AGUA Y TERRITORIO - Observatorio de Derecho · PDF fileLa escasez de agua y el crecimiento...

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  • AGUA Y TERRITORIO

    Francisco Lpez Menudo

    La escasez de agua y el crecimiento politico territorial como concausas de lacuestion del agua en la presente etapa de reformas estatutarias

    Puede afirmarse con toda rotundidad que pocos temas entre los que son obje-to del Derecho Pblico, concretamente del Derecho Administrativo y Constitu-cional, han experimentado un desbordamiento tan espectacular en tan pocotiempo. Sin duda, sera exagerado decir que hayamos pasado, en este tema, delcero al infinito, pero s es verdad que tras muchsimos aos en que el Derecho deAguas ha estado en un segundo plano en las preocupaciones de los juristas, sbi-tamente ha saltado desde la trastienda del Derecho Administrativo, donde esta-ba un tanto eclipsado y atendido slo por estudiosos muy contados entre ellosel inolvidable Sebastin Martn Retortillo hasta situarse en la vanguardia mismade cuestiones capitales de la organizacin del Estado. A ello han contribuido, amndel profesor citado, otros grandes especialistas bien conocidos, que han logradoponer este sector del ordenamiento en primera lnea. Pero desde hace una dcada,o quizs menos, se ha producido una verdadera eclosin en el inters por el tema,erigido ya en un asunto central de la esfera poltica y constitucional, generando unaproduccin bibliogrfica que ya est empezando a ser abrumadora.

    El surgimiento de este casi repentino inters no es precisamente la mejor de lasseales. Ello habla por s solo de que los problemas son graves y ello es inquietantecuando de lo que se trata es nada menos que del agua, elemento esencial para la vi-da. De los motivos determinantes de que el problema del agua haya llegado a tan-ta altura podra hacerse un largo catlogo. Pero a fin de cuentas todos esos moti-vos pueden reconducirse a dos causas fundamentales; la primera y principal es laescasez y degradacin del elemento, causada por mltiples factores concurrentes(cambio climtico, hiperconsumo, contaminacin, etc.) que no es preciso detallarpor consabidos; la segunda es de naturaleza muy distinta y deriva directamentedel desarrollo del poder poltico alcanzado por las Comunidades Autnomas enlos ltimos aos, punto este que ser el que aqu nos ocupe. Podran citarse otrasgrandes concausas que han multiplicado el impacto o popularidad del proble-ma en el tejido poltico y social, tales como el tema de los trasvases, o el propioauge experimentado en los ltimos aos por el medio ambiente como preocupa-cin y como encrucijada de muchas ciencias, con el agua en el centro de todo ello.Pero, a la postre, tambin estos focos de inters podran quedar subsumidos enalguna de las dos grandes causas sealadas, o en las dos a la vez.

    Sobre la primera de estas causas la escasez basta decir que en muy pocotiempo casi han desaparecido los problemas que eran propios de un Derecho de

  • aguas (obras de defensa, proteccin contra avenidas, forestacin de mrgenes,produccin de energa elctrica, pesca, navegacin, desecacin de marismas y lagu-nas) y hemos pasado a un Derecho de la escasez del agua (trasvases, planificacinhidrolgica, desalacin, reutilizacin de aguas de vertidos, reserva de caudales eco-lgicos, acuferos sobreexplotados, declaraciones de sequa, contaminacin de cau-ces, mortandad de las especies).

    En cuanto a la segunda de las causas (el desarrollo del poder poltico alcanzadopor las comunidades autnomas), tiene fcil explicacin, si aadimos que ese cre-cimiento, ahora acelerado con ocasin de la nueva oleada de reformas estatutarias,se viene realizando de un modo asistemtico y desordenado. Veamos este puntocon mayor atencin.

    La Constitucin mont el esquema del reparto competencial en materia de aguassobre dos pilares: el criterio del territorio y el del inters; dos criterios de natura-leza heterognea y, por tanto, imposibles de fundir en un criterio nico. En cuan-to al criterio territorial, la Constitucin aplic para las aguas (art. 149.1.22) lamisma solucin que para los ferrocarriles y carreteras, los transportes realizadospor estos medios o por cable (art. 148.1.5), la autorizacin de instalaciones elc-tricas (149.1.22), obras pblicas (149.1.24, in fine) e incluso para la pesca, dada laexistencia de aguas martimas interiores (art. 148.1.11 y 149.1.19). Lgicamente,este criterio territorial tan objetivo e inexorable por su propia naturaleza slo essusceptible de ceder en supuestos especiales previstos en la propia Constitucin,lo que sta hace en su artculo 148.1.10 (obras hidrulicas de inters de la Comu-nidad Autnoma) como ms adelante veremos con mayor detenimiento.

    La predominancia del criterio territorial es evidente por su mismo carcter ge-neral y la universalidad de sus contenidos y funciones frente al criterio del inte-rs, conectado slo con la construccin de obras hidrulicas si nos atenemos a loque taxativamente dice la Constitucin (art. 148.1.10). Y si esto es as porqueresulta del texto constitucional, ms an lo era, si cabe, en la etapa de rodaje delsistema autonmico, cuando las instancias centrales del Estado gozaban an deuna posicin muy preeminente y las comunidades autnomas se encontrabantodava en sus balbuceos organizativos y con unos medios y competencias infi-nitamente inferiores a los que ostentan en la actualidad, pudiendo decirse que lasaguas continentales se consideraban por aquel entonces como un mundo aparte,algo slo concerniente al Estado, que era el representante del nico inters ver-daderamente perceptible en aquella primera etapa: la gestin integrada de un biendemanial tan difcil de fragmentar y la procura del equilibrio y la solidaridad in-terterritorial.

    En ese estadio incipiente del sistema autonmico no haba razn alguna paracuestionar el modelo de reparto competencial creado para esta materia pese aalbergar en su seno algunos puntos oscuros o discutibles que slo el tiempo y laexperiencia podran encargarse de ir sacando a la luz. Como diremos ms ade-lante, el reparto competencial organizado sobre la distincin entre aguas intra ysupra comunitarias satisfizo por aadidura a las cuatro Comunidades de auto-noma plena que estrenaron el sistema ya que, por puro azar, las cuatro conta-ban y cuentan con aguas internas de ms o menos entidad. Por tanto, no se dabanlas condiciones para reflexionar sobre el hecho de que el criterio de reparto basa-

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  • do en el territorio era insusceptible de aplicacin por igual a todas las comunida-des autnomas, o ms exactamente, a la mayora de ellas.1

    Tampoco qued resaltado entonces el profundo desequilibrio nsito en dichadistincin si se tiene en cuenta que la superficie ocupada por las cuencas interco-munitarias peninsulares (excluyendo el territorio de Portugal) alcanza el 87% fren-te al 13% correspondiente a las intracomunitarias; desproporcin, pues, muypatente tanto desde el punto de vista cuantitativo como cualitativo, dada lacondicin secundaria e incluso marginal de muchos de estos cauces internos.

    Asimismo, quedaba eclipsado quiz lo ms importante. La rigidez propia delcriterio territorial, aplicado a una realidad fsica tan heterognea, no slo produ-ce desigualdad entindase en trminos objetivos entre comunidades por raznde tener o no aguas intracomunitarias, sino que dentro de las supracomunitariasse producen a su vez, acusadas desigualdades entre ellas, pues mientras algunascuencas se encuentran tan compartidas que se hacen muy patente la justificacinde la titularidad de la competencia del Estado, en otras cuencas lo que destaca esprecisamente la preponderancia de una comunidad autnoma concreta, con locual esa justificacin de la presencia del Estado puede llegar si no a esfumarse deltodo, s a debilitarse notablemente hasta el punto de poner en cuestin la racio-nalidad del sistema tal como se encuentra diseado.

    El propio desarrollo autonmico ha propiciado que estos agravios poten-ciales o latentes estn aflorando en este momento histrico de bsqueda de nue-vos equilibrios. Obviamente, ese desarrollo del sistema conlleva el crecimientodel poder poltico de los territorios y con l un aumento correlativo de intereses atutelar. Dicho de otro modo, de los dos platillos de la balanza, el del criterio terri-torial se ha mantenido inalterado, mientras que el del inters ha venido cogiendopeso en la misma medida que las comunidades autnomas han ido acumulandocompetencias que de alguna manera tienen que ver con el agua (agricultura,industria, ordenacin del territorio, medioambiente, turismo, etc.), de modo queel inters autonmico sobre el medio hdrico ha ido creciendo de tal forma que nose polariza ya en torno a las obras hidrulicas de inters de la comunidad aut-noma, sino que tiende a desbordarse, tornndose genrico y sumamente com-bativo. Si todo esto se produce, adems, en una coyuntura histrica donde seviene permitiendo que cada comunidad autnoma haga una autovaloracin desus intereses en la materia y los deje plasmados en su Estatuto planteando pul-sos al sistema tradicional y generando tensiones entre comunidades autnomas,y todo ello se haga sin ms orden que el de la aparicin en el BOE de la LeyOrgnica correspondiente, claro es que el problema del agua, con todos estosingredientes, se encuentra servido.

    Lo anterior no debe permitir a nadie pensar que el problema del agua lo hayatrado de la mano el sistema autonmico, pero s puede afirmarse que es el fruto

    48 EL ESTADO DE LAS AUTONOMAS EN 2007: TEMAS MONOGRFICOS

    1. Quepa destacar que esta asimetra no se produce en ninguna de las otras competenciasrepartidas segn el criterio territorial que han sido mencionados supra ya que todas lasComunidades Autnomas sin excepcin, costeras o internas, grandes o pequeas, tienen efec-tivamente la posibilidad de asumir y ejercer competencias en esos sectores, con la sola excep-cin de la pesca martima, slo referible, como es lgico, a las comunidades costeras.

  • de un planteamiento poltico y legal que no ha sido consecuente con la realidadsubyacente, esto es, un m