, si por su propia índole tiende sólo a una restricción provisional.” Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo IV, julio de 1996, pág.5. Núm. Registro IUS: 200080.
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
36
Bajo esta línea de interpretación, para dilucidar sobre la
constitucionalidad de un acto de autoridad impugnado como privativo,
es necesario verificar si verdaderamente lo es y, por ende, si requiere
del cumplimiento de las formalidades a las que se refiere el artículo 14
de la Constitución Federal o, por lo contrario, si constituye un acto de
molestia, respecto del cual es suficiente atender a los requisitos a los
que alude el artículo 16 de la misma Constitución General.
En el caso en concreto, se observa que las sociedad recurrentes
se inconformaron con el hecho de que dentro del procedimiento de la
convocatoria de la licitación pública internacional TLC No. 18575106-
564-12, para la “Construcción de infraestructura para las obras de la
Región sur, incluye: Terracerías, Pavimentos, Obra Civil, Mecánica,
Tuberías, Eléctrica y de Instrumentos (Paquete B).”, se desestimaran
sus propuestas con base en el aducido incumplimiento del contrato
420902001, cuyo objeto consistió en el "Suministro de Motobombas
Autocebantes de Diésel", celebrado también con Petróleos Mexicanos.
El impedimento para contratar con dicha paraestatal encontró
sustento en los artículos 53, fracción V, inciso d), de la Ley de Petróleos
Mexicanos (vigente hasta el once de agosto de dos mil catorce), y 12,
fracción III, de las Disposiciones Administrativas de Contratación en
Materia de Adquisiciones, Arrendamientos, Obras y Servicios de las
Actividades Sustantivas de carácter productivo de Petróleos Mexicanos
y Organismos Subsidiarios, publicadas en el Diario Oficial de la
Federación el seis de enero de dos mil diez, los cuales son del tenor
literal siguiente:
“Artículo 53.- En términos del artículo 134 constitucional, las disposiciones administrativas que emita el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos en materia de adquisiciones, arrendamientos, contratación de servicios y obras a que se refiere el artículo 52 de esta Ley deberán publicarse en el Diario Oficial de la Federación y observar las siguientes bases: […] V. Los casos en que Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios se abstendrán de recibir propuestas, adquirir, arrendar o celebrar contratos de servicios y obras, entre otras, con las personas que: […]
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
37
d) Tengan incumplimientos pendientes de solventar con dichas paraestatales.”
“Artículo 12.- De conformidad con la fracción V del artículo 53 de la Ley, los Organismos Descentralizados se abstendrán de recibir propuestas o celebrar contratos con las personas que: […] III. Tengan incumplimientos pendientes de solventar con Petróleos Mexicanos o cualquiera de sus Organismos Subsidiarios, determinados por la Administradora del Proyecto y las Áreas de Servicios para la Contratación que corresponda.”
De las disposiciones normativas recientemente transcritas, se
advierte que el legislador determinó que Petróleos Mexicanos y sus
organismos subsidiarios se abstendrían de recibir propuestas, adquirir,
arrendar o celebrar contratos de servicios y obras, entre otras, con las
personas que tuvieran incumplimientos pendientes de solventar con
dichas dependencias.
En consecuencia, se advierte que el impedimento para poder
contratar con Petróleos Mexicanos y/o sus organismos subsidiarios,
dirigido a aquéllas personas que presumiblemente tengan
incumplimientos pendientes de solventar respecto de contratos
celebrados en el pasado, constituye un acto de privación definitivo, toda
vez que el objeto principal del mismo, consiste en negarle
definitivamente el derecho a contratar con la paraestatal en comento
respecto de una determinada licitación.
En este sentido, es menester precisar que si bien es posible
considerar que al darse cumplimiento al contrato celebrado en el pasado
de que se trate, ello dará lugar a que deje de surtir efectos la
imposibilidad para contratar a que aluden los preceptos reclamados, lo
cierto es que dicha imposibilidad para contratar respecto de la licitación
para la cual específicamente se participó en un caso en concreto, se
haría constituir como un acto privativo definitivo, ya que esa sola
determinación no tiende únicamente a restringir provisionalmente un
derecho, ni es una figura que se constituya como una medida cautelar o
provisional, ni como alerta o aviso, sino más bien con ella se determina
la imposibilidad total para poder contratar con Petróleos Mexicanos o
sus organismos subsidiarios respecto de una determinada licitación.
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38
En atención a lo detallado en el desarrollo de esta resolución, se
arriba a la convicción de que la determinación mediante la cual una
autoridad administrativa concluye que existe un incumplimiento de
contrato por parte de un particular, que imposibilita a Petróleos
Mexicanos o a sus organismos subsidiarios a volver a contratar con ella,
es una facultad que necesariamente debe regirse por la garantía de
audiencia previa a la que se refiere el artículo 14 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, a efecto de que el gobernado
pueda controvertir y desvirtuar las razones que, en su caso, darían lugar
a tener por actualizado el incumplimiento de un contrato celebrado en el
pasado con dicha paraestatal, que ocasionaría que se prive
definitivamente al particular de contratar respecto de una determinada
licitación.
Si bien, esta Segunda Sala reconoce, tal y como lo hizo el juez de
distrito, que la imposición que establecen los preceptos reclamados a
Petróleos Mexicanos y sus organismos subsidiarios para que se
abstengan de contratar con personas que cuenten con incumplimientos
pendientes de solventar, constituye una medida justificada y necesaria
conforme a los principios a los que se refiere el primer párrafo del
artículo 13421 de la Constitución Federal, lo cierto es que también deben
respetarse el establecimiento de formalidades esenciales previas a la
determinación en la que se resuelva que una persona tiene
incumplimientos pendientes de solventar respecto de un diverso
contrato, y que por esta circunstancia no puede contratar con la
paraestatal en mención.
En estas condiciones, debe estimarse que al preverse la garantía
de audiencia en favor de los gobernados en el caso mencionado, es
resultado de complementar lo dispuesto tanto por el artículo 14 y el
134, ambos de la Constitución Federal, para que de esta manera, la
autoridad pueda ejercer su facultad de abstenerse de contratar con una
diversa persona que no cumplió con la totalidad de lo pactado en un
diverso contrato, siempre y cuando no soslayen las formalidades
esenciales del procedimiento, dado que se reitera, se está frente a un
acto privativo definitivo.
21
Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, los estados, los municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus demarcaciones territoriales, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
39
Así, para poder determinar si los preceptos reclamados son
contrarios a la garantía de audiencia, debe destacarse, en primer lugar,
que esta Segunda Sala advierte que ni la Ley de Petróleos Mexicanos
(vigente hasta el once de agosto de dos mil catorce), ni las
disposiciones administrativas impugnadas establecen expresamente
procedimiento alguno conforme al cual Petróleos Mexicanos o sus
organismos subsidiarios determinen que una persona tiene
incumplimientos pendientes de solventar respecto de un diverso
contrato y, que por esta razón, no es posible contratar con ella
nuevamente.
A pesar de lo anterior, no debe soslayarse que en anteriores
oportunidades esta Segunda Sala ha sostenido que cuando se
impugna la constitucionalidad de una norma bajo el argumento de que
viola la garantía de audiencia a que se refiere el artículo 14
constitucional, por no establecer procedimiento de defensa alguno que
pueda hacerse valer en contra de los actos de autoridad que lo priven
de sus derechos, en el estudio respectivo deben apreciarse el
contenido de las normas aplicables, aunque no sean específicamente
las normas reclamadas.
Cobra aplicación en este sentido, la jurisprudencia 2a./J. 88/2007,
de rubro “AUDIENCIA. PARA DETERMINAR SI LA LEY RECLAMADA
RESPETA ESTA GARANTÍA, DEBE EXAMINARSE EL CONTENIDO
DE LAS NORMAS APLICABLES.”22
En atención a lo anterior, resulta trascedente traer a colación el
contenido del artículo 223 de la Ley Federal del Procedimiento
Administrativo, el cual dispone que dicha legislación es supletoria de
las demás diversas leyes administrativas, salvo por lo que toca al título
tercero A del referido ordenamiento legal.
Consecuentemente, es válido determinar que si la Ley de
Petróleos Mexicanos reclamada no prevé un procedimiento al que deba
22
Cuyo texto y datos de localización son los que se precisan a continuación: “Si al impugnarse la constitucionalidad de una ley, el quejoso manifiesta que ésta viola la garantía de audiencia prevista en el artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por no contener un procedimiento de defensa contra actos de autoridad que lo priven de derechos, el estudio de este aspecto debe efectuarse apreciando el contenido de las normas aplicables, aunque no sean las específicamente reclamadas.” Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXV, mayo de 2007, pág. 850. Núm. Registro IUS: 172606. 23
Artículo 2.- Esta Ley, salvo por lo que toca al título tercero A, se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas. El Código Federal de Procedimientos Civiles se aplicará, a su vez, supletoriamente a esta Ley, en lo conducente.
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
40
apegarse la autoridad administrativa para determinar que existe un
incumplimiento respecto de un diverso contrato celebrado en el
pasado, lo que a su vez da lugar a que se actualice la imposibilidad de
Petróleos Mexicanos o de sus organismos subsidiarios de contratar con
un determinado particular, entones debe analizarse si esa irregularidad
se subsana en la ley aplicable supletoriamente, como lo es la Ley
Federal del Procedimiento Administrativo.
Incluso, la conclusión anterior se robustece con el contenido del
artículo 5924, de la Ley de Petróleos Mexicanos, el cual establece que
la Secretaría de la Función Pública o los órganos internos de control
competentes, podrán inhabilitar temporalmente para participar en
procedimientos de contratación o celebrar contratos, a las personas
que se encuentren en alguno de los supuestos que ahí se precisan,
respecto de las adquisiciones, y contrataciones relacionadas con las
actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los
artículos 3 y 4 de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional
en el Ramo del Petróleo, así como de la petroquímica distinta de la
básica.
En este contexto, dicho precepto señala que tal procedimiento se
sustanciará con base en las disposiciones relativas de la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo, por lo que se robustece la posibilidad
de acudir al contenido de dicha legislación supletoriamente.
24
Artículo 59.- Con motivo de las adquisiciones, y contrataciones relacionadas con las actividades sustantivas de carácter productivo a que se refieren los artículos 3o. y 4o. de la Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo, así como de la petroquímica distinta de la básica, la Secretaría de la Función Pública o los órganos internos de control competentes, podrán inhabilitar temporalmente para participar en procedimientos de contratación o celebrar contratos, a las personas que se encuentren en alguno de los supuestos siguientes: I. Los licitantes que injustificadamente y por causas imputables a los mismos no formalicen el contrato adjudicado por la convocante; II. Los proveedores o contratistas que, por causas imputables a ellos, se les hubiere rescindido administrativamente un contrato; III. Los contratistas o proveedores que no cumplan con sus obligaciones contractuales por causas imputables a ellos y que, como consecuencia, causen daños y perjuicios a Petróleos Mexicanos o a sus organismos subsidiarios; IV. Las que proporcionen información falsa o que actúen con dolo o mala fe en algún procedimiento de contratación, en la celebración del contrato o durante su vigencia, o bien, en la presentación o desahogo de una inconformidad o procedimiento de conciliación, y V. Las que contraten servicios de asesoría, consultoría y apoyo de cualquier tipo de personas en materia de contrataciones gubernamentales, si se comprueba que todo o parte de las contraprestaciones pagadas al prestador del servicio, a su vez, son recibidas por servidores públicos por sí o por interpósita persona, con independencia de que quienes las reciban tengan o no relación con la contratación. La inhabilitación que se imponga no será menor de tres meses ni mayor de cinco años y se extenderá a los procedimientos de contratación de todas las dependencias, y entidades de la Administración Pública Federal. El procedimiento a que se refiere el presente artículo se sustanciará con base en las disposiciones relativas de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
AMPARO EN REVISIÓN 879/2016
41
Bajo esta línea de pensamiento, es importante tener en
consideración que la figura jurídica de supletoriedad en las leyes, sí
puede subsanar la omisión de las legislaciones en regular un
procedimiento en específico, tal y como lo sostuvo esta Segunda Sala
en la jurisprudencia 2a./J. 34/2013, de rubro “SUPLETORIEDAD DE
LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE.”25
En dicha jurisprudencia, se determinó que la aplicación supletoria
de una ley respecto de otra, procede para incorporar una omisión o
para interpretar sus disposiciones y que se integren con otras normas o
principios generales contenidos en diversas legislaciones.
En este sentido, para la aplicación de la figura de supletoriedad
de leyes, se establecieron los siguientes requisitos:
a) El ordenamiento legal a suplir disponga expresamente esa
posibilidad, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o
parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos.
b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas
que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no
las desarrolle o las regule deficientemente.
c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación
supletoria de normas, sin que sea válido atender a cuestiones
jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a
suplir.
d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el
ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus
25
Cuyo texto y datos de localización son los siguientes: “La aplicación supletoria de una ley respecto de otra procede para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones y que se integren con otras normas o principios generales contenidos en otras leyes. Así, para que opere la supletoriedad es necesario que: a) El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos; b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente; c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y, d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.” Décima Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XVIII, marzo de 2013, tomo 2, pág. 1065. Núm. Registro IUS: 2003161.
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principios y con las bases que rigen específicamente la institución de
que se trate.
El primero de los requisitos se considera cumplido, toda vez que
como se señaló en líneas precedentes, el artículo 2 de la Ley Federal
del Procedimiento Administrativo dispone expresamente que dicha
legislación es supletoria de las demás leyes administrativas, salvo por
lo que toca al título tercero A del referido ordenamiento legal.
Asimismo, se estima que el segundo de los requisitos precisados
se encuentra satisfecho, ya que en el caso en concreto, se observa que
la ley impugnada no prevé en ningún apartado el procedimiento al que
debe apegarse la autoridad administrativa para determinar que existe
un incumplimiento por parte de un particular respecto de un diverso
contrato, lo que a su vez da lugar a que se actualice la imposibilidad de
Petróleos Mexicanos o de sus organismos subsidiarios de contratar con
aquél.
De la misma manera, se considera que el tercer requisito referido
está cumplido, debido a que con base en las consideraciones vertidas
en esta ejecutoria, se estima que hay un vacío respecto del
procedimiento que se debe seguir para resolver que existe un
incumplimiento por parte de un particular respecto de un diverso
contrato que obliga a Petróleos Mexicanos y a sus organismos
subsidiarios de abstenerse de contratar con él, razón por la cual, en
caso de existir, las autoridades correspondientes deberán apegarse al
procedimiento general previsto en la legislación supletoria.
Finalmente, también se encuentra satisfecho el último requisito
especificado, ya que como se demostrará en líneas subsecuentes, el
procedimiento establecido en la ley aplicable supletoriamente a la Ley
de Petróleos Mexicanos, no contraría el contenido de la propia ley
impugnada, sino que de manera general, prevé la forma en que se
garantizará el derecho de audiencia previa en el caso en concreto.
Luego, si la Ley de Petróleos Mexicanos constituye una ley de
carácter administrativa que tiene por objeto regular la organización, el
funcionamiento, el control y la rendición de cuentas de Petróleos
Mexicanos, así como fijar las bases generales aplicables a sus
organismos subsidiarios, entonces es válido concluir que la Ley Federal
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del Procedimiento Administrativo, en este aspecto, no podría
contravenir lo dispuesto por la propia ley impugnada26.
En consecuencia, resulta necesario verificar si con la Ley Federal
del Procedimiento Administrativo, ordenamiento supletorio de la ley
impugnada en términos de su artículo 2, se da cabal cumplimiento a lo
dispuesto por el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Federal,
que prevé la garantía de audiencia previa respecto de actos privativos
de autoridad.
Bajo este contexto y conforme lo ha dispuesto el Pleno de esta
Suprema Corte de Justicia de la Nación, las formalidades esenciales
del procedimiento se traducen en los siguientes requisitos:
1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias.
2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se
finque la defensa.
3) La oportunidad de alegar.
4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.
Lo anterior encuentra sustento en la jurisprudencia P./J. 47/95,
emitida por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de
rubro “FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON
LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA
PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.”27
26
En este sentido, véase el segundo párrafo del artículo 1 de la Ley de Petróleos Mexicanos, el cual dispone expresamente lo siguiente: Artículo 1.- La presente Ley es de interés público, tiene su fundamento en los artículos 25, 27 y 28 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Este ordenamiento tiene como objeto regular la organización, el funcionamiento, el control y la rendición de cuentas de Petróleos Mexicanos, creado por Decreto publicado el 7 de Junio de 1938, así como fijar las bases generales aplicables a sus organismos subsidiarios. Petróleos Mexicanos y los organismos subsidiarios que se constituyan se sujetarán, en primer término, a lo establecido en esta Ley, su Reglamento y, sólo en lo no previsto, a las disposiciones legales que por materia corresponda. Los organismos subsidiarios también se sujetarán a las disposiciones de los respectivos decretos del Ejecutivo Federal. 27
De texto y datos de localización siguientes: “La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga "se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento". Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado.” Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo II, diciembre de 1995, página 133. Núm. Registro IUS: 200234.
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Con base en lo anterior, se determina que la Ley Federal del
Procedimiento Administrativo sí prevé las formalidades esenciales que
deben ser tomadas en cuenta en el procedimiento que pretende dar por
terminado un contrato de manera anticipada, por lo que contrario a lo
sostenido por la recurrente, de acuerdo a la interpretación conforme
aquí realizada, los artículos 53, fracción V, inciso d), de la Ley de
Petróleos Mexicanos (vigente hasta el once de agosto de dos mil
catorce) y 12, fracción III, de las disposiciones administrativas
impugnadas no vulneran la garantía de audiencia previa establecida en
el artículo 14, párrafo segundo, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
En efecto, las disposiciones que supletoriamente deben aplicarse
al caso en concreto, son las que precisa la Ley Federal del
Procedimiento Administrativo, pues en primer lugar, respecto de la
notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias, debe
tomarse en cuenta la regla general prevista en el artículo 39 de la
referida ley, el cual señala textualmente:
“Artículo. 39.- Toda notificación deberá efectuarse en el plazo máximo de diez días, a partir de la emisión de la resolución o acto que se notifique, y deberá contener el texto íntegro del acto, así como el fundamento legal en que se apoye con la indicación si es o no definitivo en la vía administrativa, y en su caso, la expresión del recurso administrativo que contra la misma proceda, órgano ante el cual hubiera de presentarse y plazo para su interposición.”
En cuanto al ofrecimiento de pruebas, la ley supletoria en este
caso, prevé en los artículos 50 a 52 lo siguiente:
“Artículo. 50.- En los procedimientos administrativos se admitirán toda clase de pruebas, excepto la confesional de las autoridades. No se considerará comprendida en esta prohibición la petición de informes a las autoridades administrativas, respecto de hechos que consten en sus expedientes o de documentos agregados a ellos. La autoridad podrá allegarse de los medios de prueba que considere necesarios, sin más limitación que las establecidas en la ley. El órgano o autoridad de la Administración Pública Federal ante quien se tramite un procedimiento administrativo, acordará sobre la admisibilidad de las pruebas ofrecidas. Sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando no fuesen ofrecidas conforme a derecho, no tengan relación con el fondo del asunto, sean improcedentes e innecesarias o contrarias a la
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moral y al derecho. Tal resolución deberá estar debidamente fundada y motivada.” “Artículo. 51.- El desahogo de las pruebas ofrecidas y admitidas se realizará dentro de un plazo no menor a tres ni mayor de quince días, contado a partir de su admisión. Si se ofreciesen pruebas que ameriten ulterior desahogo, se concederá al interesado un plazo no menor de ocho ni mayor de quince días para tal efecto. Las pruebas supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya emitido la resolución definitiva.” “Artículo. 52.- El órgano administrativo notificará a los interesados, con una anticipación de tres días, el inicio de las actuaciones necesarias para el desahogo de las pruebas que hayan sido admitidas.”
Respecto del ofrecimiento de alegatos, se estima que resulta
aplicable al caso en concreto, lo dispuesto por el artículo 56 de la
supletoria mencionada, el cual es del tenor literal siguiente:
“Artículo 56.- Concluida la tramitación del procedimiento administrativo y antes de dictar resolución se pondrán las actuaciones a disposición de los interesados, para que en su caso, formulen alegatos, los que serán tomados en cuenta por el órgano competente al dictar la resolución. Los interesados en un plazo no inferior a cinco días ni superior a diez podrán presentar por escrito sus alegatos. Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifestaran su decisión de no presentar alegatos, se tendrá por concluido el trámite.”
Finalmente, por lo que hace al dictado de una resolución,
encuentra aplicación el artículo 17 de la ley supletoria, la cual
establece:
“Artículo 17.- Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se entenderán las resoluciones en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario. A petición del interesado, se deberá expedir constancia de tal circunstancia dentro de los dos días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud respectiva ante quien deba resolver; igual constancia deberá expedirse cuando otras disposiciones prevean que transcurrido el plazo aplicable la resolución deba entenderse en sentido positivo.”
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De acuerdo a los preceptos anteriormente transcritos, se observa
que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, supletoria en este
caso, establece en su artículo 39 que las notificaciones de las
resoluciones o actos que emita la autoridad administrativa respectiva,
deberán efectuarse en un plazo no mayor a diez días, contados a partir
de la fecha en que fue emitido el mismo, las cuales deberán contener el
texto íntegro del acto, los fundamentos legales en que se apoye, la
indicación si es o no definitivo en la vía administrativa y, en su caso,
precisar cuál es el recurso procedente, ante que órgano debe
presentarse y el plazo para su interposición.
Asimismo, se advierte que respecto del ofrecimiento de pruebas,
el artículo 50 de la ley supletoria de referencia, dispone que en los
procedimientos administrativos se admitirán las de toda clase, con
excepción de la confesional de las autoridades.
Adicionalmente, este precepto faculta a la entidad u organismo
correspondiente para que se allegue de los medios de prueba que
considere necesarios, sin más limitaciones que las establecidas en la
propia ley.
Aunado a lo anterior, se precisa que las pruebas de las partes
podrán rechazarse en el caso de que no cumplan con los requisitos
legales, no tengan relación con el fondo del asunto, sean
improcedentes e innecesarias o contrarias a la moral y al derecho.
Respecto del desahogo de las pruebas, el artículo 51 de la ley
supletoria, establece un plazo no menor a tres ni mayor de quince días,
contados a partir de su admisión y, especifica que las pruebas
supervenientes podrán presentarse siempre que no se haya emitido la
resolución definitiva.
Por su parte, el artículo 52 del mismo ordenamiento legal,
dispone que la autoridad administrativa correspondiente notificará a los
interesados, con una anticipación de tres días, el inicio de las
actuaciones necesarias para el desahogo de las pruebas que hayan
sido admitidas.
Por otro lado, el artículo 56 de este cuerpo normativo legal,
establece que al concluir la tramitación del procedimiento administrativo
y antes de que se dicte resolución, las actuaciones correspondientes
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deberán ponerse a disposición de los interesados, para que en su
caso, formulen los alegatos que estimen convenientes, dentro de un
plazo no inferior a cinco días ni superior a diez, los cuales –se destaca–
serán tomados en cuenta por el órgano competente al dictar resolución.
Finalmente, el artículo 17 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, establece que salvo que en otra disposición legal o
administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá
exceder de tres meses el tiempo para que la autoridad correspondiente
emita su resolución, ya que en caso contrario, se entenderán la misma
en sentido negativo al promovente, a menos que en otra disposición
legal o administrativa de carácter general se prevea lo contrario.
Con base en lo anterior, válidamente se concluye que sí existe,
vía suplencia de ley, un procedimiento previo para que los particulares
estén en aptitud de defenderse frente al acto privativo en comento, esto
es, para que se determine si una persona tiene incumplimientos
pendientes de solventar con Petróleos Mexicanos o sus organismos
subsidiarios respecto de contratos celebrados en el pasado, lo que da
lugar a que en su perjuicio se actualice la imposibilidad de volver a
contratar con la citada paraestatal en los términos previstos en las
disposiciones reclamadas.
En efecto, si bien los preceptos tildados de inconstitucionales no
aluden expresamente a un procedimiento conforme al cual las
autoridades administrativas deban apegarse para resolver sobre el
incumplimiento de contratos pendientes de solventar, lo cierto es que
del análisis integral de los preceptos que regulan el procedimiento
administrativo conforme a las bases de la Ley Federal del
Procedimiento Administrativo, se advierte la obligación de que en estos
casos, se lleve a cabo un procedimiento previo en el que se respeten
las formalidades esenciales.
Por lo tanto, contrario a lo que sustentan las sociedades
recurrentes, los numerales 53, fracción V, inciso d), de la Ley de
Petróleos Mexicanos (vigente hasta el once de agosto de dos mil
catorce) y 12, fracción III, de las disposiciones administrativas
impugnadas no vulneran la garantía de audiencia previa establecida en
el artículo 14, segundo párrafo, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
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No obstante lo anterior, de las constancias se advierte que la
Subgerencia de Contratación de Construcción de Infraestructura de la
Gerencia de Suministros y Servicios Administrativos de Perforación y
Servicios de Proyectos de la Subdirección de Administración y
Finanzas de Pemex Exploración y Producción al emitir el fallo de la
licitación correspondiente, el veintinueve de abril de dos mil trece, no
siguió el procedimiento administrativo previsto en la ley supletoria a la
Ley de Petróleos Mexicanos para garantizar el derecho de audiencia
previa a las quejosas, razón por la que lo procedente en este caso será
conceder el amparo solicitado.
Lo anterior, para el efecto de que la autoridad responsable que
emitió el fallo de veintinueve de abril de dos mil trece, en el que se
resolvió declarar desierta la convocatoria de la licitación pública
internacional TLC No. 18575106-564-12, para la “Construcción de
infraestructura para las obras de la Región sur, incluye: Terracerías,
Pavimentos, Obra Civil, Mecánica, Tuberías, Eléctrica y de
Instrumentos (Paquete B).”, lo deje insubsistente y, previo a resolver
sobre si existe por parte de las quejosas un incumplimiento de contrato
celebrado en el pasado con Petróleos Mexicanos y/o sus organismos
subsidiarios, que imposibilita a dicha paraestatal a volver a contratar con
ellas, les otorgue garantía de audiencia previa, mediante el
procedimiento establecido en la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, conforme a los lineamientos precisados en esta
ejecutoria y, una vez concluido, determinen lo que en su caso
corresponda.
SÉPTIMO. Debido a la conclusión a la que arribó esta Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se determina que
no es necesario reservar jurisdicción al Décimo Primer Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito para que
conozca de los restantes agravios de legalidad que se hicieron valer,
ya que ello en nada variaría la conclusión aquí alcanzada.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. En la materia de la revisión se revoca la sentencia
recurrida.
SEGUNDO Se sobresee en el juicio respecto del acto reclamado
consistente en la emisión de la convocatoria de la licitación pública
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internacional TLC No. 18575106-531-13, así como el desarrollo de su
procedimiento, conforme a las razones expuestas en el quinto
considerando de esta resolución.
TERCERO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Dica
Infraestructura, y Dica Ingeniería Construcción, ambas Sociedades
Anónimas de Capital Variable, en contra de los artículos 53, fracción V,
inciso d), de la Ley de Petróleos Mexicanos (vigente hasta el once de
agosto de dos mil catorce), y 12, fracción III, de las Disposiciones
Administrativas de Contratación en Materia de Adquisiciones,
Arrendamientos, Obras y Servicios de las Actividades Sustantivas de
carácter productivo de Petróleos Mexicanos y Organismos
Subsidiarios, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el seis de
enero de dos mil diez.
CUARTO. La Justicia de la Unión ampara y protege a Dica
Infraestructura, y Dica Ingeniería Construcción, ambas Sociedades
Anónimas de Capital Variable, en los términos precisados en la última
parte del considerando sexto de esta sentencia.
Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos
a su lugar de origen y en su oportunidad archívese el toca como asunto
concluido.