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  • EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORAREGULATORIA

  • INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICASSe rie ESTU DIOS JUR DI COS, Nm. 78Coor di na dor edi to rial: Ral Mr quez Ro me ro

    Cui da do de la edi cin: Mar ga ri ta Gar ca Castillo For ma cin en com pu ta do ra: Jo s Anto nio Bau tis ta Sn chez

  • HCTOR FIX-FIERRO

    EL AMPAROADMINISTRATIVO

    Y LA MEJORAREGULATORIA

    UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICOMXICO, 2011

  • Primera edicin: 2005

    Primera reimpresin: 11 de agosto de 2011

    DR 2011, Universidad Nacional Autnoma de Mxico

    Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F.

    INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

    Circuito Maestro Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigacin en Humanidades Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F.

    Impreso y hecho en Mxico

    ISBN 978-970-32-2413-5

  • CONTENIDO

    Adver ten cia pre li mi nar y agra de ci mien tos . . . . . . . . . IX

    Intro duc cin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1I. Pre sen ta cin y ob je ti vos . . . . . . . . . . . . . . . 1

    II. Fuen tes de in for ma cin . . . . . . . . . . . . . . . 21. Entre vis tas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22. Esta ds ti cas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23. Cues tio na rios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44. Mues tra de ex pe dien tes . . . . . . . . . . . . . . 5

    III. Apar ta dos del es tu dio . . . . . . . . . . . . . . . . 6

    Si tua cin del am pa ro en el mar co de la jus ti cia ad mi nis -tra ti va en M xi co . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

    I. Aspec tos ge ne ra les . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9II. La am plia cin de la com pe ten cia del Tri bu nal Fis -

    cal de la Fe de ra cin y el am pa ro ad mi nis tra ti vo . . . 13III. El Po der Ju di cial de la Fe de ra cin y el am pa ro ad -

    mi nis tra ti vo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

    An li sis cuan ti ta ti vo del am pa ro ad mi nis tra ti vo . . . . . . 21I. An li sis es ta ds ti co de los am pa ros in di rec tos y los

    am pa ros ad mi nis tra ti vos . . . . . . . . . . . . . . . 221. Ofer ta y de man da . . . . . . . . . . . . . . . . . 222. Mo dos de re so lu cin . . . . . . . . . . . . . . . 363. Du ra cin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 424. Cos tos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

    VII

  • II. An li sis cuan ti ta ti vo de una mues tra de ex pe dien tes . . 491. Ori gen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 502. Que jo sos y ter ce ros in te re sa dos . . . . . . . . . . 503. Au to ri da des res pon sa bles . . . . . . . . . . . . . 504. Actos re cla ma dos y con cep tos de vio la cin . . . 515. Re cur sos ad mi nis tra ti vos . . . . . . . . . . . . . 526. Sus pen sin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527. Otros in ci den tes . . . . . . . . . . . . . . . . . . 548. Di fe ri mien tos de las au dien cias . . . . . . . . . . 549. Du ra cin y tiem pos . . . . . . . . . . . . . . . . 56

    10. Sen ti do de los fa llos . . . . . . . . . . . . . . . . 6211. Impli ca cio nes re gu la to rias. . . . . . . . . . . . . 68

    El am pa ro ad mi nis tra ti vo y la me jo ra re gu la to ria: pro ble -m ti ca y so lu cio nes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

    I. La pre ven cin den tro de la ad mi nis tra cin p blica . . 70II. Los re cur sos ad mi nis tra ti vos y el jui cio con ten cio so

    ad mi nis tra ti vo co mo fil tros del am pa ro ad mi nis tra -ti vo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

    III. Estra te gias en el m bi to del Po der Ju di cial . . . . . 76IV. Re co men da cio nes ge ne ra les y ob ser va cio nes fi -

    na les . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

    Con clu sio nes y re co men da cio nes. . . . . . . . . . . . . . 81

    Bi blio gra fa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

    Ane xo I. Res pues tas se lec cio na das de los cues tio na rios . . 87

    Ane xo II. Cues tio na rio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

    CONTENIDOVIII

  • ADVERTENCIA PRELIMINARY AGRADECIMIENTOS

    El pre sen te es tu dio es pro duc to de la in ves ti ga cin en car ga dapor la Co mi sin Fe de ral de Me jo ra Re gu la to ria al Insti tu to deInves ti ga cio nes Ju r di cas en sep tiem bre de 2001. La in ves ti ga -cin se con clu y en di ciem bre de 2002 y el in for me fi nal se pu -bli ca con au to ri za cin de la Co mi sin.

    El au tor agra de ce el ge ne ro so apo yo, la co la bo ra cin y los co -men ta rios de las si guien tes per so nas: Ser gio Ampu dia, Ju lioBus ti llos, Jo s ngel Ca ne la, Juan Jo s Cs pe des Her nn dez,Hu go Con cha Can t, Edgar Cor zo, Jo s P. Espi no Vi lla lo bos,Eduar do Fe rrer McGre gor, Ral Gar ca Mo re no, Ma. del Re fu -gio Gon z lez, Vir gi nia Gon z lez Ber nal, Joa qun Gon z lez Ca -sa no va, Ser gio L pez Aylln, C sar Ma cha do Arias, Juan Pe droMa cha do Arias, Jac que li ne Mar t nez Uriar te, Ser gio Ma tu te, Ma. Anto nia Men die ta Be llo, Fran cis co Ja vier Ra m rez Do mn guez,Jo s Ma nuel Ra zo Ro jas, Clau dio Ro me ro Ve las co, Jean-Clau de Tron Pe tit, Ji me na Val ver de, Jo s Luis Vz quez Alfa ro. Igual -men te agra de ce la co la bo ra cin de los res pon sa bles de las reasde am pa ro de las de pen den cias y or ga nis mos de la ad mi nis tra -cin p bli ca fe de ral que con tes ta ron el cues tio na rio que semencio na ms ade lan te. Por l ti mo, agra de ce el apo yo ins ti tu cio -nal del Insti tu to de Inves ti ga cio nes Ju r di cas, la Co mi sin Fe de -ral de Me jo ra Re gu la to ria y la Con se je ra Ju r di ca del Eje cu ti voFe de ral.

    IX

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  • INTRODUCCIN

    I. PRE SEN TA CIN Y OB JE TI VOS

    El pro p si to de es ta in ves ti ga cin con sis te en ofre cer, por pri me -ra vez, una des crip cin y un an li sis ge ne ra les del fun cio na -miento del lla ma do am pa ro ad mi nis tra ti vo, es de cir, el am pa -ro in direc to que se pro mue ve an te los jue ces de dis tri to con tradis po si cio nes o ac tos de las au to ri da des ad mi nis tra ti vas, sean s -tas de ca rc ter fe de ral, es ta tal o mu ni ci pal. La hi p te sis prin ci -pal, en que se apo ya el es tu dio, es que una pro por cin con si de ra -ble de am pa ros son in ne ce sa rios, ya sea por que el que jo so notie ne la in ten cin de lo grar una re so lu cin de fon do, si no ni ca -men te ob te ner una sus pen sin pro vi sio nal o de fi ni ti va del ac tore cla ma do, ya sea por que la pro tec cin de la jus ti cia fe de ral seotor ga con tra vio la cio nes de for ma y pro ce di mien to que se po -dran evi tar con cier ta fa ci li dad. En con se cuen cia, el an li sis pro -pues to per mi ti r for mu lar al gu nas re co men da cio nes que per mi -tan me jo rar la ac tua cin de las au to ri da des ad mi nis tra ti vas yju di cia les, re du cir la in ci den cia de es tos pro ce di mien tos y, conello, mi ni mi zar los cos tos so cia les (p bli cos y pri va dos) que losmis mos ge ne ran.

    De be se a lar se, sin em bar go, que se tra ta de un es tu dio par cial, pues el am pa ro ad mi nis tra ti vo es s lo uno de los ins tru men tos alal can ce del jus ti cia ble pa ra com ba tir los ac tos del po der p bli coque con si de ra le afec tan. En es te sen ti do, el fun cio na mien to delam pa ro ad mi nis tra ti vo de be ra exa mi nar se en con jun cin con los de ms me dios de de fen sa al al can ce del ciu da da no. Di cho estu -dio no se lle va r a ca bo en es ta oca sin, aun que se ha r una re fe -ren cia so me ra a es tos otros me dios de de fen sa.

    1

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  • EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA2

    II. FUEN TES DE IN FOR MA CIN

    El es tu dio se ba sa en cua tro fuen tes prin ci pa les de in for ma cin:

    1. Entre vis tas

    Se rea li za ron en to tal 8 en tre vis tas a pro fun di dad con fun cio -na rios en car ga dos de las reas de am pa ro de tres se cre ta ras deEsta do y un or ga nis mo des cen tra li za do, as co mo con abo ga dosy ma gis tra dos fe de ra les. El pro p si to de las en tre vis tas fue lo -grar un pri mer acer ca mien to al ob je to de es tu dio que per mi tie radi se ar ade cua da men te los de ms ins tru men tos de ob ser va cin(cues tio na rio y mues tra de ex pe dien tes), pe ro tam bin, ha cia laeta pa de con clu sio nes, pro fun di zar en la in ter pre ta cin de los re -sul ta dos obtenidos.

    2. Esta ds ti cas

    Las es ta ds ti cas exis ten tes per mi tie ron ha cer un an li sis cuan -ti ta ti vo ge ne ral y glo bal de los am pa ros in di rec tos y los ad mi nis -tra ti vos in ter pues tos an te los juz ga dos de dis tri to en el pe rio do1988-2002.1 De ma ne ra es pe c fi ca, se tra ta de exa mi nar as pec tos ta les co mo la ofer ta y la de man da de am pa ros ad mi nis tra -tivos, su re so lu cin por los juz ga dos de dis tri to, in clu yen do du -racin y cos tos de los pro ce di mien tos. Ade ms, se in ten t co rre -la cio nar las es ta ds ti cas ju di cia les con al gu nas otras va ria bles deti po eco n mi co, de mo gr fi co y ju r di co, a fin de iden ti fi car losfac to res que in flu yen prin ci pal men te en la in ter po si cin de los am -pa ros.

    Con vie ne ex pli car aqu, de ma ne ra bre ve, cu les son los da tos es ta ds ti cos ana li za dos, as co mo las fuen tes de que pro vie nen.

    1 Se to m 1988 co mo ao de ini cio del an li sis es ta ds ti co ya que en di -cho ao en tr en vi gor una im por tan te re for ma ju di cial, dan do co mien zo a laoc ta va po ca del Se ma na rio Ju di cial de la Fe de ra cin.

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  • Se exa mi nan, en pri mer tr mi no, los ane xos es ta ds ti cos que sepu bli can en el in for me anual de la bo res de la Su pre ma Cor te deJus ti cia de la Na cin. Du ran te el pe rio do con si de ra do, di chosane xos han su fri do cam bios im por tan tes de pre sen ta cin y con -te ni do que es pre ci so se a lar. Has ta 1993, los ane xos es ta ds ti cos se pu bli ca ban en una es pe cie de s ba nas que pre sen ta ban, congra dos di ver sos de de sa gre ga cin, los da tos co rres pon dien tes aexis ten cia, in gre sos, egre sos y asun tos pen dien tes de los di ver sos r ga nos ju ris dic cio na les del Po der Ju di cial de la Fe de ra cin(ple no y sa las de la Su pre ma Cor te de Jus ti cia, tri bu na les uni ta -rios y co le gia dos de cir cui to, juz ga dos de dis tri to).2

    Por lo que se re fie re, de ma ne ra es pe c fi ca, a los am pa ros ad -mi nis tra ti vos, s tos pre sen tan de ma ne ra de sa gre ga da los da tosso bre exis ten cia, in gre sos, egre sos y pen dien tes, pe ro, sor pren -den te men te, se pre sen tan de ma ne ra agre ga da con los am pa rosin di rec tos en ma te ria la bo ral en lo que to ca a los mo dos de re so -lu cin. A par tir de 1994, cam bi la pre sen ta cin de las es ta ds ti -cas ju di cia les y has ta 1998 se de ja ron de pu bli car los da tos so bre am pa ros ad mi nis tra ti vos de ma ne ra de sa gre ga da. Des de el ao1999 se ha vuel to a pu bli car in for ma cin de sa gre ga da y, a par tirdel 2000, es ta in for ma cin se pre sen ta de ma ne ra mu cho ms de -ta lla da que en la ofre ci da has ta 1993. Lo an te rior sig ni fi ca queno se r po si ble ana li zar to do el pe rio do con el mis mo ni vel dede ta lle, pe ro se ha rn in fe ren cias y ex tra po la cio nes en la me di dade lo ne ce sa rio y lo po si ble. Por l ti mo, a par tir del ao 2001 secon ta bi li zan co rrec ta men te co mo in gre sos y egre sos los asun tosno ad mi ti dos (de man das de se cha das, no in ter pues tas, im pro ce -den tes o de se cha das por no ser com pe ten te el r ga no ju ris dic cio -nal). Esta con ta bi li dad tie ne el efec to, en tre otros, de re du cir, enun 10% apro xi ma da men te, el por cen ta je de asun tos so bre se dosse gn se con ta bi li za ban an te rior men te. Sin embargo, con el finde lograr mayor uniformidad y comparabilidad de los datos de

    INTRODUCCIN 3

    2 Re sul ta im por tan te acla rar que no fue po si ble con se guir el ane xo es ta -ds ti co co rres pon dien te al ao de 1991.

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  • todo el periodo, se eliminaron de la consideracin de los egresoslas demandas desechadas o no interpuestas, como se hizo hasta1993.

    Ade ms de las es ta ds ti cas ju di cia les, se to man en cuen ta al -gu nos otros da tos so cio-de mo gr fi cos y eco n mi cos, as co mo la in for ma cin es ta ds ti ca ofre ci da en los cues tio na rios que se des -cri ben ms ade lan te y en los in for mes que al gu nas de pen den ciasane xa ron a su respuesta del cuestionario citado.

    3. Cues tio na rios

    Se ela bo r un ex ten so cues tio na rio so bre los di ver sos as pec -tos del fun cio na mien to del am pa ro ad mi nis tra ti vo en las di rec -cio nes ju r di cas y con ten cio sas de la ad mi nis tra cin p bli ca fe -de ral (va se Ane xo II). En lo par ti cu lar, los cues tio na riospretendan recabar la siguiente informacin:

    Da tos es ta ds ti cos de sa gre ga dos, en la me di da en que es tn dis po ni bles, so bre los am pa ros ad mi nis tra ti vos lle va dospor la de pen den cia en un pe rio do de sie te aos, es de cir,1995-2001 (n me ro de am pa ros re ci bi dos, re suel tos y entr mi te; mo do de re so lu cin, du ra cin pro me dio, et c te ra).

    Da tos es ta ds ti cos so bre otros pro ce di mien tos con ten cio -sos (jui cios de nu li dad, re cur sos ad mi nis tra ti vos) que tie -nen in ci den cia en el vo lu men y tra mi ta cin de los am pa ros ad mi nis tra ti vos.

    Orga ni za cin in ter na y da tos so bre el per so nal que la bo raen la de pen den cia.

    Pro ce di mien tos ope ra ti vos in ter nos. Re la cin con las au to ri da des ju ris dic cio na les. Re la cin con jus ti cia bles y abo ga dos. Re la cin con otras reas ju r di cas y con ten cio sas. Pro ble m ti cas ob ser va das en re la cin con el am pa ro (por

    ejem plo, sus pen sin, eje cu cin de sen ten cias, du ra cin, et -c te ra).

    EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA4

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  • An li sis apro xi ma do de cos tos. Pro pues tas de re for ma ju r di ca y cam bios ad mi nis tra ti vos.

    Los cues tio na rios fue ron en via dos a las di rec cio nes ju r di casy con ten cio sas gra cias al va lio so apo yo de la Con se je ra Ju r di ca del Eje cu ti vo Fe de ral. Se ob tu vo la res pues ta a 35 cues tio na riospor par te de to das las se cre ta ras de Esta do y va rios or ga nis mosdes con cen tra dos y des cen tra li za dos, aun que se pu die ron ana li zar de ma ne ra com ple ta y sis te m ti ca algunas preguntas de 33 deellos (vanse Anexos I y III).

    A pe sar de la am pli tud del cues tio na rio y del gran es fuer zoque hi cie ron las reas ju r di cas de las de pen den cias y los or ga -nis mos p bli cos pa ra res pon der lo, la in for ma cin ob te ni da pores te me dio no pu do apro ve char se de ma ne ra p ti ma. Por un la -do, es to se de bi a la qui zs, in ne ce sa ria com ple ji dad en el di se -o mis mo del cues tio na rio, com ple ji dad de ri va da no s lo de lagran can ti dad de as pec tos abor da dos, si no tam bin de la in cer ti -dum bre so bre el ti po de in for ma cin (por ejem plo, es ta ds ti cas os lo es ti ma cio nes) que se ob ten dra. Por el otro, tam bin se de -bi a que la di ver si dad de las res pues tas (o de la fal ta de ellas enal gu nos ca sos) no per mi ti ha cer una com pa ra cin sis te m ti ca.No obs tan te lo an te rior, los cues tio na rios s fue ron de uti li dad,en par ti cu lar res pec to de al gu nos as pec tos no cu bier tos por otrasfuen tes de in for ma cin, pe ro tam bin pa ra con fir mar o am pliarlas con clu sio nes ob te ni das a par tir de di chas fuen tes. En es pe -cial, re sul ta ron tam bin de pro ve cho pa ra la iden ti fi ca cin de al -gu nos pro ble mas y la for mu la cin de recomendaciones.

    4. Mues tra de ex pe dien tes

    Por l ti mo, se hi zo el an li sis de ta lla do de una pe que a mues -tra alea to ria no re pre sen ta ti va de 58 ex pe dien tes de am pa ros ad -mi nis tra ti vos, ni cos a los que se pu do te ner ac ce so pa ra losefec tos de es te es tu dio, en una se cre ta ra de Esta do (Se cre ta rade Eco no ma) y un or ga nis mo des cen tra li za do (Pro cu ra du ra Fe -

    INTRODUCCIN 5

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  • de ral del Con su mi dor). La mues tra cu bre ex pe dien tes ini cia dosen los aos de 1995, 1996 y 1999 y abar ca tan to jui cios in ter -pues tos an te los juz ga dos de dis tri to en ma te ria ad mi nis tra ti vadel Distrito Federal como ante los juzgados de otras partes de laRepblica.

    El re du ci do ta ma o de la mues tra, su li mi ta cin a s lo dos en -ti da des de la ad mi nis tra cin p bli ca fe de ral, as co mo el he chode que los jui cios res pec ti vos se ha yan ini cia do en aos me nosre cien tes, no per mi ten ha cer ge ne ra li za cio nes so bre la rea li daddel am pa ro, ade ms de que no re fle jan los cam bios ms re cien tes en la ma te ria. Sin em bar go, el an li sis de es tos ex pe dien tes pro -por cio na in for ma cin sig ni fi ca ti va so bre as pec tos a los que noexis te otro mo do de apro xi mar se, ta les co mo las ca rac te rs ti casde los que jo sos, la du ra cin de las dis tin tas eta pas del jui cio (ylos fac to res que lo re tra san), las re so lu cio nes so bre sus pen sinpro vi sio nal y de fi ni ti va, los me dios de im pug na cin, etctera.

    III. APAR TA DOS DEL ES TU DIO

    El pre sen te es tu dio es t com pues to de tres apar ta dos, ade msde la in tro duc cin. En el se gun do apar ta do se ha ce una bre ve ex -po si cin ge ne ral so bre el am pa ro co mo me dio de de fen sa delciu da da no fren te a la ad mi nis tra cin p bli ca. En es te sen ti do, nos lo se exa mi na su tra yec to ria en nues tro or den ju r di co, si noque se le re la cio na con otros me dios de de fen sa, co mo el lla ma -do jui cio de nu li dad que pue de in ter po ner se an te el aho ra Tri bu -nal Fe de ral de Jus ti cia Fis cal y Admi nis tra ti va (y los tri bu na lesde lo con ten cio so-ad mi nis tra ti vo lo ca les) y co mo los re cur sosad mi nis tra ti vos que se pue den in ter po ner an te las mis mas au to ri -da des ad mi nis tra ti vas pa ra la re vi sin de sus actos.

    En el ter cer apar ta do se ofre ce un an li sis cuan ti ta ti vo de losam pa ros ad mi nis tra ti vos. Pa ra tal efec to, se uti li zan las es ta ds ti -cas ya men cio na das y el an li sis de la mues tra de ex pe dien tes.

    EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA6

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  • Con ba se en el diag ns ti co con te ni do en los apar ta dos an te rio -res, el cuar to apar ta do exa mi na las vin cu la cio nes en tre la me jo rare gu la to ria y el am pa ro ad mi nis tra ti vo. De ma ne ra es pe c fi ca, seana li zan las po si bi li da des de re du cir la de man da de am pa ros ad -mi nis tra ti vos me dian te una me jo ra en la ac tua cin de las au to ri -da des, tan to ad mi nis tra ti vas como jurisdiccionales.

    INTRODUCCIN 7

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  • SITUACIN DEL AMPARO EN EL MARCODE LA JUSTICIA ADMINISTRATIVA EN MXICO

    I. ASPEC TOS GE NE RA LES

    Es un he cho evi den te y muy co no ci do que el cre ci mien to de lasfun cio nes de la ad mi nis tra cin p bli ca en los ms di ver sos pa -ses, so bre to do en el pe rio do pos te rior a la Se gun da Gue rra Mun -dial, ha he cho ne ce sa rio el de sa rro llo y per fec cio na mien to de los ins tru men tos ju r di cos que tie nen por fi na li dad la pro tec cin delciu da da no fren te a la ac tua cin de las au to ri da des ad mi nis tra ti -vas, con fi gu ran do as la lla ma da jus ti cia ad mi nis tra ti va.

    En M xi co, la jus ti cia ad mi nis tra ti va es t com pues ta por unadi ver si dad de me ca nis mos e ins tru men tos ju r di cos di ri gi dos a la de fen sa de los de re chos e in te re ses de los ciu da da nos fren te ala ac tua cin de las au to ri da des ad mi nis tra ti vas:

    El jui cio de am pa ro, que es el me dio de con trol por ex ce -len cia de la cons ti tu cio na li dad y le ga li dad de la ac tua cinde to das las au to ri da des del pas. El am pa ro en ma te ria ad -mi nis tra ti va pro ce de en sus dos mo da li da des: en pri mer lu -gar, co mo am pa ro in di rec to o de do ble ins tan cia, que pue -de in ter po ner se an te los juz ga dos fe de ra les de dis tri to3con tra ac tos de las au to ri da des ad mi nis tra ti vas fe de ra les,es ta ta les y mu ni ci pa les, as co mo con tra dis po si cio nes deca rc ter ge ne ral (le yes, re gla men tos, nor mas ofi cia les, et -

    9

    3 Pa ra una bre ve ex pli ca cin de los r ga nos que com po nen el Po der Ju di -cial de la Fe de ra cin y de su m bi to de com pe ten cia en re la cin con el am pa road mi nis tra ti vo, va se III, in fra.

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  • EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA10

    c te ra), in clu si ve con tra al gu nas re so lu cio nes ju di cia les no de fi ni ti vas; y en se gun do lu gar, co mo am pa ro di rec to an te los tri bu na les co le gia dos de cir cui to, con tra las sen ten ciasde fi ni ti vas de los tri bu na les fis ca les o de lo con ten cio -so-ad mi nis tra ti vo.

    El jui cio con ten cio so-ad mi nis tra ti vo, que es un pro ce di -mien to ju ris dic cio nal pa ra exa mi nar la le ga li dad y la opor -tu ni dad de la ac tua cin de las au to ri da des ad mi nis tra ti vas,fe de ra les o es ta ta les. A ni vel fe de ral, co no ce de ta les juicios el aho ra Tri bu nal Fe de ral de Jus ti cia Fis cal y Admi nis tra ti -va (an tes Tri bu nal Fis cal de la Fe de ra cin), mien tras queen los es ta dos co rres pon de tal fun cin a los tri bu na les ysa las de lo con ten cio so-ad mi nis tra ti vo, cuan do s tos exis -ten en la en ti dad fe de ra ti va de que se tra te.4

    Los re cur sos ad mi nis tra ti vos, que son me dios de im pug -na cin que los par ti cu la res afec ta dos pue den in ter po neran te las mis mas au to ri da des que ex pi die ron los ac tos ad -mi nis tra ti vos im pug na dos, a fin de que ellas mis mas re vi -sen su ac tua cin. De acuer do con el ar tcu lo 83 de la LeyFe de ral de Pro ce di mien to Admi nis tra ti vo (LFPA), es po -tes ta ti va la in ter po si cin de un re cur so ad mi nis tra ti vo (que se de no mi na de re vi sin) en las ma te rias que ri ge di chaLey, lo que quie re de cir que el par ti cu lar pue de de ci dir sire cu rre a es ta va o si pre fie re im pug nar los ac tos que leafec ten por la va ju ris dic cio nal pro ce den te.

    Las que jas que re ci ben e in ves ti gan los or ga nis mos cua -si-ju ris dic cio na les de no mi na dos pro cu ra du ras o co mi sio -nes de de re chos hu ma nos.5 Di chos or ga nis mos in ves ti ganla ac tua cin de las au to ri da des ad mi nis tra ti vas, tra tan delo grar con ellas un arre glo fa vo ra ble al ciu da da no y, en ca -

    4 En la ac tua li dad, to das las en ti da des fe de ra ti vas, con ex cep cin de loses ta dos de Chia pas, Pue bla y Quin ta na Roo, pre vn o es ta ble cen en sus cons ti -tu cio nes una ju ris dic cin, tri bu nal o sa la en car ga dos de re sol ver las con tro ver -sias en tre las au to ri da des es ta ta les y los ciu da da nos.

    5 Va se el ar tcu lo 102, apar ta do B, de la Cons ti tu cin fe de ral.

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  • so de no lo grar lo, pue den emi tir re co men da cio nes no obli -ga to rias, di ri gi das a la au to ri dad res pec ti va, la cual es t enli ber tad de acep tar las o re cha zar las (lo ha bi tual es que seacep ten). Lo an te rior sig ni fi ca que la in ter ven cin de laspro cu ra du ras o co mi sio nes de de re chos hu ma nos no sonca pa ces de mo di fi car o anu lar ju r di ca men te los ac tos delas au to ri da des, lo que s pue de lo grar se a tra vs de losotros me dios de de fen sa ya des cri tos.

    El pre sen te es tu dio se cir cuns cri be a la pri me ra mo da li dad del am pa ro, el lla ma do am pa ro in di rec to. Por tra tar se de la ma te riaad mi nis tra ti va, en ade lan te se le de no mi na r sim ple men teamparo administrativo.

    El am pa ro ad mi nis tra ti vo tie ne, en prin ci pio, una fun cin re -si dual, es to es, que en vir tud del lla ma do prin ci pio de de fi ni ti vi -dad di cho jui cio re sul ta pro ce den te so la men te cuan do no exis tenin gn otro re cur so o me dio de im pug na cin or di na rio me dian te el cual se pue da re vi sar la ac tua cin de la au to ri dad ad mi nis tra ti -va. Exis ten, cla ro es t, al gu nas ex cep cio nes a es te prin ci pio, lascua les han con tri bui do a pre ci sar los tri bu na les fe de ra les, co mola fal ta ab so lu ta de fun da men ta cin y mo ti va cin del ac to re cla -ma do, o el que la sus pen sin de di cho ac to re quie ra ma yo res re -qui si tos que los pre vis tos por la Ley de Ampa ro, en cu yo ca so se pue de acu dir di rec ta men te al am pa ro.6

    SITUACIN DEL AMPARO EN EL MARCO DE LA JUSTICIA 11

    6 Va se, por ejem plo, la si guien te te sis: DEFINITIVIDAD. EXCEPCIONES AESE PRINCIPIO EN EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. De la in ter pre ta cin li te -ral y te leo l gi ca del ar tcu lo 107, frac cio nes III, IV, VII y XII, de la Cons ti tu -cin Fe de ral, as co mo de los ar tcu los 37, 73, frac cio nes XII, XIII y XV y 114de la Ley de Ampa ro y de los cri te rios ju ris pru den cia les emi ti dos al res pec topor los Tri bu na les del Po der Ju di cial de la Fe de ra cin, se de du ce que no exis tela obli ga cin de aca tar el prin ci pio de de fi ni ti vi dad que ri ge el jui cio de am pa -ro in di rec to, cuan do se re cla man los si guien tes ac tos: I. Los que afec tan a per -so nas ex tra as al jui cio o al pro ce di mien to del cual ema nan; II. Los que den trode un jui cio su eje cu cin sea de im po si ble re pa ra cin; III. Los ad mi nis tra ti vosres pec to de los cua les, la ley que los ri ge, exi ja ma yo res re qui si tos que los quepre v la Ley de Ampa ro, pa ra sus pen der su eje cu cin; IV. Los que im por ten

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  • Sin em bar go, tra tn do se de la cons ti tu cio na li dad de dis po si -cio nes ge ne ra les o de po si bles vio la cio nes di rec tas a la Cons ti tu -cin (por ejem plo, al de re cho de pe ti cin), el am pa ro in di rec totie ne una fun cin prin ci pal, pues no exis te nin gn otro me dio de im pug na cin al al can ce de los par ti cu la res que per mi ta exa mi nar la cons ti tu cio na li dad de las le yes y ac tos en la ma te ria ad mi nis -tra ti va.

    A pe sar de lo an te rior, la dis tin cin en tre fun cin prin ci pal yre si dual re sul ta ar ti fi cial has ta cier to pun to, da do que la im pug -na cin de la cons ti tu cio na li dad de las dis po si cio nes ad mi nis tra ti -vas, o bien, el com ba te a las vio la cio nes for ma les a la Cons ti tu -cin (ga ran tas de au dien cia y le ga li dad) per mi ten, en oca sio nes,evi tar re cu rrir a los me dios de im pug na cin or di na rios.7

    En es te pun to con vie ne re cal car que los ins tru men tos de lajus ti cia ad mi nis tra ti va es tn in te rre la cio na dos de tal ma ne ra queel cam po de ac cin de uno afec ta la uti li za cin de los de ms, se -

    EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA12

    una vio la cin a las ga ran tas con sa gra das en los ar tcu los 16, en ma te ria pe nal,19 y 20 de la Cons ti tu cin Fe de ral; V. Le yes, cuan do se im pug nan con mo ti vodel pri mer ac to de apli ca cin; VI. Los que im por ten pe li gro de la pri va cin dela vi da, de por ta cin o des tie rro o cual quie ra de los prohi bi dos por el ar tcu lo22 cons ti tu cio nal; VII. Actos o re so lu cio nes res pec to de los cua les, la ley quelos ri ge no pre v la sus pen sin de su eje cu cin con la in ter po si cin de los re -cur sos o me dios de de fen sa or di na rios que pro ce den en su con tra; VIII. Losque ca rez can de fun da men ta cin; IX. Aque llos en los que ni ca men te se re cla -men vio la cio nes di rec tas a la Cons ti tu cin Fe de ral, co mo lo es la ga ran ta deau dien cia; y X. Aque llos res pec to de los cua les los re cur sos or di na rios o me -dios de de fen sa le ga les, por vir tud de los cua les se pue de mo di fi car, re vo car onu li fi car el ac to re cla ma do, se en cuen tran pre vis tos en un re gla men to, y en laley que s te re gu la no se con tem pla su exis ten cia. Con tra dic cin de te sis 82/99-SS. Entre las sus ten ta das por el Pri me ro yel Se gun do Tri bu na les Co le gia dos en Ma te ria Admi nis tra ti va del Ter cer Cir -cui to. 12 de ma yo del ao 2000. Cin co vo tos. Po nen te: Gui ller mo I. Ortiz Ma -ya goi tia. Se cre ta ria: Geor gi na La so de la Ve ga Ro me ro. Se ma na rio Ju di cial de la Fe de ra cin y su Ga ce ta, 9a. po ca, 2a. Sa la, t.XII, ju lio 2000, p. 156.

    7 Se gn pa re ce, es to su ce de en va rias en ti da des fe de ra ti vas que cuen tancon tri bu na les de lo con ten cio so-ad mi nis tra ti vo, pe ro los jus ti cia bles pre fie renacu dir al am pa ro ad mi nis tra ti vo.

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  • gn se ve r en el si guien te apar ta do. Si bien en es te es tu dio no se abor da r la pro ble m ti ca am plia de la jus ti cia ad mi nis tra ti va me -xi ca na, si no s lo la de uno de sus sec to res, no se de be r per derde vis ta que el sec tor exa mi na do se en cuen tra vin cu la do conotros que afectan su funcionamiento.

    II. LA AM PLIA CIN DE LA COM PE TEN CIA DEL TRI BU NALFIS CAL DE LA FEDE RA CIN Y EL AM PA RO AD MI NIS TRA TI VO

    Me dian te re for mas pu bli ca das en di ciem bre de 2000 y que en -tra ron en vi gor en 2001, se am pli de ma ne ra im por tan te la com -pe ten cia del en ton ces Tri bu nal Fis cal de la Fe de ra cin. Di choTri bu nal, cu ya com pe ten cia has ta ese mo men to se con cen tra baen asun tos pro pia men te fis ca les, en los re la cio na dos con las res -pon sa bi li da des de los ser vi do res p bli cos y con el co mer cio ex -te rior, pa s a con ver tir se en r ga no de re vi sin ge n ri co de laac tua cin de las au to ri da des fe de ra les, lo cual se re fle ja in clu soen el cam bio de nom bre del tri bu nal. De ma ne ra es pe c fi ca, semo di fi c la Ley Org ni ca del aho ra Tri bu nal Fe de ral de Jus ti ciaFis cal y Admi nis tra ti va (TFJFA) pa ra agre gar los dos si guien tessupuestos a su competencia (artculo 11):

    Las re so lu cio nes de fi ni ti vas dic ta das por las au to ri da desad mi nis tra ti vas que pon gan fin a un pro ce di mien to ad mi -nis tra ti vo, a una ins tan cia o re suel van un ex pe dien te, enlos tr mi nos de la LFPA (frac cin XIII).

    Las re so lu cio nes de fi ni ti vas que de ci dan los re cur sos ad -mi nis tra ti vos en con tra de las re so lu cio nes que se in di canen las de ms frac cio nes del ar tcu lo 11 ci ta do (frac cinXIV).

    En otras pa la bras, pa san a for mar aho ra par te del m bi to com -pe ten cial del TFJFA to das las ma te rias a las que les es apli ca blela LFPA.

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  • Lo an te rior tie ne dos con se cuen cias im por tan tes. En pri merlu gar, sig ni fi ca que el TFJFA se ocu pa r de ma te rias nue vas (pa -ra las que po si ble men te no es t pre pa ra do del to do to da va), loque se ten dra que tra du cir en un au men to muy im por tan te a suscar gas de tra ba jo. La si guien te ta bla ofre ce da tos so bre las de -man das y asun tos re ci bi dos por el Tri bu nal en los aos in me dia -ta men te an te rio res a la re for ma, as co mo para los aos 2001 y2002.

    TABLA 1De man das y asun tos re ci bi dos por las sa las

    del TFF/TFJFA y va ria cin por cen tual res pec toal ao an te rior (1998-2002)

    Ao Sa la Su pe rior Sa las re gio na les Sa las re gio na les me tro po li ta nas fo r neas

    To tal Va ria cin To tal Va ria cin To tal Va ria cin (%) (%) (%)

    1998 621 15 156 24 749 1999 1 074 +72.9 17 139 +13.1 31 943 +29.12000 957 -10.9 18 808 +9.7 37 515 +17.42001 715 -25.3 19 837 +5.5 40 022 + 6.72002 1 315 +83.9 22 924 +15.6 45 854 +14.6

    Fuen te: Tri bu nal Fis cal de la Fe de ra cin (1998-2000); Tri bu nal Fe de ral de Jus -ti cia Fis cal y Admi nis tra ti va (2001-2002). No tas: La va ria cin por cen tual se re fie re al to tal de de man das re ci bi das en elao an te rior. El ao ju di cial se con ta bi li za des de el 1o. de no viem bre del aoca len da rio an te rior al 31 de oc tu bre del si guien te.

    De acuer do con la ta bla an te rior, el n me ro de de man das re ci -bi das por la Sa la Su pe rior del Tri bu nal pre sen ta am plias va ria -cio nes, tan to de au men to co mo de dis mi nu cin. El au men to msapre cia ble se pro du ce en tre los aos 2001 y 2002; sin em bar go,

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  • en tre los aos 1998 y 1999 se ad vier te tam bin un in cre men tocon si de ra ble en el n me ro de de man das. Por lo que se re fie re alas sa las re gio na les, tan to me tro po li ta nas co mo fo r neas, el n -me ro de de man das re ci bi das au men ta cons tan te men te en el pe -rio do. El cre ci mien to ms im por tan te se pro du ce, efec ti va men te,en tre los aos 2001 y 2002, co mo con se cuen cia del cam bio decom pe ten cia ya se a la do. Sin em bar go, dicho aumento noparece tan dramtico en comparacin con el producido entre losaos 1998 y 1999.

    El exa men del pro me dio de de man das re ci bi das por las sa lasre gio na les, tan to me tro po li ta nas co mo fo r neas, de acuer do conla ta bla 2 y la gr fi ca 1, per mi te pre ci sar la con clu sin an te rior.

    TABLA 2Pro me dios de de man das re ci bi das por las sa las

    re gio na les del TFF/TFJFA y va ria cin por cen tualres pec to del ao an te rior (1998-2002)

    Ao Sa las re gio na les me tro po li ta nas Sa las re gio na les fo r neas Pro me dio Va ria cin Pro me dio Va ria cin (%) (%)

    1998 1 378 1 768 1999 1 558 +13.1 1 681 -4.92000 1 710 +9.8 1 974 +17.42001 1 803 +5.4 1 819 -7.82002 2 084 +15.6 1 994 +9.61998-2002 1 707 +51.2 1 847 +12.8

    Fuen te: Tri bu nal Fis cal de la Fe de ra cin (1998-2000); Tri bu nal Fe de ral de Jus ti cia Fis cal y Admi nis tra ti va (2001-2002). No tas: La va ria cin por cen tual se re fie re al to tal de de man das re ci bi dasen el ao an te rior, ex cep to la va ria cin que se ofre ce en el l ti mo ren -gln, que se re fie re a la va ria cin en tre el pri mer y el l ti mo ao del pe -rio do. El ao ju di cial se con ta bi li za des de el 1o. de no viem bre del aoca len da rio an te rior al 31 de oc tu bre del si guien te.

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  • GRFICA 1Pro me dio de de man das an te sa las

    re gio na les del TFF/TFJFA1998-2002

    Co mo se ob ser va, f cil men te, el n me ro pro me dio de de man -das que re ci ben las sa las re gio na les me tro po li ta nas cre ce de ma -ne ra mu cho ms acen tua da que el que se in ter po ne an te las sa lasfo r neas. Mien tras que el n me ro pro me dio de de man das an tees tas l ti mas cre ce 12.8% en el pe rio do, el au men to co rres pon -dien te pa ra las pri me ras es de 51.2%. Esto se de be cla ra men te aque en el pe rio do se crean va rias sa las fo r neas, cu yo n me ropa sa de 14 a 23, mien tras que no se es ta ble cen nue vas sa las me -tro po li ta nas, cu yo n me ro si gue sien do de on ce. Al fi nal del pe -rio do, el n me ro promedio de demandas recibidas por ambascategoras de salas es relativamente similar.

    En re su men, la re for ma del ao 2000 s pro du jo un au men tovi si ble en el n me ro de de man das y asun tos in ter pues tos an te las sa las del TFJFA, pe ro di cho au men to no re sul ta ex traor di na rioen com pa ra cin con el cre ci mien to de los asun tos en los aos an -te rio res, es pe cial men te en tre 1998 y 1999. No obs tan te, pue deafir mar se que, en con jun to, la car ga de tra ba jo de las sa las es ele -va da y que la ma yor pre sin en el in cre men to de los asun tos la

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  • so bre lle van la Sa la Su pe rior y las sa las re gio na les me tro po li ta -nas. Por tal mo ti vo, sin du da de be pen sar se en la con ve nien ciade bus car es tra te gias pa ra ir des car gan do de asun tos al Tri bu nal,lo que sin du da po dra lo grar se no s lo crean do ms sa las si no atra vs de un fun cio na mien to ade cua do de los re cur sos ad mi nis -tra ti vos.

    La se gun da con se cuen cia im por tan te es que, en vir tud de lafun cin re si dual a la que, con sus ex cep cio nes, se hi zo men cinan te rior men te, al me nos en el pa pel y en el ni vel fe de ral, el am -pa ro ad mi nis tra ti vo pier de su re le van cia co mo me dio de con trolde cues tio nes de le ga li dad. Di cho en otros tr mi nos: tan to si losciu da da nos in ter po nen el re cur so que pre v la LFPA co mo si de -ci den no ha cer lo, el Tri bu nal re sul ta com pe ten te en pri me ra ins -tan cia pa ra exa mi nar la im pug na cin a los ac tos de las au to ri da -des fe de ra les. Con tra las sen ten cias del Tri bu nal es pro ce den teen ton ces el am pa ro di rec to, por par te de los jus ti cia bles, o la lla -ma da re vi sin fiscal, a favor de las autoridades, recursos ambosque resuelven los tribunales colegiados de circuito.

    Lo an te rior no sig ni fi ca que ne ce sa ria men te va ya a dis mi nuirdra m ti ca men te el n me ro de am pa ros in ter pues tos con tra au to ri -da des fe de ra les. Hay que re cor dar que la LFPA se a la va rias ma -te rias a las que sus dis po si cio nes no les son apli ca bles (con tri bu -cio nes, res pon sa bi li da des de los ser vi do res p bli cos, jus ti ciaagra ria y la bo ral, fun cio nes cons ti tu cio na les del Mi nis te rio P bli -co).8 De acuer do con los da tos ofre ci dos en los cues tio na rios por35 de pen den cias y or ga nis mos fe de ra les, en 2001 dis mi nu y enapro xi ma da men te 1,500 el n me ro de am pa ros in ter pues tos con tra esas au to ri da des, es de cir, una re duc cin de al go ms del 10% res -pec to del ao an te rior, pe ro no con ta mos con da tos pos te rio res.

    Lo an te rior po dra te ner el efec to pa ra d ji co de en ca re cer elac ce so al TFJFA, ya que de bi do a las nue vas car gas de tra ba jo es po si ble que se in cre men te la du ra cin de los pro ce di mien tos.Igual men te pue de te ner por efec to un au men to en el n me ro de

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    8 Artcu lo 1o. de la Ley Fe de ral de Pro ce di mien to Admi nis tra ti vo.

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  • am pa ros di rec tos, en la me di da en que el TFJFA en fren te pro ble -mas nue vos que re quie ran la in ter ven cin de los tri bu na les co le -gia dos de cir cui to. Inclu so es pre vi si ble la in ter po si cin de unn me ro im por tan te de am pa ros in di rec tos con tra las de ter mi -nacio nes del Tri bu nal en ma te ria de sus pen sin, que es unmecanis mo nue vo que se in tro du jo en el C di go Fis cal de la Fe -de ra cin con mo ti vo de la mis ma re for ma (ar tcu lo 208 bis). Porl ti mo, ca be es pe rar tam bin que los mis mos am pa ros ad mi nis tra -ti vos se vuel van ms cos to sos, en la me di da en que re sul te mscom ple ja e in cier ta su uti li za cin en re la cin con el nue vo m bi tocom pe ten cial de la ju ris dic cin con ten cio so-ad mi nis tra ti va.

    En re su men, la re for ma apun ta da mo di fi ca de ma ne ra im por -tan te el al can ce y el fun cio na mien to del am pa ro ad mi nis tra ti voen el m bi to fe de ral. Por tan to, es te es tu dio ten dra que ser com -ple men ta do con un an li sis de ta lla do del fun cio na mien to de lanue va com pe ten cia del TFJFA.

    III. EL PODER JUDICIAL DE LA FEDE RA CINY EL AM PA RO AD MI NIS TRA TI VO

    Antes de ini ciar, en el si guien te apar ta do, el an li sis es ta ds ti -co de los am pa ros ad mi nis tra ti vos, con vie ne ex pli car bre ve men te cu les son los r ga nos ju ris dic cio na les que co no cen de es tosasun tos, su m bi to de com pe ten cia y su si tua cin den tro delPoder Judicial de la Federacin.

    Los juz ga dos de dis tri to (264 en to da la Re p bli ca a fi nes de2002) tie nen un do ble m bi to de com pe ten cia. Por un la do, co -no cen en pri me ra ins tan cia de los asun tos fe de ra les or di na rios,es de cir, los que se re fie ren a la apli ca cin de las le yes fe de ra lesen tan to no exis ta una ju ris dic cin es pe cia li za da (co mo la agra ria o la elec to ral). As, por ejem plo, co no cen de los de li tos fe de ra les ode los jui cios de ca rc ter ci vil en los que pro ce de apli car la res -pec ti va le gis la cin fe de ral. Por el otro, los juz ga dos de dis tri toson tam bin tri bu na les de am pa ro, es to es, co no cen de cier tosasun tos en los cua les los ciu da da nos im pug nan la cons ti tu cio na -

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  • li dad (en sen ti do am plio) de la ac tua cin de las au to ri da des, sean s tas le gis la ti vas, eje cu ti vas, o in clu so ju di cia les en al gu nos ca -sos. Por ejem plo, una ley fis cal, fe de ral o es ta tal, que se con si de -ra ra in cons ti tu cio nal, tie ne que im pug nar se pri me ro an te un juz -ga do de dis tri to. En la ma te ria ad mi nis tra ti va, el am pa ro an te losjuz ga dos de dis tri to pro ce de en tan to no exis tan, o no se ha yanago ta do, los re cur sos y jui cios or di na rios.

    Des de el pun to de vis ta de su or ga ni za cin y dis tri bu cin te -rri to rial, exis ten juz ga dos de dis tri to mix tos y es pe cia li za dos.Los juz ga dos mix tos co no cen de va rias ma te rias; los es pe cia li za -dos co no cen de una ma te ria es pe c fi ca (en oca sio nes, de dos). La ten den cia en el Po der Ju di cial fe de ral en aos re cien tes es ha ciauna ma yor es pe cia li za cin de los juz ga dos, ba jo el su pues to deque una jus ti cia es pe cia li za da re sul ta mu cho ms ade cua da, efi -caz y efi cien te. Por ello, ms ade lan te se exa mi nan de ma ne rapar ti cu lar los da tos so bre los juz ga dos es pe cia li za dos en ma te riaad mi nis tra ti va. Des de ha ce mu chos aos es tos juz ga dos se en -con tra ban si tua dos en el Dis tri to Fe de ral (pri mer cir cui to) y eles ta do de Ja lis co (ter cer cir cui to). En el ao 2002 se abrieron losprimeros juzgados especializados en materia administrativa en el estado de Nuevo Len (cuarto circuito).

    Las re so lu cio nes que dic tan los juz ga dos de dis tri to en am pa -ro pue den ser re vi sa das por los tri bu na les co le gia dos de cir cui toy, en al gu nos su pues tos, por las sa las o el Ple no de la Su pre maCor te de Jus ti cia. Los tri bu na les co le gia dos de cir cui to, que tam -bin son mix tos o es pe cia li za dos (ha ba 165 a fi nes de 2002 ento da la Re p bli ca), re vi san, por ejem plo, las re so lu cio nes que so -bre la sus pen sin del ac to re cla ma do dic tan los juz ga dos, cuan do son im pug na das por el que jo so o in clu so por la lla ma da au to ri -dad res pon sa ble. La Su pre ma Cor te, que es el m xi mo tri bu naldel pas, co no ce de los am pa ros en los que se im pug nan cier tasdis po si cio nes ge ne ra les (co mo las le yes del Con gre so de laUnin o los re gla men tos del Po der Eje cu ti vo) o se con tro vier tencues tio nes de cons ti tu cio na li dad res pec to de las cua les la Corteconsidera necesaria o conveniente su intervencin.

    SITUACIN DEL AMPARO EN EL MARCO DE LA JUSTICIA 19

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  • ANLISIS CUANTITATIVODEL AMPARO ADMINISTRATIVO

    El pre sen te apar ta do tie ne por pro p si to pre sen tar un an li siscuan ti ta ti vo del com por ta mien to de los am pa ros ad mi nis tra ti vosen el pe rio do 1988-2002. Se ha es co gi do es te pe rio do por ser re -la ti va men te re cien te, pe ro, a la vez, lo su fi cien te men te lar go(quin ce aos) co mo pa ra re co no cer ten den cias y cam bios, si esque s tos exis ten. Por tan to, en el an li sis que si gue se tra ta r nos lo de exa mi nar los da tos res pec ti vos en sus re la cio nes in ter nas, si no tam bin de co rre la cio nar los con va ria bles ta les co mo po bla -cin, cre ci mien to eco n mi co, in cre men to de r ga nos ju ris dic cio -na les y ac ti vi dad le gis la ti va y re gla men ta ria del go bier no fe de -ral. El pro p si to l ti mo es el de iden ti fi car los fac to res ca pa cesde ex pli car la ofer ta y la de man da de los am pa ros ad mi nis tra ti -vos, a fin de po der, even tual men te, in tro du cir cam bios que ha -gan ms efi cien te la fun cin ad mi nis tra ti va y la ju ris dic cio nal.

    En el pri mer apar ta do (I, in fra) se ha ce un an li sis glo bal delas es ta ds ti cas exis ten tes so bre am pa ros in di rec tos, es to es, losin ter pues tos an te los juz ga dos de dis tri to, y los am pa ros ad mi nis -tra ti vos, es de cir, los am pa ros in di rec tos que se re fie ren es pe c fi -ca men te a la ma te ria ad mi nis tra ti va y que pue den ser in ter pues -tos tan to an te juz ga dos es pe cia li za dos en di cha ma te ria co moan te r ga nos de ca rc ter mix to.

    En el se gun do apar ta do (II, in fra) se pre sen ta el an li sis cuan -ti ta ti vo de una mues tra de ex pe dien tes de am pa ros ad mi nis tra ti -vos. Di cho an li sis per mi te pro fun di zar en nu me ro sos as pec tosque no pue den de du cir se a par tir de es ta ds ti cas glo ba les o alme nos no en for ma muy de ta lla da co mo la du ra cin de los

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  • EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA22

    pro ce di mien tos, las ca rac te rs ti cas de las par tes, los mo dos de re -so lu cin, los me dios de im pug na cin o las me di das pro vi sio na -les (sus pen sin).

    I. AN LI SIS ES TA DS TI CO DE LOS AM PA ROSIN DI REC TOS Y LOS AM PA ROS AD MI NIS TRA TI VOS

    1. Ofer ta y de man da

    Co mo ya se se a l, en es te apar ta do se ha r un an li sis cuan -ti ta ti vo glo bal de los am pa ros in di rec tos y los am pa ros ad mi nis -tra ti vos in ter pues tos an te los juz ga dos de dis tri to en el pe rio do1988-2002. Co mo ya se di jo tam bin, el pro p si to de es te an li -sis es lo grar una des crip cin de ta lla da de las es ta ds ti cas exis ten -tes y su co rre la cin con di ver sas va ria bles que pue den ayu dar aex pli car el com por ta mien to de la ofer ta y de man da de ser vi ciosju di cia les en la ma te ria. En un apar ta do an te rior se ha da do yauna ex pli ca cin de las fuen tes de in for ma cin uti li za das pa ra elan li sis es ta ds ti co.

    El an li sis que si gue se re fie re a las es ta ds ti cas exis ten tes so bream pa ros in di rec tos y am pa ros ad mi nis tra ti vos an te los juz ga dos dedis tri to. No se exa mi na rn to dos los asun tos que se in ter po nen an tees tos r ga nos ju ris dic cio na les, es de cir, que se han de ja do fue raotros asun tos co mo los jui cios pe na les y ci vi les or di na rios, losam pa ros agra rios (re le van tes has ta 1992) y otras ac tua cio nes co -mo exhor tos y des pa chos, et c te ra. Tam po co se con ta bi li zan, enprin cipio, las de man das de se cha das (por di ver sos mo ti vos), lasque so la men te a par tir del ao de 2001 se in clu yen co mo asun tos in gresa dos y re suel tos en los ane xos de es ta ds ti ca ju di cial.Adems, has ta 1993, di chas de man das no pue den con ta bi li zar sede ma ne ra se pa ra da en re la cin con los am pa ros ad mi nis tra ti vos,y entre 1994 y 2000 no se pu bli ca ron los da tos res pec ti vos.

    La ta bla 3 pre sen ta las car gas de tra ba jo de los juz ga dos dedis tri to (exis ten cia ms in gre sos en un ao de ter mi na do) res pec -to de am pa ros in di rec tos, am pa ros ad mi nis tra ti vos y am pa ros an -

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  • te los juz ga dos es pe cia li za dos en ma te ria ad mi nis tra ti va. Se ofre -ce, ade ms, una com pa ra cin, en tr mi nos por cen tua les, en treesos tres ru bros. Re sul ta muy im por tan te sub ra yar que se tra ta de am pa ros in ter pues tos con tra las au to ri da des p bli cas de to do elpas, no so la men te las de ca rc ter fe de ral, ya que la es ta ds ti caju di cial no dis tin gue unos am pa ros de otros. La gr fi ca 2 pre sen -ta igual men te los mo vi mien tos de los am pa ros in di rec tos y losamparos administrativos.

    TABLA 3Car ga de tra ba jo de am pa ros in di rec tos y am pa ros

    ad mi nis tra ti vos an te los juz ga dos de dis tri to (1988-2002) Ampa ros Ampa ros Ampa rosAo in di rec tos adm vos. adm vos. B/A C/A C/B (A) (B) en JD esp (C) (%) (%) (%)1988 223 164 58 510 14 759 26.22 6.61 25.221989 252 157 77 057 17 739 30.56 7.03 23.021990 249 589 73 314 12 077 29.37 4.84 16.471991 220 140 n.d. 6 429 n.d. 2.92 n.d.1992 204 990 59 734 5 642 29.14 2.75 9.451993 196 465 54 227 5 759 27.60 2.93 10.621994 158 582 n.d. 5 693 n.d. 3.59 n.d.1995 170 947 n.d. 7 293 n.d. 4.27 n.d.1996 181 376 n.d. 10 179 n.d. 5.61 n.d.1997 196 831 n.d. 12 378 n.d. 6.29 n.d.1998 199 042 n.d. 12 301 n.d. 6.18 n.d.1999 220 697 54 136 13 792 24.53 6.25 25.482000 209 630 52 834 15 373 25.20 7.33 29.102001 223 096 57 724 16 261 25.87 7.29 28.172002 248 212 72 493 22 160 29.21 8.93 30.57Fuen te: Infor mes anua les de la bo res de la Su pre ma Cor te de Jus ti ciade la Na cin 1988-2002. La car ga de tra ba jo, que es t com pues ta porlos asun tos pen dien tes del ao an te rior ms los nue vos in gre sos, no in -clu ye de man das de se cha das o con si de ra das co mo no in ter pues tas.N.d.= no dis po ni ble.

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  • GRFICA 2Ampa ros in di rec tos y ad mi nis tra ti vos

    1988-2002

    La ta bla y la gr fi ca mues tran con cla ri dad un mo vi mien to c -cli co en el n me ro de am pa ros in di rec tos (que se re fie ren a to daslas ma te rias: ci vil, pe nal, la bo ral y ad mi nis tra ti va) en tre 1988 y2002 (co lum na A). Des pus de un au men to en tre 1988 y 1989,se ob ser va un des cen so con ti nuo (de un 35%, apro xi ma da men te) has ta el ao de 1994. Entre 1995 y 1999 se vuel ve a ob ser var unin cre men to con si de ra ble, lue go un li ge ro des cen so res pec to delao si guien te, pa ra nue va men te pro du cir se un fuer te au men to en2001 y 2002. Los da tos dis po ni bles so bre los am pa ros ad mi nis -tra ti vos (co lum na B, gr fi ca) nos re ve lan que s tos si guenaproxi ma da men te el mis mo mo vi mien to c cli co, es de cir, que los mis mos fac to res que in flu yen en la de man da de am pa ros in di -rectos go bier nan, en tr mi nos ge ne ra les y con os ci la cio nes me -no res, el mo vi mien to de los am pa ros ad mi nis tra ti vos. Aun queca re ce mos de da tos pa ra al gu nos aos, se pue de afir mar que lapro por cin de am pa ros ad mi nis tra ti vos res pec to del to tal de am -pa ros in di rec tos se man tie ne re la ti va men te cons tan te en tre un25% y un 30%.

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  • En cam bio, la se rie com ple ta pa ra to do el pe rio do de los am -pa ros ad mi nis tra ti vos en los juz ga dos es pe cia li za dos (co lum naC) los que cons ti tu yen un sub con jun to den tro de los am pa rosad mi nis tra ti vos (co lum na B), nos re ve la un mo vi mien to c cli -co ms mar ca do, pues su pro por cin res pec to de los am pa ros in -di rec tos y del to tal de am pa ros ad mi nis tra ti vos ob ser va un des -cen so ini cial mu cho ms no ta ble, pa ra lue go pre sen tar unin cre men to mu cho ms pro nun cia do ha cia el fi nal del pe rio do.Lo an te rior po dra sig ni fi car que la de man da an te los juz ga dosad mi nis tra ti vos s res pon de a fac to res pro pios que pro ba ble men -te ten gan que ver con la es pe cial si tua cin po l ti co-ad mi nis tra ti -va de la ca pi tal del pas, don de se en cuen tra la ma yo ra de di chos juz ga dos.

    Las cua tro ta blas si guien tes pre sen tan da tos ms de ta lla dosso bre la ofer ta y de man da de am pa ros in di rec tos y ad mi nis tra ti -vos. La ta bla 4 (en la si guien te p gi na) mues tra el n me ro to talde juz ga dos de dis tri to, as co mo el n me ro de juz ga dos mix tosy es pe cia li za dos con com pe ten cia en ma te ria ad mi nis tra ti va; s -tos l ti mos se re la cio nan con la po bla cin.

    Co mo pue de ob ser var se f cil men te de la ta bla, en el pe rio dode quin ce aos exa mi na do se pro du jo un im por tan te cre ci mien toen el n me ro de juz ga dos de dis tri to, el cual se du pli c, al pa sarde 133 juz ga dos en 1988 a 264 en 2002. Igual men te se du pli cel n me ro de juz ga dos con com pe ten cia en ma te ria ad mi nis tra ti -va (es pe cia li za dos y mix tos, es de cir, con ex clu sin de los ci vi -les, pe na les y la bo ra les), pues los n me ros res pec ti vos pa sa ronde 102 a 216. En cam bio, el n me ro de juz ga dos es pe cia li za dosen ma te ria ad mi nis tra ti va cre ci ape nas de 12 a 18 en el mis mope rio do, lo que de to dos mo dos im pli ca un 50%. Tra di cio nal -men te asen ta dos en el Dis tri to Fe de ral y el es ta do de Ja lis co, en2002 se abrie ron tam bin tres juz ga dos es pe cia li za dos en ma te-ria ad mi nis tra ti va en el es ta do de Nue vo Len. La l ti ma co lum -na es ta ble ce una re la cin en tre la po bla cin to tal del pas y eln me ro de juz ga dos de distri to con com pe tencia en mate ria ad mi-

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  • TABLA 4Juz ga dos de dis tri to con com pe ten cia en ma te ria

    ad mi nis tra ti va (1988-2002)

    Ao JD JD JD Po bla cin Po bla cin/ es pe cia li za dos mix tos (en mi les) JD ma te ria adm va. (en mi les)

    1988 133 12 90 77 508 7601989 134 12 95 79 357 7421990 147 13 105 81 250 6891991 154 13 112 83 143 6651992 156 13 114 85 080 6701993 162 13 118 87 063 6651994 169 13 125 89 091 6461995 175 13 131 91 158 6331996 178 13 134 92 361 6281997 185 13 137 93 580 6241998 188 13 140 94 816 6201999 197 13 142 96 067 6122000 217 13 171 97 400 5292001 252 16 197 99 056 4652002 264 18 198 100 740 466

    Fuen te: Infor mes anua les de la bo res de la Su pre ma Cor te de Jus ti ciade la Na cin 1988-2002. La po bla cin es es ti ma da, ex cep to pa ra losaos de 1990 y 2000, en que hu bo cen so ge ne ral de po bla cin, y 1995,en que hu bo con teo de po bla cin, aos pa ra los cua les se ofre cen las ci -fras pre li mi na res o de fi ni ti vas de INEGI. El con cep to juz ga dos de dis -tri to en ma te ria ad mi nis tra ti va de la l ti ma co lum na se ob tie ne de la su -ma de los juz ga dos es pe cia li za dos y los mix tos (co lum nas se gun da yter ce ra).

    nis tra ti va (juz ga dos es pe cia li za dos ms los mix tos), es de cir, sese a la el n me ro de ha bi tan tes que hay por juz ga do. Se pue de verah que la re la cin dis mi nu ye cons tan te men te, pa san do de ms

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  • de 700 mil ha bi tan tes por juz ga do en 1988 a 467 mil a fi nes de2002, es to es, que el cre ci mien to de r ga nos ju ris dic cio na les esvi si ble men te su pe rior al au men to po bla cio nal.

    La se gun da ta bla (ta bla 5) y la gr fi ca 3 mues tran el com por -ta mien to de las car gas de tra ba jo de am pa ros in di rec tos y ad mi -nis tra ti vos en re la cin con el n me ro de juzgados de distrito.

    TABLA 5Car ga de tra ba jo pro me dio de los juz ga dos de dis tri toen am pa ros in di rec tos y ad mi nis tra ti vos (1988-2002)

    Ao Ampa ros Ampa ros Ampa ros Pro me dio Pro me dio Pro me dio Pro me dio in di rec tos adm vos. adm vos. am pa ro am pa ro am pa ro am pa ro JD esp. ind. adm vos. adm vos. JD esp. JD mix tos adm vos.

    1988 223 164 58 510 14 759 1 678 574 486 1 2301989 252 157 77 057 17 739 1 882 720 624 1 478

    1990 249 589 73 314 12 077 1 698 621 583 929

    1991 220 140 n.d. 6 429 1 429 n.d. n.d. 495

    1992 204 990 59 734 5 642 1 314 470 474 434

    1993 196 465 54 227 5 759 1 213 414 411 443

    1994 158 582 n.d. 5 693 938 n.d. n.d. 438

    1995 170 947 n.d. 7 293 977 n.d. n.d. 561

    1996 181 376 n.d. 10 179 1 019 n.d. n.d. 783

    1997 196 831 n.d. 12 378 1 064 n.d. n.d. 952

    1998 199 042 39 038* 12 301 1 059 255* n.d. 946

    1999 220 697 54 136 13 792 1 120 349 284 1 061

    2000 209 630 52 834 15 373 966 287 219 1 183

    2001 223 096 57 724 16 261 885 271 293 1 016

    2002 248 212 72 493 22 160 940 336 366 1 231

    Fuen te: Infor mes anua les de la bo res de la Su pre ma Cor te de Jus ti cia de la Na -cin 1988-2002.* Pa ra 1998, se ofre ce ni ca men te el da to de in gre sos de am pa ros ad mi nis tra-ti vos.

    ANLISIS CUANTITATIVO DEL AMPARO ADMINISTRATIVO 27

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  • GRFICA 3Ampa ros in di rec tos y ad mi nis tra ti vos

    Car gas pro me dio de tra ba jo1988-2002

    La ta bla mues tra cla ra men te que el au men to en el n me ro dejuz ga dos de dis tri to per mi te una dis mi nu cin cons tan te en el n -me ro pro me dio de am pa ros in di rec tos y ad mi nis tra ti vos a par tirde 1989. Si bien di cho n me ro ob ser va un li ge ro re pun te apartir de 1996 en re la cin con los am pa ros in di rec tos, el des cen -so en el pro me dio de am pa ros ad mi nis tra ti vos es ca si cons tan tehas ta los dos l ti mos aos del pe rio do. En cam bio, el n me ropro me dio de am pa ros an te los juz ga dos de dis tri to es pe cia li za -dos en ma te ria ad mi nis tra ti va des cien de s lo has ta 1994, pa rapro du cir se lue go un con si de ra ble y cons tan te au men to a par tir de 1995, lle gan do a un pro me dio su pe rior in clu so al de 1988. Estose de be, a que el n me ro de juz ga dos es pe cia li za dos no au men taprc ti ca men te si no has ta los l ti mos aos del ci clo. La gr fi ca 3mues tra de ma ne ra ms con tun den te que los juz ga dos es pe cia li -za dos en ma te ria ad mi nis tra ti va siem pre ha ban te ni do una car ga pro me dio de tra ba jo me nor a la de los juz ga dos de dis tri to encon jun to res pec to de los am pa ros in di rec tos. La ca da en di chacar ga pro me dio a par tir de 1989 lle ga in clu so a los ni ve les de los

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  • am pa ros ad mi nis tra ti vos an tes los juz ga dos mix tos, es de cir, quelos juz ga dos es pe cia li za dos aten dan so la men te una frac cinde los am pa ros de que co no can, en to das las ma te rias, los juz ga -dos mix tos. Las ten den cias cam bian a par tir de 1995, de mo doque a fi nes de 2002, la car ga pro me dio de los juz ga dos es pe cia li -za dos re ba sa ba, en un 30 por cien to, la car ga pro me dio de losjuz ga dos de dis tri to en con jun to.

    La ter ce ra ta bla (ta bla 6) nos per mi te exa mi nar si exis te al gu -na re la cin ms o me nos cons tan te en tre los in gre sos de am pa ros ad mi nis tra ti vos (tan to to ta les co mo en juz ga dos es pe cia li za dos)con los in gre sos de am pa ros que re por tan 35 de pen den cias p -bli cas (se cre ta ras de Esta do y otros or ga nis mos des con cen tra dos y des cen tra li za dos) que con tes ta ron el cues tio na rio es cri to que se les en vi co mo par te de es ta in ves ti ga cin. La ta bla 6 pre sen talos re sul ta dos pa ra el pe rio do 1995-2001.

    TABLA 6Ingre sos de am pa ros ad mi nis tra ti vos an te juz ga dosde dis tri to y am pa ros ini cia dos con tra en ti da des de

    la ad mi nis tra cin p bli ca fe de ral (1995-2001)

    Ao Ampa ros ini cia dos Ingre sos am pa ros Ingre sos JD vs. ad mi nis tra cin ad mi nis tra ti vos es pe cia li za dos p bli ca fe de ral (A) JD (B) (C) B/A C/A (%) (%)

    1995 5 378 n.d. 6 407 n.d. 83.941996 7 347 n.d. 8 875 n.d. 82.781997 11 003 n.d. 10 550 n.d. 104.291998 8 988 39 038 9 875 23.02 91.021999 16 118 46 890 11 276 34.37 142.942000 14 443 43 120 12 018 33.50 120.182001 12 964 54 688 14 638 23.70 88.56

    Fuen te: Infor mes anua les de la bo res de la Su pre ma Cor te de Jus ti cia de la Na -cin 1998-2001. Cues tio na rio con tes ta do por las di rec cio nes ju r di cas de 35 se -cre ta ras de Esta do y or ga nis mos ad mi nis tra ti vos fe de ra les.

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  • La ta bla an te rior de mos tra ra, pri me ra men te, que son mu choms nu me ro sos los am pa ros in ter pues tos con tra ac tos de au to ri -da des es ta ta les y del Dis tri to Fe de ral, so bre to do si se to ma encuen ta que una mis ma de man da in ter pues ta con tra un juz ga do de dis tri to se mul ti pli ca en la me di da en que se a le au to ri da desres pon sa bles per te ne cien tes a dis tin tas en ti da des y de pen den cias, las cua les tie nen que con tes tar la mis ma de man da, pe ro con ta bi -li zar la de ma ne ra in de pen dien te en sus es ta ds ti cas. No obs tan te,se ad vier te que hay una re la cin re la ti va men te cons tan te en tre lapro por cin de am pa ros ini cia dos con tra la ad mi nis tra cin p blicafe de ral que re por tan las en ti da des y or ga nis mos ad mi nis tra ti vosy el to tal de in gre sos de am pa ros ad mi nis tra ti vos an te los juz ga -dos de dis tri to, la cual os ci la en tre 23% y 34%, aun que los da tosdis po ni bles per mi ten in di car es te por cen ta je ni ca men te pa ra los aos 1998-2001. La re la cin con los am pa ros an te los juz ga dosad mi nis tra ti vos es pe cia li za dos es cu rio sa, pues en cua tro aosos ci la en tre 80 y 90%, y en los otros tres se dis pa ra has ta 142%.Lo an te rior pue de sig ni fi car ni ca men te, si los da tos in for ma dospor las en ti da des son ve r di cos, que la de man da a que es tn so -me ti dos es t su je ta a al gn fe n me no alea to rio, que bien pue deser el n me ro de au to ri da des se a la das en una de man da, el cualpue de va riar con si de ra ble men te (va se in fra).

    Por l ti mo, la cuar ta ta bla (ta bla 7) per mi te ana li zar la efi cien -cia de los juz ga dos en la re so lu cin de los am pa ros ad mi nis tra ti -vos, in di can do el por cen ta je de la car ga de tra ba jo y de los in gre -sos co rres pon dien tes a un ao que son re suel tos en ese mismoao (tasas de resolucin).

    Aun que ca re ce mos de da tos pa ra el an li sis del pe rio do com -ple to, los da tos co rres pon dien tes a nue ve aos mues tran que losjuz ga dos de dis tri to en con jun to no re suel ven me nos del 80% delos am pa ros ad mi nis tra ti vos que cons ti tu yen la car ga de tra ba joco rres pon dien te a un ao, ni me nos del 90% por lo que se re fie re a los in gre sos en un ao da do. La ta sa de re so lu cin m xi ma dela car ga de tra ba jo lle g ca si al 93% en 1993, mien tras que la ta -sa de re so lu cin de los in gre sos su pe r el 100% en 1990, 1992 y

    EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA30

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  • TABLA 7Ta sa de re so lu cin de am pa ros ad mi nis tra ti vos

    (1988-1993 y 1999-2002)

    Ao Exis ten tes Ingre sos Car ga Egre sos Que dan % car ga de tra ba jo re suel ta % in gre sos re suel tos

    Adm Mix Esp Adm Mix Esp

    1988 7 605 50 905 58 510 46 748 11 762 79.9 86.3 60.8 91.8 98.1 72.31989 11 762 65 295 77 057 62 844 14 213 81.6 86.5 64.7 96.2 96.1 96.91990 14 213 59 101 73 314 65 046 8 268 88.7 89.2 86.5 110.1 102.6 181.3

    1992 6 155 53 579 59 734 54 570 5 164 91.4 92.0 84.6 101.8 101.7 103.91993 5 172 49 055 54 227 50 110 4 117 92.4 93.3 84.3 102.2 102.5 99.0

    1999 7 246 46 890 54 136 45 247 8 889 83.6 85.9 77.7 96.5 97.2 94.42000 8 831 43 945 52 776 42 952 9 824 81.3 85.2 71.7 97.7 100.5 90.52001 9 863 47 817 57 680 47 680 10 000 82.7 83.7 80.1 99.7 96.5 109.42002 10 182 61 539 62 551 58 119 13 602 81.0 82.1 78.4 94.4 95.1 92.8

    Fuen te: Infor mes anua les de la bo res de la Su pre ma Cor te de Jus ti cia de la Na cin 1988-1993 y 1999-2002. Se han de du ci dode los in gre sos y los egre sos las de man das de am pa ro de se cha das y con si de ra das co mo no in ter pues tas.

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  • 1993, lo que per mi ti la dis mi nu cin efec ti va de los asun tospen dien tes al fi nal de ca da ao res pec to del an te rior. Co mo pue -de ad ver tir se en com pa ra cin con ta blas an te rio res, la ta sa de re -so lu cin se ve afec ta da por los au men tos y dis mi nu cio nes de lade man da. En efec to, re sul ta evi den te que una dis mi nu cin enla de man da que es aten di da por una mis ma ca pa ci dad ins ta la daper mi te re sol ver una pro por cin ma yor de asun tos (lo que su ce -de has ta 1993), mien tras que un au men to con si de ra ble en la de -man da se tra du ce en una dis mi nu cin re la ti va de la efi cien cia delos r ga nos ju ris dic cio na les.

    No obs tan te lo an te rior, re sul ta in te re san te pre sen tar los da tosde efi cien cia res pec to de los juz ga dos mix tos y los es pe cia li za -dos. Ah pue de ob ser var se que, en ge ne ral, la efi cien cia de losjuz ga dos mix tos es ma yor en ca si to dos los aos a la de los juz -ga dos es pe cia li za dos, no obs tan te que, co mo he mos vis to, la car -ga pro me dio de tra ba jo de los pri me ros es tam bin ma yor a la de los se gun dos. Sin em bar go, co mo mos tra re mos ms ade lan te, esa ma yor efi cien cia se lo gra en cier ta me di da a tra vs de una ta sade so bre sei mien to ma yor.

    Por l ti mo, con vie ne tra tar de es ta ble cer al gu na re la cin en tre el cre ci mien to de la de man da de am pa ros y otros fac to res in ter -nos y ex ter nos al Po der Ju di cial que pue den in fluir en l. Pa ra tal efec to, los da tos de la ta bla 8 pre sen tan la com pa ra cin de in gre -sos de am pa ros in di rec tos y am pa ros ad mi nis tra ti vos con va ria -bles eco n mi cas (ndi ce Na cio nal de Pre cios al Con su mi dor,cre ci mien to del PIB), de mo gr fi cas (cre ci mien to de la po bla -cin), ju di cia les (n me ro de juz ga dos de dis tri to) y ju r di cas (ex -pe di cin y mo di fi ca cin de le yes y re gla men tos).9

    EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA32

    9 Exis ten otros fac to res ju r di cos que afec tan el n me ro de las de man dasde am pa ro. Co mo se a la mos en la in tro duc cin, el am pa ro ad mi nis tra ti vo esuno en tre va rios ins tru men tos de la jus ti cia ad mi nis tra ti va. Por ello, un cam bioen las re glas de pro ce den cia de los re cur sos ad mi nis tra ti vos o en la com pe ten -cia de los tri bu na les con ten cio so-ad mi nis tra ti vos de be te ner un im pac to en lade man da de am pa ros ad mi nis tra ti vos. Sin em bar go, re sul ta ba de ma sia do com -ple jo es ti mar es ta va ria ble, por lo que no se to m en cuen ta.

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  • TABLA 8Co rre la cin en tre el in gre so de am pa ros y otras va ria bles so cio-ju r di cas (1988-2002)

    Ao Ampa ros Ampa ros INPC PIB Po bla cin JD JD Le yes/ in di rec tos adm vos. (%) (%) (en mi les) adm vos. re gla men tos

    1988 201 980 50 905 1.3 77 508 133 103 1101989 226 472 65 295 19.9 4.2 79 357 134 108 501990 220 231 59 101 26.5 5.1 81 250 147 118 621991 198 159 55 954 22.6 4.2 83 143 154 125 631992 187 800 53 579 15.6 3.6 85 080 156 127 861993 181 177 48 855 9.7 2.0 87 063 162 131 791994 148 144 n.d. 6.9 4.5 89 091 169 138 771995 144 255 n.d. 35.0 -6.2 91 159 175 144 511996 165 846 n.d. 34.4 5.1 92 361 178 147 781997 176 720 n.d. 20.7 7.0 93 580 185 150 551998 174 427 39 038 15.9 5.0 94 816 188 153 631999 195 226 46 890 16.6 3.6 96 067 197 155 932000 182 806 43 955 9.6 6.9 97 400 217 184 1152001 193 688 47 842 6.3 -0.3 99 056 252 213 902002 216 254 62 989 4.3 1.1 100 740 264 216 107

    Fuen te: Infor mes anua les de la bo res de la Su pre ma Cor te de Jus ti cia de la Na cin 1988-2002. La po bla cin es es ti ma da, sal -vo los da tos co rres pon dien tes a los aos de 1990, 1995 y 2000, que pro vie nen de INEGI. Las co lum nas del ndi ce Na cio nalde Pre cios al Con su mi dor y Pro duc to Inter no Bru to re fle jan va ria cio nes por cen tua les res pec to del ao an te rior. Los da tos es -tn to ma dos de di ver sas fuen tes (INEGI, Ba na mex-Acci val, M xi co So cial, va rios aos). La co lum na Le yes/re gla men tos con -ta bi li za el n me ro to tal de le yes y re gla men tos fe de ra les nue vos y mo di fi ca dos por ao, de acuer do con el n di ce del Dia rioOfi cial de la Fe de ra cin de los aos res pec ti vos.

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  • Co mo pue de ob ser var se de la ta bla an te rior, no hay nin gu nava ria ble que pa rez ca co rre la cio nar se de ma ne ra li neal con el mo -vi mien to c cli co de los am pa ros. A con ti nua cin se pre sen tan los da tos en for ma gr fi ca.

    GRFICA 4Ampa ro ad mi nis tra ti vo y va ria bles sociojurdicas

    La gr fi ca per mi te ver de ma ne ra ms cla ra has ta qu pun tolas di ver sas va ria bles si guen mo vi mien tos as cen den tes y des cen -den tes pa ra le los o con tra rios. As, por ejem plo, el n me ro dejuz ga dos cre ce cons tan te men te, lo mis mo que la po bla cin, pe roha cia el fi nal del pe rio do los r ga nos ju ris dic cio na les lo ha cen aun rit mo ms ace le ra do. Tam bin los am pa ros in di rec tos y ad mi -nis tra ti vos se de sen vuel ven en for ma ple na men te pa ra le la, sibien en los l ti mos aos el cre ci mien to de es tos l ti mos estam bin ms ace le ra do. Los de ms mo vi mien tos son ms com -ple jos. As, pue de ob ser var se que la ten den cia en tre los am pa rosin di rec tos, los am pa ros ad mi nis tra ti vos y la ta sa del PIB co rrenpa ra le los has ta 1993-1994, en que la cri sis eco n mi ca y la ace le -ra cin y de sa ce le ra cin in cons tan tes de la eco no ma pa re cen di -so ciar su mo vi mien to del de la de man da ju ris dic cio nal. En cam -

    EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA34

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  • bio, con el lla ma do n di ce le gis la ti vo pa re ce su ce der lo in ver so.A par tir de 1988 y has ta 1993-1994 su mo vi mien to pa re ce sercon tra rio al de los am pa ros (in di rec tos y ad mi nis tra ti vos). A par -tir de en ton ces, su mo vi mien to es re la ti va men te pa ra le lo al de lade man da ju ris dic cio nal. Los va lo res pa ra 1997 y 2001 no pa re -cen co rres pon der a es ta ten den cia, pe ro po dran ex pli car se poreven tos po l ti cos es pe cia les, co mo el cam bio de ma yo ra en laC ma ra de Di pu ta dos y lue go en la Pre si den cia de la Re p bli ca.

    Lo an te rior no sig ni fi ca, por su pues to, que se ha ya com pro ba -do una re la cin cau sal. En ge ne ral, hay que te ner cui da do concual quier afir ma cin en es te sen ti do. El n di ce de cam bio le gis -la ti vo ni ca men te to ma en cuen ta la ex pe di cin de nue vas dis po -si cio nes nor ma ti vas, o la mo di fi ca cin de las exis ten tes, a ni veldel go bier no fe de ral y so la men te por lo que ha ce a le yes y re gla -men tos.10 Sin du da, los cam bios nor ma ti vos en las en ti da des fe -de ra ti vas (go bier nos es ta ta les y mu ni ci pa les) tam bin tie nen unim pac to en el n me ro de am pa ros que no ha si do cuan ti fi ca do.

    No obs tan te lo an te rior, una hi p te sis ra zo na ble nos di ra queel fac tor que po si ble men te pu die ra ex pli car me jor el mo vi mien to de los am pa ros, so bre to do con vis tas ha cia el fu tu ro, es la ex pe -di cin de nue vos ac tos nor ma ti vos. Aun que las ra zo nes soncom ple jas, po dra de cir se, que si el de re cho se es t vol vien doms re le van te y sig ni fi ca ti vo en la vi da so cial,11 en ton ces ca bees pe rar que sean las va ria bles ju r di cas las que ten gan un cre -

    ANLISIS CUANTITATIVO DEL AMPARO ADMINISTRATIVO 35

    10 Esto no ne ce sa ria men te es un ar gu men to en con tra de uti li zar so la men tele yes y re gla men tos co mo ba se del n di ce, pues si bien re sul ta ra zo na ble pen sar que sean los ac tos nor ma ti vos in fe rio res a le yes y re gla men tos acuer dos, de -cre tos, nor mas ofi cia les, et c te ra los que, en su gran di ver si dad, n me ro yal can ce (va se Cor ts Cam pos et al. 2002), pro vo quen el ma yor n me ro de de -man das, tam bin es cier to que to do ac to nor ma ti vo de ca rc ter ad mi nis tra ti votie ne que apo yar se en ley o re gla men to, por lo que los cam bios en es tas l ti mas dis po si cio nes se tra du cen, tar de o tem pra no, en la ex pe di cin de ac tos nor ma ti -vos de ni vel in fe rior.

    11 Va se, por ejem plo, L pez Aylln, Ser gio y Fix-Fie rro, Hc tor, Tancer ca, tan le jos! Esta do de de re cho y cam bio ju r di co en M xi co, Bo le tn Me -xi ca no de De re cho Com pa ra do, M xi co, ao XXXIII, nm. 97, ene ro-abril de2000, pp. 155-267.

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  • cien te im pac to en la de man da de ser vi cios ju di cia les, en la me di -da que sea la ju ris dic cio nal la ni ca o la prin ci pal va a tra vs dela cual los ciu da da nos pue dan de fen der se de los cam bios queafec ten su es fe ra ju r di ca.

    2. Mo dos de re so lu cin

    Los da tos es ta ds ti cos pu bli ca dos por el Po der Ju di cial de laFe de ra cin per mi ten tam bin ana li zar los mo dos en que se re sol -vie ron los am pa ros ad mi nis tra ti vos, al me nos pa ra al gu nos aosdel pe rio do. La ta bla 9 (en la si guien te p gi na) mues tra los am -pa ros ad mi nis tra ti vos que fue ron con ce di dos, los ne ga dos, losim pro ce den tes, y los so bre se dos. Los por cen ta jes re fe ri dos aam pa ros con ce di dos y ne ga dos in clu yen otros mo dos par cia lesde re so lu cin, mien tras que la im pro ce den cia y el so bre sei mien -to apa re cen co mo mo dos ni cos de resolucin.

    De la ta bla lla ma la aten cin que el mo do de re so lu cin pre -do mi nan te sea el so bre sei mien to, es de cir, que el juz ga dor en -con tr al gn obs tcu lo pro ce sal que le im pi di exa mi nar cual -quie ra de las pre ten sio nes de fon do del que jo so.12 En to dos losaos ana li za dos, el por cen ta je de asun tos so bre se dos nun ca es in -fe rior al 55% y se ele va has ta ca si 80% en 1992. El por cen ta jede so bre sei mien tos por los juz ga dos es pe cia li za dos en ma te riaad mi nis tra ti va es ms ba jo, en ge ne ral, pe ro es tam bin eleva do,os ci lan do en tre 42% y 63%. En cam bio, la ta sa de so bre sei mien -to co rres pon dien te a los am pa ros ad mi nis tra ti vos de que co no cen los juz ga dos mix tos es ms al ta to da va. Esto pue de de ber se aque la car ga de tra ba jo es ma yor y com pren de asun tos de otrasma te rias. Por l ti mo, la ta sa glo bal de so bre sei mien to de to doslos am pa ros (que in clu ye adems a las ma te rias, ci vil, pe nal y, a

    EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA36

    12 Hay que to mar en cuen ta que el so bre sei mien to pue de com bi nar se conotros mo dos de re so lu cin, es de cir, que en al gu nas sen ten cias se pue den otor -gar el am pa ro res pec to de al gu nos con cep tos de vio la cin, ne gar se res pec to deotros y so bre seer se en re la cin con otros ms.

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  • TABLA 9Mo dos de re so lu cin de los am pa ros ad mi nis tra ti vosen por cen ta jes (1988-1990, 1992-1993 y 2000-2002)

    Ao Con ce di dos Ne ga dos Impro ce den tes So bre sei mien to (%)

    Ampa ros JD JD Ampa ros adm vos. es pe cia li za dos mix tos in di rec tos

    1988 11.88 7.76 9.85 66.79 46.95 72.96 75.931989 12.02 7.98 3.56 70.89 41.86 78.41 76.561990 11.80 7.96 1.23 77.75 46.19 84.79 78.96

    1992 11.62 5.36 1.12 79.38 59.21 82.69 77.051993 12.38 5.47 0.95 73.77 60.16 64.93 73.05

    2000 20.38 8.50 0.68 68.71 62.78 70.96 62.102001 20.11 8.76 0.23 65.68 56.01 69.32 60.902002 20.59 8.87 0.08 59.59 49.56 63.48 58.02

    Fuen te: Infor mes anua les de la bo res de la Su pre ma Cor te de Jus ti cia de la Na -cin 1988-1990, 1992-1993 y 2000-2002.No tas: Se se a lan co mo am pa ros con ce di dos aque llos en que el que jo so ob -tu vo la pro tec cin de la jus ti cia fe de ral res pec to de al me nos una de sus pre ten -sio nes, aun que las de ms se ha yan ne ga do o so bre se do. El ru bro de am pa rosne ga dos com pren de aque llos en que se nie gan o se so bre seen las pre tensio -nes del que jo so. Por l ti mo, se con si de ran so bre se dos aque llos am pa ros enque el juz ga dor no en tr al fon do de nin gu na de las pre ten sio nes del que jo so.

    Pa ra el clcu lo del n me ro to tal de re so lu cio nes se ex clu ye ron las de man -das de se cha das o con si de ra das co mo no in ter pues tas pa ra los aos 2001 y2002. Entre 1988 y 1993, la ta sa de so bre sei mien to de los am pa ros ad mi nis tra -ti vos, con ex cep cin de los co rres pon dien tes a los juz ga dos es pe cia li za dos, in -clu yen a los am pa ros la bo ra les, ya que las es ta ds ti cas no pre sen tan de ma ne rade sa gre ga da los da tos res pec ti vos.

    par tir del 2000, la la bo ral, de acuer do con la l ti ma co lum na) esen ge ne ral ms al ta que las dos an te rio res.

    C mo se ex pli ca es tas ta sas tan ele va das de so bre sei mien tos? Se de ben aca so a las car gas de tra ba jo de la au to ri dad ju di cial,que tie ne en ton ces un in cen ti vo pa ra de se char las de man das pormo ti vos for ma les? O se de ben a los abo ga dos que no po nen su -fi cien te cui da do en el cum pli mien to de esos re qui si tos for ma les?

    ANLISIS CUANTITATIVO DEL AMPARO ADMINISTRATIVO 37

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  • Sig ni fi can aca so di chas ta sas que ms de la mi tad de los am pa -ros ad mi nis tra ti vos son un cos to in til pa ra el Po der Ju di cial, laau to ri dad ad mi nis tra ti va y los que jo sos, pues to que no se re suel -ve la con tro ver sia de fon do?

    Po de mos bus car una pri me ra res pues ta en los mis mos da toses ta ds ti cos. Una pri me ra hi p te sis es la que pro po ne un es tu diode CIDAC, pu bli ca do en 1994,13 se gn el cual, la ele va da ta sa de so bre sei mien tos no se de be a la in ca pa ci dad de los abo ga dos que plan tean una de man da, si no a las cre cien tes car gas de tra ba joque en fren tan los juz ga dos. El es tu dio de CIDAC es ta ble ce unacla ra co rre la cin es ta ds ti ca en tre el por cen ta je de so bre sei mien -tos en am pa ros in di rec tos y las car gas de tra ba jo pro me dio de to -dos los juz ga dos de dis tri to en tre 1940 y 1992. Du ran te la ma yor par te de ese pe rio do, el n me ro de juz ga dos de dis tri to cre ci dema ne ra muy len ta, de mo do que re sul ta muy ra zo na ble su po nerque, an te una de man da cre cien te, el so bre sei mien to ha ya si do elprin ci pal mo do de evi tar un ma yor re za go, el cual se man tu vo en una ta sa pro me dio de 15% de asun tos pen dien tes al fi na li zar elao res pec ti vo. Di cho en otras pa la bras: los juz ga do res se vean,y se ven to da va, obli ga dos a uti li zar el so bre sei mien to co movl vu la de es ca pe pa ra evi tar un mayor rezago.

    Si lo an te rior es cier to, ca bra es pe rar en ton ces, a la in ver sa,que el au men to en el n me ro de juz ga dos y la dis mi nu cin re la -ti va de la de man da hi cie ran dis mi nuir la ta sa de so bre sei mien to.Sin em bar go, es te no pa re ce ser el ca so pa ra los aos 1989 a1992, en que dis mi nu ye la de man da, pe ro se in cre men ta el por -cen ta je de so bre sei mien tos. Esto pue de de ber se, por un la do, aque los juz ga do res no cam bian sus cri te rios de ma ne ra tan r pi da y, por el otro, a que la dis mi nu cin de la de man da per mi te re sol -ver el re za go acu mu la do de aos an te rio res, y un mo do de ha cer -

    EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA38

    13 CIDAC (1994, ca p tu lo 2). Ma ga lo ni y Ne gre te, Des pus del po der. Lapo l ti ca de de ci dir sin re sol ver, Tra yec to rias. Re vis ta de Cien cias So cia les dela Uni ver si dad de Nue vo Len, Mon te rrey, ao 2, nm. 2, ene ro-abril, 2000,pp. 54-58, ree xa mi nan y am plan el es tu dio de CIDAC.

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  • lo de ma ne ra efec ti va y r pi da es jus ta men te a tra vs del so bre -sei mien to. La ta bla 7 arri ba mues tra que, efec ti va men te, en esosaos au men ta el por cen ta je de asun tos re suel tos res pec to de losin gre sos y las car gas de tra ba jo. El so bre sei mien to era, sin du da,el mo do ms r pi do de lo grar es te re sul ta do. La afir ma cin an te -rior no des vir ta la hi p te sis de CIDAC, si no que la pre ci sa y lacom ple men ta, pues fi nal men te se de mues tra que el so bre sei -mien to per mi te con tro lar el re za go cuan do au men ta la de man da,y dis mi nuir el re za go acu mu la do cuan do la car ga de tra ba jo dis -mi nu ye tam bin.

    En re la cin con lo an te rior, las gr fi cas 5, 6 y 7 per mi ten exa -mi nar de ma ne ra un po co ms cui da do sa la hi p te sis de que elau men to en la ta sa de re so lu cin de la car ga de tra ba jo (ta sa quere fle ja ha bi tual men te, a su vez, un au men to en la de man da) selo gra me dian te un in cre men to en el por cen ta je de so bre sei -mientos.

    GRFICA 5Ta sa re so lu cin y so bre sei mien tos

    JD mix tos y especializados

    ANLISIS CUANTITATIVO DEL AMPARO ADMINISTRATIVO 39

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  • De acuer do con la gr fi ca 5, a una ma yor ta sa de re so lu cinde am pa ros ad mi nis tra ti vos por los juz ga dos mix tos y los es pe -cia li za dos co rres pon de, en tre los aos 1988 y 1992, un ma yorpor cen ta je de so bre sei mien tos, es de cir, que el in cre men to enefi cien cia se lo gra de cre tan do el so bre sei mien to de un ma yor n -me ro de de man das. El ao 1993 no res pon de a es te pa trn, puesse in cre men ta la ta sa de re so lu cin, pe ro des cien de el por cen ta jede so bre sei mien tos. Por lo que se re fie re al pe rio do 2000-2002,el por cen ta je de so bre sei mien tos desciende apreciablementemientras que la tasa de resolucin se mantiene constante.

    GRFICA 6Ta sa re so lu cin y so bre sei mien tos

    JD especializados

    En el ca so de los juz ga dos es pe cia li za dos en ma te ria ad mi nis -tra ti va, la gr fi ca an te rior mues tra que el mo vi mien to pa ra le lo no es tan pre ci so co mo en la gr fi ca an te rior, pe ro re sul ta to tal men -te con tra rio pa ra el pe rio do 2000-2002, en que a la vez que au -men ta la ta sa de re so lu cin de la car ga de tra ba jo dis mi nu ye elpor cen ta je de so bre sei mien tos.

    EL AMPARO ADMINISTRATIVO Y LA MEJORA REGULATORIA40

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  • GRFICA 7Ta sa re so lu cin y so bre sei mien tos

    JD mixtos

    La gr fi ca an te rior pre sen ta mo vi mien tos si mi la res a los de lagr fi ca 5 por lo que se re fie re a la pri me ra par te del pe rio do(1988-1993), y pr xi mos a los de la gr fi ca 6 en lo que res pec taa la se gun da parte (2000-2002).

    En con clu sin, las gr fi cas 5, 6 y 7 mues tran que exis te, enprin ci pio, un mo vi mien to pa ra le lo en tre la ta sa de re so lu cin delas car gas de tra ba jo y el por cen ta je de so bre sei mien tos, tan topa ra los am pa ros ad mi nis tra ti vos en con jun to co mo de mo dopar ti cu lar en los juz ga dos mix tos y es pe cia li za dos. Sin em bar go,es ta co rre la cin tie ne que ma ti zar se en la me di da en que exis te la po si bi li dad de que au men ten las car gas de tra ba jo o la ta sa de re -so lu cin, sin que au men te co rre la ti va men te el por cen ta je de so -bre sei mien tos. Di cho en otros tr mi nos, el so bre sei mien to puede responder a causas ms complejas que las que derivan de lascargas de trabajo y el rezago.

    Co mo con se cuen cia de lo an te rior, la co rre la cin que ofre ce el es tu dio de CIDAC y que he mos com pro ba do en lo esen cial nosig ni fi ca ne ce sa ria men te que exis ta un ne xo cau sal di rec to en trecar gas de tra ba jo (y re za go) y ta sa de so bre sei mien to. En efec to,

    ANLISIS CUANTITATIVO DEL AMPARO ADMINISTRATIVO 41

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  • la ex pli ca cin del so bre sei mien to a par tir de las car gas de tra ba jo y el re za go no im pi de pen sar co mo se ve r ms ade lan te en elan li sis de ex pe dien tes que exis tan otras cau sas im pu ta bles alas par tes o a las re glas del pro ce di mien to. De he cho, el com por -ta mien to de s tas en el tiem po bien pue de re for zar, en for ma cir -cu lar, las ten den cias de re so lu cin de los juz ga dos, par ti cu lar -men te si los que jo sos no pre ten den lo grar una sen ten cia defon do, si no s lo una sus pen sin.

    Un as pec to, de la ta bla, que re quie re des ta car se es el con si de -ra ble au men to en el por cen ta je de am pa ros con ce di dos, el cual se du pli ca ca si en tre 1988 y 2002. Sin em bar go, las cau sas de talin cre men to s lo po dran ser aqu ob je to de es pe cu la cin.

    Por l ti mo, hay que se a lar, las es ta ds ti cas no per mi ten exa -mi nar el mo do de re so lu cin de los am pa ros ad mi nis tra ti vos enlos que se im pug na la sen ten cia del juez de dis tri to. Sin em bar -go, la im por tan cia de la omi sin se atem pe ra si se to ma en cuen -ta que di chas im pug na cio nes ocu rren en un por cen ta je re la ti va -men te ba jo de los asun tos y que la ten den cia de los r ga nosju ris dic cio na les su pe rio res es a con fir mar las re so lu cio nes de losin fe rio res (va se an li sis de la mues tra de ex pe dien tes, in fra).

    3. Du ra cin

    Los da tos es ta ds ti cos glo ba les nos per mi ten tam bin ha cer un clcu lo apro xi ma do de la du ra cin pro ba ble de los jui cios deam pa ro an te los juz ga dos de dis tri to. Pa ra es te efec to po de mosapli car una sen ci lla fr mu la pro pues ta por Da vid S. Clark y John H. Merr yman14 pa ra me dir la du ra cin apro xi ma da de los pro ce -di mien tos ad mi nis tra ti vos y ju di cia les. La fr mu la, tra du ci da ales pa ol, es la si guien te:

    D = Ext + It - 1 Res + Des

    EL