ALFONSO GUARIN ARIZA

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Bogotá. D.C., julio 10 de 2013

Doctor MARCO GERARDO MONROY CABRA Presidente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia Ciudad. Estimado señor Presidente: A los miembros de la Academia Colombiana de Jurisprudencia pongo a su consideración el concepto que solicita la Corte Consti-tucional sobre la acción de inexequibilidad de los artículos 45, 46 y 47 de la Ley 1551 de 2012 propuesta por el “ciudadano demandan-te” Luis Alejandro Rojas Bernal (Ref: “asignación consulta oficio 1497 Expediente D-9625”). 1. En la Ley 1551 se expiden normas “para modernizar la organi-

zación y el funcionamiento de los municipios dentro de la auto-nomía que la Constitución Política y la Ley como instrumentos de gestión para cumplir sus funciones” (art. 1º).

El impugnado artículo 45 dispone la “no procedibilidad de medidas cautelares” sobre los “recursos del sistema general de participacio-nes, del “sistema general de regalías y de las rentas propias de des-tinación específica para el gasto social de los municipios en los pro-cesos contenciosos adelantados en su contra”. En el mismo artículo además se regula que: a) “en los procesos ejecutivos” contra “un municipio solo se podrá decretar embargos una vez ejecutoriada la sentencia que ordena seguir adelante la ejecución”; y b) “en ningún caso procederán embargos de sumas de dinero correspondientes a recaudos tributarios o de otra natura-leza que hagan particulares a favor de municipios, antes de que es-tos hayan sido formalmente declarados y pagados por el responsa-ble tributario correspondiente”.

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“Parágrafo. De todas formas, corresponde a los alcaldes asegurar el cumplimiento de las obligaciones a cargo del municipio para lo cual deberá adoptar las medidas fiscales y presupuestales que se requie-ran para garantizar los derechos de los acreedores y cumplir con el principio de finanzas sanas”. El artículo 46 determina que “el Gobierno Nacional a través de la Agencia Nacional para la Defensa Judicial asesorará los procesos de defensa judicial de los municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría, y para ese objetivo se deberá expedir, en un término de seis meses a partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, la reglamentación que fije los procedimientos que le permitan a los municipios a ceder a dicha asesoría”. El artículo 47 consagra la conciliación prejudicial como “requisito de procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan con-tra municipios”, donde se dispone que se “tramitará siguiendo el procedimiento y los requisitos establecidos en los asuntos contencio-so administrativos”. Además, en extensa redacción del mismo artículo, se “protege el patrimonio público municipal” para lo que se otorgan y reglamen-tan funciones relativas a la conciliación al delegado del Ministerio Público, al representante legal del municipio, a la Procuraduría Ge-neral de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la territorial con competencia en el municipio de que se trate. Salvo el primer funcionario los demás pueden “objetar créditos a cargo del municipio cuando a su juicio no esté justificada la causa de la misma o el cumplimiento de las obligaciones que sirvieron como causa de la deuda, las cuales serán excluidas del acuerdo conciliato-rio y el objetante, o los demás intervinientes en la audiencia podrán iniciar dentro de los dos meses siguientes la acción popular para proteger el derecho colectivo del patrimonio público en la que se de-cida la validez de la acreencia. En el proceso que siga dicha acción se podrá decretar, desde el inicio, la suspensión de la actividad del

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acto en el que conste la obligación, cuando exista prueba siquiera sumaria o indicio que ponga en duda la causa del crédito”. En municipios de ciertas categorías el “comité de conciliación lo conformará solo el alcalde, el jefe de la oficina jurídica a quien se le asigne la función de la defensa judicial del municipio y el encargo del manejo del presupuesto”. “Se autorizan a las entidades públicas de todos los ´órdenes que se-an acreedoras de los municipios a bajar los intereses correspondien-tes o las sanciones a que haya lugar, y a condonar el capital o con-venir que sea reinvertido en programas sociales del municipio”. En el mismo artículo se determina que “no procederá cobro contra un municipio de deudas o saldos pendientes de convenios interad-ministrativos de cofinanciación, cuando se compruebe que éstas se originaron por conductas de los funcionarios responsables en con-tradicción a la Ley, que generaron detrimento al patrimonio públi-co” por “una incorrecta gestión municipal”. A la precedente situación administrativa se agregan reglas “a través de procesos judiciales, fiscales y disciplinarios para determi-nar las responsabilidades a que haya lugar contra los funcionarios que hayan causado el daño y recuperar el dinero público que no se haya aplicado adecuadamente al cumplimiento del fin a que estaba destinado”. 2.- La pretensión de inconstitucionalidad se finca en dos indivi-duales jurídicas clases de alegatos y de entrada se analiza la primera, exclusivamente concretada en que los artículos impug-nados no están conexos de modos: “causal, temático y sistemá-tico o tele- ológico razonable, con el contenido material u objeti-vo de la Ley 1551 de 2012 a que pertenecen”, porque tal obje-tivo solo es el de modernizar la organización estructural y fun-cionamien- to administrativo de los municipios, mientras que nin-guno de los fines de esos artículos “teleológicamente” forma parte de ese objetivo.

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Por las “ausencias de las citadas conexidades” en la acción se ale-ga que: a) los artículos atentan “contra el ‘apotegma1 de unidad de materia legislativa’ que consagra el artículo 158 de la Constitución Política”, con el sentido de que “todo proyecto de Ley debe referir-se a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o mo-dificaciones que no se relacionen con ella”, y b) que los artículos re-lacionados no tienen ninguna de las aludidas conexidades con el objetivo estructural de la Ley 1551, fijado para “modernizar la or-ganización y el funcionamiento de los municipios dentro de la auto-nomía y la Constitución Política y la Ley”.

Por lo anterior se invoca la inexequibilidad de las impugnadas disposiciones, relativas a: “no procedibilidad de medidas cautela-res” (art.45), al “asesoramiento de la Agencia Nacional a municipios para la defensa judicial” (art.46), y a la “conciliación prejudicial” (art.47). Con esos criterios se afirma que el artículo 45 “es de carácter pu-ramente procedimental” y que por esa jurídica naturaleza no tiene ninguna de las precedentes conexidades. En relación del artículo 46, se asevera que al estatuir una función administrativa a la Agencia Nacional de la Defensa Judicial, como asesora Judicial de los municipios de 4ª, 5ª y 6ª categoría en los procesos de defensa judicial, “no es una modificación institucional propia del desarrollo del motivo de la Ley, es decir, la consecución de una gobernanza eficiente y eficaz a nivel municipal”. Del artículo 47, pertinente a la conciliación prejudicial, se alega que “no tiene conexión con la Ley” y que su “carácter es puramente procedimental y disciplinario al hacer referencia a la conciliación como requisitos de procedibilidad, aspectos secundarios de la mis-

1 Según la Real Academia de la Lengua, esta expresión corresponde a un dicho breve y senten-

cioso, dicho feliz. Llámase así generalmente al que tiene celebridad por haberlo proferido o escrito algún hombre ilustre o por cualquier otro concepto.

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ma, objeciones y decisiones de no pago de específicas deudas que se encuentren en cabeza de los municipios” (sic). 2.1. Expongo de entrada que no comparto la argumentación en que se basa la petición de inexequibilidad de los enunciados artí-cu- los de la Ley 1551, dirigida a que desconocen el artículo 158 de la Carta Política. En consecuencia, para contradecir esos ar-gu- mentos manifiesto que:

a) Del ámbito o componente del objetivo de la Ley 1551/2012, destinada a “modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios dentro de la autonomía que la Constitución Política y la Ley como instrumentos de gestión para cumplir funciones”, (art. 1º), surge el si-guiente razonamiento: No es ordinario y razonable que el propósito de la Ley 1551 exclusiva y únicamente sea el de modernizar estruc-turas y funciones municipales, como con “visión teleoló-gica2” se alega en la demanda, pues en la Constitución de un Estado Social de Derecho de Colombia, es irrazonable e inadecuado legislar con ese exclusivo determinante de-seo u objetivo, sin ningún inexorable ético propósito de atender las cotidianas graves necesidades sociales del pueblo municipal. Entonces, en razón del significado de la “teleología”, esa vital ética misión sin duda significa “un previsto objetivo, fin, meta o propósito” anexado e implícitamente adherido al objetivo de la Ley en comen-to. Entonces, la legal modernización de la administrativa or-ganización municipal en comento implícitamente corres-ponde a la inexorable justa, ética y democrática búsqueda con prontitud para atender los precedentes requerimien-

2 Es oportuno indicar que este término proviene de términos griegos, a saber: “Télos (fin meta

y propósito) y logos (razón y explicación)”. Luego teleología comprende la “razón de actividades en función de lograr un previsto objetivo, fin, meta o propósito.

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tos que sin duda son “razones del ser” de la Ley 1551 que reclaman pertinentes fuentes dinerarias. Entonces, en el general pretendido objetivo de modernización de esa ley aparece que los particulares objetivos de los artí-culos impugnados constitucionalmente forman parte de su aludida “razón de ser” y por ende que son exequibles.

b) Los aludidos artículos 45,46 y 47 en su orden son relativos

a: la “no procedibilidad de medidas cautelares”; la “Agencia Nacional para la Defensa Judicial de los munici-pios” y la “conciliación prejudicial”. Estas resaltan un sentido constitucional de capacidad presupuestaria muni-cipal para lograr una inexorable meta inherente al obje-tivo de modernizar su existente función de satisfacer las humanas necesidades de sus comunidades.

En su orden, para acreditar lo afirmado se reiteran algu-nas de las singulares metas de esos artículos:

1ª.- (Art.45): la “no procedibilidad de medidas cautelares sobre los recursos, regalías y rentas propias de destinación específica para gasto social de los municipios.

2ª.- “en los procesos ejecutivos contra un municipio solo se podrán decretar embargos una vez ejecutoriada la sen-tencia que ordena seguir adelante la ejecución” y “co-rresponde a los alcaldes asegurar el cumplimiento de las obligaciones a cargo del municipio para garantizar los de-rechos de los acreedores y cumplir con el principio de fi-nanzas sanas”. 3ª.- (art.46): “el Gobierno Nacional, a través de la Agencia Nacional para la Defensa Judicial, asesorará los procesos de defensa judicial de los municipios de 4ª, 5ª y 6ª cate-goría”.

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4ª.- (art.47): consagrar la “conciliación prejudicial”, la cual en la demanda se califica de ser un acto “puramente pro-cedimental y disciplinario”. Estimo que esta afirmación es desacertada porque la conciliación se consagra no como un acto judicial sino anterior a cualquier proceso y por-que legalmente nunca ha tenido y, menos con la ley 1551, ningún alcance jurisdiccional o declarativo de dere-cho. Sin duda, las funciones que en esta disposición se otorga a la conciliación se buscan cumplir y satisfacer los inequívocos objetivos sociales implícitos en el punto legal de la modernización en análisis, en razón de que con ese acto se pretende aumentar la presupuestaria capacidad municipal. Se agrega que para cumplir los indicados precedentes propósitos, en el mismo artículo 47, a la conciliación se otorga lo siguiente: I.- “requisito de procedibilidad del proceso ejecutivo con-tra municipios”. II.- proteger el “patrimonio público”, con la función de objetar créditos inciertos por parte de importantes fun-cionarios administrativos. III.- defender el patrimonio del municipio con la creación de un “Comité de conciliación para la defensa del munici-pio”. IV.- autorizar a ciertas acreedoras entidades públicas de los municipios a rebajar intereses y sanciones, y a con-donar capital o “convenir que sea reinvertido en progra-mas sociales del municipio”. Se reitera que la conciliación no es un acto de trámite ju-dicial porque está destinado a “proteger el patrimonio público”, para lo que a ningún funcionario incluyendo al

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juez se otorgan funciones no judiciales, pues son admi-nistrativas. V.- “reinvertir en programas sociales del municipio” y “no proceder el cobro contra un municipio de deudas o saldos pendientes de convenios interadministrativos de cofinan-ciación, cuando se compruebe que estas se originaron por conductas de los funcionarios responsables, en contradic-ción de la Ley, que generaron detrimento al patrimonio público”, de lo cual surgen “procesos judiciales, fiscales y disciplinarios para determinar la responsabilidades a que haya lugar” y “recuperar el dinero público que no se haya aplicado adecuadamente al cumplimiento del fin a que es-taba destinado”.

c) En conclusión resulta que de las precedentes circunstan-cias aparece que para modernizar y organizar la función municipal, es indispensable satisfacer las ontológicas nece-sidades humanas y por ende modificar ciertas actividades administrativas vinculadas al área judicial y a las funcio-nes de ciertos funcionarios, como se registra en los impug-nados artículos.

Para acreditar lo aseverado se transcriben algunos de los textos aportados con la demanda sobre debates en la Cámara de Representantes y en el Senado de la República: “a través del otorgamiento de competencias y funciones se

busca que el nivel nacional se encargue de definir los objeti-vos, planes , políticas y estrategias de desarrollo económi-co y social para todo el territorio y que el municipio como célula básica de la organización del Estado, sea el prestador de los servicios públicos y sociales”. El “proyecto de Ley busca dotar los municipios de un esta-tuto moderno, ágil acorde con la realidad nacional, que permita a las administraciones municipales autónomamen-

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te cumplir con sus funciones y prestar los servicios a su cargo”. Se “busca proporcionar a entidades territoriales claridad normativa sobre los procedimientos de gestión pública que deben desarrollar para el cumplimiento de sus competen-cias con enfoque de gestión orientada a resultados”.

“elemento muy importante que incorpora el presente pro-yecto es facilitar con las herramientas existentes en la ad-ministración pública como son la delegación y asignación de competencias, pero según la realidad y particularidades de los municipios en la actualidad, se tendrán en cuenta los diversos factores que realmente estructuran un municipio como es la capacidad económica” entre otros factores. Sobre la inconstitucionalidad relativa a la precedente jurí-dica clase temática en la demanda se concluye que: “al no existir conexidad de ninguna forma entre los artículos 45,46 y 47 de la Ley 1551/2012 y el contenido temático de esta Ley, la vigencia de estos enunciados normativos resulta contraria al apotegma3 de unidad de materia legislativa consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política Nacional”. Empero, como se han expuesto argumentos relativos a evidentes conexidades entre tales disposiciones y el temá-tico material objetivo de la ley, los cuales refutan los in-vocados para sustentar la inconstitucionalidad en mención, en el siguiente numeral se analiza la segunda jurídica clase temática propuesta para obtenerla.

3 Apotegma es un término que procede del vocablo latino apophthegma, aunque su

origen más lejano se encuentra en la lengua griega. Un apotegma es un dicho breve y sentencioso, que incluye un contenido moral que pretende aleccionar. De ahí no se entiende la utilización del demandante por esta palabra.

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2.2. En la segunda jurídica clase de alegatos se afirma que por la misma falta de conexidad alegada en la primera jurídica cla-se de alegatos de la parte actora, la expedición de los mis-mos artículos “contravienen los principios de consecutividad e identidad flexible en el trámite legislativo”. Con esa idea se invoca el desconocimiento de los artículos “157 y 160 de la Constitución, y el 177 de la Ley 5ª de 1992, reglamen-taria del funcionamiento del Congreso”. Sobre este aspec-to puntualizo lo siguiente: El artículo 157 contiene amplias y bien genéricas reglas pa-ra elaborar los proyectos de ley sobre su oficial publicación, la aprobación de las leyes en primero y segundo debate y la sanción del gobierno. El artículo 160 En concreto regla que: “Entre el primero y el segundo debate deberá mediar un lapso no inferior a ocho días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cáma-ras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos quince días. Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adi-ciones y supresiones que juzgue necesarias.

En el informe al Cámara plena para segundo debate, el po-nente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que de-terminaron su rechazo.

Todo proyecto de Ley de Acto Legislativo deberá tener in-

forme de ponencia en la respectiva comisión encargada de tramitarlo, y deberá dársele el curso correspondiente”. En complemento de lo anterior el artículo 177 de la Ley 5ª /92, se refiere a las diferencias entre las salas plenarias de la

Cámara y las Comisiones Constitucionales, según el cual “Las discrepancias que surgieren entre las plenarias de las Cámaras y sus Comisiones Constitucionales acerca de pro-

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yectos de ley, no deberán corresponder a asuntos nuevos, o no aprobados, o negados en la Comisión Permanente respec-tiva. Si así fuere, las mismas Comisiones reconsiderarán la novedad y decidirán sobre ella, previa remisión del proyecto dispuesta por la Corporación”.

2.2.1. Según esta segunda jurídica clase de alegatos las transcritas

reglas de la actividad legislativa (comprensivas de los enun-ciados principios constitucionales) fueron desconocidas en la expedición de los artículos 45 a 47 de la citada ley. Em-pero, no hay que desconocer que esas reglas solo regulan la elaboración de Leyes cuando un senador o representan-te a la Cámara propone especiales y singulares eventos como diversos y diferentes objetivos del formalizado como estructural materia de la ley a la que pretende introducir temas inconexos. La postura de la parte actora sobre este punto comprende lo que sigue:

Con meras citaciones de las tres relacionadas normas cons-

titucionales y legales que se consideran violadas, y de sen-tencias constitucionales en la demanda se alega que aqué-llas “configuran los principios de ‘consecutividad e identi-dad flexible’ que han creado una barrera de reformas que impliquen una enmienda total que impida el reconocimiento de la iniciativa del trámite precedente” (sic.), entre esas sentencias una textualmente se referencia el principio en análisis, así:

“(i) estudiar y debatir todos los temas propuestos ante ellas

durante el trámite legislativo para así dar cumplimiento al art. 157 superior,(ii) no omitir el ejercicio de sus competen-cias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo modifiquen o adiciones” (sic).

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sobre el “principio de identidad flexible legislativa”, la Corte Constitucional expresa que “el proyecto de ley se conserve siempre el mismo a lo largo del trámite legislativo, en cuanto a su materia o núcleo temático, razón por la cual las modifi-caciones o adiciones introducidas como artículos nuevos de-ben tener un vínculo razonable con el tema general del pro-yecto en curso, lo cual implica que (i) dichos cambios se refie-ran a temas tratados y aprobados en el primer debate, y (ii) que estos temas guarden estrecha relación con el contenido del proyecto”(sic.)

En definitiva la parte actora considera que los asuntos legis-lavos que regulan los impugnados artículos no tienen co-nexidad con el objetivo de la ley, y que por esa legal circuns-tancia han violado los constitucionales artículos 157, 158 y 160, lo cual no acepto y por lo mismo considero constitu-cionales. Por supuesto ya está argumentado que no comparto los argumentos que componen la primera jurídica clase grupal de alegatos sustentatorios la inexequibilidad en análisis, ba-sada en la precisada inconexidad de los artículos 45 a 47 con la ley 1551. Entonces, como en las mismas faltas de conexidades se funda la segunda clase grupal de alegatos, en el sentido de que el proyecto de la ley ha debido tramitarse en los enun-ciados trámites constitucionales, finalmente concluyo que las jurídicas dos clases de argumentos manifestados en la demanda no sustentan la pretensión de inconstitucionali-dad de los tantas veces referidos artículos. ALFONSO GUARIN ARIZA

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