AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3783/2020 RELACIONADO …

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3783/2020 RELACIONADO CON EL AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3779/2020 QUEJOSA: SECRETARÍA DE TURISMO DEL ESTADO DE JALISCO RECURRENTE: CÉSAR MALDONADO GONZÁLEZ (TERCERO INTERESADO)

PONENTE: MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIA: ALMA RUBY VILLARREAL REYES COLABORÓ: EDUARDO GUERRERO SERRANO

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día ________ de

________ de dos mil veintiuno emite la siguiente

S E N T E N C I A

1. Mediante la que se resuelve el amparo directo en revisión

3783/2020, interpuesto por César Maldonado González contra la

sentencia de treinta de julio de dos mil veinte dictada en el juicio de

amparo directo 859/2019, del índice del Tercer Tribunal Colegiado en

Materia de Trabajo del Tercer Circuito.

I. RESULTANDO

2. Antecedentes. El veintiséis de septiembre de dos mil doce,

mediante decreto 24121/LIX/12, se derogó el artículo 23 de la Ley para

los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, donde

se preveía que, en caso de despido injustificado, las personas

trabajadoras tendrían derecho al pago íntegro de salarios caídos hasta

el cumplimiento del laudo.

AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3783/2020 REL. AMPARO DIRECTO EN REVISIÓN 3779/2020

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3. El diecinueve de septiembre de dos mil trece se reintrodujo

en la legislación burocrática local la figura de salarios caídos, mediante

decreto 24461/LX/13 (que entró en vigor al día siguiente), con la

diferencia de que ya no se generarían hasta el cumplimiento del laudo,

sino por un máximo de doce meses; también se incluyó un sistema de

intereses similar al previsto en el artículo 48 de la Ley Federal del

Trabajo para el caso de que el juicio excediera dicho plazo.

4. La constitucionalidad del referido límite fue materia de la

Acción de Inconstitucionalidad 32/2013, en la que el Pleno de este Alto

Tribunal validó el artículo 23 de la ley burocrática de Jalisco en sus

nuevos términos1.

5. El presente recurso deriva de un juicio que fue instado en el

año que la ley no preveía pago alguno de salarios caídos.

6. Demanda laboral. El diecinueve de septiembre de dos mil

trece César Maldonado González demandó a la Secretaría de Turismo

del Estado de Jalisco ante un supuesto despido injustificado ocurrido el

veintinueve de agosto de dos mil trece. Entre otras prestaciones

reclamó su reinstalación en el puesto de Contador “A” y el pago de

salarios vencidos.

1 Art. 23. El servidor público cesado o despedido injustificadamente, podrá solicitar a su elección, ante el Tribunal de Arbitraje y Escalafón, que se le reinstale en el trabajo que desempeñaba, o que se le indemnice con el importe de tres meses de salario, a razón del que corresponda a la fecha en que se realice el pago. Si en el juicio correspondiente no comprueba la Entidad Pública la causa de terminación o cese, o se resuelve que el despido fue injustificado, el servidor público tendrá derecho, sin importar la acción intentada, además a que se le paguen los sueldos vencidos, computados desde la fecha del cese hasta por un periodo máximo de doce meses. Si al término del plazo señalado en el párrafo anterior no ha concluido el procedimiento o no se ha cumplimentado el laudo, se pagará también al servidor público los intereses que se generen sobre el importe de quince meses de salario, a razón del dos por ciento mensual, capitalizable al momento del pago (…)


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7. Contestación. La secretaría

demandada negó de manera lisa y llana la

existencia del despido y afirmó que el trabajador

desempeñaba un cargo de confianza; subrayó de

condenarse al pago de salarios vencidos, estos deberían limitarse a

doce meses.

8. Laudo. El dos de mayo de dos mil dieciocho el Tribunal de

Arbitraje y Escalafón del Estado de Jalisco condenó a la demandada a

reinstalar al actor en su puesto y a pagarle doce meses salarios

vencidos, amén de los intereses del 2% sobre el importe de quince

meses de salario que se generaran hasta el cumplimiento del laudo,

entre otras condenas.

9. Amparos directos 585/2018 y 595/2018. Ambas partes se

inconformaron contra dicho laudo. El Tercer Tribunal Colegiado en

Materia de Trabajo del Tercer Circuito negó el amparo a la parte

trabajadora y lo concedió a la demandada para efecto de que la

responsable dejara insubsistente el laudo, repusiera el procedimiento y

tomará en consideración los alegatos que formuló, así como la

excepción de oscuridad que opuso en su contestación.

10. La secretaría quejosa también combatió la condena al pago

de salarios caídos porque éstos no se hallaban previstos en la ley al

momento de presentarse la demanda laboral, empero el tribunal

colegiado de circuito reservó el estudio de dicho aspecto ante los

efectos de la concesión, que implicaban la reposición del procedimiento,

de suerte que para emprenderlo era necesario el dictado de un nuevo

laudo.


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11. Laudo en cumplimiento. El dos de julio de dos mil

diecinueve el tribunal burocrático de Jalisco dictó un segundo laudo

donde reiteró las condenas del anterior, incluyendo el pago de doce

meses de salarios caídos y de los intereses respectivos.

12. Amparo directo 859/2019. La parte demandada reiteró en

sus conceptos de violación que fue incorrecta la condena al pago de

salarios vencidos porque éstos no se encontraban previstos en la Ley

para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco al momento de

presentarse la demanda (diecinueve de septiembre de dos mil trece).

13. Apoyó lo anterior en la tesis jurisprudencial PC.III.L. J/29 L,

del Pleno en Materia de Trabajo del Tercer Circuito, de rubro SALARIOS

VENCIDOS. CONFORME A LA LEY PARA LOS SERVIDORES

PÚBLICOS DEL ESTADO DE JALISCO Y SUS MUNICIPIOS,

VIGENTE DEL 27 DE SEPTIEMBRE DE 2012 AL 19 DE SEPTIEMBRE

DE 2013, CUANDO LA ENTIDAD PÚBLICA DEMANDADA NO

ACREDITA LA CAUSA DE TERMINACIÓN O CESE, RESULTA

IMPROCEDENTE LA CONDENA AL PAGO DE AQUÉLLOS.

14. Sentencia de amparo. El tribunal de amparo estimó

fundado lo aducido por la demandada porque el pago de los salarios

vencidos fue reintroducido a la legislación burocrática del estado de

Jalisco hasta el veinte de septiembre de dos mil trece, esto es, un día

después de la presentación de la demanda.

15. Por ende, concedió el amparo a la secretaría quejosa para

efecto de que el tribunal responsable dictara un nuevo laudo donde

considerara improcedente el pago de salarios caídos ante su

inexistencia en el marco normativo aplicable.


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16. A mayor abundamiento sostuvo que

dicha prestación no tenía naturaleza

constitucional o convencional, puesto que no se

encontraba establecida ni el artículo 123 de la

Carta Magna ni en los tratados internacionales suscritos por México.

Concluyó que su ausencia en la ley estatal no constituía una laguna

jurídica que hiciera necesaria la aplicación supletoria de otra norma,

sino que reflejaba la voluntad del legislador estatal de no preverlos.

17. Agravios. En contra de tal determinación el trabajador,

tercero interesado en dicho juicio de amparo, interpuso el presente

recurso de revisión, donde argumenta esencialmente que el Tribunal

Colegiado de Circuito del conocimiento realizó una interpretación

incorrecta del artículo 123 de la Constitución Federal al afirmar que no

establecía el pago de salarios vencidos, porque no lo vínculo con su

numeral 1° en el sentido de otorgar la protección más amplia a las

personas.

18. Asimismo, destacó que el análisis hecho en la sentencia

recurrida únicamente estribó en cuestiones de legalidad referentes a la

vigencia de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y

sus Municipios, pero no se abordó la inconstitucionalidad de la omisión

legislativa que encerraba la derogación del artículo 23 de la referida ley.

19. Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En acuerdo de dieciocho de noviembre de dos mil veinte, el Ministro

Presidente de este Alto Tribunal admitió el recurso que nos ocupa y lo

registró con el número de amparo directo en revisión 3783/2020.

20. Asimismo, turnó el asunto y remitió los autos al Ministro

Javier Laynez Potisek, integrante de la Segunda Sala, para la


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elaboración del proyecto correspondiente toda vez que fue designado

relator en el diverso amparo directo en revisión 3779/2020, el cual tiene

relación con el presente asunto al derivar del mismo juicio laboral.

21. En proveído de once de febrero de dos mil veintiuno la

Ministra Presidenta de la Segunda Sala se avocó al conocimiento del

asunto y ordenó el turno de los autos a la ponencia del Ministro Javier

Laynez Potisek para la elaboración del proyecto respectivo.

22. Publicación del proyecto. Con fundamento en el artículo

73, párrafo segundo, de la Ley de Amparo, se hizo público el presente

proyecto de sentencia.

II. COMPETENCIA

23. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión,

en términos de lo dispuesto por los artículos 107, fracción IX, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción II,

y 83 de la Ley de Amparo vigente; 21, fracción III, inciso a), de la Ley

Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo

dispuesto en los puntos primero y tercero del Acuerdo General 5/2013,

emitido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el

trece de mayo de dos mil trece, por tratarse de un asunto de naturaleza

de trabajo, cuya especialidad corresponde a esta Segunda Sala.

III. OPORTUNIDAD Y LEGITIMACIÓN

24. La sentencia recurrida fue notificada por medio de lista a la

parte tercero interesada, ahora recurrente, el catorce de octubre de dos


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mil veinte2. Por lo tanto, el plazo de diez días

establecido en el artículo 86 de la Ley de Amparo

para la interposición del recurso de revisión

transcurrió del dieciséis al veintinueve de octubre

del dos mil veinte.

25. De dicho plazo deben descontarse los días diecisiete,

dieciocho, veinticuatro y veinticinco de octubre de dos mil veinte, por

haber sido inhábiles de conformidad con los artículos 19 de la Ley de

Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,

así como el día quince de octubre de dos mil veinte, por ser el día en

que surtió efectos la notificación. Por ello, si la parte recurrente presentó

su escrito de expresión de agravios el veintisiete de octubre de dos mil

veinte, el recurso de revisión deviene oportuno.

26. El recurso de revisión fue interpuesto por parte legitimada,

toda vez que el escrito correspondiente se encuentra firmado por la

parte tercero interesada en el juicio de amparo directo del que emana la

sentencia recurrida.

IV. PROCEDENCIA

27. Por ser una cuestión de orden público y estudio preferente,

previo al análisis de fondo deben estudiarse los requisitos de

procedencia.

28. El recurso de revisión en el juicio de amparo directo se

encuentra regulado en los artículos 107, fracción IX, de la Constitución

2 Constancia de notificación obtenida del Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes (SISE).


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Política de los Estados Unidos Mexicanos3; 81, fracción II4, y 965 de la

Ley de Amparo, y 21, fracción III, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación6, así como en el Punto Primero del Acuerdo

9/2015 emitido por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de

la Nación7 el ocho de junio de dos mil quince.

3 Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: (…) IX. En materia de amparo directo procede el recurso de revisión en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales, establezcan la interpretación directa de un precepto de esta Constitución u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de los acuerdos generales del Pleno. La materia del recurso se limitará a la decisión de las cuestiones propiamente constitucionales, sin poder comprender otras; 4 Artículo 81. Procede el recurso de revisión: (…) II. En amparo directo, en contra de las sentencias que resuelvan sobre la constitucionalidad de normas generales que establezcan la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, u omitan decidir sobre tales cuestiones cuando hubieren sido planteadas, siempre que fijen un criterio de importancia y trascendencia, según lo disponga la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cumplimiento de acuerdos generales del pleno. 5 Artículo 96. Cuando se trate de revisión de sentencias pronunciadas en materia de amparo directo por tribunales colegiados de circuito, la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolverá únicamente sobre la constitucionalidad de la norma general impugnada, o sobre la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte. 6 Artículo 21.- Corresponde conocer a las Salas: (…) III.- Del recurso de revisión contra sentencias que en amparo directo pronuncien los tribunales colegiados de circuito: a) Cuando habiéndose impugnado la constitucionalidad de un reglamento federal expedido por el Presidente de la República, o de reglamentos expedidos por el gobernador de un Estado o por el Jefe del Distrito Federal, o en los conceptos de violación se haya planteado la interpretación directa de un precepto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en estas materias, se haya decidido o se omita decidir sobre la misma inconstitucionalidad o interpretación constitucional. 7 PRIMERO. El recurso de revisión contra las sentencias que en materia de amparo directo pronuncien los Tribunales Colegiados de Circuito es procedente, en términos de lo previsto en los artículos 107, fracción IX, constitucional, y 81, fracción II, de la Ley de Amparo, si se reúnen los supuestos siguientes: a) Si en ellas se decide sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una norma general, o se establece la interpretación directa de un precepto constitucional o de los derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, o bien si en dichas sentencias se omite el estudio de las cuestiones antes mencionadas, cuando se hubieren planteado en la demanda de amparo, y b) Si el problema de constitucionalidad referido en el inciso anterior entraña la fijación de un criterio de importancia y trascendencia.


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29. De esos preceptos se advierte que

las sentencias que emitan los tribunales

colegiados de circuito no admiten recurso alguno,

salvo que se presenten las excepciones

siguientes:

a) Que subsista el problema de constitucionalidad de leyes;

b) Cuando en la sentencia recurrida se establezca la

interpretación directa de un precepto de la Constitución Federal o de los

derechos humanos establecidos en los tratados internacionales de los

que el Estado mexicano sea parte, o

c) Cuando el tribunal colegiado de circuito omita pronunciarse

en cualquiera de las materias precisadas en los anteriores incisos, no

obstante que en los conceptos de violación se haya planteado la

inconstitucionalidad de una ley o la interpretación directa de un precepto

constitucional.

30. Adicionalmente, para efectos de la procedencia del recurso

debe analizarse si los referidos temas de constitucionalidad entrañan la

fijación de un criterio de importancia y trascendencia, requisitos que se

actualizan:

a) Cuando se trate de la fijación de un criterio novedoso o de

relevancia para el orden jurídico nacional, o

b) Cuando las consideraciones de la sentencia recurrida

entrañen el desconocimiento u omisión de los criterios emitidos por la

Suprema Corte referentes a cuestiones propiamente constitucionales.


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31. En el caso, el requisito descrito en el inciso a) que precede

se encuentra satisfecho toda vez que el órgano colegiado del

conocimiento realizó una interpretación del artículo 123 de la Carta

Magna para concluir que los salarios caídos no constituían una

prestación de naturaleza constitucional, de forma que era válido que el

legislador estatal no previera su pago en la Ley para los Servidores

Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios vigente entre el

veintisiete de septiembre de dos mil doce al diecinueve de septiembre

de dos mil trece.

32. Asimismo, se cumple el requisito consistente en que la

presente resolución dé lugar a fijar un criterio de importancia y

trascendencia pues su estudio permitiría analizar la constitucionalidad

de la derogación al artículo 23 de la Ley para los Servidores Públicos

del Estado de Jalisco y sus Municipios, efectuada mediante Decreto

24121/LIX/12, con lo que se eliminó el pago de salarios caídos a favor

de los servidores públicos despedidos injustificadamente, supresión que

debe estar plenamente justificada para no incurrir en una infracción al

principio de progresividad en detrimento de los derechos de las

personas trabajadoras; lo que lleva a estimar procedente el medio de

defensa interpuesto.

V. ESTUDIO

33. Cabe señalar que el presente asunto se resolverá en

similares términos que los amparos directos en revisión 3254/2019,

7117/2019 , 9034/2019 y 337/2020, al tratar la misma litis, esto es, la

constitucionalidad de la derogación del al artículo 23 de la Ley para los

Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, efectuada

mediante Decreto 24121/LIX/12, publicado en el Periódico Oficial del


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Estado de Jalisco el veintiséis de septiembre de

dos mil doce, en la que se eliminó el concepto de

“salarios caídos” a favor de los servidores

públicos despedidos injustificadamente.

34. El recurrente sostiene que fue inconstitucional la derogación

del artículo 23 de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de

Jalisco y sus Municipios, efectuada mediante Decreto 24121/LIX/12,

publicado en el Periódico Oficial del Estado de Jalisco el veintiséis de

septiembre de dos mil doce, mediante el cual se suprimió el pago de

“salarios caídos” a favor de los servidores públicos de dicha entidad

despedidos injustificadamente.

35. En términos de lo dispuesto en el artículo 79, fracción V, de

la Ley de Amparo, esta Segunda Sala considera que dicho agravio es

fundado en suplencia de la deficiencia de la queja.

36. Para acreditar lo anterior se estima necesaria traer a cuenta

las consideraciones relevantes que sobre este tema sostuvo el Pleno

de este Alto Tribunal al resolver la acción de inconstitucionalidad

32/20138.

• Se afirmó que el artículo 123 de la Constitución Federal no

preveía expresamente el pago de salarios vencidos para el caso de

despido o de separación injustificada del cargo, sino únicamente el

derecho de los afectados para optar por la reinstalación o el pago de

una indemnización, ya fuera que se tratara de relaciones laborales entre

8 Resuelta por el Tribunal Pleno el veintiocho de noviembre de dos mil dieciséis.


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particulares o entre el Estado y sus trabajadores, este último en su

carácter de patrón equiparado.

• Dicha indemnización operaba ante el menoscabo sufrido en

el patrimonio del trabajador por la falta de cumplimiento del contrato de

trabajo y, en el caso del Estado como patrón equiparado, por la

inobservancia de las obligaciones legales que originaron el

nombramiento respectivo, "acto condición" que vincula al Estado al

cumplimiento de las disposiciones vigentes en las que se determinen,

abstracta e impersonalmente, los derechos y obligaciones que

corresponden a una y otra de las partes de esta relación laboral de

derecho público9.

• En el texto constitucional la indemnización de tres meses de

salario estaba prevista en el Apartado A del artículo 123 (fracción XXII)

sin que en su Apartado B (fracción IX) se precisara el importe de la que

correspondería a los trabajadores al servicio del Estado, pero que en

cualquier caso debía entenderse que tampoco podía ser menor a

aquélla, pues existía una remisión intranormativa en la propia

Constitución tanto en el segundo párrafo de la fracción VIII de su artículo

115, como en la fracción VI de su artículo 116, en los siguientes

términos, respectivamente:

Artículo 115 (…) VIII. Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios. Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias. (…)

9 EMPLEADOS PÚBLICOS, NOMBRAMIENTO DE LOS. ES UN ACTO CONDICIÓN. Registro digital 233459, Tesis Aislada, Pleno, Séptima Época, Semanario Judicial de la Federación, Volumen 40, Primera Parte, página 33.


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Artículo 116 (…) VI. Las relaciones de trabajo entre los estados y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con

base en lo dispuesto por el Artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus disposiciones reglamentarias; y (…)

• En consecuencia, señaló que ante una posible falta de

norma expresa en la legislación burocrática secundaria, local o federal,

debía asumirse que la indemnización de tres meses de salario prevista

para las relaciones de trabajo de derecho privado, no podía ser inferior

tratándose de trabajadores al servicio del Estado10.

• Refirió que en el ámbito internacional los salarios vencidos

como medio reparador de los perjuicios ocasionados al trabajador por

su despido injustificado, tampoco estaban expresamente previstos en el

artículo 7º, inciso d), del Protocolo Adicional a la Convención Americana

sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos,

Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) el cual sólo

establecía la posibilidad, no la obligación, de que los Estados otorgaran

prestaciones adicionales a la reinstalación para hacer efectivo el

contrato laboral o a la indemnización compensatoria del daño provocado

al trabajador por el incumplimiento de las obligaciones pactadas, en los

siguientes términos:

Artículo 7. Condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo

10 Resultó aplicable la jurisprudencia de la Segunda Sala, con el registro digital: 2009664, de rubro: “CONFLICTOS LABORALES ENTRE LOS MUNICIPIOS Y SUS TRABAJADORES. ANTE LA AUSENCIA DE REGULACIÓN EN LA MATERIA PARA RESOLVERLOS, DEBE APLICARSE LA LEGISLACIÓN LOCAL EXISTENTE Y, COMPLEMENTARIAMENTE, EL ARTÍCULO 123 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y SUS DISPOSICIONES REGLAMENTARIAS. Tesis: 2a./J. 91/2015 (10a.), Registro digital 2009664, Segunda Sala, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 21, Agosto de 2015, Tomo I, página 94.


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Los Estados Partes en el presente Protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que se refiere el artículo anterior, supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas, equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarán en sus legislaciones nacionales, de manera particular: (...) d. La estabilidad de los trabajadores en sus empleos, de acuerdo con las características de las industrias y profesiones y con las causas de justa separación. En casos de despido injustificado, el trabajador tendrá derecho a una indemnización o a la readmisión en el empleo o a cualesquiera otra prestación prevista por la legislación nacional; (...).

• Precisado lo anterior, el Tribunal Pleno concluyó que la

legislación laboral ordinaria podía o no otorgar el derecho a obtener

prestaciones adicionales a la reinstalación o a la indemnización para los

casos de despido injustificado o del cese del nombramiento, tratándose

de trabajadores al servicio del Estado, como serían los salarios

vencidos.

• Así, ni la Constitución Federal ni los tratados

internacionales otorgaban una prerrogativa a los trabajadores para

restituirles la privación del salario que no pudieron obtener por el

incumplimiento de las obligaciones del contrato de trabajo, o por la

inobservancia del régimen laboral por parte del Estado como patrón

equiparado, sino que únicamente reconocían que debían cubrírseles los

daños provocados mediante una indemnización de tres meses de

salario.

• Por tanto, determinó que no existía la obligación

constitucional ni convencional de cubrir los perjuicios sufridos por el

trabajador con motivo del despido o de la separación del cargo, esto


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era, la privación de los salarios que lícitamente

hubieran incrementado su patrimonio durante el

tiempo que duraran el juicio.

37. Establecida estas premisas resta ahora determinar si una

vez conferidas por el legislador secundario prestaciones de rango

puramente legal, como son los salarios vencidos, el Poder

Legislativo está constitucionalmente autorizado para suprimirlos

con posterioridad, como se afirma que ocurrió en el asunto que se

resuelve.

38. De la lectura del decreto reclamado se advierte que

efectivamente suprimió el derecho al pago de los salarios vencidos, por

lo que esta ejecutoria dilucidará si dicho acto implica una transgresión

al principio de progresividad tutelado por el párrafo tercero del artículo

1o. de la Constitución Federal, cuyo texto vigente es:

Art. 1(...) Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. (...).

39. Sobre el principio de progresividad, esta Segunda Sala ha

establecido los siguientes criterios:

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. CRITERIOS PARA DETERMINAR SI LA LIMITACIÓN AL EJERCICIO DE UN DERECHO HUMANO DERIVA EN LA VIOLACIÓN DE DICHO PRINCIPIO. El principio de progresividad de los derechos humanos tutelado en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es indispensable para consolidar la garantía de protección de la dignidad humana, porque su observancia exige, por un lado, que


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todas las autoridades del Estado Mexicano, en el ámbito de su competencia, incrementen gradualmente la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos y, por otro, les impide, en virtud de su expresión de no regresividad, adoptar medidas que disminuyan su nivel de protección. Respecto de esta última expresión, debe puntualizarse que la limitación en el ejercicio de un derecho humano no necesariamente es sinónimo de vulneración al referido principio, pues para determinar si una medida lo respeta, es necesario analizar si: (I) dicha disminución tiene como finalidad esencial incrementar el grado de tutela de un derecho humano; y (II) genere un equilibrio razonable entre los derechos fundamentales en juego, sin afectar de manera desmedida la eficacia de alguno de ellos. En ese sentido, para determinar si la limitación al ejercicio de un derecho humano viola el principio de progresividad de los derechos humanos, el operador jurídico debe realizar un análisis conjunto de la afectación individual de un derecho en relación con las implicaciones colectivas de la medida, a efecto de establecer si se encuentra justificada.”11

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD DE LOS DERECHOS HUMANOS. SU NATURALEZA Y FUNCIÓN EN EL ESTADO MEXICANO. El principio de progresividad que rige en materia de los derechos humanos implica tanto gradualidad como progreso. La gradualidad se refiere a que, generalmente, la efectividad de los derechos humanos no se logra de manera inmediata, sino que conlleva todo un proceso que supone definir metas a corto, mediano y largo plazos. Por su parte, el progreso implica que el disfrute de los derechos siempre debe mejorar. En tal sentido, el principio de progresividad de los derechos humanos se relaciona no sólo con la prohibición de regresividad del disfrute de los derechos fundamentales, sino también con la obligación positiva de promoverlos de manera progresiva y gradual, pues como lo señaló el Constituyente Permanente, el Estado Mexicano tiene el mandato constitucional de realizar todos los cambios y transformaciones necesarias en la estructura económica, social, política y cultural del país, de manera que se garantice que todas las personas puedan disfrutar de sus derechos humanos. Por tanto, el principio aludido exige a todas las autoridades del Estado Mexicano, en el ámbito de su competencia, incrementar el grado de tutela en la promoción, respeto, protección y garantía de los derechos humanos y también les impide, en virtud de su expresión de no regresividad, adoptar medidas que sin plena justificación constitucional disminuyan el nivel de la protección a

11 Tesis aislada 2a. CXXVI/2015. Décima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 24, noviembre de 2015, Tomo II, Página 1298. Registro: 2010360.


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los derechos humanos de quienes se someten al orden jurídico del Estado mexicano.”12

40. En el ámbito internacional, los

artículos 2.1. del Pacto Internacional de

Derechos Económicos, Sociales y Culturales y 26 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos, disponen en términos

semejantes:

Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales

Convención Americana sobre Derechos Humanos

Artículo 2. 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.

Artículo 26. Desarrollo Progresivo Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.

41. Por su parte, los artículos 34, inciso g), 45, inciso b) y 46 de

la Carta de la Organización de los Estados Americanos, a la que remite

el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,

en lo que al caso interesa disponen:

Artículo 34. Los Estados miembros convienen en que la igualdad de oportunidades, la eliminación de la pobreza crítica y la distribución equitativa de la riqueza y del ingreso, así como la plena participación de sus pueblos en las decisiones relativas a

12 Tesis aislada 2a. CXXVII/2015. Décima Época. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 24, noviembre de 2015, Tomo II, Página 1298. Registro: 2010361.


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su propio desarrollo, son, entre otros, objetivos básicos del desarrollo integral. Para lograrlos, convienen asimismo en dedicar sus máximos esfuerzos a la consecución de las siguientes metas básicas: (...) g) Salarios justos, oportunidades de empleo y condiciones de trabajo aceptables para todos; (...). Artículo 45. Los Estados miembros, convencidos de que el hombre sólo puede alcanzar la plena realización de sus aspiraciones dentro de un orden social justo, acompañado de desarrollo económico y verdadera paz, convienen en dedicar sus máximos esfuerzos a la aplicación de los siguientes principios y mecanismos: (...) b) El trabajo es un derecho y un deber social, otorga dignidad a quien lo realiza y debe prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de salarios justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia, tanto en sus años de trabajo como en su vejez, o cuando cualquier circunstancia lo prive de la posibilidad de trabajar; (...). Artículo 46. Los Estados miembros reconocen que, para facilitar el proceso de la integración regional latinoamericana, es necesario armonizar la legislación social de los países en desarrollo, especialmente en el campo laboral y de la seguridad social, a fin de que los derechos de los trabajadores sean igualmente protegidos, y convienen en realizar los máximos esfuerzos para alcanzar esta finalidad.

42. El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,

en su Observación General N° 3 del Comité del Pacto de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales, La índole de las obligaciones de los

estados partes (párrafo 1 del artículo 2 del Pacto), adoptada en el Quinto

Período de Sesiones de mil novecientos noventa, al referirse al alcance

del artículo 2.1 del Pacto Internacional respectivo, ha señalado que:

(...) todas las medidas de carácter deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por la referencia a la totalidad de


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los derechos previstos en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que se disponga.

43. De igual modo, la Corte

Interamericana de Derechos Humanos ha señalado en el Caso Acevedo

Buendía y otros, Cesantes y Jubilados de la Contraloría vs. Perú,

sentencia de uno de julio de dos mil nueve, (Excepción Preliminar,

Fondo, Reparaciones y Costas), párrafo 103, que del artículo 26 de la

Convención, lo siguiente:

(...) se desprende un deber —si bien condicionado— de no regresividad, que no siempre deberá ser entendido como una prohibición de medidas que restrinjan el ejercicio de un derecho.

44. Finalmente, el transcrito artículo 26 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos también ha sido interpretado por

la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su Informe 38/09

de veintisiete de marzo de dos mil nueve, denominado: “Asociación

Nacional de Ex Servidores del Instituto Peruano de Seguridad Social y

otras vs. Peru”; el cual conviene transcribir con fines solo ilustrativos en

la parte que al caso importa:

140. La Comisión considera de especial relevancia aclarar que la restricción en el ejercicio de un derecho no es sinónimo de regresividad. El corpus iuris interamericano en materia de derechos económicos, sociales y culturales, evidencia que el concepto de progresividad –y la obligación correlativa de no regresividad– establecida en el artículo 26 de la Convención Americana, no es excluyente de la posibilidad de que un Estado imponga ciertas restricciones al ejercicio de los derechos incorporados en esa norma. La obligación de no regresividad implica un análisis conjunto de la afectación individual de un derecho con relación a las implicaciones colectivas de la medida. En ese sentido, no cualquier medida regresiva es incompatible con el artículo 26 de la Convención Americana.


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45. De todo lo anterior se extraen las siguientes conclusiones

generales:

• El principio de progresividad de los derechos humanos tiene

jerarquía constitucional y convencional.

• Dicho principio, en el orden constitucional interno, impide

adoptar medidas que disminuyan el nivel de protección de la totalidad

de los derechos humanos y, por lógica extensión, también de la totalidad

de todos aquéllos otros derechos de rango puramente legal que den un

efecto útil a los primeros.

• La limitación de un derecho humano, y/o de la normatividad

secundaria que los hacen efectivos, no necesariamente infringe dicho

principio, porque es necesario valorar la afectación individual en relación

con las implicaciones colectivas de la medida.

• En el orden jurídico convencional, el Estado Mexicano se

comprometió a adoptar las medidas internas y de cooperación

internacional para lograr progresivamente la plena efectividad de los

derechos económicos y sociales contenidos en la Carta de la OEA

(exceptuándose los derechos civiles y políticos) conforme los recursos

disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.

• Entre esos derechos se encuentran los relativos a salarios

justos, oportunidades de empleo y condiciones de trabajo que aseguren

la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su

familia, tanto en sus años de trabajo como en su vejez, o cuando

cualquier circunstancia lo incapacite para trabajar.


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46. De la anterior exposición, se deduce

que la Constitución Federal confiere al principio

de progresividad un alcance mayor del que se

encuentra en el ámbito del sistema

interamericano de protección de los derechos humanos, pues mientras

que éste lo circunscribe al propósito esencial de generar acciones

estatales para dotar de plena efectividad a los derechos que derivan de

determinadas normas internacionales económicas, sociales, sobre

educación, ciencia y cultural, exceptuándose los derechos civiles y

políticos; el texto constitucional, en cambio, vincula a todas las

autoridades nacionales, en el ámbito de sus competencias, a promover,

respetar, proteger y garantizar todos los derechos humanos de

conformidad con el principio de progresividad, es decir, sin acotarlo a

determinadas materias, situándolo además dentro de la primera de sus

disposiciones como uno de los ejes rectores de la interpretación que se

haga de la totalidad de los derechos fundamentales, e inclusive, de

aquéllos otros derechos de fuente puramente legal, -como el derecho a

la justa remuneración y propiedad privada- cuando sirvan como el

vehículo indispensable para garantizar el efecto útil de los previstos a

nivel constitucional.

47. En otras palabras, para la Constitución Federal el principio

de progresividad se encuentra en el vértice de su articulado (artículo

1o.) y se proyecta sobre todos los derechos humanos y aún, sobre la

legislación secundaria cuando sirva de instrumento para darle un efecto

útil a esos derechos; mientras que hacia el exterior, el Estado Mexicano

se ha obligado, respecto de tal principio, a adoptar a nivel interno y

mediante la cooperación internacional, medidas económicas y técnicas

para lograr plena efectividad de determinados derechos humanos,

exceptuando a los civiles y políticos.


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48. De esta forma, ante la protección más amplia y ejemplar que

confiere el párrafo tercero del artículo 1o. de la Constitución Federal

respecto del principio de progresividad, corresponde hacer el estudio

del problema primordialmente en términos de este precepto, así como

de su respectiva interpretación que ha generado la Segunda Sala de

este Alto Tribunal, y posteriormente, analizar el principio desde la

perspectiva de la interpretación de fuente internacional, porque ésta no

aporta mayor protección que la brindada por el régimen constitucional

interno, todo ello con la finalidad de dar un sentido práctico a dicho

principio, en tanto se trata de un mandato abierto, y no de una regla que

se baste a sí misma para su simple aplicación, que requiere, por lógica

necesidad, de un examen acerca de cuál es su sentido y alcance.

49. Sirve de apoyo a la anterior conclusión, la siguiente

jurisprudencia:

JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. Los criterios jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con independencia de que el Estado Mexicano haya sido parte en el litigio ante dicho tribunal, resultan vinculantes para los Jueces nacionales al constituir una extensión de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, toda vez que en dichos criterios se determina el contenido de los derechos humanos establecidos en ese tratado. La fuerza vinculante de la jurisprudencia interamericana se desprende del propio mandato establecido en el artículo 1o. constitucional, pues el principio pro persona obliga a los Jueces nacionales a resolver cada caso atendiendo a la interpretación más favorable a la persona. En cumplimiento de este mandato constitucional, los operadores jurídicos deben atender a lo siguiente: (i) cuando el criterio se haya emitido en un caso en el que el Estado Mexicano no haya sido parte, la aplicabilidad del precedente al caso específico debe determinarse con base en la verificación de la existencia de las mismas razones que motivaron el pronunciamiento; (ii) en todos los casos en que sea posible, debe armonizarse la jurisprudencia interamericana con la nacional; y (iii) de ser imposible la


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armonización, debe aplicarse el criterio que resulte más favorecedor para la protección de los derechos humanos13.

50. Ante todo, debe tenerse en cuenta

que los derechos fundamentales, por regla general, requieren de una

instrumentación en la legislación secundaria para lograr su plena

efectividad, y a menudo es el Poder Legislativo quien los reviste de

sentido práctico mediante la emisión de disposiciones que logren

proporcionarles un efecto útil a sus mandatos, pues de lo que se trata

es de que su contenido se realice y no de que sean meras

recomendaciones al legislador secundario del futuro.

51. En la búsqueda de ese propósito existen diversos márgenes

de configuración legislativa dependiendo del grado de concreción de las

normas constitucionales, así como de las posibilidades reales que se

adviertan para garantizar su plena eficacia, ya que si bien seguramente

subyace en los órganos encargados de aprobar las leyes el indudable

propósito de cumplir este fin, lo cierto es que las complejidades de la

vida social también obligan a que, en algunos casos, esa finalidad se

realice en forma paulatina, es decir, de manera progresiva, lo cual así

está constitucionalmente autorizado, ya que si el principio relativo

dispone un acrecentamiento gradual del fortalecimiento de los derechos

humanos, eso significa, al mismo tiempo, un reconocimiento de la

dificultad que entraña poder llevar a cabo esa tarea en forma

instantánea.

52. En este orden, el principio de progresividad, como todos los

que se incorporaron en el artículo 1o. constitucional en la reforma en

materia de derechos humanos de dos mil once (universalidad,

13 Tesis jurisprudencial P./J. 21/2014. Décima Época. Pleno. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 5, abril de 2014, Tomo I, Página: 204. Registro: 2006225.


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interdependencia e indivisibilidad), para el caso de los órganos

legislativos debe entenderse que contiene el mandato para que de

inmediato, y en la máxima medida de lo posible, al discutir y aprobar las

nuevas leyes les impriman la suficiente progresividad para preservar y

robustecer la protección de tales derechos, con plena observancia de

los demás principios citados, correspondiendo al Poder Judicial la

correlativa obligación de revisar su estricto cumplimiento en casos como

el presente, en los que en ejercicio de un medio de defensa se pone en

duda la constitucionalidad de una reforma legal que suprimió la calidad

tutelar de un derecho (salarios vencidos); el cual si bien es de rango

puramente legal, resulta sin embargo indispensable para darle un efecto

útil al derecho humano a la estabilidad en el empleo, tal y como se verá

más adelante.

53. En aras de esa obligación de revisar los términos de dicha

reforma legal, el Tribunal Pleno también ha establecido que el principio

de progresividad no solo se limita a incrementar el ámbito de protección

de los derechos humanos, sino que también significó que el legislador

secundario al pretender darle un efecto útil a esos derechos debe

generar disposiciones que tomen en cuenta la cambiante realidad

social, ya que por su propia naturaleza la función del Poder Legislativo

es precisamente la de evitar rezagos en el orden jurídico, por lo que

tiene el deber de ajustar sus decisiones legislativas a los reclamos

sociales que demanden ser regulados de acuerdo con su dinámica, o

bien, llenar los vacíos normativos que se originen por nuevas

circunstancias, aun a riesgo de resultar regresivas, cuando existan otros

derechos o finalidades constitucionales relevantes que también deba

preservar.

54. De esta forma, el Tribunal Pleno determinó que la

progresividad es un principio vertebral del orden jurídico que tiene por


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finalidad la preservación y mejora en la

protección de los derechos humanos, pero que al

mismo tiempo, desde el punto de vista legislativo,

se nutre de la dinámica de la realidad social que

no puede soslayar, por lo que al legislador le corresponde tener en

cuenta ambos aspectos al momento de ejercer su función.

55. Conforme esas directrices y tal como se anticipó, si bien el

pago de los salarios vencidos no constituye un derecho de rango

constitucional, su existencia responde a la forma lógica de darle

un efecto útil al derecho humano a la estabilidad en el empleo, pues

constituye la forma de reparar los perjuicios provocados por un

despido o cese injustificado, ya que compensa lo que en condiciones

normales hubiera percibido el trabajador o servidor público de no haber

ocurrido la ruptura de la relación de trabajo sin su culpa ni

consentimiento.

56. Sirve de apoyo a la anterior conclusión, la siguiente

jurisprudencia de esta Segunda Sala:

SALARIOS CAÍDOS. CUANDO EL TRABAJADOR FALLECE ANTES DEL CUMPLIMIENTO DEL LAUDO O RESOLUCIÓN RESPECTIVA, EL CÁLCULO DEL MONTO DEL PAGO DEBE COMPRENDER HASTA LA FECHA EN QUE OCURRIÓ EL DECESO. El pago de los salarios caídos, establecido en el artículo 48 de la Ley Federal del Trabajo, supone la existencia de una relación laboral cuyo desarrollo normal fue impedido por causas imputables al patrón. Sin embargo, si bien es cierto que durante el lapso transcurrido entre el despido y el cumplimiento de la resolución que ordene la reinstalación en el empleo, o bien, la indemnización correspondiente, el trabajador está en condiciones de prestar sus servicios y cuando no lo hace por motivos atribuibles al patrón, éste se ve obligado a pagar el salario que en condiciones normales se hubiera generado en su favor, también lo es que el fallecimiento de aquél significa que no está ya en condiciones de prestar servicio alguno, extinguiéndose, por tanto, cualquier posible relación de trabajo y, por ende, la obligación del patrón de remunerar un trabajo que


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no le puede ya ser prestado sin que el motivo, en este caso, pueda serle imputado, por lo que es inconcuso que el pago de los salarios caídos, cuando el trabajador fallece antes de que se cumplimente el laudo o resolución respectiva, deberá hacerse a sus herederos o causahabientes efectuándose el cálculo del monto respectivo únicamente hasta la fecha en que ocurrió el deceso."14

57. Por ello, los salarios vencidos constituyen una prestación

que proporciona verdadera eficacia al derecho humano de exigir del

patrón el cumplimiento del contrato de trabajo, o de los términos del

marco legal que rijan el nombramiento del servidor público, según

corresponda, en los respectivos términos de lo dispuesto en las

fracciones XXII y IX de los apartados A y B del artículo 123

constitucional.

58. Si no existiera esta reparación adicional a la simple

indemnización de tres meses de salario, es decir, si no se obligara al

patrón al pago de los salarios vencidos, bastaría con que el

empleador liquidara a sus trabajadores con el importe de esos tres

meses para poder despedirlos, o cesarlos en sus funciones en forma

arbitraria, haciéndose nugatoria dicha estabilidad, porque es un hecho

notorio que la posibilidad de emplearse en otra fuente de trabajo, en las

mismas o mejores condiciones en que lo venían haciendo, no siempre

acontece dentro de ese periodo, además de que con tal proceder se

pierden las prestaciones que derivan de la antigüedad acumulada en

los respectivos trabajos.

59. Por tanto, resulta no solo conveniente sino

indispensable que se garantice una reparación adicional a la

indemnización de tres meses de salario para evitar que los

14 Tesis jurisprudencial 46. Novena Época. Segunda Sala. Apéndice (actualización 2001), Tomo V, Trabajo, Jurisprudencia SCJN, Página 63. Registro: 920609.


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trabajadores y servidores públicos (por regla

general de base) sean separados de sus trabajos

o sus cargos sin motivo, trasladando un mayor

costo económico de esa decisión al patrón (y al

equiparado) para que ante el riesgo de tener que erogar también una

parte o la totalidad de los salarios vencidos, solamente por causa

estrictamente justificada priven a sus trabajadores del empleo al que

tienen derecho a permanecer en forma continua, mientras no incurran

en las causas de rescisión ⎯o de cese, tratándose de empleados del

Estado⎯ previstas en las leyes laborales.

60. En consecuencia, toda decisión legislativa tendiente a

suprimir el pago de los salarios vencidos debe estar plenamente

justificada para no incurrir en una infracción al principio de

progresividad, pues tratándose de la protección de los derechos básicos

de los trabajadores, como son la oportunidad de tener y preservar un

empleo, todo aquello que desincentive estos propósitos, aun cuando

sea solo en forma parcial, debe encontrar una evidente explicación que

legitime esa regresión en el orden jurídico; aspecto que se analizará a

continuación.

61. La Segunda Sala de este Alto Tribunal ha establecido que

las entidades federativas tienen libertad de configuración legislativa

para regular las relaciones de trabajo con sus servidores públicos, a

condición de que no contravengan lo dispuesto en el artículo 123

constitucional, en los siguientes términos:

TRABAJADORES AL SERVICIO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. LAS LEGISLATURAS LOCALES TIENEN LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA PARA REGULAR SUS RELACIONES LABORALES EN LO QUE NO CONTRAVENGA LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES. De los artículos 115, 116, fracción VI,


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123, apartado B y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de sus diversos procesos de reforma, se concluye que el Constituyente dejó en manos del legislador estatal la creación de leyes de trabajo que regulen las relaciones laborales con los trabajadores al servicio de cada entidad federativa. En este sentido, no se obligó a los congresos locales a reproducir el contenido íntegro de las leyes reglamentarias de cada apartado del artículo 123 constitucional, pues de lo contrario, no se respetaría el Estado federado, sino que se impondría indiscriminadamente la aplicación de leyes federales bajo un inexistente concepto de "ley estatal". Consecuentemente, las legislaturas locales tienen libertad de configuración legislativa en lo que no contravenga las disposiciones constitucionales, sin que tengan la obligación de ajustar su legislación a las leyes federales reglamentarias del artículo 123 constitucional.15

62. En el Estado de Jalisco, conforme a la legislación

burocrática vigente hasta el veintiséis de septiembre de dos mil doce,

los trabajadores de confianza gozaban de estabilidad en el empleo,

según analizó esta Segunda Sala en los siguientes términos:

SERVIDORES PÚBLICOS DE CONFIANZA DEL ESTADO DE JALISCO Y SUS MUNICIPIOS. LA LEY RELATIVA LES CONFIRIÓ EL DERECHO A LA ESTABILIDAD EN EL EMPLEO Y, POR ENDE, A RECLAMAR LAS PRESTACIONES CORRESPONDIENTES EN CASO DE DESPIDO INJUSTIFICADO (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 26 DE SEPTIEMBRE DE 2012). Del artículo 8o. de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, reformado mediante decreto publicado en el Periódico Oficial de la entidad el 20 de enero de 2001, deriva que los servidores públicos de confianza tienen derecho a que, previamente a su cese, se les instaure procedimiento administrativo en el que se les otorgue garantía de audiencia y defensa conforme a los numerales 23 y 26 de la ley citada, salvo a los titulares de las entidades públicas a que se refiere el artículo 9o. del indicado ordenamiento y los que sean designados y dependan directamente de ellos, lo que evidencia que aquéllos gozan del derecho a la estabilidad en el empleo y pueden demandar la reinstalación o indemnización correspondiente en caso de que el despido sea injustificado. Por tanto, el hecho de que un servidor

15 Tesis jurisprudencial 2a./J. 68/2013. Décima Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XX, mayo de 2013, Tomo 1, Página: 636. Registro: 2003792.


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público tenga un nombramiento en una plaza considerada de confianza resulta insuficiente para declarar improcedente la acción de reinstalación, toda vez que en el mencionado artículo 8o. el legislador local amplió los

derechos que para los trabajadores burocráticos de confianza consagra la fracción XIV del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, limitados a las medidas de protección al salario y a los beneficios de la seguridad social, pues incorporó el de la estabilidad en el empleo y, por ende, a los derechos derivados de esta prerrogativa en beneficio de esa clase de trabajadores.16

63. Lo anterior dio lugar a que mediante Decreto 24121/LIX/12,

publicado oficialmente el veintiséis de septiembre de dos mil doce, fuera

reformado, entre otros preceptos, el artículo 8º de la Ley para los

Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios, cuyo texto

anterior y posterior a dicha reforma es el siguiente:

Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios

Art. 8°. Tratándose de servidores públicos de confianza, su nombramiento será por tiempo determinado, sin perjuicio de lo dispuesto por el artículo 6 de esta Ley; sin embargo, las entidades públicas de que se trate, sin responsabilidad para ellas, podrán dictar el cese que termine la relación laboral si existiere un motivo razonable de pérdida de confianza, sujetándose en lo conducente al procedimiento previsto en los artículos 23 y 26, salvo que se trate de los titulares de las Entidades Públicas a que se refiere el artículo 9º, quienes en su caso podrán ser cesados en los términos de este artículo, sin necesidad de instauración del procedimiento señalado.”

Art. 8°. Los empleados públicos y los servidores públicos de base podrán ser cesados en los términos del artículo 22, fracción V, de esta ley.”

16 Tesis jurisprudencial 2a./J. 184/2012. Décima Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVI, enero de 2013, Tomo 2, Página 1504. Registro: 2002654.


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64. Sin embargo, en el mismo Decreto 24121/LIX/12, también

fue derogado, entre otros preceptos, el artículo 23, cuyo texto era el

siguiente:

Art. 23. Cuando el servidor público incurra en alguna de las causales de terminación a que se refiere la fracción V del artículo anterior, el titular de la entidad pública o dependencia, o en su defecto, el funcionario que éste designe, procederá a levantar el acta administrativa en la que se otorgará derecho de audiencia y defensa al servidor público, en la que tendrá intervención la representación sindical si la hubiere y quisiera intervenir en ésta, con toda precisión se asentarán los hechos, la declaración del servidor afectado y la del representante sindical si intervino, las de los testigos de cargo, y de descargo idóneos; asimismo se recibirán las pruebas que procedan, firmándose las actuaciones administrativas al término de las mismas por los interesados, lo que harán de igual forma dos testigos de asistencia. De no querer firmar los intervinientes se asentará tal circunstancia, debiéndose entregar terminado el acto una copia de la actuación al servidor público, así como a la representación sindical si la solicitare. Cuando el procedimiento administrativo hubiere sido desahogado por el funcionario que se haya designado para tal efecto, éste deberá remitir dichas actuaciones al titular o encargado de la entidad o dependencia pública para que sea éste (sic) último quien resuelva sobre la imposición o no de alguna sanción. El servidor público que estuviera inconforme con la resolución emitida por la entidad pública al fin de la investigación administrativa que decreta la terminación de su nombramiento y de la relación de trabajo, tendrá derecho a acudir en demanda de justicia al Tribunal de Arbitraje y Escalafón en un término de 60 días contados a partir del siguiente a aquel en que se le haya dado a conocer por escrito la determinación que le afecte, lo cual se hará, dentro de los diez días que sigan a aquel en que se hubiera decidido la terminación de la relación de trabajo. La falta de oficio comunicando al servidor público la determinación que le afecte, hará presumir la injustificación del cese. El servidor público podrá optar en ejercicio de las correspondientes acciones ya sea por la reinstalación en el cargo o puesto que desempeñaba, con todas las prestaciones que disfrutaba y en las mismas, condiciones que no (sic) venía


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desempeñando o por que se le indemnice con el importe de tres meses de sueldo. Si en el juicio correspondiente no comprueba la entidad pública de la causa de terminación o

cese, el servidor público tendrá derecho además a que se le paguen los sueldos vencidos, desde la fecha del cese hasta que se cumplimente el laudo. Lo dispuesto en este artículo no será aplicable a los servidores públicos del Poder Judicial del Estado, los que se sujetarán a lo que dispone el Capítulo XI de su Ley Orgánica.

65. De lo anterior se conoce que en el Estado de Jalisco, de

acuerdo con la legislación burocrática vigente hasta el veintiséis de

septiembre de dos mil doce, los trabajadores de confianza tenían

estabilidad en el empleo (salvo los titulares de las Entidades Públicas)

y tanto ellos como los servidores públicos de base tenían derecho al

pago de salarios vencidos en caso de cese injustificado, conforme lo

establecía el artículo 23 de la Ley para los Servidores Públicos del

Estado de Jalisco y sus Municipios, precepto que al ser derogado

mediante Decreto 24121/LIX/12, publicado en la fecha mencionada,

dejó de prever de manera expresa la posibilidad legal de pagar los

salarios vencidos, quedando sujeto a la interpretación de los tribunales

si procedería o no su pago, en aplicación de la regla de supletoriedad

que prevé el artículo 10 del citado ordenamiento en los siguientes

términos:

Art. 10°. En lo no provisto (sic) por esta ley, se aplicarán supletoriamente, y en su orden: I. Los principios generales de justicia social, que derivan del Artículo 123 apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; II. La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado; III. La Ley Federal del Trabajo; IV. La Jurisprudencia; V. La Costumbre; y VI. La Equidad.


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66. Actualmente la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio

del Estado dispone en su artículo 43, fracciones III y IV, el pago de

salarios caídos, en los siguientes términos:

Artículo 43. Son obligaciones de los titulares a que se refiere el Artículo 1o. de esta Ley: (...) III. Reinstalar a los trabajadores en las plazas de las cuales los hubieren separado y ordenar el pago de los salarios caídos, a que fueren condenados por laudo ejecutoriado. En los casos de supresión de plazas, los trabajadores afectados tendrán derecho a que se les otorgue otra equivalente en categoría y sueldo; IV. De acuerdo con la partida que en el Presupuesto de Egresos se haya fijado para tal efecto, cubrir la indemnización por separación injustificada cuando los trabajadores hayan optado por ella y pagar en una sola exhibición los sueldos o salarios caídos, prima vacacional, prima dominical, aguinaldo y quinquenios en los términos del laudo definitivo. (...).

67. Consecuentemente, de acuerdo con las reglas de

supletoriedad, debe estimarse que a pesar de que tanto la

indemnización constitucional de tres meses de salario como los salarios

vencidos fueron previamente suprimidos en forma expresa, la

posibilidad de pago exclusivamente de la indemnización constitucional,

permaneció siendo obligatoria en tanto que se trata de un concepto

previsto en la Constitución Federal, a la cual remite en primer orden el

artículo 10 antes transcrito.

68. En cambio, acerca de la supresión del pago de los salarios

vencidos no puede llegarse a la misma conclusión, toda vez que no se

trata de una prestación establecida a nivel constitucional, tal como se

explicó anteriormente, por lo que si bien resulta necesaria para resarcir

los perjuicios ocasionados al servidor público por el tiempo que dejó de

laborar, no se incorporó la figura de los salarios vencidos y, por


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tanto, al no estar al menos enunciada la figura

jurídica en cuestión, ni advertirse en forma

implícita su presencia en la ley a suplir, no cabe

hacer una aplicación supletoria hacia lo

dispuesto en la legislación federal.

69. Sirven de apoyo a la anterior conclusión, por identidad de

razones, las siguientes jurisprudencias de esta Segunda Sala:

SALARIOS CAÍDOS DE LOS TRABAJADORES BUROCRÁTICOS. EL ARTÍCULO 48 DE LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO NO ES APLICABLE SUPLETORIAMENTE A LA LEY FEDERAL DE LOS TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. El artículo 43, fracción III, de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, al establecer el derecho al pago de salarios caídos en favor de los trabajadores que acrediten en juicio haber sido injustamente separados de su fuente de empleo, sin prever un periodo límite para su pago, no constituye una omisión normativa, en tanto la redacción adoptada por el legislador responde a su deseo de reconocerles el acceso a una indemnización plena, lo que armoniza con el derecho a una indemnización integral, en términos del artículo 63 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Así, en atención a la máxima "ahí donde la ley no distingue el juzgador tampoco puede distinguir", se hace patente que no fue voluntad del legislador incluir un tope al pago de salarios caídos en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado y, por ende, su cálculo debe continuar computándose hasta el cumplimiento del laudo. Por su parte, la reforma al artículo 48, párrafo segundo, de la Ley Federal del Trabajo, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 30 de noviembre de 2012, obedeció a circunstancias específicas que, tras la conclusión de un proceso legislativo, condujeron a considerar necesario limitar a 12 meses máximo el pago de salarios vencidos en casos de despido injustificado en un juicio laboral, lo que evidencia que el establecimiento de un plazo límite para su pago fue respuesta expresa a la voluntad legislativa. Por tanto, ante la ausencia de un límite para el pago de salarios caídos en la legislación burocrática, se concluye que el legislador no ha considerado necesario fijarlo pues, de ser así, lo habría realizado como hizo en la Ley Federal del Trabajo.17

17 Tesis: Jurisprudencia 2a./J. 34/2017 (10a.) Décima Época. Registro: 2014106. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 41, Abril de 2017, Tomo I. Materia: Laboral. Página: 1030.


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SALARIOS VENCIDOS. EL ARTÍCULO 48 DE LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO NO ES APLICABLE SUPLETORIAMENTE A LA LEY LABORAL DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE TLAXCALA Y SUS MUNICIPIOS (VIGENTE EN 2013). A la Ley Laboral de los Servidores Públicos del Estado de Tlaxcala y sus Municipios (vigente en 2013) no le es aplicable supletoriamente el artículo 48 de la Ley Federal del Trabajo que acota el pago de salarios vencidos hasta por 12 meses, porque conforme a lo señalado por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 2a./J. 34/2013 (10a.) (*), para que opere la supletoriedad de leyes es necesario que: a) El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos; b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente; c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y, d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate. Ahora bien, en el caso, sólo se cumple con el requisito del inciso a), en tanto que el artículo 8 de la ley laboral local mencionada prevé la posibilidad de acudir a la Ley Federal del Trabajo para los casos no previstos en aquélla; sin embargo, están insatisfechos los requisitos b) y c), pues el artículo 155 del propio ordenamiento local prevé el pago de salarios vencidos desde la fecha en que se dejaron de pagar, lo que no puede comprenderse como regulación deficiente ni hace necesaria la aplicación de una norma que la complemente, pues el numeral 123, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos tampoco limita ese derecho, lo que evidencia que la voluntad del Constituyente de indemnizar integralmente a los trabajadores al servicio del Estado subsiste en la ley especial, máxime si se toma en cuenta que fue hasta el 11 de enero de 2017 que se reformó dicho artículo 155, en el sentido de limitar el pago de salarios vencidos hasta por un periodo máximo de 12 meses, lo que hace patente que con antelación a esa reforma, el legislador no tuvo como intención restringir ese periodo. Además, tampoco se satisface el requisito del inciso d), porque de acudir al artículo 48 de la Ley Federal del Trabajo, que acota el pago de salarios caídos


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hasta por 12 meses, se contrariaría el ordenamiento legal que se busca complementar.18 SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE

JALISCO. NO ES APLICABLE SUPLETORIAMENTE EL ARTÍCULO 39 DE LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO, PARA PRORROGAR SUS NOMBRAMIENTOS. Para que proceda la aplicación supletoria de la Ley Federal del Trabajo, tratándose de normas burocráticas locales, es necesario que éstas prevean la institución respecto de la cual se pretende tal aplicación y que aquélla no esté reglamentada, o bien, que su reglamentación sea deficiente; de tal manera que la falta de uno de estos requisitos provoca la inviabilidad de la aplicación supletoria de la norma a la que se acude. Por tanto, si la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios no prevé expresa ni implícitamente la figura de la prórroga en el ejercicio de los nombramientos de los servidores públicos, ya que en su artículo 16 establece el tipo de nombramiento a que pueden acceder los servidores públicos de esa entidad federativa y, con excepción del definitivo, que por su naturaleza es permanente, define el plazo en que habrá de ejercerse el puesto correspondiente, sin incluir en ese numeral ni en alguna otra disposición la prórroga de los nombramientos, es claro que la intención del legislador fue que los servidores públicos no se extiendan en la ocupación de sus puestos más allá del tiempo expresamente señalado en la ley; de ahí que resulta inaplicable supletoriamente el artículo 39 de la Ley Federal del Trabajo, que señala: ‘Si vencido el término que se hubiese fijado subsiste la materia del trabajo, la relación quedará prorrogada por todo el tiempo que perdure dicha circunstancia.’, porque se estaría introduciendo una institución no incluida por el legislador local, en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 116, fracción VI, de la Constitución Federal.19

TRABAJADORES BUROCRÁTICOS LOCALES. LOS ARTÍCULOS 885 A 889 DE LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO NO SON APLICABLES SUPLETORIAMENTE CUANDO LA LEY LOCAL QUE REGULA EL PROCEDIMIENTO ESTABLECE QUE SE CONSTREÑIRÁ A LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA, CONTESTACIÓN Y CELEBRACIÓN DE UNA SOLA AUDIENCIA DE PRUEBAS, ALEGATOS Y RESOLUCIÓN (LEGISLACIONES DE CHIHUAHUA Y

18Tesis: Jurisprudencia 2a./J. 105/2017. Décima Época. Registro: 2015052. Segunda Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 46, Septiembre de 2017, Tomo I. Materia(s): Laboral. Página: 665. 19 Tesis jurisprudencial 2a./J. 101/2012. Décima Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XIII, octubre de 2012, Tomo 3, Página 1815. Registro: 2002059.


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TAMAULIPAS). Para que proceda la aplicación supletoria de la Ley Federal del Trabajo tratándose de procedimientos burocráticos locales, es menester que la ley que los regula contemple la institución respecto de la cual se pretende tal aplicación y que aquélla no esté reglamentada, o bien que su reglamentación sea deficiente. Por tanto, si la ley burocrática local prevé que el procedimiento se sujetará a la presentación de la demanda, contestación y celebración de una sola audiencia en la que las partes ofrecerán sus pruebas y alegatos, y en su caso se dictará el laudo respectivo, es incuestionable que no procede la aplicación supletoria de los artículos 885 a 889 de la Ley Federal del Trabajo, pues el legislador no consideró necesario que previamente al dictado del laudo se elaborara un proyecto de resolución, ni que se llevara a cabo una sesión en la que se discutiera y votara aquél, por lo que de estimar lo contrario se estarían integrando a la ley burocrática local aspectos que el legislador no tuvo intención de establecer; además de que la ausencia de dichas formalidades no conlleva el desconocimiento de los hechos controvertidos ni la falta de ponderación de las pruebas relativas por parte del Tribunal o de la Junta de que se trate, al ser jurídicamente válido que atendiendo a la menor o mayor complejidad del asunto y a las cargas de trabajo, el laudo se dicte en una fecha posterior a la señalada para la celebración de la aludida audiencia.20 SUPLETORIEDAD DE LAS LEYES. REQUISITOS PARA QUE OPERE. La aplicación supletoria de una ley respecto de otra procede para integrar una omisión en la ley o para interpretar sus disposiciones y que se integren con otras normas o principios generales contenidos en otras leyes. Así, para que opere la supletoriedad es necesario que: a) El ordenamiento legal a suplir establezca expresamente esa posibilidad, indicando la ley o normas que pueden aplicarse supletoriamente, o que un ordenamiento establezca que aplica, total o parcialmente, de manera supletoria a otros ordenamientos; b) La ley a suplir no contemple la institución o las cuestiones jurídicas que pretenden aplicarse supletoriamente o, aun estableciéndolas, no las desarrolle o las regule deficientemente; c) Esa omisión o vacío legislativo haga necesaria la aplicación supletoria de normas para solucionar la controversia o el problema jurídico planteado, sin que sea válido atender a cuestiones jurídicas que el legislador no tuvo intención de establecer en la ley a suplir; y, d) Las normas aplicables supletoriamente no contraríen el ordenamiento legal a

20 Tesis jurisprudencial 2a./J. 52/2005. Novena Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXI, mayo de 2005, Página 526. Registro: 178282.


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suplir, sino que sean congruentes con sus principios y con las bases que rigen específicamente la institución de que se trate.21

70. Empero, esta Segunda Sala

considera que no existió una justificación suficiente para que el

Congreso del Estado de Jalisco, en ejercicio de su libertad configurativa,

derogara el precepto que preveía el pago de los salarios vencidos, al

advertirse lo siguiente:

H. Congreso del Estado de Jalisco Presente. Las Comisiones de Puntos Constitucionales, Estudios Legislativos y Reglamentos, de Trabajo y Previsión Social, y de Responsabilidades, con fundamento en los artículos 69.1, fracción I, artículos 95, 97, 157 y 159.3 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Jalisco, emite el presente dictamen de decreto que reforma los artículos 3, 4, 5, 7, 8, 13, 17, 22, 25, 26, 55, 56 y 106, adiciona los artículos 17 Bis y 106 Bis, y deroga los artículos 9-A, 16 y 23, todos de la Ley para los Servidores Públicos del Estado de Jalisco y sus Municipios; y reforma el artículo 146 del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Jalisco, de conformidad con lo siguiente: I. Parte expositiva (...) La prescrita ley burocrática estatal, confronta y debilita a diversos ejes estratégicos para la vida pública del gobierno. Las transiciones políticas hacen de las instituciones agencias de colocación en beneficio de unos cuantos, que con visión futurista, intentan debilitar las próximas gestiones administrativas o constitucionales, o también, se convierten en guarida que refugia al aliado que no tiene otro objeto que eludir su responsabilidad pública y posicionar sus próximos objetivos electorales. A ello se añaden los miles de pesos que se comprometen para el pago de los ‘derechos’ laborales adquiridos por quienes ni siquiera cubren un perfil para el trabajo que se les dio; añádanse también los laudos millonarios que emite la autoridad jurisdiccional competente por los despidos injustificados originados por los gobiernos y que no hacen otra cosa más que prolongar la agonía del erario

21 Tesis jurisprudencial 2a./J. 34/2013. Décima Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVIII, marzo de 2013, Tomo 2, Página: 1065. Registro: 2003161.


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público. La sociedad reclama resultados, que traducidos en servicios públicos cada vez son más deficientes por que no existen recursos económicos para atender las demandas ciudadanas, por qué existen ocurrencias en la atención a estos, por qué no se cuenta con el personal apto o capacitado para ello...”.

71. De la reproducción parcial del decreto se conoce que los

motivos que el legislador tuvo para derogar lo dispuesto en el artículo

23 de la ley burocrática estatal, y con ello lo establecido en relación al

pago de salarios vencidos, fue que lo previsto en dicha ley debilitaba a

la vida pública del Gobierno Estatal, en la medida que en las entidades

públicas se otorgaban nombramientos en beneficio de ciertos sectores

de la administración en el poder y en perjuicio de la siguiente, aunado a

posicionarse con miras al proceso electoral siguiente.

72. Asimismo, se aprecia que otra de las razones que tomó en

consideración fueron las “deudas millonarias” que tenían las

instituciones estatales y de los municipios de Jalisco, como resultado de

los laudos emitidos por la autoridad jurisdiccional competente, recursos

económicos que calificó de “fuga” de dinero del erario que impedían el

mejoramiento de servicios públicos.

73. Estos razonamientos que se vieron reflejados en la

supresión del artículo 23 de la Ley para los Servidores Públicos del

Estado de Jalisco y sus Municipios, vigente del veintisiete de septiembre

de dos mil doce al diecinueve de septiembre de dos mil trece.

74. Tomando en cuenta lo anterior, la supresión al pago de los

salarios caídos sí implica una violación al principio de progresividad;

pues, el hecho de que el Congreso del Estado de Jalisco haya afirmado

su pago resulta demasiado oneroso para las finanzas públicas no es

suficiente para justificar que se fije una restricción al principio de

progresividad.


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75. Si bien no existe el derecho

constitucional o convencional al pago de los

salarios caídos, los trabajadores sí tienen a su

favor el derecho a la reparación integral del daño,

con lo cual, el límite impuesto sobre el monto de los salarios caídos

impide la restitución de los derechos afectados por la actuación indebida

del gobierno en su rol de patrón.

76. Máxime que el hecho de que el estado de Jalisco esté

gastando grandes cantidades en el pago de salarios caídos no es

el resultado de una política pública en la que busque garantizar el

derecho a la estabilidad en el empleo, sino que resulta de una condena

dictada en su contra por despedir injustificadamente a sus

trabajadores. Es decir, no hay un agotamiento de recursos para

proteger un derecho, lo que sucede es que sus finanzas se ven

mermadas por el actuar irresponsable de las autoridades en sus

funciones como patrón.

77. El pago de salarios vencidos es una medida de reparación

en el juicio laboral, con la cual se busca restituir al trabajador por los

perjuicios derivados de no haber recibido la remuneración que debió

obtener y que no percibió como consecuencia de un despido

injustificado.

78. En este sentido, si bien no forma parte de su contenido

mínimo, el derecho al pago de salarios vencidos constituye una

prestación tendiente al goce efectivo del derecho a la estabilidad en el

empleo –en tal sentido es de las prestaciones previstas en el artículo 7,

apartado d) del Protocolo de San Salvador–, para cuya regulación las

entidades federativas gozan de libertad de configuración.


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79. Al tratarse de una medida encaminada al goce y la plena

efectividad del derecho a la estabilidad en el empleo y formar parte de

las medidas que el legislador local ha adoptado para lograr el desarrollo

progresivo de ese derecho, la libertad de configuración del legislador

local en esta materia no es absoluta22, sino que está acotada por el

respeto al principio de no regresividad previsto en los artículos 1o.

constitucional23, 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos,

22 Al respecto, véase mi voto particular en la acción de inconstitucionalidad 44/2012 en donde sostuve que “[e]l mandato de progresividad, en tanto supone el avance progresivo en la protección a los derechos fundamentales, implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia libertad de configuración del legislador se ve restringida, de suerte que todo retroceso frente al nivel de protección previamente alcanzado resulta constitucionalmente problemático.” 23 “Artículo 1o.- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes. Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.”


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Sociales y Culturales24 y 26 de la Convención

Americana sobre Derechos Humanos25.

80. El mandato de no regresividad

supone que una vez alcanzado un determinado nivel de protección de

los derechos económicos, sociales y culturales, como lo es el de

estabilidad en el empleo, el Estado está obligado a no dar marcha atrás,

de modo que las prestaciones concretas otorgadas en un momento

determinado constituyen el nuevo estándar mínimo a partir del cual

debe seguirse avanzando hacia la concreción de tales derechos.

81. No obstante, este deber de no retroceso no es absoluto y,

en tal sentido, el Comité de Derechos Económicos, Sociales y

Culturales, al referirse al alcance del artículo 2.1 del Pacto Internacional

respectivo, ha señalado que “todas las medidas de carácter

deliberadamente retroactivo en este aspecto requerirán la

consideración más cuidadosa y deberán justificarse plenamente por la

referencia a la totalidad de los derechos previstos en el Pacto y en el

contexto del aprovechamiento pleno del máximo de los recursos de que

se disponga”26. De igual modo, la Corte Interamericana de Derechos

Humanos ha señalado que del artículo 26 de la Convención: se

24 “Artículo 2 1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos.” 25 “Artículo 26. Desarrollo Progresivo Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados.” 26 Observación General N° 3 del Comité del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, “La índole de las obligaciones de los estados partes (párrafo 1 del artículo 2 del Pacto)” adoptada en el Quinto Período de Sesiones de 1990.


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desprende un deber —si bien condicionado— de no regresividad, que

no siempre deberá ser entendido como una prohibición de medidas que

restrinjan el ejercicio de un derecho27.

82. De lo anterior deriva que para la adopción de medidas

legislativas que resulten regresivas, corresponde al Estado demostrar

con datos suficientes y pertinentes la necesidad de la medida, esto es,

la necesidad de dar un paso regresivo en el desarrollo de un derecho

social.

83. En tal sentido, la constitucionalidad de una medida regresiva

en materia de derechos económicos, sociales y culturales depende de

que supere un test de proporcionalidad en sentido amplio, esto es, que

persiga un fin constitucionalmente válido y que además la medida sea

idónea, necesaria y proporcional en sentido estricto.

84. En el caso que nos ocupa, el punto de partida para el análisis

debe ser la comprobación de que la medida cuestionada efectivamente

representa un retroceso en materia de derechos económicos, sociales

y culturales. Y, como ya fue establecido, el pago de salarios caídos es

una medida de reparación cuya finalidad es la efectiva protección del

derecho a la estabilidad en el empleo en tanto busca resarcir los

perjuicios al trabajador producidos por su despido injustificado, para lo

cual se le restituyen los salarios dejados de percibir durante la duración

del juicio respectivo.

85. En definitiva, el Congreso del Estado de Jalisco no basó su

determinación en un estudio cuidadoso de las causas y posibles

soluciones a la problemática advertida, no analizó otras alternativas que

27 Corte IDH, Caso Acevedo Buendía y otros (Cesantes y Jubilados de la Contraloría) vs. Perú, Sentencia de uno de julio de dos mil nueve, (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas), párrafo 103.


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no implicaran retroceso en la protección a los

derechos laborales de los servidores públicos de

la entidad y que se enfocaran en la manera cómo

funciona la impartición de justicia laboral en el

Estado.

86. En estas condiciones, es claro que la supresión al pago de

salarios caídos no es una medida legislativa legítima para reducir

la duración de los juicios y evitar los daños al erario público; y, en

esa medida, viola el principio de no regresividad, por lo que resulta

inconstitucional la derogación del artículo 23 de la Ley para los

Servidores Públicos en el Estado de Jalisco y sus Municipios, mediante

el Decreto 24121/LIX712, publicado el veintiséis de septiembre de dos

mil doce, vigente al día siguiente de su publicación al diecinueve de

septiembre de dos mil trece.

VI. DECISIÓN

87. Al haberse determinado inconstitucional la derogación del

artículo 23 de la Ley para los Servidores Públicos en el Estado de

Jalisco y sus Municipios, mediante Decreto 24121/LIX/12, publicado el

veintiséis de septiembre de dos mil doce, lo conducente es revocar la

sentencia recurrida y negar el amparo a la Secretaría quejosa.

88. Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión, competencia de esta

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se revoca

la sentencia recurrida.

SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a la

Secretaría de Turismo del Estado de Jalisco, contra el laudo de dos de


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julio de dos mil diecinueve, dictado por el Tribunal de Arbitraje y

Escalafón del Estado de Jalisco en el juicio laboral 2017/2013-A.

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