Alcance de La Administracion Publica en Guatemala
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ALCANCE DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA EN GUATEMALA
INTRODUCCION
La Reforma del Estado se ha convertido en uno de los temas prioritarios en la agenda política
mundial. Las medidas consistentes en la simple reducción del tamaño del Estado y el
predominio total del mercado, nos han llevado a entender que la solución no consiste en el
desmantelamiento del aparato estatal, sino en su reconstrucción. Las políticas mal diseñadas y
encaminadas, han provocado condiciones de estancamiento y altas tasas inflacionarias. En
este informe se puede evidenciar desde un punto de vista profesional como la administración
pública adquiere el poder político y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses
generales. En el mismo hacemos un análisis de los diferentes puntos de vista de diferentes
autores con relación a la Admiración pública. Así como un breve análisis histórico de la
administración pública, donde podemos dar a conocer a través de la historia la administración
pública, que se ha interesado en cómo aplicar o cumplir el derecho en forma honrada,
económica y eficaz y como dar a conocer que la Administración Publica es tan antigua como
el gobierno. Tan pronto se produce la evolución y la diferenciación institucional suficiente
como para que se pueda hablar de gobierno en una sociedad, nos hallamos en presencia de
acciones mediante las que se elabora la ley con expresión normativa de la distribución de
bienes llevada a cabo por el gobierno y de acciones mediante las que se intenta aplicar la ley.
En el desarrollo de este informe se refleja la necesidad, para una buena función de la
administración pública, es necesario crear múltiples órganos que se caracterizan por esferas
especiales de competencia, y por otra parte, por requerir personas física que ejerciten esa
competencia. Además el órgano constituye una unidad abstracta de carácter permanente, a
pesar de los cambios que haya en los individuos que son titulares de él. Consideramos como
uno de los elementos de la personalidad del Estado requiere personas físicas que formen y
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exterioricen la voluntad de éste. Convienen precisar el carácter que tienen los titulares de los
órganos de la administración pues la terminología legal usa de las expresiones servidores,
funcionarios y empleados públicos.
En este informe además, se toma en consideración que la administración pública debe
de tener una visión gerencial, sin embargo, para impulsar las reformas al Estado deberá
considerarse sus características específicas como lo son la amplitud de recursos naturales, su
diversidad étnica, pluricultural y multilingüe. Se cuenta con fundamentos constitucionales y la
promulgación de nuevas leyes que pueden garantizar la marcha efectiva de cambios
sustanciales y que la administración publica seguir un modelo descentralizado,
estableciéndose regiones de desarrollo en base a criterios económicos, sociales y culturales,
pudiendo modificarse tal división administrativa sin menoscabo de la autonomía municipal.
En Guatemala a través de la Ley de Descentralización y la Ley de Consejos de Desarrollo
Urbano y Rural, pueden ser fundamento válido a medida que se consolide el proceso
democrático y se adecuen medios reales para su funcionamiento y aplicación. Queremos
también hacer referencia de la reforma gerencial humana en el Estado Guatemalteco, como la
Modernización de la Administración Pública; no es solamente una necesidad para responder
como país a los retos que nos presenta la convulsión internacional; más bien, corresponde a
una demanda por enfrentar nuestra realidad nacional, una demanda y exigencia de la misma
población por contar con un Estado y por lo tanto un Organismo Ejecutivo que
verdaderamente responda a sus necesidades, porque con las características del Estado con el
que actualmente contamos será disfuncional en el proceso de la reforma gerencial que
necesitamos. A la vez hacemos referencia que es indispensable la reforma y modernización en
el estado ya que esto implica fundamentalmente cambiar su función, lo que hace y la forma de
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hacerlo. Es el proceso que transforma un Estado burocrático en un Estado moderno. Esto
significa pasar de un Estado centralizado, benefactor y paternalista a un Estado subsidiario:
que apoya al individuo, garantiza la libertad individual, protege el derecho de propiedad y
promueve el ejercicio de los derechos ciudadanos. Toda esta modernización nos ha llevado a
incluir en esta investigación lo referente a la Gestión por Resultados (GpR) es una orientación
de la administración pública, que propone que todos los recursos y esfuerzos del Estado estén
dirigidos al logro de resultados, para el bien de la población. Está diseñado para lograr un
equilibrio entre las actividades de cada una de las instituciones públicas y los resultados
buscados para el desarrollo del país. La cual sirve de guía o ruta esencial para cualquier
persona, empresa o entidad pública. Sin un destino o resultado por conseguir, somos como un
barco sin timón. En el Sector Público, la GpR busca que las instituciones públicas aumenten el
valor que aportan a la ciudadanía por medio de ofrecer cada vez mejores servicios a la
población y que siempre haya cambios positivos en las condiciones de vida del ciudadano.
ALCANCE DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA EN GUATEMALA
DEFINICION
La administración pública debe entenderse desde el punto de vista formal como: “el
organismo público que ha recibido del poder político la competencia y los medios necesarios
para la satisfacción de los intereses generales” y desde el punto de vista material es “la
actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestión y de existencia propia
tanto en sus relaciones con otros organismos semejantes como con los particulares para
asegurar la ejecución de su misión.”1
Para algunos autores la administración pública es el ejecutivo en acción, los
organismos prestando servicios públicos, “para Marienhoff, citado por Prat, la define como la
actividad práctica, permanente y concreta del Estado que tiende a la satisfacción inmediata de
las necesidades de grupo social y de los individuos que lo integran.”
Luther Gulick dice que la administración pública es aquella parte de la ciencia de la
administración que concierne al gobierno, fundamentalmente al poder ejecutivo que es el
encargado de llevar a cabo las tareas gubernamentales. Gulick reconoce que existen problemas
administrativos en los poderes legislativo y judicial; sólo porque, por definición, es el poder
ejecutivo o administrativo el encargado de realizar la política gubernamental, considerando el
poder público en conjunto.
Una constante en la comprensión de la Administración Pública es el reconocimiento de
su carácter disímbolo ciencia, disciplina, práctica o conjunto de destrezas que deben ejecutarse
e incluso como institución fundamental, cuyo propósito es impulsar el desarrollo de la
1 (CALDERON MORALES, Hugo Haroldo. Derecho administrativo. 2t.; 4ª ed.; Guatemala: Ed. Fénix, 2003)
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sociedad. Otra constante dice que cumple con tareas extensivas a todos los ciudadanos, que es
el gobierno en acción y que constituye la actividad organizadora del Estado en la sociedad.
Sin embargo no tiene un denominador común que permita categorizarla de manera
universal tanto por su objeto de estudio como por su método de investigación. Es aquí cuando
empiezan a formularse planteamientos no siempre convergentes sino diversos e incluso
encontrados. Si se alude al pensamiento europeo del siglo XIX, es en Francia donde tiene
lugar la formación de la ciencia de la administración pública. Su autor pionero es Juan Carlos
Bonnin quien en 1808 escribe Principios de administración.
Aquí la administración pública se plantea como una ciencia social, ya que los
argumentos que la sustentan dan cuenta de su identidad autónoma, su objeto de estudio y su
método de investigación. La influencia de Bonnin llega a España y en 1842 Alejandro Oliván
escribe Idea general de la administración. También fueron importantes las contribuciones del
pensamiento alemán. Lorenzo Von Stein escribe La teoría de la administración pública. En
México, en 1852 Luis de la Rosa escribe De la administración pública en México y medios
para mejorarla. En esa obra ya se enuncia la dicotomía política- administración. 2
En el ámbito de las ciencias sociales, la administración pública es motivo de
interpretaciones que generan polémica. A veces se la considera desde una visión introspectiva
que resalta la importancia de los procedimientos, las estructuras y los procesos. También se
resalta la importancia que tiene en y para la toma de decisiones. Otra interpretación asegura
que la administración pública es un mero instrumento de la política con lo cual se desconoce
su autonomía funcional para orientar, ejecutar y condicionar las políticas y los planes de
2 GUERRERO OROZCO, Omar. Introducción a la administración pública. México: Ed. Harla, S.A., 1985.
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gobierno. Sin embargo, en una visión más acotada hacia el ámbito jurídico-institucional
pueden encontrarse las siguientes interpretaciones.
a) Administración como actividad equivalente a la de gobierno: Históricamente, gobierno
comprendía toda actividad del Estado. Al irse separando las funciones (judicial y
legislativa), lo que quedó distinto de lo separado se comenzó a llamar administración.
Por lo tanto, el gobierno es la alta dirección, la impulsión política que tiene en miras el
interés general”. Pero, hoy por hoy el gobierno se halla ínsito en tres ramas
simultáneas, por lo que sería incorrecto asimilarlo a administración.3
b) Administración como actividad subordinada a la de gobierno: Esta tesis supone que la
actividad gubernativa consiste en fijar las grandes directrices de la orientación política,
mediante la gestión de asuntos que afectan los intereses vitales de la comunidad. La
función gubernativa tiene directa inmediatez constitucional, con rango supremo de
jerarquía y no mediatizada como la función administrativa que supone actos
subordinados o derivados. Este enfoque, según la ficha de cátedra, no basta para
caracterizar acabadamente a la administración, distinguir entre administración y
gobierno ni deslindar entre la actividad administrativa, legislativa y jurisdiccional.
c) Administración como actividad del Poder Ejecutivo. Esta noción no es aceptable por
tomar un criterio orgánico (sin perjuicio de la crítica más detallada que se hará infra, su
defecto residen en que no sólo administra el órgano ejecutivo.).
d) Administración como actividad Estatal que tiene en miras el funcionamiento de los
servicios públicos. Esta tesis falla por reduccionista: el servicio público no es la única
3 (Raúl Antonio. APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO. GUATEMALA. ED. COLECCIÓN TEXTOS JURÍDICOS,
DEPARTAMENTO DE PUBLICACIONES, FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS DE LA, USAC, 1994)
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actividad de la administración pública, y fuera del mismo hay un amplio margen para
el desarrollo de la actividad administrativa.
e) Administración como actividad del Estado que no es legislación ni justicia. Este
criterio residual es engañosamente atractivo, pero su inconsecuencia lógica reside en
que antes es preciso determinar qué es legislación y justicia. 4
f) Administración según el contenido de los actos de la actividad del Estado. Esta tesis
sostiene que las funciones Estatales deben diferenciarse por el contenido de los actos
con prescindencia de los órganos que emanan. En este caso, integran la función
administrativa todos los actos que no sean “actos- reglas”, propios de la función
legislativa. Se critica este razonamiento por partir de la idea de deberes jurídicos sin
considerar los derechos, y por colocar la potestad reglamentaria en el campo de la
legislación.5
g) Administración como actividad de órganos ejecutivos dependientes. Se entiende por
administración a las funciones de aquel complejo orgánico regido por relaciones de
dependencia que se revelan en el derecho del superior de dar órdenes y en el deber del
inferior de obedecerlas. Esta concepción presenta varias debilidades: no alcanza a los
órganos superiores que no se subordinan y además se calificaría de legislativos a actos
administrativos.
h) Administración como actividad del Estado que debe ejercerse dentro del orden jurídico
y de acuerdo con los fines de la ley. Ricardo Uballe Berrones enfatiza en el hecho de
4 CABANELLAS, Guillermo. Diccionario enciclopédico de derecho usual. 14ª ed.; Buenos Aires, Argentina: Ed. Heliasta, 1979.
5 VELASCO CALVO, Recaredo. Resumen de derecho administrativo y ciencias de la administración. México: Ed. Bosch, 1931. 100
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que el coqueteo metodológico de la administración pública con la gerencia privada "es
algo que definitivamente no la ha favorecido ni la favorece, dado que las propuestas
esencialmente pragmáticas de aquélla se apoyan en los valores de eficiencia y
productividad".
La administración pública es una institución de la cual la sociedad no puede prescindir.
Sin embargo, cuando se analiza como objeto de estudio, se evapora generalmente su esencia
social para dar paso a las explicaciones sustentadas en "racionalizaciones" seudocientíficas,
afirmaciones imprecisas y prenociones intermitentes. En su nivel más general, para estos
autores, “...administración es gobierno, ya se trate de una nación, de una organización mafiosa
o de una colectividad de autoayuda”6
En cuanto a la administración pública en particular afirman lo siguiente: “No obstante
la administración pública es la vida misma de la sociedad, todavía se encuentra inmersa en un
ambiente de incomprensión académica y debilidad conceptual. Se reconoce como la actividad
inherente a la vida del Estado, pero en ocasiones se omite que es a la vez una institución
pública. Sin desconocer su misión como actividad del Estado, también es responsable de
salvaguardar, impulsar y desarrollar la vida pública de la cual la última forma parte. Es
frecuente que no se analicen los fundamentos sociales, políticos y públicos para entenderla en
toda su complejidad institucional; esto es, como instrumento común, lo cual significa que
atiende y da respuesta a problemas públicos y necesidades sociales”.
BREVE ANÁLISIS HISTÓRICAMENTE DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
6 AZPURU DE CUESTAS, Dinorah. Estudio de la realidad de Guatemala, aspecto político. Guatemala: Ed. Universidad Rafael Landivar, Facultad de ciencias económicas, 1994.
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La administración pública se ha interesado por el problema de cómo aplicar o cumplir
el derecho en forma honrada, económica y eficaz. En los últimos tiempos se ha centrado
también en los procesos mediante los cuales participa en la creación e interpretación de la ley
en la forma en que las mismas son llevadas de manera correcta y favorable al interés público.
En cuanto al proceso, la administración pública es tan antigua como el gobierno. Tan
pronto se produce la evolución y la diferenciación institucional suficiente como para que se
pueda hablar de gobierno en una sociedad, nos hallamos en presencia de acciones mediante las
que se elabora la ley con expresión normativa de la distribución de bienes llevada a cabo por
el gobierno y de acciones mediante las que se intenta aplicar la ley.
“Un modo de definir la función de la administración pública, es enunciar el objetivo
que se espera alcanzar con la acción administrativa. Así se afirma que la función
administrativa es realizar, ejecutar o instrumentar el programa político o bien coordinar la
actividad para alcanzar algún objetivo común o simplemente hacer posible la cooperación para
conseguir una meta colectiva”
El primer objetivo de toda administración es la eficiencia, los ciudadanos reclaman no
solo una administración legal si no también eficiente, que tenga el mejor aprovechamiento de
los recursos de que dispone para alcanzar sus objetivos. En un país como el nuestro la tarea de
la administración pública es determinante pues el desperdicio o desaprovechamiento de los
escasos recursos del pueblo no solo por corrupción si no aún por ineficiencia, debe ser
equiparado a otros actos que dañan a la colectividad y que son sancionados por las leyes.
“Actualmente la actividad de la administración pública, se encuentra en una fase de
desarrollo, y requiere para alcanzar sus objetivos, la eficaz utilización de los recursos para
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cumplir sus distintas actividades que algunos autores han jerarquizado por sectores de la
manera siguiente:”
La actividad encaminada al cumplimiento de los fines del Estado;
La relativa a la conservación de la entidad misma del Estado y su soberanía;
La acción del poder público en sus relaciones con otras entidades públicas, ya sean
internacionales o de derecho interno;
La actividad encaminada a mantener el orden jurídico y la seguridad interna e internacional;
La función relativa a dar orientación filosófica política a la administración;
La gestión económica relativa a promover en todas la esferas de la economía el crecimiento a
un ritmo adecuado, incluyendo su planeación;
Los servicios necesarios para la ejecución de las leyes del Congreso, salvo las relativas a la
función jurisdiccional;
La relativa a la recaudación, concentración y distribución posterior de los ingresos públicos,
incluyendo en este aspecto toda la gestión tributaria y financiera;
La disposición, destino y manejo de los bienes que integran el patrimonio del Estado;
La actividad de las entidades o corporaciones que cumplen fines de carácter e interés público
(sector descentralizado y empresas del Estado);
Las relaciones con sus funcionarios, empleados y trabajadores, desde su selección,
entrenamiento, funciones, hasta la terminación de esa relación); y
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La actividad relacionada con los particulares en todos los ámbitos. Nos interesa para el
desarrollo del presente trabajo la relación del Estado con sus funcionarios y empleados, debido
a que el recurso humano de los órganos administrativos es un elemento de suma importancia
para el eficaz funcionamiento de la administración pública.
ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La amplitud de la función administrativa impone por una parte la necesidad de crear
múltiples órganos que se caracterizan por esferas especiales de competencia, y por otra parte,
por requerir personas física que ejerciten esa competencia. No es posible confundir el órgano
con su titular, porque siendo este último una persona física, tiene, junto con la necesidad de
satisfacer sus intereses particulares, una actividad que se realiza en interés del Estado, y
solamente desde ese último punto de vista se le puede considerar con la categoría de titular
encargado de las funciones que al órgano corresponden. Además el órgano constituye una
unidad abstracta de carácter permanente, a pesar de los cambios que haya en los individuos
que son titulares de él.
Entre el Estado y sus órganos no puede existir una relación de carácter jurídico, pues sería
necesario que los dos elementos tuviesen personalidad jurídica, lo que no ocurre con los
órganos puesto que solo constituyen una parte de la personalidad jurídica del Estado. 7
TITULARES DE LOS ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Como se manifiesta anteriormente la administración pública considerada como uno de los
elementos de la personalidad del Estado requiere personas físicas que formen y exterioricen la
7 (AZPURU DE CUESTAS, Dinorah. Estudio de la realidad de Guatemala, aspecto político. Guatemala: Ed. Universidad Rafael Landivar,
Facultad de Ciencias Económicas, 1994)
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voluntad de éste. Convienen precisar el carácter que tienen los titulares de los órganos de la
administración pues la terminología legal usa de las expresiones servidores, funcionarios y
empleados públicos. Para determinar las diferencias cabe mencionar que la Ley del Servicio
Civil en el Artículo cuatro establece: …se considera servidor público, la persona individual
que ocupe un puesto en la administración pública en virtud de nombramiento, contrato o
cualquier otro vínculo legalmente establecido, mediante el cual queda obligada a prestarle sus
servicios o a ejecutarle una obra personalmente a cambio de un salario bajo la dependencia
continuada y dirección inmediata de la propia administración pública.
Conforme al Artículo 1 del Reglamento de la Ley del Servicio Civil el funcionario
público es la persona individual que ocupa un puesto en virtud de elección popular o
nombramiento conforme a las leyes correspondientes, por el cual ejerce mando, autoridad,
competencia legal y representación de carácter oficial de la dependencia o entidad estatal
correspondiente; y empleado público es la persona individual que ocupa un puesto al servicio
del Estado en las entidades o dependencias regidas por la Ley del Servicio Civil, en virtud de
nombramiento o contrato expedidos de conformidad con las disposiciones legales, por el cual
queda obligada a prestar sus servicios o a ejecutar una obra personalmente a cambio de un
salario, bajo la dirección continuada del representante de la dependencia, entidad o institución
donde presta sus servicios y bajo la subordinación inmediata del funcionario o sus
representantes.
Respecto a los funcionarios y empleados públicos, es una cuestión muy debatida en la
doctrina señalar cuales son los caracteres que los separan. Entre las opiniones que se han
expresado para hacer la distinción podemos señalar las siguientes:
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Se ha considerado que el criterio que distingue a los funcionarios de los empleados
públicos es relativo a la duración del empleo, mientras que los funcionarios tienen un cargo
designado por un tiempo determinado los empleados tienen un carácter permanente. Sin
embargo este criterio no es aplicable a nuestra realidad pues bien podemos encontrar
empleados con contratos por tiempo determinado como es el caso del magisterio nacional.
También se señala el criterio de la retribución para fijar la distinción, considerando que
los funcionarios pueden ser honoríficos en tanto que los empleados son remunerados. Este
criterio podría apegarse a nuestra legislación puesto que establece que los empleados reciben
a cambio un salario, mientras que de los funcionarios no hace mención de la retribución.
Se recurre al criterio de distinguir a los funcionarios de los empleados públicos por la
naturaleza de la relación jurídica que los vincula con el Estado. Si la relación es de derecho
público entonces se tiene al funcionario; si es de derecho privado, al empleado. Este criterio es
atacado ya que la relación de la función pública de los servidores públicos es por su naturaleza
de derecho público, por lo tanto no se puede hacer esa distinción. 8
Se ha dicho que los funcionarios públicos son los que tienen poder de decidir y
ordenar, en tanto que los empleados son únicamente ejecutores. Esta distinción se confunde
con la de autoridades y de auxiliares, se debe tener claro que mientras que todos los
funcionarios son autoridades no todas la autoridades son funcionarios, sin embargo como ya se
mencionó antes el Acuerdo Gubernativo 18-98 (Reglamento de la Ley del Servicio Civil)
establece que el funcionario público ejerce mando y autoridad mientras que el empleado
8 Raúl Antonio. APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO. GUATEMALA. ED. COLECCIÓN TEXTOS JURÍDICOS,
DEPARTAMENTO DE PUBLICACIONES, FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS DE LA, USAC, 1994.
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público presta sus servicios bajo la dirección continuada del representante de la dependencia y
bajo la subordinación inmediata del funcionario o su representante.
Por último se ha señalado como una distinción entre el concepto de funcionario y el de
empleado la de que el primero supone un encargo especial transmitido en principio por la ley,
que crea una relación externa que da al titular un carácter representativo, mientras que el
segundo solo supone una vinculación interna que hace que su titular sólo concurra a la
formación de la función pública. Este criterio es el más aceptado ya que se considera que es el
más apegado a las actividades realizadas por los servidores y funcionarios públicos.
EL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CON VISIÓN GERENCIAL
Guatemala con su historia propia presenta un contexto enmarcado dentro de las
características generales latinoamericanas. Sin embargo, para impulsar reformas al Estado
deberá considerarse sus características específicas como lo son la amplitud de recursos
naturales, su diversidad étnica, pluricultural y multilingüe. Se cuenta con fundamentos
constitucionales y la promulgación de nuevas leyes que pueden garantizar la marcha efectiva
de cambios sustanciales. Señala el texto constitucional que el régimen administrativo debe
seguir un modelo descentralizado, estableciéndose regiones de desarrollo en base a criterios
económicos, sociales y culturales, pudiendo modificarse tal división administrativa sin
menoscabo de la autonomía municipal.9
La Ley de Descentralización y la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural,
pueden por su parte llegar a ser fundamento válido a medida que se consolide el proceso
democrático y se adecuen medios reales para su funcionamiento y aplicación.
9 (Salguero Rodas Carmen. “Reforma Gerencial humana de la Administración Pública en Guatemala” Universidad Rafael Landívar, Marzo de 2003, Pag. 15)
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Por ello, será indispensable abordar el tema de las estructuras intermedias, tal como el
departamento y la región. En este sentido, no existe actualmente claridad en cuanto a las
funciones de las Gobernaciones departamentales, y a esto se une la designación política de su
representante. Por otra parte, la regionalización se sitúa hasta el momento en intereses de
diversa índole que no siempre se corresponden con aspectos económicos, sociales y culturales,
y que las hacen en muchos casos no coincidentes a la realidad endógena regional.
La posibilidad de constitución de mancomunidades de municipios, abierta por el recién
reformado Código Municipal, puede abrir un nuevo marco territorial intermedio para la
formulación y ejecución de políticas públicas municipales. Esta figura puede llegar a
garantizar eficacia y efectividad en las acciones, al estar basada en la libertad de su creación en
base a intereses comunes a varios municipios. Sin embargo, no hay definido un mecanismo
para la presupuestación de planes mancomunados, para darle al sistema un funcionamiento
real.
El sistema de gobierno nacional considera diferentes ministerios, secretarías,
comisiones, fondos sociales y otras entidades para su funcionamiento. Estos entes aún actúan
desde estructuras regionales y departamentales que por último se manifiestan en la población
local y municipal. Tal situación no termina de esclarecer la forma más idónea para la
formulación de verdaderas políticas públicas. De esta cuenta se tiene que actúan meramente
por demanda y en activismo constante en la ejecución de proyectos, principalmente de
infraestructura. Algunos intentos de descentralización se han logrado, especialmente en lo
referente a educación y salud, sin embargo; hasta el momento no han alcanzado resultados de
verdadero impacto. 10
10 (Salguero Rodas Carmen. “Reforma Gerencial humana de la Administración Pública en Guatemala” Universidad Rafael Landívar, Marzo de 2003, Pag. 15)
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Los Acuerdos de Paz, han permitido importantes avances, especialmente con la
aprobación de un nuevo marco jurídico, que debe ser aprovechado por entidades del sector
público y privado, especialmente por la sociedad civil, para apropiarse de nuevos espacios
para incidir en la formulación y ejecución de políticas públicas. 11
RECONSTRUYENDO EL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CON
VISIÓN GERENCIAL
La reconstrucción de la capacidad estatal es una condición esencial para que los países
enfrenten en forma más exitosa los problemas de la consolidación de la democracia, del
desarrollo económico y de la distribución de la riqueza. En este sentido las medidas
gerenciales son un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestión del Estado, así
como para aumentar la gobernabilidad democrática. La reforma gerencial está teniendo lugar
en la administración pública de varios países como lo muestran distintos estudios
comparativos.
Sin embargo, a pesar de las similitudes de las características en las experiencias de
reforma, no existen fórmulas únicas, ni existe un único paradigma organizacional. El modelo
gerencial tiene su inspiración en las transformaciones organizacionales ocurridas en el sector
privado, las cuáles modificaron la forma burocrático-piramidal de la administración,
flexibilizando la gestión, disminuyendo los niveles jerárquicos y por consiguiente,
aumentando la autonomía de decisión de los gerentes de hoy el nombre de gerencial. Con
estos cambios, se pasó de una estructura basada en normas centralizadas a otras sustentada en
11 (Salguero Rodas Carmen. “Reforma Gerencial humana de la Administración Pública en Guatemala” Universidad Rafael Landívar, Marzo de 2003, Pag. 15)
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la responsabilidad de los administradores avalados por los resultados efectivamente
producidos.
A pesar de que estos cambios se hayan inspirado en la iniciativa privada, el modelo
gerencial puede adecuarse al contexto político democrático en el cual se encuentra inserto el
sector público. Es cierto que los políticos se orientan por el deseo de ser reelectos y los
burócratas pueden ser capturados por intereses económicos. Tal situación puede tener control
público, basado en el escrutinio democrático, y su control estar presente en los arreglos de la
democracia representativa, en los mecanismos de la democracia directa o como sucede ahora
en la participación de los ciudadanos en la evaluación de las políticas públicas.
Este tipo de control democrático no tiene similares en las organizaciones privadas. En
el caso de Guatemala, este proceso debe ser de sustancial importancia de conformidad con lo
establecido en la trilogía de leyes que fortalecen el proceso de descentralización- Ley de
Consejos de Desarrollo, Ley de Descentralización y Código Municipal. En el proceso
decisorio se encuentra otra diferencia entre el sector público y el sector privado.
En este último, el número de participantes es restringido y la capacidad para tomar
decisiones más rápidas es mayor. El gobierno por su parte, supone la toma de decisiones con
procedimiento democráticos, que involucran un número mayor de actores y una mayor demora
en el proceso decisorio, porque tal sistema presupone el control mutuo entre los poderes y la
fiscalización de la oposición.
De manera que la “legitimidad” de una empresa resulta de su supervivencia en la
competencia del mercado, en tanto que los gobiernos se legitiman por la vía democrática. En
definitiva como se ha dicho “el gobierno no puede ser una empresa, pero sí puede tornarse
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más empresarial”. Ello significa que la reforma gerencial tiene como fundamento la
profesionalización de la burocracia que ejerce funciones en el núcleo de actividades centrales
del Estado, por lo que debería constituirse un núcleo estratégico en el seno del aparato estatal,
capaz de formular políticas públicas y de ejercer actividades de regulación y de control del
suministro de servicios públicos. Sin embargo, en el sector público es fundamental la
existencia de funcionarios capacitados y permanentemente entrenados, con principios de
responsabilidad, creatividad, propositivos, éticos, conscientes de lograr resultados sustanciales
y en el marco de los derechos humanos, protegidos de interferencias políticas, bien
remunerados y motivados.
Pero además, se requiere modificar el paradigma organizacional, los cambios deben ser
orientados bajo criterios de flexibilidad organizacional, agilidad gubernativa, democratización
en la red de prestación de servicios públicos (ciudadanos-consumidores), implantación de un
modelo contractual y competitivo de acción estatal, a partir del cual se puede aumentar la
eficiencia y la efectividad de las políticas.
La reforma gerencial debe verse como la modificación estructural de aparato del
Estado. No puede verse como la simple implementación de nuevas formas de gestión, como
las de calidad total, por ejemplo. Se trata de cambiar los incentivos institucionales del sistema,
de modo que se puedan transformar las reglas actuales, para permitir que los administradores
públicos adopten estrategias y técnicas de gestión más adecuadas. Igualmente, tampoco se
trata de un extenso y detallado muestrario de reglas jurídicas, situación que ha demostrado
obstaculizar la flexibilidad de la Administración Pública.
Por tanto el éxito del modelo gerencial depende, de la formulación de reglas generales
y claras, que modifiquen los incentivos para la actuación de los actores, lo que en suma, se
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constituirá en un nuevo contrato entre los políticos, los funcionarios públicos y la sociedad.
Además es necesaria la aplicación continua de las reformas, monitoreándolas y estableciendo
respecto a la burocracia una nueva cultura administrativa. Por último, no puede dejarse a un
lado la capacidad de gestión que deberá tener el gobierno para contar con un Estado saneado
en los planos fiscal y financiero, y competente en el ámbito administrativo. En ello supone y
debe procurarse profundiza en la medida para establecer mecanismos democráticos de
responsabilización y transparencia de la Administración Pública.
CARACTERÍSTICAS Y OBJETIVOS DE LA REFORMA GERENCIAL HUMANA
Definir el término de Gerencia Humana, no implica categorizar lo humano y
trascenderlo al ámbito de la efectividad y la eficacia. Es colocar como punto de partida al
ciudadano, mismo que tiene todo el derecho de desarrollarse bajo criterios, equitativos y
justos. 12
Es trascender la gerencia a lo humano y es actuar bajo principios que establecen los
valores éticos. Es actuar con criterios de honestidad respetando lo que constitucionalmente
establece la Carta Magna en Guatemala; “el Estado se organiza para proteger a la persona y a
la familia; su fin supremo es la realización del bien común”.
Esto no puede alcanzarse si no es bajo la óptica humanista, no me refiero al desmedido
asistencialismo, me refiero a alcanzar los mejores resultados en cuanto a la ejecución de las
políticas públicas. En la medida que el gobierno adquiera mayor capacidad de gestión los
aparatos estatales podrán ayudar a consolidar la democracia, el desarrollo económico y el
mejoramiento en la distribución de la riqueza. Para ello, es necesario innovar formas
12 Raúl Antonio. APUNTES DE DERECHO ADMINISTRATIVO. GUATEMALA. ED. COLECCIÓN TEXTOS JURÍDICOS, DEPARTAMENTO DE PUBLICACIONES, FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS DE LA, USAC, 1994.
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gerenciales que trasciendan del simple activismo como mera respuesta a las demandas,
muchas veces de intereses particulares o de pequeños grupos. Me refiero en este momento a
las características del modelo administrativo gerencial y posteriormente me referiré al aspecto
humano de la gerencia. En primer lugar, la profesionalización de la alta burocracia es el punto
de partida de la reforma gerencial, constituyendo un núcleo estatal estratégico, fundamental
para la formulación supervisión y regulación de las políticas, formado por una élite burocrática
técnicamente preparada y motivada, misma que deberá desarrollar capacidades de negociación
y de responsabilización ante el sistema político.
Es preciso reducir el clientelismo y la politización, pero no se puede llevar a cabo
aislando a los funcionarios públicos de la necesaria supervisión democrática de los políticos y
de la sociedad. En este sentido, la experiencia internacional en materia de reformas trae a
colación dos lecciones en lo que concierne al papel político de la alta burocracia. Una es que
no se puede establecer una separación radical entre la técnica por un lado y la política por otro.
Por el contrario la complejidad de las actividades estatales obliga a los políticos a
pautar de alguna manera sus estrategias en función de componentes técnicos; la burocracia, a
su vez, necesita ajustar su actuación en función de criterios políticos. Esto implica la
estabilidad de la alta burocracia, disminuyendo el clientelismo, pero sin desembocar en un
aislamiento de la sociedad, que conlleven a la falta de responsabilización ante los ciudadanos,
e inclusive el incentivo para comportamientos autoritarios.
La otra, es que el apoyo y la movilización de la alta burocracia constituyen piezas
claves en el proceso de reforma gerencial del Estado. El papel de la burocracia deberá ser
fundamental, no solo en el inicio de los cambios, sino en una actuación continua para
transformar las actuales estructuras de la burocracia en carreras o cuerpos de Estado,
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dotándoles de mayor autonomía, aunque consciente de la necesidad de asumir su
responsabilidad política. En segundo lugar, la administración pública debe ser transparente y
sus administradores deben ser responsabilizados democráticamente ante la sociedad. Esto
tiene que ser así porque la profesionalización de la burocracia no la hace totalmente inmune a
la corrupción.
Por ello como indica el informe del Banco Mundial de 1997: es preciso actuar
directamente en la relación entre política y administración, disminuyendo la politización de la
maquinaria gubernamental, haciendo más transparentes las decisiones e invirtiendo en el
fortalecimiento de los patrones salariales y éticos del funcionariado. Tercero, descentralizar la
ejecución de los servicios públicos es una tarea esencial en el camino de la modernización
gerencial del Estado.
Es decir las funciones que pueden ser realizadas por los gobiernos subnacionales si
están centralizadas, deben ser descentralizadas. Esto podría obtener ganancias en eficiencia y
efectividad y además aumentar la fiscalización y el control social de los ciudadanos sobre las
políticas públicas.
En este sentido no se trata tampoco que todo deberá ser descentralizado, es importante
que el gobierno central continúe desempeñando un papel estratégico en cuanto a garantizar la
equidad, sobre todo por los grandes desequilibrios socioeconómicos regionales, financiando en
parte el suministro de los servicios públicos.
Por otra parte, hay que considerar que por no tenerse una tradición administrativa local,
el proceso de descentralización deberá ser acompañado, inicialmente, de un apoyo técnico
proveniente del gobierno central. Sin embargo es preciso que los gobiernos locales asuman las
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políticas y lo hagan desde ya con principios gerenciales. De todas formas el potencial de
democratización de las relaciones ente el poder público y los ciudadanos, contenido en el
modelo gerencial, sólo podrá ser plenamente realizado en el caso de que sean modificadas las
relaciones entre la clase política, la burocracia y la sociedad civil en el plano local. Importante
será establecer mecanismos de cooperación en el gobierno central y gobierno local para
establecer criterios reales de las competencias a cada nivel y el respeto a la autonomía del
municipio.
Otra característica importante de señalar en la reforma gerencial del Estado, es la
desconcentración organizacional. Para ello, los organismos centrales deberán delegar la
ejecución de las funciones hacia las agencias descentralizadas. Esto permitiría orientar la
administración pública a través de control de los resultados obtenidos. Algo peculiar de la
Administración Pública Gerencial es que se orienta básicamente, hacia el control de los
resultados, y no tanto al monitoreo paso a paso de las normas y procedimientos como en el
modelo burocrático weberiano.
El establecer un control por resultados obliga a establecer claramente los objetivos,
analizados en sus aspectos sustanciales y no como procesos administrativos. No me voy a
extender en la explicación del control por resultados pero; si es importante anotar que es parte
fundamental para ser desarrollado con detenimiento para su aplicación en la reforma gerencial
del sector público. Habrá que estudiar con detenimiento los cuatro tipos de control que se
propone en esta estructura: el control de resultados, control contable de costo, control por
competencia administrada y el control social y que además se pudiera considerar el control
judicial sobre actos ilícitos, para garantizar la uniformidad en el trato a los ciudadanos. Es
preciso distinguir dos formas de unidades administrativas autónomas: la que comprende a las
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agencias que realizan actividades exclusivas de Estado y en consecuencia son, por definición,
monopólicas, y esta manera, la descentralización tiene como finalidad aumentar la flexibilidad
administrativa del aparato estatal.
Para el otro tipo de agencia descentralizada, que actúa en los servicios sociales y
científicos, es preciso estudiar la conveniencia en el loro de mayor eficiencia y efectividad en
cuanto a considerar que sea el Estado el que siga en la formulación general, en la regulación y
en el financiamiento de las políticas sociales y de desarrollo científico-tecnológico, pero que
es posible transferir el suministro de estos servicios a un sector público no-estatal. No se
entienda como privatización de los servicios públicos en el área social, el Estado deberá ser el
principal financiador y con ello tendrá el papel de regulador definiendo directrices generales.
La confusión conceptual se da muchas veces por la contraposición de lo “estatal” a lo
“privado” y por ello se asume que si el Estado no está realizando directamente la prestación de
los servicios, ellos fueron privatizados. En este sentido sería preciso definir el papel de las
ONG´s y como es que contribuyen en el suministro de determinados servicios públicos en
relación contractual con el Estado.
El sector público no-estatal puede contribuir a que el Estado aumente su capacidad de
cooperación con la comunidad, el sector privado y la sociedad civil en general, además; el
sector público no-estatal puede tener la ventaja de hacer más democrática la prestación y la
gestión de los servicios públicos. La orientación del suministro de servicios hacia el
ciudadano-usuario, es otra característica importante de la reforma gerencial del Estado. En
esto habrá que considerar la participación de los ciudadanos tanto en la evaluación como en la
gestión de las políticas públicas, especialmente en el área social.
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Los ciudadanos son llamados a asumir un papel activo en la organización de la acción
colectiva, y más específicamente en aquellos problemas que interfieren con su vida cotidiana y
la de sus familias, -la seguridad en el barrio, la gestión de la escuela, etc. Característica última
y fundamental de la gerencia del Estado será la de modificar el papel de la burocracia en
relación con la democratización del Poder Público.
Por lo menos en tres aspectos debe aumentarse el grado de responsabilización del
servidor público: ante la sociedad, tornando la administración pública más transparente,
orientada hacia la rendición de cuentas, y respetando los derechos del ciudadano como
consumidor; ante los políticos electos en términos de la democracia representativa sean del
gobierno o sean de la oposición; y ante los representantes formales e informales de la
sociedad, que estén actuando en el ámbito de la esfera pública no-estatal.
Obviamente los principios y prácticas de la reforma gerencial del Estado llevarán
consigo la implementación de la tecnología propia de la época a manera de modernizar el
funcionamiento del aparato y los procesos especialmente de los diversos sistemas que implica
el desarrollo de la administración pública en general. En síntesis la Gerencia del Estado, debe
buscar aumentar la eficiencia, la efectividad y la democratización del Poder Público y con ello
fortalecer su capacidad para promover el desarrollo integral de la persona.
Las características de la reforma gerencial del Estado que he mencionado son válidas
desde el punto de vista técnico y político, dado que las experiencias de países donde se
implementa funciona con logros significativos, y estoy segura que pese a las propias
características tan complejas de la nación guatemalteca, pueden muy bien adaptarse. Sin
embargo; por la incipiente democracia, la falta de una cultura política y la pérdida de
principios y valores éticos y morales, me permito plantear dentro los aspectos puramente
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técnicos, el aspecto humano de la gerencia, que por lo general se olvida incluir en los módulos
de formación universitaria para estudiar la administración gerencial de las empresas en el
sector privado y de la misma manera para el sector público. Hablar de lo humano va a
significar descontextualizar las falacias de que “con el crecimiento económico basta” y la otra
sobre “la desvalorización de la política social”.
REFORMA GERENCIAL HUMANA
La Reforma del Estado Guatemalteco, como la Modernización de la Administración
Pública; no es solamente una necesidad para responder como país a los retos que nos presenta
la convulsión internacional; más bien, corresponde a una demanda por enfrentar nuestra
realidad nacional, una demanda y exigencia de la misma población por contar con un Estado y
por lo tanto un Organismo Ejecutivo que verdaderamente responda a sus necesidades, “se
necesita un Estado que sirva a la sociedad y no que se sirva de ella”. Digo esto porque con las
características del Estado con el que actualmente contamos será infuncional en el proceso de la
reforma gerencial que necesitamos.
La estructura y condición actual del Estado, sería incapaz de atender esos retos futuros,
porque deberá dejar de ser centralista, vertical, excluyente, discriminador, machista y mono
cultural; por lo tanto, es necesario construir ese Estado capaz de orientar y guiar a todo un país
que necesita el cambio. Deseaba enfatizar lo anterior, porque al hacer comentarios sobre la
propuesta que la COPRE ha presentado sobre la modernización del organismo ejecutivo, lo
hago considerando elementos valiosos que sobre el proceso de consulta se realizó con
diferentes sectores y actores de la sociedad, especialmente voy a referirme a los valiosos
ALCANCE DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA EN GUATEMALA
aportes que se obtuvieron de los diferentes sectores consultados en la región occidente del
país. 13
PROPUESTA DEL PLAN DE ACCIÓN DE MODERNIZACIÓN DEL SECTOR
PÚBLICO EN GUATEMALA
Al Estado actual se le han atribuido diversas funciones. Una de las principales, menos
comprendida y más compleja es aquella que está encaminada a satisfacer necesidades
colectivas de forma concreta, inmediata y permanente. Esta es la función administrativa.
Es pertinente resaltar que esta función también es conocida con otra denominación:
administración pública. El análisis de este vocablo conduce a percibir que el mismo ofrece una
doble perspectiva, la objetiva y la subjetiva. Objetivamente la administración pública implica
la realización de actividades encaminadas a la satisfacción directa de necesidades e intereses
colectivos. Subjetivamente, la administración pública constituye una estructura, una colección
de órganos e instituciones públicas que realizan esta función específica.
Según esta concepción subjetiva resulta entonces, que la administración pública está
conformada por todos los órganos estatales relacionados al cumplimiento de la función de
administrar del Estado.
Importante resulta, hacer hincapié en esto ya que significa que la Administración
abarca no sólo a los órganos integrantes del Organismo Ejecutivo, sino también, a una pléyade
de órganos separados de éste, en mayor o menor grado y con más o menos independencia de
acción.
13 GUERRERO OROZCO, Omar. Introducción a la administración pública. México: Ed. Harla, S.A., 1985.
ALCANCE DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA EN GUATEMALA
Otro punto digno de mención relativo al ámbito de la administración pública, es que en
Guatemala, ésta como tal carece de personalidad jurídica. Los órganos que conforman el
Organismo Ejecutivo son parte de la persona jurídica Estado. Son órganos que conforman la
administración centralizada del Estado, o sea aquella en la que prevalece la concentración del
poder, de la fuerza y de la toma de decisiones. De otra cuenta, entre los órganos que
conforman la llamada administración descentralizada o descentralización, la mayoría tienen
personalidad jurídica propia establecida por la ley; como sucede con cada uno de los 333
municipios del país, y con alrededor de un treintena de órganos que tienen encomendados
actividades concretas o la prestación de los diversos servicios públicos. Estos órganos llevan a
cabo una administración indirecta, pues no son parte integrante del Organismo Ejecutivo.
El estar dotado de personalidad jurídica tiene especial relevancia en cuanto a la forma
que tiene cada órgano de cumplir con sus respectivas competencias, es decir de realizar el
conjunto de atribuciones y potestades que el Derecho asigna a cada órgano; y que además de
ello, constituyen sujetos de derecho, con capacidad para adquirir derechos y contraer
obligaciones, tener bienes propios, libre disposición de un patrimonio especial, contar con
autoridades que pueden dirigir su quehacer. Esto trae como consecuencia que a los órganos
descentralizados se les puedan deducir directamente responsabilidades por falta de
cumplimiento de sus deberes o por actuaciones al margen de la ley.
Al día de hoy cobra mucho relieve el conocer que la administración pública es la
realización de la función administrativa del Estado y que a la vez abarca gran variedad y
cantidad de órganos estatales que tienen constreñida su actuación y el desempeño de sus
funciones sujeto a la observancia del principio de legalidad, pilar indiscutible del Estado de
Derecho.
ALCANCE DE LA ADMINISTRACION PÚBLICA EN GUATEMALA
MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
“Modernización” se define como la acción y el efecto de dar forma o aspecto moderno
a algo. Moderno significa que pertenece a la época actual o existe desde hace poco tiempo.
Modernizar el Estado implica fundamentalmente cambiar su función, lo que hace y la forma
de hacerlo. Es el proceso que transforma un Estado burocrático en un Estado moderno. Esto
significa pasar de un Estado centralizado, benefactor y paternalista a un Estado subsidiario:
que apoya al individuo, garantiza la libertad individual, protege el derecho de propiedad y
promueve el ejercicio de los derechos ciudadanos.
Un punto importante a señalar es que actualmente no existe una visión clara y
compartida del proceso de descentralización. El estudio menciona que todos los gobiernos
(1986-2010) han impulsado reformas legales e institucionales para reformar parcialmente los
llamados “macrosistemas” (servicio civil, compras, presupuesto y órganos de control),
modificar la forma en la prestación de los servicios como la educación y salud, o reformar el
sistema de recaudación y traslado de fondos públicos. Sin embargo, no todas las reformas
responden a la modernización del Estado y mucho menos un cambio de rol hacia la
subsidiariedad.14
También se encontró que la mayoría de municipalidades carecen de recursos humanos,
físicos y financieros para ser los impulsoras de la descentralización. Debe evaluarse la
capacidad para participar en el proceso de descentralización administrativa y las necesidades
14 (Salguero Rodas Carmen. “Reforma Gerencial humana de la Administración Pública en Guatemala” Universidad Rafael Landívar, Marzo de 2003, Pag. 15)
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de fortalecimiento financiero específico. Además, la falta de información oportuna dificulta el
análisis de la utilidad del endeudamiento municipal y el impacto que ha tenido en la comuna.
Además, el marco legal es improcedente. Las leyes que rigen al Organismo Ejecutivo y
las “macrosistemas” no están adecuadas a un proceso de descentralización ordenado. Tal es el
caso de las leyes de Contrataciones del Estado, del Presupuesto General, las normas del gasto
público y la de la Contraloría General de Cuentas.
Lo más revelador es que no existe una carrera de servicio civil ni un único sistema. La
Ley de Servicio Civil es una norma desfasada que ya no contempla las necesidades de las
distintas entidades de la administración pública, ni responde al sistema de facto que se aplica
para la contratación de personal, por lo que debe evaluarse. La proliferación de regímenes
heterogéneos de administración de personal en la administración pública revela ausencia de
políticas uniformes respecto del recurso humano, con aplicación de principios generales de
excelencia, gestión pública por resultados, asistencia al usuario, transparencia y ética,
evaluación constante, entre otros.
Según Copre (2007), el 85% del personal a nivel gerencial cambia cada cuatro años y
el 55% del personal permanente es reubicado o removido cada cambio de gobierno. Eso revela
una alta rotación de personal que aleja la posibilidad de una carrera en la administración
pública. Un buen porcentaje de los puestos se obtienen por referencia de funcionarios de
mayor rango y de distinto organismo. No toda promoción a puestos superiores se hace por
mérito (capacidad u oposición), siendo en muchos casos la antigüedad en el puesto un
elemento de peso para efectos de aumento de salario y promoción a un puesto superior. En la
mayoría de sistemas, administrados o no bajo la Ley de Servicio Civil, hay ausencia de
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capacitación, de evaluación y de profesionalización del funcionario público: el 70% del
personal de gobierno no está capacitado para el desarrollo de sus funciones y la clasificación
de puestos no se actualiza a fondo desde 1996. Los salarios son poco competitivos ya que la
escala salarial tiene una curva 60% menor que los de la iniciativa privada.
Para lograr la modernización del Estado el CIEN recomienda:
1) Contar con una visión compartida y coordinada de una política de descentralización,
que permita definir tanto las capacidades que deben descentralizarse, así como las que deben
desconcentrarse.
2) Desarrollar mecanismos para el impulso de los gobiernos locales.
3) Crear instrumentos de selección, capacitación, fiscalización y rendición de cuentas
con la participación de la comunidad.
4) Revisar y aprobar una nueva Ley del Servicio Civil que permita la creación de la
carrera civil a partir de generación de los principios generales básicos para la contratación,
promoción y despido del funcionario público como concurso por los puestos de la
administración pública que evalúen credenciales así como conocimiento, descentralización de
procesos de nominación, creación o actualización de perfiles de puestos, promoción por mérito
y no sólo por antigüedad, sistemas de evaluación de rendimiento, sacar nuevamente a
concurso un puesto, y criterios flexibles para determinar los salarios, los cuales deben ser
competitivos.
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5) Revisar la Ley del Organismo Ejecutivo, la Ley de Contrataciones del Estado y la
Ley Orgánica del Presupuesto para viabilizar y transparentar el proceso de modernización del
Estado, así como la Ley Orgánica de la Contraloría de Cuentas para fortalecerla, a fin de que
adopte un nuevo rol basado en resultados.
GESTION POR RESULTADOS
¿QUÉ ES LA GESTIÓN POR RESULTADOS?
Todos tenemos nociones de qué es un resultado, pues es una palabra que usamos con
frecuencia, por ejemplo cuando deseamos saber el efecto de un hecho o acción y decimos “los
resultados fueron buenos”, haciendo alusión a la idea de que el resultado es el efecto o
consecuencia de una cosa. Un resultado de la administración pública maneja el mismo
significado, y se dice que:
La Gestión por Resultados (GpR) es una orientación de la administración pública, que
propone que todos los recursos y esfuerzos del Estado estén dirigidos al logro de resultados,
para el bien de la población. Está diseñado para lograr un equilibrio entre las actividades de
cada una de las instituciones públicas y los resultados buscados para el desarrollo del país.15
La Gestión por Resultados es una guía o ruta esencial para cualquier persona, empresa
o entidad pública. Sin un destino o resultado por conseguir, somos como un barco sin timón.
15 ABC de Gestión por Resultados 1ª Edición Guatemala, septiembre de 2013
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En el Sector Público, la GpR busca que las instituciones públicas aumenten el valor que
aportan a la ciudadanía por medio de ofrecer cada vez mejores servicios a la población y que
siempre haya cambios positivos en las condiciones de vida del ciudadano.
Con esto en mente, un Resultado expresa el cambio que desea lograrse en las
condiciones de vida del ciudadano o su entorno, tomando en cuenta qué tanto se va a cambiar
y cuánto tiempo se logrará. Al motor del cambio le llamamos Producto, el cual se fundamenta
en evidencias disponibles para asegurar su efectividad y se constituye de Subproductos, que de
manera integral conforman una intervención. A su vez, los Subproductos son la combinación
de Insumos (recurso humano, material, equipo, etc.) que se transforman en bienes o servicios
que se entregarán a la población, para satisfacer las necesidades de cada guatemalteco.
¿POR QUÉ ES NECESARIA?
Guatemala necesita un cambio importante en la forma en que se administran los
recursos del Estado. Tradicionalmente, la planificación, la asignación presupuestaria, la
ejecución y, el seguimiento y la evaluación han estado orientados principalmente a utilizar los
recursos y ejecutar actividades para cumplir las normas y reglamentos. Mientras que en la
GpR, los recursos se utilizan para alcanzar resultados, logros y metas, que mejoran la vida de
la población. De este modo se busca promover una mejor labor del Estado para lograr un
cambio real, que al final se refleje en la entrega de productos para atender las necesidades de
cada guatemalteco y guatemalteca. Para esto, se necesita saber cuáles son las necesidades más
fuertes de la población y priorizar resultados que atiendan esas necesidades. Éstos deben de
surgir de una planificación, con una visión clara del futuro, objetivos y metas, a los que las
instituciones apoyarán con sus servicios para el logro de los resultados. En la GpR, cada
institución solicita los recursos necesarios para su administración y sus autoridades deben
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tomar decisiones que favorezcan a la población, y asumen la responsabilidad del logro de los
resultados y el cumplimiento de metas, de acuerdo al nivel de desempeño de entrega de
productos al ciudadano.
¿QUÉ RELACIÓN TIENE CON LA PLANIFICACIÓN?
La planificación es el instrumento que el gobierno utiliza para definir el rumbo o destino
del país, para ello debe responder a tres preguntas:
1. ¿Dónde estamos?
Para responder a esta primera pregunta, se realiza un análisis de la situación social y
económica del país mediante el uso de información estadística confiable.
2. ¿A dónde queremos ir?
La respuesta a esta segunda pregunta, se relaciona con los objetivos vigentes del
gobierno o resultados estratégicos. Lo ideal sería determinar una visión de largo plazo,
que permita que los países establezcan un consenso nacional en torno a los desafíos
que los gobiernos debieran emprender durante los próximos 20 o 25 años. Aunque las
visiones de largo plazo no establecen objetivos ni estrategias detalladas, si presentan
metas a lograr.
3. ¿Cómo podemos llegar?
Para responder a la tercera pregunta, deben incluirse distintas opciones lograr los
objetivos y elegir aquellas que se muestren más pertinentes y eficientes. Esto conlleva
el diseño de los servicios, el cálculo de los insumos que se necesitarán y la disposición
de los recursos económicos necesarios para llevar a cabo tales propuestas. También se
debe considerar la coordinación necesaria entre las instituciones involucradas para
llevar a cabo tales propuestas. Este proceso promueve que lo planificado sea posible de
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hacer en la realidad, que sea lógico y para ello es importante que se tomen en cuenta
los conocimientos de todos los involucrados.
¿CÓMO SE ELABORA EL PRESUPUESTO POR RESULTADOS?
Dentro de la Gestión por Resultados, cuando se proponen resultados e intervenciones
diseñadas bajo esta metodología, se está elaborando la Programación Presupuestaria por
Resultados. Con el paso del tiempo la forma en que se elabora el presupuesto ha ido
mejorando, antes el presupuesto de las instituciones indicaba ¿Quién gastaba? y ¿Qué se
compraba? Ahora con metodología del presupuesto por programas orientado a resultados,
pensamos en ¿Cómo mejorar la calidad de vida del ciudadano? y ¿Qué servicios del Estado
necesita la población? Todo inicia desde que se piensa en los resultados estratégicos, y con
éstos se especifican los productos necesarios para su logro, y se forman los Programas y
Actividades Presupuestarias. El programa identifica el resultado y la Actividad define el
producto que al ser entregado a la población, ya que el mismo contribuye al logro de los
resultados. Se programan los insumos desde los lugares en los que se produce, integrando los
insumos necesarios para entregar un producto al ciudadano, por eso las asignaciones
presupuestarias tienen en común su contribución al logro de políticas públicas. De esta forma,
se logra construir una relación insumo-producto, lo cual significa que se combinan varios y
diversos insumos necesarios en el proceso de producción, en cantidades y calidades precisas y
prestablecidas, para formar el producto que se desea formar. De acuerdo al presupuesto por
resultados, un subproducto es la combinación de los insumos, que durante el proceso
productivo, son transformados en los servicios que se entregarán a la población. Una
agrupación de subproductos forma al producto o intervención, el cual logrará el cambio en las
condiciones y calidad de vida del ciudadano, es decir, permitirá lograr el resultado previsto. Al
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haber definido los resultados y productos, se puede formar o construir la red programática,
esto significa que las intervenciones establecidas (productos) se incluyen al presupuesto
público, para lo cual es necesario utilizar la técnica del presupuesto por programas y utilizar la
normativa y clasificaciones presupuestarias vigentes. En la formulación presupuestaria, se
continúa utilizando la estructura programática, pero con el énfasis en resultados, éstos se
asocian a la categoría programática “Programa” o “Subprograma” según convenga al ámbito
administrativo de la institución, y sus productos asociados a nivel de la categoría programática
“Actividad”.
BIBLIOGRAFIA
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