ALEGATO AUDIENCIA PUBLICA COMISION DE DISTORSIONES
Transcript of ALEGATO AUDIENCIA PUBLICA COMISION DE DISTORSIONES
1
ALEGATO FEDELECHE AUDIENCIA PÚBLICA COMISION DE DISTORSIONES
7 de Noviembre de 2006
Salvaguardia:
Leche Fluida, Leche en Polvo y Queso Gouda Originarios de Argentina
I.‐ Alegato principal:
Como primera cuestión, FEDELECHE quiere manifestar su apoyo a la manera cómo esta Comisión de Distorsiones ha conducido esta investigación y, por supuesto, a sus determinaciones hechas con fecha 6 de Octubre de 2006, y sus fundamentos de hecho y de derecho, esto es, su resolución de recomendar la aplicación de una salvaguardia provisional.
Del mismo modo, FEDELECHE solicita que en el plazo más breve posible, esta Comisión recomiende la aplicación de una salvaguardia definitiva en contra de los mismos productos objeto de la provisional, en contra del mismo origen, Argentina, pero aumentando la sobretasa desde un 23% al 31,5% que hemos solicitado justificadamente desde un inicio.
Todos y cada uno de los requisitos exigidos por el Artículo XIX del GATT de 1994 y por el ASG se cumplen en este caso y, por consiguiente, la aplicación de estas salvaguardias constituye un derecho del sector lácteo nacional y del Estado de Chile plenamente amparado en las obligaciones de nuestro país bajo la OMC y en nuestra legislación nacional. Por lo demás,
alegato escrito
2
así queda demostrado del cúmulo de antecedentes de que ha dispuesto esta Comisión en la presente investigación.
Dicho lo anterior, y considerando lo escaso del tiempo para presentar esta intervención, nos concentraremos, básicamente, en 5 puntos: (i) La aplicación de salvaguardias en contra de productos argentinos excluyéndose los demás orígenes; (ii) El carácter directamente competidor entre la leche predio y los productos materia de la salvaguardia; (iii) Aumentos de importaciones; (iv) Amenaza de daño grave/daño grave y relación de causalidad; y (v) nivel de la sobretasa en un 31,5%.
En todo caso, a manera de comentario general, salta a la vista que los distintos actores que han formalizado su oposición a la medida, entre ellos el gobierno argentino y su Centro de Industria Láctea, no sólo plasman la realidad de los hechos en forma parcial. Además, es patente la falta de sustentación que tienen sus aseveraciones con respecto al real sentido y alcance de las regulaciones OMC sobre salvaguardias.
Resulta particularmente revelador que la presentación del gobierno argentino (como tantos otros escritos) omita cualquier referencia a las políticas internas seguidas por dicho gobierno en materia de regulaciones y fijaciones de precios, derechos de exportación, reintegros, subsidios asociados a la energía, a insumos alimenticios, etc., etc. Finalmente, casi todas las presentaciones formulan objeciones a las actas de la Comisión de Distorsiones, imputando, por ejemplo, la falta de determinaciones de uno o más factores de amenaza de daño/daño grave. (Art. 4.2.a del ASG). Este tipo de objeciones, simplemente, se encuentran fuera de lugar y descontextualizadas. La inclusión en una notificación OMC de un análisis de todos los factores pertinentes de amenaza de daño/daño grave, siempre y cuando todos sean aplicables, procede cuando un miembro ya ha resuelto establecer una medida de salvaguardia definitiva. No antes.
(i).‐ Exclusión de los demás orígenes en la aplicación de las salvaguardias:
alegato escrito
3
En su solicitud de consultas OMC por la aplicación de la salvaguardia provisional (algo bastante extemporáneo que únicamente denota un ánimo de presión hacia esta Comisión y el Gobierno de Chile), el gobierno argentino califica la exclusión de los demás orígenes de la aplicación de la medida como “…una violación flagrante de los principios básicos del sistema multilateral de comercio,…”.
Para Argentina, el imponer la salvaguardia sólo a su respecto viola el principio de NMF (Art. I del GATT de 1994) así como el artículo 2.2 del ASG).
H. Comisión, con fecha 1 de Septiembre de 2006, FEDELECHE presentó una completa minuta acompañada de jurisprudencia OMC en la cual se demuestra perentoriamente que la aplicación de salvaguardias, sólo respecto de los productos originarios de Argentina, dadas las circunstancias de este caso, constituye una decisión OMC íntegramente consistente.
El gobierno argentino, el 10 de Octubre pasado, presentó su escrito de oposición a las medidas. Más de un mes después de acompañada dicha minuta y días después de aplicarse la salvaguardia provisional. Sin embargo H. Comisión, la oposición del gobierno argentino nada dice sobre la exclusión de orígenes.
Por lo mismo, estimamos que esta instancia de audiencia pública, es un momento muy oportuno para que los representantes del gobierno argentino, y todos aquellos actores privados de ese país, se hagan cargo de este punto y sobre los principios del paralelismo y de la no atribución.
Igualmente, como se explica en la minuta, adelantamos que no existe informe alguno emanado del Sistema de Solución de Diferencias de la OMC que establezca expresamente una prohibición para que un miembro resuelva excluir uno o más orígenes de la aplicación de una salvaguardia. El informe del Órgano de Apelación (OA) en el caso Estados Unidos‐Acero1,
1 Estados Unidos-Salvaguardias sobre el acero, Informe del Órgano de Apelación,
WT/DS248/AB/R, WT/DS249/AB/R, WT/DS251/AB/R, WT/DS252/AB/R, WT/DS253/AB/R, WT/DS254/AB/R, WT/DS258/AB/R, WT/DS259/AB/R).
alegato escrito
4
así lo confirma. Cuestión muy distinta, lo que sí hay, es una clarificación sobre cuándo procede una exclusión y qué reglas deben seguirse.
A la luz de los antecedentes que obran en este caso, es manifiesto que: a) El principal origen de leche fluida, leche en polvo y queso gouda son las importaciones argentinas; b) La causa principal de la amenaza de daño grave/daño grave que afecta al sector lácteo nacional, en particular a los productores de leche predio son esas importaciones, y no aquellas provenientes de otros orígenes consideradas en su conjunto.
Para el período enero‐octubre de 2006, la participación de Argentina en las importaciones, en comparación con los demás orígenes es la siguiente: Casi un 95% en queso gouda, un 93% en leche fluida, y más de un 70% en leche en polvo.
Un comentario más a este respecto. La decisión que ha adoptado esta Comisión y el gobierno chileno de aplicar la medida únicamente a los productos argentinos representa todo lo contrario a la calificación hecha por el gobierno argentino. Refleja la seriedad de un país que buscando el pleno respeto a los equilibrios de concesiones del sistema multilateral, en este caso, relacionado con la imposición de una salvaguardia, ha evitado, porque es legítimo hacerlo, afectar injustamente los intereses de países ajenos al daño causado.
Algo que Argentina no hizo cuando hace algunos años atrás aplicó una salvaguardia a las importaciones de duraznos en conserva afectando las exportaciones chilenas cuya participación en sus mercados era irrisoria a diferencia de los duraznos de origen griego.
(ii).‐ Carácter directamente competidor entre la leche predio y los productos objeto de la medida:
H. Comisión, en casi todas las oposiciones, se afirma que FEDELECHE carece de legitimación activa como denunciante de las salvaguardias porque no representamos al conjunto de los productores de los “…productos similares o directamente competidores…”.
alegato escrito
5
Y así, para apoyar esta opinión, actores como la CIL argentina citan una y otra vez a su favor como precedente aplicable el informe del OA en el caso Estados Unidos‐Cordero2.
Basados en ello, además, intentan cuestionar los criterios establecidos por la Comisión en su Primer Acta.
Para decirlo francamente, tanto los argumentos dados para este punto, como las interpretaciones jurídicas adelantadas para reflejar el sentido de los Artículos XIX.1.a del GATT de 1994, 2.1 y 4.1.c del ASG, están derechamente equivocados.
En primer lugar, el caso Estados Unidos‐Cordero no es aplicable al caso que examina esta Comisión. En efecto, en ese caso, el criterio examinado por el OA fue el de “producto similar” y no el de productos directamente competidores.
El motivo radica en que la USITC constató que los corderos en pie eran un producto similar a la carne de cordero no que eran directamente competidores. En cambio, como consta de las actas de esta Comisión, su constatación no es que la leche predio sea un producto similar a la leche fluida, leche en polvo y queso gouda. Cuestión muy distinta, es que son productos directamente competidores. Desde el punto de vista del ASG, y de todo otro acuerdo de la OMC que trabaja sobre los mismos conceptos, “producto similar” (like product) y “producto directamente competidor”, no son una misma cosa.
Como sentenció el OA en Corea — Bebidas alcohólicas (párrafo 118. (WT/DS75/AB/R, WT/DS84/AB/R):
“… Los productos “similares” son una subcategoría de los productos directamente competidores o directamente sustituibles entre sí: todos los productos similares son, por definición, productos directamente competidores o directamente sustituibles entre sí, mientras que no todos los productos “directamente competidores o directamente sustituibles entre sí”
2 Estados Unidos-Cordero, Informe del Órgano de Apelación, WT/DS177/AB/R, WT/DS178/AB/R.
alegato escrito
6
son productos “similares”. El concepto de producto similar debe interpretarse en sentido restringido, pero la categoría de productos directamente competidores o directamente sustituibles entre sí es más amplia.” Es por ello que en el informe sobre el caso Cordero, este mismo órgano señala en el párrafo 88:
“No cabe duda de que en este caso el ʺproducto similarʺ es la ʺcarne de corderoʺ, que es el producto importado respecto del cual se efectuó la investigación sobre la medida de salvaguardia. La USITC consideró que la ʺrama de producción nacionalʺ que produce el ʺproducto similarʺ (carne de cordero) comprende a los criadores y a los establecimientos de engorde de los corderos en pie. Sin embargo, no se debate aquí el término ʺproductos directamente competidoresʺ, ya que la USITC no constató que en este caso hubiera algún producto de este tipo.3 (lo destacado es nuestro). De esta manera H. Comisión, aun bajo la sola perspectiva de considerar la leche predio como un insumo de los productos materia de este expediente, en el seno de la OMC, no existe un precedente, en particular el del caso Cordero, que establezca o determine que una relación insumo‐producto elaborado no constituye una relación de “…productos directamente competidores…” en los términos del ASG. Máxime, poniendo en relevancia que cada relación debe ser examinada caso a caso en función de sus características y peculiaridades específicas y teniendo al mercado de que se trate como contexto.
En segundo lugar, la interpretación que el OA ha hecho del concepto “productos directamente competidores”, avala enteramente los factores que
3 Observamos que dos comisarios (Askey y Crawford) no se sumaron a las constataciones de
la USITC sobre este punto. Esos dos comisarios estimaron que los corderos en pie, producidos por los criadores y los establecimientos de engorde, son directamente competidores con la carne de cordero y que, por consiguiente, la "rama de producción nacional" incluye a los productores de esos productos competidores. USITC Report, pp. I-8 y I-9, notas de pie de página 7 (comisario Askey) y 8 (comisario Crawford). Los Estados Unidos no han alegado, ante el grupo especial o ante nosotros, que los corderos en pie sean directamente competidores con la carne de cordero, y, como hemos indicado anteriormente, esta cuestión no está incluida en la presente apelación.
alegato escrito
7
esta Comisión toma en cuenta para haber realizado esta constatación al momento de aprobar el inicio de la investigación.
La Comisión establece que la leche predio, por un lado, y la leche fluida, leche en polvo y queso gouda, por el otro, son “productos directamente competidores en los términos exigidos por el artículo XIX del GATT de 1994 y el ASG, por cuanto: Tanto la leche predio como la leche en polvo constituyen materias primas para la elaboración de productos lácteos más elaborados; La industria láctea, en sus decisiones de producción, toma la decisión de demandar leche predio para elaborar leche fluida y queso gouda, o bien de importar estos dos productos ya terminados. En efecto:
a) La determinación sobre si dos productos son similares o directamente competidores involucra inevitablemente un elemento de apreciación personal y discrecional.4 La gama adecuada de productos directamente competidores o directamente sustituibles entre sí debe determinarse caso a caso. El contexto de una relación de competencia necesariamente es el mercado.5
b) Según el sentido corriente de la expresión directamente
competidores, los productos son competidores entre sí si se ofrecen como medios alternativos de satisfacer una necesidad o inclinación determinada.6
c) La competencia directa también comprende una noción dinámica de
mercado, es decir, no sólo situaciones en las cuales dos productos ya son considerados como alternativos sino que también situaciones en
4 Japón-Bebidas Alcohólicas II, Informe del Órgano de Apelación, página 25, WT/DS8/AB/R,
WT/DS10/AB/R, WT/DS11/AB/R. 5 Japón-Bebidas Alcohólicas II, Informe del Órgano de Apelación, página 30; Corea-Bebidas
Alcohólicas, Informe del Órgano de Apelación, párrafos 114-115, WT/DS75/AB/R, WT/DS84/AB/R. 6 Corea-Bebidas Alcohólicas, Informe del Órgano de Apelación, párrafos 114-115.
alegato escrito
8
las cuales, en el futuro, pueden llegar a considerarse como sustitutos. 7
d) La palabra “competidores” tiene un sentido más amplio que la
expresión “que compiten efectivamente” y abarca también la posibilidad de competir. No es necesario que los productos estén en competencia efectiva en el mercado en un momento dado para que puedan ser considerados competidores.8
e) El concepto de producto similar debe interpretarse en sentido
restringido, pero la categoría de productos directamente competidores o sustituibles entre sí es más amplia. Mientras que los productos perfectamente sustituibles entre sí están comprendidos en la primera frase del párrafo 2 del artículo III, los productos imperfectamente sustituibles entre sí pueden considerarse comprendidos en la segunda frase del párrafo 2 del artículo III.9
Consecuencialmente, analizando la manera como funciona el mercado lácteo, es indudable que la leche en polvo y la leche predio, funcionan actualmente como productos sustitutos o alternativos en el proceso de toma de decisiones de la industria láctea a la hora de elaborar una importante gama de lácteos más elaborados. Tampoco es cuestionable el hecho de que la demanda de leche predio para elaborar leche fluida y queso gouda tiene una relación directa con la importación de estos productos ya terminados y que esa demanda y el precio de la leche predio están directamente influenciados por los volúmenes importados y sus precios. Lo propio ocurre con las importaciones de leche en polvo. A mayor abundamiento, y en razón de su uso final, también existe una relación de conversión lineal manifiesta entre la leche predio y estos productos. Asimismo, dentro de la categoría de leches en polvo, vale la pena mencionar que la leche en polvo fraccionada, entendiéndose por ésta únicamente aquella
7 Corea-Bebidas Alcohólicas, Informe del Órgano de Apelación, párrafo 120. 8 Estados Unidos-Hilados de algodón, Informe del Órgano de Apelación, párrafos 96-98,
WT/DS192/AB/R. 9 Corea-Bebidas Alcohólicas, Informe del Órgano de Apelación, párrafo 118.
alegato escrito
9
instantánea y que se importa para ser vendida a consumidor final, abastecedores, supermercados, etc., no constituye una excepción al carácter directamente competidor de este producto con la leche predio. Desde el punto de vista del mercado lácteo, componente de análisis principal, las importaciones de este producto tienen una incidencia directa en los precios que la industria láctea nacional está dispuesta a pagar al productor de leche predio. Téngase muy en cuenta que la producción de leches en polvo fraccionadas instantáneas, entre otros, en envases de un kilo, constituye un rubro de producción y comercialización locales muy importante para varias industrias lácteas en Chile, con diversificación de marcas, consumidores, contenidos grasos, etc. Así por ejemplo, las empresas Surlat, Colún, Watt’s y Nestlé Chile. Además, nuevamente se da el otro criterio de relación consistente en que el importador o bien comprador al por mayor como grandes supermercados, pueden optar entre importar esta leche en polvo fraccionada desde Argentina, o bien encargar su producción o comprarla directamente de una industria láctea radicada en Chile. En otras palabras, o bien el importador, trader o gran abastecedor de abarrotes importa esta leche en polvo fraccionada desde Argentina, o bien la encarga y adquiere domésticamente de las industrias nacionales, lo cual, tiene un efecto e incidencia forzosas en la demanda de leche predio por parte de estas industrias y por ende en el precio de esta leche. H. Comisión, así, para efectos de esta determinación, teniendo en cuenta las estructuras particulares de los mercados lácteos, es indudable, entonces, que la leche predio, por un lado, y la leche fluida, leche en polvo, fraccionada o no, instantánea o no, y queso gouda, por el otro, son “productos directamente competidores en los términos exigidos por el artículo XIX del GATT de 1994 y el artículo 2.1 del ASG. Habida cuenta de ello, FEDELECHE representa a la rama de producción nacional de productos directamente competidores con los productos importados denunciados, siendo una proporción más que importante de dicha rama. La existencia de legitimación activa por parte de FEDELECHE en la presente solicitud e investigación por salvaguardias es real y cumple a cabalidad con los Artículos XIX del GATT de 1994, 2.1 y 4.1.c del ASG.
alegato escrito
10
(iii).‐ Aumentos de importaciones:
H. Comisión, al amparo de la evolución que han registrado en Chile las importaciones de leche fluida, leche en polvo y queso gouda argentino, honestamente no comprendemos cómo, el gobierno argentino, su CIL, algunas de sus industrias, etc., llegan al extremo de asegurar en sus presentaciones que estas importaciones no han aumentado en los términos exigidos por el ASG.
Todos los datos y tasas sobre aumento obran en poder de esta Comisión y lo único que ellos demuestran, es que en lo que va de este año, los aumentos de importaciones, comparados a igual período del año 2005, han sido lo bastante reciente, lo bastante súbito, lo bastante agudo y lo bastante importante para causar o amenazar con causar un daño grave. A mayor abundamiento, los datos relativos al pasado más reciente proporcionarán a las autoridades competentes una base esencial y, por lo general, más fiable para llevar a cabo una determinación de la existencia de una amenaza de daño grave 10
Estos datos demuestran que los aumentos son tanto absolutos como relativos. En todo caso, las salvaguardias no requieren que ambos tipos de aumentos estén presentes a la vez, sino que tan solo uno de ellos se configure.11
Para el período enero‐octubre de 2006, la participación de Argentina en las importaciones, en comparación con los demás orígenes es la siguiente: Casi un 95% en queso gouda, un 93% en leche fluida, y más de un 70% en leche en polvo.
Por su lado, cuando se examina el ritmo y cuantía de estos aumentos, factor más relevante de análisis, las tasas de crecimiento y su dinámica son absolutamente ilustrativas. Tal como esta H. Comisión lo consigna, sólo al
10 Argentina-Calzado, Informe del Órgano de Apelación, párrafo 131, WT/DS121/AB/R; Estados
Unidos-Cordero, Informe del Órgano de Apelación, párrafo 137. 11 Estados Unidos-Acero, Informe del Órgano de Apelación, párrafo 390.
alegato escrito
11
período enero‐agosto de este año, comparado con igual período de 2005, la leche en polvo aumentó en un 122%, la leche fluida en un 301,2% y el queso gouda en un 108%.
En todo caso, para quienes señalen que el período septiembre‐octubre registra una baja en este ritmo y cuantía de aumento, vale la pena consignar que:
a) Ello en nada obsta a que comparados con el año 2005, sigan
registrándose aumentos abruptos y explosivos de importaciones; b) “El párrafo 1 del artículo 2 no exige que las importaciones estén
aumentando en el momento de formularse la determinación. El sentido claro de la frase “las importaciones … han aumentado en tal cantidad” sólo sugiere que las importaciones tienen que haber aumentado, y que continúa “la importación” de los productos de que se trata que ha aumentado en (tal) cantidad. Una disminución de las importaciones al final del período objeto de investigación no impide necesariamente que la autoridad investigadora constate que, a pesar de eso, el aumento de las importaciones de los productos continúa “en tal cantidad”.”12
c) El principal factor que explica una reducción, de existir ésta, es el
hecho de que se haya abierto la investigación por salvaguardias el 11 de Septiembre y de que se haya aplicado una medida provisional el 13 de Octubre. Para ello, bastaría con ver los niveles permanentemente importados antes de tales episodios.
Otro de los elementos importantes que se consagran en este expediente es que estos aumentos han sido consecuencia de varios acontecimientos que eran imprevistos e inesperados para Chile, al momento en que negoció los balances de concesiones de acceso a mercado y de medidas de protección al amparo de la OMC en 1994 y al amparo del MERCOSUR en 1996. (Estas circunstancias se explican detenidamente en la solicitud de salvaguardias de FEDELECHE).
12 Estados Unidos-Acero, Informe del Órgano de Apelación, párrafo 367.
alegato escrito
12
Es un elemento importante porque los aumentos de las importaciones argentinas, a estos ritmos, cuantías y niveles, también han sido imprevistos e inesperados. Por lo tanto, se justifica plenamente la aplicación de salvaguardias, lo cual, en su carácter de respuesta nacional extraordinaria ante aumentos de importaciones, no depende de las cantidades del producto que se importan, sino del hecho de que el aumento haya sido imprevisto e inesperado.13
(iv).‐ Amenaza de daño grave/daño grave y relación de causalidad con aumentos de importaciones:
Son hechos probados en esta investigación que: a) Los primeros anuncios hechos por la industria láctea respecto de los precios
a ser pagados a los productores para la temporada primavera‐verano, registraron una baja fuera de lo normal que en promedio alcanzó los $10.‐ y que ya, con esos niveles de precios, la utilidad neta en comparación con los costos medios de producción arrojaban márgenes negativos para una inmensa mayoría de la rama de producción nacional afectada. Dicho sea de paso, no hay ningún escrito de oposición, incluyendo el del gobierno argentino, que se haga cargo de ello, lo cual fue aportado al expediente con fecha 28 de Septiembre de 2006;
b) Se trata de bajas anormales por cuanto los castigos en los precios no
guardan relación con las bajas que ordinariamente debieron haber ocurrido considerando el carácter estacional de precios otoño‐invierno/primavera‐verano.
c) De no mediar la aplicación de la salvaguardia provisional, era
prácticamente seguro que a estas bajas anormales, se sumaría una segunda baja aun más anormal. Tanto así, que el 30 de Septiembre la empresa VIALAT hizo lo propio en relación con las Regiones VIII, XI y X.
13 Estados Unidos-Acero, Informe del Órgano de Apelación, párrafo 350.
alegato escrito
13
d) A consecuencia de la aplicación de la salvaguardia provisional, no ha habido ningún nuevo anuncio de bajas en los precios. Incluso más, con fecha 19 de Octubre, la empresa VIALAT comunicó a sus productores que revertiría parcialmente pero en un grado sustantivo su segundo anuncio de bajas que aplicaría a partir de este mes de Noviembre. El motivo es la recuperación mostrada por los precios internacionales de los commodities en las últimas 3 semanas que esperan no decline en los próximos 2 meses y la puesta en vigencia de salvaguardias al sector exportador lácteo argentino, esta última de carácter temporal, por ahora.
De tal manera que no queda en cuestionamiento:
(i) Que las importaciones de estos lácteos argentinos han generado en el sector lácteo nacional, preponderantemente en el productor de leche predio, una situación de amenaza de daño grave y de daño grave;
(ii) Que los aumentos que estas importaciones han registrado, han sido tales y
se realizan en condiciones tales, que gozan de la aptitud necesaria como para causar esa amenaza de daño grave y daño grave;
(iii) Que la causa principal de esa amenaza de daño grave/daño grave son tales
aumentos, existiendo entre ambos una relación de causalidad auténtica y sustancial;
(iv) Que se torna absolutamente indispensable que esta Comisión recomiende
con prontitud la aplicación de una salvaguardia definitiva a estos mismos productos originarios de Argentina, no en un 23% sino que en lo solicitado, esto es, un 31,5%.
(v) Que de no ser así, inevitablemente los precios pagados al productos sufrirán
nuevas bajas, las que se transmitirán y mantendrán, como dinámica, en los precios que se ofrecerá pagar en la próxima temporada otoño‐invierno y así sucesivamente.
Sólo para precisar conceptos, en algunos escritos de oposición se acusa a FEDELECHE o bien a la Comisión de no ser exhaustiva en definir si la
alegato escrito
14
situación de la rama de producción nacional es de amenaza de daño o bien de daño grave.
Al respecto, resulta suficiente hacer presente que:
(i) La situación que afecta al sector lácteo, y en particular al productor de leche predio, es de amenaza de daño grave y de daño grave, y ello, H. Comisión, así como una determinación a este respecto, es íntegramente coincidente y consistente con el ASG.
(ii) Por un lado, los efectos de los aumentos de importaciones argentinas
provocaron bajas anormales en los primeros anuncios de precios para la temporada primavera‐verano, pero al mismo tiempo, y por el otro, se arrastraban nuevas bajas en caso de no mediar una salvaguardia provisoria. Algo que ocurrirá además, en caso de no aplicarse una medida definitiva.
(iii) Por lo mismo se trata de una situación en que se manifestó una amenaza de
daño con hechos concretos y no meras conjeturas o posibilidades remotas, y cuya dinámica, de no haber sido parcialmente interrumpida con la medida provisional, arrastraba y sigue arrastrando un escenario de daño grave.
(iv) Tal y como se ha sentado por el OA en el caso Estados Unidos‐Tubos14 “… La
cuestión que nos ocupa es si el derecho [a aplicar una medida de salvaguardia] existe en este caso concreto. Y, como el derecho existe si hay una constatación de las autoridades competentes de la existencia de una “amenaza de daño grave” o de —algo que está más allá— “daño grave”, nos parece que carece de importancia, para determinar si el derecho existe, que haya “daño grave” o sólo “amenaza de daño grave”, siempre y cuando haya una determinación de que al menos existe una “amenaza”. En la continuidad progresiva de una situación de daño de una rama de producción nacional que asciende de una “amenaza de daño grave” al “daño grave”, consideramos que el “daño grave” —puesto que es algo que está más allá de una “amenaza”— incluye necesariamente el concepto de “amenaza” y excede de la presencia de una “amenaza” a efectos de responder al interrogante que nos ocupa: ¿existe el derecho a aplicar una medida de salvaguardia?”
14 Estados Unidos-Tubos, Informe del Órgano de Apelación, párrafos 170-171, WT/DS202/AB/R)
alegato escrito
15
“Basándonos en este análisis del contexto más pertinente de la frase “causan o amenazan causar” en el párrafo 1 del artículo 2, no consideramos que dicha frase signifique necesariamente una cosa o la otra, pero no las dos. Esa cláusula también podría significar una cosa o la otra, o la combinación de ambas. Por lo tanto, por las razones que hemos expuesto, no consideramos que tenga importancia —a los efectos de determinar si hay derecho a aplicar una medida de salvaguardia de conformidad con el Acuerdo sobre Salvaguardias— si la autoridad nacional constata que existe “daño grave”, “amenaza de daño grave”, o, como constató la USITC en este caso, “daño grave o amenaza de daño grave”. A nuestro juicio, en cualquiera de esos casos queda establecido el derecho a aplicar una salvaguardia.”
Otra cuestión que nos merece comentarios, es que algunas oposiciones dan cuenta de otros factores que pudieran estar influenciando la situación de la rama de producción nacional afectada, citando como uno determinante el efecto del tipo de cambio en Chile.
H. Comisión, el sentido y alcance de los artículos 2.1 y 4.2.b del ASG no es que los aumentos de importaciones sean la causa única y exclusiva de la amenaza de daño grave/daño grave. El sentido o la exigencia es que esos aumentos sean una causa sustancial, y que entre ellos y el daño grave haya una relación de causalidad auténtica. Y ese es el caso en esta investigación.
Por lo demás, el factor tipo de cambio no puede considerarse como él factor de daño cuando su evolución, durante los primeros meses de este año, ha sido al alza del dólar, pero pese a ello las importaciones siguieron aumentando mes a mes y bajando sus precios de importación.
(v).‐ Sobretasa de un 31,5%:
Tal y como se señala en la solicitud de salvaguardias, Argentina implementó un régimen de derechos de exportación que, al momento de presentarse la denuncia, alcanzaban tasas del 15% para las leches fluidas y en polvo, y un 10% para los quesos, entre ellos, el gouda.
alegato escrito
16
Estos derechos, han permitido a la industria láctea argentina aplicar una baja ostensible en los precios pagados a productores locales por su leche fresca superior a un 15% buscando compensar sus mayores costos vinculados a estas tasas de exportación. En promedio, se terminaron pagando aproximadamente USD 0,14.‐/USD 0,15.‐ por litro, en vez de aproximadamente USD 0,18.5.‐. En otras palabras, se aplicó una baja de, a lo menos, cerca de un 20%.
Adicionalmente, los precios internacionales pagados por los lácteos argentinos se mantuvieron y han mantenido estables y a buenos niveles por una mayor demanda y agresiva política de penetración de mercados.
Por consiguiente, la situación anterior generó a favor de la industria láctea de Argentina una ventaja artificial ya que, por un lado, accedió y se le permitió forzar precios por la leche fresca artificialmente bajos y para el caso de las leches fluidas y en polvo inferiores a la tasa del derecho a la exportación, y, por el otro, potenció fuertemente la exportación láctea como una manera de maximizar sus niveles de rentabilidad y colocar los altos excedentes del mercado interno.
A ello, debe sumarse: (i) Las políticas de estabilización de precios internos instituidas y practicadas por el gobierno argentino; y (ii) La presencia de un altísimo nivel de excedente lácteo, motivado, en gran medida, por la presión existente sobre el productor de leche fresca argentino para poder subsistir manteniendo un cierto flujo y así intentar cubrir parcialmente sus costos. De hecho, las proyecciones para el año 2006 arrojan una producción total aproximada de 10.500.000.000.‐ (diez mil quinientos millones) de litros, un consumo interno de 7.500.000.000.‐, y, en consecuencia, un excedente de aproximadamente 3.000.000.000.–.
Finalmente, es muy importante que esta H. Comisión tenga presente que con fecha 25 de Agosto de 2006, se publicó en el Boletín Oficial de
alegato escrito
17
Argentina la Resolución N° 672/2006 del Ministerio de Economía y Producción de dicho país, aplicando, para las leches fluidas, una rebaja de la tasa de exportación desde un 15% a un 5%, para las leches en polvo, una rebaja desde un 15% a un 10%, y, para los quesos, entre ellos el gouda, una rebaja desde un 10% a un 5%.
Ello, se de mucha relevancia por cuanto estas rebajas, no han significado mejoría en los precios que la industria láctea continúa y sigue estando dispuesta a pagar a los productores de leche fresca.
Por consiguiente, el escenario que han provocado estas políticas gubernamentales argentinas es que:
a) Su industria láctea se encuentra produciendo y exportando los
productos denunciados con un precio artificialmente bajo pagado por la leche fresca aun más acentuado que el existente antes de esta rebaja de derechos. Así, y en función de rentabilidades, hablamos de un incentivo directo y aun mucho mayor al anterior para que esta industria persevere en colocar los lácteos denunciados en el exterior, y en Chile como un mercado de exportación que súbita y crecientemente se tornó relevante para ella. Esto, en una realidad doméstica con un alto nivel de excedente lácteo.
b) Una industria láctea H. Comisión, que ha presionado fuertemente al
gobierno argentino para que los derechos a la exportación se eliminen en su totalidad, que hace poco más de un mes logró rebajas sustantivas a tales derechos, que en forma alguna ha traspasado esa rebaja al productor de leche fresca, y que sigue ejerciendo mucha presión para alcanzar dicha eliminación. Una eliminación que podría materializarse en cualquier momento. Incluso más, una eliminación que previsiblemente podría utilizarse como una herramienta del gobierno argentino y esta industria para tratar de neutralizar los efectos de las salvaguardias solicitadas por FEDELECHE, a sabiendas
alegato escrito
18
de que una vez aplicadas como definitivas por un país, en este caso Chile, no hay posibilidad de aumentar su nivel.
En virtud de todo lo precedentemente descrito, se fundamenta como piso básico de una sobretasa arancelaria medianamente eficaz, un nivel de a lo menos un 20%.
Otros costos de producción relevantes artificialmente bajos:
o Otro factor H. Comisión, está dado por los menores costos de
producción que existe en la actualidad en Argentina en comparación a una condición “normal”, en lo que respecta a costos de carácter energéticos. Esto, sumado a lo anterior, también se traduce en un incentivo a las exportaciones, dentro de cuyos mercados está Chile como destino a ser fortalecido. Esto porque la situación de competitividad anormal en Argentina ha generado una sobreoferta exportadora.
o Los costos asociados a insumos “energéticos” representan alrededor
del 20% de los costos de producción de los productos denunciados. Si a ello agregamos que la diferencia en los precios en comparación con Chile (petróleo, gas, electricidad), a lo menos y sobradamente supera un 20%, se determina la necesidad de aumentar la sobretasa arancelaria, como mínimo, en un 5% más.
Reintegros a las exportaciones de productos denunciados:
o H. Comisión, las ventajas artificiales de que ha gozado y goza ahora en
mayor medida la industria láctea argentina a causa de los efectos provocados por los derechos a la exportación, sus alzas y muy reciente rebaja, se ven derechamente acrecentadas porque existe un derecho de reintegro de parte de tales derechos.
o La tasa de este reintegro, para la gran mayoría de los productos objeto de la
solicitud de salvaguardias, es de un 1,5%.
alegato escrito
19
o De esta forma H. Comisión, todos estos factores, de manera principal, y sin
perjuicio de otros accesorios, fundamentan que tanto la salvaguardia provisional, cuanto la definitiva, se apliquen en un nivel de a lo menos un 31,5%.
Por todos los hechos, circunstancias y antecedentes que FEDELECHE ha proporcionado a la Comisión, y los que obran el poder de ésta y en poder de sus integrantes, y el efecto de amenaza de daño grave/daño grave al sector lácteo nacional causado por los aumentos de importaciones, una sobretasa arancelaria definitiva del 31,5% es imprescindible. Sólo así, considerando el mercado lácteo argentino, las medidas y políticas internas adoptadas por ese país y su evolución, y la dinámica de daños que los productos denunciados están generado en nuestro mercado, Chile podrá, aunque sea en parte, evitar que esos daños sigan incrementándose y permitir, también parcialmente, que el sector lácteo nacional, y en particular el productor de leche predio, pueda hacer frente a esta grave situación.
Entonces, sólo una sobretasa arancelaria del 31,5%, tendrá la entidad suficiente como para contrarrestar parcial pero eficazmente esas importaciones, sus aumentos y sus efectos internos en Chile, las consecuencias de las medidas y políticas adoptadas por el gobierno argentino y su industria láctea, y la situación de daño grave ya causada al sector lácteo nacional, cuyos productores, no están en condición de sufrir más bajas en los precios y que, según lo decidió Chile en el año 1999, sólo pueden aspirar a un alivio temporal de máximo 2 años para tratar de reajustarse y hacer frente a la situación y sus percances en el corto, mediano y largo plazo.
Finalmente, esta H. Comisión debe considerar y prever que como se señaló algunos párrafos atrás, que la industria láctea argentina, puede aumentar aun más sus ventajas artificiales como sector exportador en relación con una eliminación o nueva baja de los derechos de exportación, aun aumento de las tasas de reintegro, el excedente lácteo en su mercado local, la desmedrada posición y situación por la que atraviesan y permanecerán por un tiempo importante sus productores de leche, etc., etc.
alegato escrito
20
De tal manera, que una sobretasa de a lo menos un 31,5% no sólo se justifica por factores concretos y presentes. Además se justifica como una más que fundada anticipación a la evolución de esos factores y decisiones del gobierno argentino y su industria láctea, entre otras cosas, fomentada, precisamente, por la aplicación de las salvaguardias.
II.‐ Réplica: II.i.‐ Comentario general:
H. Comisión, en esta instancia de réplica, ponemos de manifiesto que en la presente audiencia, que la discusión, aquí, se centra y debe centrar en si Chile tiene derecho o no, al amparo de los acuerdos pertinentes de la OMC, a establecer salvaguardias en contra de los lácteos procedentes de Argentina denunciados y a favor de la rama de producción nacional representada por FEDELECHE.
Ello por cuanto el sistema jurídico internacional de la OMC es un sistema sumamente complejo el cual, no sólo está integrado por los textos positivos de los acuerdos aplicables a un caso dado. Además, se integra por la forma cómo sus órganos de solución de diferencias, básicamente su Órgano de Apelación, ha ido clarificando e interpretando el sentido y alcance de esos acuerdos y normas a lo largo ya de varios años y cientos de informes.
Por prescripción expresa del Entendimiento de Solución de Diferencias de la OMC, los Grupos Especiales y el Órgano de Apelación, están impedidos de crear más derechos y obligaciones que aquellos consensuados y establecidos soberanamente los miembros de este sistema multilateral. Y lo mismo ocurre en términos de disminuir tales derechos y obligaciones.
Por lo mismo, considerando la evolución que ha tenido el sistema de solución de diferencias de la OMC, la importancia de poder sustentar o apoyar una afirmación en un precedente aplicable y válido es simplemente capital cuando se discute si una cierta medida es o no legítima. A tal punto, que esta importancia hace que la manera cómo se ha clarificado e interpretado el texto de un acuerdo por el Órgano de Apelación, sea mucho
alegato escrito
21
más preponderante que el texto mismo a la hora de determinar los efectos y alcances de ese texto.
Señalamos todo esto porque en la audiencia del día de hoy, nos ha llamado poderosamente la atención el hecho de que todos quienes han comparecido oponiéndose a las salvaguardias, nada más se han limitado a afirmar cosas y cuestionamientos sobre la investigación y las medidas pero no han sido capaces de citar a lo menos un precedente en apoyo de tales cosas y cuestionamientos. Algo, que en sí mismo, denota la falta de fundamentos de las oposiciones.
Más aun, el único precedente OMC que aquí se ha citado, ha sido el caso Estados Unidos‐Cordero y lo ha hecho el Centro de Industria Láctea de Argentina. Sin embargo, como hemos demostrado cabalmente, se trata de un precedente que no resulta válido ni aplicable al caso que esta H. Comisión investiga. Ello, por cuanto ese caso es aplicable a situaciones en donde se hace una constatación de “producto similar” entre dos productos y, en este caso, nadie ni la Comisión ha aseverado o pretendido aquello ya que expresa y correctamente se ha establecido que la leche predio por un lado, y la leche fluida, leche en polvo y queso gouda, por el otro, son “…productos directamente competidores…”. No son “…productos similares…” en términos del derecho OMC y por lo mismo, nadie lo ha aseverado o constatado.
II.ii.‐ Leche en polvo fraccionada:
H. Comisión, el día de hoy, hemos escuchado a varios intervinientes afirmar que la leche en polvo fraccionada se identifica únicamente con la leche en polvo instantánea envasada en cajas de 1 Kg.; que las importaciones de este producto es insignificante respecto del total importado de leches en polvo (no más de un 7%); que la empresa importadora Procesadora de Alimentos S.A. tiene por giro exclusivo la importación de este tipo de leche fraccionada; que este tipo de leche en polvo no se produce en Chile para consumo interno sino que sólo para su exportación; que la capacidad instalada de las empresas que la exportan está copada y por eso no hay producción para ventas domésticas; etc., etc.
alegato escrito
22
El mismo tipo de afirmaciones encontramos en los escritos de oposición de la empresa Procesadora de Alimentos S.A., por la empresa Williner (Sucesores de Alfredo Williner S.A.) que es la exportadora de la empresa recién citada, etc. Esto con la finalidad, por lo demás así peticionada, de que esta Comisión excluya la leche en polvo fraccionada originaria de Argentina de la aplicación de las salvaguardias.
H. Comisión, el caso es que ninguna de esas afirmaciones es cierta y no se sustentan asimismo ni un solo segundo. En efecto:
1. En primer lugar, la leche en polvo “fraccionada” no es una distinción
jurídica ni arancelaria sino simplemente comercial. Estos comparecientes la han identificado con leche en polvo instantánea que se vende a consumidor final en envasados de 1 Kg.
Sin embargo, desde el punto de vista de la nomenclatura aduanera, este producto, como tal, es inexistente. A tal punto es inexistente, que carece de una partida o subpartida específica. Lo real es que o es leche en polvo descremada, o es semi descremada, o es entera, dependiendo de su contenido graso.
2. En segundo lugar, es perfectamente posible, importar leche en polvo instantánea “a granel”, es decir, en partidas de 10 Kg., 25 Kg., etc., desde Argentina u otro lugar, y luego envasarla en Chile para su comercialización al por mayor a quienes venden estos productos como por ejemplo, los supermercados.
El factor principal que explica la importación de estas leches, envasadas o no desde Argentina, es un factor precio H. Comisión, determinado en gran parte por el afán de los grandes supermercados de querer mejorar su posición frente a la industria láctea local, posicionar marcas propias, etc.
alegato escrito
23
3. En tercer lugar, las importaciones de leche en polvo fraccionada instantánea está lejos de ser insignificante en el total de importaciones de leche en polvo argentina a nuestro país.
Del total de leche en polvo argentina importada entre Enero a Septiembre de 2006, este tipo de leche en polvo representó nada más ni nada menos que un 25,7% del total de la leche en polvo ingresada a Chile. Hablamos de 2115,6 toneladas H. Comisión.
4. En cuarto lugar, tampoco es cierto como lo afirma la empresa Procesadora de Alimentos S.A., que ésta importe sólo leche fraccionada instantánea en envases de 1 Kg. Esta empresa, entre Enero‐Septiembre de 2006, importó 250 toneladas de leche en polvo entera a granel bajo la partida 0402.2118 (26% o más de materia grasa).
5. En quinto lugar, tampoco es cierto, como también lo afirma la
empresa Procesadora de Alimentos S.A., que en Chile la industria láctea no produzca este tipo de leche en polvo para ventas y/o consumo local, que se venda sólo en envasado de 1 Kg., que sólo se produzca para exportación y que la capacidad instalada para su elaboración se encuentre copada.
En el mercado nacional H. Comisión, y por supuesto a nivel de supermercados, existe una producción muy importante y competitiva de este tipo de leche en polvo, con fuertes inversiones en posicionamiento de marcas, diferenciación del producto por estratos y tipos de consumidor, etc. A tal extremo se ha faltado a la verdad, que en Chile, a lo menos Colún, Surlat, Parmalat, Nestlé Chile S.A. y Watt’s producen y elaboran leche en polvo instantánea entera, descremada, semidescremada, saborizada, fortificada, etc., etc. Se trata de productos que se venden, además en cajas o estuches de 110 g., 450 g., 1 Kg., y también a granel, como por ejemplo el caso de Colún y Surlat que la comercializa en bolsas de 25Kg.
alegato escrito
24
H. Comisión, además de las marcas propias de la industria productora, encontramos marcas específicas como en el caso de Nestlé Chile con leche Nido, leche en polvo Champion y leche Svelty, o como en el caso de Watt’s con leche en polvo Calo Purita, leche en polvo Calo Extra Calcio, leche en polvo Calo Entera, leche en polvo Calo Descremada, leche en polvo Calo Crecer a partir de 5+(años, leche en polvo Calo Crecer 1 a 4 (años), leche en Polvo Calo 26% (entera). Asimismo, es preciso señalar que los grandes supermercados, tal como LIDER, comercializan todas estas leches en polvo instantáneas, tanto las importadas por Procesadora de Alimentos S.A. desde Argentina, como las producidas por la industria láctea nacional.
6. Y, en sexto lugar, no concebimos cómo y con qué titularidad la empresa Procesadora de Alimentos S.A. afirma que las industrias lácteas en Chile que producen este tipo de leche en polvo se encuentran con su capacidad instalada copada y que por ello están realizando o ya realizaron fuertes inversiones en torres de secado.
Ciertamente lo de las inversiones es real. Empero, sólo considerando la importante producción y comercialización en el mercado doméstico de leches en polvo instantáneas y fraccionadas desde estuches de 110 g. hasta bolsas de 25 Kg., afirmaciones de esta naturaleza quedan desmentidas por sí solas y no vale la pena comentarlas más allá de lo dicho.
En conclusión H. Comisión, no sólo que la pretensión de exclusión de la leche en polvo instantánea en envases de un Kg. es la salvaguardias es totalmente infundada, injustificada e improcedente. Además, su permanencia como parte de la salvaguardia provisional y de la definitiva, constituye una cuestión indispensable a fin de que estas medidas cumplan cabalmente el propósito que legitima su establecimiento, no se les reste eficacia, y en definitiva, la rama de producción nacional afectada no vea menoscabada su opción de poder prevenir y reparar aceptablemente si situación de amenaza de daño grave y de daño grave.
alegato escrito
25
III.‐ Petitorio:
Es en virtud de todo lo anteriormente expuesto, mérito de los antecedentes e información que obra en el presente expediente e investigación, y lo dispuesto por el Artículo XIX del GATT de 1994, el ASG, artículo 7 de la Ley N° 18.525 y el Decreto N° 909 de 1999 del Ministerio de Hacienda, que FEDELECHE solicita respetuosamente a esta H. Comisión, que en el plazo más breve posible, resuelva y recomiende a la Presidenta de la República la aplicación, por a lo menos un año prorrogable por un año más, de una salvaguardia definitiva de a lo menos un 31,5% en contra de los mismos productos originarios de la República Argentina que ya son materia de la salvaguardia provisional.
Muchas gracias Sr. Presidente y demás miembros de esta H. Comisión.
alegato escrito