Algunas precisiones sobre el origen de la teoría de las relaciones cívico-militares - Jorge Mario...

8/2/2019 Algunas precisiones sobre el origen de la teora de las relaciones cvico-militares - Jorge Mario Battaglino

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ALGUNAS PRECISIONES SOBRE ELORIGEN DE LATEORfA DE LAS RELACIONES CIVICQ ..MllITARES*

p o r Jorge Mario Battaglino**

La politiea es fa JaeuLtad intel igen te ; fa guerra essofa un instrument y no a La inversa. La subordina-cion del punto de vista m ilita r al politico es, en con-s ec u en c ia , lo u nic o posib le.

Karl von Clausewitz

Introducci6nEl padre de la teoda de las relaciones civico-militares, Samuel P .Huntington, publico recientemente e l articulo "Reforming Civil-MilitaryRelations?'. La presentacion de cste trabaja genera gran expecrativa entre losanalistas de dichas relaciones. Tal interes tenia daros fundamentos. Se trata-ba del primer escrito sabre el tema publicado por e l autor desde la decadade los 702 Por 1 0 tanto, se esperaba algtin tipo de reforrnulacion en algunosde los supuesros analfticos de esta reorfa.Sin embargo, la expectativa fue en parte defraudada. En efecto,en el articulo del Journa l of Democracy, Huntington reafirm6 cada unode los argumentos presentados en e l ya clasico The Soldier and the

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Esrc ensayo es parte de una trabajo mas amplio que analiza la validez reorica de lasrelaciones civico-militares, ver, "Las relaciones cioico-mil itares y s u s ta tu s teorico". Funda-cio n S im on Rod rig ue z, 1 99 7. Q uie ro ag rad eccr cspe cialm en te los come ntario s d e A n-dres Fontana a la primera version d e e ste trabajo,** Carrera de Ciencia Pol itic a, Un iv e rs id ad de Bueno s Aires.Samuel P . Huntington, "Reforming Civ il -Mil itary Re lat ions" .jouma! o /D emocr ac y 6 :4 ,October 1995, pags. 9 -17. Ex is tc version en castellano d el a rtic ulo e n Agora 5. Invierno1996, pag, 87-96. .El ultimo t rabaja de Hun ti ng ton sabre r e lac iones cfv ico- rn il it ares f ile , "The Soldier andth e State in the 1970s ", En S amue l P . Hun tington and Andrew J . Goodpaster; Ciuil-Mi lita ry Re la tions ; Wa'Shington, D.C.: American Enterprise Institute for Public PolicyRe se arc h, 1 97 7, pdgs, 5-54.

POST'Data 5, Noviembre/99 (pags, 43-59)


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Jorge Mario Battaglino

State', A pesar de esta convalidacion, este estudio, era una buena opor-tunidad para examinar algunas cuestiones referidas a la teoria delpolitologo americana.

2Que convalida Huntington? Basicarnentc, la idea del control civil obje-tivo. Este es, una vez mas, e l media m a s eficiente para alcanzar la supremadacivil sabre las fuerzas armadas. ~Cuales son las caracterfsticas del control civilobjetivo? En primer lugar, un alto nivel de profesionalismo rnilitar y el recono-cimiento por parte de los militares de los lfrnites de su competencia profesional;segundo, la efectiva subordinacion de los militares a los lideres politicos civiles,encargados de implementar las decisiones basicas en polftica exterior y militar;tercero, e l reconocimiento y la aceptaci6n de esos lfderes de un area de COlllpe-tencia profesional y de autonomia para lo s militares; finalmente, y como conse-cuencia de los puntas ya mencionados, la reduccion a 1 mfnima de la interven-cion rnilirar en polfrica y de la intervencion poHtica en los asuntos militares".

Huntington avanza aun mas y sostiene que " ...es dificil encontraralguna nueva democracia en fa que las relaciones cfvico-rnilitares yel controlcivil de las fuerzas armadas esten en peores condiciones que las existentesbajo el gobierno autoritario anterior. La historia aquf es la de una disminu-cion del poder de los militares en la politica y la declinaci6n de la interven-cion de los politicos en los asuntos de los rnilitares'". Precisamente, cstamejora general en las relaciones cfvico-militares se debe a que la mayor partede los paises se dirigen hacia un sistema can mecanismos objetivos de controlcivil de las fuerzas armadas",

La hip6tesis sabre el progreso global de las relaciones dvico-militaresen las democracias de la "tercera ola' es apoyada sin reservas por otros auto-res que afirman que e l control civil objetivo es la mejor vfa para mejorar losvfnculos entre los civiles y la institucion militar en paises can un patr6nrecurrente de intervencion militar",3 Samuel P . Huntington; T he S oldier and th e S tate: T he T heory and Politics a/Civil-Military

Relations, Cambridge: Harvard University Press; 1957. Paradojicamente la primeraversion en e sp ario l d e la obra de Huntington fue editada par 1a Biblioteca del CirculoMilitar en el an a 1964. La ultima traduccion al espafiol es E l Soldado yet Es tado : T eoriay politica de la s relaciones ciuico-militares, Buenos Aires: Grupa Editor Latinoamericano,1995.Samuel P . Huntington, "Reforming Civil-Military Relations", op.cit., pags.9~10.Ibid., pag. II.Ibid.Ver, entre otros: FelipeAguero, So ld ier s, C i vilia ns and Democracy, Baltimore and London:The John Hopkins University Press, 1995; Deborah L.Norden, M ilitary R ebellion inArgentina, Lincolnand London: University of Nebraska Press, 1996.

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POSTDa t a . 5, Algunas precisiones sobre e l origen de la teorfa de las .. ,

A pesar del aparente "exiro" de la teorfa de Huntington," no podemosdejar de meneionar la infinidad de eritieas que han euestionado la validezteorica de aquella desde los puntos de vista normativo, teorico, empfrico ymerodologico", La extension de este ensayo nos impide examinar con detallelas distintas objeciones realizadas a la teoria de que estamos analizando. Poresta razon, s610 consideramos las Fuentes teoricas que influyeron en la obradel politologo americana, La explicaci6n de estas es de fundamental impor-tancia para comprender e l prop6sito de T h e S oldier a nd th e S ta te.En breve el objetivo de este ensayo sed. examinar la reorfa de las rela-ciones cfvico-militares tomando como referencia los origenes teoricos quedieronmareo a su elaboraci6n. Aunque e l prop6sito central del trabajo esespecificar la ascendencia teorica de la misma, creemos fundamental diluci-dar los principales conceptos de la teorfa de Huntington, maxime, si consi-deramos la escasa atenci6n que se ha prestado en nuestro media acadernicoal "otro Huntington"!",Nuestro argumento principal es que la teoria de las relaciones cfvico-militates puede explicarse por la influencia del conjunto de hip6tesis sabree l "Estado-guarnicion", que comienzan a desarrollarse a principios de la se-gunda guerra mundial y que tiene como maximo exponente al trabaja deHarold Lasswell, "The Garrison Stare"!'. El predorninio de estos supuestosfue determinante en la direcci6n que torno la vision de Huntington sabrelas relaciones cfvico-rnilitares,

En ese marco, la teorfa de las relaciones cfvico-militares puede consi-derarse como un esfuerzo intelectua] destin ado a limitar, en general, la in-tervenci6n de los militares en polftica y ) en particular, la intervencion quepuede conducir al golpe de estado. En la misma direcci6n auto res comoPasquino afirrnan: "La influencia de las fuerzas armadas en politica no se

8 La mayorfa de las criticas ala teoria de las relacianes cfvico-rnilitares fueron realizadas enlas decadas de los '60 y '70. La disminuci6n de tales cnticas coincide con el inicio de lastransiciones y el consecuente usa de las categorfas conceptuales de T he Soldier and th eState para enfrentar la problernatica civico-rnilitar en las nuevas dernocracias,

9 Analiza las crlticas a la teoria de las relaciones civico-militares en, "Las r ela c io ne s c iu ic o-mllitares ysu s ta tus teor ico", op.cit.]() Me rcficro a que la parte m a s conocida de la obra de Huntington es la relacionada canla ternatica del desarrollo politico y la rransiciones. Sin embargo, dcbcmas notar quegran parte de la producci6n teorica del politologo americano se vincula con la problema-tica de las relaciones civico-militares, los asuntos estraregicos y los procesos de toma dedecisiones en remas militares.

11 Harold D. Lasswell)"The Garrison State", American Journal o/Sociology 46, 1941;pags.455-468.

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Jo rg e Ma rio B atta glin o

limitaa 1 0 que conocemos como intervenci6n militar dirccta sino que latendencia militar a la intervencion es permanente"12,

La minimizaci6n de la intervencion milirar en politica es e 1 "leitmotiv"de la teo ria. Como veremos mas adelante, la tendencia de la instirucion mil i-tar a involucrarse fuera de su esfera prafesional es la norma, y no la excepcion,en la mayoria de los pafses, induso en los mas desarrolladas. Esta puede darseen situaciones de alta tension cfvico-militar, como en e 1 caso de los paisesmiernbros de la OTAN 0 e l Pacto de Varsovia durante periodos de guerra[Corea-Argelia-Indochina-Vietnam-MganistanJ, 0en las dernocracias en pro-ceso de consolidaci6n. Sin embargo, tam bien es cormin en situaciones delarga estabilidad institucional donde la forma que adquiere tal intervenci6n esla influencia sobre e l proceso de rorna de decisiones en asuntos militares.

EI presente ensayo se divide en dos partes; en la primera, abordare-mos la tcorfa de las relaciones cfvico-militares desarrollada por Huntingtonen "The Soldier and the State"; en la ultima, examinarernos las rakes tcori-cas como fundamento de ella.

I. Sobre la teorfa de las relaciones cfvico-militares:lEs la supremacia civil la forma natural de relacion civico ...militar?

La teor ia de la s re la cione s c iv ic o-m i lita re s fu e sis tematiz ad a e n The So ld ie ra nd th e S ta te. A diferencia de los enfoques sociologicos sabre las instituciones mili-tares, la obra de Huntington analiza las relaciones entre las fuerzas armadas y losciviles desde un punta de vista politologico. Es decir,examina las relaciones entrela instirucion militar y el Estada a partir de los rnecanismos de control politicom a s eficaces para limitar el ro1de los militares ala estricramenre profesional. Eneste plano la tesis de Huntington sigue siendo la referencia m a s importante paracualquier anal isis de las relaciones entre los civilesy las fuerzas armadas".

11 G ian fran co P asq uin o, "M ilirarisrn o e profcssione rnilitare", Rassegna ita liana di Socio logia12, 1971: pig. 569-609.13 Jan O. Jacobsen sosticne que, "The Soldier and the State" es todavia la referenda mas

importantc para los analisras de las relaciones dvico-militares; ver "Concepts of Civil-Military Relations: The ch alle ng e of S pe cificity ", P ap er p re parad o p ara dXV CongresoMundial de Ciencia Polfrica, Buenos Aires, 1991. Del rnisrno modo Roman Kolkowiczalirma que: "...por mas de dos decadas la mayorfa de l a i nve st igaci one s y publicacioneshan utilizado [a conceptualizacion de "The Soldier and the State." Ver su "Civi l-Mi li ta ryStudies: A comparative and interdiciplinary approach", Paper preparado para e l Con-greso Mundial d e C ie nc ia Polftica en Paris, 1985.

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POSTDa t a 5, Algunas precisiones sabre el arigen de la teorfa de las...

Estas se refieren a los vinculos que se esrablecen "...entre el cuerpa deoficiales y e l Esrado" 14. De la misma forma, son un aspecto de la politica deseguridad nacional. Esta definicion de Huntington distingue analiticamen-te la defensa nacional de la seguridad nacional. Denomina a la primera po-litica de seguridad rnilitar, es decir, el conjunto de actividades destinadas aneutralizar 0 eliminar cualquier intento para debilitar 0 suprimir al Estadoa traves de fuerzas armadas que operen fuera de los confines territoriales einstitucionales de una nacion 15.

La polirica de seguridad militar tiene dos niveles, un nivel operativo yuno institucional, El primero se refiere a los medios urilizados para enfren-tar amenazas a la seguridad del Esrado, mientras que el segundo se relacionacon los recurs os empleados para formular y ejecutar las polfticas operativas.Las relaciones cfvico-rnilitares son e l principal cOlnponente institucional de1 a politica de seguridad militar. De acuerdo con Huntington, aunque larnayorfa de los debates publicos se hacen alrededor del nivel operativo, porejemplo, presupuesto, dimension de fuerzas, conlpras de equipamienro, etc;Ia estabilidad de las relaciones cfvico-militares depende, basicamcnte, deldiseno institucional a craves de eual las decisiones son tomadas. En estesentido las instituciones juegan un rol central, tienen la funci6n de maximizarla seguridad militar minimizando e l sacrificio de los valores politicos y so-eiales predominances".El problema mas sensible que enfrenta cualquier Estado es la imposi-bilidad de eompatibilizar los requerimientos de la seguridad militar con losvalores politicos dominantes. En estos casas la posibilidad de intervenci6nmilitar se potencia, siendo la unica salida la busqueda de un nuevo equili-bria cfvico-rnilitar con niveles tolerables de intervenci6n militar,

En orros terminos, los conflictos en 1arelaciones cfvico-militares son siem-pre conflictos de poder", La supremada civil es un concepto relacional, ((...elcontrol civil siempre se produce dentro de un contexto con alguna forma deintervencion milirar en polf tica .. . una relaci6n continua existe entre el poder delas instituciones civiles y militates can respecto ala enunciaci6n, desarrollo y laimplementaci6n de las pollticas"18. En efeeto, la capacidad de los civiles paracontrolar a las fuerzas armadas sera la consecuencia de un largo proeeso de forta-

l- i Samuel P . Huntington, T h e S oldier a nd th e S ta te, op.cit., pag. 3.15 Ibid., pag.I.16 Ibid., pag. 2.17 Felipe Aguero, S o ld ie rs , C i vilia n s and Democ ra c y, op.ci t., pag.1l.II I Claude E. Wekh~ C ivilia n C o ntr ol of th e Military: Theory a nd C a sesfrom D e velo pin gCountr ies , Albany: State University of New York Press, 1976, pig.3.

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lecimiento de las .instituciones civiles que supere la capacidad de resistencia delas fuerzas armadas". Poresta razon, lasupremada civil no pue de considerarse nicomo un data de lareal idad ni como la forma natural de relacion dvico-militar.AI contrario, como sostenia uno de los primeros analistas de estas relaciones:

"...en vez de preguntar par que los militares se dedican ala poll-tica, deberfamos sin duda preguntar por que alguna vez no 1 0 hacen,Pues a primera vista son abrumadoras las ventajas polfricas de losmilitares frente a otros grupos civiles. Los militates disponen de unaorganizacion inmensamente superior. Y poseen armas"?",Si bien la supremada civil es el tip o d e re la cion c fv ic o-m il ira r mas cormin

en las democracias anglosajonas y en la mayorfa de los paises miembros delCommonwealth, este patron de autoridad civil fue sensiblemente cuestionado,especial mente en los Estados Unidos, despues de la segunda guerra mundial.En el resto de los paises encontramos diversos ripos de re1aciones cfvico-milita-res, en muchos de ellos m a s cercanos ala aceptaci6n de la intervenci6n politicade la institucion militar y a la ausencia de la parte civil de la ecuaci6n analizada.

En ese marco la pregunta de Huntington fue: " ... de que manera pue-de ser reducido a un minima el poder rnilirar'?'. Existen dos posibilidades:el control civil subjetivo y e l control civil objctivo.El primer mecanismo para disrninuir e l poder militar es e l control

c iv il sub je t ivo , A traves de este los civiles procuran restringir la intervencionmilitar aliandose con algun sector de las fuerzas armadas. El result ado deeste tipo de control, es que el poder del grupa civil se incrementa en relaci6na los otros grupos. Esta estrategia aumenta el paralelismo entre las institu-ciones civiles y militates. Desde este punto de vista, si los militares compar-ten valores y creencias can los grupos civiles} la posibilidad de intervenci6nmilitar disminuye. Los militares se civilinizan, al transformar muchos de suscomportamientos de acuerdo a los standares civiles".

Aunq ue e l control civil subjetivo fue la forma mas cormin de supre-mada durante gran parte del siglo pasado, tuvo serias consecuencias para la

lY Kenneth W Kemp and Charles Hudlin, "Civil Supremacy over the Military: Its Natureand Limits" .A rm ed F orces a nd S ociety 19: 1, Fall 1992 : pag. 8.

20 Samuel E. Finer, T h eM a n on H orseb ac k, London: PallMallPress, 1962, pag.16. Existeuna version en espafiol tirulada, L os m ilita re s e n fapol ft ic a mundia l, Buenos Aires:Editorial Sudamericana, 1969.

21 Samuel P . Huntington. T he S oldier a nd th e S ta te, op.cit., pag. 80.22 Ibid., pags, 80-83.48


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POSTData. 5 , A lg un as p re cisio ne s so bre el o rige n d e la re orfa d e las ...

estabilidad del sistema de gobierno. En primer termino, porque justifica laintervenci6n indiscriminada de los civiles en cuestiones rnilitares, que alalarga siempre genera resultados contraproducentes; segundo, porque rerar-da el proceso de profesionalizacion ya que los militares estan mas preocupa-dos por hacer alianzas con grupos politicos que por su especializacion profe-sional. El resultado de esta relaci6n es que las fuerzas armadas se politizan;incrementandose las posibilidades de intervencion.

De tal forma la teorla de las relaciones cfvico-militares sugiere que elcontrol civil subjetivo sacrifica la efectividad militar para lograr la subordi-nacion de las tuerzas armadas. Huntington sostiene que este tipo de controldebe abandonarse, y ser reemplazado par el control civil objetivo quernaximiza la efectividad militar y la Iealrad hacia las autoridades civiles.

La esencia del control civil objetivo es el reconocimiento civil de unaesfera aut6nomade profesionalismo militar", La definicion de profesionalismomilitar en Huntington excluye, taxativamente, cualquier rol politico. Los rni-litares se dedican exclusivamente a sus tareas protesionales, convirtiendose en"polfticarnente esreriles y neutrales"?", Se rnilirarizan, en e l sentido de que susunicas funciones tienen que ver can la adminisrracion de la violencia. Son unaherramienta al servicio de los objetivos estatales. Obedientes y leales a t estado,y competentes en e l area militar, Los civiles evitan interferir en los asuntosmilitares mientras los militares evitan hacerlo en los asuntos civiles.

El militar profesional es un oficial dedicado exd us ivamente a la ad-ministracion de la violencia. Es respetuoso y leal hacia su cliente, e l Estado,Las tres dimensiones del concepto de profesion militar son: 1) competenciatecnica; 2) responsabilidad y 3) corporatividad". Segun la teoria de las rela-ciones dvico-militares la organizaci6n militar es un cuerpo de profesionalesclaramente diferenciados de las burocracias civiles. La funci6n principal deestas organizaciones es la administraci6n de la violencia a traves del dominioexperto de los instrumentos que perrniten aplicarla eficientemente. Este e n -fasis en la dimension profesional tiende a resalrar la distancia entre la orga-nizaci6n militar y los dernas tipos de organizaciones estatales 0privadas. Lasegunda caracrerfstica de esta profesi6n es la responsabilidad. Esta implicaque < t e l recurso a la violencia tenga lugar segiin los fines reparridos en lasociedad y segun reglas y limites establecidos institucionalmente't". Por este

23 Ibid., pag. 84.2 4 Ibid., pags, 84-86.25 Ibid., pags. 8-1B.26 Angelo Paneb ianco , "Burocracia publ icas ", en Gian fr anco Pasqu ino y otros, Manual deCiencia Politica, Madrid : A lia nz a Un iv ersid ad T ex to s, 1 98 6, pag.403.

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motivo la responsabilidad es siempre hacia e l clientc, es decir, hacia las auto-ridades legitimas. Por ultimo, la corporatividad en terrninos de la lealtad a lainstitucion y a las normas internas de jerarquia,

Esta conceptualizaci6n de las relaciones civico-rnilirares tiene cuatrorasgos fundamentales: primero, identifies a los militares y civiles como dosgrupos separados y en una situacion de virtual aislamiento; segundo, la rela-ci6n entre estes dos grupos es por naturaleza conflictiva; tercero, la subordi-naci6n de las fuerzas armadas a l poder civil asegura ese control; cuarto, loscambios a 1 0 largo del riempo en las relaciones cfvico-militares reflejan elgrad a de efectividad del control civil.

Intervenci6n militar y autonomia funcionalLa teoria de Huntington se ocupa del abismo que separa a los grupos

civiles y militares, Esta separacion, en sf misma, produce tensiones. En es-pecial cuando el militar que solo tiene cornpetencia en su propio campopretende tenerla fuera de el.

Otra fuente de tension se relaciona con la naturaleza de la profesionmilitar. A diferencia de otras ocupaciones, los militates se socializan y recibenSll entrenamiento en condiciones que, en general, los aislan totalmente de lasociedad. Esta caracterisrica distintiva ha llevado a una larga discusion acercade las consecuencias de este aislacionismo. Algunos creen que la maximizaci6nde esta dase de profesionalismo fomenta la subordinacion militar, atros creen10 contrario ". Adernas, 1anoci6n de dicha profesionalismo contenida en elconcepto de control civil objetivo ha sido asociada can niveles de autonorniamilitar into letables para cualquier democracia desarrollada.

Sin embargo, mas alla del confinamiento, indispensable en laetapa del entrenamiento por el tipo de capacitaciori requerida y por laubicaci6n de las instalaciones m ilitares, la preocu paciori para losanalistas se centra en las consecuencias negativas de este retraimiento,basicamcnte, en el heche de que prornueve la autonornia rnilitar". Sabre

17 Ver, David R. Segal, "Convergence, Isomorphism, and Interdependence at the Civil-Mil it ary Int er face " ,J ou rn al o /P olitic al a nd Military Sociology 2 , F all 197 4: pag. 157.2~ Tal cs e l sentido del concepto desarrollado par Augusto Varas en, La Autonomia Militar

e n Americ a L a tin a, Caracas: Editorial Nueva Sociedad, 1988. Sin embargo, la debili-dad de esta conceptualizacion es que supone que todas la formas de autonomia militarson incompatibles can el control civil de las fuerzas armadas.


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POS'J7)(fU 5, AIgunas precisiones sabre el origen de la teorfa de las...

todo cuando estd asociada con altos niveles de prerrogativas de las fuer-zas armadas".

Pero el aislacionismo y la autonomia militar de los que habla Huntingtonno se relacionan con siruaciones de tutela rnilitar 0 regimenes pseudo demo-craticos, sino con el reconocimienta civil de cierta area de decis ion reservada,exclusivarnente, ala institucion rnilitar, Esta area no siempre es la misrna, enla mayorla de las democracias liberales se reduce a aspectos menores de laeducacion, ascensos en grados inferiores y ciertas cuestiones disciplinarias y entodo caso, es siempre compatible can el Estado de Derecho.

Ademas, tam poco impliea la falta de una interacci6n entre la institu-cion milirar y la civil. AI contrario, esta se verifica en la funei6n de asesora-rniento tecnico que cumplen las fuerzas armadas en euestiones relativas a laspollticas militates y de defensa. Aunque, en ultima instancia 1a decisionpolitics es, en definitiva, una responsabilidad de la autoridad civil.

Enotros rerrninos, el hecho de que la teoria de Huntington sostenga lanecesidad de que las instituciones militares esten ideologica y flsicamente se-paradas de las instiruciones polfticas, no implica que no pueda haber unarelaci6n cooperativa entre fuerzas armadas e insrituciones civiles. El problemamas importante es definir que es 1 0 estrictamente rnilitar -0en terrninos deHuntington cual es la esfera de la autonomia militar- y que es 1 0 estrictamen-te civil. Esto depende, fundamentalmente, de siruaciones hist6ricas particula-res y de desarrollos institucionales que no siempre son aeiles de compacar.

La naturaleza conflictiva de las relaciones civico..militares

Las relaciones dvico-militares son en esencia conflictivas. Lo que man-tiene a1 conflicto dentro de fronteras estableeidas es la subordinaci6n deleuerpa de oficiales a las autoridades civiles. Par cste motivo los cambios enelias son una funcion del grado de 1a efectividad del control civil.

Su equilibria depende de dos faetares: los imperatives sociaIes y losimperatives tuncionales". Los imperatives sociales derivan de los valores pre-

29 Las prerrogativas "".son areas donde, cuesrionadas 0no, las fuerzas armadas en tantoinstirucion suponcn teller un dcrccho adq uirido 0un privilegio, formal 0informal, paraejercer un control efectivo sabre su gobierno intcrno, para jugar un ro l dentro de areasexrrarnilitarcs cn el aparato del Estado, 0 incluso para estructurar relaciones entre elEstado y las sociedades politica 0civil." Alfred Stcpan, R e pe ns an do a lo s m ilita te s e npolitica, Buenos Aires: Planeta, 1988, cap.?

30 Samuel P . Huntington, T h e S oldier a nd th e S ta te, op.cir., pags.2-3.51


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Jorge Mar io Ba tt ag lino

dominances en la sociedad. Las fuerzas armadas no pueden ser fiUY diferentesde 1 0 que indican los valores predominantes en la sociedad. Si la sociedadacepta la homosexualidad como alga natural en grado creciente, las institucio-nes militares, tarde temprano, tienen que aceptarlo tambien, aun en gradasmas limitados, Por otra parte, los imperatives funcionales son aquellos vincu-lados al desarrollo de capacidades organizacionales efecrivas, por ejemplo, lasque permiten desernpefiar los roles asignados eficazmente. Las fuerzas arma-das deben desarrollar capacidades que no s610 pueden contrariar determina-dos valores predominantes en la sociedad sino que, generalmente, contrariantendencias naturales del comporramiento humano. La interaccion de estasdos fuerzas es el nuda de la problematica cfvico-militar",

El gran desaflo can que se enfrentaron las relaciones cfvico-militaresen los Estados Unidos Luego de la segunda guerra mundial fue como conci-liar e l imperativo social derivado de la tradicion liberal americana, con unimperativo funcional que demandaba un profesionalisma capaz de garanri-zar la seguridad nacional de los Estados Unidos. En la segunda parte deltrabajo analizaremos este dilema detalladamente.

Control civil y subordinaclen militarLa relaci6n entre el politico y e l experto se transforma y agudiza can

e l surgimiento del moderno cuerpo de oficiales a principios de siglo.Huntington es e l primero que define con mas claridad al cuerpa de oflcialescomo una profesi6n31 El concepto de profesi6n militar es central en suteorfa ya que es la conducta del oficial profesional, su educaci6n y socializa-cion 1 0 que deterrnina Lanaturaleza de la relaci6n cfvico-militar, E1nudo deesta relacion son los vinculos entre el experto y el politico. La tension entreei cuerpo de oficiales y los civiles pone en primer plano la problematica delcontrol civil sobre los miembros de la profesion militar-",

Existe control civil si hay subordinacion de la profesi6n militar a losfines de la politica". Segun Finer", e l profesionalismo de las fuerzas arma-das es el factor que retiene al militar lejos de la polftica. La labor del milirar,su aprendizaje especffico 1 0 aleja de toda actividad politica. Por 1 0 tanto los

31 Ibid., pag.2.32 Ibid., pag. 10.33 Ibid.,pags.7-20 ..34 Ibid., pags. 70-72.35 S amu el E . F in er, T he M a n on Horseback, op.c it., p ag . 3 8.52


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POSI7Jata 5, Algunas precisiones sobre e l origen de la teoria de las...

oficiales dejan la politics a los polfricos. Fomentar e l profesionalismo es lamanera mas e ficaz d e alcanzar e l equilibria en las relaciones dvico-militares.El equilibria se logra cuando existe un balance de poder entre losmilitates profesionales y las autoridades politicas, Par un lado, las autorida-des gubernamentales respetan la integridad de la profesion militar; por elOtIO, e l soldado permanece politicarnente neutral y acepta la direcci6n poll-rica de las autoridades civiles. Los cambios -Jease crisis- en las relacionescivico-militares ocurren cuando este equilibrio se quiebra".

II. EI origen de la teoria de las relaciones civlce-milltaresEl enfasis puesto por Huntington en la defensa de una area de auto-nomia reservada a los milirares puede sugerir que este auror tiende a jusrifi-car y fortalecer la posicion de las fuerzas armadas en e l sistema politico nor-teamericano ya generar un contexto favorable para una mayor intervencion,Sin embargo, e l analisis de los origenes de la teo ria puede contribuira aclarar el nuevo tipo de relacion que se establece entre la institucion mili-tar y los politicos a partir de la segunda guerra mundial. Sin comprenderesta inedita vinculaci6n es diffcil entender en que clave esta pensada la teorfade las relaciones dvico-militares.

Algunos antecedentes de la teorla de fas relaciones civico-militaresA fines de 1941 e l profesar Harold Lasswell publicaba e l articulo"The Garrison State"37. Este ensayo tuvo una enorme repercusion, y aun

hoy sigue siendo fuente de inspiracion para muchos autores. Segun Lasswellun gran peligro se cernla sabre las sociedades modernas. La posibilidad deque los estados se esten moviendo hacia un escenario donde los especialistasde la violencia sean los grupas dominantes en la sociedad, ".. .las sociedadescontemporaneas sufririan un proceso que conduce de forma natural a lasuprernacfa del soldado sabre e l hombre de negocios y sabre e l politico?".La sociedad serfa controlada medianteel empleo sistematico de la violencia,ademas de la presencia de un aparato ornnipresente de inteligencia que vigi-laria permanentemente a tados los ciudadanos.3(, Samuel P . Huntington, T h e S oldier a nd the State, op.cit., pag. 98-124. Vid., n. 60.37 Harold D. Lasswell, "The Garrison State", op.cit.38 Ibid., pag, 2.

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"Aunque no era mi intencion mantener que la democracia y la actividadmilitar sean siempre y en todos lados incompatibles; pretendo sugerir que, alaluz de los conocimientos hisroricos y analfticos, ex isten serios motiuos pa ra duda rd e fa c apa cidad de superuiuencia de L a democracia en condiciones de guerra perma-nente 0bajo la amenaza continua de guerras 0revoluciones violentas":",

La descripci6n que hizo Lasswell del futuro Estado-cuartel a comienzosde la segunda guerra mundial era bastante represenrativa de la epoca en la quevivia Huntington. La presencia masiva de las fuerzas armadas'", la existenciade una vasta red de inteligencia conocida luego como CIA y Lacaza de brujasiniciada par e l Senador McCarthy, s610 por mencionar algunos hechos, fueronfaetares que, al menos, obligaban a tomar en cuenta las advertencias de Lasswell.

La hip6tesis del "Estado cuartel" incito a muchos academicos a tornarseriamente las posibles consecuencias de la implantacion de este tipo deEstado, maxi me, viendo la magnitud que habfan alcanzado los aparatosmilitates de muchos estados al finalizar la Segunda Guerra Mundial.

La creciente preponderancia del aparato rnilitar americano despuesde la segunda guerra mundial alarm6 a gran parte del mundo academico, yesra prcocupacion se reflej6 en una gran variedad de Iiteratura de tadas lastendencias ideologicas, El surgimiento de 1 0 que se llamaba el "poder mili-tar"," motive que un creciente numero de estudiosos analizaran las posiblesconsecuencias de este fen6meno para la democracia de los Estados Unidos.Estos trabajos sefialaban la existencia de tendencias que erosionaban Lalargatradici6n de supremada civil en Los Estados Unidos". La rematica de laascendente elite militar fue e l eje de gran parte de la literarura sabre lasrelaciones dvico-militares en los '50 y '60. Algunos de los conceptos utiliza-dos tueron: "El Estado Guerrero?", "La Sociedad Armada"?', (La Cultura delas Armas":", 0 "La Burocracia Militar-Industrial?".

E1 mismo Lasswell, en un articulo publicado en 1962, reitera suhip6tesis sabre la posibilidad de que el Estado-Cuartel pueda ser

39 Ibid., pag. 461, la negrillaes nuesrra.4( ) Hacia finales de la segunda guerra mundiallos Estados Unidos habian movilizados m a sde 3.0 00 .0 00 de hom bres. A esto hay que sumarles las rescrvas y la poblacion irnplicada

en 1 3 produccion para la guerra.41 Angelo Panebianco, "Burocracia pu bl icas" , en G ianfranco Pasq II ino y 0 tros, M a nual de

Ciencia Polltica, Madrid: Alianza Universidad Textos, 1986, op. cit., pag. 459.42 Charles C. Moskos, "The Military", op.cit., pig. 56.H J.E Cook, The Wfn foreS ta te, N ew Y o rk: MacmiHan, 1962.44 Theordore Coffin, T h e A rm ed S ociety, Baltimore: Penguin, 1964.45 R .E . L a pp , T he Weapons Cu ltu re , N ew Y o rk: N orton, 1968.46 John K. Galbraith, How to control th e m ilita ry, Nue va Y o rk : S igne t, 1 967 .54


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POSTData 5, Algunas precisioncs sobre el origen de la teoria de las...

implementado en situaciones donde la "forma externa de la democraciaexista, pero el poder erective esre concentrado en una pequefia elite demilitares civilinizados y de civilies militarizadas can una creciente inte-graci6n de habilidades dentro de un creciente complejo militar indus-trial":". Robert Dahl rarnbien afirmaba que las decisiones mas importan-tes para la seguridad de los Estados Unidos, es decir, las decisiones sabrearmas nucleates, habian eludido e l control del proceso dernocrarico'". Delmismo modo la hipotcsis del Estado-cuartel fue verificada empiricamentepar otro autor". Y aunque el fin de la guerra fria marco la declinaci6n dela pcrcepcion academica sobre este peligro, algunos teoricos siguen alertandosabre los severos limites que imponen ala democracia la presencia de Iuer-zas armadas considerables'".

E1 prop6sito del articulode Lasswell file alerrar sobre el nuevo tipo de relaci6nc fv ico-mil ita r que surgia despues de l a s egunda guerra mundial, c c . .. e 1 fin de la hipo-tesis del estado cuarrel fue sensibilizar a aquellos encargados de la preservaci6n de losvalores dcmocraticos contra el peligro de un estado rnilitar-policialen una sociedadtecnologicamenre avanzada como losEstados Unidos"", (C .la construccion del Esta-do-Cuarrel nace de unapreocupaci6n par el futuro de lademocraciaen condicionesde tension internacional aguday prolongada'".

Otro trabajo que ejercio considerable influencia sobre la teoria de lasre1aciones civico-rnilitares y que reconoce su origen conceptual en la ascen-dencia del estudio de Lasswell5 3 , fue ellibro "La Elite del Poder" de WrightMills?', En e l se postulaba la existeneia de una pequefia pero poderosa elitedirigente que controlaba los principales recursos del poder.Mills rernarco eldeterminismo militar y politico de esa elite de poder. Los militares eranparte de esa elite junto can otros grupos de la s burocracias politicas.

47 Harold Lasswell, "The Garrison-State Hypothesis Today)" En Samuel P . Huntington[ed.L Ch a ng in g P a tter ns of Military Politics, N ew Y o rk: Free Pre ss , 1962 ; pag s.51 -70 .4 /\ Robert Dahl, Contr ollin g Nu cle ar Weapons : Democ ra cy Ver su sGua rd ia ns h ip , Syracuse:

Syracuse University Press; 1 98 5, p ag .3 .4 ' . 1 John Samuel Fitch, "TIle Garrison State in America: a Content AnalysisofTrends in the

Expectation of Violence" . jo um a l a fP ea ce R e sea rc h 22: 1 198 5: pags. 31-45.50 Robert C. Johansen, "Military Policies and the State System as Impediments to

Democracy", PaliticalStudies XL , 1992: pags. 99-115.51 John Samuel Fitch, "The Garrison State in America: a Content AnalysisoITrends in the

Expectation ofViolence", op.cit., pag.I.52 Angelo Panebianco, "La dimension internacional de los procesos politicos", en Gianfranco

Pasquino y otras, Manual de Ciencia Politica, op. cit.,pag.461.53 Charles C. Moskos, "The Military", op.cit., pag.56.54 C. Wright Mills, La E lite del Fade l; Mexico: Fondo de Cultura Econornica, 1993.


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Jo rge M ario B anag lin o

A diferencia de algunas reonas que resulraron ser tan s610 especulacioneste6ricas, las hipotesis de estes autores reflejaban la inquietud hacia hechos que,hasta entonces, habian sido ajenos ala tradici6n democratica de los Estados Un i-dos, Algunos de estos sucesos que reflejaban la prominencia militar tueron: losenfrentamientos entre el general Me Arthur yTruman durante la guerra de Corea,los nwnerosos casas de desobediencia ante ordenes directas del poder politico enla guerra de Vietnam y la alerta del presidente Eisenhower sabre "e l complejomilirar-industrial", es decir, la alianza entre grandes corporaciones can importantescontratos rnilirares y sus aliados politicos en el Congreso con las fuerzas armadas",

Estos acontecimientos llevaron a Huntington a sostener que la supre-mada civil era una situaci6n por la que se debfa luchar permanentemente.La lealtad hacia las autoridades civiles no era un data irrevocable de la reali-dad, sino un aspecto a ser eosechado a rraves de polfticas que fomenten estaclase de compromiso can e l regimen democrarico,

En estc contexto teorico y politico surge la teorfa de las relaciones cfvi-co-militates. Para Huntington e l problema teorico-practico a resolver tue: 2quepatron de las relaciones cfvico-milirares scria mas compatible con la tradiciondemocratico-liberal americanai?". En otros terminos, ~como reconciliar 1atra-dici6n de supremada civil can un fuerte contenido antimilitarista can lasnuevas necesidades de la seguridad militar en la guerra frfa?La sociedad americana tuvo, hasta la segunda guerra munclial, una visionnegativa sobre e l profesionalismo militar, La ideologfa y realismo militares, con-trastaban dramaticamente con elliberalismo lockeano predominante en dichacomunidad. Las fuerzas militates eran vistas con sospecha y hostilidad. Los idea-les de l ibe rt ad , democracia, igualdad y paz, contrastaban con la preocupaci6ncastrense por la autoridad, la jerarqufa, la obediencia, la fuerza y la guerra.

Los militares eran necesarios s6lo en tiempos de crisis, cuando la sociedadreconocia la necesidad de fuerzas armadas, cuando el peligro desapareda se aislabanuevamente a los militares lejos de las ciudades, hasta que surgiera 1U1 nuevoconflicto. La guerra civil americana y el conllicro Hispano-Americano fueron da-ros ejemplos de esta antipatfa ante 1apresencia de aparatos militares importantes.

La reaccion militar a cste profesionalismo pragmarico ", gener6 un nue-vo tipo de profesionalismo, el radical, cuyo contenido era la especializacion

55 Las autoridadcs politicas reaccionaron ante este nuevo contexto con 1aimplemenracion de 1a"National Security Act" en 1947 y, postcriormente, con las reformas introducidas por elS ecre tario de D efe nsa, R obe rt S .M cN amara, que fO ltale cie ron los m ecanismos p ara el controly la direccion de los m ilitare s por el C ongreso, cl Presidente y l a S ec re ta rfa d e Defensa.

5 (1 Sam uel P. Huntington, T h e S oldier a nd th e S ta te, op.cit., pag.15.57 Ibid., pags. 63-64.


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POSTDat4 5, A1gunas precisiones sobre el origen de la reoria de las...

luncional, la neutralidad politica y la eficiencia. El fundamento filos6fico deestc profesionalismo es el estado de naturaleza "hobbesiano". Los militaresperciben al mundo can estados operando en fonna hostil yen el eual el con-flieta belico es frecuente. La sobrevivencia del Estado depende de una fuerzade combarientes capaz de enfrentar cualquier amenaza. La orientacion censer-vadora cornplemenra esta vision. Los profesionales son caracterizados comohombres que ven al mundo habitado por individuos egoistas, que pueden sercontrolados solamente por lideres fuertes. EI hombre militarizado acepta "laley y e l orden", como un objerivo prirnario de cualquier sistema politico ycomo algo a ser considerada como inherentemente "bueno",

Retomando Ia pregunta inicial, ~c6mo reconciliar la tradici6n de su-premada civil can un fuerte contcnido antimilitarisra can las nuevas necesi-dades de 1 a seguridad militar en la guerra fria?) la respuesta es: a rraves delcontrol civil objetivo. EI reconocimiento de una esfera autonoma deprofesionalismo implic61a accptacion social de las fuerzas armadas. La tra-dici6n antimilitarista delliberalismo americana debio actualizarse a un con-texto en el que la necesidad de enfrentar a la Union Sovierica demand6 lapresencia de un masivo aparato rnilitar que no pudo ser aislado del resta de1a saciedad. De esta forma el equilibrio en las relaciones civico-rnilitares sealcanzo adecuando los imperativos sociales a los imperativos funcionales arraves de la implementaci6n del control civil objetivo, que no s610 consistioen la maximizacion de la profesion rnilitar, sino tambien, comprometio lacreaci6n y fortalecimiento de distintas capacidades civiles".

Comentarios finales"The Soldier and the State" fue la respuesta de Huntington aillama-

rniento lanzado par Lasswell en 1941 ~"If the garrison state is probable, thetiming of special research is urgent"?", .

Muchos autores habian escrito sabre e l control civil de las fuerzasarmadas. Para elIos can trol civil" significaba incrementar el poder de losgrupos civiles en relaci6n al poder de los grupos militares. Huntington ofre-ce una nueva definicion del control civil. Las fuerzas armadas seran centro-ladas no a traves de la maximizaci6n del poder de algun grupo civil, sino,maximizando e l profesionalismo militar. Este reconocimienro civil de una5 1 > Sobre e I disefio instirucional de laSecretaria de Defensa en losEstados Unidos, ver loscapftulos 1 5 y 16 de T h e S old ier a nd th e S ta te.s') H arold Lasswell, "The Garrison Stare", op.cit., pag. 468.


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Jorge Mario Barraglino

esfera militar independiente implica la rernocion de las fuerzas armadas dela polfrica, su neutralidad; el conflicto entre e l imperativo social y el impe-rativo funcional es resuelro, las politicas son determinadas por los civiles, losmilitares juegan un rol instrumental.La necesidad de enfrentar la amenaza militar del "Pacto de Varsovia" ,demand6 el despliegue de un inmenso apararo militar. La consecuencia in-mediata de esta situaci6n fue un aurnento sustantivo de 1 a capacidad deinfluencia de la institucion militar sobre el sistema politico americano. Eneste sentido, el dilema que enfrentaban los civiles era; par un lado, la obliga-cion de enfrentar la amenaza sovietica y, por el orro, la exigencia de controlarcl creciente poderio de la maquinaria rnilitar americana.Par esra razon, la racionalidad de la teoria de las relaciones civico-militares descansa en e l hecho de que el poder de los militares no disminui-ra, significativamente, mientras la seguridad militar americana este amena-zada'", Huntington sostiene que "solo un enrorno que sea favorablementeconservador perrnitira que los lideres militares norteamericanos combinene l poder politico que la sociedad deposita en enos con el profesionalismomilitar sin e l cualla sociedad no puede perdurar"?'. Por esta razon, el vincu-lo que se establece entre la profesion militar y e l poder politico es central enla teoria de Huntington. Este vinculo es la expresion de la tensi6n entre losirnperativos funcionales y los imperatives sociales. Tension que debe resul-tar, necesariamente, en la mayor limitacion posible de todo tipo de inter-venci6n militar.En efecto, el imperative funcional, es decir, la necesidad de tenerfuerzas armadas capaees de enfrentar a la Union Sovietica, debe ser con-gruente con e l imperativo social, a saber, el mantenimiento de los valores

(,0 La denorni nada "Escuela de la Crisis", sosticnc que debido a la desaparicion de lapri ncipal amenaza a la seguridad de los Esrados Unidos se esta produciendo lin signifi~carivo deterioro en el equilibrio que caracrerizo a las relaciones ctvico-militarcs de aquelpals durante la guerra fria. Para un esrado de la cuestion ver, Michael C. Desch, "ThreatEnvironments and Military Missions", en Larry Diamond and Marc F . Plattner [eds.],C i vil-M i lita ry R e la tio ns a nd D emoc ra cy . Baltimore and London:The John HopkinsUniversity Press, 1996, pags.12-29. Algunos artfculos que han sefialado este deterioroson: Charles Dunlap, "Welcome to the J unta: The Erosion of Civilian Control of theU.S. Military", t V r z k e ForestLaw Review 29, Summer 1994: 341-92; y , Richard Kahn,"Our of Control: The Crisis in Civil-Military Relations", T h e N a tio na l Interest 35,Spring 1994: 3-17.

61 Samuel P . Huntington, The Soldier and th e State, op.cit.,pag.,461. EI concepto deentorno es urilizado para denotar, en principio, al medio civil que dirige una nacion, yluego para aludir a la socicdad civil.


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POSTDau 5, Algunas precisiones sobre el origen de 1a teorfa de las . ..

sustantivos de la tradicion liberal americana. El equilibria que resulta de lacongruencia entre ambos imperativos encierra e l respeto civil de una esferaautonorna de prolesion militar, El poder de los milirares se rninimiza alprofesionalizar a las fuerzas armadas. Los militates pierden influencia encuestiones extraprofesionales y, par 1 0 tanto, se alcanza la seguridad milirarde los Estados Unidos,

En esre scnrido, la teoria de las relaciones cfvico-rnilitares esra pensa-cia en la dave de [imitar al maximo el poder militar en un periodo dande lainfluencia de las fuerzas armadas estadounidenses habla llegada hasta dandenunca antes 1 0 habian hecho. En este plano, la especificidad de la teoria delas rclaciones cfvico-militares se relaciona con sociedades donde las fuerzasarmadas tienen capacidad para intervenir. Toda 1a obra de Huntington ex-plica este tipo de situaciones. Implicitarnenre las relaciones cfvico-rnilitaresen sociedades padficas a con instituciones milirares debiles no son el princi-pal inrercs de Huntington.

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