3Amrica Latina PuntogobCasos y tendencias en Gobierno Electrnico

COEDICIN FLACSO / AICD-OEA

2004, Rodrigo Araya Dujisin, Miguel Porra Vign, editores.Inscripcin N 138.876, Santiago de Chile.

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FLACSO-ChileAv. Dag Hammarskjld 3269.Vitacura, Santiago de Chile.

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sin permiso escrito del editor.

Texto compuesto en tipografa Palatino 11/13

Diagramacin interior: Marcela Contreras, FLACSO-Chile.Produccin editorial: Marcela Zamorano, FLACSO-Chile.Diseo de portada: Claudia Winter.

Se termin de imprimir estaPRIMERA EDICINde 1000 ejemplares,

en los talleres de LOM Ediciones,Maturana 9, Santiago de Chile,

en abril de 2004.

IMPRESO EN CHILE / PRINTED IN CHILE

350 Araya Dujisin, Rodrigo; Porra Vign, Miguel A., eds.A663 FLACSO-Chile; AICD-OEA.

Amrica Latina pontogob: casos y tendenciasen gobierno electrnico. Santiago, Chile, FLACSO-Chile, 2004.

256 p. Coedicin FLACSO-Chile/AICD-OEA.ISBN: 956-8358-00-5ISBN: 0-8270-4646-4

GOBIERNO ELECTRNICO / MODERNIZACIN DELESTADO / INTERNET / TECNOLOGA DE LA INFORMA-CIN / SOCIEDAD DE LA INFORMACIN / ADMINIS-TRACIN PBLICA / AMRICA LATINA

Amrica Latina PuntogobCASOS Y TENDENCIAS EN GOBIERNO ELECTRNICO

Rodrigo Araya DujisinMiguel A. Porra Vign

Editores

Susana FinquelievichMila Gasc

Ester KaufmanClaudio Orrego Larran

Ana Mara RaadKatherine Reilly

Ral Pacheco VegaFrancisco J. Proenza

FLACSO-Chile Organizacin de los Estados AmericanosAICD

7 N D I C E

Presentacin Agencia Interamericana para la Cooperaciny el DesarrolloL. Ronald Scheman 11

Presentacin Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,FLACSO-ChileFrancisco Rojas Aravena 13

Presentacin del Departamento de Gobiernode la Universidad de ChileEduardo Araya Moreno 15

Introduccin: gobierno electrnico en Amrica LatinaRodrigo Araya Dujisin / Miguel A. Porra Vign 17

PRIMERA PARTEMARCO GENERAL PARA OBSERVAR EL E-GOBIERNO

Tres perspectivas para observar el gobierno electrnicoRodrigo Araya Dujisin 23

Los caminos hacia el e-gobierno: estrategiasy recomendacionesClaudio Orrego Larran 41

Alianzas pblico-privadas para el desarrollo dele-gobierno en Amrica LatinaMiguel A. Porra Vign 55

8SEGUNDA PARTECASOS Y TENDENCIAS EN AMRICA LATINA

Estrategias de e-gobierno en ocho pases de Amrica LatinaKatherine Reilly 71

Mercosur.gov: e-gobierno en Argentina, Uruguay y BrasilSusana Finquelievich 111

E-gobierno en Bolivia y ParaguayMila Gasc 125

E-gobierno en Argentina: crisis, burocracia y redesEster Kaufman 151

E-gobierno en la difusin de informacin ambiental en MxicoRal Pacheco Vega 189

TERCERA PARTEACCESO PBLICO E INCLUSIN DIGITAL

Reflexiones sobre la participacin en una cultura digitalAna Mara Raad 209

Telecentros: mitos y oportunidades sobre la sustentabilidadFrancisco J. Proenza 225

AUTORES 255

9RESUMEN

Amrica Latina Puntogob: casos ytendencias en gobierno electrnico

La entrada de las tecnologas de la informacin y la comunicacin en elmbito de la administracin pblica ha despertado el inters generalpor encontrar mecanismos para que el gobierno electrnico impactepositivamente en su que hacer diario. Los gobiernos tienen urgenciapor hacerse ms eficientes, los ciudadanos reclaman que se hagan tam-bin ms transparentes, las empresas demandan un entorno operativoque facilite su competitividad y todos los actores sociales estn expec-tantes de mayor informacin y participacin en la vida pblica.

Amrica Latina Puntogob presenta una fotografa de los procesos demodernizacin de la gestin pblica en Amrica Latina, as como unareflexin respecto a las transformaciones que el ejercicio de la polticaest experimentando a partir de la incorporacin de Internet. Los tra-bajos incluidos en este libro revisan los procesos que se estn llevandoa cabo en Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chile, Mxico, Para-guay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela.

Los avances registrados en esta materia en los ltimos aos justifi-can una instancia de anlisis y reflexin sobre el camino recorrido. Atravs de perspectivas y nfasis particulares, este libro nos ofrece unamirada panormica respecto a la insercin de Amrica Latina en la So-ciedad de la Informacin, en este caso a travs del gobierno electrni-co. Amrica Latina Puntogob nos propone observar los procesos de ma-nera amplia y comparada, de modo de aprender de las experienciasexitosas y fallidas, planteando una sntesis sobre las estrategias y prin-cipales recomendaciones para avanzar en esta materia.

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SUMMARY

America Latina Puntogob: cases and trendsin e-government

The Internet explosion has created great expectations around impactson politics and the excercise of democracy. From the governments pointsof view, the use of the Internet brings the promise of increasing efficiency,public savings, transparency, and closer contact with citizens. From thecitizens point of view, expectations tend towards more and betterinformation, greater control over authorities, larger spheres of influence,and in general, an increase in time and resource efficiency.

America Latina Puntogob presents a picture of public managementmodernization processes in Latin America, as well as a newunderstanding of the transformations that the advent of the Internethas effected on the exercise of politics. The chapters included in thisbook document the developments that are taking place in Argentina,Bolivia, Brazil, Costa Rica, Chile, Mexico, Paraguay, Peru, the DominicanRepublic, Uruguay, and Venezuela.

Through the lenses of several perspectives and emphasing differentaspects, this book offers an overview of Latin Americas integration intothe Information Society, with a particular focus on electronic government.

America Latina Puntogob asks us to look at these processes througha wide, comparative approach in order to learn from both successfuland failed experiences. It summarizes strategies and key recommen-dations on how to move forward.

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PRESENTACIN

Agencia Interamericana para la Cooperaciny el Desarrollo

Cuando la Agencia Interamericana para la Cooperacin y el Desarrollode la OEA comenzaba su andadura a principios del ao 2000, la aplica-cin de las tecnologas de la informacin y la comunicacin al funcio-namiento de la administracin pblica y al manejo de la relacin entrelos gobiernos y sus gobernados, lo que se ha dado en denominar go-bierno electrnico, era relativamente escasa en los pases ms avanza-dos e incipientes en los pases en desarrollo.

Desde la AICD hemos percibido siempre al gobierno electrnicocomo el nico camino para cumplir con nuestra tarea de contribuir alfomento de la transparencia y la eficiencia en el sector pblico, facilitarel acceso de los ciudadanos a servicios pblicos, promover la actividadeconmica y, en definitiva, impulsar el desarrollo econmico y socialde Amrica Latina y el Caribe. Este documento culmina una etapa deaportes de la AICD al gobierno electrnico en la regin que incluyenumerosas actividades de formacin tanto en lnea como presencial,misiones de asesoramiento tcnico, documentacin y diseminacin demejores prcticas, creacin de redes de expertos, etc.

Los artculos incluidos en este documento no dejan lugar a muchasdudas acerca de la consolidacin del gobierno electrnico en la regin.Como se muestra ms adelante, muchos pases de Latinoamrica cuen-tan con planes slidos de gobierno electrnico y varios han desarrolladoavanzadas soluciones de e-gobierno que se han convertido en referenciainternacional. La ilustracin ms clara del papel trascendente que el go-bierno electrnico comienza a jugar en la transformacin de AmricaLatina y el Caribe es la recientemente celebrada Cumbre de Presidentesde Monterrey, cuya Declaracin de Nuevo Len dedica un prrafo algobierno electrnico y a su importancia para el progreso de la regin.

Por otra parte, Amrica Latina Puntogob ha permitido a la AICDcoloborar con una institucin del prestigio de FLACSO, cuyas contri-

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buciones a la agenda econmica y social de Amrica Latina son tanimportantes en nmero como valiosas en contenido. Esto documentofruto del esfuerzo conjunto de FLACSO y de la AICD, quiere ser unherramienta de apoyo a los esfuerzos de modernizacin y transparen-cia que los gobiernos de la regin estn llevando a cabo y reafirma elcompromiso de la AICD con un tema como el gobierno electrnico,que se est convirtiendo en elemento clave del desarrollo de AmricaLatina y El Caribe.

L. Ronald SchemanDirector General

Agencia Interamericana para la Cooperacin yel Desarrollo, OEA

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PRESENTACIN

Facultad Latinoamericana de CienciasSociales, FLACSO-Chile

Desde la irrupcin de Internet se han generado altas expectativas res-pecto a su impacto en el ejercicio de la poltica y la democracia. Desdeel punto de vista del Gobierno la utilizacin de Internet porta la pro-mesa del aumento de la eficiencia y la generacin de ahorros, mayortransparencia en la gestin y mayor cercana a la ciudadana. Desde elpunto de vista de la ciudadana las expectativas apuntan a que se pue-de acceder a ms y mejor informacin, se puede ejercer control a lasautoridades, aumentar los espacios de influencia y, en general, aumen-tar la eficiencia en el uso del tiempo y los recursos.

En forma paulatina, las instituciones pblicas y polticas estn sien-do presionadas por una ciudadana que ya ha comenzado a cuestionarla forma tradicional de hacer las cosas. Antes que Internet lo permitie-ra, nadie habra imaginado acceder a todos los archivos con la votacinde cada parlamentario, o hacer trmites en lnea, reclamar por un malservicio desde la casa u oficina.

Esta creciente comunicacin entre Estado y ciudadana por medioselectrnicos ha sido un componente novedoso del proceso de Moder-nizacin del Estado. Lo nuevo, sin embargo, no es el uso de la tecnolo-ga en s, sino la posibilidad de abrir canales de comunicacin cada dams directos para acercar a autoridades y ciudadanos. Es una nuevaforma de mediacin que afecta, sin duda alguna, los esquemas tradi-cionales de representacin. Otra arista de ste mbito de observacinse relaciona con la posibilidad futura del voto por Internet, como unode los grandes avances que ayudarn a resolver problemas prcticosen la realizacin de elecciones.

No obstante las diversas promesas y expectativas asignadas al rolde la tecnologa en la poltica y el desarrollo, Amrica Latina posee ba-jos ndices de acceso a las nuevas tecnologas. En Amrica Latina elpromedio de acceso es de un 5% de la poblacin total, mientras que en

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pases como Korea, Finlandia, Canad y Estados Unidos ms del 60%de la poblacin accede a Internet.

La brecha digital entra al reducido grupo de temas de prioridadpara el desarrollo. Probablemente la Brecha Digital y el control del VIHson hoy en da los temas ms relevados en las agendas de los organis-mos internacionales. Ha aumentado significativamente la demanda porinformacin y conocimiento en esta materia y se multiplican los estu-dios de buenas prcticas, los rankings de pases y se enciende la luzamarilla respecto a las amenazas que implica tener un mundo fisurado,esta vez por el acceso a la informacin.

Este proceso de institucionalizacin se consolida con la convocato-ria de Naciones Unidas para la primera Cumbre Mundial de la Socie-dad de la Informacin que se realizar en dos etapas. La primera sesinse realiz en diciembre del 2003 en Ginebra y la segunda parte enEstambul el ao 2005.

Amrica Latina Puntogob nos propone mirar los procesos de mo-dernizacin del Estado y de insercin en la Sociedad de la Informacinde manera amplia y comparada, destacando aquellos factores crticosen la implementacin de proyectos de gobierno electrnico.

Al presentar este libro me permito destacar la pertinencia que tienepara Amrica Latina los trabajos que conforman este libro. Destaco ade-ms la confluencia en esta publicacin de destacados profesionales deAmrica Latina, Espaa y Canad quienes, desde distintas posiciones,han estado involucrados en los procesos de toma de decisiones, as comoen la reflexin acadmica sobre la insercin de Amrica Latina en la So-ciedad de la Informacin. Expreso el agradecimiento de FLACSO-Chilea Susana Finquelievich, Mila Gasc, Ester Kaufman, Claudio Orrego,Ana Mara Raad, Katherine Reilly, Ral Pacheco y Francisco Proenza, ascomo a Rodrigo Araya y a Miguel A. Porra, quienes coordinaron estetrabajo. Quiero manifestar asimismo, mi especial gratitud a la AgenciaInteramericana para la Cooperacin y el Desarrollo de la OEA y a suDirector General, Ronald Scheman, por esta fructfera colaboracin.

Este libro es parte de las iniciativas acadmicas de FLACSO-Chile y hasido posible por el apoyo de gobiernos, organismos y agencias de coopera-cin. Expreso un agradecimiento especial a la Fundacin Ford y The HewlettFoundation por el apoyo institucional que otorgan a FLACSO-Chile.

Francisco Rojas AravenaDirector FLACSO-Chile

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PRESENTACIN

Departamento de Gobierno de la Universidadde Chile

A pesar de que la palabra modernizacin se origina en la expresin moda, loefmero, la modernizacin del estado constituye hoy un tema permanente.Eso, porque la adecuacin de la organizacin poltica de la sociedad se haceimprescindible, ante la velocidad, cantidad, e impacto de las transformacio-nes tecnolgicas, econmicas y sociales en el mundo de hoy.

Progresivamente y de manera sostenida, aunque no necesariamen-te bulliciosa, nos hemos aproximado a la llamada sociedad de la infor-macin, queriendo significar con aquello un proceso, que teniendo di-ferentes pticas en su tratamiento quizs la tecnologa de lascomunicaciones, es la ms conocida tiene un impacto social, culturaly poltico de gran magnitud y de singular significacin histrica.

Efectivamente, estamos, en el caso de las Tecnologas de la infor-macin y de la comunicacin hablando de una Revolucin: Se handerribado antiguas maneras de ordenar, procesar, distribuir y utilizarla informacin, a partir de los desarrollos en microelectrnica y en elsubsecuente desarrollo de hardware y software. Se ha avanzado demanera dramtica en el mbito de las telecomunicaciones. La Ingenie-ra Gentica nos tiene a las puertas del mapeo integral del ser humano.Claramente esta irrupcin ha provocado la obsolescencia de muchos yla obligacin a otros de seguir la huella de la transformacin a como dlugar. Es decir, se ha remodelado la forma de vivir.

El impacto de la sociedad de la informacin -sin desconocer los efec-tos de la transformacin provenientes de las adecuaciones de la econo-ma- en los Estados de Bienestar es global y completa. Se transforma elparadigma de Estado, en trminos de su rol, sus funciones, sus estructu-ras, su tamao, su relacin con la sociedad civil, y con las empresas y conlos otros Estados y con las trasnacionales y con las multinacionales. Ensuma cambian las formas de accin poltica y de movilizacin, se pierdesoberana por parte de los estados y se incorporan nuevos actores. Pero

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el cambio no solo tiene impacto en la manera de hacer poltica, sino quetiene profundas implicancias en la forma en que es posible llevar a cabola accin pblica y particularmente la gestin pblica en democracia.

Un usuario solicita un trmite y eso se traduce, a modo de ejemploen un acto de autorizacin. El directivo pblico firma (electrnicamente)la formalizacin del acto una vez. Esa firma trasmite simultneamenteuna orden para todos los departamentos de su servicio y se archivasimultneamente en las carpetas de todos los entes involucrados. Re-sultado: xito gigantesco. Avanzamos en la Modernizacin de la Ges-tin Pblica, o quizs mejor an en la Reforma del Estado, en trminosde eficiencia, efectividad, rapidez, seguridad, probidad, en suma se leentrega un mejor servicio a ese ciudadano.

Lo anterior supone un gigantesco esfuerzo para poner al alcance detodos los habitantes las facilidades que otorga la red y las posibilidadesque ofrece el gobierno electrnico. Es decir es una oportunidad paraavanzar en equidad.

En ese marco el desafo que se le presenta a la educacin es enorme:Preparar personas con capacidad para internarse de manera til en loslaberintos de la red, es decir acceder al sueo de la biblioteca universal,utilizar la formacin virtual en todos los niveles, dialogar y aprender conotros a travs de las comunidades virtuales. Preparar personas con unaactitud de aprendizaje permanente, lo que significa que la formacincontinua es una de las claves de la formacin en el presente.

La Universidad ha jugado un papel relevante en investigacin ydesarrollo durante las dcadas que han dado forma al proceso de inno-vacin que nos ocupa. Como parte del sistema educativo y de investi-gacin, formando profesionales capacitados para desentraar y resol-ver las problemticas de distinto orden que se nos presentan y llevandoa cabo los estudios que permiten comprender e intervenir en las din-micas y complejas realidades del mundo que estamos construyendo.

Es por ello que los temas que aborda este actualizado trabajo aparecende la mas alta importancia. La conjuncin de la sistematizacin conceptual yde experiencias de diferentes pases latinoamericanos, as como las orienta-ciones que de l surgen muestran una realidad sugerente y provocadora yconstituyen un estmulo para la generacin de nuevos aportes.

Para el Departamento de Gobierno y Gestin Publica de la Univer-sidad de Chile constituye un honor ser parte de este proceso reflexivoy propositivo, que se materializa a travs de esta publicacin.

Eduardo Araya MorenoDirector Departamento de Gobierno y Gestin Pblica, Instituto

de Asuntos Pblicos, Universidad de Chile

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INTRODUCCIN

Gobierno electrnico en Amrica Latina

RODRIGO ARAYA DUJISIN / MIGUEL A. PORRA VIGN

El gobierno electrnico como tema y como prctica ha ido ocupando unimportante espacio en el mbito de la modernizacin de los estados lati-noamericanos, ya sea en la gestin pblica, en la relacin Estado-ciudada-na o en la labor parlamentaria. Como concepto comenz a ser utilizadodesde la segunda mitad de los noventa para dar cuenta de las transforma-ciones que produce la incorporacin de tecnologas de informacin y lacomunicacin (TIC) en el quehacer de las instituciones pblicas.

La instalacin de la temtica del gobierno electrnico no es casual niespontnea, cuenta con importantes antecedentes y es parte de una ten-dencia internacional. El debate sobre el gobierno electrnico est vincu-lado a las inercias globales y a las reflexiones sobre el rol del Estado.

A partir de los aos ochenta comienza a ser conocida una nuevatendencia en la administracin pblica. Se comienzan a incorporar con-ceptos y nociones desde el mundo de las empresas. La llamada nuevagestin pblica surge como una tecnologa gerencial y el caso para-digmtico es Nueva Zelanda, donde se ha visto una aplicacin msradical. La nueva gestin pblica establece un cambio de nfasis desdelo poltico a lo gerencial, propone la descentralizacin, la reduccin decostos y la flexibilidad laboral introduce la nocin de competencia in-terna y externa, la externalizacin de servicios y, quizs la ms impor-tante de todas, postula un cambio de nfasis desde los procesos a losresultados, lo que implica incorporar medicin de desempeo y orien-tacin a los ciudadanos (clientes del Estado, desde esta perspectiva).

Por otro lado, en 1990 John Williamson1 bautiz con el nombre deConsenso de Washington a un conjunto de instrumentos de poltica

1 Williamson, John (editor). Latin American Adjustment: How much has happened?Institute for International Economics. Washington D.C. 1990.

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sobre los cuales exista acuerdo en los crculos de la capital norteamericanarespecto de las reformas estructurales que los pases de Amrica Latinadeban implementar. Los diez puntos del consenso se agrupan en tresreas principales: prudencia macroeconmica, orientacin al exterior yliberalizacin domstica. Al declogo original que plante Williamson sefueron agregando nuevos puntos, como el incremento del control y de laparticipacin ciudadana, la rendicin de cuentas y la descentralizacin.Este declogo formulaba un llamado a los pases en desarrollo a impulsaruna segunda generacin de reformas estructurales para el crecimientoeconmico y la equidad social. La mayora de estas reformas se puedenincluir en lo que hoy conocemos por modernizacin del Estado. Esta agendaes amplia, de largo plazo y compleja en lo tcnico y poltico como se veren el trabajo de Claudio Orrego en este libro. Incluye temas como losmarcos regulatorios, la reforma a la justicia, las nuevas formas de partici-pacin de privados en la provisin de servicios pblicos, la reforma de lacarrera civil y el mejoramiento de la gestin, entre otros.

En la segunda mitad de los noventa, el gobierno electrnico tomafuerza como una evolucin de las tendencias mencionadas anteriormenteo, si se quiere, como una tercera generacin de reformas. En este contex-to el tema del gobierno electrnico se ha instalado en los debates y en lasagendas polticas con mucha fuerza. El Gobierno electrnico es entendi-do como una de las formas de expresin de la sociedad de la informa-cin, as como un mbito en el proceso de modernizacin del Estado.Establece el uso estratgico e intensivo de las tecnologas de la informa-cin y la comunicacin, tanto en las relaciones del propio sector pblicoentre s, como en las relaciones de los rganos del Estado con los ciuda-danos, usuarios y empresas del sector privado.

Amrica Latina Puntogob es un esfuerzo por documentar las expe-riencias de implementacin de estrategias y polticas de gobierno electrni-co en los pases de la regin. Si bien se trata de una fotografa de un procesoen curso, resulta relevante hacer una pausa y proponer una reflexin enmedio de la acelerada transformacin de las formas de hacer gobierno apartir de la incorporacin de las TICen el funcionamiento del Estado.

Este libro est organizado en tres secciones y diez captulos. En unaprimera seccin se presentan tres trabajos que tocan aspectos genera-les del gobierno electrnico.

El captulo inicial propone un esquema para observar el gobierno elec-trnico desde tres perspectivas: detrs de la pantalla, la pantalla y frente ala pantalla, aludiendo a los procesos internos, la dimensin web y la pers-pectiva de los usuarios respectivamente. En el segundo captulo Los ca-

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minos hacia el e-gobierno Claudio Orrego plantea una sntesis sobre lasestrategias y principales recomendaciones para avanzar en esta materia.Algunas ideas de este trabajo han sido publicadas en ingls en influyentespublicaciones como Roadmap for e-government y Building an InformationSociety del Pacific Council on International Policy y CEPAL respectiva-mente. La presentacin de este trabajo en espaol representa una contri-bucin concreta a la difusin de los principales debates que se estn dan-do en la actualidad. El tercer captulo plantea una propuesta innovadorapara que el gobierno electrnico acelere su ritmo de desarrollo en la re-gin. Dadas las limitaciones de recursos tcnicos y financieros con queoperan los gobiernos de la regin, la bsqueda de esquemas novedosos derelacionamiento con el sector privado puede convertirse en elemento cla-ve de las estrategias de e-gobierno en Amrica Latina.

La segunda seccin de este libro Casos y Tendencias en AmricaLatina presenta cinco trabajos que conforman una amplia perspectivasobre los procesos que se estn llevando a cabo en los pases de la regin.Los trabajos de Katherine Reilly, Susana Finquelievich, Mila Gasc, EsterKaufman y Ral Pacheco documentan los procesos que se estn llevan-do a cabo en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica, Mxico, Para-guay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. A travs devisiones y nfasis particulares, esta seccin nos ofrece una mirada pano-rmica respecto a la insercin de Amrica Latina en la Sociedad de laInformacin, en este caso a travs del gobierno electrnico.

La tercera seccin de este libro, Acceso pblico e inclusin digital, pre-senta dos trabajos de especial significacin para la realidad latinoamericana.Ana Mara Raad propone una reflexin sobre la participacin en una cultu-ra digital desde la perspectiva de la inclusin social. Por su parte, Francisco J.Proenza presenta un trabajo sistemtico y contundente respecto a los mitosy oportunidades de las iniciativas de acceso pblico, a partir de una ampliarevisin de modelos de sustentabilidad de iniciativas de acceso a Internet,quizs uno de los desafos centrales para la implementacin de estrategias ypolticas de gobierno electrnico desde una perspectiva inclusiva.

Mirado en conjunto Amrica Latina Puntogob nos propone un repa-so de los procesos relacionados con el e-gobierno, de manera amplia ycomparada, con el objeto de aprender tanto de las experiencias exitosas,como de aquellas que no han logrado sus objetivos. El anlisis regionalque propone este libro forma parte en que FLACSO, como institucineducativa, y la AICD/OEA, como organismo hemisfrico de cooperacinpara el desarrollo, asumen su misin de contribuir a la reflexin sobre losprocesos polticos y sociales en Amrica Latina y de facilitar a los gobiernosde la regin herramientas que contribuyan a su desarrollo.

PRIMERA PARTE

Marco general para observarel E-Gobierno

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Tres perspectivas para observar el GobiernoElectrnico1

RODRIGO ARAYA DUJISIN2

Conocer las lecciones aprendidas en el diseo e implementacin de po-lticas de gobierno electrnico es una efectiva alternativa para tener opi-nin e iniciativa en estas materias. El nivel conceptual es importante, dehecho condiciona de alguna manera la forma en que se conciben eimplementan las polticas pblicas. Sin embargo, tan importante comolos diseos conceptuales son las experiencias concretas que hay docu-mentadas en los distintos pases donde se estn desarrollando reformasal Estado a travs de la incorporacin de tecnologas de informacin.

Este trabajo ha considerado la revisin de experiencias de gobiernoelectrnico en los pases lderes en la materia, as como en de los pasesen desarrollo, especialmente, en la regin Latinoamericana. Hay expe-riencias ms exitosas y efectivas que otras. Hay experiencias de fraca-sos que tambin contribuyen con el objetivo de aproximarnos reflexi-vamente a la temtica del gobierno electrnico. Todas tienen en comnque se vienen desarrollando intensamente en los ltimos 10 aos.

La perspectiva evolutiva del e-gov se puede explicar a travs de lametfora de la pantalla. Frente a la pantalla estn los ciudadanos y usua-rios de servicios de gobierno. Detrs de la pantalla estn los procesosque hacen posible ofrecer un servicio pblico por medios digitales.Esto es, el diseo organizacional que sostiene los procesos de transfor-macin, los recursos humanos requeridos o la administracin integra-da de las finanzas del Estado.

1 Algunas ideas de este captulo forman parte de un documento preparado para actividadesde docencia que desarrolla la IACD/OEA en la regin. Agradezco el valioso aporte de Fede-rico Sobisch de la AICD/OEA tanto en lo que respecta a este captulo como a la coordinacingeneral de este libro.

2 Antroplogo Social, Magster Ciencia Poltica. Investigador FLACSO-Chile, DirectorEkhos, Profesor Escuela de Gobierno, U. de Chile.

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La pantalla propiamente tal es la interfase entre gobierno y ciuda-dana. Es la dimensin web del gobierno electrnico que, por cierto, vams all de un problema tcnico. Se trata de la manera en que el Esta-do se muestra, se vincula con la ciudadana y ofrece servicios a travsde medios digitales. Las primeras etapas del e-gov se han focalizado entener presencia en la pantalla. Las etapas ms intensivas (transaccin,integracin) ponen el foco no slo en la pantalla, sino en los procesosque hay detrs de ella como en los usuarios a quienes se procura llegar.

1. EL PUNTO DE PARTIDA: VISIN ESTRATGICA, METAS YMARCO INSTITUCIONAL

Los casos ms destacados de gobierno electrnico coinciden en un pun-to. Han partido de visiones de largo plazo sobre el desarrollo ycompetitividad de los respectivos pases. Los casos de Finlandia, Singapur,Korea y Canad comparten este punto de partida. Singapur, por ejem-plo, se propuso en la dcada de los ochenta ser un pas competitivo porla va de la educacin y la innovacin tecnolgica. Partieron de un diag-nstico duro y realista: pas pequeo, lejos de los grandes mercados y sinrecursos naturales. A partir de eso identificaron en el capital humano y lainnovacin tecnolgica su apuesta para el desarrollo en el largo plazo, ytodo indica que ha tenido xito la estrategia, ya que en todos los ndicesde competitividad mundial se disputa alguno de los tres primeros luga-res. Korea, del mismo modo, ha trabajado a partir de planes a cinco ydiez aos plazo. De hecho actualmente esta implementando su tercerplan maestro en la materia. Esta visin generalmente ha ido acompaa-da de metas claras, ambiciosas y medibles. Singapur se ha planteadocomo meta al 2006 implementar 12 servicios integrados Inter.-agencias(ms de los ya existentes), que el 90% de los usuarios de gobierno estnusando los servicios de e-gov al menos una vez al ao y tener al menos aun 80% de esos usuarios satisfechos con la calidad del servicio.Canad,por su parte, se propuso a mitad de los aos noventas tener a todos susciudadanos conectados para el ao 2002, ya sea por la va de acceso enhogares o por la va de acceso en escuelas y telecentros.

Los proyectos ms exitosos en gobierno electrnico tambin han co-incidido en que han tenido un fuerte liderazgo gubernamental al msalto nivel, en algunos casos los propios presidentes o primer ministrocomo principales promotores (Kin Dae-Jung en Korea, Goh Chok Tongen Singapur, Ricardo Lagos en Chile). As mismo la experiencia demues-

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tra que ha sido fundamental que los compromisos institucionales ad-quiridos sean de largo plazo, es decir, que no dependan de cambios deministros o funcionarios intermedios. Del mismo modo los planes deoperacin tambin deben ser sustentables a largo plazo.

Otra leccin que nos dejan los pases con mayores logros en estamateria se refiere al liderazgo dentro del gobierno. Hay coincidenciaen que debe haber una instancia que lidere las transformaciones, yasea un ministerio o un consejo de ministros y vice-ministros. Dado queel gobierno electrnico afecta a toda la administracin pblica y es unmbito esencialmente transversal, se requiere de una institucionalidadque le de respaldo, poder y visibilidad a las iniciativas en esta materia.Cuando depende de comits de coordinacin de mltiples serviciospblicos, tienden a debilitarse los esfuerzos.

Las comisiones asesoras han demostrado ser una buena prcticapara el desarrollo de planes estratgicos o para el seguimiento de laimplementacin de iniciativas de gobierno electrnico. Estas comisio-nes generalmente estn compuestas por altos funcionarios de gobier-nos, ejecutivos del sector privado, universidades y organizaciones de lasociedad civil.

Respecto al marco legal muchas veces se sostiene que es un freno algobierno electrnico. Sin embargo, la experiencia nos demuestra quees factible aprovechar el marco legal vigente y usarlo con creatividad yflexibilidad. Si se espera transformar el marco legal para avanzar, sellega tarde a todos lados.

Otra leccin interesante en materia de gobierno electrnico se re-fiere al establecimiento de prioridades. Si bien sealbamos que es fun-damental contar con planes estratgicos de largo plazo, es igualmenteimportante tener hitos intermedios que vayan motivando a los actoresinvolucrados. Es decir, considerar proyectos de alto impacto, en el cor-to plazo. Las prioridades, por supuesto, se establecen de acuerdo a loscontextos particulares. Lo fundamental es tener en consideracin unplan con acciones graduales. Esta leccin se puede sintetizar en pen-sar en grande, partir en chico, paso a paso y escalable. Por ltimo, noest dems sealar que es recomendable aprender de la experiencia ylecciones de otros pases y as no inventar la rueda cada vez que sequiera impulsar un proceso innovador.

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2. DETRS DE LA PANTALLA: EL DISEO ORGANIZACIONALES CLAVE

La perspectiva detrs de la pantalla hace referencia a todos aquellosprocesos y procedimientos al interior del gobierno involucrados en eldesarrollo de un proyecto de gobierno electrnico. Dentro de las prin-cipales componentes de esta dimensin estn el diseo organizacional,la gestin de las compras pblicas, la administracin financiera del Es-tado y los recursos humanos dentro del gobierno.

2.1. DISEO ORGANIZACIONAL

Un elemento central para comprender la dimensin detrs de la pan-talla requiere hacer el esfuerzo de no pensar en tecnologa. Recorde-mos que el gobierno electrnico antes que nada es una estrategia paralograr fines pblicos. En este sentido, un primer elemento que sobre-sale se refiere al diseo organizacional de los procesos internos al go-bierno. Si un ministerio ha tomado la decisin de ofrecer un serviciopblico por medios digitales, debe antes que nada revisar sus procesosinternos, puesto que cambian algunas funciones, se requiere proba-blemente de nuevas competencias y habilidades y, fundamentalmen-te, se deben readecuar los procedimientos involucrados en la presta-cin de un servicio. En la breve historia del gobierno electrnico hemosvisto muchos casos de iniciativas que comienzan por la dimensin weby tecnolgica para posteriormente readecuar sus procesos internos. Nomirar los diseos organizacionales previamente no significa que la ini-ciativa est destinada al fracaso, pero s es casi seguro que har un ca-mino ms largo (y probablemente ms caro) para adecuar su organiza-cin a la nueva manera de prestar un servicio.

Un caso interesante en esta lnea ha sido el Servicio de ImpuestosInternos de Chile que, antes de dar a conocer a la ciudadana sobre laincorporacin de herramientas tecnolgicas en la prestacin de servi-cios, realiz una profunda reingeniera de los procesos internosinvolucrados en la transformacin del servicio.

Entre los principales proyectos concretados en el rediseo interno delservicio estn la implementacin de una Intranet, un sistema operativopara el control del abastecimiento, aplicaciones para fiscalizadores, siste-ma de compras internas por Intranet, sueldos y remuneraciones, sistemade manejo de licencias mdicas y horas extras, sistema de contabilidad,sistema de gestin de personal y una escuela virtual. Todo esto es tanto o

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ms importante que la prestacin del servcio respectivo, puesto que pre-para a la organizacin para la nueva modalidad de trabajo y as se evitaimprovisaciones o decisiones clave sobre la marcha de un proyecto.

2.2. ADMINISTRACIN FINANCIERA INTEGRADA

Un mbito de especial inters que plantea el gobierno electrnico alinterior de la gestin pblica se refiere a los sistemas de administracinfinanciera. Este tipo de iniciativas vienen siendo apoyadas y co-finan-ciadas de manera importante en la regin por organismos internacio-nales tales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desa-rrollo y las Naciones Unidas. El impulso masivo de la reforma de laadministracin financiera tiene lugar a principios de los aos 90, con elinicio del proceso en Argentina y, casi simultneamente, en Paraguay.En la actualidad estn iniciando este tipo de reforma en Colombia, CostaRica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Chile, Mxico, Nicaragua,Panam y Venezuela. Es decir, prcticamente todos los pases latinoa-mericanos se encuentran implementando, en forma total o parcial,procesos de reforma de su administracin financiera.

Los sistemas de administracin financiera del Estado se orientan adesarrollar un sistema de informacin nico, integral y uniforme paratodo el Estado a objeto de modernizar las reas administrativo finan-cieras y de recursos humanos de las instituciones del sector pblico,favoreciendo una mejor y mayor transparencia en la gestin financie-ra. Le ofrece a los tomadores de decisiones una visin global,institucional y sectorial del Estado. Adems es una herramienta quefavorece una gestin transparente del Estado.

La implementacin de sistemas integrados de administracin delas finanzas pblicas representa uno de los niveles ms profundos detransformaciones del gobierno. En primer lugar porque se trata de sis-temas de todo aparato gubernamental, por lo tanto implica importan-tes dificultades que van desde la homogeneizacin de informacin, hastala cultura organizacional del Estado. Integrar las bases de datos de lasdistintas instituciones pblicas no slo es un problema tcnico, sinopoltico adems. Muchas instituciones se sienten dueas de sus datos,por lo que la implementacin de este tipo de sistemas implica tambincambios en la cultura de las organizaciones.

La gran mayora de los sistemas de administracin financiera que seencuentran en implementacin en Amrica Latina han tomado varios aosen las distintas etapas de diagnstico y diseo, as como en la implementacin.

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2.3. RECURSOS HUMANOS EN EL ESTADO

Nada de lo anteriormente expuesto se puede lograr sin funcionariospblicos entrenados en gestin pblica moderna. No se trata de que elEstado deba reclutar a expertos fuera de su personal. Ms bien se tratade visualizar polticas de capacitacin permanentes en distintas reasque se requieren para llevar a cabo estas transformaciones.

Dentro de las reas que especialmente requieren de polticas de re-cursos humanos est lo referido a las tecnologas de informacin (TI).Todos los procesos de cambio en el gobierno en la dimensin detrs dela pantalla requieren de nuevas competencias y habilidades y, lo que esms importante, se trata de procesos de aprendizaje permanentes.

Este mbito de la poltica tiene como objetivo central complemen-tar los distintos esfuerzos de modernizacin de la gestin pblica, me-diante el mejoramiento de competencias en tecnologas de informa-cin de los funcionarios del sector.

Dentro de las buenas prcticas identificadas en este mbito estn:

Plan masivo de habilitacin TI para funcionarios pblicos. Masificar el acceso de los funcionarios pblicos a una certifica-

cin de competencias bsicas validada en el mercado del trabajoy en el sistema educacional.

Masificar acceso de altos ejecutivos de servicios pblicos a for-macin en gestin estratgica de la informacin.

Impulsar el acceso de Jefes de Informtica a una formacin ajus-tada a mayores requerimientos.

Promover la certificacin de competencias en TI a todo nivel se-gn estndares del sector privado.

Proveer los servicios pblicos de un sistema de apoyo a las deci-siones de contratacin de capacitacin en TI.

Impulsar la masificacin del uso de TI en los procesos de forma-cin a distancia (e-learning).

2.4. E-PROCUREMENT (COMPRAS ESTATALES ELECTRNICAS)

El e-procurement (tambin conocido como e-purchasing) es un modelo quefunciona tratando de establecer una nueva forma de gestionar las comprasen una organizacin, en el intento de generar una fuente de ventajas com-parativas a travs del ahorro de recursos, mejor nivel de informacin y unamayor integracin con proveedores y clientes. El e-procurement nace comoresultado de la aplicacin de tecnologas de comercio electrnico al rea de

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compras de las organizaciones, con el objeto de facilitar el flujo de los proce-sos de abastecimiento estratgico. Los modelos ms conocidos y exitososson los implementados por la NASA, IBM y el Gobierno de Australia, yrepresentan cambios dramticos en los procesos de abastecimiento y rela-cin con los proveedores. En Amrica Latina, Mxico es uno de los casosms destacados en materia de compras del sector pblico.

E-procurement es la compra y venta (business to business) de sumi-nistros y servicios a travs de plataformas electrnicas. Internet ha logra-do eliminar casi por completo las barreras tradicionales existentes en losmtodos de adquisicin, facilitando un acceso instantneo a millares decompradores, proveedores y mercados de todo el mundo. Es por estoque a travs de las soluciones de e-procurement una empresa o institu-cin pblica actualmente pueden satisfacer sus necesidades de compra,facilitando notablemente sus procesos tradicionales de compra, ademsde aumentar sustancialmente la transparencia de estos procesos.

3. LA PANTALLA: CMO MIRAR LA WEB DESDE LAPERSPECTIVA DEL E-GOV?

Hay tres dimensiones fundamentales a la hora de evaluar los conteni-dos ofrecidos a los ciudadanos: informacin, comunicaciones y servi-cios. Adems de ser dimensiones para analizar los sitios, cada una deellas corresponde a tres etapas por las que han pasado la gran mayorade las iniciativas de e-gov.

Un primer nivel se refiere a la informacin o los contenidos propia-mente. Esta dimensin corresponde a la primera generacin de sitios. Pormucho tiempo se entendi que la informacin corporativa era suficientepara satisfacer las expectativas ciudadanas y las posibilidades que ofrece laplataforma electrnica. En esta etapa era habitual ver el sitio de una insti-tucin donde explicita su misin, una clida bienvenida de la respectivaautoridad con su foto, su estructura organizacional y, en el mejor de loscasos, los programas y acciones que lleva a cabo la institucin.

Una segunda generacin de contenidos enfatiz en las herramien-tas interactivas. Se refiere al desarrollo de herramientas para la comu-nicacin con los usuarios del respectivo sitio. Estas pueden ir desdeuna direccin de contacto, hasta herramientas ms sofisticadas de co-municacin en tiempo real.

La dimensin de servicios, finalmente, apunta a que la plataformapermita que el usuario obtenga algn beneficio del sitio, que puede irdesde orientacin general hasta un servicio en lnea.

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El nivel deseable considera las tres dimensiones. Sin embargo, comose seala anteriormente, estas dimensiones coinciden con el procesode evolucin de la oferta de contenidos. La gran mayora comenz porla dimensin informacin y ha ido incorporando herramientasinteractivas y servicios con el tiempo.

Otras dimensiones importantes son la pertinencia regional o localde los contenidos, puesto que muchos sitios privilegian informacio-nes y servicios para las grandes ciudades solamente. Igualmente im-portante es la frecuencia de actualizacin. Un sitio puede ser excelen-te desde el punto de vista de la calidad de la informacin, pero actualizacada tres meses.

Otra importante dimensin se refiere a la usabilidad de los sitios. Estose refiere al grado de facilidades tcnicas, grficas y de lenguaje que sedispone. Por ejemplo, la jerarquizacin de contenidos, lenguaje, formatoamistoso o si permite que el sitio sea navegable con cualquier tipo de pro-grama y tipo de conexin. Si un sitio es navegable slo con programassofisticados y con una conexin de alta velocidad, no esta siendo usable.

Es importante sealar adems la dimensin de accesibilidad de lossitios. Esto se refiere a si el sitio posee herramientas para discapacitadosvisuales, por ejemplo. Actualmente existen las herramientas que lo per-miten por lo que es un imperativo tico avanzar en esa direccin, ascomo hacia la integracin de otros sectores y grupos excluidos.

El propsito de estar en lnea es mejorar la calidad de vida de losciudadanos, organizaciones y empresas permitiendo la tramitacin demanera remota, es decir, ahorrar traslados, tiempo y recursos. En estesentido se deben desplegar los mayores esfuerzos en la transformacinde la mayor parte de los sitios en prestadores de servicios y plataformasparticipativas, adems de poseer informacin relevante y pertinentepara sus respectivos pblicos y usuarios.

4. FRENTE A LA PANTALLA: CONOCER Y ESCUCHAR A LOSCIUDADANOS

Es imprescindible insistir en que los proyectos e iniciativas de gobier-no electrnico son fundamentalmente prestaciones de servicios pbli-cos. Por lo tanto, todas las iniciativas en esta direccin deben conside-rar la dimensin de los usuarios de tales servicios. Frente a la pantallahay ciudadanos y empresas que tienen expectativas respecto a la pres-tacin de servicios por medios digitales.

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En este sentido es importante considerar que un objetivo indirectodel gobierno electrnico es masificar el acceso a las tecnologas de in-formacin, ya sea a travs de la oferta, es decir, entregando serviciotiles que incentiven el uso de Internet para relacionarse con el gobier-no, o a travs de polticas pblicas que lleguen donde los incentivos delmercado no lo hacen.

En el primer caso (fomentar el acceso a travs de la oferta) el incen-tivo funciona a travs de la entrega de un servicio de alta calidad y, porlo tanto, resulta ms conveniente realizarlo en lnea que haciendo fila.Un caso exitoso en esta lnea es el Servicio de Impuestos Internos deChile (www.sii.cl), que adems de entregar un servicio de excelencia,premia a quienes realizan sus declaraciones de impuesto a travs deInternet. Tienen un plazo mayor para realizarla y reciben sus devolu-ciones de impuestos antes que los contribuyentes que realizan el tr-mite presencialmente. Este es el tipo de incentivos que favorecen elacceso a las tecnologas de informacin. Sin embargo, esta opcin eslimitada. En Amrica Latina slo el 5% de la poblacin tiene acceso aInternet, por lo que por muy atractivos que sean los incentivos hayamplios sectores de la poblacin que requerirn de mayor apoyo porparte del Estado. Aqu entran en juego las polticas pblicas de acceso aInternet que deben apuntar en al menos dos direcciones: ser una puer-ta de entrada a las TICs y, por otro, habilitar a la ciudadana para suutilizacin. Las polticas de acceso son un complemento fundamentalpara el desarrollo del gobierno electrnico.

Una tercera consideracin para analizar el gobierno electrnico desdela perspectiva de quienes estn frente a la pantalla se refiere a consultary retroalimentar los proyectos con las opiniones y preferencias de los usua-rios. Si bien este es un aspecto relevante para todo tipo de polticas pbli-cas, en el caso del gobierno electrnico es particularmente importante dadode que existen las facilidades y herramientas para tener feedback perma-nente de los usuarios. ste ha demostrado ser un elemento fundamentalpara generar fidelidad con los servicios de gobierno electrnico.

4.1. POLTICAS DE ACCESO

Las polticas de acceso tienen como objetivo corregir las desigualdadesexistentes en el acceso a las nuevas tecnologas, tanto a nivel de perso-nas como de empresas.

Para tener un punto de comparacin respecto a la penetracin deInternet resulta oportuno sealar que a nivel mundial el porcentaje de

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usuarios es de aproximadamente un 12%, mientras que en AmricaLatina el promedio es de un 5%. Las referencias a nivel de pases nossealan una gran disparidad. Mientras que en pases como Korea, Finlan-dia, Singapur, Canad, Estados Unidos y Suecia ms del el 60% de lapoblacin accede a Internet, en pases de la regin como Colombia,Venezuela, Brasil y Mxico lo hace aproximadamente un 5%. En Ar-gentina, Per y Uruguay el porcentaje de usuarios no supera el 12%.En Chile la penetracin llega al 20%3.

Para fomentar el acceso los distintos gobiernos han definido polti-cas conducidas por dos lneas de accin:

Garantizar la disponibilidad de redes de telecomunicaciones queprovean la conectividad bsica para el intercambio de la infor-macin.

Estimular la disponibilidad de soluciones comunitarias, de modoque las personas puedan interactuar en las redes de informacin.

Las soluciones comunitarias ms frecuentes en los pases de Amri-ca Latina son los Telecentros, as como el acceso en las escuelas y biblio-tecas pblicas.

Se trata de espacios pblicos que cuentan con tecnologas de infor-macin para acceder y generar contenidos y servicios pertinentes a lacomunidad en la que se inserta. Se trata de salas equipadas con com-putadores conectados a Internet que se instalan en diferentes reas oespacios pblicos. Se ofrece el servicio de navegacin, directa o asistiday, en algunos casos, capacitacin para usuarios. Pueden ser utilizadospara requerimientos de informacin, educacin, entretencin y comu-nicacin de la comunidad.

4.2. SERVICIOS Y TRMITES EN LNEA

La expresin ms clara del gobierno electrnico es la disposicin detrmites en plataformas electrnicas. Desde la perspectiva del gobier-no significa incrementar la eficacia en la gestin administrativa. Desdeel punto de vista de los ciudadanos y empresas significa la simplifica-cin de trmites. Se fomentan los intercambios y disminuyen los cos-tos de transaccin.

3 International Telecomunication Union.

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Los trmites actualmente disponibles en Internet son muy variados entrminos de la intensidad de la interaccin que permiten. Estos pueden irdesde la obtencin de una informacin que antes implicaba ir a una oficina,hasta transacciones ms complejas donde se presta un servicio completo atravs de Internet. Se trata de operaciones en lnea que reemplazan unaaccin presencial, desde llamados telefnicos hasta desplazamientos a ofici-nas pblicas. Los servicios se pueden clasificar en tres tipos, de acuerdo a laintensidad en la incorporacin de herramientas tecnolgicas.

Trmite informativo: Se trata de aquellos servicios informativos quefacilitan y simplifican la realizacin de un determinado trmite o quela sola obtencin de determinada informacin implica un grado bsicode interaccin con una institucin. Este es el caso de aquellos serviciosque ofrecen informacin bsica y atienden consultas. Es un primernivel para la interaccin entre usuario e institucin.

Transaccin simple: Son aquellos trmites en los cuales la intensidadde la interaccin va ms all de la obtencin de informacin dado quepermiten un grado bsico de transaccin. Este es el caso de aquellostrmites que hacen posible obtener un cupn de pago, un formulario,realizar la inscripcin en un registro o enviar una declaracin.

Transaccional complejo: Se refiere a la prestacin de un servicio com-pleto a travs de medios electrnicos. Son aquellos trmites queinvolucran la realizacin de algn pago, obtencin de certificado o larealizacin de una postulacin.

4.3. MATRIZ USUARIO-CNTRICA: CONSULTA Y RETROALIMENTACIN

Pensar los proyectos desde los ciudadanos no es un ejercicio sencillo.Implica acoger ideas, propuestas, crticas para retroalimentar la accindel gobierno. Darle importancia a las opiniones de los ciudadanos noslo fortalece la democracia y aumenta significativamente la legitimi-dad de las autoridades, sino que adems hace ms efectiva la accin delgobierno, puesto que el feedback permite sintonizar lo que el gobiernohace con lo que los ciudadanos necesitan. En las empresas privadasesta es la regla nmero uno. El Estado, como prestador de servicios,ver sustantivos beneficios si escucha a sus usuarios.

Esto puede llegar a ser muy importante, ya que si una empresa noes sensible a la voz de su cliente, es muy probable que lo pierda. Si unaorganizacin de la sociedad civil no toma en cuenta a quienes repre-senta, pierde credibilidad y si una institucin de gobierno no pone aten-cin a sus usuarios, se debilita la confianza en ella.

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En las iniciativas de gobierno electrnico la participacin ciudada-na se puede dar en las distintas etapas de un proyecto, puesto que elpropio medio facilita la apertura de canales de consulta que pueden irdesde el diseo mismo de una poltica, hasta aspectos ms especficoscomo la organizacin de la informacin en un portal web. Antes queInternet lo permitiera, nadie habra imaginado acceder a todos los ar-chivos con la votacin de cada parlamentario, o hacer trmites en l-nea, reclamar por un mal servicio desde la casa u oficina.

Otra arista de ste mbito se relaciona con la posibilidad cada vezms cierta del voto por Internet, como uno de los grandes avances queayudarn a resolver problemas prcticos en la realizacin de eleccioneso consultas ciudadanas. Algunos incluso postulan una democraciadeliberativa al ms puro estilo griego (Coleman, 2001; Cebrin, 1998).

Las herramientas para la retroalimentacin son diversas. Pueden irdesde las tradicionales encuestas y focus group, modalidades msdeliberativas, como los foros electrnicos hasta modalidades mspersonalizadas, como responder a los e-mails que los ciudadanos even-tualmente envan a una institucin, ya sea para preguntar, dar una idea,hacer un reclamo o fiscalizar la labor pblica.

En el mbito web tambin es importante relevar informacin delos usuarios ciudadanos. Es importante abrir canales de consulta comoencuestas electrnicas y foros sobre distintas temticas, as como testearlos sitios con usuarios reales y producir estadsticas de trfico y hbitosde navegacin para de esta manera ir ajustando la arquitectura de lainformacin con las preferencias de las personas.

Nivel de intensidad de la participacin a travs de medios electrnicos:

Nivel consultivo: democracia electrnica de opinin pblica, don-de se somete a consultas a la poblacin a travs de testeos deopinin, sin ningn compromiso resolutivo. Es utilizar Internetpara escuchar a la gente.

Nivel resolutivo: democracia directa o plesbicitaria, donde se pro-cede a consultar por diversas materias de inters pblico a travsde Internet pero, a diferencia de los levantamientos de opinin,tiene un carcter resolutivo.

Nivel deliberativo: democracia electrnica de compromiso cvicoonline en la deliberacin poltica. Este es el modelo que presen-tan como ms complejo y el ms democrtico. El nfasis esta enlos elementos deliberativos de la democracia.

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5. CONCLUSIONES

5.1. EL DISEO ORGANIZACIONAL ES CLAVE

La dimensin que hemos denominado detrs de la pantalla nos ha sea-lado varias lecciones relacionadas con la transformacin de los procesos alinterior de los organismos pblicos. Principalmente las experiencias revi-sadas nos indican que es importante enfatizar en la simplificacin yestandarizacin de los procesos administrativos. Tambin hemos visto quees fundamental poner ms atencin a la gestin que a la tecnologa. Cuan-do el diseo organizacional es claro y simple la tecnologa viene a apoyar ya hacer ms efectiva la gestin. La tecnologa no hace magia.

Tambin es importante considerar la integracin de los distintos siste-mas de informacin y administracin que utiliza el Estado. Un ciudadanono tiene porqu ser experto en administracin pblica, por lo tanto hayque facilitarle la entrada a los servicios de gobierno electrnico. Integrar esuno de los procesos ms complejos en la implementacin del gobiernoelectrnico, puesto que adems de las dificultades tecnolgicas, hay quevencer los celos institucionales y la oposicin de intereses que puede pro-ducir un proceso de transformacin de esta naturaleza. Muchas veces lasinstituciones se sienten dueas de la informacin que manejan y obstacu-lizan los procesos de integracin. De all la importancia de instalar visionesusuario-cntricas en vez de visiones administrativo-cntricas.

Finalmente el componente humano es un factor central en estos proce-sos de transformacin. Los recursos humanos al interior del gobiernodeben estar sintonizados con los estndares del sector privado en trmi-nos de prestacin de servicios. Esto implica una poltica sistemtica decapacitacin, entrenamiento y difusin de tcnicas modernas de gestinpblica, as como de tecnologas de informacin. Una modalidad que haresultado exitosa en aquellos pases que han implementado reformasadministrativas profundas (Nueva Zelanda y Australia) es promover lainiciativa y esfuerzos de funcionarios y servicios pblicos, premiando lacreatividad y el logro de resultados. Por ltimo, hay que insistir que lafinalidad ltima es dar un servicio de calidad.

5.2. EL CONTENIDO ES EL REY

La expresin pblica de los proyectos de gobierno electrnico es unainterfaz web. Las experiencias revisadas en esta lnea nos indican quelos sistemas simples y amistosos logran mayor fidelidad en las comuni-

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dades de usuarios, adems de que evitan frustraciones en los usuariosde un determinado servicio.

Una leccin importante en esta materia nos indica que informar noes promocionar. El contenido debe ser efectivo y pensado en quienes loutilizan. Los servicios de gobierno tienen mltiples usuarios pblicos,por lo tanto esta diversidad debe ser tomada en consideracin en tr-minos grficos, como de lenguaje y pertinencia de la informacin. Seg-mentar es un aporte, pero se debe velar porque la segmentacin nosignifique fragmentacin. Los portales de entrada han demostrado seruna herramienta muy valorada por los ciudadanos. La segmentacines recomendable como paso siguiente. Los casos revisados nos sealanque las modalidades ms efectivas de segmentacin de pblicos se rea-lizan a partir de variables sociodemogrficas (edad, ocupacin, etnia,etc.) o sectoriales (educacin, salud, deporte, etc.).

Para tener ciudadanos contentos con los contenidos las lecciones apren-didas nos indican que hay que velar por polticas de gestin de la informa-cin que regulen aspectos como la frecuencia de actualizacin, fuentes deinformacin y lnea editorial. En este sentido, el desarrollo de manuales deestilo ha resultado ser una buena prctica. El estilo no es slo la grfica, sinotambin la lnea editorial y la arquitectura de la informacin.

Finalmente, es ineludible tener en consideracin aspectos como laaccesibilidad y usabilidad. La primera hace referencia a que los sitiospuedan ser vistos desde distintos navegadores y que no establezcan re-querimientos sofisticados de equipamiento y conectividad. Una presen-tacin en flash de un sitio puede ser muy linda, pero no todos losusuarios podrn verla. Hay que pensar en estndares mnimos deequipamiento, software y conectividad. Tambin es importante apren-der de aquellos casos que han ido ms all y estn desarrollando versio-nes para discapacitados visuales de sus sitios web (USA, Chile, Mxico).

La usabilidad se refiere a facilitarle la tarea al visitante desarrollan-do sitios intuitivos y amistosos para la navegacin. Por muy obvio queparezca decirlo, los sitios se hacen para que las personas los utilicen, loque implica contemplar un buen despliegue y organizacin de la in-formacin. Todas las facilidades en esta materia contribuyen a hacer delas sesiones de navegacin experiencias agradables y efectivas.

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5.3. ESCUCHAR A LOS CIUDADANOS

Polticas de Acceso

Para tener la posibilidad de escuchar a los ciudadanos, antes que nada,hay que garantizar la incorporacin de stos en el uso de las tecnolo-gas de informacin. Las bajas tasas de penetracin de Internet en Am-rica Latina hacen ineludible desplegar importantes esfuerzos en estalnea. De lo contrario, no tiene sentido generar servicios de gobiernopor medios electrnicos para un sector reducido de la poblacin.

La prctica internacional indica que la alternativa para avanzar enesta materia es la implementacin de infraestructura pblica para el ac-ceso a Internet o telecentros comunitarios. Las lecciones aprendidas entrminos de acceso comunitario nos sealan que tanto o ms importan-te como el equipamiento y conectividad de los telecentros, es la capacita-cin y generacin de contenidos locales. Se trata de un proceso de info-alfabetizacin de la poblacin a travs de los centros de acceso pblico.Igualmente importante, de acuerdo a la experiencia internacional, esprivilegiar aquellos lugares donde pre-existe capital social (redes socia-les, organizaciones, clubs) para la implementacin de telecentros, debi-do a que potencia y empodera a las redes sociales. Los gobiernos se be-nefician cuando tienen una ciudadana activa que pueda ser unacontraparte organizada para el cumplimiento de las tareas de gobierno.

Participacin de actores

Los proyectos participativos tienen ms posibilidades de xito que aque-llos que se disean entre cuatro paredes y slo entre expertos. Estaleccin es vlida para todas las polticas pblicas, aunque cobra impor-tancia especial cuando estamos hablando de canales tecnolgicamentedeterminados para la interactividad de las comunicaciones. La expe-riencia nos indica que los proyectos participativos cobran mayor legiti-midad democrtica, puesto que incorpora visiones complementarias enlas distintas etapas, ya sea en el diseo, ejecucin, evaluacin y difusindel mismo. Adems de que la participacin ciudadana se pueda dar enlas distintas etapas, sta se puede dar con diferentes grados de intensi-dad. Puede haber una participacin consultiva, resolutiva o deliberativa.Las posibilidades de su aplicacin dependern del tipo de iniciativa encuestin y del contexto especfico del pas o institucin. No obstante loanterior, el nivel consultivo (al menos) es inexcusable de ser aplicadoen cualquier sistema democrtico. A mayor amplitud de actores

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involucrados, mayores dificultades habrn para lograr consensos, peromayores tambin sern las posibilidades de apropiacin del proyecto opoltica pblica en cuestin.

Disear proyectos participativos tambin debe contemplar los pun-tos de vista de los proveedores que el gobierno utiliza en su gestin.Las empresas proveedoras, especialmente en tecnologa, pueden tenermayor expertisse en ciertas materias que el gobierno no tiene. Enalgunos casos no slo es conveniente escuchar a los proveedores, sinoque adems es aliarse con ellos.

Medir para evaluar

Es muy importante adems contemplar sistemas de medicin para lue-go tener la posibilidad de evaluar. La evaluacin no se puede pensar enla mitad de la implementacin de un proyecto. Se trata de una prcticaque debe ser considerada desde el diseo de un proyecto o polticapblica, definiendo resultados esperados y medibles en el corto, media-no y largo plazo. Los proyectos que miden, monitorean y evalan tie-nen la posibilidad de ir realizando ajustes en el proceso. Si se deja laevaluacin slo para el final, se corre el riesgo de no tener la posibilidadde evitar un fracaso.

En el caso de las iniciativas de gobierno electrnico en particular eltesteo de sitios con usuarios reales y el conocimiento de sus hbitos denavegacin son herramientas que posibilitan ajustar los desarrollos deacuerdo a las necesidades de las personas.

e-servicios

De la revisin de los casos ms exitosos de prestacin de servicios porInternet surgen dos lecciones importantes. Es muy til segmentar los ser-vicios por dos grandes tipos de usuarios que poseen los gobiernos: perso-nas y empresas (Finlandia). Cada uno de estos usuarios-tipo requiere deinformacin organizada y segmentada por pblicos ms especficos.

Como revisamos en esta gua, un e-servicio puede variar desde elnivel informativo solamente a un nivel transaccional complejo. General-mente se comienza con guas de trmites para ir avanzando a nivelesms sofisticados de prestacin. Lo importante es partir y no detenerse.Para llegar a tener 1.600 trmites en lnea, como en Singapur, no se lograde la noche a la maana y tampoco basta con una acertada visin estra-tgica. Son procesos muchas veces lentos y complejos. En Chile hubo

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que comenzar haciendo un estudio de los trmites y servicios, puestoque ni el propio Estado conoca la totalidad de los servicios que prestaba.Luego es ms fcil desarrollar las guas de trmites y ventanillas nicas,idealmente para ciudadanos y empresas por separado.

Expectativas falsas y mitos

Una leccin que nos dej el crush de las puntocom o de la llamadanueva economa, es que hay que ser cuidadosos de las expectativas quese generan con la incorporacin de tecnologas modernas, en este caso ala gestin pblica. Evitar mitos y falsas expectativas es una clara leccinque nos dejaron el centenar de empresas que duraron tanto como durel mito. Esto es muy importante a la hora de comunicar los proyectos,puesto que las falsas expectativas terminan por daar la legitimidad delas instituciones. En trminos especficos del gobierno electrnico esto seexpresa, por ejemplo, en evitar ofrecer canales de participacin y dejar-los botados. Es mucho mejor usar la estrategia inversa, es decir, partircon modestia e ir sorprendiendo a los ciudadanos en el camino.

Portales de referencia

Argentina, www.info.gov.arAustralia, www.australia.gov.auBrasil, www.governoeletronico.gov.brCanada, www.canada.gc.caChile, www.estado.clColombia, www.gobiernoenlinea.gov.coEstados Unidos, www.firstgov.govFinlandia, www.vn.fiKorea, www.korea.netMxico, www.gob.mxReino Unido, www.ukonline.gov.ukSingapur, www.gov.sgIrlanda, www.basis.ieNueva Zelandia, www.govt.nz/en/home

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Los caminos hacia el E-Gobierno:estrategias y recomendaciones

CLAUDIO ORREGO LARRAN1

1. CONTEXTO

En el debate sobre el impacto de la revolucin tecnolgica en el mundoen desarrollo en general, y en Amrica Latina en particular, el tema delrol del Estado no puede estar ausente. Ello, no slo porqu el Estadosigue siendo (para bien o para mal) un actor fundamental de la vidapoltica, econmica y social de los pueblos, sino porqu al igual quetodas las organizaciones de la sociedad ste esta siendo profundamentetransformado por el cambio tecnolgico.

En efecto, la relacin entre el Estado y la sociedad de la informacines multifactica y multidimensional. As frente a los tremendos cam-bios tecnolgicos que est experimentando la humanidad el Estado es(y puede ser) actor y espectador, alfarero y greda, promotor y crtico,activista y guardin, lder y masa.

En el contexto de estas mltiples relaciones, por cierto inciertas y enconstante cambio, ha surgido durante los ltimos aos una discusinsobre el Estado Virtual2 o gobierno electrnico. Este debate ha compren-dido tanto las dimensiones operativas y de gestin que el uso masivo detecnologas de informacin y comunicaciones (TICs) est trayendo a losgobiernos, como tambin el rol que ha este le cabe en la promocin de lasociedad de la informacin, los riesgos en su implementacin, la brecha

1 Abogado, Universidad Catlica de Chile, Master Public Policy, Harvard University. ExDirector Comit de Modernizacin del Estado y ex bi Ministro de Vivienda y Bienes Naciona-les. Actualmente es Presidente de la Corporacin Encuentro.

2 Building the Virtual State es precisamente el nombre de uno de los mejores libros quese ha escrito sobre el tema. Esta obra, que ha estado en el centro del debate sobre e-governmenty e-democracy en EEUU, fue escrita por Jane Fountain el 2001 y publicado por BrookingsInstution Press.

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digital, su impacto en el sistema democrtico, etc. Quizs la nica debi-lidad de este rico e interesante debate, ha sido la sistemtica omisin delcontexto en que este fenmeno se est desenvolviendo. En efecto, estoscambios no ocurren en el vaco. Hay otros fenmenos que lo condicio-nan y afectan. A continuacin veremos algunos.

El primero y ms importante es la Modernizacin del Estado. En efec-to, durante la segunda mitad de los 90 se gest lo que se ha denominadoel consenso de Washington, donde se formulaba un llamado a los pasesen desarrollo (y tambin desarrollados) a impulsar una segunda genera-cin de reformas estructurales para el crecimiento econmico y la equi-dad social. La mayora de estas reformas se pueden incluir en lo que hoyconocemos por reforma o modernizacin del Estado. Esta agenda esamplia, difcil (tcnica y polticamente) y de largo plazo. Incluye temascomo los marcos regulatorios, la reforma a la justicia, las nuevas formasde participacin de privados en la provisin de servicios pblicos, la re-forma de la carrera civil, el mejoramiento de la gestin, etc.3. Cmo sever, una agenda amplia y rica. Es en el marco de estas reformas que eltema tecnolgico, y en particular el e-government, ha irrumpido con fuerza.La pregunta, entonces, es una y clara: Cmo usar Internet y las TICspara potenciar la modernizacin del Estado?

Junto al movimiento de modernizacin del Estado, que ya se en-cuentra consolidado y ha alcanzado una escala mundial, co-existe otrofenmeno que impacta al gobierno electrnico: la Globalizacin Econ-mica y la presin por Competitividad. En un mundo donde la compe-tencia es global y donde los mercados financieros fluyen por Internet,los pases (y sus gobiernos) que no son capaces de usar masiva y estrat-gicamente tecnologas que le otorguen ventajas competitivas estn con-denados a ser perdedores. En ese sentido, la idea o los programas dereforma del Estado muchas veces no son slo promovidos por polticosvisionarios que quieren mejorar la calidad de vida de la poblacin, sinotambin por un sector privado sediento y necesitado de rentabilidaddonde cualquier aumento de eficiencia puede significar supervivencia.

Otro factor ya universal, es la presin ciudadana e internacionalpor Gobiernos done impere la transparencia y la probidad. Los escn-dalos de corrupcin que con demasiada frecuencia sacuden a las andbiles democracias de Amrica Latina, han contribuido en forma dra-

3 Crisis como por las que atraviesa actualmente Argentina, nos recuerdan cuan estratgicapuede ser esta agenda para los pases que buscan salir del sub-desarrollo.

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mtica a una prdida de confianza ciudadana en las instituciones pol-ticas y el Estado, y a la huida de inversionistas extranjeros. En esta cam-paa mundial por el fortalecimiento de la probidad, donde institucio-nes como Transparencia Internacional han tenido un rol fundamental,se ha planteado con vigor la importancia de usar las nuevas TICs paraconseguir lo que se busca.

Como se ve, el debate y la accin sobre gobierno electrnico serealiza en un escenario donde el teln de fondo son un conjunto detemas crticos para el desarrollo econmico y poltico de los pueblos.Eso nos obliga a poner atencin sobre las relaciones entre uno y otro,para evitar as la tentacin de transformar ste en un debate sobreInternet y computacin, ms que una reflexin sobre nueva gestinpblica, gobernabilidad e impacto de tecnologas.

Teniendo presente lo anterior, este paper buscar compartir algu-nas ideas de PARA QU puede ser til el gobierno electrnico (y paraqu no), y de CMO puede llevarse a cabo maximizando sus posibili-dades y minimizando sus obstculos. Finalmente, se sugieren una se-rie de recomendaciones prcticas.

2. PARA QU?

Uno de los principales riesgos de todo proyecto (grande o pequeo) enmateria de gobierno electrnico, es la falta de claridad sobre los objeti-vos buscados. La receta del fracaso de iniciativas informticas es gene-ralmente escrita por optimistas que, enceguecidos por las maravillastecnolgicas, sobredimensionan sus potencialidades y subestiman suslimitaciones y obstculos. En ese sentido, lo primero que debe hacerun pas antes de apresurarse a aprobar generosos presupuestos paraeste tipo de iniciativas, es responder a la nada de trivial pregunta dePARA QU se quiere el e-government? O en otras palabras, qu objeti-vos de poltica pblica suelen buscarse a travs del mismo? Esto, quees de la esencia de cualquier poltica pblica seria, lo es an ms enproyectos con componentes tecnolgicos. Estos, adems de caros, songeneralmente muy difciles de implantar. Los siguientes son algunosde los objetivos ms esgrimidos.

a) Mejorar la rapidez y calidad de los servicios pblicos al ciudadano:Sabemos que en nuestros pases el cono de la burocracia p-blica es la lentitud de los servicios del Estado. Si bien las razo-

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nes de esta lentitud son variadas, una de las ms recurrentes es elexceso de papeleos (y consecuentes trmites) que existe dentrode la administracin y entre sta y los ciudadanos. Si bien la meraincorporacin de tecnologas no es suficiente para cambiar estarealidad (tambin se puede hacer eficiente lo intil), sta s hademostrado ser un elemento necesario4. La incorporacin inci-piente de la firma digital en la gestin pblica facilitar an mseste objetivo.

b) Generar ahorros y mayor eficiencia: Si bien este es uno de los obje-tivos ms buscados, entre otras razones porque es un argumentofcil y bueno para usar con autoridades y la opinin pblica engeneral, el e-government no debiera ser presentado slo como unaestrategia para reducir costos. Esto, porque con raras excepcio-nes, soluciones de e-government no significan ahorros inmediatospara el Gobierno. Con todo, estos ahorros existen y pueden llegara ser muy considerables. Adems de los ahorros para ciudadanosy empresas, un estudio reciente realizado en EEUU ha estimadoahorros organizacionales cercanos al 15% por concepto de uso decorreo electrnico5. En el plano de la eficiencia, cuando por estaentendemos mejor y ms oportuna comunicacin, coordinaciny trabajo colectivo entre instituciones del Estado, el e-governmentgenera potencialidades no conocidas hasta la fecha. A la elimina-cin de duplicaciones en recoleccin, actualizacin y almacena-miento de informacin, hay que agregar distribucin de correo,uso del papel y ahorro en tiempo.

c) Masificacin de Internet: Uno de los objetivos del e-government es sinduda contribuir a la preparacin de los pases para la sociedad de lainformacin. Esto, no slo porque la informatizacin del Estado esmuy importante en la sociedad, sino porque sus acciones en estecampo tienen un efecto multiplicador inigualable por ninguna otrapoltica o actor. En pases en que la tasa de penetracin de Internet esbaja (como es el caso de toda Amrica Latina), no es la demanda deservicios on-line la que genera una buena oferta, sino que exacta-mente al revs. Esto es, slo una oferta de buenos y necesarios servi-

4 En el caso de Chile, la totalidad de los servicios pblicos que han recibido premios por lacalidad o innovacin en su gestin, han contado con un fuerte plan de desarrollo tecnolgico.

5 Ver Public Sector: Early Stage of a Deep Transformation, por Jane E. Fountain y CarlosOsorio, en The Economic Payoff from the Internet Revolution, Brookings Internet Institute, 2001.

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cios y contenidos por Internet es capaz de acelerar sustancialmentelas tasas de crecimiento vegetativas en el uso de Internet6.

d) Acortamiento de brecha digital: Tal como lo ha sealado el informe dedesarrollo humano del PNUD del 2001, la brecha digital es uno de lostemas importantes de la agenda del desarrollo de principios de estesiglo. Esta brecha, que da cuenta de la desigual distribucin de lasoportunidades de acceso y uso de las TICs entre y dentro de los pases,puede y debe ser superada por una accin decidida del Estado porcrear contenidos, puntos de acceso y capacitacin de los ciudadanosen Internet. Esto, por cierto, supone que el Estado en s mismo sea unlder en la materia, y que la implementacin del e-government tengaen el beneficio de la comunidad uno de sus centros.

e) Aumento de la transparencia y lucha contra la corrupcin: Si bieneste puede ser un objetivo que no siempre se quiera o deba publicitar(para no levantar ms resistencias), es sin duda uno de los mbitosdonde el e-government puede traer grandes beneficios. Tanto porla posibilidad de usar inteligentemente la informacin desagregadade cientos de bases de datos (detectando fraudes, ineficiencias, irre-gularidades), como por la gran posibilidad que tiene este para traerla luz del escrutinio pblico a reas llenas de sombras, dudas e irre-gularidades como las compras pblicas7.

f) Mayor participacin ciudadana: Una de las posibilidades, todava nosuficientemente explotadas por los gobiernos, son las enormes ynuevas posibilidades de participacin que Internet y el e-governmentpresenta para el ciudadano medio. Desde la capacidad de dar accesoa TODA la informacin pblica, hasta la posibilidad de participar endiscusiones sobre nuevas polticas pblicas, Internet permite insos-pechadas formas en que el ciudadano medio puede romper el aisla-miento frente a la poltica y el Estado y volver a participar en losasuntos pblicos que le interesan.

6 Luego de cuatro aos de operaciones, el sistema de declaracin de impuestos on-line deChile se ha transformado en uno de los best-practice mundiales en este mbito. El ao 2001,790.000 declaraciones llegaron por Internet, lo que representa el 95% de la informacin tributariay el 67% de las declaraciones. Sin embargo, lo que no se destaca es que los ejecutivos chilenosreconocen en un alto porcentaje que la decisin de conectar su empresa a Internet estuvoinfluenciada en un grado significativo por esta posibilidad de declarar impuestos on-line.

7 Las dos experiencias ms significativas en este campo en Amrica Latina son compranety chilecompra.cl, de Mxico y Chile respectivamente. Ambas experiencias han provocadogran transparencia en todo el proceso de compras y licitaciones pblicas, por la va de crearportales en Internet donde cualquier persona o proveedor puede conocer y hacer seguimientoa cualquier compra pblica.

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3. CONDICIONES DE XITO

El hecho de que un gobierno tenga objetivos claros y realistas, no esgaranta de que l o los programas de e-government sern un xito.Muy por el contrario. Para garantizar el xito de un proyecto informticoen el gobierno se requiere cumplir con una serie de condiciones quehan demostrado ser fundamentales. No hay nunca que olvidar el fa-moso informe de Todd Ramsey, el encargado mundial del rea de go-bierno de IBM, que demostraba como el 85% de los proyectosinformticos gubernamentales demuestra algn grado de fracaso, me-dido como no cumplimiento de plazos de implementacin, mayorescostos de los presupuestados y menos valor del esperado. Por todoesto, es importante identificar estas condiciones de xito.

Infraestructura mnima: Si bien es cierto que una mera red de com-putadores no constituyen un gobierno electrnico, un mnimo deestos es necesario para siquiera pensar en que es posible. En efecto,uno de los factores crticos de xito es la existencia de un mnimode infraestructura de sofware, hardware y conectividad.

Capacidad Tecnolgica: Las mquinas no son ms que instru-mentos en manos de personas que pueden o no ocuparlos en laforma que maximice su potencial. Si esas personas se sientenatemorizadas por los sistemas, carecen de la visin de que sequiere hacer con ello y porqu, no tienen las competencias m-nimas para ocuparlos, no logran ver el beneficio que trae la tec-nologa a la vida cotidiana de ellos y los usuarios, entonces es undato que no habr e-government aunque la gente viva rodeadade todo el instrumental tecnolgico que exista.

Liderazgo: El factor ms crtico de xito de cualquier proceso demodernizacin y transformacin organizacional que involucre tec-nologa (y los que no tambin) supone y demanda un liderazgoclaro y fuerte. En el caso del sector pblico, este liderazgo nopuede ser slo tcnico o a nivel intermedio. Tambin se requiereliderazgo poltico y la mxima autoridad. Sin ellos la transforma-cin al e-government es posible, pero demasiado difcil.

Polticas Pblicas: El e-government no puede surgir aisladamente oen un vaco. Debe responder a una poltica de modernizacin y trans-formacin tecnolgica. Pero an eso es insuficiente. Para que unprograma nacional de e-government tenga xito se requiere de unaautoridad con capacidad de coordinacin interministerial y de san-

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cin poltica, que a su vez tenga equipos tcnicos que vayan gene-rando las polticas pblicas de apoyo. Por ejemplo, desde el mo-mento que el Estado salta a la era de Internet se requiere una polticade seguridad informtica, otra de inviolabilidad de la comunicacin,otra de privacidad de la informacin, otra de outsourcing y licitaciones,otra de financiamiento, etc. Sin ellas, lo avanzado puede perderse yla credibilidad del e-government debilitarse.

Penetracin de Internet y sector de telecomunicaciones competitivo:Esta condicin es fundamental, ya que tener un Estado virtual alcual nadie pueda conectarse no slo constituye despilfarro, sinoque frena todo el desarrollo del pas. No es de extraarse que lospases que han generado mercados de telecomunicaciones mo-dernos y niveles de penetracin de Internet altos (como Singapur,Finlandia, Suecia, etc.), no slo han aumentado su competitividadpas y han tenido un buen desempeo econmico, sino que tam-bin son lderes en gobierno electrnico.

Proyectos emblemticos, alto impacto y corto plazo: Cmo no puedehacerse todo a la misma vez, es importante priorizar adecuada-mente cuales sern aquellos proyectos ms emblemticos o biencaballo de Troya. Estos ltimos son aquellos que una vez instala-dos dentro del Estado permiten generar la legitimidad y el posicio-namiento para masificar el gobierno electrnico. Cuales sern estetipo de proyectos? Pues bien, aquellos con resultados visibles parael ciudadano y los principales stakeholders y que adems sean decorto plazo. Luchar contra el escepticismo ambiente en este cam-po, supone tener victorias rpidas que animen y fortalezcan la con-fianza de gestores y lderes.

Alianzas con privados: Todos los gobiernos que han pretendido re-inventar la rueda, ser autosuficientes o crear su propia tecnologa,han terminado gastando muchsimo dinero, sin los resultados espe-rados y con gran frustracin por el tiempo perdido. Pastelero a tuspasteles!!. El gobierno es especialista en gobernar, mientras las em-presas tecnolgicas son las llamadas a desarrollar sistemas y operarla tecnologa. Lo anterior no supone que la relacin sea fcil. Confrecuencia cuesta que el Estado tenga alianzas con el sector privado.A veces la barrera surge por las enormes diferencias en el plano de lalegislacin, o de la cultura, o de asimetras de informacin, etc. Contodo, para tener un gobierno electrnico exitoso se requiere desa-rrollar la capacidad de tener una relacin provechosa, productiva ytransparente con verdaderos aliados en el sector privado.

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4. ETAPAS DEL GOBIERNO ELECTRNICO

Si bien no existen recetas, lo cierto es que un anlisis de las experien-cias de varios pases nos presenta con al menos cinco etapas de desa-rrollo del gobierno electrnico. Estas no tienen porqu seguir el mismoorden, pero ciertamente van de menor a mayor grado de complejidad.

Informatizacin:La primera etapa del gobierno electrnico, inclusoprevio a la conexin a Internet, es el establecimiento de una ampliabase de computacin en las instituciones pblicas. Esto supone, noslo la existencia de computadores para tareas secretariales o inclusoprofesionales, sino tambin la automatizacin de las tareas de clcu-lo, finanzas, oficina de correspondencia, etc. Siendo sta la etapa lams fcil de implementar, est lejos de agotar todas las potencialida-des del e-gov.

Presencia: Es el uso de Internet el que agrega un enorme poten-cial de acceso al uso de la computacin en el gobierno. En efec-to, a travs del establecimiento de una pgina web o de un por-tal en la web, los servicios pblicos pueden entregar una enormecantidad de informacin til para ciudadanos, grupos comuni-tarios o empresarios. As, sin incurrir en mayores costos (inclu-so disminuyndolos) la administracin del Estado puede am-pliar sus horarios de atencin (24x7), lugares de acceso (cualquiercomputador conectado) y el nmero de personas que se pue-den atender con el mismo personal.

Interaccin: El tercer nivel de gobierno electrnico busca aprove-char la creciente comunicacin unidireccional del ciudadano conel gobierno, y de ste con el ciudadano, para transformarla en unverdadero dilogo virtual. Se trata de superar la idea de Internetcomo una gran vitrina en la cual el ciudadano se acerca slo abuscar informacin esttica, para crear un espacio de verdaderacomunicacin interactiva. Esto se traduce en la posibilidad decomunicacin va correo electrnico, en bsqueda de informa-cin que puede existir en bases de datos remotas, en formularreclamos y/o enviar sugerencias, y, quizs lo ms desafiante des-de el punto de vista democrtico, la posibilidad de participar enla discusin de definiciones de poltica pblica sean legislativas,municipales o del gobierno central.

Transaccin: Un cuarto nivel de e-gov consiste en pasar de la co-municacin (participativa o no) y del mero acceso a la informa-

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cin, a una situacin en donde el ciudadano pueda realizar sustrmites en lnea. Esto significa que muchas de las operacionesque el ciudadano deba realizar personalmente y en papel en lasoficias pblicas, hoy pueden ser realizadas completamente vaInternet, sin trasladarse a ningn lugar. Estas operaciones pue-den ir desde presentar una excusa, solicitar un certificado, pagaruna multa, declarar los impuestos o postular a un subsidio. Esprecisamente en este nivel de e-gov, donde se empiezan a perci-bir los principales ahorros, tanto directos para el Gobierno comoindirectos para quienes interactan con el mismo.

Integracin y transformacin: Finalmente, tenemos la ltima y mscompleja fase del gobierno electrnico. Aqu ya no basta con te-ner una gestin informatizada, conectada y presente en Internet,con comunicacin bidireccional con el gobierno y con trmiteson-line. Todo eso es bueno, pero no es suficiente para rompercon los diversos silos autrquicos que tiene todo gobierno. Enefecto, uno de los peores dramas de la burocracia estatal es lanecesidad que tienen los ciudadanos de recorrer diversas institu-ciones pblicas para recibir una respuestaa o autorizacin, la cualno siempre coincide entre institucin e institucin. Por eso, unode los mayores aportes que puede aportar el e-gov es la interco-nexin de las agencias pblicas, lo cual supone redisear proce-sos y cambiar normas que permitan tener verdaderas ventanillasnicas en el Estado (one stop shops). Este nivel, que supone unadelicada pero posible integracin burocrtica e informtica esposible y genera los mayores beneficios del e-gov.

5. RECOMENDACIONES PARA AVANZAR EN EL E-GOV

Hemos hablado bastante sobre los beneficios, condiciones de xito y eta-pas del gobierno electrnico. Ahora, para quienes tienen inters en avan-zar en la implementacin de iniciativas o planes globales de e-government,la siguiente lista de recomendaciones puede ser de alguna utilidad8.

8 Algunas de estas recomendaciones han sido tambin formuladas en un estudio (en edi-cin) denominado The Roadmap for E-government, donde un conjunto variado de expertosde diversos pases (incluyendo al autor) han participado bajo el liderazgo del Council forForeing Relations y el Pacific Council for International Relations.

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5.1. ESTUDIO DE E-READINESS

Antes de partir, muchas veces aceleradamente y bajo la presin de te-ner que presentar resultados en el cortsimo plazo, es importante llevara cabo algn estudio que nos muestre donde estamos y el nivel depreparacin o e-readiness del pas (o la institucin) donde se llevar acabo un plan de e-government. Las siguientes son algunas de las di-mensiones que un estudio de dicha naturaleza debiera contener:

a) Telecomunicaciones. Esta dimensin es crtica para la posibilidad deque un Estado entregue servicios on-line a la poblacin y su capaci-dad de enfrentar temas complejos e importantes como la brechadigital. La mayora de los proyectos vnculados al e-government re-quieren un mnimo de infraestructura de telecomunaciones comoelemento crtico para su xito.

b) Infraestructura fsica. Equipos de computacin y de telecomunica-ciones, si bien no son el foco ni el fin de e-gov, son elementos bsi-cos a hacer abordados por cualquier plan.

c) Niveles y tipo de uso de las tecnologas de informacin en el gobiernoactualmente. Esto es muy importante cuando de lo que se trata esde evaluar la habilidad de cualquier gobierno de administrar infor-macin y proyectos de e-gov. De igual forma, ello ser indicativo dela capacidad del gobierno de asegurar los niveles y estndares ade-cuados en el uso de las tecnologas de informacin. Esto tambinsirve para identificar buenas prcticas dentro del gobierno.

d) Recursos Humanos para TI. Todo gobierno requiere de un nivel m-nimo de personal experto y usuario en TI. An en gobiernos dondela poltica es externalizar estos servicios, se requiere un managementinterno capaz y competente.

e) Recursos financieros existentes y esperados. Esto es bsico, no solo parasaber si los objetivos y proyectos contarn con el dinero necesariopara que sean exitosos, sino tambin para probar la voluntad pol-tica de los lderes que quieren avanzar en esta lnea.

5.2. BUSCAR MEJORES PRCTICAS Y HACER BENCHMARK

Una de las prcticas ms recomendadas para gobiernos o institucionesque recin estn partiendo en proyetos de e-government es la de hacershopping, identificar las mejores prcticas (nacionales y extranjeras) yluego generar exigentes benchmarks para que los servidores pblicos seesfuercen en alcanzar estndares ms all de lo antes conocido. No tie-

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ne mucho sentido querer re-inventar la rueda, salvo cuando poderosasrazones as lo justifiquen.

5.3. HACER PLAN AMBICIOSO PERO DE EJECUCIN GRADUAL

Pensar en grande,partir pequeo y escalar rpido (think big, startsmall, scale fast) dice el refrn de la industria. Pues bien, esto tienemucha validez para el mundo del e