Agua, oro líquido: escasez, uso irracional, crisis, manejo alternativo

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Instituto Electoral de Tlaxcala

ORO LÍQUIDOUso irracional, escasez, crisis y manejo alternativo del agua

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Antología Núm. 1, enero‐junio de 2006

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ORO LÍQUIDO. USO IRRACIONAL, ESCASEZ Y CRISIS Y MANEJO ALTERNATIVO DEL AGUA Antología Núm. 1, enero‐junio de 2006 Colección Divulgación para una Nueva Educación Cívica

D.R. © 2006 Edición de divulgación y distribución gratuita. Prohibida su venta impresa o electrónica. Instituto Electoral de Tlaxcala. Comisión Editorial y de Divulgación: Miguel González Madrid, Presidente Ángel Espinoza Ponce, Secretario Técnico Cesáreo Santamaría Madrid, Vocal Manuel Guillermo Ruiz Salas, Vocal Ex – Fábrica San Manuel s/n, San Miguel Contla, Municipio Santa Cruz Tlaxcala, Estado de Tlaxcala, Tel. 01‐246‐4611092, 4611992 y 4611605. CP 90640

http://www.ietlax.org.mx 2006 Impreso en México Printed in México

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Consejo General

Consejero Presidente Jesús Ortiz Xilotl

Consejero Electoral Miguel González Madrid Consejero Electoral Manuel Guillermo Ruiz Salas Consejero Electoral José Lumbreras García Consejero Electoral Cesáreo Santamaría Madrid Consejero Electoral Enrique Zempoalteca Mejía Consejero Electoral Maximino Hernández Pulido

Secretario General Ángel Espinoza Ponce

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ORO LÍQUIDO

Uso irracional, escasez, crisis y manejo alternativo del agua

Los textos que componen esta Antología fueron publicados en diversos sitios de Internet y su reproducción en este formato obedece estrictamente a un objetivo de divulgación no lucrativa

NO LUCRATIVA

Edición electrónica gratuita Prohibida su venta impresa, electrónica o por cualquier otro medio

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Presentación

Índice 1. PNUMA

Situación de los recursos naturales en América Latina. Recursos de agua dulce http://www.ecoportal.net/articulos/agua_dulce.htm

2. INFORME DEL SECRETARIO GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS. 2001

El agua, recurso fundamental para el desarrollo sostenible

3. WULF KLOHN Y BO APPELGREN Agua y agricultura Revista cidob dʹafers internacionals, 45‐46, abril 1999 http://www.cidob.org/Catalan/Publicaciones/Afers/45‐46.html

4. PEDRO ARROJO AGUDO

El valor económico del agua Revista cidob dʹafers internacionals, 45‐46, abril 1999 http://www.cidob.org/Catalan/Publicaciones/Afers/45‐46.html

5. DR. M. SOMMER

Agua: Despilfarro, escasez y contaminación http://www.ecoportal.net/articulos/agua_despilfarro.htm

6. CARLOS A. FERNÁNDEZ‐JÁUREGUI

El agua como fuente de conflictos: Repaso de los focos de conflictos en el mundo Revista cidob dʹafers internacionals, 45‐46, abril 1999 http://www.cidob.org/Catalan/Publicaciones/Afers/45‐46.html

7. DANIELLE HIRSCH, STEFANIE JEUKENS Y PAUL WOLVEKAMP (editores)

Un manejo de cuencas por y para la gente: Una visión de ONGs http://www.cepis.org.pe/bvsarg/e/fulltext/ong/ong.html

8. MARÍA NIEVES RICO (UNIDAD MUJERES Y DESARROLLO). Las mujeres en los procesos asociados al agua en América Latina. Estado de situación, propuestas de investigación y de políticas http://www.eclac.cl/publicaciones/UnidadMujer/4/lcr1864/indice.htm#RESUMEN http://www.generoyambiente.org/ES/secciones/subseccion_23_23.html

9. NELSON BERMEO CHAPARRO

Participación ciudadana en el diseño y desarrollo de una política para el manejo integral del agua http://agua.rediris.es/conferencia_iberdrola_2000/conferencia/bermeo.htm

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PRESENTACIÓN

n su nueva colección “Controversias”, la editorial Paidós inició hace tres años la publicación de una serie de títulos sobre temas de gran interés para el futuro inmediato de las sociedades. Se trata de temas

que recientemente han comenzado a ser discutidos con especial intensi‐dad en varios campos disciplinarios y de un modo que ellos no pueden pasar desapercibidos por los ciudadanos y los gobiernos, porque atañen a problemas públicos de dimensiones planetarias que motivan nuevas actitudes preventivas de desastres socionaturales.

Maude Barlow y Tony Clarke, de reconocido prestigio internacional, son los autores de uno de esos títulos (Oro azul. Las multinacionales y el robo organizado de agua en el mundo) que, seguramente por el diagnóstico, la denuncia y las alternativas en torno a la cuestión del agua dulce, pronto será leído por miles. En el libro podemos encontrar elementos suficientes para entender las diversas facetas de la crisis global del agua, su inser‐ción en los procesos de mercantilización de los “bienes comunes” y la búsqueda de alternativas contra la comercialización, el despilfarro y la contaminación del agua.

Otros autores han contribuido ampliamente a la discusión sobre la cues‐tión del agua dulce, cuya escasez podría agravarse en los siguientes años, con el consecuente incremento de conflictos sociales; éstos podrían ser derivados, además, de la dificultad colectiva para controlar su extracción, garantizar su abastecimiento y prevenir su contaminación. Ante ese pa‐norama, algunos investigadores y líderes políticos incluso han anticipa‐do el surgimiento de las “guerras por el agua”, pero otros descartan que tal escenario pueda aparecer, por lo menos durante los próximos treinta años. Sin embargo, es innegable que en la historia de la humanidad mu‐chos conflictos y guerras han tenido su origen en un devastador deseo por la apropiación de bienes comunes que se vuelven escasos no tanto por su agotamiento absoluto, sino más bien porque parecen inalcanza‐bles para la mayoría de la población en el planeta.

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La antología que aquí se presenta incluye algunos análisis publicados en años anteriores en revistas o sitios de Internet, pero que tienen actuali‐dad en el marco de un debate que ya es centro de atención de los círculos políticos y académicos. La edición electrónica de esta antología tiene la intención de promover un ambiente local de discusiones colectivas en términos de lo que Amy Guttman ha llamado la “educación democráti‐ca”, de modo que el material difundido sea también de interés para am‐plios círculos de ciudadanos y tomadores de decisiones.

La divulgación de materiales de esa naturaleza es parte de una tarea institucional para promover valores comunes que iluminen la delibera‐ción democrática de los grandes problemas públicos, de tal modo que los ciudadanos los perciban como parte de sus retos en sociedad, puesto que impactan su vida personal y colectiva de manera cotidiana. Por su parte, los gobiernos deben sentirse seriamente comprometidos a tomar en cuenta a los ciudadanos preocupados por el futuro inmediato de las so‐ciedades y por las condiciones planetarias de vida colectiva. Así, la deci‐sión pública (colectiva) podrá superar a la decisión estrictamente guber‐namental (de los detentadores de poder político) por la vía de la partici‐pación abierta y deliberativa de los ciudadanos y, en general, de las per‐sonas que se interesan por una integración cívica para enfrentar los ries‐gos socionaturales.

En el marco de los resultados del IV Foro Mundial del Agua, celebrado en marzo de 2006 en la Ciudad de México, los materiales que aquí se difunden seguramente serán útiles para documentar el análisis y la re‐flexión sobre uno de los temas más importantes para las personas y los ciudadanos, sin excepción alguna.

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TEXTO 1

Situación de los recursos naturales en América Latina. Recursos de agua dulce

Por PNUMA

l consumo global de agua dulce aumentó seis veces entre 1900 y 1995, duplicando la tasa de crecimiento demográfico. Alrededor de un ter‐cio de la población mundial vive en países con problemas entre mo‐

derados y altos de abastecimiento (es decir, donde el consumo es más de un diez por ciento de la disponibilidad de agua dulce renovable). Hay agudos problemas de abasteci‐miento en África y Asia occidental, pero la falta de agua constituye una limitación para el desarrollo industrial y socioeconómico en muchos otros luga‐res (UNEP, 1999a).

La región latinoamericana es extremadamente rica en recursos hídricos. Los ríos Amazonas, Orinoco, Sao Francisco, Paraná, Paraguay y Magdalena transportan más del 30 por ciento del agua superfi‐cial continental del mundo. Con el 12 por ciento del área terrestre total y el 6 por ciento de la población, la región recibe alrededor de 27 por ciento de la escorrentía total, la mayor parte concentrada en las cuencas del Amazonas (Cunningham y Saigo, 1999). Sin embargo, la oferta hídrica regional presenta

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Publicado en: http://www.ecoportal.net/articulos/agua_dulce.htm

El Directorio ecológico y natural

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una importante variabilidad entre subregiones y localidades, así como en términos estaciónales.

Dos terceras partes del territorio regional se clasifican como áridas o semiári‐das, las cuales incluyen grandes partes del centro y el norte de México, el nor‐deste brasileño, Argentina, Chile, Bolivia y Perú (UNEP‐ISRIC, 1991). La isla de Barbados, en el Caribe, está entre los países más áridos en el mundo, y los Estados isleños de esta subregión tienen una dotación de recursos hídricos por habitante considerablemente inferior a los de otros grupos isleños en el mun‐do: apenas un 13,3 por ciento de la dotación existente en el Océano Índico y un 1,7 por ciento de la existente en el Pacífico Sur (UNEP, 1999b).

Además, los problemas regionales de disponibilidad de agua están aumen‐tando, particularmente en países con una proporción importante de territorios

áridos. En 1995, México era el único país del Continente Americano que consumía más de un 10 por ciento del agua dulce disponible, pero ahora tanto México como Perú utilizan más de 15 por ciento de sus reservas tota‐les cada año, ubicándose en la catego‐ría de países con presiones ʺmodera‐dasʺ de disponibilidad de este recurso (WMO y otros, 1996; UNEP, 1999a).

La demanda por agua crece rápidamente con la expansión demográfica, la actividad industrial y el turismo. El riego agrícola (el uso más importante) continúa en aumento (WRI, UNEP, UNDP y WB, 1996). Semejante presión sobre el recurso hídrico se complica por el hecho de que muchos patrones de ex‐tracción de agua pueden ser altamente insostenibles. El bombeo de acuíferos en tasas mayores de lo que requieren para la recarga, es un factor de agra‐vamiento particularmente importante, y existe un gran desconocimiento sobre los límites naturales en este ámbito. Además, se cree que las tasas de deforestación en aumento pueden estar contribuyendo a los severos ciclos anuales de inundación y sequía.

No obstante los avances de los últimos diez años, el acceso al agua potable sigue siendo una cuestión importante. Se estima que para 1995 un 27 por cien‐to de la población regional no tenía acceso a agua potable y un 31 por ciento seguía sin servicios de alcantarillado y saneamiento. Además, hay deficiencias de mantenimiento en los sistemas existentes y la existencia de alcantarillado

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no siempre refleja que las aguas residuales estén recibiendo un tratamiento sanitario. En América Latina como un todo, se estima que apenas un 2 por ciento de las aguas residuales reciben tratamiento (UNEP, 1999a).

La causa principal de la contaminación del agua es la descarga directa de desechos domésticos e industriales no procesados en los cuerpos de agua superficial. Ello contamina no sólo los cuerpos de agua, sino también los acuíferos de agua subterránea adyacentes. Con la expansión de la industria, la minería y el uso de agroquímicos, los ríos y acuíferos se contaminan con los sólidos orgánicos, químicos tóxicos y metales pesados.

Las aguas subterráneas de Mé‐rida, en México, se han visto severamente afectadas por la infiltración de aguas llovidas y residuales, y existe un alto ries‐go de que la contaminación se extienda a los pozos de la ciu‐dad (UNEP, 1999a). En el Caribe, por ejemplo, sólo el 39 por cien‐to de 140 pequeñas industrias encuestadas en 1995 realizaba

algún tipo de tratamiento de aguas residuales (UNEP, 1999b).

La distribución geográfica de la contaminación del agua en la región está dominada por los flujos desde las grandes áreas metropolitanas. Además de la concentración de la población y la producción industrial que se da en es‐tas metrópolis, intervienen otros factores causales importantes: un creci‐miento en los sistemas de alcantarillado convencionales que no se ha acom‐pañado de facilidades de tratamiento correspondientes; la intensificación en el uso agrícola de la tierra cerca de las áreas metropolitanas; los cambios en la estructura económica, con un creciente énfasis en la manufactura; la con‐centración de escorrentía proveniente de áreas pavimentadas en las ciudades en desarrollo; y la necesidad de una regulación artificial de las corrientes fluviales. Como resultado, la calidad de los cuerpos de agua cerca de las grandes áreas metropolitanas se ha visto seriamente comprometida.

Otra fuente importante de contaminación es la minería artesanal, principal‐mente la del oro, que genera emisiones importantes de mercurio. Práctica‐mente todos los países de América Latina tienen actividades de ese tipo, y se

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estima que un millón de mineros artesanales producen unas 200 toneladas de minerales al año (Veiga, 1997).

Sin embargo, las emisiones de mercurio han caído de los altos niveles obser‐vados a fines de la década de 1980, como resultado de una reducción de las actividades mineras informales provocada por la escasez de vetas fácilmente explotables, una mejor organización de las actividades mineras (principal‐mente por parte de ONG´s) y el alto costo del mercurio que ha llevado a mu‐chos mineros al reciclaje.

A pesar de esto, probablemente se emite tanto mercurio como oro se produce. Desde el principio de la nueva expansión del oro en América Latina, al final de la década de 1970, es posible que alrededor de cinco mil toneladas de mer‐curio se hayan descargado en los bosques y el ambiente urbano (Veiga, 1997).

De particular importancia en la contaminación de aguas subterráneas es la lixiviación debida al uso y liberación inadecuados de metales pesados, quí‐micos sintéticos y desechos peligrosos. La cantidad de estos compuestos que llega a las aguas subterráneas proveniente de los botaderos de basura y otras fuentes no puntuales (escorrentía, infiltración en zonas agrícolas) parece estarse duplicando cada quince años en América Latina (UNEP, 1999a).

El agotamiento de acuíferos y la intrusión de agua salada también son fuen‐tes importantes de contaminación de aguas subterráneas. El problema de la salinización es particularmente crítico en los pequeños Estados insulares del Caribe, en los cuales existe una limitada disponibilidad de aguas subterrá‐neas, rodeadas de aguas saladas.

Los sedimentos producidos por la erosión, y la descarga de desechos domésti‐cos, industriales y agroquímicos, están entre las principales causas del deterio‐ro en la calidad del agua. Al crecer la industria, el riego y la población, crecen también los costos ambientales y económicos de suministrar agua adicional.

El costo de proveer de agua a las ciudades está continuamente en aumento, con ejemplos dramáticos en las grandes y crecientes áreas urbanas. En la Ciudad de México se bombea el agua hasta alturas mayores de los mil me‐tros para hacerla llegar al Valle de México, y en Lima la contaminación en las cuencas superiores ha aumentado el costo de tratamiento en cerca de un 30 por ciento (World Bank, 1997). Se ha observado también un alto costo por desalinización en el Caribe (UNEP, 1999b).

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La inversión en servicios sanitarios y de agua ofrece un alto retorno econó‐mico, social y ambiental, pero las próximas cuatro décadas presenciarán en América Latina un crecimiento triplicado de la población urbana y una de‐manda doméstica de agua quintuplicada (WRI, UNEP y UNDP, 1994). Es im‐portante considerar en este respecto el posible impacto de un crecimiento del turismo, que puede consumir hasta cinco o diez veces más que otros sectores residenciales.

La disponibilidad de agua ha sido un factor fundamental en el desarrollo del riesgo en toda la región. Actualmente hay una extensión de 697.000 kilóme‐tros cuadrados bajo riesgo, correspondientes a un 3.4 por ciento del territorio regional (World Bank, 1996), pero la salinización y el anegamiento están carcomiendo la productividad de 40 años de inversión en riego en países como México, Chile y Argentina (Winograd, 1995). En muchos casos, la di‐versificación agrícola requiere de mayor irrigación, aumentando así la pre‐sión sobre las fuentes disponibles.

Después de los proyectos hidroeléctricos que dominaron la región en la dé‐cada de 1970, tales como Itaipú, Salto Grande y Yaciretá en la cuenca del Río de la Plata, y Tucuruf y Balbina en la cuenca del Amazonas, la tendencia actual en Suramérica es la construcción de hidrovías. Dos ambiciosos pro‐yectos están en camino en la región: las hidrovías de Paraná‐Paraguay y Araguaia‐Tocantins, proyectadas para captar cinco sistemas fluviales en una extensión total de 8000 kilómetros con el fin de mejorar las redes de navega‐ción continental.

Durante la década de 1990, los problemas ambientales relacionados con el agua […] han afectado tanto zonas urbanas como rurales. Se siguen constru‐yendo viviendas en áreas sensibles como las altas pendientes en las partes superiores de las zonas de captación de agua y muy cerca de sensibles acuí‐feros de aguas subterráneas.

Los recursos de agua dulce se ven dañados al mismo tiempo que aumenta la demanda por agua. Particularmente en las zonas áridas y semiáridas, ha habido un aumento en la competencia por recursos hídricos escasos. Por otro lado, el uso de agua contaminada para beber y bañarse propaga enfer‐medades infecciosas como el cólera, la tifoidea y la gastroenteritis. Varios países han tenido estallidos recientes de estas enfermedades que han afecta‐do a los pobres urbanos en particular.

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EcoPortal.net * Artículo publicado en PNUMA UNIDAD DE RECURSOS NATURALES. Blvd. de los Virreyes 155, Lomas de Virreyes. CP 11000 México, D.F., México. Tel: (+52‐55) 5 202‐6394 ‐ Fax: (+52‐55) 5 202‐0950. C.E.: [email protected]

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TEXTO 2

El agua, recurso fundamental para el desarrollo sostenible∗

Informe del Secretario General

Comisión sobre el Desarrollo Sostenible constituida en comité preparatorio de la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible.

Período de sesiones de organización: 30 de abril a 2 de mayo de 2001

Índice Párrafos

I. Introducción 1–5 II. Enfoques estratégicos para el aprovechamiento y la ordenación de los recursos hídricos . 6–22 A. La necesidad de un criterio integrado de los recursos de agua dulce 6–10 B. La función de las partes interesadas 11–13 C. Información para la adopción de decisiones 14–15 D. Cooperación internacional y mecanismos nacionales para el fomento de la capacidad institucional 16–19

E. Financiación para el aprovechamiento y la ordenación sostenibles de los recursos hídricos 20–22 III. Aprovechamiento y ordenamiento sostenible de los recursos hídricos en un contexto

intersectorial 23–26 A. Agricultura sostenible y desarrollo rural 23 B. Promoción del desarrollo sostenible de los asentamientos humanos 24 C. La lucha contra la pobreza 25 D. Aspectos sociales del aprovechamiento y la ordenación de los recursos hídricos 26

IV. Retos que plantean el aprovechamiento y la ordenación sostenibles de los recursos hídricos 27

∗ El presente informe fue preparado por el Subcomité del Comité Administrativo de Coordinación (CAC) sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos, en su calidad de coordinador sectorial para la ejecución del capítulo 18 del Programa 21, con los aportes de otros organismos de las Naciones Unidas y organizaciones internacionales. Se trata de un breve panorama general y objetivo con el que se intenta informar a la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible de importantes acontecimientos en la esfera que se examina.

Distribución general 2 de marzo de 2001 Español Original: inglés

Naciones Unidas Consejo Económico y Social

E/CN.17/2001/PC/17

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I. Introducción

1. En el presente informe se examina el progreso logrado en la ejecu‐ción del capítulo 18 del Programa 21, Protección de la calidad y el sumi‐nistro de los recursos de agua dulce, y los retos que plantea esa ejecución. La atención se concentra en la situación actual de los recursos de agua dulce y los servicios, teniendo en cuenta las cuestiones interdisciplinarias presentes en el Programa 21, y los componentes fundamentales en materia de custodia de los recursos hídricos que es necesario establecer para llevar a cabo la ordenación integrada de esos recursos.

2. El agua es un recurso natural finito necesario para el mantenimiento de la vida y de los sistemas ecológicos y un recurso fundamental para el desarrollo económico y social. Pese a las mejoras logradas en la eficiencia de la utilización del agua, especialmente en los países en desarrollo, la utilización y la demanda de agua dulce, así como la incidencia de la con‐taminación del agua, han aumentado como resultado del crecimiento de la población y la ampliación de las actividades económicas. Durante el últi‐mo decenio, el acceso al suministro de agua apta para el consumo y al saneamiento adecuado apenas ha mantenido el ritmo del crecimiento de la población, y la demanda de agua para la producción de alimentos y fibras es cada vez mayor.

3. Para atender a las necesidades y los servicios humanos y ecológicos básicos, es necesario que las sociedades aborden y resuelvan algunos pro‐blemas importantes, entre los que cabe mencionar: la intensificación del empleo y la utilización indebida de los recursos hídricos finitos y vulnera‐bles y su distribución geográfica desigual; y el carácter insuficiente y no equitativo de las inversiones en el fomento de la capacidad humana e insti‐tucional, así como el carácter inapropiado de las inversiones en la esfera de la infraestructura para el abastecimiento de agua, incluido el saneamiento.

4. Se estima que en los dos próximos decenios la utilización de los re‐cursos hídricos por parte de los humanos aumentará en un 40% y que se necesitará un 17% más de agua para la producción de alimentos destina‐dos a la población cada vez más numerosa de los países en desarrollo. Se prevé que una tercera parte de los países de las regiones afectadas por la falta de agua en el mundo encaren una gran escasez de agua en este siglo. En 2025 el número de personas que vivirá en países afectados por la falta

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de agua (3.500 millones) será 6,5 veces mayor que en el año 2000. La situa‐ción se ve exacerbada por el aumento de la contaminación y el agotamien‐to de los recursos hídricos de superficie y subterráneos. Se estima que más de la mitad de los principales ríos del mundo están seriamente contami‐nados y en etapa avanzada de agotamiento. También es necesario asignar recursos hídricos adecuados al mantenimiento de las funciones y los sis‐temas ecológicos.

5. En la Declaración del Milenio aprobada por la Asamblea General se establece el objetivo de reducir a la mitad, para el año 2015, el porcentaje de personas que carezcan de acceso al agua potable o que no puedan cos‐tearlo. También se establece el objetivo de poner fin a la explotación insos‐tenible de los recursos hídricos formulando estrategias de ordenación de esos recursos en los planos regional, nacional y local, que promuevan un acceso equitativo y un abastecimiento adecuado. En la actualidad, por lo menos 1.100 millones de personas carecen de acceso al abastecimiento de agua apta para el consumo y casi 2.500 millones de personas carecen de servicios de saneamiento adecuados, y la inmensa mayoría de ellas viven en los países en desarrollo. Para alcanzar el objetivo propuesto en la Asamblea del Milenio en relación con el abastecimiento de agua será nece‐sario que 1.600 millones más de personas tengan acceso al agua apta para el consumo. Para reducir a la mitad la proporción de personas sin acceso a servicios adecuados de saneamiento será necesario suministrar instalacio‐nes y servicios a otros 2.200 millones de personas para el año 2015.

II. Enfoques estratégicos para el aprovechamiento y la ordenación de los recursos hídricos

A. La necesidad de un criterio integrado de los recursos de agua dulce

6. Desde la celebración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo en 1992, la comunidad internacional ha hecho esfuerzos considerables para fomentar la concienciación respecto de los recursos hídricos y su ordenación. Se han elaborado principios para la ordenación integrada de los recursos hídricos, con arreglo a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (capítulo 18 del Programa 21), que han sido perfeccionados en otras reuniones in‐ternacionales sobre los recursos hídricos, incluida la Reunión del Grupo de Expertos de las Naciones Unidas sobre criterios estratégicos de la orde‐nación de los recursos de agua dulce y el sexto período de sesiones de la

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Comisión sobre el Desarrollo Sostenible, celebrado en 1998. Sin embargo, pese a las muchas e importantes reuniones internacionales sobre los recur‐sos hídricos que han tenido repercusiones sobre la formulación de políti‐cas y programas integrados en materia de recursos hídricos a escala na‐cional, no se ha logrado plenamente la ordenación integrada de los recur‐sos hídricos ni en los países desarrollados ni en los países en desarrollo. Las cuestiones relativas a la ordenación de los recursos hídricos siguen abordándose sobre la base de enfoques sectoriales fragmentados.

7. En muchos países aún prevalece un criterio basado en el abasteci‐miento, conjuntamente con estructuras institucionales débiles y fragmen‐tadas, al tiempo que se amplían los servicios relacionados con el agua para promover la salud pública y la producción de alimentos. Existe un consen‐so cada vez mayor de que la ordenación integrada de los recursos hídricos y los criterios basados en la demanda ofrecen medios más eficaces de su‐ministrar agua para el consumo humano, las actividades de desarrollo y la producción de alimentos, a la vez que alivian la presión sobre los bienes y servicios ecológicos in situ que proporciona el agua dulce. La concentra‐ción de la atención en la ordenación integrada de los recursos hídricos y en los criterios de gestión basados en la demanda constituye un giro im‐portante en la manera de pensar cómo se administra el agua en función de la coherencia, la eficiencia, la equidad y la prestación de servicios en rela‐ción con su asignación.

8. En la actualidad se acepta que el aprovechamiento y la ordenación sostenibles de los recursos hídricos exigen la integración de aspectos socioe‐conómicos y ambientales. La planificación del aprovechamiento de la tierra y la ordenación sostenible de los bosques, las marismas, las montañas, los océanos y las zonas costeras son elementos importantes de la ecuación, ya que el agua y el ciclo hidrológico son fundamentales para todos los procesos que tienen lugar en la biosfera. Los ecosistemas acuáticos y los situados en la tierra dependen del agua, y hay que prestar especial atención a las zonas ecológicas más vulnerables. Las preocupaciones ecológicas y la protección del medio ambiente deben constituir una prioridad importante para la asig‐nación de los recursos hídricos, tanto los que se encuentran aguas arriba como los que están aguas abajo. Esas preocupaciones también deberían tenerse en cuenta en la construcción de diques y embalses que a menudo tienen propósitos múltiples, como generación de energía, defensa contra las inundaciones, actividades de regadío, abastecimiento de agua potable, re‐

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creación y navegación. Los diques y embalses se vinculan con muchos cos‐tos sociales y ambientales que hay que tener presentes.

9. Los desastres naturales cada vez más frecuentes y los desastres am‐bientales y tecnológicos conexos, desencadenados por terremotos, erupcio‐nes volcánicas, deslizamientos de tierra, inundaciones, sequías y tormentas tropicales, han provocado pérdidas humanas, sociales y económicas consi‐derables y representa una amenaza importante para el planeta. Los cambios climáticos, la degradación del medio ambiente, el aumento de la población, la urbanización y la industrialización aceleradas y el aumento de la pobreza hacen que las sociedades sean más vulnerables ante los desastres. En el in‐forme del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el cambio climático publicado recientemente se prevé que las temperaturas a escala mundial aumentarán con mayor rapidez y se situarán a un nivel más elevado que el que se había previsto anteriormente, lo que provocará, entre otras cosas, un aumento acelerado del nivel del mar, sequías e inundaciones. Millones de personas podrían verse obligadas a abandonar las zonas de litoral bajo, mientras que otras tal vez tendrían que abandonar sus tierras debido al au‐mento de las temperaturas y la intensificación de la sequía. Las consecuen‐cias negativas de esa situación constituyen un obstáculo importante para el logro del desarrollo sostenible. Es necesario elaborar sistemas de gestión de riesgos y reducción de los desastres e implantar sistemas de alerta temprana y supervisión, así como hacer preparativos para casos de emergencia en la mayoría de las zonas expuestas a desastres.

10. Hoy se reconoce que, para hacer realidad las posibilidades de la or‐denación integrada de los recursos hídricos, es necesario contar con la financiación adecuada, fomentar la capacidad humana e institucional y llevar a cabo una evaluación realista de los recursos hidrológicos y otros recursos físicos. Ello tiene que combinarse con la difusión de información y la aplicación de transferencias y soluciones tecnológicas apropiadas, especialmente en las zonas de los países en desarrollo donde el agua ya escasea. El proceso relativo a la transformación del sector fragmentado de los recursos hídricos a un nuevo sector estratégico integrado ha arrojado resultados satisfactorios en algunos países en desarrollo, particularmente en aquellos que se han beneficiado de la cooperación externa coherente para el desarrollo en la esfera del fomento de la capacidad y el fortale‐cimiento institucional a escala nacional, de cuenca y local.

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B. La función de las partes interesadas

11. Durante el último decenio se ha venido reconociendo cada vez más la necesidad de delegar la ordenación de los recursos hídricos al nivel más bajo apropiado y promover las asociaciones entre el sector público y el sector privado como una forma de fomentar una utilización más eficiente y productiva de esos recursos. Los grupos más importantes, entre ellos las organizaciones no gubernamentales, los granjeros, las autoridades locales, la comunidad científica y tecnológica, el sector comercial e industrial, los sindicatos, las poblaciones indígenas, los niños, jóvenes y mujeres, han pasado a ser parte integral del aprovechamiento y la ordenación sosteni‐bles de los recursos hídricos en los planos internacional, nacional y local. Las funciones y los logros de los grupos más importantes han sido diver‐sos. Por ejemplo, muchas organizaciones no gubernamentales han obteni‐do mejores resultados en el fomento de la concienciación a escala comuni‐taria y de la capacidad local que en la prestación de apoyo técnico a las actividades de evaluación de los recursos hídricos, abastecimiento de agua y saneamiento. Los intentos por alentar la transferencia de la administra‐ción y el mantenimiento a asociaciones de usuarios del agua han produci‐do resultados ambiguos, ya que los rendimientos económicos generalmen‐te bajos en la agricultura de regadío y la incertidumbre respecto de la te‐nencia de la tierra no incentivan suficientemente a los granjeros para reali‐zar inversiones de capital a largo plazo. En los planos internacional y na‐cional, la Alianza Mundial en favor del Agua está fomentando y apoyando diversas actividades integradas en relación con los recursos hídricos.

12. Las posibilidades de una mayor intervención por parte del sector privado son considerables en lo que respecta a la prestación de servicios a las zonas urbanas más prósperas de los países en desarrollo. Sin embargo, la participación del sector privado en la ampliación de los servicios a los pobres de las zonas urbanas y rurales sigue siendo problemática, pues depende de las políticas en materia de fijación de precios y de subvención cruzada que permitan al sector privado lograr utilidades aceptables sobre la base de las inversiones realizadas. Como promedio, actualmente sólo se recupera el 30% de los costos de los servicios de abastecimiento de agua en los países en desarrollo. La agricultura de regadío, especialmente los planes a mediana y gran escala, y el agua para uso industrial siguen de‐pendiendo de las normas y subsidios gubernamentales para el suministro de servicios de abastecimiento de agua a bajo costo.

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13. Si bien los gobiernos nacionales y locales están pasando de la presta‐ción de servicios a la promoción de un entorno propicio, no debe dismi‐nuirse su función general. Para que las empresas autónomas de prestación de servicios de abastecimiento de agua, electricidad, etc. del sector público y el sector privado realicen una labor satisfactoria en la prestación de ser‐vicios y el agua se utilice de una manera más eficaz por todos los sectores, es necesario que exista un entorno normativo, que sea estable y coherente. En muchos países se han promulgado leyes en relación con el agua, pero en otros no existe aún una legislación al respecto. En muchos casos hay una falta de voluntad política para hacer cumplir las leyes sobre suminis‐tro de agua; también escasean los recursos y otros medios necesarios.

C. Información para la adopción de decisiones

14. Los recursos de agua dulce varían considerablemente en función del tiempo y del espacio. Es necesario supervisar y administrar en forma co‐herente y con carácter permanente su cantidad, calidad y su asignación a los diferentes sectores, así como la utilización que hacen de ellos. La reu‐nión de información hidrológica, meteorológica, hidrogeológica, ecológica y socioeconómica para la evaluación y supervisión de los recursos hídricos resulta fundamental para la adopción de decisiones fundamentadas. La evolución que se ha venido produciendo en los últimos tiempos en las tecnologías de la información y las comunicaciones es fundamental para la difusión de los conocimientos científicos y tecnológicos. Mediante la utili‐zación de tecnologías, como los Sistemas de información geográfica (SIG) y bases de datos computadorizadas sobre recursos hídricos e información socioeconómica conexa, ha sido posible avanzar considerablemente en la organización de la recuperación y la difusión de la información. Esas tec‐nologías, en combinación con el fomento de la capacidad, aún no se han puesto a una mayor disposición de los países en desarrollo. Pese al carác‐ter innovador de las tecnologías de la información, la reunión de datos sobre el terreno sigue siendo de importancia crucial para realizar evalua‐ciones acertadas y precisas de los recursos hídricos y su ordenación. La‐mentablemente, a menudo no se ha tenido en cuenta este aspecto. En mu‐chos países en desarrollo las limitaciones financieras han reducido la ca‐pacidad de las instituciones de prestación de servicios públicos encarga‐das de los recursos hídricos de reunir datos sobre el terreno. En muchos casos se ha producido una declinación en la cantidad y calidad de la in‐formación sobre los recursos hídricos y su utilización.

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15. De conformidad con la petición formulada por la Comisión sobre el Desarrollo Sostenible en su sexto período de sesiones de que se realizara una evaluación periódica de los criterios estratégicos del aprovechamiento y la ordenación de los recursos de agua dulce, el Subcomité del Comité Administrativo de Coordinación (CAC) sobre el Desarrollo de los Recursos Hídricos está preparando, con el apoyo de algunos donantes, un informe mundial sobre el desarrollo de los recursos hídricos. El informe tiene por objetivo presentar evaluaciones sistemáticas de esos recursos desde el punto de vista cualitativo, y cuantitativo y análisis de los problemas críti‐cos relacionados con su ordenación. Para ello se basará, en gran medida, en los datos socioeconómicos, hidrológicos, meteorológicos e hidrogeoló‐gicos reunidos por organismos de las Naciones Unidas.

D. Cooperación internacional y mecanismos nacionales para el fomento de la capacidad institucional

16. No existe una institución internacional única que se encargue exclu‐sivamente de las cuestiones relativas a los recursos hídricos. Esas cuestio‐nes son de por sí intersectoriales y multidisciplinarias, por lo que cual‐quier sistema institucional que se establezca a escala internacional deberá abordar una amplia gama de cuestiones ambientales, sociales y económi‐cas vinculadas entre sí a todos los niveles. Teniendo en cuenta esta situa‐ción, es necesario que las organizaciones internacionales que se ocupan del sector de los recursos hídricos sigan atribuyendo prioridad a la coor‐dinación, la colaboración y la integración de sus trabajos.

17. Durante el último decenio se ha producido un aumento de la con‐cienciación respecto de la necesidad de que los Estados ribereños cooperen en cuestiones relacionadas con los recursos hídricos compartidos y con las estrategias integradas de ordenación de los recursos hídricos. En esa co‐operación deberían tenerse en cuenta acuerdos de importancia para las cuestiones relacionadas con los recursos hídricos, como la Convención de las Naciones Unidas de lucha contra la desertificación en los países afecta‐dos por sequía grave o desertificación, en particular en África, el Convenio sobre la Diversidad Biológica, la Convención Marco de las Naciones Uni‐das sobre el Cambio Climático, y el Convenio sobre las marismas de im‐portancia internacional especialmente como hábitat de aves acuáticas (Convenio de Ramsar).

18. Otra cuestión conexa es el fortalecimiento de la cooperación interna‐cional en las esferas de las finanzas, el fomento de la capacidad institucional y

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humana, las investigaciones y el intercambio de información, así como la transferencia de tecnología. La cooperación técnica es un instrumento importante para apoyar las actividades integradas en materia de recursos hídricos que se realizan a escala regional, nacional y local en los países en desarrollo. Igual importancia reviste el fortaleci‐miento de los planes de cooperación Sur‐Sur, que deberían aprovechar todas las nuevas situaciones y oportunidades que se presenten para fomentar la cooperación entre los gobiernos, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones multilaterales y las comunidades locales.

19. Durante el decenio de 1990 la ejecución de algunos proyectos de co‐operación técnica del sistema de Naciones Unidas pasó de los organismos de las Naciones Unidas a los organismos nacionales, en un esfuerzo por fomentar y fortalecer las instituciones gubernamentales. En la actualidad los organismos de las Naciones Unidas desempeñan más bien una función de apoyo, con arreglo a la cual prestan, a solicitud de los gobiernos, asis‐tencia técnica en el fomento de la capacidad y fortalecen las instituciones que se ocupan de los recursos hídricos. Muchos países en desarrollo con‐sideran que ese apoyo es un elemento importante para llevar a cabo la ordenación integrada de los recursos hídricos.

E. Financiación para el aprovechamiento y la ordenación sostenibles de los recursos hídricos

20. En general, los compromisos financieros para fomentar el abasteci‐miento de agua y el saneamiento no han llegado a cumplirse. Aunque algunos países en desarrollo han aumentado sus gastos públicos en el sector, la diferencia entre los niveles de inversiones necesarios para lograr que los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento lleguen a todos los sectores y los niveles de inversión realmente alcanzados es considera‐ble. Según estimaciones recientes, los gobiernos de los países en desarrollo gastan entre 10.000 y 25.000 millones de dólares de los Estados Unidos por año en servicios de abastecimiento de agua y saneamiento, y la mayor parte de esa cifra se gasta en servicios de más alto nivel en los centros ur‐banos. Los inversionistas privados gastaron otros 25.000 millones de dólares en la infraestructura para el abastecimiento de agua y el saneamiento en los países en desarrollo entre los años 1990 y 1997. Sorprendentemente, las in‐versiones realizadas en el abastecimiento del agua del sector urbano no han sido suficientes para impedir una declinación en el alcance relativo de esos

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servicios, y mucho menos el aumento considerable que se ha producido en el número de personas que carecen de acceso al abastecimiento de agua apta para el consumo. Es importante que se faciliten los recursos adecuados para mejorar las estructuras para la ordenación de los recursos hídricos.

21. En los últimos años se ha producido una declinación en la asistencia oficial para el desarrollo y un aumento de las inversiones extranjeras di‐rectas. El sector relativo al abastecimiento de agua potable no ha podido atraer suficientes fondos procedentes de las inversiones extranjeras direc‐tas, en parte debido a la baja recuperación de los costos. La dificultad para asegurar la participación del sector privado muestra que la financiación pública sigue siendo fundamental para las inversiones en la esfera de los recursos hídricos. La tendencia relativa a la declinación de la asistencia oficial para el desarrollo y las dificultades para atraer hacia ese sector re‐cursos procedentes de las inversiones extrajeras directas son preocupan‐tes, especialmente si se tiene en cuenta que para reducir a la mitad, para el año 2015, el número de personas sin acceso al suministro de agua apta para el consumo se necesitarán inversiones en gran escala.

22. Es evidente que la aplicación de un criterio integrado de los recursos hídricos y el logro del saneamiento adecuado y el abastecimiento univer‐sal de agua apta para el consumo en un futuro previsible requerirá la ge‐neración de cuantiosos recursos, tanto internos como externos. Aunque en algunos países en desarrollo se registró un crecimiento económico consi‐derable durante el decenio de 1990, no fue posible lograr incrementos im‐portantes en la extensión de los servicios de abastecimiento de agua y saneamiento. Su capacidad para incrementar los fondos internos, así como los préstamos externos, se vio claramente socavada por los elevados nive‐les de endeudamiento externo.

III. Aprovechamiento y ordenamiento sostenible de los recursos hídricos en un contexto intersectorial

A. Agricultura sostenible y desarrollo rural

23. Cada vez se toma más conciencia de la función fundamental que desempeña el agua en la producción de alimentos. Aproximadamente el 70% de la base de recursos de agua dulce que se explota en el mundo se desvía hacia la agricultura. El 30% restante se utiliza en los hogares y la industria. La competencia por la obtención de agua en cantidad suficiente y de calidad adecuada se está intensificando a medida que las posibilida‐

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des de aprovechamiento de los recursos hídricos se ven más limitadas en muchos países. Se reconoce que un mejoramiento en la eficiencia de la utilización del agua, en combinación con una mayor disponibilidad de ese recurso, es fundamental para satisfacer las necesidades presentes y futuras de agua para aumentar la producción de alimentos. Aunque se ha alcan‐zado algún progreso en relación con el aumento de la eficiencia de la utili‐zación del agua para fines agrícolas en los sistemas públicos de regadío, sólo el 30% del agua suministrada es utilizado realmente por las cosechas y las plantas. Algunos países han venido utilizando tecnologías más efi‐cientes que han permitido reducir la utilización de agua. No obstante, muchos países están abocados a una escasez de agua. Pocos de ellos están equipados con los medios financieros e institucionales que les permitan garantizar la seguridad alimentaria, mediante la importación de alimentos o mediante una gestión más eficaz de la producción agrícola y la demanda de alimentos. En vista de que el número de países con escasez de agua y déficit de alimentos es cada vez mayor, habrá que preocuparse seriamente por saber de dónde procederán los alimentos y el agua necesaria para producirlos. De ello se deduce que los sistemas comerciales y los merca‐dos a escala internacional, nacional y local encararán nuevos retos en ma‐teria de comercio y financiación.

B. Promoción del desarrollo sostenible de los asentamientos humanos

24. Se estima que para el año 2015 más del 50% de la población de los paí‐ses en desarrollo vivirá en zonas urbanas. Este crecimiento urbano previsto plantea algunos problemas institucionales, económicos y ambientales para el mantenimiento y la ampliación de los servicios, así como para el mante‐nimiento y el mejoramiento de la calidad del agua, especialmente en el tra‐tamiento de las aguas residuales. En el último decenio se logró cierto pro‐greso en relación con el abastecimiento de agua y el saneamiento. De 1990 al año 2000 la proporción del total de la población de los países en desarrollo que tenía acceso al agua apta para el consumo aumentó del 72% al 78%, mientras que en la esfera del saneamiento el incremento fue del 42% al 52%. En la mayoría de los sistemas de abastecimiento de agua de las zonas urba‐nas de los países en desarrollo, la cantidad de agua no contabilizada ascien‐de al 50% del total de las extracciones. Se estima que para alcanzar los obje‐tivos establecidos a escala internacional de reducir a la mitad la proporción de personas que no tienen acceso al abastecimiento de agua y el saneamien‐to habrá que prestar servicios de abastecimiento de agua a más de 1.000

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millones de personas, y de saneamiento adecuado a casi 1.100 millones de personas de las zonas urbanas. Aunque se prevé que la población de las zonas urbanas sea más numerosa que la de las zonas rurales, en los próxi‐mos 20 años se producirá un aumento constante en el número absoluto de las personas que vivan en las zonas rurales del mundo. El crecimiento gene‐ral de la población, unido a la transición demográfica hacia las zonas urba‐nas, tendrá varias repercusiones socioeconómicas e intensificará más la competencia en relación con la utilización del agua, tanto en el interior del medio urbano y el medio rural como entre esos medios.

C. La lucha contra la pobreza

25. La prestación de servicios de abastecimiento seguro de agua apta para el consumo y de saneamiento es un elemento fundamental para la salud pública, la productividad y la dignidad de las poblaciones pobres. Los servicios de abastecimiento de agua a granel para las actividades agrí‐colas e industriales también son esenciales para promover la creación de puestos de trabajo y la generación de ingresos entre los grupos de bajos ingresos. Estos servicios siguen siendo en buena medida subsidiados, tan‐to en los países desarrollados como en los países en desarrollo. Pero en algunos casos, debido a la transformación de la función de los gobiernos de proveedores de servicios a promotores de un entorno propicio, los go‐biernos centrales y locales están retirando gradualmente la prestación de servicios de abastecimiento de agua sin que medie un servicio adecuado de transición, dejando así a algunas partes de la población sin esos servi‐cios. En estos casos, los pobres pueden verse expuestos cada vez más a la escasez de agua, lo que entraña peligros para la salud pública y dificulta‐des económicas. Es motivo de preocupación el hecho de que los pobres con el acceso más limitado a los servicios de abastecimiento de agua a menudo tengan que pagar a proveedores privados más de lo que pagan los usuarios conectados a fuentes municipales de abastecimiento de agua. Las cifras proporcionadas por el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos y el Consejo de colaboración para el abasteci‐miento de agua potable y el saneamiento en relación con algunas ciudades de África, América Latina y Asia muestran que los pobres sin conexiones a fuentes municipales de abastecimiento de agua tienen que pagar aproxi‐madamente de 5 a 28 veces más por unidad de medida de agua. A eso se suma el hecho de que la calidad del agua que suministran los proveedores privados a los pobres no está garantizada.

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D. Aspectos sociales del aprovechamiento y la ordenación de los recursos hídricos

26. Promover y facilitar el desarrollo de los recursos humanos, especial‐mente entre las mujeres, las poblaciones indígenas y las comunidades locales, es una condición previa necesaria, aunque no suficiente, de la ordenación eficiente de los recursos hídricos. El fomento de la capaci‐dad humana mediante la educación y la capacitación debería combinarse, en mayor medida, con el fomento de la capacidad institucional. Si se ex‐cluye a las mujeres, las poblaciones indígenas y las comunidades locales de los programas de educación y salud y de las funciones directivas y ad‐ministrativas, las instalaciones y servicios proporcionados tal vez no se ajusten a sus necesidades, ni aprovechen sus posibilidades como adminis‐tradores y operadores. Por esa razón, los conocimientos básicos sobre el aprovechamiento de los recursos hídricos y las prácticas aplicables con arreglo a las condiciones locales, especialmente entre las mujeres, deben desempeñar un papel importante en la forma en que se administran los recursos hídricos a escala local. Al mismo tiempo, es necesario fomentar la capacidad institucional para promover la labor de organismos autónomos que se responsabilicen con la ordenación integrada de los recursos hídri‐cos y para apoyar los procesos de adopción transparente de decisiones y la delimitación de responsabilidades.

IV. Retos que plantean el aprovechamiento y la ordenación sostenibles de los recursos hídricos

27. La tarea que queda por determinar es cómo los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, con el apoyo del sistema de las Naciones Uni‐das, encararán los retos sociales, económicos y ecológicos planteados por el aumento y la intensificación del empleo y la utilización indebida de los recursos hídricos finitos y vulnerables, y la necesaria ampliación del acce‐so al abastecimiento de agua apta para el consumo y a las instalaciones de saneamiento adecuadas para las actividades sociales y económicas. Tam‐bién se necesita una corriente mínima de recursos hídricos para mantener la integridad ecológica, particularmente en las zonas ecológicamente vul‐nerables. Es fundamental contar con un criterio integrado de la ordenación de los recursos hídricos para hacer frente a estos retos. Para promover y facilitar el aprovechamiento y la ordenación sostenibles de los recursos hídricos resulta sumamente importante:

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a) Promover la estabilidad y la adaptabilidad social a los cambios am‐bientales, mediante la aplicación de estrategias de ordenación integrada de los recursos hídricos, programas de reducción de los desastres y la asigna‐ción y la distribución equitativas y eficientes de los recursos hídricos;

b) Promover la concienciación y fomentar la capacidad humana e insti‐tucional, mediante la participación de las partes interesadas y la asocia‐ción entre Estados ribereños, así como entre sectores de usuarios a escala local y nacional y los sectores público y privado;

c) Fomentar el acceso de los pobres al abastecimiento de agua apta para el consumo y el saneamiento adecuado como componente esencial de las medidas de alivio de la pobreza, con miras a mejorar la salud, la producti‐vidad económica, la seguridad alimentaria y la dignidad humana;

d) Proteger la calidad de los recursos hídricos subterráneos y de super‐ficie y los ecosistemas acuáticos;

e) Fortalecer los arreglos institucionales a escala internacional, la coope‐ración técnica basada en la demanda y la financiación para el aprovecha‐miento y la ordenación sostenibles de los recursos hídricos;

f) Fortalecer la función propiciadora de los gobiernos para que pro‐mulguen leyes sobre el aprovechamiento de los recursos hídricos y las hagan cumplir, y fortalecer la capacidad local en materia de abastecimien‐to de agua y ordenación de los recursos hídricos.

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TEXTO 3

Agua y agricultura

Wulf Klohn y Bo Appelgren

Dirección de Fomento de Tierras y Aguas, Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO)

a llamada ʺcrisis del aguaʺ ha ganado un lugar privilegiado en la prensa. Para apoyar el contenido de la información, las ilustraciones muestran el lodo seco de un pantano, el cadáver momificado de una

res, o un grifo del cual se desprende una última gota. Los textos hablan de una reducción global de la cantidad de agua disponible, que pondría en peligro el abastecimiento del precioso líquido y provocaría prolongadas sequías, a consecuencias de las cuales el ganado perecería y los campos sem‐brados, privados de la necesaria humedad, no darían fruto. Se evoca asi‐mismo el cambio global del clima y la creciente contaminación, y se discuten soluciones tales como causar lluvias artificiales, remolcar témpanos desde las regiones polares o destilar el agua de los océanos. Ocasionalmente, se insinúa el espectro de las ʺguerras por el aguaʺ. Ante tal panorama, queda en la mente del lector, quizás, un vago temor por un futuro incierto y amena‐zante, y la esperanza de que la ciencia encontrará la solución justa para que la humanidad escape al desastre. Ahora bien, tal como una estación sucede a otra, habrá otros artículos periodísticos sobre pavorosas inundaciones, ex‐tensos paisajes sumergidos bajo la riada, cosechas perdidas, personas espe‐rando el rescate sobre un techo, y un mensaje global que apunta hacia desas‐tres mayores que acechan en el futuro.

Es necesario tener presente que el agua puede tomar formas muy diversas en cuanto a sus funciones y aplicaciones. Bien es cierto que al regar una par‐

L Publicado en:

Revista cidob dʹafers internacionals, 45‐46, abril 1999, sumari afers 45‐46

http://www.cidob.org/

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cela, preparar los alimentos o situarse a salvo de una inundación, es de poca importancia saber que una molécula de agua está formada por un átomo de oxígeno y dos de hidrógeno. Las dificultades se sitúan pues en otro ámbito. Al agricultor le importa, por ejemplo: la cantidad de agua con la que puede contar, si está lejos o cerca de la parcela, a una presión suficiente para facili‐tar su aplicación o a gran profundidad bajo el suelo; si está disponible du‐rante el período vegetativo o, por el contrario, cuando no hay siembras; y si es adecuada o bien está contaminada con gérmenes, sales o compuestos tóxi‐cos. Todos estos factores, que inciden en la capacidad de producción y en el valor de la cosecha, no necesariamente se reflejan en las estadísticas, las cua‐les (para evitar errores) deben utilizarse con la debida reflexión. El problema global del agua es la suma de numerosas situaciones críticas localizadas, de manera que en algunas regiones y épocas sobra el agua y hay que drenar, y en otras partes y ocasiones, el agua falta y sería necesario regar. La capaci‐dad de aplicar las intervenciones necesarias dependerá de los recursos eco‐nómicos, institucionales y sociales que la región afectada pueda movilizar.

Los hidrólogos han determinado que el total anual de precipitaciones sobre los continentes e islas es de cerca de 110.000 km3. De ese total, unos 40.000 km3 se convierten en escorrentía superficial o subterránea, y representan el recurso bruto de agua dulce –la llamada ʺagua azulʺ– del que dispone nuestro planeta. Pero sólo una parte de ese total se encuentra convenientemente regu‐lado y próximo al lugar donde puede ser usado para la agricultura. Cuando los hidrólogos afirman que sólo son accesibles en el planeta de 12.000 km3 a 14.000 km3 anuales de agua, hay que tener presente que esa es una aproxima‐ción obtenida a partir del nivel actual de costes. Aumentar esos parámetros y hacer accesibles 15.000 km3 o 20.000 km3 del total de 40.000 km3 anuales de escorrentía superficial y subterránea es técnicamente posible, pero supone un incremento de costes económicos, ambientales y sociales.

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Más del 60% de la producción agrícola mundial corresponde a una agricul‐tura que depende exclusivamente del régimen de lluvias y utiliza el agua precipitada antes de que ésta se concentre en zonas superficiales o subterrá‐neas (el agua verde). El riego complementa la precipitación natural; sólo en condiciones de aridez extrema toda el agua consumida por la planta provie‐ne del riego. El desarrollo de una infraestructura de control del agua para la aplicación del riego permite al agricultor obtener seguridad para la cosecha y arriesgarse a invertir, utilizar variedades de alto rendimiento y aplicar fertilizantes. Por esta razón, el riego se convirtió en la clave de una agricultu‐ra productiva y exitosa.

Cuadro 1. Diversas agriculturas

Se puede hablar de varias agriculturas en función de las condiciones climáti‐cas y edáficas, de los productos, los mercados y del acceso que el agricultor tiene a ellos, y de la infraestructura, el grado de tecnificación y la capitaliza‐ción del productor. Tan sólo en productividad, las desigualdades pueden ser enormes: un trabajador agrícola bien equipado y eficaz puede producir 10.000 quintales (1 quintal=50 kg) de de trigo anuales, mientras que un cam‐pesino que sólo dispone de una hoz no produce más de 10 quintales. Así, a 12 dólares el quintal, el agricultor bien equipado cultiva por valor de 120.000 dólares al año, de los cuales, después de intereses, amortizaciones e impues‐tos, le quedan 30.000. En cambio, el cultivador manual que produce 10 quin‐tales, que tienen igual precio en el mercado que los generados por el agricul‐tor tecnificado, recibe apenas 120 dólares, y como de esta cantidad debe sa‐car dinero para comer, le quedan quizás 30 dólares de beneficio real (supo‐niendo que un gobierno benigno lo exonere de impuestos). Por un esfuerzo equivalente, el agricultor capitalizado y tecnificado gana unas mil veces más que su colega atado a métodos tradicionales.

El agua en la seguridad alimentaria

Entre las múltiples funciones de la agricultura, seguramente la principal es la de producir alimentos. Actualmente, la población que la agricultura mun‐dial debe alimentar se sitúa en torno a los 6.000 millones de personas, y con‐tinúa creciendo a un ritmo de unos 80 millones al año. La historia del siglo que termina ha asistido a grandes aumentos de producción agrícola, basados en buena medida sobre incrementos de la productividad. Desde 1960, la cantidad media de alimentos disponible por habitante del planeta creció un

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en 30%. Visto desde otro ángulo, si hacia 1970 más de 50% de la población mundial vivía en países que disponían, a nivel nacional, de menos de 2.200 calorías por persona y día, hacia mediados de los años noventa sólo 10% de la población mundial vive en tales países. Por otra parte, en la actualidad más de 50% de los habitantes del planeta se hallan en países que tienen un nivel alimentario satisfactorio de más de 2.700 calorías por persona, mientras que hacia 1930 este porcentaje era sólo de 30%.

Cuadro 2. La espiral del hambre

En términos estadísticos, y haciendo caso omiso de las complejidades de la dieta humana, se fija el ʺumbral del hambreʺ del núcleo familiar en torno a una ingesta de 2.200 calorías por persona y día. Si el grupo familiar no es ca‐paz de adquirir la cantidad de alimentos necesaria para cubrir esta demanda, probablemente tiene a uno o más de sus miembros en estado de desnutrición. Ello tiene consecuencias sobre el estado de salud y la capacidad de trabajo, la limitación del desarrollo físico e intelectual de los infantes y los consiguientes riesgos adicionales para la propia economía familiar. Los grupos en esta situa‐ción pueden caer en la ʺespiral del hambreʺ en la cual, a medida que la capaci‐dad de trabajar se reduce, la posibilidad de adquirir alimentos se restringe aún más. Por esta razón, hay políticas que buscan ʺromper la espiral del hambreʺ, a través de ayudas alimentarias y sanitarias que aseguren la salud y la capaci‐dad de trabajo de la mayor parte de los núcleos familiares amenazados por la desnutrición. En el medio rural, los proyectos de regadío constituyen una de las posibles medidas destinadas a apoyar el aumento de la productividad agrícola para iniciar el proceso de desarrollo.

El cambio positivo de la situación alimentaria se ha producido principal‐mente en países grandes y muy poblados, como China e India. Por otra par‐te, algunas regiones, entre ellas el África subsahariana y el Asia meridional, no han participado en este proceso de mejora y su situación nutricional si‐gue siendo deficiente. En ambas zonas, el crecimiento demográfico ha sido mayor que el aumento de producción alimentaria. La producción de cereales por persona en el África subsahariana bajó de 135 kg en 1970, a 112 kg en 1990 (sólo un tercio del promedio global). En cambio, las importaciones de cereales aumentaron rápidamente en el mismo período. En términos absolu‐tos, a nivel global todavía quedan unos 800 millones de personas cuya situa‐ción alimentaria es deficiente y unos 30 millones mueren anualmente a con‐secuencia de la desnutrición. La causa inmediata de esta situación es la ex‐trema pobreza. En los países que viven esta precariedad, la producción de

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alimentos debe seguir aumentando para satisfacer la demanda generada por una población creciente, y para evitar un agravamiento de la inseguridad alimentaria. De igual modo, el coste de los alimentos de base debe mante‐nerse bajo, o crecer más lentamente que el ingreso de los sectores más po‐bres. En el otro extremo de la situación, los países desarrollados alcanzan un nivel de saturación alimentaria en torno a las 3.500 calorías por persona y día. A partir de esta cantidad, una mayor ingestión de alimentos es perjudi‐cial para la salud, y la importancia de la alimentación en el presupuesto fa‐miliar se reduce. Como puede comprobarse, al examinar la compleja rela‐ción existente entre agua y agricultura, es necesario integrar los factores políticos, socioeconómicos y ambientales que son condicionantes de la reali‐dad hidráulica y agrícola (Klohn & Appelgren, 1997).

No sabemos a ciencia cierta si la agricultura tecnológicamente avanzada y altamente productiva del futuro producirá alimentos a igual, menor o mayor coste que en el presente. A este respecto, el coste de los factores de produc‐ción, e incluso el del agua, tiende a aumentar. Los avances de la biotecnolo‐gía perfilan nuevos aumentos de rendimiento y productividad que podrían permitir pensar en un crecimiento, pero que también podrían simplemente premiar a las empresas que patenten estos resultados de la investigación. Es cierto que en los países desarrollados el componente agrícola del coste de los alimentos tiene una importancia relativa. Los precios que se pagan por los alimentos expuestos en las estanterías de los supermercados incluyen quizás menos del 20% de remuneración para el agricultor; el 80% o más es valor agregado a través del procesamiento, condicionamiento, empaque, publici‐dad y espacio en los aparadores. Así, podemos deducir que, de dos dólares que pagamos por el paquete de cereales para el desayuno, el agricultor reci‐be más de diez centavos por el maíz o la avena que ese producto contiene. Sin embargo, la realidad es diferente en los países pobres: los cereales y tu‐bérculos que constituyen la base de su alimentación se consumen casi sin que medie proceso alguno de elaboración, el cual muchas veces se realiza en la propia casa. Por lo tanto, un aumento de precio de estos productos puede ser desastroso para la economía familiar. No en vano las palabras ʺcarestíaʺ y ʺhambrunaʺ son equivalentes.

Cuadro 3. La revolución verde y la crisis del agua

Los aumentos históricamente recientes de la producción alimentaria global se han debido al modelo de producción llamado revolución verde. Este mo‐

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delo se basó en cuatro ʺpilaresʺ interdependientes para asegurar una alta producción: uso de variedades de alto rendimiento, utilización de fertilizan‐tes, control de plagas y aplicación del riego. Cada uno de ellos llevó a una forma de crisis: el aumento de los rendimientos se agotó (pero la tecnología biológica trae nuevas promesas de sustanciales aumentos de productividad); el abuso de agroquímicos se tradujo en severos problemas ambientales, que ahora tratan de prevenirse con la implantación de ʺsistemas integrados de nutriciónʺ y ʺsistemas integrados de control de plagasʺ, que incorporan un fuerte componente biológico; y, lo que nos interesa más en el contexto de este artículo, la agricultura de regadío no puede continuar la expansión que tuvo en el pasado porque los recursos de agua son cada vez más escasos y los proyectos de desarrollo hidráulico cada vez más costosos. La expansión global del área regada ha decrecido notablemente: si ésta era del 1,5% anual entre 1982 y 1993, actualmente no alcanza el 0,6%. La crisis del agua obliga a la agricultura a producir más con menos agua (FAO, 1996).

En la figura 2 se muestra esquemáticamente la relación entre agua, agricul‐tura, otros sectores económicos y seguridad alimentaria en un país cuyo objetivo prioritario es asegurar una cierta disponibilidad de alimentos (en calorías por día y por habitante). Esta meta, hacia la cual convergen los re‐cursos, las políticas y las actividades, está explicitada en la parte superior de dicho gráfico. Al pie, hemos representado la base de recursos con la que cuenta el país para fundamentar su economía. Puesto que el contexto gene‐ral es la función y el destino del agua, hemos destacado la implicación de este recurso respecto a los otros con que cuenta el país. Para recordar que el agua presta diversos y valiosos servicios ambientales y que no es posible ni deseable extraerla toda, hemos indicado gráficamente que el agua accesible y movilizable es sólo una parte del recurso total.

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El uso y la explotación de los recursos naturales están sujetos a políticas tendentes a asegurar los objetivos nacionales. En particular, un país en el cual el agua es un recurso escaso y por tanto valioso, tendrá una política del agua armonizada con otras políticas, de lo cual resultará la selección de los sectores a los que se atribuirá el uso del recurso y bajo qué condiciones. En el ejemplo anterior, los principales sectores que compiten por el uso del agua son: la agricultura de regadío; el sector industrial, frecuentemente de mayor productividad y capitalización que el agrícola; el urbano y de servicios, in‐cluyendo el doméstico, para el cual el agua es absolutamente indispensable pero que no exige cantidades muy grandes; y otros sectores productores de

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alimentos, diferentes de la agricultura de regadío, pero que también necesi‐tan agua, (como la piscicultura, por ejemplo).

El objetivo de seguridad alimentaria nacional se obtiene a través de la pro‐ducción de alimentos dentro de los confines del país, a la que hay que sumar las importaciones de alimentos. La producción nacional de alimentos pro‐viene tanto de la agricultura de regadío, usuaria de agua azul, como de la agricultura de secano, que sólo usa agua verde. Ambas agriculturas pueden contribuir a las exportaciones agrícolas, cuyos beneficios, a su vez, contribu‐yen a abastecer los mercados nacionales y a cimentar la seguridad alimenta‐ria. En resumen, las opciones económicas y políticas para garantizar la segu‐ridad alimentaria son diversas y complejas, y las posibilidades para poner el recurso del agua al servicio de este objetivo son igualmente variadas. Más allá del papel que juega en la seguridad alimentaria, la agricultura es un sector económico como otros, ya que genera empleo e ingresos y cimenta la economía nacional. Desarrollar y aplicar una política del agua coherente con la política agrícola y la política nacional de desarrollo es, pues, una tarea más compleja de lo que parece a primera vista.

Cuadro 4. Autosuficiencia alimentaria

En algunos países se ha considerado necesario basar la seguridad alimenta‐ria exclusivamente sobre la producción interna de alimentos. En la actuali‐dad generalmente se considera que, más importante que generar dentro del país todos los alimentos básicos, es que éste tenga una posición económica sólida que le permita adquirir en los mercados mundiales lo que no puede producir ventajosamente en su propio territorio. Sin embargo, en muchos países en vías de desarrollo, la escasez de empleos en los sectores de trans‐formación y servicios obliga a proteger el empleo rural y la producción local de alimentos. También conviene recordar que los bloqueos alimentarios persisten como medio de presión política, de manera que los regímenes que se sienten amenazados optan por la autosuficiencia, a sabiendas de que ello cuesta caro a la economía nacional.

Escasez de agua y agricultura

ʺCrisis del aguaʺ es un término inquietante y de contenido incierto. ʺEscasez de aguaʺ, en cambio, tiene un significado económico definido: hay escasez cuando el recurso está sujeto a competencia, y a veces incluso a conflicto, entre diversos usuarios. La escasez se hace presente porque el crecimiento demográfico y el desarrollo económico desembocan en una mayor demanda

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del recurso (que es limitado), que coincide en ocasiones con que la contami‐nación y los cambios ambientales reducen su calidad y oportuna disponibi‐lidad. Los países que cuentan con escasa pluviometría, alta evaporación potencial y una fuerte tasa demográfica están más expuestos a sufrir estados de escasez de agua. Por su parte, contribuyen a agravar la carestía: la mala gestión del recurso, provocada a veces por políticas económicas y estructu‐ras gubernamentales inadecuadas, y la contaminación por diversas causas, que inutiliza el recurso y la falta de equidad en el acceso al agua, ya que algunos usuarios disponen de ella en exceso y a otros les falta lo indispensa‐ble. También contribuyen a la escasez de agua los altos costes de financia‐miento. Por ejemplo, en la agricultura de regadío, esta insuficiencia se anun‐cia por la creciente dificultad para obtener financiación para el desarrollo de nuevas fuentes de agua o para rehabilitar las existentes. Asimismo, donde‐quiera que el riego es importante, la escasez de agua representa no sólo un factor limitador de la producción agrícola y alimentaria, sino también un estímulo para la aplicación de prácticas más eficaces para la gestión del agua. Ello requiere una adecuada capacidad técnica, económica y social.

Cuadro 5. Consecuencias de reducir el cupo de agua atribuido a la agricultura

En un sistema de libre mercado, la agricultura de regadío, generalmente la primera en apropiarse del agua a un bajo nivel de costes ‐o alto en subsidios‐ tiene dificultades para defender ese nivel de apropiación cuando compite con otros sectores económicamente más potentes. Para la agricultura, perder el acceso al agua barata puede suponer la reducción del área regada, la pér‐dida de viabilidad económica y un menor precio de las tierras. Puede tam‐bién significar desempleo rural y erosión de la base financiera de las comu‐nidades rurales. El impacto negativo es, por lo tanto, potencialmente consi‐derable. Sin embargo, los efectos negativos pueden mitigarse a través de medidas tales como: el establecimiento de derechos seguros de agua, que el agricultor puede vender al precio del mercado; compensación adecuada para los que ceden el derecho al agua y para las terceras partes que puedan ser afectadas por la transacción (usuarios secundarios, comercio y servicios conexos); transferencia de sólo una pequeña parte de los derechos de agua de cada agricultor, de manera que la pérdida se pueda compensar con una mayor eficiencia en el uso; y reinversión en la misma comunidad y en acti‐vidades agrícolas eficientes de los beneficios obtenidos por la cesión del agua (Rosegrant & Ringler, 1998).

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Ante una situación de escasez de agua se propone, como solución tradicional, hallar nuevas fuentes. Como los recursos de agua ʺfácilesʺ ya han sido explo‐tados en el pasado, los nuevos proyectos se enfrentan a costes económicos y sociales más elevados. Así, se observa que, como los recursos financieros tam‐bién son escasos, la tasa global de expansión del área regada ha ido decrecien‐do, debido a que con loa actuales precios y demanda de alimentos, los grandes proyectos de riego son difíciles de justificar. Pero también se verifica que hay países en zonas áridas o semiáridas que no han desarrollado todavía su in‐fraestructura hidráulica, a causa de la carencia histórica de los recursos finan‐cieros y sociales necesarios. En estos casos, movilizar el agua al servicio de la agricultura a través de programas de apoyo técnico y financiero para progre‐sar en la infraestructura y la capacidad de gestión de este recurso, puede ser una estrategia eficaz con el fin de asegurar mayores ingresos, mejorar la situa‐ción alimentaria y poner en movimiento el desarrollo.

En muchos casos, la escasez de agua puede aliviarse con un cambio en las políticas de atribución del recurso entre los sectores económicos que compi‐ten por él. La situación que se observa en algunos casos es que el agua se utiliza, y aun es posible que con gran eficiencia técnica, con un propósito que, en una perspectiva nacional, es económicamente poco atractivo. Los cambios en la atribución de agua son, en general, difíciles de llevar a cabo por las cuestiones económicas y de equidad social involucradas: se trata, precisamente, de un proceso político (Appelgren & Klohn, 1997).

El agua asegura al agricultor contra los caprichos de la lluvia, apoya la seguri‐dad alimentaria, mantiene a la población rural en su región de origen, ofrece una mejor calidad de vida a las comunidades rurales y rinde servicios ambien‐tales, todos ellos factores difícilmente ponderables en términos económicos. El empleo rural, aunque sea mal remunerado, siempre es mejor que el desem‐pleo. Para lograr una distribución dinámica del agua se han sugerido incenti‐vos económicos, tales como los establecidos en los mercados de agua. Pero estos últimos están limitados por factores legales e institucionales, y general‐mente tienen altos costes de transacción. La facturación del agua para asegurar la financiación de la operación y el mantenimiento de las obras hidráulicas, así como para estimular un uso racional del recurso, tropieza con obstáculos téc‐nicos. Se requiere de una organización eficaz, la cual no se obtiene sin la con‐siguiente atribución de recursos humanos y financieros.

Cuadro 6. Mercados de agua

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La distribución del agua entre usuarios se basa en derechos de acceso y de uso establecidos a través del tiempo. A medida que la escasez de agua se agudiza, hay que revisar los principios de atribución del agua y la supervi‐sión del proceso. En todos los casos es necesario disponer de: regímenes legales que definan los comportamientos lícitos; instituciones capaces de evaluar y supervisar lo que ocurre en la realidad; jurisdicciones o tribunales para garantizar la observación de los reglamentos y asegurar la resolución de conflictos; procesos financieros que establezcan la distribución de las cargas; organizaciones y reglamentos que aseguren la conservación de los recursos hacia el futuro; foros que permitan discutir las modificaciones nece‐sarias al régimen para adaptarse a situaciones cambiantes; y mecanismos de información y educación sobre el agua. Los «mercados de agua» pueden, en determinadas circunstancias, facilitar un uso más eficiente del recurso a tra‐vés de derechos firmemente establecidos que los usuarios pueden ceder por un precio a terceros. Como todo mercado, los mercados de agua también necesitan de una supervisión legal e institucional, que asegure su buen fun‐cionamiento y el interés de la comunidad. Por esta razón, el establecimiento de mercados de agua puede no ser una buena solución en países cuyas insti‐tuciones son débiles.

En resumen, la escasez del agua no es una condición estática e inamovible. Para resolver esta carencia es necesario verla en relación con las decisiones tomadas sobre el sector al cual se destina el recurso y con las prácticas preva‐lentes en el uso del recurso. Por otra parte, la insuficiencia de agua también puede ser vista como una fuerza de cambio, ya que obliga a tecnificar la agricultura. En un nivel estatal, la escasez de agua puede inducir cambios que representan abandonar sectores que usan mucha agua respecto al valor de la contribución que hacen al producto nacional, y así obligar a la trans‐formación del sector agrario. Tales modificaciones, sin embargo, son difíciles de realizar, y en economías poco capitalizadas se materializan lentamente.

Cuadro 7. Los Estados Unidos están usando menos agua

Estadísticas recientes del US Geological Survey indican que esa nación está actualmente usando un 10% menos agua que en 1980, y ello a pesar de tener una población en crecimiento. El regadío es el mayor usuario de agua, con una tendencia creciente hasta 1980 y en receso desde esa fecha. Simultánea‐mente está aumentando el uso de aguas residuales tratadas. Entre las razo‐nes existentes para el cambio cabe destacar una mayor conciencia pública

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sobre el valor del agua y de los programas de conservación, la aplicación de mejores técnicas de riego y un uso más eficiente de este recurso por parte de la industria.

Cuadro 8. El programa AQUASTAT

Este programa tiene por objetivo reunir información referente a la utilización del agua en el medio rural en diversos países. Los datos para África, Oriente Medio y la ex URSS ya han sido publicados (FAO, 1995; FAO, 1997a; FAO, 1997b) y se pueden consultar en Internet. La información de AQUASTAT sobre Asia se encuentra en prensa, mientras que la de América Latina y el Caribe saldrá a la luz en el año 1999. Los datos para el continente africano fueron analizados también en términos de cuencas fluviales (FAO, 1997c). Las cifras muestran una enorme variedad de situaciones y su interpretación no es fácil, debido a la diversidad de formas en las que se presenta el agua y las defini‐ciones que se pueden dar al riego. Se resumen más abajo algunos resultados. (http://www.fao.org/waicent/faoinfo/agricult/agl/AGLW/AQUASTAT/).

África

Para el conjunto del continente africano, un 85% del agua extraída se aplica a la agricultura. Más de la mitad del total corresponde a la región Norte del continente. En toda África, unos 14 millones de hectáreas disponen de algu‐na forma de control del agua para el riego. Cinco países: Egipto, Sudán, Su‐dáfrica, Marruecos y Madagascar, poseen un 60% del total. Por otra parte, 28 países, que representan el 30% del continente, tienen menos del 5% del área de riego. El cultivo de regadío predominante es el arroz, que ocupa un tercio del área total. No fue posible reunir cifras sobre la intensidad del uso de la tierra bajo regadío. La determinación realista del área potencial de regadío es incierta, porque depende de factores insuficientemente conocidos. Para orientar las ideas se puede aventurar una cifra de 40.000 hectáreas.

Oriente Medio

Para el estudio sobre Oriente Medio se consideraron 29 países de cinco sub‐regiones: el Maghreb, el África nororiental, la península de Arabia, Oriente Medio propiamente y seis países del Asia Central. Esta es la región más po‐bre en recursos de agua del mundo. Algunos de estos estados son grandes usuarios de agua desalinizada (77% del total en Arabia Saudí, Emiratos Ára‐bes Unidos y Kuwait) y de aguas domésticas tratadas (66% del total en Siria, Arabia Saudí y Egipto). El 91% de las extracciones de agua se destina a la agricultura. El área total bajo regadío comprende unos 47,7 millones de hec‐

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táreas (nótese que esta cifra incluye el norte del continente africano), de los cuales el 59% corresponde al Asia Central y el 33% a Pakistán. Los principa‐les cultivos son el trigo y el algodón. El potencial de regadío, concentrado particularmente en Irán y Pakistán, se encuentra severamente limitado por la falta de agua. Algunos países están usando aguas subterráneas fósiles.

Ex URSS

Este estudio comprende 15 países, de los cuales el mayor es Rusia; hay 5 países del Asia Central, 3 de Europa Oriental, 3 del Cáucaso y 3 del Báltico. Las características de estos estados son muy diversas. Todos ellos pasan por distintos grados de privatización de las antiguas granjas colectivas y del Estado, con considerables dificultades. En la región del lago Aral se registra‐ron enormes problemas con el desarrollo del regadío realizado en el pasado. En el Báltico, las dificultades son principalmente de drenaje. En su conjunto, un 62% de las aguas se destinan a la agricultura, pero en Asia Central esta cifra llega al 91%. Hay unos 29 millones de hectáreas regadas, de las cuales la mitad en Asia Central y un cuarto en Rusia. Los principales cultivos son de alimentos para animales (38%) y de trigo.

La contaminación y degradación del agua

Obviando las consideraciones económicas, la contaminación del agua es a priori indeseable por razones éticas, estéticas y de salud pública. Con ella, se reduce la cantidad de recurso utilizable para ciertos fines, y se contribuye a conformar una situación de escasez y de degradación del medio ambiente. La tendencia actual es la de obligar a los causantes de la contaminación a pagar por este uso del agua y a asumir los costes de depuración. Es particu‐larmente interesante el proceso de cambio que se produjo en la política agrí‐cola de la Unión Europea: si durante años se subsidió el uso del agua y los fertilizantes, con el resultado de producir excedentes no comercializables y de causar contaminación, las nuevas políticas agrícolas están orientadas a contener el volumen de excedentes y a mantener la calidad de las aguas. El espacio que la agricultura cede al producir menos es recuperado para el ocio y el medio ambiente, en concordancia con el aumento del tiempo libre y del uso que la población hace del espacio rural. En algunos casos, las políticas se dirigen a emplear a los agricultores de áreas marginales como si de conser‐vadores del medio ambiente se trataran.

En muchos países, la contaminación del agua por diversas actividades sigue siendo un problema serio. Los causantes de dicha contaminación argumen‐

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tan que necesitan externalizar los costes de depuración para permanecer económicamente viables y mantener el nivel de empleo, y el principio de ʺquién contamina, pagaʺ no se cumple. La mayor tolerancia y laxitud en la aplicación de las leyes en los países cuyas instituciones son débiles ha esti‐mulado la transferencia de ciertas actividades contaminantes. Por otra parte, las barreras sanitarias, la globalización del movimiento ecologista y los pro‐cedimientos de certificación de producción ambientalmente correcta, ade‐más de excluir productos peligrosos para la salud, devuelven al consumidor de los países desarrollados la responsabilidad de decidir sobre la legitimidad de exportar la contaminación. En un país pobre, los entrantes agroquímicos (fertilizantes, pesticidas) son escasos y, por consiguiente, la contaminación del agua y del suelo causada por la agricultura no es grande. Ello no obstan‐te, algunos países en desarrollo poseen un sector agrícola orientado hacia la exportación y la producción intensiva, el cual se asocia con una severa de‐gradación del agua y del suelo cuando la conservación del capital natural no entra en los cálculos económicos.

Sostenibilidad del regadío

La asociación histórica de la agricultura de regadío con la salinización de los suelos, causa de la decadencia de antiguas civilizaciones, hace legítimo pre‐guntarse si esta tecnología es sostenible. La salinización es un fenómeno bien conocido en China, en la cuenca del lago Aral, en el valle del Indo, en Irán, en la India, en el delta del Nilo y en la región del Tigris y Éufrates. Entre otras causas, está producida por la aplicación excesiva de agua de regadío en condiciones de drenaje deficientes. En acuíferos someros, el exceso de agua aplicada genera el ascenso del nivel freático hasta que el agua alcanza la superficie del terreno, desde donde se evapora, y se producen depósitos de sal que reducen la fertilidad del suelo. El clima árido y la presencia natural de sales en el agua aceleran el proceso. Técnicamente, la salinización se pue‐de evitar a través de una gestión del agua que impida al nivel freático llegar a la superficie. En muchos casos, una infraestructura de drenaje es indispen‐sable para alcanzar este objetivo. En algunos proyectos afectados actualmen‐te por la salinización, el fenómeno era previsible cuando se planificaron las obras, pero no se solicitaron los fondos para establecer la infraestructura de drenaje necesaria, quizás para demostrar a quien aportaba la financiación una mejor rentabilidad que la que el proyecto tenía realmente. Posteriormen‐te, la gestión inapropiada del agua con aplicaciones excesivas, ligada al coste bajo o nulo del recurso para el usuario, contribuyen a establecer esta situa‐ción hasta el abandono total de las tierras regables afectadas. Se estima en 60

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millones de hectáreas —el 25% del área total bajo regadío— la superficie afectada en mayor o menor grado por la salinización del suelo.

Los suelos salinizados generalmente se pueden recuperar estableciendo un drenaje adecuado que asegure el flujo del agua desde la superficie hacia el subsuelo. Sin embargo, determinar este drenaje presenta, un problema parti‐cularmente difícil en cuencas cerradas y en suelos poco permeables, y puede no ser viable económicamente. En la práctica, la superficie salinizada conti‐núa aumentando en algunas de las grandes áreas de regadío de la ʺprimera generaciónʺ. La presencia persistente de este y otros problemas similares de operación y mantenimiento ha contribuido a centrar la atención sobre una ʺsegunda generaciónʺ de regadío, cuya clave para asegurar la sostenibilidad es la participación efectiva de los usuarios del agua en la gestión del agua agrícola (Klohn & Wolter, 1997).

Cuadro 9. El debate sobre la sostenibilidad

En los términos establecidos por el informe Brundtland, la sostenibilidad se refiere al logro de un desarrollo que permita a la generación presente satisfa‐cer sus necesidades sin comprometer la capacidad de generaciones futuras de hacer lo propio. La lógica de la sostenibilidad es indiscutible y la promesa contenida en el concepto (un esquema de desarrollo no destructivo) es atrac‐tiva. Con la sostenibilidad se trata de conciliar la necesidad de preservar el medio ambiente con la resolución de la pobreza asociada con el subdesarro‐llo y la creciente distancia que separa a ricos y pobres. Sin embargo, la soste‐nibilidad ha sido criticada desde varios puntos de vista. Por una parte, se ha afirmado que bajo este término se esconde una idea política que amenaza la ʺsostenibilidad económicaʺ y obstaculiza el desarrollo. Esta opinión se acoge al precepto de la economía neoclásica según el cual, llegando a un cierto nivel de costes, todo recurso puede ser sustituido por otro. Por otra parte, desde la perspectiva medioambiental, se argumenta que las supuestas opor‐tunidades de sustitución no existen y que se necesitan criterios más drásticos que el de sostenibilidad para proteger el futuro del planeta (Arthur, 1998).

Las aguas subterráneas de buena calidad representan un excelente recurso para la agricultura. Como el agricultor es generalmente responsable del cos‐te de captación, bombeo y distribución de estas aguas, tiende a hacer un uso eficaz y económico de ellas. Sin embargo, cuando los usuarios de un acuífero extraen agua más allá del volumen recargado, el nivel freático desciende y los costes de extracción suben. En algunos casos, especialmente en zonas

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costeras, el acuífero queda sometido al influjo de aguas salinas, el cual per‐judica a algunos usuarios —no necesariamente a los que más extraen— más que a otros. Los problemas de sostenibilidad en el uso de las aguas subterrá‐neas para fines agrícolas se presentan en un nivel legislativo e institucional: un control preciso y racional del acuífero conforme a criterios aceptados por la mayoría de los usuarios es posible, pero requiere formas de organización legal e institucional que pueden ser costosas y todavía impracticables.

Creciente eficacia en el uso agrícola del agua

Se calcula que en el riego tradicional quizás no más del 40% del volumen de agua extraído de sus fuentes naturales es efectivamente aplicado a la pro‐ducción agrícola. Las pérdidas de agua se producen en la conducción desde la obra de captación hasta la parcela, y en ésta misma, por la falta de control y precisión en la aplicación del agua y como consecuencia de la selección inapropiada de cultivos. A medida que la competencia por el recurso se agudiza, la agricultura de regadío está sujeta a una presión creciente para aumentar la productividad y rentabilidad respecto al agua que consume. Por ejemplo, las pérdidas de agua entre la obra de captación y la parcela se pue‐den reducir radicalmente con la construcción de la infraestructura adecuada de conducción (revestimiento de canales o instalación de tuberías). El mayor obstáculo es generalmente de índole económica: si el uso que se le da al agua es de escaso valor, será difícil amortizar y mantener las obras de ingeniería que éste requiere.

En una parcela, aplicando el agua en muy buenas condiciones, se puede alcanzar una eficiencia del 80% del total absorbido por las plantas y evapo‐rado en el proceso de producir la cosecha. En casos óptimos se llega a efica‐cias del orden del 95%. Una optimización del 100% no es factible, porque un exceso de agua es necesario para un drenaje correcto y evitar que las sales aportadas por el agua se depositen en el suelo, en detrimento de la fertili‐dad. La tecnología permite un uso más eficiente del agua en la agricultura e incluye métodos precisos de gestión del agua, a veces apoyados en nuevas tecnologías tales como los aspersores y el riego por goteo. También en el riego tradicional se puede llegar a un alto grado de eficiencia, aplicando al control del agua los conocimientos necesarios. Aunque el agua sea cara, siempre que la infraestructura sea adecuada y los precios por la cosecha interesantes, los problemas de uso del agua se reducen en última instancia a la disponibilidad de créditos operativos y a la capacitación del agricultor.

Cuadro 10. Eficiencia del agua en la cuenca hidrográfica

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La agricultura de regadío generalmente se apropia el agua antes de que exis‐ta competencia por el recurso. Mientras el agua es un bien abundante, es racional y explicable que se use al mínimo coste y sin medida. Por esta ra‐zón, en los antiguos sistemas de riego hay copiosas pérdidas de agua, tanto en la conducción como en la parcela. Las «pérdidas», sin embargo, mientras el recurso no se evapore ni se salinice, en la cuenca hidrográfica resultan no serlo. Generalmente, el agua «perdida» recarga el acuífero subyacente, o ayuda a regenerar el caudal del río, y es aprovechada por otro usuario aguas abajo. Es por eso ilusorio pensar que aumentar la eficiencia del riego, por ejemplo, del 40 al 80%, libera necesariamente una gran cantidad de recursos de agua en la cuenca. Por el contrario, es muy probable que aumentar la eficiencia aguas arriba implique escasez aguas abajo. Ello es una razón im‐portante para realizar estudios hidrológicos detallados que permitan evaluar la situación del agua en el total de la cuenca (Seckler, 1996).

Ciertos cultivos y variedades usan más agua que otros. La eficiencia en el uso del agua también puede ser mejorada a través de la selección de culti‐vos, dando preferencia a los de mayor valor por la cantidad de agua reque‐rida. La selección de la estación para cada cultivo, y de la secuencia de éstos, puede igualmente guiarse por el mismo criterio.

Fuentes no convencionales de agua

En una concepción primaria, un sistema de regadío utiliza el agua (superfi‐cial o subterránea) mediante una infraestructura de captación, conducción y distribución. El coste es soportado directamente por los usuarios o a través de subsidios. A medida que el agua se hace escasa y no son viables nuevos desarrollos del tipo convencional, el sector agrícola busca poner otras fuen‐tes no convencionales de agua al servicio de la producción. Las posibilidades son diversas y dependen de las condiciones locales. Las fuentes no conven‐cionales dan lugar a proyectos de pequeño tamaño, que en su conjunto pue‐den sin embargo ser significativos para la economía, la seguridad alimenta‐ria y el nivel de vida de la población rural. En las siguientes páginas, repasa‐remos algunas de las opciones disponibles.

Regadío con aguas residuales domésticas residuales

El regadío con aguas residuales se ha realizado espontáneamente en la peri‐feria de las urbes en países de las regiones áridas. Asimismo, en algunos países de la región húmeda, el uso agrícola de estas aguas tiene una tradi‐ción secular, tanto para evitar la contaminación ambiental como para aportar

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nutrientes orgánicos a la agricultura. Al usar aguas no tratadas, los riesgos para la salud del agricultor y del consumidor son grandes. Sin embargo, la tecnología necesaria para tratar el agua y controlar estos riesgos existe, y se aplica con éxito en diversas regiones. Como toda tecnología, su uso depende de un cierto grado de capitalización, capacidad y organización. Una dificul‐tad básica aparece cuando las aguas domésticas se mezclan con el drenaje urbano pluvial e industrial, el cual puede contener una variedad de conta‐minantes tóxicos difíciles de identificar y controlar. Generalmente, los siste‐mas de regadío con aguas residuales se establecen como actividad coopera‐tiva entre los servicios municipales y grupos de agricultores, con beneficios para ambas partes. Los agricultores, en particular, encuentran la ventaja de poder establecer una agricultura periurbana de alto valor (legumbres fres‐cas, frutas) en una región carente de agua, y con proximidad física respecto a un buen mercado para esos productos. Los riegos con aguas domésticas residuales se encuentran en expansión y llevan camino de constituirse en un recurso de agua de cierta importancia en los países afectados por la escasez.

Cuadro 11. Potencial del riego con aguas residuales tratadas

Una idea sobre la importancia que este recurso puede poseer se obtiene te‐niendo en cuenta que aproximadamente un 60% de la dotación de agua ur‐bana puede recuperarse y tratarse. Aceptando que la cantidad de agua pota‐ble es de 100 litros por día y habitante, se estarían recuperando unos 60 litros por día y habitante para la producción de alimentos. Considerando que el contenido virtual de agua de una dieta diaria (la cantidad de agua verde y azul necesaria para producir esa dieta) se puede estimar en unos 3.000 li‐tros), el riego con aguas residuales puede abastecer a la zona urbana con menos del 5% de sus necesidades de agua virtual, y no puede, por lo tanto, generar todos los alimentos básicos para esa comunidad. A escala mundial existen unas 500.000 hectáreas regadas con efluentes urbanos, algo así como el 0,2% de la superficie regada total del planeta (Westcott, 1997).

Recolección de aguas de lluvias

El término ʺrecolección de aguas de lluviasʺ, del inglés water harvesting, comprende una variedad de tecnologías destinadas a recoger la lluvia y la escorrentía incipiente. Estos métodos se remontan a una gran antigüedad en las regiones áridas. Una forma clásica de ʺrecolección de lluviasʺ es la cister‐na alimentada con el agua de lluvia depositada en el tejado. Este agua luego se aplica al riego, al consumo humano y de los animales domésticos o a pe‐queños huertos domésticos. Por extensión, se habla de ʺrecolección de aguaʺ

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en el caso de pequeñas represas, ocasionalmente con impermeabilización de la cuenca tributaria. En regiones semiáridas el recurso adicional de agua así obtenido, aplicado al riego, permite obtener el beneficio de una productivi‐dad más alta. La técnica se utiliza preferentemente en regiones semiáridas agrícolamente marginales con precipitaciones del orden de 300 a 600 l/m2, en las que una aportación de agua puede tener valor estratégico, al permitir el uso de variedades de alto rendimiento o, simplemente, disminuir la incer‐tidumbre meteorológica. En el contexto de una cuenca de mediano tamaño con numerosas obras de ʺrecolección de aguas de lluviasʺ en la parte alta, existe un potencial de conflicto con usuarios de aguas abajo debido a la mo‐dificación del régimen de escorrentía. La ʺrecolección de aguas de lluviasʺ proporciona en muchos casos un método privilegiado para intervenir en la mejora del nivel de vida, de ingestión alimentaria y de salud de pequeñas comunidades en la región semiárida. El potencial global de la ʺrecolección de aguas de lluviasʺ es difícil de calcular pero, teniendo en cuenta que el método se aplica a pequeñas superficies y que sólo puede recuperar peque‐ñas cantidades de agua, es razonable pensar que estas técnicas no tendrán un impacto significativo sobre la escasez de agua y la producción alimenta‐ria a nivel global. Su valor reside en la aportación que puede prestar al bien‐estar de la comunidad local (FAO, 1994).

Uso de aguas salinas y desalinización

La mayor parte (concretamente, el 97%) de las aguas del planeta se encuen‐tra en los mares y no se puede usar en agricultura por su alto contenido en sales. La tecnología de desalinización para producir agua potable ha avan‐zado considerablemente, y se emplea para abastecer centros urbanos y para proyectos turísticos en regiones áridas próximas al mar. Estos procedimien‐tos requieren altos aportes de energía. Según las condiciones locales y la escala de la operación, el coste del agua potable obtenida a partir del agua de mar oscila en torno a un dólar por metro cúbico. Aceptando que para usos domésticos una dotación de 100 litros/día/habitante es adecuada, el coste por persona y día es de 10 centavos de dólar, mucho menos de lo que se gasta habitualmente en un cuarto de litro de bebida embotellada. Este precio es aceptable también para usos recreativos (campos de golf, piscinas) y explica el creciente desarrollo del turismo en desiertos costeros que, si bien no po‐seen agua, sí tienen en cambio sol y mar. Sin embargo, este coste excluye en la práctica las aplicaciones agrícolas del agua desalinizada.

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En vista que destilar agua salobre para la agricultura es económicamente im‐practicable, se ha pensado en seleccionar cultivos capaces de resistir una alta salinidad. En las especies cultivables se han encontrado límites biológicos que no parecen ser superables. Sin embargo, ciertas plantas silvestres llamadas ʺhalófitasʺ tienen un alto grado de adaptación a un medio salino y se ha estu‐diado la posibilidad de utilizarlas. Esto ha demostrado ser posible para la creación de biomasa, que puede servir de alimento para animales, y también para la producción de aceite vegetal. No obstante, la tecnología no se ha apli‐cado a gran escala por razones de productividad y costes. Por lo demás, la biotecnología ofrece algunas esperanzas en este campo (Glenn et al, 1998).

Captación de nieblas

En ciertas regiones del mundo, por ejemplo en los desiertos costeros de Chi‐le, Perú y Namibia, se producen densos y prolongados flujos rasantes de niebla. Observando la forma como la vegetación se aprovecha de ésta, se ha pensado ʺcaptarlaʺ utilizando baterías de cordeles o alambres. El método funciona bien, siempre que la calidad y frecuencia de la niebla sea adecuada, pero la escasa cantidad de agua recogida lo hace adecuado más bien para abastecer el consumo doméstico y para riegos minúsculos.

Captación de avenidas

Las avenidas estacionales de torrentes intermitentes en regiones áridas y semiáridas transportan cantidades apreciables de agua que se pierden sin provecho en el mar o en lagos salinos. Construir presas para retener aguas tan intermitentes y altamente cargadas de sedimentos no es económicamente viable, como lo demuestra más de una represa prematuramente colmada de sólidos. En ciertas circunstancias, el agua de las avenidas se puede usar para cultivos predispuestos de ciclo rápido, que obtienen así al menos una aplica‐ción de agua para llegar a la madurez. La dimensión económica es crítica, porque estos cultivos marginales no son de alto valor y el riesgo de fracasar es considerable: si el año no produce una buena avenida, la labor agrícola y la semilla se pierden. La captación de avenidas también se concibe como una forma de recargar el acuífero subyacente para posteriormente utilizar ese agua. En este aspecto, se requiere la colaboración y organización de la co‐munidad de usuarios del acuífero.

Lluvia artificial

Conseguir que del cielo llueva a nuestra voluntad es una antigua ambición humana. La técnica permite estimular la precipitación a partir de ciertos

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tipos de nube, a través de la inseminación de ésta con sales que provocan la coalescencia de las partículas de agua contenidas en ella y su ulterior preci‐pitación. A efectos prácticos, estos métodos tienen severas limitaciones. Des‐de luego, no es posible causar lluvias artificiales bajo el cielo azul donde no hay nubes del tipo adecuado. Por otra parte, es difícil probar que la lluvia registrada en un lugar determinado se debe a la intervención sobre las nubes y no a causas naturales. Ahora bien, si ello se pudiera probar, los intereses situados en otros territorios o cuencas bajo el camino de la nube pueden sentirse privados de ʺsuʺ lluvia y llevar el caso a los tribunales. Los numero‐sos experimentos efectuados sobre el tema no han llevado a demostrar la viabilidad económica y legal de las lluvias artificiales. La utilidad de provo‐car estas precipitaciones permanece pues como un artículo de fe: algunos son creyentes y muchos son incrédulos.

Conclusiones

El nivel actual de la producción agrícola está indisolublemente unido al re‐gadío, y constituye cerca del 40% de la producción mundial, usando el 17% de las tierras. El control efectivo de la humedad en la zona radicular, que se obtiene a través del riego, ha permitido los grandes incrementos de produc‐tividad agrícola que han caracterizado los últimos decenios. Debido a la creciente escasez, el ritmo de apropiación de agua para la agricultura regis‐trado en el pasado no puede continuar en el futuro, e incluso se perfila la posibilidad de que la agricultura deba ceder agua a otros usuarios. Para absorber el creciente coste del agua y permanecer económicamente viable, la agricultura de regadío está encaminada hacia una mayor productividad y rentabilidad respecto, tanto a la tierra como al agua que usa. Sin contar con los hipotéticos progresos de la biotecnología, el margen posible de mejora de la productividad respecto al agua –del 40% al 70 u 80% de eficiencia de rie‐go–, sumado a los aumentos de productividad que también son posibles en la agricultura de secano, debería permitir un nivel adecuado de producción de alimentos para una población mundial que actualmente es de 6.000 mi‐llones de personas, y que hacia el 2050 será de más de 10.000 millones. La visión ideal para el horizonte del año 2050 es la de un mundo demográfica‐mente estabilizado y sin problemas en el volumen de producción alimenta‐ria gracias a una agricultura muy productiva: en el mundo desarrollado, pocos agricultores altamente tecnificados y organizados producirán con la eficiencia de una fábrica los alimentos demandados. Los agricultores menos eficaces habrán cambiado de giro.

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Los países en vías de desarrollo y afectados por problemas de seguridad alimentaria se enfrentan a decisiones difíciles. La capacidad global de pro‐ducir alimentos es un requisito indispensable para asegurar la seguridad alimentaria global, pero no es suficiente para resolver el problema alimenta‐rio a nivel local, puesto que los núcleos familiares deben disponer de dinero o de medios de producción en los que basar su seguridad alimentaria. Las personas alimentariamente inseguras –actualmente, unos 800 millones de personas– no ejercen demandas sobre los sistemas agrícolas mundiales de‐bido a su pobreza. El volumen global de alimentos básicos para resolver esta situación no es muy grande, puesto que se trata tan sólo de aumentar la in‐gestión de un nivel bajo pero casi siempre superior a 1.500 calorí‐as/día/persona, hasta un nivel aceptable de 2.200 calorías por persona, para el grupo familiar, o de 2.700 calorías por persona para una comunidad na‐cional. El problema de la seguridad alimentaria universal se plantea, enton‐ces, en términos de crear las condiciones necesarias para que los núcleos subalimentados puedan acceder a los alimentos, sea comprándolos, sea pro‐duciéndolos. Desde el punto de vista gubernamental, la globalización de los mercados agrícolas permite adquirir alimentos básicos a los mejores precios, pero esas importaciones de alimentos gravan la balanza de pagos y, si una gran parte de la población nacional está empleada en la agricultura (a la que las importaciones privan de mercado), generar los recursos necesarios para pagar las importaciones puede ser impracticable. En la realidad, muchos países pobres emplean una parte sustancial de sus ingresos en sufragar la deuda externa.

El proceso histórico de desarrollo en los países actualmente más avanzados fue acompañado por una radical reducción en el número de personas em‐pleadas en la agricultura, que disminuyó a menos del 5%. En contraste, hoy en día, en algunos países en vías de desarrollo más del 90% de la población es rural. El proceso de transformación se prevé difícil. Una gran parte de la población rural afectada por la inseguridad alimentaria podrá, posiblemen‐te, insertarse en un mundo que se augura crecientemente urbanizado, siem‐pre que los sistemas socioeconómicos permitan y faciliten la generación de empleo. No obstante, la experiencia de años recientes muestra más bien una carrera implacable hacia una mayor productividad del trabajo, una creciente concentración de productores y un aumento del desempleo. Para algunos visionarios, la urbanización de las poblaciones rurales ofrece una oportuni‐dad para permitir el acceso a los servicios públicos, la educación y el trabajo en el sector económico informal; para otros, la formación de grandes aglo‐

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meraciones urbanas pobres crea nuevos problemas insolubles, por la incapa‐cidad de las infraestructuras urbanas para ofrecer los servicios mínimos necesarios a la población. Es cierto que crear infraestructuras (agua potable, saneamiento, luz, educación, salud, etc.), cuesta menos por persona en un área urbana que en una zona rural, donde la población se encuentra disper‐sa. Las estadísticas demográficas muestran que el proceso de urbanización está en curso, posiblemente como expresión del hecho de que las posibilida‐des de supervivencia son mayores en la marginalidad urbana que en las regiones rurales empobrecidas y ambientalmente degradadas.

Las guerras civiles contribuyen decisivamente al estancamiento y la regresión económica, la degradación ambiental, la pobreza y el hambre. Una mirada al mapa del hambre permite identificar a la mayoría de los países en los cuales la seguridad alimentaria es mala o muy mala, con los que son noticia por tener conflictos armados. La copiosa siembra de minas antipersonales practicada por las partes en conflicto contribuye a aumentar la miseria y a activar la fuga hacia la ciudad de las poblaciones rurales. Para algunos señores de la guerra, herir a la población rural ʺenemigaʺ para que no pueda producir alimentos ni sustentarse, representa un recurso estratégico. Pero también cabe preguntarse si las guerras civiles de los pobres son la causa primaria de la pobreza rural, o si por el contrario esas guerras no son sino el resultado de situaciones de su‐perpoblación y subdesarrollo, acompañadas de degradación ambiental y esca‐sez de recursos básicos, en particular tierra y agua.

Aumentar la productividad agrícola de las poblaciones rurales subalimenta‐das es indispensable para mejorar la situación alimentaria y frenar, al menos parcialmente, la emigración hacia regiones urbanas, que no están preparadas para acoger nuevas llegadas de población. La movilización de recursos de agua para el regadío a través de técnicas convencionales y no convencionales tendrá seguramente un rol primordial en la mejora de los ingresos y el esta‐do de salud, alimentación y educación rural. El control del agua como recur‐so estratégico para incrementar la productividad rural es uno de los compo‐nentes básicos del Programa Especial de Seguridad Alimentaria de la FAO. Las lecciones derivadas de los errores cometidos en el pasado se capitalizan a través de la participación de las partes interesadas y de diseños integrados, en los cuales se examinan todas las intervenciones y sus implicaciones, incluyen‐do en particular los efectos sobre el sistema social local y sobre el medio am‐biente. Sin embargo, para los países que ya no disponen de reservas de agua,

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es difícil vislumbrar alternativas a la reconversión de la economía hacia otros sectores: agricultura de alto valor, transformación industrial y servicios.

Al cerrar estas reflexiones sobre agua y agricultura no es posible soslayar algunas consideraciones de índole social y ética. Hemos visto la convergen‐cia de dos factores principales que configuran las situaciones de escasez de agua: el crecimiento demográfico y el uso del agua como si tuviera escaso o nulo valor. En cuanto a la demografía, se observa generalmente que las altas cifras de fertilidad y crecimiento poblacional, que superan la capacidad de formar capital e infraestructuras, se amortiguan sustancialmente cuando la mujer accede a la plenitud de sus derechos y, en particular, a la educación, al trabajo remunerado y al control de sus funciones reproductivas. Se puede argumentar que el progreso en este sentido, si no fuera ya necesario por otras razones, es indispensable para que la cantidad de agua disponible anualmente por persona no continúe disminuyendo. En estos términos, es posible afirmar que la crisis del agua es una consecuencia de la situación de desigualdad a la que se ve sometida la mujer.

Desde otros puntos de vista, el agua tiene un valor cultural profundamente enraizado. Usar el agua como almacén de desechos no puede ser sino un epi‐sodio transitorio en la historia de la humanidad. La sociedad que usa el agua debe pagar su deuda con ella, y va en interés de su estabilidad que el acceso al agua sea equitativo. En efecto, la desigualdad es una razón principal de esca‐sez y conflicto por el agua. Finalmente, al examinar las cifras de productividad e ingreso de los agricultores, se observan diferencias abismales entre los que tienen y los que no tienen. Sería ingenuo pensar que el agricultor de un país en desarrollo, que a igual trabajo gana un milésimo de lo que gana su congénere capitalizado y tecnificado, pueda competir con éste y además crecer económi‐camente, en tecnología y en productividad. Cabe entonces preguntarse si la globalización de los mercados no debería pasar primero por una regionaliza‐ción entre países que tengan un nivel de desarrollo más o menos parejo, a fin de conceder una oportunidad al fortalecimiento y satisfacción de las necesida‐des básicas en las economías de los países en vías de desarrollo, y en particular de aquellos afectados por la subalimentación.

Referencias bibliográficas

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TEXTO 4

El valor económico del agua

Pedro Arrojo Agudo Profesor Titular del Departamento de Análisis Económico

Universidad de Zaragoza

urante el presente siglo se ha tendido a valorar el agua como un simple recurso productivo, relegando al olvido otros muchos valo‐res de carácter ambiental y social que posee, y que hoy es ineludi‐

ble considerar. Sin embargo, aunque resulte sorprendente, este enfoque ra‐ramente se ha visto avalado por un análisis económico. Analizábamos en Arrojo (1996) esta aparente contradicción entre la valoración ʺproductivistaʺ del recurso, y el desprecio por aplicar el análisis económico a la planificación y gestión del mismo. ʺLa obviedad del consenso social sobre la bondad intrín‐seca de hacer presas, canales y regadíos ha situado tradicionalmente la opor‐tunidad de aplicar el análisis económico a la política hidráulica en niveles tan irrelevantes como los de aplicarlo a los planes de alfabetización o de sanidad. La cuestión del agua ha sido ʺcosa de ingenierosʺ, como la sanidad ʺcosa de médicosʺ, además de ʺcosa de políticosʺ, por cuanto, al fin y al cabo, era el Estado quien ponía los fondos. El único interrogante económico a re‐solver era el de si ʺhabía dinero o no en los presupuestos públicosʺ.

Hoy ese enfoque es insostenible, y se hace necesaria una valoración econó‐mica rigurosa que parta de la contabilidad y análisis de los costes y benefi‐cios que se derivan del uso del agua como factor productivo, tanto en el sector agrario, como en el industrial y en el de servicios (incluyendo el su‐ministro urbano en éste último).

Desde esta perspectiva, la valoración del agua en función de los costes que induce su disponibilidad debería ser, cuando menos, un punto de partida.

D

Publicado en: Revista cidob dʹafers internacionals, 45‐46, abril 1999, sumari afers 45‐46

http://www.cidob.org/Catalan/Publicaciones/Afers/45‐46.html

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Amortización de infraestructuras, junto a costes de mantenimiento y gestión de los sistemas de regulación, transporte y distribución serían, en este senti‐do, la base del valor económico de los suministros urbanos, industriales y agrícolas.

Ahora bien, el valor económico de un bien no depende sólo de los costes que exige su disponibilidad, sino también de su utilidad y escasez. En el caso del agua, la utilidad implica, cada vez de forma más relevante, considerar la calidad del recurso, pues tanto la productividad en sus diversos usos (agra‐rios, industriales, domésticos y sanitarios), dependen en gran medida de sus características fisicoquímicas.

Por otro lado, la creciente valoración de las funciones ambientales del agua y de su trascendencia sobre el entorno que nos rodea y nos sustenta, así como de los servicios ambientales que brindan y sus repercusiones sobre nuestra salud y calidad de vida, exigen una profundización del concepto de ʺvalor económi‐co del aguaʺ. Hoy en día no basta con pasar de la mitificación productivista (todavía vigente) a una valoración económica más rigurosa del recurso como factor productivo, sino que es necesario reconceptualizar el valor del agua, como el de un ʺactivo ecosocialʺ (Aguilera, 1994; Arrojo, 1998).

Tres son pues, a mi entender, las líneas en las que hay que plantearse la va‐loración de las aguas:

‐ Valoración económica rigurosa de los usos productivos actuales y sus potencialidades.

‐ Valoración ambiental y social de nuestro patrimonio hidrológico.

‐ Valoración de la calidad de las aguas.

La valoración económica rigurosa de los usos productivos actuales y sus potencialidades

A finales del siglo XIX y principios del XX se producen en España y en EEUU nuevas propuestas en materia de política y estrategia hidráulica, que rom‐pen con el enfoque liberal tradicional vigente en aquel entonces. Éste, cen‐traba la explotación de los recursos naturales (y en particular, de los recursos hídricos) en la iniciativa privada, como motor del desarrollo económico. Tanto los mormones ilustrados que lideran en EEUU el impulso de grandes obras hidráulicas como base para la colonización de las estepas del medio oeste y del oeste norteamericano, como el movimiento Regeneracionista en España, que bajo la divisa de ʺEscuela y Despensaʺ promueve la moderniza‐

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ción del país, propugnan un nuevo enfoque en materia de aguas. En él, el Estado pasa a cumplir un papel esencial como promotor y financiador de esos grandes proyectos, que la tecnología de la época ya permitía y que los planes de desarrollo agrario e industrial exigían. Las grandes obras públicas constituyen entonces la base de un modelo de desarrollo económico en el que las utilidades productivas del agua son la clave esencial.

Nace así una perspectiva ʺproductivistaʺ de la política hidráulica, plenamen‐te justificada tanto en el contexto de la expansión colonizadora de los EEUU, como en el de la modernización y lanzamiento de un modelo de desarrollo en la deprimida y desmoralizada España de finales del siglo XIX. Este para‐digma se extendió, y ha mantenido su vigencia durante gran parte de este siglo, permitiendo abrir nuevos horizontes de progreso.

Sin embargo, varios son los factores que han hecho cambiar el contexto de racionalidad económica de los grandes proyectos de regulación y nuevos regadíos que en muchos casos, particularmente en España, están planteados desde principios de siglo:

‐ La evolución de la estructura económica y su reflejo en el diferencial de precios agrarios.

‐ El efecto de la rápida liberalización del comercio internacional.

‐ La natural elevación de costes marginales y la consiguiente disminución de beneficios marginales.

La evolución de la estructura económica y su reflejo en el diferencial de precios agrarios

La drástica transición que se ha producido, sobre todo en los países desarro‐llados y en particular en España, desde una sociedad agraria hacia una eco‐nomía industrial y de servicios, ligada al desarrollo urbano, ha perfilado una estructura económica general en la que mantener el discurso tradicional de que el desarrollo agrícola, a través del gran regadío, es la base del futuro económico contradice los datos reales y carece de sustento argumental serio.

En definitiva, el sector agrario en España apenas si genera hoy el 6% del Valor Añadido Bruto (VAB) total, y sostiene al 9,5% de la población activa (ver cuadro 1).

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Cuadro 1

España Agricultura Industria Construcción Servicios

Ocupación en miles de hab. 1.120 2.473 1.078 7.177

% sobre total del empleo 9,5 21 9,1 60,4

VAB en miles de millones 3.027 12.950 4.838 40.109

% sobre el total del VAB 5 21,3 7,9 65,8

Fuente: Encuesta de Población Activa 1994 y Renta Nacional del Servicio de Estudios del BBV (1992‐93).

Es obvio que existen otros valores sociales, ambientales y de equilibrio terri‐torial, que confieren complementariamente al sector agrario una relevancia sin duda muy superior a la que reflejan las escuetas magnitudes macroeco‐nómicas. Pero, en cualquier caso, estos datos deberían cuando menos servir para desterrar de una vez la mitificación demagógica de corte productivista –falsamente económica– que presenta a la agricultura como la columna ver‐tebral de nuestro futuro desarrollo económico.

A lo largo del presente siglo, en España, las potencialidades productivas del agua dentro de la llamada ʺRevolución Verdeʺ han crecido espectacularmente de la mano del avance tecnológico, mejorando la eficiencia productiva y, por tanto, su valor económico. La introducción masiva de abonos y la mecaniza‐ción hicieron crecer en más del 100% la productividad de los regadíos de inter‐ior en tan sólo 30 años; valgan, como referencia, los datos de una región tradi‐cionalmente agraria como Aragón, en el Valle del Ebro, que elevó la producti‐vidad de 26.481 ptas/ha en 1950 a 58.156 ptas/ha en 1980 (a precios de 1975) (Pinilla, 1996). Sin embargo, la evolución del sector a nivel, no simplemente productivo, sino económico, dista mucho de ser tan optimista, especialmente en los últimos decenios, ya que la evolución de los costes respecto a los precios de venta finales ha ido estrechando márgenes y beneficios.

La evolución histórica desde una sociedad de base agraria hacia una socie‐dad desarrollada industrial y de servicios ha impulsado una progresiva de‐valuación de la actividad agraria respecto al conjunto de las otras activida‐des económicas. Basta al respecto ver el cuadro 2 para constatar hasta qué punto la inflación de los precios agrarios se ha ido quedando por detrás de la evolución general de precios.

Cuadro 2.

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Contraste de la inflación agraria respecto al índice general de precios en España (Referencia 100 en 1990)

Períodos Índice precios agrarios (IPA) Índice general de precios (IGP)

Promedio 1976 31,59 20,59

Promedio 1981 56,74 47,03

Promedio 1986 84,86 79,52

Promedio 1990 100,00 100,00

Promedio 1994 109,61 122,87

Período 1976‐1994

Incremento IPA: 78,02

Incremento IGP: 102,28

Inflación agraria acumulada: 247% Inflación general acumulada: 497% Diferencia inflación: 250%

Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE).

Los efectos de la rápida liberalización del comercio internacional

Tras el ingreso de España en la Comunidad Económica Europea (1986), la acelerada evolución de los mercados, en un contexto de creciente liberaliza‐ción del comercio internacional, no ha anulado este proceso de devaluación de la actividad económica agrícola, si bien la política de subvenciones de la Política Agrícola Común (PAC) ha amortiguado coyunturalmente sus efectos.

La necesidad de los capitales transnacionales de romper el molde de las tra‐dicionales fronteras de los estados, tiende a abrir el marco económico a un nivel planetario, en el que se vienen recomponiendo aceleradamente la divi‐sión de funciones y actividades productivas. Se desplaza hacia países menos desarrollados la especialización en sectores primarios, actividades intensivas en mano de obra no especializada y procesos productivos con fuertes impac‐tos ambientales. Todo ello está induciendo cambios y quiebras socioeconó‐micos, tanto en los países más ricos como en los menos desarrollados, cuyas perspectivas son inciertas, dada la falta de articulación política ante ese nue‐vo marco económico mundial.

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Los acuerdos del GATT han impulsado la liberalización de los mercados agrarios, lo que ha situado a la agricultura española, y en particular a buena parte de sus regadíos, ante perspectivas de precios a la baja y escenarios sumamente competitivos, que tienden a agudizar esa diferencia en la evolu‐ción de los precios agrarios respecto al nivel general de la inflación que ha venido devaluando la actividad agraria.

Ello ha hecho que la integración en la Comunidad Europea no haya permiti‐do privilegiar mercados para los productos agrarios españoles en la medida de lo esperado. De hecho, durante el período 1986‐1994 el diferencial infla‐cionario de los productos agrarios ha acumulado 25,5 puntos porcentuales (29% la inflación agraria frente al 54,5% de la inflación general).

Este fenómeno de devaluación relativa del sector agrario ha llevado a alterar drásticamente la realidad del sector en su conjunto, y la del regadío en parti‐cular. Pero además, tanto la política de precios agrarios en el seno de la Unión Europea, como los compromisos de liberalización del comercio inter‐nacional firmados en el GATT, inducen perspectivas de continuidad del fe‐nómeno. Esto puede llevar a que la viabilidad económica de los proyectos de nuevos regadíos de carácter extensivo, no sólo se cuestione hoy en día, sino que tenga perspectivas de futuro todavía peores.

La ley de los costes marginales crecientes y los beneficios marginales de‐crecientes

La ley de los costes marginales crecientes y los beneficios marginales decre‐cientes plantea en la actualidad la necesidad de una inflexión en la política hidráulica por razones económicas. Como es natural las mejores cerradas, en general, fueron ya usadas en el pasado, forzando en los nuevos proyectos dimensiones de obra y costes crecientes que, por otro lado, contrastan con decrecientes incrementos marginales de regulación de caudales. Un caso paradigmático lo constituye el proyecto de recrecimiento de Yesa (Pirineo) en el que, aunque la capacidad pasaría de 470 hm3 a 1.525 hm3 (es decir un 225% de incremento), el volumen regulado, que es lo que realmente interesa, pasaría de 965 hm3 a 1.252 hm3, es decir, apenas un 30% de incremento.

Si nos referimos a los nuevos grandes proyectos de regadío, las perspectivas son similares: crecientes costes marginales derivados de mayores distancias y dificultades orográficas, frente a beneficios marginales que tienden a res‐tringirse a causa de las peores calidades de suelo u otras circunstancias pro‐

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ductivas. Por todo ello hoy, en la mayoría de proyectos de nuevos regadíos, los costes marginales superan a los beneficios marginales esperables.

Otro capítulo fundamental en el que suelen dispararse los costes de una gran obra hidráulica de regulación es el que se refiere a los impactos sobre las expectativas socioeconómicas de los territorios de montaña afectados. Son, en definitiva, lo que podríamos denominar ʺcostes de expectativa o de opor‐tunidadʺ. Las comarcas de montaña suelen ser territorios de alto valor am‐biental, sobre los que crece el aprecio social, generándose acerca de ellas expectativas de futuro impensables hace apenas 10 años, que disparan los costes de oportunidad.

Un nuevo modelo de gestión económica del agua: precios, cánones y tarifas

En la actualidad resulta ineludible valorar económicamente las aguas en sus funciones productivas, bien sea desde un enfoque de ʺofertaʺ sobre la base de los costes producidos, o bien sea desde la ʺdemandaʺ, reflejando el valor de la productividad o de la utilidad generada.

Tales puntos de vista valorativos, desde un hipotético marco de libre merca‐do, generarían un proceso interactivo entre oferta y demanda, que tendería a estabilizar el precio del bien en cuestión en el punto de corte de las curvas de oferta y de demanda. Desde esta perspectiva, los conceptos de ʺdéficitʺ y ʺexcedenteʺ se desvanecen: si nos situáramos en un punto de oferta a la iz‐quierda del equilibrio, el pretendido déficit ocasionado por una demanda insatisfecha, pero con capacidad sobrada de pago, impulsaría el aumento de la oferta hasta llegar al punto de equilibrio. Por otro lado, si se generara una demanda a la derecha del punto de equilibrio, tal demanda simplemente se desactivaría, al no existir capacidad de pago de los costes que se imponen para poder provocar la oferta correspondiente. Dicho en otras palabras, des‐de una situación de libre mercado, no existe demanda con capacidad o dis‐posición de pago suficiente que quede sin cubrir.

Como es bien sabido, en un sistema de libre mercado es la propia dinámica de transferencia de derechos de propiedad o de uso la que determina el precio o el valor monetario del bien. Desde esta dinámica, al menos teóricamente, los usuarios más eficientes acabarán accediendo al bien desde negociaciones de mutuo acuerdo con quienes, disponiendo del mismo, extraen de su uso una menor productividad. En definitiva, el mercado impulsa, como mínimo en papel, una reasignación del recurso que tiende a optimizar su utilidad.

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Una vez llegados al punto de equilibrio en la intersección de las curvas de oferta y demanda, cualquier hipotético aumento de disponibilidad y uso del recurso llevaría a situaciones en las que los costes marginales que impondría el crecimiento de la oferta serían superiores a los beneficios marginales ge‐nerados por su uso, lo cual, desde un punto de vista económico, no resulta‐ría razonable.

Aparentemente, los argumentos esbozados en los párrafos anteriores invita‐rían a establecer un sistema de libre mercado como base de gestión y fijación de precios del agua. Sin embargo, es prudente no precipitarse y reflexionar sobre las dificultades e inconsistencias que tendría este marco de gestión y de valoración. A grandes rasgos, sintetizaremos estas reflexiones:

– Tal y como se ha argumentado anteriormente, el agua no sólo tiene valor por sus potencialidades productivas, sino también por sus funciones ecoló‐gicas en el medio natural, los servicios ambientales que se generan desde los ecosistemas hidrodependientes, y los valores sociales que engloba, todos ellos aspectos cuyo valor no es reconocido por el mercado. Son bien conoci‐das al respecto las técnicas de ʺinternalización de externalidadesʺ que se emplean desde las corrientes ambientalistas; sin embargo, aun aceptando su utilidad en algunos casos, soy escéptico respecto a su rigor científico. Asi‐mismo, entiendo que son metodologías que abocan a la gestión de los valo‐res ambientales desde lógicas de mercado que son inconsistentes con las leyes que rigen la naturaleza.

– Los usos productivos del agua, a diferencia de los de otros bienes econó‐micos, se consumen tan sólo en parte, generándose proporciones sumamente relevantes de retornos que, en una u otra medida, se reintegran al sistema hidrológico natural, siendo reutilizables. Eso hace que eventuales transfe‐rencias puedan afectar gravemente a terceros intereses que, en un sistema de libre mercado, serían difícilmente reconocidos y valorados.

– Las funciones básicas de vida y articulación territorial, que las aguas y los ecosistemas hídricos tienen para los colectivos humanos, han asentado un profundo sentido patrimonial de carácter comunal y público de las aguas, complicado de gestionar desde las dinámicas del libre mercado.

– El desarrollo de políticas de ordenación territorial equilibrada exige apre‐ciar los valores de la interrelación entre agua y territorio desde principios éticos difícilmente reconocibles y gestionables desde el libre mercado.

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– Hoy en día es ineludible la necesidad de arbitrar un modelo de gestión compatible con un modelo de desarrollo sostenible. Para ello, habría que integrar en ese modelo la tremenda complejidad ecosistémica de una cuenca, como marco natural de la gestión de las aguas continentales. Esta propuesta es inalcanzable si la gestión se basa en dinámicas de libre mercado.

En definitiva, tal y como se ha señalado anteriormente, se trata de reconocer y conceptualizar el agua como un ʺactivo ecosocialʺ en el que, junto a las utilidades productivas, hay que considerar las funciones ecológicas, los ser‐vicios ambientales y los valores sociales reseñados.

Desde mi punto de vista, la necesidad de articular una gestión compleja de estas múltiples utilidades y funcionalidades del agua, exige mantener el dominio público sobre las aguas, así como su gestión y planificación desde la Administración.

Hasta la fecha, y desde las inercias históricas ya explicadas, las responsabili‐dades públicas se han venido centrando en el objetivo de generar oferta de caudales con finalidades productivas, mediante la financiación y construc‐ción de grandes infraestructuras. Sin embargo, hoy el reto principal es bien distinto: la articulación de un modelo de gestión sostenible. En el marco de este modelo, es imprescindible integrar, junto a la funcionalidad ecosistémica, valores sociales, culturales, éticos y de ordenación territorial, en lo que po‐dríamos llamar sostenibilidad ecosocial (Arrojo, 1998).

Ello implica desarrollar un nuevo marco institucional de gestión de aguas, en el que habrá que distinguir diversos niveles con objetivos y responsabili‐dades diferentes:

1. El reconocimiento, valoración y preservación de las funciones ambientales de los ecosistemas hídricos y los servicios que de ellos se derivan para la sociedad. Este nivel debe, sin duda, ser asumido por la Administración, y tiene como obje‐tivo central, en definitiva, establecer los criterios y el marco normativo de un modelo de gestión sostenible (en el amplio sentido ecosocial que antes se ha planteado). Se trata de determinar el modelo de territorio que deseamos para nuestra sociedad y las generaciones futuras, definiendo el tipo de ríos, humedales, paisajes, ecosistemas y funcionalidad de las aguas en la natura‐leza que deseemos conservar. Ello supone, no sólo fijar caudales mínimos (mal llamados ʺecológicosʺ a menudo), sino además regímenes, calidad de las aguas, condiciones de hábitat en cauces, riberas, deltas y plataformas litorales, etc. Definir, valorar y preservar estas condiciones de sostenibilidad

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de los ecosistemas hídricos exigirá, no sólo voluntad política, sino también un estudio científico y un permanente debate social, pues la percepción, valoración y decisión sobre estos valores serán dinámicas, y exigirán un activo proceso de participación y consenso ciudadano.

2. La configuración de objetivos socioeconómicos y de ordenación territorial equili‐brada desde la política hidrológica. De nuevo, las responsabilidades centrales vuelven a ser de carácter público, ya que se trataría de perseguir objetivos de cohesión social, justicia y equidad interterritorial. No sólo se deberían conso‐lidar en este nivel conquistas sociales históricas, como la accesibilidad efecti‐va de todos los ciudadanos a las aguas de consumo, con garantías sanitarias de calidad, sino la determinación de políticas que faciliten mejores condicio‐nes y perspectivas económicas a sectores sociales y territorios que, en condi‐ciones de libre mercado estrictas, dispondrían de menores oportunidades y se verían marginados del desarrollo humano, personal y colectivo.

3. La gestión general de las utilidades productivas de las aguas. En este nivel, los criterios económicos, en estrecha relación con las realidades de mercado vigentes, deben de ser los relevantes, al tiempo que los agentes interesados deben asumir sus responsabilidades en la gestión del recurso.

Ello exigiría, por un lado, actualizar el sistema concesional desde las nuevas prioridades socioeconómicas y ambientales, y por otro, flexibilizarlo, apor‐tando fórmulas de mercado que incentiven la eficiencia económica, faciliten la gestión de la demanda y permitan fórmulas flexibles y eficaces para ad‐ministrar los ciclos de sequía y el aprovechamiento sostenible de los recursos disponibles en cada territorio.

La asunción de responsabilidades por parte de los usuarios, beneficiarios de las concesiones, exigiría una nueva política de tarifas, cánones y precios del agua, a fin de que los costes reales repercutiesen sobre dichos usuarios. Tal criterio base, formulado de hecho por la Comisión Europea en su propuesta original de Directiva de Gestión de Aguas bajo la denominación de Full Cost Recovery, incluiría plazos progresivos, prudencia en su implantación e inte‐gración en el marco de otras políticas (como la agraria, industrial, ambiental, de ordenación del territorio, etc.). Es de destacar, en todo caso, que su paula‐tina introducción constituiría en la actualidad un elemento clave de modera‐ción de ciertas demandas, que bien pueden considerarse apetencias bajo expectativas de costes casi inexistentes (subvencionados). La política de asignación de estos costes, con módulos tarifarios crecientes, ofrece múlti‐ples opciones para diseñar modelos operativos de gestión de la demanda.

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La flexibilización de las posibilidades de transferir derechos de uso, espe‐cialmente en coyunturas de sequía y en zonas donde el desarrollo socioeco‐nómico ha provocado escenarios de uso insostenible de los recursos, permi‐tiría incorporar al precio del recurso su valor de escasez, más allá de su pre‐cio en función de los costes. De hecho, en la citada propuesta de Directiva de Gestión de Aguas, se abogaba por incorporar a la valoración del recurso criterios que estimen esos condicionantes de escasez.

Estas opciones de transferencia de derechos de uso deberían articularse desde mercados regulados, en los que la Administración pudiera velar por los derechos de terceros y por los intereses colectivos, las afecciones ambientales y los posi‐bles impactos sobre la ordenación territorial. A este respecto, es especialmente sugerente el modelo seguido por el Banco de Aguas de California.

Desde este enfoque, los precios del agua deben territorializarse y localizarse en cada zona en función de los costes que se deriven del suministro, así co‐mo según los valores de escasez que resulten de considerar las disponibili‐dades de cada territorio desde una lógica de gestión sostenible.

Otro criterio básico que debería introducirse es la asunción de los costes marginales crecientes desde las nuevas demandas que se generen, como una herramienta de administración de éstas. Dicho en otras palabras, aun sin salir de un determinado entorno, ya sea rural o urbano, los nuevos promoto‐res de actividades generadoras de nuevas demandas en el futuro deberían hacerlo, en su caso, desde la expectativa de cargar con los costes, en lugar de esperar repartirlos con el resto de usuarios anteriores. Desde esta perspecti‐va, la factura del agua en una gran urbe cuyo crecimiento exija, por ejemplo, grandes infraestructuras que disparen los costes marginales, podría desin‐centivar dicho desarrollo, poco razonable e indeseado, cargando tales costes marginales íntegramente sobre las nuevas demandas en lugar de repartirlos sobre el conjunto de usuarios. Eso llevaría a precios (tarifas o cánones) dife‐rentes en la misma ciudad, zona o sistema de regadío.

Estos criterios económicos, sin ser los únicos ni siquiera los fundamentales en el diseño de un modelo de desarrollo sostenible, sí pueden ofrecer ayudas para la gestión de la demanda sumamente interesantes.

El calor económico del agua en la agricultura

La trascendencia, tanto en términos cualitativos, como sobre todo cuantitati‐vos, de los usos agrarios motiva el presente apartado. Como ya se ha dicho,

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es preciso matizar qué se entiende por ʺvalor económicoʺ del agua de riego, pues dicha valoración puede hacerse desde diversos puntos de vista. Desde un enfoque de oferta, debería reflejar los costes fijos y de gestión que exige la disponibilidad de los caudales en cuestión. Tal criterio nos llevaría a estimar una curva de oferta que reflejaría los crecientes costes marginales señalados anteriormente.

Se podría articular otro criterio desde el lado de la demanda, estimando la curva de capacidad de pago que los actuales usos agrarios generan conside‐rando los vigentes cultivos, desde las presentes condiciones productivas y de mercado. Desgraciadamente, al intentar reconstruir la hipotética curva de oferta, nos encontramos con graves dificultades, dada la caótica –cuando no inexistente– contabilidad de costes e inversiones en infraestructuras de regu‐lación, transporte y distribución. Como ejemplo, cabe citar los nuevos rega‐díos agrícolas previstos en la cuenca del Ebro (España), en los que se ha po‐dido identificar el orden de magnitud de los costes requeridos, para la oferta de caudales regulados (Arrojo, 1997a).

El estudio económico coste/beneficio del proyecto Itoiz‐Canal de Navarra (España) (Arrojo, 1997a; 1997b), revela unos costes esperados que oscilan entre 28 ptas/m3 y 34,5 ptas/m3, según nos basemos en las estrictas estima‐ciones presupuestarias oficiales (que han ido variando desde los 99.000 mi‐llones de 1988 a los 215.000 de 1997), o se asuma una expectativa de costes ligeramente menos optimista que la oficial. Los cálculos se han hecho consi‐derando un amplio período de 50 años desde el inicio de obras, respetando el teórico calendario previsto por la Administración y aplicando una tasa de descuento del 3% para actualizar los valores.

En otro reciente estudio, todavía no publicado, relativo al proyecto de presa de Biscarrués (Huesca), relacionado con la extensión de nuevos regadíos en los Monegros (en la cuenca del Ebro), los datos se han podido ajustar y ex‐trapolar de los gastos reales ejecutados en las obras ya realizadas en el mis‐mo polígono de riego, obteniéndose costes de 35 ptas/m3. En este caso, se han establecido condiciones similares a las usadas en el caso de Itoiz‐Canal de Navarra (50 años de amortización y 3% de tasa de descuento).

Desde el enfoque de la demanda, lo cierto es que la productividad media de los regadíos españoles generaría curvas de demanda sumamente distintas según las zonas y los tipos de regadío. En el estudio de los grandes polígo‐nos de riego del Valle Medio del Ebro, las condiciones impuestas por los mercados y el escaso nivel de eficiencia productiva de estos grandes regadí‐

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os (extensivos, en su mayoría), dejan en una situación precaria la capacidad de pago de los regantes respecto a los costes de las aguas que reciben.

En la figura 1 se han representado en el eje de abcisas los usos agrícolas de forma acumulativa, empezando, de izquierda a derecha, por los cultivos que generan mayores beneficios por metro cúbico. Tales beneficios, expresados en ptas/m3, se representan en el eje de ordenadas (Arrojo, 1997a). Como se puede apreciar, los beneficios, una vez cubiertos los costes con arreglo a los datos ofrecidos por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación (MA‐

PA) y los Departamentos de Agricultura de los diversos Gobiernos Autóno‐mos de la cuenca, son muy pequeños para la mayor parte de estos regadíos. En promedio, apenas alcanzan las 6,1 ptas/m3.

Es de destacar que en la contabilidad oficial del MAPA, estos beneficios co‐rresponderían a lo que se pueden considerar ʺbeneficios extraordinariosʺ. En ellos, se han descontado tanto las rentas del capital como las del trabajo fa‐miliar, resultando por tanto la disponibilidad de fondos libres para cubrir los costes propiamente del recurso agua, de los que actualmente paga el usuario una pequeñísima parte (una media de 1,5 ptas/m3). Estos cálculos se han hecho considerando en el cómputo de beneficios los ingresos por subvencio‐nes. Si consideramos la capacidad de pago que se generaría desde el actual regadío sin contar con tales subvenciones (es decir, en términos de puro mercado), el 45% de los caudales empleados y el 54% de las tierras regadas darían beneficios negativos.

La figura 1 refleja asimismo, como resulta lógico, que no todo el regadío en el Valle del Ebro es igual, existiendo sistemas con notables niveles de renta‐bilidad que llegan a multiplicar por 6 el beneficio por metro cúbico de los grandes regadíos de los Monegros y Bardenas, que tienen las productivida‐des económicas medias más bajas.

La actitud y preparación empresarial de los regantes, las tradiciones produc‐tivas de cada lugar, el nivel de modernización de los sistemas de regadío, la apuesta por criterios de calidad y no de cantidad, así como el desarrollo de iniciativas de comercialización y primeras transformaciones desde el ámbito cooperativo de los propios agricultores, son elementos que diferencian a algunas comarcas más avanzadas de las más retrasadas.

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La valoración ambiental, social y lúdica del agua

Contemplar el Gran Cañón del Colorado (EEUU) como un paraíso de cerra‐das, óptimas para construir presas, las cataratas de Iguazú (Brasil), como un salto perfecto para producir electricidad, u Ordesa (España), como un valle ideal para embalsar aguas que luego permitirían regar la estepa monegrina, implicaría un enfoque comprensible en los años treinta. Hoy, sin embargo, resultaría tan absurdo que rozaría la comicidad.

El valor ecológico y ambiental del agua, como uno de los elementos esencia‐les que posibilitan la vida en el planeta, y del que dependen directa o indi‐rectamente nuestra salud, bienestar, buena parte de los recursos productivos o de consumo y, en suma, nuestra propia existencia, se plantea hoy como la clave para establecer un nuevo y moderno enfoque valorativo del recurso. Hay que hacer notar que tales concepciones no son novedosas sobre la faz de tierra; baste recordar por ejemplo a Aristóteles, que supo distinguir entre ʺOikonomíaʺ y ʺCrematísticaʺ conceptos que, por cierto, actualmente tienden a confundirse. La ʺOikonomíaʺ tenía que ver con la ʺadministración del hogarʺ, en bien de ʺla familia ʺ a largo plazo, mientras el término ʺCrematís‐ticaʺ, más restrictivo, se reservaba para valores mercantiles. Si consideramos, a partir de esto, el hogar como el planeta Tierra, y la familia como la Huma‐nidad (incluyendo a las generaciones futuras), nos encontraremos cerca del paradigma básico de la moderna economía ecológica.

Cuando nos referimos al valor ecológico y ambiental de las aguas continen‐tales hemos de entender las funciones de esos caudales en la naturaleza con relación, no sólo a ecosistemas acuáticos (fauna y flora acuáticas), sino a ecosistemas de entorno (como los bosques de ribera), e incluso a fenómenos

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geológicos (erosión, transporte y sedimentación) esenciales para la perviven‐cia y vertebración de muchos ecosistemas, e incluso de territorios como los deltas en las desembocaduras fluviales (Martínez Gil, 1997).

Muchas de estas funciones ambientales del agua, y de los ecosistemas que de ella dependen, generan a su vez valiosos servicios ambientales para las co‐lectividades humanas; y no nos referimos sólo a la explotación de la pesca o el turismo en general. Actualmente, se conocen en este sentido: la función de contención de avenidas que cumplen los bosques de ribera y las plataformas de inundación de los ríos en zonas altas y medias de los mismos; la impor‐tante tarea de regulación y depuración que pueden cumplir los humedales; la decisiva participación de los fondos de gravas en los lechos fluviales para la reproducción de muchos peces; las labores de defensa contra la erosión, fijación de nutrientes y filtro verde que pueden hacer los bosques de galería y de ribera; la importancia de las complejas y delicadas pirámides biológicas de los ecosistemas hídricos como auténticas depuradoras naturales; la deci‐siva erosión y transporte de sedimentos que alimenta en las desembocadu‐ras la estabilidad de los deltas o el aporte de arenas que luego las corrientes litorales distribuyen en nuestras playas, etc.

Pero, yendo más lejos en este enfoque, no sólo se trata de tener en cuenta la existencia de especies animales y vegetales o de los servicios ambientales que estas funciones de naturaleza de las aguas nos puedan prestar. Se trata de valorar también las funciones socioculturales que a menudo un lago, un río, un torrente o una cascada pueden tener. El valor simbólico de un río para una ciudad puede llegar a ser tremendo: ¿cómo entender París sin el Sena? A menudo, un río puede ser ʺel alma de un paisajeʺ, como decía Una‐muno, al igual que lo puede ser una cascada o una laguna.

Hasta hace poco, las Tablas de Daimiel en la Mancha o las marismas de Doña‐na (España) han sido consideradas como ʺzonas pantanosas, insalubres, que para bien de la sociedad debían ser drenadas, desecadas y destinadas a tierras de cultivo ʺ; el Cañón de Añisclo, uno de los parajes más espectaculares de actual Parque Nacional de Ordesa, estuvo condenado a la inundación por una presa cuyo objetivo era producir electricidad; y así podríamos citar multitud de ejemplos de verdaderas joyas ecológicas y ambientales, amenazadas por proyectos que tan sólo contemplan las funciones productivas de las aguas.

Por otra parte, hay que resaltar la degradación que han sufrido a nivel urba‐no en muchas ciudades los entornos y riberas de los ríos. De nuevo, la ima‐

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gen de insalubridad –escombreras, mosquitos, malos olores– ha hecho que la mayoría de nuestras ciudades vivan de espaldas a sus ríos. Sin duda, habría que aprender de ciudades como Barcelona que, habiendo vivido de espaldas al mar por priorizar, por ejemplo, un polígono industrial, han sabido revolu‐cionar su urbanismo para abrirse al disfrute de la costa. En zonas de interior todavía no se ha valorado convenientemente el potencial de nuestras ʺcostas y paseos fluvialesʺ.

Como es natural, el contexto en el que hemos introducido estas considera‐ciones es en el de sociedades desarrolladas, donde las necesidades básicas de la generalidad de la población están cubiertas, y en las que la sensibilidad y el aprecio por bienes que podrían caracterizarse en terminología económica como ʺsuperioresʺ –ligados a la mejora de la calidad de vida, la salud y el disfrute del tiempo libre– son crecientes.

En Europa, siguiendo en gran medida la experiencia de los EEUU, se ha des‐arrollado ampliamente la legislación de protección de espacios naturales, lo que ha llevado a declarar y proteger como Parques Naturales a zonas del territorio especialmente valiosas por sus paisajes, flora o fauna. Sin embargo, todavía no se ha captado la experiencia que los EEUU vivieron en materia hidrológica cuando extendieron sus dominios colonizadores hacia el estepa‐rio Oeste, una vez que se valoró como un problema el desastre ecológico que se había provocado en la mayoría de sus grandes sistemas fluviales.

Sin duda, uno de los hitos legislativos norteamericanos, fruto de esta expe‐riencia, fue la promulgación en 1968 de la ley federal conocida como ʺNational Wild and Scenic River Actʺ (Ley Nacional de los Ríos Salvajes y Paisajísticos). En aquellos años, los ríos del Este norteamericano estaban ya sustancialmente degradados por la acción humana y buena parte de sus tesoros naturales, perdidos para siempre. Sin embargo, quedaban aún ríos casi vírgenes en el norte de California y en el Estado de Washington, donde todavía los salmones podían remontar libremente los cauces hasta las cabeceras para reproducirse. La tradicional ley norteamericana de apropiación por primer uso, típica del proceso colonizador del Oeste, tuvo su réplica en esta ley federal que, de un plumazo, declaró, para un más que notable conjunto de ríos y tramos, que las aguas de los mismos ya tenían uso a partir de entonces: el uso de ser río salva‐je y paisajístico y, por tanto, eran tan intocables como los bisontes de ʺYellows‐toneʺ o las secuoyas de ʺSequoia National Park”.

Centroeuropa, como los estados del Este norteamericano, apenas si dispone de parajes hídricos naturales. Por ello, las directivas de la Unión Europea se

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centran de momento, como analizaremos después, en aspectos relativos a la calidad de las aguas en cauces y acuíferos, pero sin prestar especial atención al entorno del medio hídrico natural en su conjunto. Sin embargo, en el caso de España aún quedan joyas que se pueden salvar. Por ello, a falta de una ley similar a la Wild and Scenic River Act, sería necesario aprovechar la Direc‐tiva de Hábitats, que impone la actual legislación de la Unión Europea, para inventariar los patrimonios ambientales hídricos que todavía pueden ser preservados.

A grandes rasgos, los principales entornos hidrológicos que deben conser‐varse se podrían agrupar en los siguientes grupos:

‐ parajes de montaña en las cabeceras de las cuencas; ‐ tramos medios de grandes ríos con sus respectivos ecosistemas de ribera; ‐ humedales y ecosistemas lagunares; ‐ deltas y plataformas litorales en las desembocaduras de los grandes ríos.

Decir que la montaña, y en general, sus gentes, paisajes y ecosistemas han sido las víctimas sacrificadas en la política hidráulica en aras del progreso, es algo obvio que nadie discutiría. Gracias a ello, sin duda, disponemos hoy, de resultas de esos tremendos sacrificios y de billonarios esfuerzos inversores del Estado, de una de las redes de regulación y distribución de caudales más poderosas e importantes del mundo (en términos relativos), que deberíamos aprovechar y gestionar con sabiduría y eficiencia.

Sin embargo, creo que es hora de detenernos por un momento y valorar dónde estamos y qué nos queda de nuestro valioso patrimonio natural en las cabeceras fluviales. Son muy escasos los ríos de cierta entidad que todavía permanecen en estado natural, sin deterioros de envergadura ni drásticos cortes de la unidad de su cauce por grandes presas.

En los últimos decenios, incluso nuestros ríos de alta montaña se han visto ocupados por cientos de minicentrales eléctricas, que secan prácticamente miles de kilómetros de cauces, especialmente en períodos de estiaje, rom‐piendo el encanto y los valores ecológicos de muchos valles.

En muchas de estas corrientes fluviales las potencialidades turísticas que representan los deportes de aguas bravas (rafting, hidrospeed, cayac, etc.), el barranquismo, la pesca en parajes naturales, o simplemente el senderismo y el disfrute de esos entornos de alta calidad ambiental, han abierto interesan‐tes posibilidades de desarrollo.

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En la actualidad, el simple contraste entre coste y beneficio para los usos agrarios e hidroeléctricos de muchos de los proyectos de embalses declara‐dos de ʺinterés generalʺ, y los usos derivados del turismo de naturaleza y aventura en esos entornos hídricos, aboca a balances ventajosos en este últi‐mo ámbito.

Si se analiza la documentación hidrológica reciente norteamericana, se consta‐ta como disponer hoy en día de un río sin regular, en estado ʺsalvajeʺ, lejos de ser un síntoma de atraso o subdesarrollo regional, es valorado en sí mismo como un patrimonio de alto valor. Es un capital sobre el que se suelen desarro‐llar entramados de explotación económica mediante fórmulas de turismo ru‐ral, de aventura y naturalista, bajo estrictos criterios de sostenibilidad.

Es relevante y paradigmático el ejemplo del proyecto de presa en el Tuolome River (California) (Stavins R., 1981). Se trataba de un embalse a la salida del famoso Parque Nacional de Yosemite, que entró en conflicto con el movi‐miento ecologista y los usuarios y empresas dedicadas al turismo de aventu‐ra (que ofrecían actividades como rafting, aguas bravas y pesca deportiva). El conflicto se saldó con un estudio de la Universidad de California, en el que se demostraba que, incluso desde el punto de vista puramente económico ʺcrematísticoʺ, el río era más rentable en su estado natural que con esa gran presa en su cauce.

Respecto a parajes de alto valor en tramos medios de los grandes ríos con sus respectivos ecosistemas de ribera, la exhaustiva regulación y canaliza‐ción de cauces ha roto la dinámica que alimentó durante milenios cañadas y entornos de ribera, que de esta forma han pasado a ser, en la vieja Europa, paisajes casi exóticos.

Hay que hacer notar, no obstante, que a raíz de las grandes inundaciones del Mississippi (con sus 10.000 km de diques) en 1993 y del Rin, en 1995, se han replanteado las teorías y estrategias de canalización de grandes ríos. Así, se toman en consideración desde entonces aspectos como: la devolución a sus dominios fluviales de buena parte de sus áreas inundables, la recuperación de sus meandros y la conservación de sus ecosistemas riparios. En estos casos, los planes de recomposición parcial de estos ecosistemas están costando miles de millones de dólares, lo que da una referencia de la importancia económica de los servicios ambientales que tales ecosistemas pueden generar.

En el caso de España todavía hay opción de rescatar y preservar, con escasos costes, parte de estos patrimonios. En particular el Ebro, que a pesar de

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haber sido severamente domesticado por la potente red de embalses que lo regulan en toda su cuenca, y pese a la continua invasión (ilegal en muchos casos) del dominio público hidráulico que ha ido restringiendo el territorio del río más y más, hasta encerrarlo en un continuo de retazos de orilla, en su zona media mantiene la posibilidad de recuperar un hermoso tramo de lo que fueron sus riberas boscosas y sus quebradas, con sus complejos, dinámi‐cos y ricos ecosistemas (Ollero, 1993).

En cuanto a las lagunas y humedales que todavía se conservan, ciertamente se ha ganado mucho terreno en la sensibilidad en la opinión pública, así como en lo referente a las figuras de protección que se han ido articulando. La espectacularidad de la presencia de multitud de aves en estos parajes húmedos, unida a la labor de investigadores y colectivos conservacionistas y ecologistas, ha generado notables avances. Sin embargo, el desastre de Do‐ñana y la ruina de las Tablas de Daimiel marcan hasta qué punto es endeble e inconsistente la protección sistémica de estos patrimonios ambientales. A menudo, desde las instancias políticas se asumen cotas de protección super‐ficiales, rehuyendo el estudio a fondo y la preservación de las complejas condiciones que articulan la funcionalidad de los ecosistemas. No ser conse‐cuentes en la valoración y protección ecosistémica de estos patrimonios, por dar prioridad a determinadas presiones socioeconómicas de las zonas de entorno, acaban provocando desastres cuya reposición es sumamente más costosa que si de entrada se hubiera adoptado una protección integral de los territorios en cuestión.

Respecto al mito de ʺlas aguas que se pierden en el marʺ, es preciso advertir que, en general, en todas las cuencas de los grandes ríos, las desembocadu‐ras, y especialmente los deltas, son verdaderos prodigios de biodiversidad que, además, dada su fertilidad agrícola y marisquero‐pesquera, suelen te‐ner una notable importancia económica. El delta del Ebro, con su correspon‐diente Parque Natural, o la desembocadura del Guadalquivir, con el Parque Nacional de Doñana, son buenas muestras de ello.

Desde hace años esas joyas del patrimonio ambiental español están en pro‐ceso de grave degradación. En Doñana, a parte del accidente de Aznalcóllar, el proceso de colmatación de la marisma por la tala generalizada de bosques de galería en los ríos que la alimentan, y su sistemático envenenamiento por pesticidas empleados en los cultivos de arroz en sus entornos, han desembo‐cado en una situación sumamente grave. En el delta del Ebro, la construc‐

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ción de las presas de Ribarroja y Mequinenza en el curso bajo del río rompió el milenario flujo de materiales sólidos que alimentaban la existencia misma del delta, en frágil equilibrio con la erosión de las corrientes costeras. El re‐sultado es que el delta retrocede, mientras estos embalses se aterran con los sedimentos que antes llegaban al mar. Por otro lado, la escasez de caudales en la desembocadura conduce a problemas de salinización, de cuyos efectos a medio plazo empiezan a avisarnos los hidrogeólogos.

Tanto en el Ebro como en el Guadalquivir (y en los demás grandes ríos ibéri‐cos) la falta o escasez de cierto nivel de crecidas periódicas y la contamina‐ción de las aguas, que llegan a los tramos finales con elevadísimos niveles de eutrofización, amenazan gravemente la estabilidad biológica del río.

Pero además, esos caudales, que algunos siguen pensando que ʺse pierden en el marʺ, aseguran una aportación de nutrientes vitales para multitud de especies, tanto en los deltas como en la plataforma litoral. Recientes investi‐gaciones relacionan los deltas con la procreación de bancos de pesca en los mares, en la medida que tales nutrientes permiten el alevinaje de muchas especies en las proximidades de las desembocaduras, que luego se reparten por las plataformas costeras. Otros estudios relacionan los déficits crecientes de arena en playas turísticas del litoral mediterráneo con esa drástica reduc‐ción de aportes sólidos del Ebro en su desembocadura, tras la construcción de los embalses de Mequinenza y Ribarroja.

En síntesis, los deltas son complejos y frágiles ecosistemas, en los que man‐tener un desarrollo sostenible no sólo es esencial para muchas especies ani‐males y vegetales, sino también para decenas de miles de personas. Para ellas, su base de vida tradicional son los cultivos, la pesca y el marisco, cuya dependencia respecto a los caudales del río, en cantidad y calidad, es total.

Con todo lo expuesto hasta aquí podría deducirse que el valor ambiental de las aguas dulces es solamente apreciable en el contexto de las sociedades más desarrolladas. Pero nada más lejos de la realidad. De hecho, es en los países del llamado Tercer Mundo donde millones de personas han empeza‐do a pagar de forma dramática la factura de los desastres ecológicos causa‐dos por la imprudente y prepotente política de corte estructuralista vigente en materia de aguas en nuestro planeta.

El estado actual de los grandes ríos en el mundo hace que podamos identifi‐car el medio hídrico continental, sin duda, como el más impactado, en lo que

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se podría definir globalmente como una auténtica catástrofe ecológica de las aguas dulces mundial.

En China, el 80% de los ríos tiene niveles de contaminación tan altos que la pesca se ha colapsado o casi ha hecho desparecer el 60% de las especies pes‐cables; en el Mekong la pesca ha disminuido en un 70%; en el río Senegal (en África occidental) la actividad pesquera ha decrecido en un 50%; en el lago Victoria se han extinguido 200 especies, y las 150 restantes están en peligro de extinción; en el río Magdalena (en América del Sur) la pesca ha disminui‐do, en tan sólo 15 años, un 70%; en el Colorado (América del Norte), de las 49 especies autóctonas de peces se han extinguido (o están en peligro de extinción) 40; en el Mar de Aral (en Asia Central) 20 de las 24 especies de peces han desaparecido, junto con los 60.000 puestos de trabajo que depen‐dían de su pesca (Abramovitz, 1998). Tales impactos se traducen en quiebras económicas para pueblos enteros, acompañadas de dramáticas migraciones.

El valor de la calidad de las aguas

En la actualidad, no se puede hablar del valor económico de las aguas o de su carestía sin referenciar su calidad. Esta cuestión resulta vital para salva‐guardar la salud de las poblaciones y de los ecosistemas fluviales, y además es parte de la disponibilidad del propio recurso en términos de cantidad. En la medida que muchos de los usos no consumen la totalidad del recurso, la clave para poder reutilizar los retornos o para que los ríos a los que se vier‐ten las aguas sigan siendo fuentes disponibles de este bien, es necesaria una adecuada depuración.

Nuestros propios ríos, lagunas y embalses son verdaderas depuradoras na‐turales de las que disponemos gratuitamente, siempre que su salud biológica esté garantizada. Romper tal salud implica, por tanto, no sólo destruir eco‐sistemas de alto valor, sino además sabotear un patrimonio natural de depu‐ración cuya potencialidad y valor económico es sin duda superior al de to‐das nuestras plantas depuradoras juntas.

Para valorar económicamente el patrimonio hidrológico español, incluso en sus potencialidades de usos productivos, es imprescindible contabilizar las cantidades disponibles y explicitar sus calidades, pues la productividad depende de los parámetros de calidad fisicoquímica del suministro. La pro‐ductividad de diversos cultivos en función de la contaminación salina nos ofrece un claro ejemplo de ello (Doorenbos et al, 1986) (ver cuadro 3).

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Cuadro 3

Porcentaje aproximado de cosecha perdido 0% 10% 25% 50%

Salinidad del agua de riego en dS/m(*)

Cebada 5,3 6,7 8,7 12

Tomate 1,7 2,3 3,4 5

Maíz 1,1 1,7 2,5 3,9

Cebollas 0,8 1,2 1,8 2,9

Melocotón 1,1 1,4 1,9 2,7

Fuente: Doorenbos et al. (1986) (*): diecisiemens por metro.

En lo que respecta a las aguas urbanoindustriales, la reducción en costes directos e indirectos que supondría disponer de aguas de calidad puede ser más que notable: ahorro en mantenimiento de instalaciones (calderas, lava‐doras, lavavajillas, maquinaria industrial, etc.), pero también en el uso de detergentes y otros productos, con la correspondiente disminución de la contaminación.

Pero es en el campo de la salud donde el problema de la calidad de aguas urbanas debe ser absolutamente prioritario. De hecho, el simple esfuerzo potabilizador para paliar muchos efectos contaminadores repercute en la factura del agua, que se eleva de la peseta o las 2 ptas/m3 que paga el usua‐rio agrícola en España como promedio, a las 100 o 150 ptas/m3 que se em‐piezan a pagar en las principales capitales de nuestro país.

La propia Unión Europea, en su proyecto de Directiva en política de aguas, destina un párrafo sumamente ilustrativo respecto al tremendo valor que concedemos ya en nuestra sociedad a la calidad del agua: ʺSi por razones de una menor confianza en la calidad del agua del grifo, 50 millones de euro‐peos compraran un litro diario de agua embotellada a un precio de 0,5 ecus por litro, el gasto anual supondría aproximadamente 10.000 millones de ecusʺ. 10.000 millones de ecus al año representan la friolera de más de un billón y medio de pesetas. Nótese que en realidad con ese precio estamos pagando unas 80.000 ptas/m3 por aguas de calidad.

Por todo ello, a la hora de plantear un sistema contable de los usos del agua, sea cual sea la política de precios que se estipule, es ineludible tomar en con‐

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sideración, no sólo los aspectos cuantitativos, sino también los cualitativos. Entre éstos deberían considerarse tanto las cualidades de pureza o calidad química, como las de cota (energía potencial disponible) que se comprome‐ten en cada uso. En este sentido, hablar de usos que consumen mucho, como los agrarios, frente a otros ʺque no gastanʺ como por ejemplo los hidroeléc‐tricos, considerándolos no productores de coste alguno sobre los caudales, es falaz. Como lo es, asimismo, afirmar que los usos urbanoindustriales, en la medida que sólo cubren, en un balance final de retornos, en torno a un 20% de las demandas ʺmayoritariamente no gastanʺ.

De hecho, la central hidroeléctrica que turbina caudales previamente regula‐dos, consume en dicho proceso una cualidad de éstos: la de su energía poten‐cial de cota, que podría tener otros usos alternativos (costes de oportunidad). Así, por ejemplo, podrían transportarse esos caudales utilizando simplemente la ley de la gravedad, a través de canales, a otros puntos donde satisfacer eventualmente otras demandas. Respecto a los usos urbanos e industriales, la cualidad que se consume es otra, incluso en ese 80% de retornos: la de su pu‐reza y calidad, a menos que haya una depuración adecuada.

En este sentido, es muy razonable y sugestivo el trabajo de Naredo (Naredo, 1996), en el que se propone un nuevo modelo de contabilidad de los recursos hídricos en un nivel nacional, y se sugiere el seguimiento de costes en térmi‐nos energéticos, tanto en calidad como en cantidad, de las aguas usadas en las diversas concesiones. Obviamente, las cualidades de cota tienen una fácil medida en energía, pero incluso la contaminación salina, de gran trascen‐dencia en España, tendría su traducción energética en términos de energía osmótica. Como es sabido, un método cada vez más utilizado para depurar aguas es el de la ʺósmosis inversaʺ que, mediante membranas llamadas ʺse‐mipermeablesʺ y con la adecuada presión, permite pasar sólo el agua pura, sin las sales. Pues bien, la energía precisa para realizar esta presión, que permite depurar aguas salinizadas, en definitiva refleja en valor en términos energéticos un proceso de contaminación salina.

Perspectivas de valoración desde la unión europea

La Unión Europea lanzó una primera oleada legislativa en materia de calidad de aguas en la década de los setenta. En una segunda fase de regulación, apa‐reció la Directiva correspondiente al tratamiento de las aguas residuales urba‐nas (91/271/CEE) y la Directiva relativa a la contaminación por nitratos (91/676/CEE). Es en este segundo embate normativo donde se planteó la articu‐

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lación definitiva del marco global de gestión de las aguas mediante la ʺDirec‐tiva para establecer un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguasʺ (Comisión de la Unión Europea, 1997). Tres son las líneas esenciales en este documento, sometido hoy a debate desde diversos niveles:

‐ la protección del medio ambiente; ‐ la preservación de la calidad en cauces y acuíferos; ‐ la tarifación del agua a precios de recuperación íntegra de costes.

La tradicional preocupación de la UE por la calidad de las aguas, especial‐mente las domésticas, se extiende en esta Directiva a todas las aguas, desde un criterio combinado de control de la contaminación en origen, por un lado, y la fijación de objetivos de calidad ecológica en el medio hídrico, por otro. Con ello la contaminación industrial, que hasta ahora se había eludido, ten‐drá que abordarse. Pero es la claridad con la que se entra en la cuestión eco‐nómica lo que más puede sorprender. Esto es así porque la Directiva obliga a los Estados miembros a garantizar para el año 2010 la plena recuperación de todos los costes de todos los servicios relacionados con los usos del agua en general, es decir, de la totalidad de los usuarios, y por sector económico, dividiéndose todos los usos del agua en, al menos, los tres sectores económi‐cos siguientes: hogares, industria y agricultura. Esta Directiva obliga además a los Estados miembros a garantizar que, en caso necesario, el precio de los usos del agua también refleje los costes ambientales y los costes de agota‐miento de los recursos.

Otro aspecto importante es el de la articulación de precios locales para el agua en función de los costes reales exigidos en cada lugar para generar el suministro. Eso contradice ciertamente la lógica de ʺuna red nacional de aguasʺ con un ʺprecio únicoʺ, como ocurre en la red eléctrica, y que justifica‐ría la masiva financiación pública a los grandes trasvases.

ʺLas diferencias de precios, resultantes de las distintas condiciones naturales de los distritos de cuenca, no deben considerarse falseamientos de la compe‐tencia, siempre que reflejen fielmente los costes ambientales y de agotamien‐to de los recursos implicadosʺ (Comisión Europea, 1997).

Esta línea argumental favorece la consideración del agua como un recurso de todos, pero íntimamente ligado al territorio, lo que permite favorecer del desarrollo de las zonas que dispongan de recursos accesibles (baratos) y de calidad. En este contexto, la Directiva explicita un enfoque claramente diri‐gido a entroncar con el programa de la UE en pro de un modelo de desarro‐

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llo sostenible, dejando una perspectiva difícil para los grandes trasvases, por razones esencialmente ambientales y económicas:

ʺEstos costes reflejarán las variaciones regionales de disponibilidad de agua (...) y, por tanto, tendrán diferentes grados de incidencia en las distintas zo‐nas (...) Es posible que la consideración del coste ambiental y el coste de ago‐tamiento de recursos provoque cambios permanentes en el modelo de acti‐vidad agrícola, a fin de garantizar la sostenibilidad a largo plazoʺ.

Esta Directiva no está aprobada todavía, pero si progresa su tramitación, manteniendo en lo esencial sus directrices, está claro que los tiempos del ʺestructuralismo hidráulicoʺ tocan a su fin, al igual que ocurrió en EEUU en la década de los setenta, bajo la pinza crítica de la ecología y la economía. Una nueva era, una nueva cultura del agua, bajo el signo de la conservación y la buena gestión del recurso se abre, sin duda alguna, en los albores del nuevo milenio.

Conclusiones

‐ Es preciso superar la mitificación ʺproductivistaʺ heredada del siglo pasa‐do, para pasar de una interpretación del agua como puro factor productivo, a su consideración como ʺactivo ecosocial públicoʺ.

‐ La exigencia de una seria valoración económica de la gestión y planifica‐ción del uso de las aguas es inaplazable. De hecho, la UE está proponiendo un proceso de tarifación de las aguas que, en un plazo de diez años, podría llevar a cargar sobre cada sector de usuarios (urbano, industrial y agrícola) íntegramente los costes de sus suministros. Se establecería así un criterio de gestión de la demanda y de responsabilización individual y colectiva por parte de los usuarios. En esta perspectiva, la realidad de la mayor parte de los actuales regadíos de interior apunta a un escenario potencial de grave crisis, dado que apenas si se genera un promedio de 6 ptas/m3 de beneficios. De ahí habrían de salir los recursos para pagar un agua que en los nuevos proyectos de regadío eleva sus costes unitarios cerca de las 35 ptas/m3, lo que exige una reacción rápida y con visión de futuro.

‐ Es preciso rediseñar la política de regadíos desde criterios de racionalidad económica, social y ecológica, centrando la prioridad esencial en la moderni‐zación del regadío existente, y no en planes de nuevos regadíos.

‐ Al igual que ha ocurrido en el oeste de EEUU durante los últimos veinte años, el valor ambiental del agua está llamado a ser el referente en las

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próximas décadas y, en este sentido, urge proponer nuevos criterios de ges‐tión y planificación para tener en cuenta esos usos ambientales. Este nuevo factor cuestiona sin duda la mayor parte de las grandes infraestructuras proyectadas (sobre todo grandes embalses) en los entornos naturales más emblemáticos, en los que se prioriza hoy su valor como patrimonio natural por encima de las utilidades planificadas en esos proyectos.

‐ En la actualidad, el valor de las aguas no se fija tanto desde parámetros cuantitativos como cualitativos. El valor de la calidad es tan esencial que urge incluirlo en los criterios de gestión como elemento fundamental. Por lo pronto, es urgente que la Administración asuma responsablemente sus fun‐ciones, haciendo cumplir de forma estricta la legalidad vigente que, sin du‐da, en los próximos años crecerá en rigor y precisión gracias al impulso le‐gislativo de la UE.

‐ Es preciso integrar en la planificación las potencialidades de nuestros acuí‐feros, tanto de cara a nuevos usos, como por sus posibilidades de comple‐mentar suministros en tiempos de sequía, y como garantía de calidad. Debe hacerse especial énfasis en la necesidad de preservar sus niveles cuantitati‐vos y de calidad desde una explotación sostenible.

‐ El giro histórico, desde la tradicional estrategia de ʺofertas ʺ que ha funda‐mentado el estructuralismo hidráulico, hacia una nueva cultura del agua, basada en una estrategia de conservación, buena gestión y recirculación del recurso, es inaplazable. Ciertamente, ese cambio de rumbo que desmitifique tanta inercia histórica preñada de intereses y demagogia exige hoy, ante todo, un esfuerzo enorme de debate social.

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TEXTO 5

Agua: Despilfarro, escasez y contaminación!

Dr. Marcos Sommer e‐mail: [email protected]‐kiel.de

ÖKOTECCUM Alemania

Especialista de Ecoportal.net http://www.ecoportal.net/consultas

La necesidad apremiante de hacer frente a la progresión geométrica de la demanda de agua dulce en América Latina y el Caribe se ha complicado en forma terrible debido a que los recur‐sos se deterioran a una velocidad cada vez mayor.

* América Latina y el Caribe es un con‐tinente básicamente húmedo, poseen grandes recursos de agua dulce en lagos y ríos. Las precipitaciones promedio en la región son 60 por ciento mayores que en el resto del mundo. Sin embargo, 25 por ciento de los territorios sudamerica‐nos son áridos o semiáridos, 20 por ciento de sus habitantes no tienen acceso al agua potable y 30 por ciento carecen de sistemas apropiados de saneamiento. El escurrimiento superficial es 30 por ciento del total mundial. Sólo 3 por ciento del agua que escurre es utilizada de alguna manera, y 8 por ciento de los escurrimientos con potencial hidroeléctrico es aprovechado. De las tierras cultivadas sólo 7 por ciento tiene riego, mientras que se podría regar 25 por ciento de las mismas tierras con los recursos conocidos. Existen

http://www.ecoportal.net/articulos/agua_despilfarro.htm

El Directorio ecológico y natural

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importantes recursos hídricos subterráneos en el continente, pero su cantidad y localización en gran parte se desconocen.

* La tierra contiene aproximadamente 1,4 millones kilómetros cúbicos de agua, pero alrededor del 97,4 por ciento restante están encerrados en casquetes polares y glaciares. El agua dulce disponible se reduce al 0,001 por ciento del total.

* En América Latina y el Caribe aumentó el consumo de agua entre los años 1990 y 2000 en un 45 por ciento, de 150 a 216 kilómetros cúbicos por año. La necesidad apremiante de hacer frente a la progresión geométrica de la demanda de agua dulce en América Latina y el Caribe se complicará aún más si, como indican las tendencias actuales, se deja que la base de recursos se deteriore a una velocidad cada vez mayor.

* En los últimos 10 años se han planteado (en América Latina y el Caribe) más modificaciones en las legislaciones de agua que en todo el siglo pasado. Constantemente se modifica metas, se cambia de personal o se reestructuran las instituciones encargadas de la GESTIÓN del agua.

* América requiere estabilidad institucio‐nal y social, un marco legal sólido y una autoridad centralizada pero abierta a la participación de los usuarios del agua, si quiere superar la actual crisis de goberna‐bilidad de sus recursos hídricos y alcanzar una Gestión Sustentable.

* La escasez de fondos y la visión de que el Estado es por naturaleza ineficiente afecta la administración de los recursos hídricos

en la mayoría de los países Americanos. La desregulación fue a su vez deficiente, porque se asumió erróneamente que habría competencia en un sector que tiende a la monopolización.

* Las ciudades latinoamericanas agotan sus acuíferos que tomó siglos llenar. El agua salada contamina al agua subterránea a kilómetros del mar. En México, las capas de agua descienden un metro al año. En unas pocas décadas, [en] el mundo, al tratar de conseguir una quinta parte más de agua para 3 mil millones más de personas, una de cada tres personas puede tener problemas para beber o bañarse. Algunos ven en nuestra escasez un presagio de problemas venideros.

* Las enfermedades relacionadas [con el] agua podrían reclamar más de 76 millones de vidas, muchas más que el pandémico global de SIDA, si no se toman las debidas acciones. [‐‐‐]

La diversidad de especies y ecosistemas dentro del bioma de agua dulce en América Latina es notable. En el ecosistema de la cuenca del Amazonas, por ejemplo, viven tres mil especies de peces. Si bien los ecosistemas del Ama‐

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zonas y el Orinoco son dos de los elementos más dominantes y reconocidos de la biodiversidad de agua dulce en el Neotrópico, la región de América Latina y el Caribe contiene una diversa gama de comunidades y hábitat de agua dulce. Además, proporcionan diversos beneficios a la sociedad. Los marismas, lagos y ríos son ecosistemas relacionados entre sí que abastecen de agua a la región, previenen y regulan las inundaciones, previenen la in‐trusión de agua salada, reducen los efectos de la erosión al mantener sedi‐mentos, retienen sustancias nutritivas y eliminan sustancias tóxicas, estabili‐zan el microclima, sirven de sumidero de carbono para el mundo, sirven de medio de transporte y constituyen excelentes lugares turísticos.

A pesar de su importancia crítica, suele considerarse que muchos ecosiste‐mas de agua dulce carecen de utilidad en América Latina y el Caribe. La ignorancia generalizada sobre su importancia ha contribuido a este concepto y ha promovido la destrucción y degradación de los ecosistemas. En Améri‐ca Latina y el Caribe se ha descuidado gravemente la conservación de la diversidad biológica de las aguas dulces y hay ecosistemas enteros amena‐zados de extinción. La causa primordial de la pérdida de recursos es la alte‐ración del hábitat impulsada por el rápido crecimiento de la población y tendencias de desarrollo, planificado y no planifica‐do. La erosión y la de‐forestación de los bosques de cuencas de captación han alcanzado una enorme intensidad en las laderas orientales de los Andes, desde Colombia hasta el norte de la Argentina. El desarrollo rural (en su mayor parte para el cultivo del arroz) está afectando a las marismas en toda América Latina y el Caribe. La contaminación procedente de la minería y la industria, los principales recursos hídricos de América Latina están química y biológicamente conta‐minados en un grado considerable.

En la mayoría de los países del continente latinoamericano los desechos de agua no están subordinados a los efectos que puedan tener en el medio am‐

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biente, ni pueden ser modificados para reducir un peligro para el medio ambiente.

La tierra contiene aproximadamente 1,4 millones kilómetros cúbicos de agua, pero alrededor del 97,4 por ciento restante están encerrados en casquetes pola‐res y glaciares. El agua dulce disponible se reduce al 0,001 por ciento del total. El agua dulce es un recurso finito e indispensable para mantener la vida, para realizar actividades productivas desde el punto de vista económico y para el propio medio ambiente. Ninguna estrategia de reducción de la pobreza puede pasar por alto la necesidad vital de agua del ser humano, hecho muy trascen‐dente en cualquier análisis de los retos relacionados con el agua a que actual‐mente se enfrentan los países americanos, como también es importante la ne‐cesidad de una Gestión justa y sostenible de este recurso crítico en interés del conjunto de la sociedad. Igualmente necesario para el trabajo productivo y la salud y la dignidad humanas es un saneamiento medioambiental profundo, cuestión íntimamente relacionada con la oferta de agua.

La historia de la humanidad está marcada por innumerables conquistas tec‐nológicas, por el progreso de las relaciones entre las personas y por la capa‐cidad creativa del ser humano para superar cada desafío. Sin embargo, des‐de la prehistoria hasta nuestros días, el desarrollo de las civilizaciones siem‐pre ha evolucionado marcado por un factor: la presencia o lo ausencia del agua. Si está presente y en abundancia, el agua representa la posibilidad de mejoramiento agrícola, social, industrial, sanitario y de la calidad de vida. Si el recurso hídrico está ausente o escasea, es motivo de pobreza, guerras, enfermedades y estancamiento económico. Lamentablemente, todos los días se desperdician millones y millones de litros en actividades que desvalori‐zan el agua. El abuso en el uso del agua no es solamente un desconocimiento de las responsabilidades de los ciudadanos de evitar el desperdicio, sino una falta de respeto a aquellos que viven en regiones donde no hay agua dispo‐nible para todos. Hay personas que deben vivir con menos de 50 litros de agua por día, mientras que otras usan más de 500 litros por día.

En América Latina y el Caribe aumentó el consumo de agua entre los años 1990 y 2000 en un 45 por ciento, de 150 a 216 kilómetros cúbicos por año. La necesidad apremiante de hacer frente a la progresión geométrica de la de‐manda de agua dulce en América Latina y el Caribe se ha complicado en forma terrible debido a que los recursos se deterioran a una velocidad cada vez mayor. La respuesta a este aumento de la demanda ha consistido en la construcción de más y mayores obras hidráulicas, sobre todo embalses y

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canalizaciones de desvío de ríos. El número de grandes embalses, es decir, aquellos que tienen una presa de más de 15 metros de altura, se ha incre‐mentado vertiginosamente en todo el mundo, pasando de poco más de 5.000 en 1950 a cerca de 38.000 en la actualidad.

La necesidad apremiante de hacer frente a la progresión geométrica de la de‐manda de agua dulce en América Latina y el Caribe se complicará aún más si, como indican las tendencias actuales, se deja que la base de recursos se dete‐riore a una velocidad cada vez mayor. La deforestación de las cuencas, la ero‐sión, la contaminación y el agotamiento de aguas subterráneas se encuentran entre las principales amenazas al abastecimiento de agua dulce en la región. Es difícil evaluar y controlar los problemas ambientales que entrañan las eco‐nomías de subsistencia, y, con mucha frecuencia, las organizaciones de desa‐rrollo hacen caso omiso de ello. Esto pone de manifiesto la necesidad de con‐siderar que la pobreza y la degradación del medio ambiente constituyen pro‐cesos ecológicos y sociales muy relacionados entre sí que hacen necesario apli‐car un planteamiento integrado para su control y ordenación.

Para integrar la conservación del ecosistema de agua dulce en una completa estrategia de ordenación de los recursos hídricos en América Latina y el Caribe, es necesario comprender claramente las características ecológicas, institucionales y sociales de la región en al actualidad, así como tener una idea clara de la pertinencia e importancia de los factores en juego.

La formulación de una política en materia de ordenación sostenible de los recursos hídricos debería basarse en los siguientes principios:

1) A los efectos de la sostenibilidad a largo plazo, se necesita adoptar un enfoque ecosistémico de la ordenación de los recursos de agua. Un enfo‐que ecosistémico es una política de ordenación según la cual los recursos hídricos forman parte de sistemas funcionales (cuencas completas) en los que se tengan debidamente en cuenta las complejas interrelaciones que existen entre los componentes físicos y los componentes bióticos.

2) La ordenación de los recursos de agua dulce debe llevarse a la práctica como parte del planteamiento cabal de la planificación y supervisión a largo plazo para la utilización sostenible de los recursos naturales, con inclusión de los aspectos ecológicos, económicos y sociales (ordenación integrada).

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3) Hay que establecer un nuevo equilibrio entre la tendencia cada vez ma‐yor a la privatización y mundialización de la economía y el papel que cabe tanto a la sociedad civil como al Estado en la tarea de prevenir la degradación de los recursos de agua.

Hasta hace poco tiempo, el agua era considerada un recurso ilimitado para el desarrollo económico y el único problema consistía en ofrecerla donde y cuando era necesaria mediante obras de ingeniería adecuadas. Se partía del supuesto de que los sistemas naturales podrían producir abundante agua pura y podrían también purificar el agua de desecho que volvía a ellos.

Para el enfoque ecosistémico de la ordenación del agua es necesario conocer el ciclo del agua, un complejo proceso que incluye la precipitación, la absor‐ción, el escurrimiento, la evapotranspiración y la infiltración en vastas regio‐nes y durante prolongados períodos. No puede haber Sostenibilidad si no se

conocen y tienen en cuenta de‐bidamente todas las fases de este ciclo. Para estos efectos es nece‐sario no sólo velar por la utiliza‐ción y la distribución eficiente del agua dulce, sino también salvaguardar el estado de la cuenca de captación y las aguas subterráneas (antes del consu‐mo), así como el tratamiento y la eliminación adecuada de las

aguas de desecho (después del consumo). Lamentablemente, sin embargo, este nuevo concepto no se ha llevado a la práctica ni se ha institucionalizado en América Latina y el Caribe. Por el contrario, los planes de ordenación en la región se siguen formulando de manera de aumentar la calidad y la canti‐dad del abastecimiento del agua y no de proteger los ecosistemas de agua ni velar por la sostenibilidad del ciclo hidrológico.

Uno de los problemas básicos para la adopción de un enfoque ecosistémico de la ordenación del agua consiste en que las autoridades y la población en general todavía no tienen una idea clara de la magnitud y la importancia de los problemas que cabe prever si se mantiene la tendencia actual al deterioro del medio ambiente. Tanto para los legos como para los políticos resulta difícil aceptar que existen límites en la utilización de los recursos naturales y que las decisiones que se adopten hoy pueden afectar considerablemente a

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las opciones de desarrollo en el futuro. Como consecuencia, tanto el sector privado como el público siguen resistiéndose a la idea de una ʺcontabilidad ecológicaʺ de cualquier tipo, movidos por temor de que pueda afectar al crecimiento económico (la falsa dicotomía entre los puestos de trabajo y el medio ambiente). Es evidente, sin embargo, que no existe posibilidad alguna de invertir la tendencia actual al deterioro de los recursos a menos que se preserven funciones ecológicas básicas. Por tanto, y a pesar de la evidente presión para atender necesidades económicas que son apremiantes, es igualmente importante la necesidad de pensar y planificar a mediano y largo plazo. De lo contrario, seguirá acelerándose el círculo vicioso de la pobreza y la degradación ambiental.

Lamentablemente, en la actualidad la mayor parte del desarrollo no está planificado. La región de América Latina y el Caribe está llena de ejemplos de casos de explotación y degradación de recursos demandados de la falta de planificación y cumplimiento que pueden reiterarse y multiplicarse en el futuro cercano. Por hipotética que parezca en la actualidad, no cabe duda de la necesidad urgente de la planificación a nivel regional y mundial. De lo contrario, el crecimiento no planificado seguirá culminando en crisis ecoló‐gicas, sociales y económicas generalizadas. La escasez de agua es el proble‐ma más apremiante de todos. Sin embargo, el concepto de planificación a largo plazo, [la] vigilancia del medio ambiente y [el] cumplimiento en los planos regional, nacional y provincial, si bien su evidente necesidad se acep‐ta en general, resultan sumamente difíciles de llevar a la práctica por las razones siguientes:

La falta de una tradición política e institucional.

La ordenación fragmentada de los recursos hídricos entre organismos de gobierno y la falta de coordinación en los planos provincial, nacional e internacional.

La mejor capacidad de los organismos de gobierno para planificar y llevar a la práctica el desarrollo sostenible, relacionada con la tendencia actual a promover la privatización y reducir el papel del Estado.

En los últimos quince años en América Latina ha habido dos cambios fun‐damentales, la democratización y la reactivación del sector privado. Ambos obligan al Estado a ceder una parte considerable del poder en la configura‐ción de los procesos de desarrollo, porque la privatización y la mundializa‐ción sustraen al desarrollo del control estatal. Prácticamente todos los países

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han establecido organismos especiales de protección del medio ambiente y la ordenación de los recursos. Estos organismos tienen las manos atadas porque sus mandatos son limitados y sus presupuestos reducidos y porque prácticamente carecen de peso político. En el ínterin, los gobiernos no impu‐tan a sus poderosos organismos sectoriales y económicos centrales la res‐ponsabilidad por las consecuencias ambientales de sus políticas y gastos. Como resultado, el equilibrio de poderes no es adecuado. Para resolver esta contradicción, los gobiernos deberían hacer que sus organismos económicos sectoriales y centrales fuesen responsables y rindieran cuentas de la formu‐lación de normas y la preparación de presupuestos encaminados a fomentar un desarrollo que sea sostenible.

Lamentablemente, la pobreza generalizada y la mala distribución del ingre‐so en la región limitan el alcance de la participación política de las bases y tienden a centrar la acción política en el alivio inmediato y local de la pobre‐za a costa de una utilización de los recursos sostenibles a largo plazo. Ade‐más en el ajuste económico y la privatización no se ha prestado mayor aten‐ción a las ramificaciones sociales y ambientales de los mercados no sujetos a regulación. Los resultados en la amplia variedad de reformas de ajuste es‐tructural en América Latina, han sido dispares y las regiones más pobres han tenido en muchos casos que pagar un alto precio. Si los gobiernos no intervienen o no se fijan incentivos de mercado para la utilización sostenible de los recursos, a las empresas del sector privado les interesa exclusivamente la rentabilidad y no la sostenibilidad. La utilización racional de los recursos de agua que se encuentra en manos del sector privado requiere que existan instituciones que se ocupen en forma efectiva de los problemas de la calidad y utilización total del agua. Cabe a las organizaciones no gubernamentales y a las organizaciones locales una función muy importante de vigilancia y adopción de decisiones.

Otra de las cuestiones relacionadas con el agua que se debe tratar a escala global es el cambio climático. La esperada intensificación del ciclo hidrológi‐co, con cambios de pautas en las precipitaciones y la evapotranspiración, tiene consecuencias sobre las condiciones de vida de la humanidad y en el medio ambiente. De acuerdo con las predicciones de los modelos, las caren‐cias periódicas y crónicas de agua se acentuaron, lo que provoca graves pro‐blemas de acceso al agua y movimientos migratorios importantes. La degra‐dación del suelo, la sequía y la desertificación están vinculadas a niveles más bajos de los ríos, lagos y acuíferos, lo que afecta a la cantidad y la calidad de la oferta de agua dulce.

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El reto de proporcionar agua y saneamiento a todos los países de América Latina y el Caribe, ahora y en el futuro, requiere un gran esfuerzo y se ha de abordar en el contexto más amplio de una gestión integrada de los recursos hídricos que resulte sostenible (que incluya, por ejemplo, los aspectos natu‐rales de los sistemas de recursos hídricos, los usos del agua en todos los sec‐tores de la economía y con cualquier fin, el marco institucional de gestión de un recurso finito, la variación espacial de los recursos y la demanda y la contaminación del agua).

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TEXTO 6

El agua como fuente de conflictos: Repaso de los focos de conflictos en el mundo

Carlos A. Fernández‐Jáuregui

Hidrólogo Regional, UNESCO

ʺQuien fuere capaz de resolver los problemas del agua, será merecedor

de dos premios Nóbel, uno por la Paz y otro por la Cienciaʺ John F. Kennedy

través de la historia del agua se puede comprender cómo las civili‐zaciones llegaron al desarrollo de culturas hídricas muy avanzadas, que permitieron establecer conceptos tales como que ʺel agua es

amiga de la comunidadʺ o, en muchos otros casos, ʺenemiga de la comuni‐dadʺ. Estas definiciones muestran que, efectivamente, el acceso al agua se ha convertido desde la más remota Antigüedad en una fuente de poder o en la manzana de la discordia que ha originado grandes conflictos.

Por otra parte, si tenemos en cuenta la disponibilidad hoy en día de los re‐cursos hídricos respecto a la población mundial, podremos ver situaciones como las siguientes: Asia tiene el 60% de la población y sólo el 36% del re‐curso hídrico; Europa posee el 13% de población y el 8% del recurso hídrico; en África vive el 13% de la humanidad y tan sólo se dispone del 11% del agua; en cambio, en América del Norte y Central reside el 8% de la pobla‐ción y ésta disfruta del 15% del recurso hídrico; y, finalmente, América del Sur tiene únicamente el 6% de la población del mundo, pero disfruta del 26% de los recurso hídricos.

A

Publicado en: Revista cidob dʹafers internacionals, 45‐46, abril 1999, sumari afers 45‐46

http://www.cidob.org/Catalan/Publicaciones/Afers/45‐46.html

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Como puede apreciarse, el agua efectivamente fue, es y seguirá siendo una fuente de poder, así como un elemento susceptible de generar conflictos entre países, departamentos, provincias, ciudades, e incluso barrios de la misma población. También es evidente que, gracias al desarrollo del cono‐cimiento en el área de las ciencias del agua, se puede observar con mucha claridad qué continentes están más expuestos a posibles conflictos en fun‐ción de su elevada población y su disponibilidad del recurso hídrico.

Visión general de los recursos hídricos en el mundo

El agua juega un papel complejo y multifacético, tanto en las actividades humanas como en los sistemas naturales. Después de muchos debates a ni‐vel académico y público, se ha reconocido que el agua es un elemento finito y frágil, y que para que sea un bien de dominio público se debe llevar a cabo una gestión multiobjetivo y multidimensional, con la participación de la comunidad, los técnicos y de aquellos que toman las decisiones.

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La gestión de los recursos hídricos y sus desafíos

La administración de un recurso tan frágil como es el hídrico obliga a compa‐tibilizar los conceptos de cuenca (en la que se desarrolla el ciclo hidrológico) y el de país o divisiones políticas menores (donde se aplica una actividad de carácter nacional o local).

Por otro lado, la demanda promedio de agua durante los años ochenta fue del orden de los 2.800 km3 anuales; sin embargo, el suministro anual fue de aproximadamente de 42.000 km3. A partir de estos datos, se observa que, en términos de cantidad, la oferta supera a la demanda y, por tanto, podría pre‐verse que en un futuro no habrían de producirse problemas. Ahora bien, en términos de continentes, vimos en la introducción que ésta no es la situación que se da. Y, en términos globales, podemos afirmar que el uso del recurso hídrico está distribuido en un 75% para la agricultura, un 22% para industria y minería, y solo un 4% para el consumo doméstico en las ciudades.

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Con los antecedentes indicados podemos añadir que la gestión de los recur‐sos hídricos debe compatibilizar o articular la oferta de los recursos (corres‐pondiente al área de las ciencias naturales) con la demanda de la población (estudiada por el área de las ciencias sociales), en función de la utilización de la ciencia y la tecnología (ver figura 3).

Los últimos estudios relativos a la cuantificación de los recursos hídricos nos muestran que la cantidad de agua en el planeta se mantiene constante, pero que sin embargo la calidad se deteriora, dando lugar a una disminución del

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recurso hídrico en términos de su oferta. A su vez, la demanda del recurso hídrico se incrementa proporcionalmente al crecimiento de la población, lo cual hace suponer que un exceso o déficit de la oferta del recurso hídrico da lugar a un conflicto social. Si aceptamos que la tendencia de la demanda será siempre a aumentar, llegaremos a un momento en el que la demanda será siempre mayor que la oferta, lo cual solo podría generar un conflicto social crónico. Ante esto, la única alternativa sería el desarrollo de técnicas eficien‐tes para restaurar el sistema y establecer un equilibrio dinámico entre la oferta y la demanda, dando lugar a una armonía social.

A partir del desarrollo multiobjetivo y multidimensional de la gestión de los recursos hídricos, se puede definir el concepto de estrés hídrico o conflicto hídrico. Dicho término designa al déficit de la oferta de recursos hídricos en una cuenca, respecto a la demanda.

En el cuadro 1 se muestra la repercusión de este concepto en el mundo (Ras‐kin et al, 1997):

Cuadro 1. Clasificación de estrés hídrico por país y población en el año 1995

clasificación

sin estrés bajo estrés estrés alto estrés

1 2 3 4

Pueden hacer frente a una situa‐ción hídrica determinada (confia‐bilidad)

16 76 57 11

Ejercen presión sobre los recursos hídricos (uso/recurso)

98 21 22 19

Numero de países

Sin problemas 27 21 54 58

Pueden hacer frente a una situación hídrica determinada (confiabilidad)

147 2.025 3.283 241

Ejercen presión sobre los recursos hídricos (uso/recurso)

1.693 2.068 1.462 474 Población (millones)

Sin problemas 830 484 1.180 3.203

La situación actual y los futuros conflictos

Para evaluar la situación actual y prever situaciones futuras se utilizó una herramienta que permite generar escenarios bajo diferentes restricciones en

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función de tres ámbitos: ciencias naturales (agua), ciencias sociales (pobla‐ción), y la ciencia y la tecnología. Si utilizamos como límite el escenario del año 2025, los resultados más destacados son los de los cuadros 2 y 3:

Cuadro 2. Población en millones en 1997

Sin estrés Estrés bajo Estrés Estrés alto

América del Norte 27 280 ‐ ‐

Europa Occidental 18 180 300 15

Pacífico ‐ 25 120 ‐

Ex URSS 14 200 50 18

Europa Oriental ‐ 50 16 17

África 100 395 200 27

América Latina ‐ 360 140 ‐

Oriente Medio ‐ 27 138 29

China ‐ 120 1.200 ‐

Sudeste asiático ‐ 480 1.080 ‐

Cuadro 3. Población en millones en el 2025

Sin estrés Estrés bajo Estrés Estrés alto

América del Norte 30 310 ‐ ‐

Europa Occidental 18 180 310 14

Pacífico ‐ 26 122 ‐

Ex URSS 15 220 52 20

Europa Oriental ‐ 65 18 20

África 200 810 400 160

América Latina 15 480 200 ‐

Oriente Medio ‐ 45 300 40

China ‐ 700 1.680 ‐

Sudeste asiático ‐ 500 1.685 ‐

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De resultas de la información obtenida en los últimos cinco años, podemos afirmar que los conflictos vinculados con el agua se han ubicado principal‐mente en Oriente Medio. En esta zona se puede decir que viven en una crisis abierta los siguientes países: Siria, Jordania, Israel, Egipto y Yemen; y que existe una crisis latente en: Arabia Saudí, Irak, Kuwait y Libia. Algunos au‐tores han denominado la situación en Oriente Medio como la ʺbomba de relojería del siglo XXIʺ. Estas situaciones de tensión sólo se pueden compren‐der dentro del ámbito de lo que es una cuenca compartida, donde los recur‐sos hídricos en muchos países de Oriente Medio tienen una dependencia del exterior (de los países vecinos) que en algunos casos llega a más del 50%. Únicamente así se puede explicar lo que dijo Anwar el‐Sadat (el presidente asesinado de Egipto): ʺque sólo volvería a entrar en una guerra con Israel si el motivo de disputa fuese el aguaʺ.

A continuación, se enumeran los países que se encuentran dentro de la clasi‐ficación de estrés hídrico y en la situación más frágil y delicada en el mundo.

Cuadro 4. Países con estrés hídrico

Región 1997 Escenario 2025

América del Norte ‐ ‐

Europa Occidental Bélgica Bélgica

Pacífico ‐ ‐

Ex URSS Azerbaizhán Azerbaizhán

‐ Turkmenistán

Uzbekistán Uzbekistán

Europa Oriental ‐ ‐

África ‐ Argelia

Egipto Egipto

Libia Libia

‐ Marruecos

‐ Sudáfrica

‐ Túnez

América Latina Perú Perú

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Oriente Medio Afganistán Afganistán

Arabia Saudí Arabia Saudí

Bahrein Bahrein

Irán Irán

Irak Irak

Israel Israel

Jordania Jordania

Kuwait Kuwait

Qatar Qatar

Unión de Emiratos Árabes

Unión de Emiratos Árabes

Yemen Yemen

China ‐ ‐

Sudeste asiático Corea Corea

Pakistán Pakistán

‐ Singapur

Se debe resaltar que los escenarios ayudan a los responsables de tomar deci‐siones y a los gerentes a comprender los cambios que podrían ocurrir en el mundo, ʺreconocer cuándo ocurren los cambios y, si éstos se producen, sa‐ber qué hacerʺ (Schwartz, 1991). De esta manera, la técnica de generación de escenarios no es ni proyección ni predicción, pero permite visualizar alterna‐tivas de futuro.

Los escenarios arriba presentados han sido desarrollados bajo las presuncio‐nes e interacción de varios elementos, como los siguientes: población y sus tendencias, estilo de vida y hábitos de consumo, aspectos económicos y sus escalas, la tecnología y su eficiencia y, finalmente, las instituciones y sus políticas.

Las fuerzas que gobiernan el desarrollo de los escenarios permiten, en mu‐chos casos, ver un espectro que va desde lo utópico a lo catastrófico, y des‐arrollar así acciones para no caer en los extremos. En esta técnica no se pue‐den introducir situaciones ʺfuera de lo previstoʺ, como por ejemplo: una guerra mundial, la aparición de alguna nueva fuente de energía barata, el

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dominio de algún movimiento fundamentalista, un desastre mundial o un cambio climático de gran envergadura.

En los resultados presentados se incorporan, a través de modelos matemáti‐cos, algunas de las fuerzas involucradas, tales como: crecimiento de la po‐blación, urbanización, globalización económica, homogeneización cultural, degradación ambiental e innovación tecnológica. De este modo, resultan cinco escenarios que cubren todo el espectro. Se ha podido observar que el crecimiento de la población hace aumentar en forma notoria el riesgo de conflicto social, y el 95% de la población que se añade se localizará en los países en desarrollo.

Otro elemento importante a tener en cuenta es la urbanización, que da lugar a un déficit de infraestructura hídrica preocupante. Actualmente, de acuerdo a los datos de crecimiento, la población urbana aumenta un 85%, y parece que la situación aún ha de ir a más (Naciones Unidas 1991‐1996). El número de megaciudades continúa creciendo, y si en 1950 había sólo dos con más de ocho millones de habitantes (Nueva York y Londres), en 1996 ya son 20, de las cuales 14 están en los países en desarrollo; para el año 2000 se prevén 15, con una población de 20 millones cada una.

La globalización, dentro de la transformación económica mundial, ha acelera‐do el desarrollo de la tecnología de la información y ha incrementado el inter‐cambio comercial. Como consecuencia, en este nuevo panorama, se puede decir que debemos enfrentarnos a dos desafíos importantes: la emergencia de nuevos poderes económicos y el crecimiento de las corporaciones transnacio‐nales. Esto está dando lugar a una economía regional más pluralista, ya que los mercados que crecen se localizan en los países en desarrollo (China, Asia y América Latina), que se convertirán en socios importantes de la economía global. Así, puede aventurarse que existirán potenciales tensiones políticas con el crecimiento de corporaciones sin patria (stateless), con casi ningún vín‐culo al país de origen en el siglo XXI (Wagar, 1992). La explosión en el progreso de la tecnología de la información está dando lugar a una permeabilización de la cultura norteamericana que se introduce rápidamente en otras sociedades y, por consiguiente, se incrementa la cultura del consumismo. Esto puede provo‐car posibles incrementos en la tensión entre naciones, como resultado de la reducción de la diversidad cultural. La tecnología de la información también tiene el potencial de exacerbar las tensiones entre aquellas sociedades que están conectadas a las superautopistas de la información y aquellas que no lo

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están (Raskin, 1997). Finalmente, la miniaturización de la mecánica podría alterar la medición y otros procesos industriales (NSF, 1989), así como la nano‐tecnología, y podría ser que en el siglo XXI exista un cambio dramático relativo al proceso de materialización donde los componentes materiales serán reduci‐dos de tal forma que el componente por unidad de producto sea muy peque‐ño, y que su automatización de lugar al desarrollo de máquinas inteligentes que sustituyan la mano de obra humana.

De lo anteriormente indicado se puede concluir que la degradación ambien‐tal, con el recurso hídrico como elemento de aglutinación, conducirá a un proceso de transición de relevancia cardinal para nuestra era.

Interpretación de algunos escenarios para el 2025

– Las mejores tecnologías permitirán una disminución del uso del agua en los países desarrollados en aproximadamente un 36%.

– Ahorro de agua proyectado con las normas de eficiencia de los EEUU 1999‐2025.

Cuadro 5

(Uso de agua en inodoros, grifos y duchas)

Año Sin normas Con normas (*) Cambio (%)

(billones m3/año) (billones m3/año)

1999 25,8 25,2 ‐2

2000 25,7 24,0 ‐7

2010 25,2 20,8 ‐17

2020 24,3 16,9 ‐30

2025 25,2 16,1 ‐36

(*) Normas fijadas en el U.S Energy Policy Act de 1992.

– El aprovechamiento anual de agua crecerá de 3.700 km3 en 1995, a 5.000 km3 en el 2025 (lo que supone un 35% de incremento).

– Proyecciones globales de extracción de agua según diferentes autores.

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Cuadro 6

Autor Extracción mundial (km3) Año

Nikitopoulos (1967) 6.730 2000

L’vovich (1974) 7.000 2000

Falkenmark & Lindh (1976) 3.986‐4.961 2000‐2025

WRI (1990) 4.195‐4.350 2000

Shiklomanov (1993) 5.190 2000

CDS‐Paul Raskin (1997) 4.500‐5.000‐5.500 bajo‐mediano‐alto

2025

– Entre 1995 y 2025 el riego será la actividad dominante en los países en de‐sarrollo. – Continuará incrementándose la demanda de agua para consumo humano e industrial, sobre todo en los países en desarrollo.

– Podrán surgir conflictos entre los que requieren agua a corto plazo y los que la demanden a largo plazo, siendo los perdedores los de largo plazo. Ello quiere decir que en los países en desarrollo, el agua no apta para con‐sumo y degradada será todavía un problema de vida o muerte –se estima que 25.000 personas mueren cada día por enfermedades relativas al agua– (PNUMA, 1991).

– El recurso hídrico será cada año más costoso y, según Jean Louis Andreani y Martine Orange (1997), ʺel agua y el dinero son un matrimonio difícilʺ.

– Surgirá la necesidad de un nuevo derecho de los pueblos que contemple el ʺacceso al aguaʺ, según Avishay Braverman (1997).

– Actualmente, la extracción total de agua en el mundo es del 8,4% del total; para el 2025 se prevé un incremento hasta el 12,2% (Shiklomanov, 1998). ‐ Durante las próximas décadas el mayor incremento de la extracción de agua tendrá lugar en África y Sudamérica (1,5‐1,6 veces más), y el menor en Europa y Norteamérica (1,2 veces) (Shiklomanov, 1998).

– El uso del agua en el 2025 se incrementará entre un 15% y un 35% en los países desarrollados y entre un 200% y 300% en los que están en vías de desarrollo (Shiklomanov, 1998).

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Resolución de conflictos: una herramienta para la gestión sostenible de los recursos hídricos

Se podría decir que una nación es vulnerable, y podría verse amenazada por conflictos por sus recursos hídricos, si su capacidad de sostener su ecosiste‐ma acuático y proveer a su población del nivel deseado de desarrollo social y económico está comprometido por la naturaleza de su sistema hidrológico, su infraestructura de recursos hídricos y/o su sistema de administración de recursos hídricos (Paul Raskin et al, 1997).

A continuación ofrecemos una relación de afirmaciones de autores conocidos:

– La reducción de conflictos, según Thomas Saaty (1977), es la búsqueda de un resultado que represente una mejora para unos y un empeoramiento para otros, con respecto a su situación actual.

– Para José María Moreno (1997), es una situación donde el individuo y/o su co‐munidad percibe una diferencia entre un estado presente y un estado deseado.

– Antonio Machado Moreira (1997) introduce el concepto de thinkingware, que es la capacidad para encontrar soluciones que tiendan al consenso.

– Y finalmente, para V. Klemes, es llevar a cabo un análisis de riesgo, donde lo que se debe hacer y lo que no se debe hacer en recursos hídricos, hidrolo‐gía y economía, se logra gracias a la prestidigitación matemática (1996).

Como toda herramienta, la resolución de conflictos se ha convertido en una técnica muy adecuada para el estudio de la gestión de los recursos, y de ahí que exista un elevado número de autores sobre el tema. A continuación, presentamos los conceptos clave:

– Los conflictos, como cualquier problema complejo, pueden ser estructura‐dos como una jerarquía y analizarlos luego en términos de prioridades.

– Aplicando la resolución de conflictos, el proceso de avance involucra la determinación de la selección más apropiada para la situación presente.

– Para solucionar conflictos también se utiliza el enfoque del retroceso, que establece el resultado deseado y luego determina cómo conseguirlo.

– Combinando la solución más deseada y la más probable, se puede encon‐trar la solución preferida por todas las partes en conflicto. Este proceso por sí mismo puede inducir a la gente a mirar más allá del conflicto existente.

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Como se pudo observar en el análisis de los escenarios, el agua es multifacé‐tica, y su presencia o ausencia a nivel extremo ha dado lugar a conflictos, los cuales pueden ser resueltos si todas las partes involucradas realizan un es‐fuerzo. Un primer paso para ello es establecer o evaluar índices que nos permitan analizar la situación específica en cada región, país y comunidad, considerando a la cuenca como la unidad hidrográfica.

Algunos índices nos dan la pauta de la situación:

‐ Índice de almacenaje ‐ caudal: es la capacidad nacional de almacenaje res‐pecto a la dotación anual promedio de agua ofrecida. Este índice nos indica la capacidad de la infraestructura hidráulica para cubrir la fluctuación. Valo‐res altos de este índice nos dicen que el país puede sobrellevar una eventua‐lidad extrema.

‐ Coeficiente de variación de la precipitación: es la desviación estándar de la precipitación anual respecto al valor medio de la precipitación. Este coefi‐ciente nos indica el grado de variabilidad y sensibilidad; cuanto más alto es el valor, más variable es la precipitación.

‐ Dependencia de la importación: es el porcentaje de la oferta de agua que escurre de fuentes externas, y nos indica la seguridad geopolítica del país en recursos hídricos. Un porcentaje alto significa gran vulnerabilidad.

‐ Índice de uso ‐ recursos hídricos: es la relación entre el total del agua utili‐zada, respecto a la disponibilidad anual de recursos hídricos. Nos indica la presión que se ejerce sobre los recursos hídricos de un país.

‐ Ingreso promedio: es el PIB per cápita, que nos indica la capacidad de un país para enfrentarse a problemas hídricos y a su incertidumbre.

Una vez definidos los índices se pueden establecer criterios para clasificar las situaciones en términos de conflicto o de tensión. De esa forma, podre‐mos fijar un sistema basado en jerarquías y, posteriormente, analizarlas se‐gún su prioridad y proponer soluciones, utilizando cualquier método de los indicados.

A continuación, presentamos algunos temas que deben considerarse a tenor de lo descrito en este ensayo:

– Aumentará el número de personas amenazadas por las crecidas y sequías, sobre todo en Asia, norte de África y Oriente Medio.

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– Los conflictos vinculados al crecimiento demográfico se concentrarán en China, Asia Central, el subcontinente indio, Oriente Medio y el norte de África.

– El número de países en conflicto podría decrecer de 112 a 85 en el 2025 si se llevan a cabo acciones adecuadas, vinculadas a la negociación de sus pro‐blemas hídricos con la participación de toda la comunidad.

– En muchos países la capacidad de incrementar sus ingresos permitirá, en gran medida, reducir la tensión.

– El 90% de la población mundial será vulnerable en el 2025, y el 50% alta‐mente vulnerable, destacando China y Oriente Medio.

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Consideraciones finales

En el presente año, el 76% del total de la población tiene una disponibilidad de agua de menos de 5.000 m3 por año y por persona y un 35% de esta po‐blación tiene disponibilidades muy bajas (que amenazan sus condiciones de supervivencia). Esta situación continuará deteriorándose al principio del próximo siglo, y en el 2025 la mayoría de la población vivirá bajo condicio‐nes muy bajas y casi catastróficas de agua potable.

La disponibilidad potencial de agua para la población mundial disminuirá de 12,9 a 7,6 mil m3/persona/año.

La tarea principal consiste en identificar un camino que permita darnos una visión futura en la cual el desarrollo sea social y ambientalmente sostenible, donde se respeten los Derechos Humanos, se preserve el ecosistema y se tenga una vida decente para todos. Esto debe incluir la mejora de la salud humana, y asegurar la alimentación y las oportunidades de trabajo a todos, en un contexto que permita la tolerancia de unos con otros, solucionando los conflictos previsibles.

Por ello, resulta fundamental desarrollar una visión sostenible del agua que posibilite la promoción y el rápido desarrollo y accesibilidad de las tecnolo‐gías, que sean altamente compatibles y respetuosas con el medio ambiente. Esto obliga a llevar a cabo una movilización de la voluntad política, a fin de introducir programas y políticas para la utilización de técnicas y equipa‐mientos eficientes.

Una agenda sobre la política del sector hídrico en un nivel estatal permitirá el desarrollo de la sostenibilidad hídrica, la cual posibilitará evitar conflictos.

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El futuro es incierto, impredecible y complejo, y depende de las decisiones que se tomen; cada día de retraso nos puede llevar en la dirección equivoca‐da, y el tema del agua agudizará y multiplicará los conflictos. Referencias bibliográficas Andreani, J‐L.; Orange, M. (1997), Le Monde / Dossiers, Documents Nº 258, octubre. Bogardi, J.; Nachtnebel, H‐P. (eds.) (1994), Multicriteria Decision Analysis in Water Resources Management. UNESCO‐IHP. Braverman, A. (1996), Le Monde/Dossiers, Documents Nº 258, octubre. Fernández‐Jáuregui, C.A. (1997), Desarrollo de escenarios futuros del agua en América Latina, vol.2. UNESCO. Garduño, H.; Arreguín‐Cortés, F. (eds.) (1994), Uso eficiente del agua. UNESCO‐PHI. Gioda, A. (1997), Historia del agua. Francia: ORSTOM; Archivo y Biblioteca Nacionales de Bolivia, Bolivia: SENAMHI‐; UNESCO‐PHI. Klemes, V. (1996), Risks Analysis: the Unbereable Cleverness of Bluffing. Canadá. Machado, A.M. (1997), O modelo multicriterio de decisão em grupo. Brasil: Universidad de Sao Paulo. Moreno, J. M. (1997), Prioriación y toma de decisiones ambientales. España. Postel, S. (1996), ʺDividing Water: Food Security, Ecosystem Health and the New Politics of Scarcityʺ, World Watch Paper 132, EEUU. Saaty, T. (1997), Toma de decisión para líderes. EEUU. SEI, UNESCO et al. (1997), ʺComprehensive Assessment of Freshwater Resources of the World. Sustaining our Waters Into the 21st. Centuryʺ. Shiklomanov, I. (1998) World Water Resources‐A new appraisal and assessment for the 21st. century. París: UNESCO. UNESCO (1994) Agua, vida y desarrollo. Manual de uso y conservación del agua en zonas rurales de América Latina y el Caribe. Proyecto Regional Mayor para la utilización y conservación de los recursos hídricos en áreas rurales de América Latina y el Caribe (PRM). Vickers, A. (eds.) (1995) ʺTechnical Issues and Recommendations of the Implementation of the U.S. Energy Policy Actʺ. Resumen preparado por la American Water Works Association, September. The Politics of Scarcity of Water in the Middle East. Londres, 1988‐96. Otras fuentes: UNESCO‐PHI (1999), Sistema de información del ciclo hidrológico y las actividades en recursos hídricos de América Latina y el Caribe (LACHYCIS). Textos y artículos sobre tema de decisión multicriterio (1992‐99)

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TEXTO 7

Un manejo de cuencas por y para la gente: Una visión de ONGs

Danielle Hirsch, Stefanie Jeukens, Paul Wolvekamp (editores)

Towards People Oriented River Basin Management: An NGO Vision Borrador Final, Marzo del 2000

Contribución al proceso de la Visión Mundial del Agua y al Segundo Foro Mundial del Agua Traducción: Osana Carmela Bonilla

c/o Both ENDS, Damrak 28‐30, 1012 LJ Amsterdam, Holanda. email: [email protected] fax: 31‐20‐6208049

Introducción 1. Contexto y desafíos 1.1 Introducción 1.2 Causas de la degradación de cuencas y la exclusión social 1.2.1 Desarrollo 1.3 El principio del ‘dominio eminente’ 2. Hacia dónde ir ? 2.1 Replanteando los objetivos del manejo de cuencas 2.2 Toma de decisiones 2.3 Derechos a la tierra y al agua 2.4 Las instituciones y la capacitación 2.5 Enfoque del ecosistema 2.6 Tecnología y planeación 2.7 Rehabilitación /restauración 2.8 El género como un medio y un fin Literatura

Publicado en: http://www.cepis.org.pe/bvsarg/e/fulltext/ong/ong.html

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Introducción1[1]

n el contexto del proceso de la Visión Mundial del Agua es vital que no se pase por alto que la mayoría de la población no tiene ningún o insuficiente acceso a ella y a otros recursos, porque éstos son explota‐

dos de acuerdo a los fines particulares de unos pocos grupos de interés po‐derosos. Por lo tanto, el presente documento enfoca el proceso de toma de decisiones, participación y poder.

Las organizaciones que respaldan esta Visión consideran el manejo de cuen‐cas desde el punto de vista de las condiciones de vida de la población local, prestando especial atención a la posición de los grupos desfavorecidos y de las mujeres, en particular. En este sentido la ‘condición de vida sostenible’ hace referencia a ”...las capacidades, los bienes (materiales, sociales y culturales) y las actividades necesarias para la subsistencia. Una condición de vida es sostenible cuando es posible hacer frente y recuperarse de situaciones de tensión o choque, mantener o mejorar las capacidades y bienes sin deteriorar la base de recursos natu‐rales.” (IDS, 1998: p. 5). El punto de partida del análisis es que los actuales problemas sociales, económicos y ecológicos que acompañan el manejo de la mayoría de las cuencas, sólo pueden ser resueltos si son entendidos como conflictos sobre el control y uso de los recursos naturales.

Este documento se basa en los conocimientos y opiniones que surgieron durante las consultas regionales llevadas a cabo en Kenia, India, Brasil y Polonia respectivamente. Y aunque este documento se refiere a los proble‐mas y oportunidades que prevalecen en el hemisferio Sur, las observaciones, conclusiones y recomendaciones también aportan un mensaje para el manejo del agua y de las cuencas en el Norte.

El presente documento de Visión de ONGs está organizado en dos partes. La primera identifica las causas de la degradación de las cuencas y otros ecosis‐

1[1] Este informe se ha enriquecido con las opiniones, escritos, comentarios personales y el apoyo de Marcus Colchester, Suzan George, Nicholas Hildyard, Patrick McCully, Linden Vincent, Irene Dankelman, Oswald Quintal, S.T. Somasekhare Reddy, Daoud Tari, Elias Dias Pena, Hildebrando Velez, Sandra Claassen, Medha Patkar, Shripad Dharmatikaya, Malia Bouayad, Frank Rijsberman, Ton van Eck , Vijay Paranjpye, D. Nara‐simha Reddy, Rosaline Gardiner, Margreet Zwarteveen y E. Venkat Ramnyya, entre otros. Este documento fue editado por Danielle Hirsch, Stefanie Jeukens y Paul Wolvekamp.

E

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temas de agua dulce2[2], y la marginación de los grupos sociales más débiles, los habitantes de las zonas rurales, las comunidades indígenas y los pobres de las áreas urbanas. Se presta una especial atención al papel actual y poten‐cial de las mujeres en el manejo del agua dulce3[3].

En esta primera parte, se critican los supuestos en los que por lo general se basa la planeación de las cuencas. Se hace referencia al mito de la ‘participa‐ción popular’ y se describe cómo los obstáculos, que impiden una participa‐ción real, limitan a los grupos marginados en el ejercicio de papeles verda‐deramente activos en el manejo del agua.

El segundo capítulo presenta una Visión de las ONGs. Allí se enumeran una serie de principios claves y enfoques para un manejo participativo de las cuencas y ofrece recomendaciones específicas para los políticos, los donan‐tes, los profesionales relacionados con el sector agua, el sector educativo, el sector privado, las mismas ONG y los actores locales.

1. Contexto y desafíos

1.1 Introducción

Una Visión sobre el manejo de cuencas requiere que se reconozca que el conflicto de intereses y la falta de compromiso y participación real en la to‐ma de decisiones, son una parte inherente a los problemas asociados al ma‐nejo de los recursos naturales.

“Por siglos, las civilizaciones humanas florecieron a orillas de los ríos principales. Desde entonces hubo conflictos por el agua. Pero si se miran los diferentes continen‐tes, regiones y países, a lo largo de los siglos, se puede ver que han surgido ciertos sistemas de manejo que minimizaron ... tales conflictos. Sin embargo, hay que tener en cuenta que los actuales sistemas de manejo trabajan (predominantemente) en niveles geográficos distintos a las cuencas. Las fronteras nacionales, regionales y de

2[2] En este documento el enfoque se hace sobre el manejo de las cuencas. Sin embargo, debe destacarse

que la mayoría de los análisis presentados, se relacionan de hecho estrechamente con el manejo de todos los ecosistemas de agua dulce.

3[3] Debe destacarse que todos estos grupos han tenido que hacer frente a los problemas específicos relacionados con el acceso y la distribución de beneficios. La presión sobre su sostenimiento económico y social difiere ampliamente. Mientras tanto, la característica común de todos estos grupos es que no participan efectivamente en la toma de decisiones y en el manejo de los recursos, y son por tanto, incapaces de definir sus necesidades e intereses relacionados con el uso de estos recursos. Esta es la razón por la cuál la sostenibilidad de sus condiciones de vida está amenazada. Para algunos de estos grupos (especialmente las comunidades indígenas), el actual manejo y formulación de políticas ya ha afectado su sustento, desde una perspectiva ecológica así como socioeconómica y cultural.

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los distritos sólo se han desarrollado traspasando los ríos, las cuencas y las vertien‐tes,... tratando de abarcar más recurso natural” (D. Narasimha Reddy).

Las condiciones de la mayoría de las cuencas tanto en el Norte como en el Sur reflejan la distribución del poder y las tendencias socioeconómicas do‐minantes en la sociedad. Las represas, los canales de navegación, el control de las inundaciones y las estructuras de riego son los signos más obvios de la intervención sobre el curso de los ríos. Aparte de eso, la tala de árboles, la minería, la industrialización, el pastoreo, la agricultura, y la urbanización tienen todas ellas un impacto en los ríos, lagos y las tierras que éstos drenan ‐ la cuenca. (Abramovitz) Hacia fines del siglo veinte, aproximadamente dos tercios del total mundial de las corrientes estará regulado4[4].

Las consecuencias socioeconómicas de la continua degradación de las vertien‐tes y las cuencas en su totalidad, se manifiesta probablemente más en los paí‐ses en vías de desarrollo y en algunas partes de la antigua Unión Soviética. En estos países, la severa degradación de los ecosistemas vitales y la pérdida de la diversidad de especies deterioran las condiciones de vida de la mayoría de los hogares rurales. Aparte de afectar directamente sus modos de subsistencia, esa degradación del ecosistema puede tener impactos extremadamente nega‐tivos sobre la identidad cultural y social de las comunidades locales (Censat “Agua Viva”). Igualmente, la destrucción de estos sistemas de agua dulce ha afectado el bienestar de los pobres de las áreas urbanas.

Por lo general, el manejo de cuencas aún se enfoca en un solo elemento a la vez – ya sea la navegación, la irrigación, la generación de energía o la explo‐tación de aguas subterráneas (Abramovitz, 59). Hay un fuerte sesgo hacia las estructuras centralizadas e intensivas en capital para transferir agua con el fin de cubrir las demandas nacionales identificadas. Estas intervenciones sectoriales a gran escala, fallan en la protección de las funciones ecológicas fundamentales de los ríos y vertientes (Postel, 28). Las pérdidas sociocultu‐rales y ecológicas consecuentes son tratadas como externalidades. De hecho, los proyectos de desarrollo que crean nuevo acceso a los recursos escasos, a menudo incrementan las desigualdades existentes, marginando aún más a

4[4] Debe destacarse que la fragmentación y regulación de los ríos no es solo un problema de los llamados

países en vías de desarrollo. Las represas, la regulación de los cauces para operaciones de reserva, la irrigación, y la transferencia entre cuencas ha alterado el 77% del total de las descargas de agua de los 139 ríos más grandes en el hemisferio Norte (Europa, Norte América y la antigua Unión Soviética).

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los grupos socioeconómicamente más débiles y apoyando las actividades de los sectores más poderosos de la sociedad.

Como se detallará luego, unos pocos políticos y profesionales han mostrado un compromiso o competencia en lo referente a la ‘ingeniería social’ dirigida a condiciones de vida sostenibles, lo cual requiere de paciencia, humildad y compasión por un proceso justo de manejo en verdadera unión con todos los diferentes actores involucrados, incluyendo particularmente a los numero‐sos grupos desfavorecidos: campesinos marginales, población sin tierra, pastores de ganado y comunidades indígenas.

Uno de los ‘grupos’ más importantes y más ignorados son las mujeres. Tanto las mujeres pertenecientes a los grupos marginados arriba mencionados como las mujeres que tienen una mejor posición socioeconómica y política, tienden a ser excluidas de la toma de decisiones sobre el manejo del agua. Así, aunque los intereses de las mujeres como grupo son heterogéneos, su papel como usuarias y responsables del manejo del agua generalmente no es tenido en cuenta. Debido a los diferentes roles de género, mujeres y hombres se ven afectados de diferente manera por las mismas políticas. Por lo tanto, como los hombres normalmente lideran la toma de decisiones y el manejo, este documento subraya la necesidad de involucrar a las mujeres de manera explícita (M. Zwarteveen).

1.2 Causas de la degradación de cuencas y la exclusión social

“...los cambiantes sistemas de propiedad y posesión de tierras han tenido un efecto nega‐tivo en la manera en que son explotados los recursos naturales... presiones externas en busca de un cambio han debilitado las reglas tradicionales sobre la distribución y el uso de la tierra... mientras los sistemas tradicionales de cultivo predominan en muchos de los países, grandes porciones de tierra (generalmente las más productivas e irrigables) son asignadas a cultivos comerciales que usan tecnología moderna e intensiva en capi‐tal. Esto por lo general está acompañado por el desplazamiento de los pequeños propie‐tarios o campesinos, sea por venta o por desalojo, no dándoles otra opción que asentarse en tierras marginales.” (La Comisión del Sur, 1990).

Analizando la historia reciente de la planificación de cuencas, tenemos que con‐cluir que la toma de decisiones ha sido predominantemente determinada por:

� La noción de que el ‘desarrollo’ es alcanzado sólo a través del crecimiento económico; y que los recursos naturales y ecosistemas son considerados como bienes explotables.

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� El principio de ‘dominio eminente’: el Estado tiene un legítimo derecho de obviar las objeciones locales y expropiar las propiedades privadas o de pro‐piedad común a favor del ‘interés nacional’ (Colchester, 15)

� Insuficientes oportunidades para una participación significativa por parte de los actores locales, en particular las mujeres y otros grupos desfavorecidos.

Los siguientes párrafos explican por qué estos tres aspectos son de hecho las causas subyacentes de la degradación de las cuencas y del deterioro de las condiciones de vida de la población local.

1.2.1 Desarrollo

Es un fenómeno casi universal que la carrera hacia el ‘desarrollo’ esté sujeto a una definición unilateral y marcadamente occidental de la pobreza, la cual toma el comportamiento monetario y económico de un país o ‘grupo meta’ como su principal punto de referencia. Los ingresos son considerados como la base universal para la libertad de elección de la población (Política Holan‐dés de Desarrollo, 1996).

Sin embargo es necesario reconocer que las poblaciones locales que tienen acceso suficiente a los recursos naturales para suplir sus necesidades básicas, generalmente no se consideran a sí mismos como pobres. Por lo tanto, un manejo integrado del agua debería enfocarse en las ‘condiciones de vida sostenibles’ y en el mejoramiento de la calidad de vida, en lugar de hacerlo en la reducción de la pobreza en términos estrictamente monetarios5[5].

No obstante, los planteamientos dirigidos al manejo del agua parecen ceñir‐se a las estrechas interpretaciones del desarrollo. El evangelio globalizado del crecimiento económico ha sido recientemente resumido en el Informe del Banco Mundial ‘Evaluando la Ayuda’ (‘Assessing Aid’), conocido también como el ‘Informe Dólar’. Este informe, al cual se ciñen muchas agencias ofi‐ciales internacionales de desarrollo (tales como la holandesa NEDA) para orientar sus políticas de ayuda externa para el desarrollo (ODA), reitera la necesidad de enfocarse en el incremento de los ingresos per cápita como el principal indicador de ‘desarrollo’.

A pesar de los logros de la Cumbre de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), este planteamiento global no presta aten‐ción a la necesidad de proteger y apoyar las estrategias locales de supervi‐ 5[5] Este enfoque ha sido ahora adoptado por el Departamento Británico para el Desarrollo Internacional (DFID).

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vencia, las cuales están a menudo sólo parcialmente (o de ninguna manera) basadas en las fuentes de subsistencia monetarias relacionadas con el mer‐cado. En este contexto, consideraciones culturales y ambientales importantes siguen siendo ignoradas. Se desconoce el hecho de que gran parte de la co‐munidad rural en los países en desarrollo no está en condiciones de satisfa‐cer sus necesidades básicas a través del mercado. Esta parte de la población depende en gran medida de los recursos de propiedad común: tierras de pastoreo, tanques de irrigación, espacios recreativos y culturales, etc. El ac‐ceso y control de los recursos naturales sigue ofreciendo la mejor garantía para el bienestar y la supervivencia de las familias sin tierra, los pastores de ganado, las comunidades indígenas y los campesinos marginados. La aplica‐ción del concepto dominante de ‘desarrollo’ considerando los factores ecoló‐gicos, sociales y culturales como meras externalidades, es en sí una de las mayores causas de pobreza.

Por otra parte, la población rural es en muchos aspectos la encargada del abastecimiento de alimentos y la que custodia los recursos hídricos y la bio‐diversidad, de la cual depende la creciente población urbana. “El problema ... que cuando la riqueza está definido en términos puramente económi‐cos/cuantitativos, gran parte del trabajo social, procesos ecológicos y aspectos cultu‐rales mundiales se devalúan...[y] permanecen fuera de las consideraciones económi‐cas. Así es que, sin las labores no remuneradas realizadas en las tierras comunales, en los hogares y en la comunidad, y sin explotar los procesos ecológicos, no sería posible la producción de un valor excedente para las industrias capitalistas” (Goldman, 1998: 16). Las tareas cotidianas emprendidas por cientos de mi‐llones de mujeres, especialmente las que tienen que ver con el hogar y la comunidad, son probablemente la mayor contribución no cuantificada de esta economía informal.

El crecimiento económico y la orientación de las políticas centradas en lo urbano han dirigido cada vez más el manejo de las cuencas hacia las indus‐trias intensivas en infraestructura y orientadas hacia la exportación. Hay además un acelerado impulso hacia la privatización y la promoción de nue‐vas tecnologías. Alrededor del mundo entero, grupos desfavorecidos expe‐rimentan la ‘disminución’ y degradación de sus tierras comunales debido a la privatización y otras intervenciones en las cuencas . “El agua amenaza con volverse una mera mercancía, en lugar de un recurso natural” (D. Narasimha Reddy). La población local está siendo privada de sus recursos.

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La privatización, las nuevas oportunidades de mercado y las técnicas mo‐dernas (por ejemplo motobombas, biotecnología) han ciertamente contribui‐do al mejoramiento de la seguridad alimentaria, del bienestar, de las condi‐ciones de salud, y de la influencia política de determinados grupos de per‐sonas. Sin embargo, al mismo tiempo éstas son también una de las principa‐les causas del colapso de numerosos sistemas locales de manejo de los recur‐sos naturales, los cuales fueron social y ecológicamente bien estructurados. Por lo tanto, un creciente número de personas está en riesgo de ver desmejo‐radas sus condiciones de vida, sin ninguna garantía de que podrán disfrutar de las oportunidades y facilidades ofrecidas por la sociedad moderna.

Cuando se discute la orientación del desarrollo, el argumento básico gira a menudo alrededor de la ‘subsistencia versus el excedente’. Una posición fuerte expresa que los grupos desfavorecidos dependen totalmente de los frágiles recursos naturales para su supervivencia, y por lo tanto “la intención no debería ser la de sustraer estos recursos y abastecer con ellos los mercados domi‐nantes. La intención debería ser la de promover lo que puede ser producido y consu‐mido a nivel local” (Hivos, 3).

Por el otro lado, están quienes ven los cambios macroeconómicos que están ocurriendo como una oportunidad para el progreso económico en las áreas rurales. Se argumenta que las economías rurales pueden acceder a un mer‐cado más amplio si son ‘globalizadas’. Realmente ésta podría ser una opción significativa en términos de supervivencia a largo plazo, siempre y cuando simultáneamente se hagan esfuerzos locales por fortalecer la economía ru‐ral6[6]. Esto implica que los gobiernos y las agencias donantes sigan políticas duales, que cubran las necesidades de ambos grupos, por un lado los que producen para el mercado y por otro lado las personas (en muchos países la mayoría) que no están (substancialmente) vinculadas a él, reconociendo así la diversidad social y económica de las sociedades.

Respecto al manejo del agua, esta concepción generalizada de desarrollo ha llevado a pensar que no se tiene acceso al agua por derecho, sino por lo que

6[6] Se establece, sin embargo, que las opciones de subsistencia pueden estar determinadas por una combinación de condiciones ambientales y fuerzas del mercado, las cuales obligan a algunos a producir para un mercado globalizado a un nivel de subsistencia. En otras palabras, el acceso a los mercados no ofrece garantía para la prosperidad y sostenibilidad local. La distinción entre la producción de subsistencia y la de excedentes crece a medida que se acentúa la vulnerabilidad de los productores de excedentes dentro de la corriente principal de la economía. Lo ilustra la dependencia creciente de los campesinos locales que son integrados a sembrar monocultivos para la exportación.

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usted está dispuesto a pagar, o por el grado de beneficio económico deriva‐do del ‘valor agregado’ de un uso particular del agua. Sin duda, esta tenden‐cia ha tenido importantes implicaciones para los grupos desfavorecidos, para quienes las actuales prioridades de uso del agua están a menudo de‐terminadas por la satisfacción directa de las necesidades básicas7[7]. Mientras tanto, los economistas de mercado y los políticos se han enfocado escasa‐mente a proveer incentivos o compensaciones a los grupos marginales que protegen los ecosistemas productores de agua para usos urbanos e industria‐les, y proveen de hecho lo necesario para los ‘servicios ambientales’ esencia‐les y altamente importantes económicamente (Censat “Agua Viva”).

La fijación de los precios del agua parece seguir la tendencia de externalizar los costos sociales e internalizar los ambientales. Las preocupaciones acerca del daño ambiental parecen haber ganado terreno, mientras que los aspectos sociales del manejo de recursos han sido olvidados. Mientras hay un crecien‐te reconocimiento del hecho de que la degradación de la naturaleza debe ser detenida, las políticas ambientales parecen afectar desproporcionadamente a los pobres, priorizando la eficiencia y sostenibilidad sobre la equidad social (N. Reddy).

Desde una perspectiva feminista, la tendencia hacia el establecimiento de los mercados como el principal mecanismo del manejo del agua es una seria causa de preocupación (basado en M. Zwarteveen):

� Mientras se acepta que el acceso al agua depende cada vez más de la disponibilidad de dinero, los mecanismos existentes de distribución del in‐greso son implícitamente aceptados. Sin embargo, debido a la desigualdad de estos mecanismos de distribución de ingresos, los recursos financieros están a menudo diferenciados por género, por lo general en detrimento de las mujeres. Aceptar la ‘capacidad de pago’ como la regla primaria para la distribución del agua puede llevar a muy serias discriminaciones contra las mujeres. Así, mientras ellas puedan estar dispuestas a pagar por mejorar los servicios y el manejo del agua, se puedan ver personalmente limitadas para destinar recursos de acuerdo a sus prioridades.

� Atribuir únicamente valor económico a los recursos no refleja adecua‐damente los beneficios de sus usos en términos de condiciones de vida, así

7[7] Debe destacarse que las prioridades en el uso del agua son también un reflejo del actual acceso y

derechos al agua; si los grupos socialmente más débiles obtuvieran un mayor y más equitativo acceso al agua, la probabilidad de que las prioridades de su uso cambien es alta ( M. Zwarteveen).

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negando la importancia de los beneficios no‐comerciales, derivados a menu‐do de los usos del agua por parte de las mujeres.

� Como las mujeres a menudo juegan el papel de administradoras de riesgo y tienen que protegerse de las eventuales contingencias inesperadas que podrían amenazar la vida, pueden perfectamente terminar pagando más: en tiempos de necesidad, su disposición a pagar se incrementará exponencialmente.

De esta manera, un requisito para el manejo sostenible de las cuencas es el aceptar que, en primer lugar, los mercados no ofrecen soluciones universales; y en segundo lugar, que son a menudo sub‐elementos de las relaciones entre la ecología y la humanidad.

1.3 El Principio del ‘Dominio Eminente’

Serios enfrentamientos acerca de los grandes proyectos de infraestructura fluvial han agudizado la controversia respecto al conflicto entre las necesi‐dades locales y las necesidades nacionales, y los requerimientos internacio‐nales. Al parecer las necesidades nacionales también llamadas ‘el interés nacional’ han sustituido las necesidades locales durante las últimas décadas.

Esto es muy notorio en las cuencas. Su manejo ha sido dirigido más a favor del apoyo al desarrollo nacional que a garantizar la equidad individual. Las cuencas alrededor del mundo están sujetas a serias manipulaciones – por ejemplo la canalización, el represamiento, la contaminación, el ‘empoldera‐miento’ (‘poldering’), la extracción de aguas subterráneas ‐ para servir al ‘in‐terés nacional’. En particular, este interés suele hacer referencia a la disponi‐bilidad del agua para las áreas urbanas e industriales y para la generación de energía hidroeléctrica a gran escala.

“...si se aceptan los actuales modelos de desarrollo económico y las instituciones y premisas sobre las cuales éstos se basan, la lógica del ‘manejo ambiental mundial’ es impecable.” (Hildyard et al. 1997: 5). Sostener este proceso a través del control de daños y perjuicios requiere el equivalente de una vigilancia e interven‐ción de arriba hacia abajo. El entorno físico se convierte en un terreno para ser reordenado, zonificado y parcelado, mientras que la gente es desplazada o inducida a ‘colaborar’ de acuerdo a algún Plan Maestro preconcebido. Esto se observa en la inversión creciente en la formulación de sistemas de manejo hídrico guiados por Sistemas de Información Geográfica (SIG) y otras sofisti‐cadas tecnologías de manejo de información, sin considerar si estas herra‐

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mientas pueden ser comprendidas y usadas por las mujeres o las comuni‐dades indígenas y locales (Censat “Agua Viva”)8[8].

La realización de tales alteraciones está legitimada con base en el ‘dominio eminente’ del Estado, usualmente con muy altos costos sociales, económicos y ecológicos. El supuesto es que el crecimiento y el desarrollo en general, sin importar quién lo determina y cómo tiene lugar, o sin importar qué escala o tecnología utiliza, conducirá poco a poco a la riqueza y a la generación de ingresos, lo que permitiría satisfacer las necesidades de los sectores más pobres de la población. Desafortunadamente, como lo indican estudios sub‐secuentes (por ej. los Informes de Desarrollo Humano de las Naciones Uni‐das), este enfoque paulatino está fallando y la brecha entre los que ‘tienen’ y los que ‘no tienen’ se ha acentuado a lo largo del tiempo.

Al respecto, es crucial hacer la diferencia entre los intereses del gobierno nacional y los intereses de las compañías nacionales/internacionales. Para entender el funcio‐namiento del dominio eminente es necesario también concentrarse en el papel del políticamente poderoso sector privado frente al Estado.

De esta manera, el principio de dominio eminente permite a los gobiernos nacionales relegar a un segundo plano los gobiernos locales y las estructuras representativas de la comunidad. Mientras tanto, en la mayoría de los países, los sistemas representati‐vos están mejor desarrollados y son más eficientes en los niveles locales que en el nivel central de toma de decisiones. Por lo tanto, el principio de dominio eminente permite que las prioridades de una élite nacional y a menudo urbano descarte las prioridades de las mayorías locales (S. Claassen).

Desde el punto de vista de los grupos desfavorecidos, la práctica del manejo de cuencas plantea preguntas fundamentales acerca de la propiedad del agua y cómo pueden ser obtenidos, conservados y usados los derechos sobre ella. Introduciendo los sistemas de manejo de cuencas, los estados asumen el derecho al control de las fuentes de agua y a sus usos. En general, la nueva legislación está únicamente comprometida a promover el acceso a los dere‐chos al agua, de tal manera que los derechos puedan ser otorgados (o su‐primidos) de acuerdo al registro de los usuarios o de sus usos. Los derechos al agua son cada vez más disociados de los derechos a la tierra a pesar de su estrecha relación. Aunque justificable, la disociación de los derechos al agua 8[8] De hecho, la resistencia hacia el uso de estas tecnologías está creciendo, porque se dice que reflejan las

‘voces del poder’ y niegan el hecho de que otros elementos más que información geográfica son válidos en el manejo y la planificación. (Ver “Navigation in the information age: Potential use of GIS for sustainability and self‐determination in Hawaii, de Cogswell y Schiotz, 1996).

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de los derechos a la tierra es vista por muchos, sin embargo, como una efec‐tiva manera de empoderar a las personas sin tierras o con poca tierra (M. Zwarteveen).

1.2.3. Participación

“Las familias no son simplemente productores de arroz. ¿Por qué nuestras necesida‐des nunca son consideradas?” (Señora Memona, del pueblo de Ekotani, Ban‐gladesh, en ‘Rivers of Silence’, p 51).

‘Participación’ significa cosas muy distintas para diferentes personas y gru‐pos de interés, bajo distintas circunstancias. De cualquier modo, hay cinco niveles de participación9[9]:

I. Participación como ‘beneficiarios pasivos’;

II. Participación por medio de la realización de tareas y funciones definidas por otros;

III. Participación a través de consulta activa;

IV. Participación activa en la planeación, implementación, monitoreo y eva‐luación;

V. Toma de decisiones autónoma.

De esta manera, la participación puede hacer referencia a una amplia varie‐dad de actitudes por parte de los que toman las decisiones, los que desarro‐llan las políticas y los que manejan los recursos. Debe destacarse, que las formas de participación generalmente implementadas se refieren en su ma‐yoría a los primeros dos niveles. La participación a través de la consulta activa todavía se está desarrollando, mientras que la participación a los nive‐les IV. y V. es aún extremadamente escasa ‐si no inexistente‐ en los actuales procesos de manejo de recursos (S. Claassen).

Un manejo realmente participativo requiere una comprensión cada vez ma‐yor y un respeto hacia la población y el uso que hace de los recursos hídri‐cos. Y aunque se habla cada vez más de la ‘participación’ y los ‘aspectos de género’, las medidas tendientes a establecer mayores niveles de participa‐ción de los actores locales y de las mujeres en la toma de decisiones a menu‐do fracasan, impidiendo a estos grupos una expresión decisiva. 7 Basado en lo comentado por S. Claassen y PROEQUIDAD, Herramientas para construir equidad entre mujeres y hombres, Manual de Capacitación, Colombia 1995, p. 41‐44.

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Por esta razón es esencial que se identifiquen y reconozcan los obstáculos claves para la participación. Los siguientes puntos presentan los factores obvios y más insidiosos que limitan la participación efectiva por parte de los grupos marginados y de las mujeres:

� La oposición por los ‘poderes de facto’

� Un erróneo sentido de consenso

� La falta de un enfoque hacia los (eco‐)sistemas (sectorial en lugar de holístico)

� La planificación de arriba hacia abajo

� La estandarización de las instituciones

� Los planificadores tienen sus ‘ángulos muertos’

� Falta de intercambio y acceso a la información

La conclusión general es que no hay una valoración por las capacidades, estrategias y culturas locales.

Oposición por los ‘poderes de facto’

Es importante dar una mirada crítica a las antiguas y actuales prácticas invo‐lucradas en la toma de decisiones y la implementación de grandes obras de infraestructura basadas en los ríos. Una gran cantidad de literatura y regis‐tros detallados (por ej. el ‘Informe Morse’10[10]) demuestran que la asignación de enormes fondos públicos en el manejo de las cuencas , ha servido para mantener una burocracia y para enriquecer los contratistas de la construc‐ción, los proveedores de cemento y maquinaria, y otros intereses estableci‐dos‐ generalmente bajo el silencio aprobador de los donantes extranjeros. Es por esta razón que el antiguo primer ministro de la India Rajiv Gandhi se lamentaba en 1986 de que “...desde 1951, han sido iniciados 246 proyectos de riego en grandes áreas. Solo 65 de éstos se han culminado; 181 están todavía en construcción... Tal vez, podemos decir con seguridad que por 16 años hemos despil‐farrado el dinero. La población no ha recibido ningún beneficio, ni riego, ni agua, ni

10[10] El Banco Mundial nombró la Comisión Independiente, la cual revisó la represa Sardar Sarovar y

proyectos de irrigación en la India.

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incremento en la producción, ni ayuda en su vida cotidiana.” (En Paranjpye: Large dams on the Narmada River, 1989.)11[11]

Además, nuevos proyectos urbanos, agrícolas e industriales de abastecimiento de agua están a menudo enfocados en proyectos de infraestructura intensivos en capital y no analizan el potencial de los modelos alternativos de manejo de la demanda dirigidos a reducir el consumo en la fuente y a prevenir las pérdi‐das en las ineficientes redes de distribución (Censat “Agua Viva”).

Si sólo este escaso capital fuera usado para proyectos más cuidadosamente planeados y eficientemente manejados de conservación y rehabilitación de tierras y recursos hídricos, podría dirigirse a muchas de las necesidades y requerimientos más inmediatos de la población urbana y rural. Sin embargo, es ingenuo y peligroso sugerir que bajo las actuales circunstancias es posible un manejo de cuencas social y económicamente justo, sin tomarlo como una manera de desautorizar a quienes suprimen cada una de las formas de parti‐cipación en la toma de decisiones que pueden afectar sus intereses.

Erróneo sentido de consenso

Muchos proyectos hídricos participativos se basan en el dudoso supuesto de que simplemente identificando los diferentes actores y sentándolos alrede‐dor de una mesa se va a llegar a un consenso justo y satisfactorio para todos. Como supuesto, sólo es válido si se considera que todos los actores involu‐crados tienen los mismos poderes de negociación ‐lo cual no se da‐ o si las desigualdades entre los actores son vistas como un asunto meramente técni‐co, que no es el caso.

De hecho, este tipo de ‘participación de pantalla’ puede explicarse por la falta de intenciones reales por parte de los políticos, de involucrar efectivamente en el proceso a los interesados locales. La falta de una terminología clara facilita que persista este bajo nivel de participación, y ayuda a mantener la imagen de un ‘proceso participativo de toma de decisiones’ (S. Claassen).

Los intentos de ‘desarrollo participativo’ en el contexto de las cuencas son a menudo una reacción a la creciente resistencia de los sectores populares contra las intervenciones que tienen un fuerte impacto sobre su medio am‐biente natural y sus condiciones de vida. En este contexto, la ‘participación’

11[11] McCully estima que a fines de los 80s aproximadamente 250 billones de dólares del dinero público han sido gastados en irrigación en los países en desarrollo, casi todos ellos en modelos de grandes superficies.

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ha tenido a menudo una connotación negativa ya que parece ser usada para mitigar la resistencia o para obtener el consentimiento (Hildyard cs).

Pocas de las instituciones que están actualmente promoviendo la ‘participa‐ción’ en el manejo del agua tienen fama de tomar en serio esa participación. El Banco Mundial, por ejemplo, estimó en 1994 que unas 300 grandes repre‐sas eran construidas cada año alrededor del mundo, desplazando cerca de 4 millones de personas en contra de su voluntad. Así mismo, el Banco Mun‐dial sigue respaldando y patrocinando tales proyectos ‐ a menudo violando sus propias directrices.

Planificación de arriba hacia abajo

Frente a los serios problemas de agua – sequías, escasez, inundaciones, de‐gradación ambiental, sedimentación etc. ‐ la respuesta preferida de muchos planificadores, políticos, servidores públicos, técnicos y empresarios se halla en las crecientes formas globales de manejo. Este enfoque es instrumental e inevitablemente de arriba hacia abajo. No deja espacio para una verdadera participación (Hildyard).

Imponiendo estructuras institucionales

La formación de organizaciones ha sido una fértil área de interferencia polí‐tica para construir Nación y para promocionar la ‘eficiencia’ y la ‘democracia directa’. Se puede observar la introducción desde arriba de estructuras orga‐nizativas y reglas estandarizadas en el campo del manejo de riego y otras áreas del uso del agua y de la tierra.

Estas estructuras, a menudo estandarizadas y teóricas, no se construyen sobre estructuras existentes, ni mejoran su consolidación y adaptación a nuevas circunstancias. Por el contrario, nuevas instituciones son sobreim‐puestas y reemplazan los sistemas existentes de toma de decisiones. Mien‐tras estas últimas son a menudo el resultado de un largo proceso evolutivo y responden en gran parte a las necesidades y capacidades de los actores loca‐les, las primeras carecen de suficiente legitimidad para funcionar como una institución representativa.

La burocratización de las actividades del agua a menudo transfiere mucho de la toma de decisiones fuera de la localidad, suprimiendo de esta manera la memoria institucional de un lugar (Tjerkstra en Vincent, 4). En consecuen‐cia, estas nuevas instituciones rápidamente amenazan los sistemas locales de

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manejo de los recursos naturales y debilitan la representación de los grupos desfavorecidos.

Como las estructuras existentes de manejo y de usuarios no son tenidas en cuenta, las mujeres tienden a experimentar un deterioro en su poder de to‐mar decisiones. Por una parte, los planificadores sesgados (ver mas adelante ‘Los planificadores no están bien informados) no tienen en cuenta a las mu‐jeres para funciones importantes en las nuevas estructuras institucionales. Por otra parte, como los dirigentes y usuarios locales son mantenidos al margen del manejo del agua, las mujeres tienden a experimentar un cambio: pasan de ser usuarias directas con derechos al uso a ser miembros de un hogar sin derechos directos, pero todavía con muchas responsabilidades (acerca del agua).

Los planificadores tienen sus ‘ángulos muertos’

Las metodologías para la planificación de las cuencas tienden a ser altamen‐te reduccionistas en su manera de tratar las demandas agrícolas, industriales y ecológicas (Rondinelli, 1981). Las necesidades están a menudo determina‐das sin considerar las actuales necesidades y patrones de uso del agua, que han evolucionado con base en reglas empíricas de cómo debe ser suminis‐trada el agua.

Mientras las agencias públicas y los profesionales son expertos en hacer intervenciones hidráulicas sofisticadas, usualmente carecen del conocimien‐to local que les permitiría obtener una completa comprensión de las realida‐des en el terreno. “La experiencia rural directa está limitada a visitas breves y apresuradas... Estas presentan seis prejuicios respecto al contacto con y el aprendiza‐je a partir de la gente más pobre. Estos reparos corresponden a los siguientes aspec‐tos: urbano‐espacial ‐zonas aledañas a las vías asfaltadas y corredores viales; proyec‐to ‐hacia zonas donde existen proyectos; la persona ‐hacia las personas privilegiados, hombres antes que mujeres; las estaciones climáticas; la diplomacia y a nivel profe‐sional, limitados a los criterios de la especialidad del observador externo. Como re‐sultado de lo anterior la población rural más pobre es marginada del proceso y la naturaleza de su pobreza poco entendida” (Chambers, 1993).

Esto está ilustrado por el hecho de que las nuevas estructuras institucionales, a menudo introducidas por el Estado, tienden a asumir que el hombre tiene el control sobre la propiedad y sobre las decisiones acerca de los cultivos, etc. En la toma de decisiones acerca del suministro de agua doméstica, los hombres son por lo general los principales actores en el desarrollo de los

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acuerdos sobre los proyectos de suministro de agua y fuentes de informa‐ción acerca de los problemas de salud en un área determinada. Sin embargo, en muchas culturas el hombre a menudo sabe relativamente poco acerca de la eficiencia del abastecimiento de agua, mientras que las mujeres conforman el mayor grupo de usuarios. El suministro de información hidrológica y de la demanda de agua por parte de las mujeres, las principales usuarias a nivel de los hogares, es por lo general un campo olvidado.

La inclinación de los planificadores a considerar solo a las personas y grupos de interés más cercanos a su concepción de la situación y a seguir las planea‐ciones y metodologías de investigación convencionales, frustra en gran me‐dida los efectivos procesos de participación. La participación solo será posi‐ble si los cronogramas, foros de discusión etc. son adaptados a la realidad cotidiana y a las restricciones de cada grupo de actores.

La falta de enfoques hacia procesos alternativos es una de las principales causas para el grado tan bajo de participación de la mujer. Como las mujeres tradicionalmente desarrollan otros papeles que los hombres, tienen otros horarios de trabajo cotidiano y tienden a congregarse en otras localidades geográficas. Con el fin de facilitar realmente su participación, el proceso de toma de decisiones debe ser diseñado de tal manera que se ajuste a las prác‐ticas diarias de las mujeres (S. Claassen).

Falta de intercambio y acceso a la información

Las estructuras oficiales de manejo del agua, creadas para apoyar los flujos de información a nivel nacional y regional, están usualmente establecidas entre burocracias sectoriales. Rara vez tienen la iniciativa de compartir in‐formación con los representantes ‘populares’ como un objetivo principal, aunque muchos miembros de las agencias locales quisieran tener más tiem‐po para trabajar con el público.

Aún si la información está disponible, no todos los grupos involucrados tienen acceso a ella. Por ejemplo, la información es presentada en un idioma desconocido para los grupos quienes no pertenecen a la élite política e inte‐lectual (Censat “Agua Viva”).

Los datos de las agencias públicas son por lo general mucho más accesibles a los partidos poderosos que consultan a los funcionarios directamente en esas oficinas. Esto también tiende a disminuir efectivamente el campo de acción de los representantes técnicos locales y los intermediarios oficiales quienes

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son el principal contacto de la población más pobre y menos móvil, confor‐mada en gran parte por mujeres.

1.3 Conclusión: Falta de valoración de las capacidades, estrategias y cultu‐ras locales

Las organizaciones para la administración de las actividades y los derechos al agua, generalmente estandarizadas, han sido creadas para cumplir propó‐sitos específicos, como asegurar la generación de fondos para mejorar el desempeño en la eficiencia de la producción o uso del agua. Sin embargo, pueden haber existido acuerdos institucionales anteriores para garantizar la adecuada distribución o las oportunidades para la producción, el manteni‐miento etc. De hecho, existe una gran riqueza de sistemas de manejo hídrico sostenibles que nunca han sido reconocidos (Véase Agarwal).

Sin embargo, son muchas las ONGs y comunidades locales que experimentan que no hay suficiente reconocimiento de las capacidades de la población local para el manejo del agua. En consecuencia, una serie de técnicas especia‐lizadas en la recolección de agua es ignorada simplemente porque no se ajustan a las descripciones técnicas usadas generalmente por las agencias. O porque no se espera que rápidamente generen el incremento aspirado en la producción de los cultivos, o que cumplan con las metas oficiales.

El trabajo de la comunidad local para mantener, rehabilitar y desarrollar el manejo hídrico y los sistemas de tierras de manera sostenible a menudo tie‐ne lugar en medio de un gran aislamiento y anonimato. Por el contrario, la población local es por lo general acusada de ser el principal agente destruc‐tor de los recursos naturales. El argumento de su incapacidad para cuidar las vertientes es entonces usado para tomar el control sobre estos recursos sin su consentimiento.

Esto no quiere decir que los regímenes comunitarios carezcan de debilida‐des. No puede desconocerse que a menudo hay un conflicto potencial entre el control local sobre los recursos agua y tierra y la explotación no sostenible. Los regímenes comunitarios no son idílicos ni románticos, ni por eso libres de las desigualdades internas, de injusticias sociales y de prácticas destructi‐vas del medio ambiente. Así mismo, debe destacarse que los actuales mode‐los de uso del agua pueden estar sesgados según el género y ser socialmente injustos.

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Sin embargo, hay que subrayar, que a pesar de todas sus desigualdades los regímenes comunitarios muestran ‘una equidad inusual’ (Netting, 1997). Los regímenes de propiedad común son manejados de manera sostenible “siem‐pre que los miembros del grupo conserven el poder de definir el grupo y de manejar sus propios recursos” (George en Goldman, 1998: xii).

2. Hacia dónde ir?

“…el manejo efectivo de los recursos hídricos requiere un enfoque holístico que vincule el desarrollo social y económico con la protección de los ecosistemas natura‐les....Segundo, el desarrollo y el manejo hídrico debe basarse en un enfoque participa‐tivo que involucre, en todos los niveles, a los usuarios, los planificadores y a los políti‐cos. Tercero, [tanto] las mujeres [como los hombres] juegan un papel vital en el sumi‐nistro, el manejo y la salvaguardia del agua…. Un manejo integrado de los recursos hídricos se basa en la percepción del agua como parte integral del ecosistema, un recur‐so natural y un bien económico y social.” (Banco Mundial, p. 24, 1993).

Cada año, cerca de cuatro millones de personas son desplazadas debido a proyectos de infraestructura hídrica a gran escala, muchos de los cuales son patrocinados por el Banco Mundial. El problema del desplazamiento masivo forzado es una atroz característica del mal diseño y de la no participación en la planificación de las cuencas. A estas personas desplazadas les quedan pocas opciones de supervivencia. La mayoría de ellos pertenecen a los secto‐res desfavorecidos, y son obligados a abandonar condiciones de vida soste‐nibles para hacer frente a los avatares de vivir como trabajadores sin tierra, habitantes de tugurios, o colonos en un medio ambiente desconocido.

Las mujeres son especialmente afectadas por estos cambios. Ellas y sus fami‐lias, los niños en particular, enfrentan el desalojo, la contaminación y la agu‐da escasez del agua. Sin el acceso a la variedad de fuentes naturales de ali‐mento y medicina que tenían los desplazados en el pasado, hoy en día la migración forzada a menudo conduce a serios problemas de desnutrición y mala salud, reduciendo así significativamente la flexibilidad de las familias, en las cuales las mujeres son uno de los principales actores.

Considerando la escala de la degradación ecológica y la opresión humana, el manejo del agua ha llegado a una encrucijada. Nosotros hacemos un fuerte llamado a la Visión Mundial del Agua y el Marco para la Acción para que den prioridad a los siguientes principios y medidas concretas:

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2.1 Replanteando los objetivos del manejo de cuencas

Las políticas sectoriales y estructuras institucionales predominantes relacio‐nadas con la energía, la agricultura y el transporte tienen un tremendo im‐pacto sobre las economías y culturas que dependen de las cuencas.

Rechazar el actual manejo de las cuencas a gran escala, enfocado al creci‐miento e implementado desde arriba, implica que no basta con cuestionar el significado del manejo, sino también y más fundamentalmente, los fines de éste. Esta es la razón por la cuál la Visión Mundial del Agua y las acciones para lograr esta Visión deben tratar la pregunta: “¿Cómo podemos fortale‐cer la población para que obtenga un adecuado y equitativo suministro de agua y energía a largo plazo? ¿Cómo reducir el poder destructivo de las inundaciones [y sequías], y proteger las vertientes de la degradación?” (McGully, 1996: p. 188).

El principal objetivo de los esfuerzos de manejo y restauración de cuencas debería ser permitir a los ríos y vertientes cumplir sus funciones ecológicas vitales y beneficiar a la población que depende de ellos como fuente de in‐gresos o para su refugio, alimento, leña, forraje, medicina, identidad cultural y otras necesidades básicas.

� Los gobiernos, los donantes y las instituciones internacionales (por ejemplo el Fondo Monetario Internacional (FMI), la Unión Europea, la Orga‐nización Mundial del Comercio (OMC)) necesitan evaluar las actuales co‐rrientes de liberalización económica, debido a su impacto sobre las bases de subsistencia ecológica y cultural de millones de grupos vulnerables y sobre la economía en general. Esto implicaría reformas fiscales, adaptación de convenios de comercio, además de políticas de inversión formales, nuevos conjuntos de medidas y regulaciones, así como la creación e implementación de mecanismos de control y de un adecuado monitoreo12[12].

� En vista del impacto sin precedentes de las empresas comerciales sobre los ecosistemas de las cuencas (como la generación de energía, la minería, la tala de árboles, los vertederos industriales), los gobiernos, las agencias pú‐blicas internacionales y las asociaciones privadas de negocios deberían emi‐

12[12] De manera más general, la prevención de la pobreza y demandas de destrucción ambiental requiere, primero que todo, que las sociedades occidentales y las economías que están emergiendo en el Sur, abandonen los niveles de consumo y producción cada vez menos sostenibles. El reto está en diseñar y adoptar caminos social y ecológicamente benignos dirigidos a satisfacer y suplir las necesidades.

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tir pautas estrictas para monitorear y controlar la conducta del sector priva‐do. A las compañías que se niegan a aceptar la primacía de las necesidades de las comunidades locales y que no las respetan como sus socios igualita‐rios en las actividades de desarrollo y conservación, no debería permitírseles operar en tales áreas. Es necesaria más transparencia en los objetivos, justifi‐caciones y métodos de uso de la tierra y del agua para permitirle al público en general incrementar su participación en el control y protección de los recursos naturales.

� Los inversionistas, las compañías y los donantes multilaterales deberían enfrentar un escrutinio más intensivo que antes por parte de los gobiernos, los accionistas, las ONGs, los medios de comunicación y – cada vez más – de sus propios funcionarios. La colaboración entre el Sur, el Norte y el Este y el compartir información es esencial para garantizar que las actividades co‐merciales en una parte del mundo determinen la reputación y las utilidades de una compañía en países y regiones a cientos de millas de distancia13[13].

� Los gobiernos e instituciones internacionales como la Cámara de Co‐mercio Internacional deberían tratar con prioridad el problema de ʺfree ri‐dersʺ, es decir, de las compañías que siguen disfrutando de los beneficios del acceso al mercado (como los sectores de madera y minerales) sin hacer sufi‐cientes esfuerzos para adoptar los estándares internacionales14[14].

2.2 Toma de decisiones

“La participación es un proceso en el cual los actores influyen la formulación de las políticas, el diseño de alternativas, las elecciones de inversión y las decisiones de manejo que afectan sus comunidades y establecen el necesario sentido de propiedad” (Banco Mundial, p 16, 1993).

Cientos de millones de personas, que son incapaces de suplir sus necesida‐des básicas a partir del mercado, encuentran cada vez más difícil depender de las prácticas tradicionales de subsistencia ya que gran parte del entorno natural es destruido por los proyectos de desarrollo patrocinados por el gobierno o el sector privado (por ejemplo la introducción a gran escala de la explotación de aguas subterráneas para cultivos de exportación, áreas indus‐

13[13] El hecho de que algunas de las compañías involucradas en el manejo del agua estén estableciendo sus propios estándares sugiere una mayor sensibilidad hacia las necesidades de la población local y medio ambiente (Colchester 1999; 53). 14[14] Por ej: La Declaración de los Derechos Humanos de las NU, la Convención de la Biodiversidad, Convención OIT artículo 169.

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triales, grandes proyectos de canalización y plantaciones de monocultivos). Su realidad es esencialmente diferente de cómo la perciben aquellos funcio‐narios, banqueros y consultores que actúan a distancia del terreno, y a menu‐do toman decisiones de largo alcance sobre el futuro de la población y los recursos hídricos. Por supuesto, estos expertos del recurso agua nunca llegan a conocer las consecuencias de sus decisiones.

Para evitar tales inconsistencias, los gobiernos deberían asegurarse que el po‐der y los medios para alcanzar la supervivencia económica y el desarrollo, estén situados tan cerca de la comunidad como sea posible. Es necesario lograr mayores niveles de autosuficiencia económica y permitir más autodetermina‐ción, sin suponer que las comunidades locales pueden suplir todas sus necesi‐dades (Daly et al, 1989). Como lo concluyen Hildyard et al: “...sólo cuando todos los que tienen que vivir de una decisión tengan una voz en la toma de esa decisión, se podrán garantizar los controles y equilibrios en el poder, que son tan importantes para el funcionamiento de los proyectos comunitarios” (Hildyard et al, 1997).

Las comunidades locales a menudo experimentan un círculo vicioso de ais‐lamiento y falta de contactos, información, medios financieros, reconoci‐miento y apoyo político. A menos que este círculo se rompa, las prácticas locales de manejo de agua y uso de la tierra no tendrán oportunidad de mos‐trar su potencial como una alternativa más sostenible para los sistemas do‐minantes de explotación de los recursos naturales.

Con el fin de romper este círculo vicioso y de permitir la descentralización en la toma de decisiones, la participación no debe seguir limitada a los bajos niveles de partici‐pación anteriormente mencionados. Un mayor esfuerzo debe ser dirigido al estable‐cimiento de estructuras para la toma de decisiones que permitan a las mujeres, a los pobres de las áreas urbanas, las familias rurales sin tierra, las comunidades indíge‐nas y otros grupos desfavorecidos participar en la planificación y el manejo, y si es posible, contribuir activamente para una toma de decisiones autónoma.

Las ONGs, consultores, gobiernos, universidades y donantes tienen mucho que ofre‐cer en el campo de la redistribución y regulación del acceso a los recursos naturales. Sus actividades deben conducir a mejorar las posibilidades de los grupos marginales para reclamar y proteger su acceso a tales recursos.

Todo esto requiere una nueva sensibilidad hacia las necesidades y priorida‐des de la población local y sus sistemas de manejo de los recursos, como se hace explícito en las siguientes recomendaciones:

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� Quienes desean colaborar con los actores locales deberían estar prepa‐rados a establecer un compromiso a largo plazo para generar confianza y colaboración. Involucrar desde el primer momento a todos los actores en el proceso de toma de decisiones, requiere la destinación de tiempo y recursos financieros para establecer la posición negociadora / concertadora de los actores locales.

� Los gobiernos, los donantes y los científicos deben vincularse a las ini‐ciativas locales y dar prioridad a las necesidades y requerimientos políticos de los grupos marginados y oprimidos. Esto puede llevarles a tomar medi‐das que entren a debilitar el poder de los grupos dominantes; mejorando por ejemplo, la posición de las mujeres y promoviendo una reforma agraria (Hildyard et al, 1997).

� La capacidad de las comunidades locales y los pueblos indígenas para influir efectivamente en la toma de decisiones que afectará sus condiciones de vida es clave para un resultado exitoso de cualquier iniciativa de manejo hídrico. De esta manera, todos los actores deberían tener una oportunidad de estar realmente involucrados en las evaluaciones conjuntas de impacto ambiental y social.

� Principios como el de ‘consentimiento previo y a conciencia’ y el ‘prin‐cipio de precaución’ han sido establecidos como elementos básicos de los procedimientos y estándares relacionados con las intervenciones públicas o de la industria privada sobre los recursos hídricos y de tierras de la comuni‐dades locales (Colchester, 1999).

� Considerando los efectos nocivos de muchos modelos de infraestructu‐ra hídrica a gran escala sobre la población local y su entorno natural, es cru‐cial desarrollar y presentar alternativas durante las primeras etapas del pro‐ceso de la toma de decisiones. En este sentido existe la urgente necesidad de incluir los méritos potenciales del conocimiento existente como una parte intrínseca de todos los procesos de toma de decisiones.

� Toda información relevante para un proceso particular de toma de decisio‐nes debería ser accesible ‐tanto en su forma como en su contenido‐ a todos los actores involucrados. Por esta razón los instrumentos e instituciones que facili‐tan el intercambio de información entre los niveles nacional y local, y entre los actores dentro de las cuencas deberían recibir una atención prioritaria.

� Los esfuerzos deberían estar dirigidos a crear sistemas de monitoreo que sean manejados por las comunidades locales. Estos sistemas deberían

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permitir la incorporación de indicadores que reflejen el conocimiento local ‐ incluyendo las áreas de conocimiento específico de las mujeres ‐ con miras a incrementar el poder de los actores locales sobre los procesos de toma de decisiones (Censat “Agua Viva”). Se requiere desarrollar enfoques participa‐tivos desde una perspectiva de género, que respondan adecuadamente a las necesidades y capacidades de las mujeres en la toma de decisiones a nivel local y a niveles más altos.

� Las agencias internacionales de desarrollo deberían rechazar los enfo‐ques desde arriba, e incrementar el control y la responsabilidad de sus fun‐cionarios. Al establecerse un enfoque desde la base, permitiría la pronta incorporación del conocimiento local en las alternativas de desarrollo y de‐mandaría un proceso de toma de decisiones verdaderamente participativo, basado en el diálogo. El hacer a los funcionarios más directamente responsa‐bles fortalecería su compromiso y exigiría un análisis mucho más crítico de los expertos involucrados en los diferentes niveles. Una vez más, esto impli‐ca una distribución diferente del tiempo (y del dinero) a lo largo de todo el proceso de la toma de decisiones, con un mayor énfasis en el diseño y plani‐ficación en las primeras etapas.

� Se hace un llamado a los donantes bilaterales y financiadores multilatera‐les para que condicionen su financiación para los modelos hídricos a un mane‐jo de cuencas basado en la comunidad y al no desplazamiento de la población local, con el fin de evitar que los fondos externos aceleren la espiral de pobreza y degradación ambiental.

� Existe una urgente necesidad de desarrollar e implementar indicadores alternativos de ‘desarrollo’ para dirigir la toma de decisiones y las inversio‐nes en las cuencas. Es esencial que estos indicadores sean desarrollados en colaboración con todos los grupos de interés implicados directamente en la toma de decisiones y en la implementación de políticas.

� Aún cuando se asume la necesidad de proyectos de infraestructura hídri‐ca a mayor escala, existe una necesidad constante de asegurar que únicamente sean implementados aquellos proyectos que satisfagan ampliamente los obje‐tivos de equidad y viabilidad económica, financiera, ecológica y social.

� Hay una gran oportunidad de aprender de las lecciones y ejemplos positivos, y de abrir el espacio para experimentar con nuevas maneras de toma de decisiones.

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Esta serie de recomendaciones implica que las agencias de desarrollo y otros agentes externos deben hacer claras elecciones acerca de con quienes traba‐jan. Como lo plantea Larry Lohmann: ʺCulpar un gobierno contraparte o sus departamentos cuando, por ejemplo, un proyecto suprime la participación de la po‐blación local en el manejo (del agua), no debería tener lugar en agencias que están comprometidas con el fomento de una participación y un control local real. Debería ser responsabilidad de los funcionarios de las agencias el evaluar de antemano si es o no probable que un gobierno contraparte apoye la participación local, y no involu‐crarlo si esta evaluación es negativaʺ (Lohmann en: Hildyard et al, 1997:24). Las ONGs y los donantes deberían determinar su propia participación en pro‐gramas conducidos por las agencias internacionales, por el sector privado o por gobiernos, de acuerdo al grado en que tales iniciativas incorporen un compromiso real de un cambio estructural, y a la manera cómo manejen los requerimientos políticos de todos estos grupos.

2.3 Derechos a la tierra y al agua

La seguridad de los derechos locales a la tierra y al agua, o los derechos de los usuarios, es la base para la conservación del ecosistema y el bienestar de la población local. El establecimiento legal de los derechos de uso y propie‐dad de las comunidades locales e indígenas, así como de las familias sin tierra es un requisito para la verdadera participación en los procesos de to‐ma de decisiones. Estos derechos deberían ser establecidos como un requisi‐to para cualquier intervención en los ecosistemas de las cuencas.

� Es necesario el reconocimiento de los títulos tradicionales sobre la tierra y el agua así como una mayor colaboración entre gobiernos y la población local, por medio de la cual esta última resulte la encargada del manejo de las tierras publicas y los recursos hídricos, a condición de que se le dé un uso sostenible. Al mismo tiempo, deben hacerse acuerdos legales para lograr una verdadera reforma agraria, como alternativa a las prácticas políticamente más convenientes que destinan las tierras de propiedad comunal menos propicias para fines agrícolas. Existe una necesidad inmediata de incremen‐tar la atención prestada a los derechos de las familias sin tierra (E. Venkat Ramnayya).

� Mientras que el reconocimiento de los derechos a la tierra y al agua es esencial, en sí no es suficiente. Los gobiernos y los donantes deberían prestar mucha más atención al diseño y la implementación de programas y activi‐dades integradas de desarrollo, en las cuales una apropiada asistencia técni‐ca, programas de crédito y salud respondan a las necesidades y percepciones

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de las comunidades locales y a las demandas de uso sostenible de la tierra y del agua.

� Debe admitirse también que los sistemas de derechos tradicionales o consuetudinarios están a menudo fuertemente sesgados por género. Mien‐tras el reconocimiento político y la seguridad de los sistemas de derechos tradicionales es esencial, el empoderamiento de las mujeres y la promoción de la equidad de género, requiere reformas legales progresivas que permitan a las mujeres obtener más y mejores derechos que los que usualmente tienen (M. Zwarteveen).

2.4 Las instituciones y la capacitación

En muchos países, la reforma institucional suele considerar las cuencas co‐mo la unidad apropiada para el análisis y el manejo coordinado (Banco Mundial 1993). El hecho de que la mayoría de los gobiernos han fracasado en el reconocimiento del manejo local del agua no significa necesariamente que se haya acabado ese manejo por parte de las poblaciones locales o su posesión de los recursos hídricos.

Las prácticas locales de manejo del agua a menudo permanecen invisibles, saliendo sólo a la luz cuando hay un conflicto de intereses dentro de las co‐munidades o entre las comunidades locales y el mundo exterior. Diciéndolo más positivamente, existe también un creciente número de iniciativas y oportunidades para fomentar la colaboración entre la población local, las autoridades del Estado y otros grupos en apoyo al manejo local sostenible de (parte de) las cuencas.

Para mejorar aún más una colaboración exitosa se deben cumplir las siguien‐tes condiciones:

� La subsidiariedad: “El principio que nada que pueda hacerse satisfactoria‐mente a un nivel más bajo de gobierno, debe hacerse a un nivel más alto” (Banco Mundial 1993: 15). Este principio requiere métodos de planificación partici‐pativa, toma de decisiones y ejecución que permitan que el manejo de micro‐cuencas sea oficialmente confiado a las instituciones locales que representan verdaderamente a todos los sectores ‐ incluyendo las mujeres. Además, esto implica que las estructuras de gobierno, los mandatos y los recursos finan‐cieros sean destinados en beneficio a las micro‐cuencas.

� Los esfuerzos por proteger o restablecer los intereses de la población local y su medio ambiente, indudablemente comienzan con una gran inversión de

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tiempo y compromiso para fomentar la unidad y un objetivo común dentro de la comunidad y para fortalecer o crear instituciones locales que represen‐ten y respondan a las necesidades y capacidades de la comunidad. Existe una necesidad urgente de permitir a estas instituciones obtener un estatus legal, y generar compromisos políticos dirigidos a su reconocimiento.

� Es crucial prestar más atención al grado de sensibilidad de género de las instituciones existentes y las recientemente creadas, y a la adecuada repre‐sentación de las mujeres en éstas.

� Es vital apoyar a las ONGs15[15] que cumplen el papel de apoyar a las comunidades locales a largo plazo – como catalizadores ‐, y que constituyen un vínculo esencial entre estas comunidades y otras instituciones (donantes y del gobierno).

� El agua debería ser considerada como un bien común. El gobierno, las agencias donantes, y las ONGs necesitan apoyar la creación de instituciones abiertas, responsables y representativas que consoliden o restablezcan la autoridad de los regímenes comunales locales. Como tal, el papel de la po‐blación sin tierra puede ser crucial; pues en ciertas regiones ellos conforman la gran mayoría de los actuales usuarios de estos bienes comunes (E. Venkat Ramnayya).

� En aquellos lugares donde la población local ha dejado de considerar las instituciones formales como estructuras organizativas viables y útiles, es nece‐sario promover cambios con el fin de volver las estructuras institucionales verdaderamente efectivas y representativas de la realidad en la que operan.

� En la medida en que el cobro del agua es aceptable como una herra‐mienta apropiada para conservar y manejar los recursos hídricos, las comu‐nidades locales deberían recibir la responsabilidad de racionalizar el sistema tarifario del agua de acuerdo con prioridades convenidas.

� Facilitar discusiones estratégicas entre las ONGs del hemisferio Sur y Norte, con el objetivo de identificar metas y retos comunes y el papel de las ONG respecto a otros grupos de actores importantes, y definir acciones co‐munes relacionadas con el manejo hídrico en general (Censat “Agua Viva”).

� Los institutos de investigación y los sectores de educación formal e in‐formal deberían ser incluidos como actores activos en la tarea de desarrollar

15 [15] Estas ONGs deberían contar con un número de características, las cuales son posteriormente

especificadas en la sección 2.6.

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capacidades. Su papel de transmisores de conocimiento y de facilitadores de un intercambio de conocimiento entre los diferentes grupos de actores nece‐sita ser fortalecido (Censat “Agua Viva”).

� Los hogares son importantes en el manejo cotidiano del agua. Es a este nivel que pueden resolverse eficazmente desigualdades de género. Por esta razón, los políticos e investigadores deberían enfocarse más hacia cambios a este nivel (M. Zwarteveen).

2.5 Enfoque del Ecosistema

Una parte importante del potencial hídrico de las cuencas puede encontrar‐se fuera de los actuales ríos, en las vertientes, en las áreas de las cabeceras. El desarrollo de los recursos de tierra y agua bajo ninguna circunstancia debe‐ría traspasar los límites impuestos por la cantidad y frecuencia natural de las precipitaciones, los procesos naturales de escorrentía del agua y del trans‐porte de sedimentos, la textura natural y los contornos de las superficies de tierra, las prevalecientes estructuras de distribución de vegetación y fauna multiestratificadas, los patrones de viento y temperatura y otras condiciones geomorfológicas relevantes (Paranjpye, 1999).

� El énfasis a menudo exclusivo hacia la agricultura (de riego) necesita abrir paso a un enfoque mucho más amplio de ‘manejo de los recursos natu‐rales’, tales como la pesca, productos no maderables del bosque, y sistemas más integrados de agroforestería y forestería análoga16[16]. Considerando la escasez de agua y las condiciones del suelo, estos últimos sistemas de uso de tierra son a menudo una alternativa complementaria, mucho más segura y viable para suplir las necesidades básicas17[17].

� Es urgente crear el marco teórico apropiado para el manejo integrado de los ecosistemas. Respecto a los ecosistemas de agua dulce, esto implica con‐centrarse en las cuencas. Actualmente, un número de iniciativas desde la base está desarrollándose alrededor del mundo. Estas alternativas deberían ser tomadas muy seriamente y comparadas con los enfoques actualmente establecidos y tan arraigados de la creación automática –generalmente de

16[16] El potencial de los sistemas de producción a pequeña escala e intensivos requiere mucha más atención. Estos sistemas, a menudo basados en planteamientos tradicionales hacia los recursos naturales, pueden competir con la productividad por hectárea de sistemas a gran escala intensivos en capital y extensivos en mano de obra. 17[17] Este es en particular el caso en las áreas secas con suelos pobres.

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arriba hacia abajo ‐ de las Autoridades de las Cuencas (Basado en E. Venkat Ramnayya).

� Se debe prestar mucha atención al desarrollo de políticas económicas y ambientales que establezcan los ‘servicios ambientales’ como una actividad reconocida y económicamente importante. Hay una urgente necesidad de establecer sistemas que incluyan una compensación financiera por estos servicios. Así, las actividades cotidianas de protección de la naturaleza se convertirán en una fuente regular de ingresos y en una actividad económica reconocida (Censat “Agua Viva”).

2.6 Tecnología y planeación

La planeación para el futuro debe incluir una evaluación de la disponibili‐dad del agua y el potencial óptimo sostenible del uso en las áreas de cabece‐ra. A este respecto, hay generalmente una comprobada necesidad de tecno‐logías a pequeña escala, basadas en las capacidades de manejo existentes y en los sistemas de manejo local aún existentes o re‐establecidos. Las tecnolo‐gías ‘apropiadas’ que se ajustan al contexto socioeconómico y cultural cons‐tituyen las mejores opciones de llegar y beneficiar a los sectores desfavoreci‐dos de la sociedad. De ahí se propone que:

� “Si las ‘tecnologías apropiadas’ deben cumplir su objetivo de abordar las nece‐sidades humanas de un modo equitativo, idealmente deben ser promovidas por las personas que se beneficien de ellas y que las apliquen. Hay que recalcar el hecho de que la gente en cuyo nombre está siendo instalada la tecnología, debe voluntariamen‐te aceptarla y participar en su implementación; donde esto no se dé, los supuestos beneficiarios deben entender qué es la tecnología, cómo funciona y quiénes son los que tienen probabilidad de ganar o de perder” (McCully 1996: 189). Los proyectos de manejo del agua sólo tienen probabilidad de ‘tener éxito’ si todos los sec‐tores a nivel de la comunidad ‐incluyendo las mujeres‐, han sido capaces de determinar su diseño, operación e implementación.

� Los enfoques y herramientas de manejo provenientes de las experien‐cias locales deben ser identificadas y financieramente apoyadas si las necesi‐dades básicas y los requerimientos de la población más pobre han de ser satisfechos. Actualmente, estas alternativas locales tienden a ser ignoradas por que son difíciles de situar y aún más difíciles de comprender en térmi‐nos de la moderna terminología de la cooperación para el desarrollo. Ade‐más, por ser por lo general de pequeña escala, no tienen cabida en el finan‐ciamiento institucional o la integración en iniciativas de desarrollo a mayor

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escala (Task Force GOI River Basin, India 1998). La población local que vive en áreas inundables a menudo utiliza sistemas de manejo que garantizan su seguridad mientras que se respeten las principales características ecológicas de estas zonas inundables. Estos sistemas deben ser reconocidos y apoyados.

� Es esencial apoyar el reconocimiento de la sabiduría local e indígena y dar inicio a inventarios y análisis más sistemáticos de los enfoques existentes del manejo del agua. Hay una urgente necesidad de hacer un inventario de la riqueza de los métodos agrícolas tradicionales e innovadores, desarrollados para reducir las consecuencias hidrológicas negativas de, por ejemplo, la agri‐cultura de ladera. Técnicas de irrigación a pequeña escala han demostrado su eficacia en incrementar la producción sin trastornar la hidrología local.

� En vez de utilizar el escaso capital local para emprender nuevos proyec‐tos de infraestructura hídrica a mediana o gran escala, debería darse priori‐dad a las micro‐estructuras de recolección, conservación y uso de la hume‐dad del suelo en las cabeceras de los ríos o quebradas. En consecuencia la elección de tecnología debe seguir una planeación, que empieza en el punto de origen localizado en la zona más alta de la cuenca hidrográfica, desciende a lo largo de los afluentes tributarios menores y mayores, luego sigue a lo largo del cauce principal hasta la parte más baja del estuario. La formulación y ejecución del proyecto debe también comenzar en las cordilleras y termi‐nar en los valles.

� Las ONGs, a través de su compromiso por lo general a largo plazo con las comunidades o pueblos indígenas, han adquirido un amplio conocimien‐to de enfoques y técnicas social y ecológicamente sostenibles. El énfasis debe hacerse sobre la recopilación de información y sobre la creación de redes, facilitando el intercambio de información, conocimientos y experiencias entre las comunidades de diferentes cuencas.

Debe destacarse que la relación entre las comunidades locales y las ONGs a menudo conlleva conflictos de opinión, poder y funciones. De esta manera, se requiere más apoyo para las ONGs que: ‐ respetan a las comunidades locales como a iguales; ‐ han desarrollado enfoques participativos específicos para cooperar con

los grupos de interés locales; ‐ se aseguran que todos los actores involucrados estén efectivamente re‐

presentados en la totalidad de los procesos de toma de decisiones;

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‐ están dirigidas al empoderamiento de los actores locales, y ‐ idealmente, buscan alcanzar el punto en que dejarán de ser necesarias

para los actores locales (S. Claassen). 2.7 Rehabilitación /Restauración

“Lograr un río sano requiere tener una vertiente sana..” (McCully: 1996: 189). Para detener la degradación, es imperativo colaborar para la rehabilitación de los recursos degradados.

Para combatir la marginación de una gran parte de la población rural y la subsecuente migración a los suburbios urbanos, la consolidación y rehabili‐tación de las prácticas del uso de la tierra y el agua debe considerarse como una prioridad de primer grado. La rehabilitación de las cuencas y los ecosis‐temas relacionados, a menudo frágiles (por ej. los humedales, manglares, ecosistemas costeros, bosques y pastizales) contribuirá de manera significa‐tiva a la producción sostenible de alimentos y otras necesidades básicas. Para esto se requiere que numerosas técnicas tradicionales de uso de la tierra y del agua, notablemente en las áreas (semi) áridas, sean fortalecidas o adap‐tadas. Si la comunidad internacional está verdaderamente interesada en tratar estos problemas sociales y ambientales, una ‘agenda de restauración’ debería dirigir las planeaciones e inversiones futuras. Tal agenda debería incluir entre otras las siguientes acciones:

� El desafío es intercambiar y facilitar la retroalimentación mutua entre los numerosos sistemas establecidos de almacenamiento de agua y/o siste‐mas de irrigación en los diferentes rincones del mundo. Existen varios ejem‐plos prometedores de nuevas o adaptadas técnicas que ayudan a reducir los problemas de evaporación y contaminación que existen alrededor del mun‐do, por ej. el sistema ‘muang faai’ en Tailandia, los ‘subaks’ en Bali o las ‘zanjeras’ en Filipinas.

� Una exploración inmediata y sistemática del conocimiento local sobre las cuencas y los enfoques locales de manejo, es un requisito para apoyar esfuerzos locales viables de rehabilitación. Aparte de documentar el conoci‐miento, debe prestarse especial atención a un análisis del potencial de estos enfoques —a menudo micro‐cuencas— para ser aplicados a gran escala —por ej. en grandes vertientes o cuencas.

� Es crucial considerar más a fondo las agendas de acción concreta para la rehabilitación (y re‐orientación) de los sistemas existentes de recolección de

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agua y de manejo del uso de tierras, los cuales han sido propuestos por or‐ganizaciones en diferentes lugares del mundo. Estas agendas sugieren entre otras, qué acciones son tomadas como prioridad:

� La conservación, y la recarga necesaria de la superficie, sub‐superficie y los acuíferos subterráneos más profundos, deben ser tratadas como priori‐dades interdependientes e inseparables del proceso de recuperación de las cuencas.

� Los sistemas de pastoreo en los entornos áridos han logrado hacer frente a las asperezas de las condiciones ambientales y climáticas. Es crucial com‐batir las fuerzas que perjudican estos intrincados sistemas de supervivencia, especialmente la expropiación de tierras y agua, y los esfuerzos por ‘desarro‐llar’ la economía de pastoreo socavando pozos, y cercando y privatizando las tierras comunales de pastoreo (McCully, 1996).

� La agricultura a régimen natural de lluvias continuará proporcionando la mayor parte del suministro de alimentos, en particular en los países en vías de desarrollo. Hay una necesidad de más apoyo para la consolidación o el mejoramiento de los sistemas de recolección de agua existentes, tales co‐mo la agricultura de escorrentía (que dirige el agua recolectada por las lade‐ras hacia los campos cultivables de la parte baja).

� La agricultura en suelos de vega, la cual involucra el uso de la humedad, los sedimentos y los nutrientes que quedan después de las inundaciones estacionales. Otra área clave con gran potencial productivo y ecológico es la restauración de los tanques de irrigación.

� En muchas regiones (la India y Sri Lanka, por ej.) los sistemas artificiales de almacenamiento de agua (por ej. estanques, tanques) son el centro de la vida económica y cultural del pueblo18[18]. Estos sistemas constituyen una enorme posibilidad para restaurar el potencial de agricultura sostenible y para una fuente clave de agua potable para los humanos y el ganado. Se requiere sin embargo, que el gobierno deje de promover la propiedad priva‐da de los nacimientos de agua, lo cual conduce al control privado sobre el agua, y es una de las mayores causas del deterioro de los llamados sistemas comunales.

18[18] Por ejemplo en la India todavía existen más de medio millón de tanques de los cuales muchos

contienen hoy en día basura y sedimentos.

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� El mantenimiento y restauración de las vertientes con bosques, hume‐dales, y suelos estables, para controlar las inundaciones y la erosión, y ga‐rantizar las funciones cruciales reguladoras y productivas de la ecología requiere de estrictos controles de la destructiva tala de bosques y de la su‐presión de los subsidios y concesiones del gobierno para otras intervencio‐nes destructivas (McCully, 1996).

� Los mecanismos de financiación flexible, de investigación y de otras formas de estimulación deben ser dirigidas a las técnicas tradicionales y modernas de restauración de la agricultura y las tierras tales como las terra‐zas, la agroforestería, la ganadería, el desarrollo de productos no maderables del bosque y la pesca por parte de las comunidades locales, las ONGs y otros sectores. Por lo tanto, los donantes deberían prestar una atención prioritaria al fortalecimiento de la posición de los grupos (políticamente) marginados.

� La aplicación del rango completo de técnicas requeriría de la capacita‐ción y educación a largo plazo de los funcionarios del gobierno comprome‐tidos así como de la población local y los trabajadores voluntarios. Las per‐sonas claves en el suministro de información y los expertos competentes deberían ser identificados primero dentro de la comunidad y luego exter‐namente, así el proceso de desarrollo podría ser implementado de manera eficiente y rápida (Task Force).

2.8 El género como un medio y un fin19[19]

Los asuntos de género deberían formar una parte integral de todas las accio‐nes mencionadas hasta ahora. Sin embargo, debe prestarse una atención especial a los aspectos de género en el diseño de procesos participativos de toma de decisiones, reconociendo el conocimiento existente y asegurando la elección de tecnologías apropiadas, para las mujeres así como para los hom‐bres. Finalmente es la división del trabajo, del conocimiento, de las respon‐sabilidades y del control, entre hombres y mujeres que determina el éxito global del manejo del agua. A menudo, las mujeres son llamadas ‘adminis‐tradoras ambientales’, donde la administración o el manejo hace referencia a las medidas para mantener o incrementar el recurso y sus rendimientos. Pero el manejo también implica tener un control sobre los recursos, y las mujeres a menudo carecen de él. Para tener éxito en la reducción de los pro‐ 19[19] Es importante notar que género habla de establecer un equilibrio correcto entre la integración de

mujeres y hombres en el manejo del agua y de compartir equitativamente los costos y beneficios de ese manejo. Por lo tanto, el énfasis no debería ser exclusivamente hacia la posición de la mujer, sino hacia su posición respecto a la del hombre.

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blemas de escasez de agua y del deterioro ambiental, es esencial que las mu‐jeres logren un mayor acceso y control sobre los recursos hídricos, forestales y de tierras (Homberg, 1993).

De esta manera, los siguientes principios y compromisos son requisitos esenciales para un manejo sostenible de cuencas:

� La promoción de acuerdos de género más equitativos aumentará las posibilidades de supervivencia de todos los hogares y comunidades. Por eso, el funcionamiento de estos acuerdos de género debe ser comprendido a nivel micro pero también a niveles más altos tales como las vertientes y las cuencas. Una mejor comprensión de los papeles de género proporcionará mejor información acerca de los usos del agua, e incrementará la eficacia de las instituciones en el manejo del agua.

Un requisito para una verdadera participación de las mujeres en la toma de decisiones y el manejo del agua a nivel local y nacional, es un análisis de género enfocado en el papel de las mujeres en el manejo del agua a ambos niveles. Sólo teniendo un buen conocimiento de las circunstancias específi‐cas de los países y regiones, será posible diseñar procesos de toma de deci‐siones y de manejo que realmente involucren a las mujeres (S. Claassen).

� Criterios e indicadores con perspectiva de género deberían conducir la evaluación de impactos (potenciales) así como la toma de decisiones relacio‐nada con proyectos existentes y/o nuevos de desarrollo hídrico. Indicadores que reflejan el grado en el que son afectados el bienestar y la posición so‐cioeconómica de las mujeres, deberían convertirse en indicadores claves para conducir el análisis costo‐beneficio y la actual toma de decisiones. Esta inquietud también debería traducirse en acuerdos para la compensación y la asistencia. A pesar de la compensación, son inaceptables las intervenciones en los recursos hídricos y de tierras con impactos substancialmente negati‐vos (directos e indirectos) sobre las mujeres y sus posiciones. Se debería adoptar la posición de que el manejo de cuencas puede ser mejorado me‐diante la atención y acciones respecto a asuntos de género en diferentes par‐tes del sector hídrico, teniendo en cuenta que esta acción puede variar entre regiones. Como regla general, tanto mujeres como hombres deben ser invo‐lucrados como informantes claves de la disponibilidad de agua y sus priori‐dades de uso. Al mismo tiempo, las autoridades del gobierno, y otras agen‐cias externas deben garantizar un adecuado flujo de información hacia las mujeres y promover, en colaboración con ellas, que tengan suficiente elec‐

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ción y opciones, también a largo plazo. Tiempo, experticia y recursos sufi‐cientes deben ponerse a disposición para tal propósito, durante todas las etapas de la toma de decisiones y la implementación y a todos los niveles del manejo de cuencas.

� Antes de introducirse, se deben haber analizado cuidadosamente los im‐pactos diferenciales de las medidas legales o institucionales nuevas sobre hombres y mujeres; y cómo afectarán los diferentes derechos y responsabili‐dades de unos y otras en el manejo del agua, especialmente en lo que se refiere a la propiedad de tierras, la toma de decisiones sobre la elección de cultivos, los métodos usados y los acuerdos colectivos e individuales de trabajo. Literatura � Abramovitz, Janet, N., Imperiled Waters, Impoverished Future: The Decline of Freshwater Ecosystems, World Watch Institute, Washington DC, US 1996. � Agarwal, B., Cold hearths and Barren Slopes, Zed books 1986. � Bozek, J. and W. Owczarz, Saving a river, Poland 1998. � Burton, J., Integrated river basin managent. A reminder of some basic concepts. Canada 1999. � CEBRAC, WWF and ICV, Brazil, Quem Paga a Conta ? Análise da viabilidade econômico‐financeira do projeto da Hidrovia Paraguai‐Paraná, Brasilia 1994. � Chambers, R., Rural development. Putting the last first, UK 1993. � Colchester, Marcus, Sharing Power: Dams, Indigenous Peoples and Ethnic Minorities, Second Discus‐sion draft, England, 1999 . � Commission for Environmental Impact Assessment, the Netherlands, Advisory review of the Hidrovia Paraguay‐Paraná navigation project, Utrecht 1997. � Daly, H.E. and Cobb J.B. jr, For the Common Good. Redirecting the Economy toward Community, the Environment and a Sustainable Future, Beacon Press, Boston, 1989. � Dankelman, I. and J. Davidson, Women and Environment in the Third World: Alliance for the Future, Earthscan in association with IUCN, 1988. � Dutch Development Policy, Ministry of Foreign Affairs, Government of the Netherlands, 1996. � Earthscan, The Reality of Aid 1998/1999, London 1998. � Econet, Banas River Basin Development Plan: An ecological and techno‐economic approach to water resources development in North‐Gujarat, India, India 1998. � FONI, An NGO Vision on a regional strategy towards Integrated River Basin Management, Kenya 1999. � Goldman, M. (ed), Privatizing Nature: Political Struggles for the Global Commons, Pluto Press in association with the Transnational Institute, 1998. � Hildyard, N., P. Hegde, P.S. Wolvekamp and S.T. Somasekhare Reddy, Same Platform. Different Train: Power, Politics and Participation, Unasylva, FAO, 1997. � Hivos, Livelihood Strategies of the Rural Poor and the Environment, Hivos 1998. � Hombergh, H. van den, Gender, Environment and Development. A Guide to the Literature, International Books 1993. � McCully, P., Silenced Rivers. The Ecology and Politics of Large Dams, Zed books 1996. � Milieu Kontakt Oost‐Europa, Project Dana. Strengthening of Environmental NGOs in fightinh indus‐trial pollution, Amsterdam 1999. � Panos/ BCAS, Rivers of Life, Bangladesh/ London 1994.

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TEXTO 8

Las mujeres en los procesos asociados al agua en América Latina. Estado de situación, pro‐puestas de investigación y de políticas

María Nieves Rico

Unidad Mujer y Desarrollo

http://www.eclac.cl/publicaciones/UnidadMujer/4/lcr1864/indice.htm#RESUMEN http://www.generoyambiente.org/ES/secciones/subseccion_23_23.html

Este documento fue presentado por María Nieves Rico, de la Unidad Mujer y Desarrollo al 8th Stockholm Water Symposium. Workshop n° 8: ʺContributions of women in the field of water resourcesʺ efectuado del 8 al 12 de agosto de 1998 en Estocolmo, Suecia. Las opiniones expresadas en este documento que no ha sido sometido a revisión editorial, son de la exclusiva responsabilidad de la autora y pueden diferir con las de la organización. Este documento se puede solicitar a la Unidad de Mujer y Desarrollo haciendo referencia a la siguiente asignatu‐ra: LC/R.1864.

INDICE

Resumen Introducción 1. Las mujeres en los procesos asociados al agua

1.1 La pobreza y los roles productivos como condicionantes iniciales 1.2 Nuevas áreas donde aplicar el análisis de género

2. Los procesos globales y su impacto sobre las políticas nacionales 3. Riego y derechos de agua

3.1 Obras de infraestructura 3.2 Recursos humanos para el sector agua

4. Institucionalización del enfoque de género en el sector agua Bibliografía de referencia

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RESUMEN

En este artículo, se describen los principales temas que vinculan la relación de género con el agua, ya sea como recurso o como servicio, tales como el acceso al agua potable, accio‐nes comunitarias que se llevan a cabo y metodologías elaboradas en orden a aumentar la activa participación de las mujeres, centrado en la situación de pobreza que afecta a una importante porción de la población femenina en América Latina.

Por otra parte, se presentan nuevas áreas donde se ha integrado el análisis de género, tales como el impacto de los procesos globales en las políticas públicas, derechos de agua, inversiones e infraestructura llevada a cabo, y el acceso y participación de mujeres en la capacitación de los recursos humanos y los procesos de toma de decisiones en el sector.

Finalmente, se presentan algunos aspectos centrales para generar el proceso de institucio‐nalización del enfoque de género dentro de los problemas sociales, políticos, económicos y ambientales del agua.

Introducción no de los cuatro principios de la Declaración de Dublín (1992), que guían las recomendaciones para la acción a nivel local, nacional e internacional, se refiere al importante papel que cumplen las muje‐res en la provisión, administración y conservación del agua, así

como a la necesidad de que estos roles se reflejen en los arreglos institucio‐nales para el desarrollo del sector. Por su parte, en la Plataforma de Acción de Beijing (1995) se indica la importancia del acceso equitativo de las muje‐res al agua para asegurar su salud (pár.92), lograr que sus prioridades se incluyan en los programas de inversión pública para la infraestructura en agua y saneamiento (pár. 167.d), y promover los roles de las mujeres indíge‐nas y campesinas en el riego y la ordenación de cuencas hidrográficas (pár. 256.f), entre otros objetivos.

Si bien los países de América Latina suscribieron estos instrumentos interna‐cionales, es poco lo que se ha avanzado en la incorporación de estas reco‐mendaciones en las políticas públicas. Ha sido una limitación para su aplica‐ción amplia el hecho que en general éstos y otros acuerdos, como La Agenda 21, han enfatizado la situación de las mujeres pobres, sin considerar los obs‐táculos que enfrentan las mujeres de otros sectores sociales para alcanzar la equidad con los varones, o han tendido a responsabilizar a las mujeres como

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ʺguardianas del medio ambienteʺ sin tener en cuenta que ésta es una tarea de la sociedad en su conjunto.

El estado de situación de la vinculación entre la temática del agua y el siste‐ma de género muestra que, en América Latina, la planificación de políticas se enfrenta a la falta de los marcos teóricos adecuados, de datos científicos fidedignos y de los mecanismos institucionales y políticos articuladores. Por otra parte, desde el punto de vista metodológico, los diagnósticos son insufi‐cientes y los indicadores necesarios aún tienen poca elaboración, todo lo cual se asocia con el hecho que nos enfrentamos a preocupaciones emergentes y en construcción.

Lo anterior plantea importantes problemas al momento de priorizar áreas de acción pública para el diseño e implementación de políticas y programas en agua con perspectiva de género. Sin embargo en el plural contexto regional, dos problemáticas asociadas directamente con la falta de equidad son centra‐les en todos los países: i) la pobreza que afecta a gran parte de la población, y en particular a las mujeres; ii) los obstáculos que éstas enfrentan para ac‐ceder a los recursos productivos y a la capacitación científica y tecnológica en hidrología, así como para participar activamente en los procesos de adop‐ción de decisiones sobre el manejo y la gestión del agua. Asimismo, la brecha entre el aporte que hacen las mujeres al desarrollo de los países y los benefi‐cios que reciben de este proceso muestra la existencia de problemas de inefi‐ciencia en los estilos de desarrollo adoptados.

Entre las variadas formas de enfocar los aspectos de género y la situación de las mujeres en las políticas públicas se destacan principalmente dos. Una de ellas es concentrarse en los impactos diferenciales de las políticas sobre los hombres y las mujeres e identificar cuáles cambios son necesarios para al‐canzar la equidad. La otra es diagnosticar las implicaciones que tienen las relaciones y desigualdades de género para los análisis económicos y sociales, y examinar las resultantes opciones de políticas, entendiendo que este enfo‐que aporta precisión analítica para cumplir los objetivos de la equidad, la eficiencia y el crecimiento.

En respuesta a estas preocupaciones, la CEPAL, como parte de su estrategia de integración transversal de la perspectiva de género en los distintos temas sectoriales que aborda (Rico, 1998), ha iniciado un trabajo cuyo primer obje‐tivo es diagnosticar el estado de la situación de las mujeres en los procesos sociales, económicos y políticos asociados al agua e identificar los sesgos de

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género tanto en la gestación como en el impacto de las políticas públicas de los recursos hídricos, con el objeto de definir líneas prioritarias de investiga‐ción y de políticas.

El interés radica en realizar los análisis no sólo a nivel microsocial, sino tam‐bién en incluir factores de carácter global. Esto implica incorporar nuevas temáticas a las que ya tienen un acopio de información. En este contexto, las preguntas que nos guían y que son indicativas de los temas a profundizar son:

i) de qué manera las mujeres en general, y los distintos segmentos que con‐forman la población femenina, se ven afectadas diferencialmente, en relación a los hombres, por las actuales políticas de los recursos hídricos;

ii) de qué forma las desigualdades de género contribuyen a la falta de equi‐dad e ineficiencia que afecta al sector agua;

iii) cómo la potenciación económica, social y política de las mujeres podría contribuir al desarrollo equitativo y sustentable de este sector.

1. Las mujeres en los procesos asociados al agua:

1.1 La pobreza y los roles reproductivos como condicionantes iniciales

En América Latina, hasta el momento, el análisis de la vinculación género‐agua, ya sea como un recurso o como un servicio, se ha centrado en el eje pobreza‐mujer‐acceso al agua potable, fundamentalmente en relación con los procesos de reproducción social y las necesidades de los hogares.

En general, se puede afirmar que en la región si bien se han realizado es‐fuerzos significativos en los últimos años, así como avances cruciales en la expansión de los servicios, aún no se ha logrado suministrar agua potable, de manera eficiente y equitativa, a toda la población. En las zonas rurales, los porcentajes de población que no tienen acceso al agua potable siguen siendo alarmantes. En las zonas urbanas, se observa que si bien el porcentaje de personas que reside en viviendas no abastecidas es menor que en el ámbi‐to rural, en algunos países alcanza cifras altas, tales como el 34.0% en Para‐guay y el 17.1% en Brasil. Este hecho tiene un marcado impacto diferencial por estrato social cuyos efectos negativos aumentan y se focalizan en los sectores pobres. Por ejemplo, los porcentajes señalados para estos mismos países se elevan en los dos primeros cuartiles al 85.5% en Paraguay y al 48.6% en Brasil (CEPAL, 1996).

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Asimismo, se observa que el esquema de abastecimiento de agua está aso‐ciado a una inequitativa distribución dentro del área urbana. En el caso de México, el Programa de Desarrollo de la Zona Metropolitana (ZMCM) indica que los estratos de mayores ingresos consumen aproximadamente 40 veces más que el volumen utilizado por los más pobres, y sólo el 9% de los usua‐rios utilizan el 75% del total del agua abastecida. Esto ha favorecido la espe‐culación, lo que se traduce en los asentamientos carentes de infraestructura domiciliaria arbitrariedad en los cobros, suministro irregular, y despotismo de parte de los que tienen la concesión de la distribución en camiones cister‐nas (Massolo, 1992).

Del mismo modo que el acceso al agua potable está mediatizado por varia‐bles como el estrato social, se produce un impacto diferencial de este pro‐blema sobre mujeres y varones. Este hecho cobra sentido al analizar el grado de exposición a riesgos ambientales, las posibilidades de resistencia a los mismos y los costos que conllevan, derivados de la mayor o menor vulnera‐bilidad biológica y social que tienen las personas. Asimismo, las diferentes posiciones de las mujeres en la sociedad y la relación que poseen con los varones de su núcleo familiar determinan las prácticas de acceso, propiedad, control, uso y manejo de recursos ambientales y servicios como los del agua.

A nivel de los usuarios son las mujeres pobres las que enfrentan cotidiana‐mente la carencia y los obstáculos para acceder al agua potable, y quienes resuelven esta necesidad familiar, puesto que está estrechamente vinculada con el trabajo cotidiano que se les asigna al interior de los hogares. El agua es vital para preparar alimentos, lavar la ropa, asear la vivienda, la higiene familiar, la producción de alimentos y muchas veces para actividades de generación de ingresos.

Los obstáculos para acceder al agua potable para los hogares más pobres pueden ser encontrar una o varias de las siguientes situaciones: fuente muy alejada de la vivienda, terreno de acceso muy accidentado (cuestas pronun‐ciadas, terrenos pedregosos o arenosos) y suministro insuficiente para la cantidad de personas que habitan la vivienda, limitado a pocas horas del día o a horas poco adecuadas (altas horas de la noche o primeras de la mañana).

El acarreo de agua de la fuente a los hogares constituye una tarea que ocupa importante parte del tiempo y las energías de muchas mujeres pobres y tiene un impacto negativo sobre su salud física y mental, específicamente proble‐mas en la columna vertebral y stress, así como sobre sus oportunidades de

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dedicarse a otras actividades, ya sean productivas o recreativas. Un estudio realizado en Honduras mostró que en la mayoría de los casos los que hacen esta tarea son las mujeres, los niños y las niñas, y en raras ocasiones los hombres. Esta actividad demanda entre 3 y 12 viajes diarios, cargando reci‐pientes o arrastrándolos en vehículos improvisados (Whitaker et. al. 1991).

En América Latina también se presenta un aumento de la contaminación hídrica debido a las descargas urbanas, industriales y agrícolas, con impac‐tos negativos sobre la salud de la población y el incremento del gasto públi‐co y privado destinado a cubrir las enfermedades con esta etiología (CEPAL, 1991). Debido a que dentro de las tareas reproductivas que realizan las muje‐res se encuentra el cuidado de la salud familiar, son también ellas las que ante enfermedades producidas por la contaminación de las aguas, como zoonosis o diarreas, toman medidas de manejo ambiental, como por ejemplo hervir o clorar el recurso, y quienes ocupan tiempo en acompañar y cuidar a los enfermos (Vega, 1997). Este hecho quedó claramente en evidencia ante la epidemia de cólera que afectó recientemente a la región. A este respecto, es importante distinguir entre la disponibilidad de agua para uso doméstico y el acceso al agua potable, ya que en muchos lugares, especialmente en el área rural, el agua que se emplea en las labores de la casa no es necesaria‐mente apropiada para el consumo humano.

Las mujeres de sectores populares también participan activamente en inicia‐tivas locales destinadas a mejorar la calidad de vida de sus familias y del entorno barrial. Esto implica trabajo gratuito, solidario y cooperativo a tra‐vés del cual tratan de paliar las deficiencias existentes en los servicios. Sin embargo, este aporte no suele traducirse en iguales posibilidades que los varones de controlar y decidir respecto a las características (localización, tecnología, tipo de suministro, costos, beneficios y limitaciones del sistema) del servicio de provisión de agua que ayudaron a construir. En Costa Rica, por ejemplo, las mujeres han participado, como mano de obra, en la cons‐trucción de acueductos rurales, pero una vez finalizada esta tarea es notable su ausencia en la Asociación de Administración de esos acueductos. Se ob‐serva así que muchas veces las mujeres son instrumentalizadas para alcan‐zar mayor eficiencia en el cumplimiento de los objetivos de los proyectos de infraestructura, sin que por ello se consideren sus intereses y necesidades asociadas a los procesos de decisiones que afectan su calidad de vida. En esta dirección, resulta importante potenciar la participación de las mujeres en las ʺjuntas de aguaʺ y los ʺcomités de usuariosʺ como canales de informa‐ción, opinión, acción, decisión y educación.

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En ocasiones también las mujeres pobres han liderado protestas urbanas por la falta de agua, la mala calidad de los servicios y las tarifas como la única forma de hacer escuchar su voz. En algunos casos, por ejemplo en Monte‐rrey, México (Bennett, 1996), su accionar produjo efectos positivos sobre la dirección de la inversión en infraestructura, mostró la relación existente en‐tre los niveles micro y macroeconómico, y puso en evidencia el tema del poder, ya que controlar el agua es también controlar un territorio y las acti‐vidades productivas que en él se generan.

En América Latina, se han desarrollado varias metodologías para involucrar activamente y con poder de decisión a las mujeres en los proyectos de agua, como un modo de asegurar su sostenibilidad, es decir su continuidad y man‐tenimiento (Whitaker, 1992; INSTRAW, 1994). Por ejemplo, como consecuencia de la capacitación en Bolivia el 20% de los comités de administración, opera‐ción y mantenimiento de los sistemas de agua instalados en zonas rurales están a cargo de mujeres, los que han mostrado mayor eficiencia que los comités administrados por varones, ya que cuando se produce algún desper‐fecto en las bombas éstos no tienen la misma urgencia en repararlo (Yank‐son, et. al. 1996). También se ha contado con las mujeres de sectores popula‐res para promover una cultura de uso ambientalmente adecuado del agua, y se han llevado a cabo proyectos comunicativos para la transferencia de tec‐nología, entendida como un proceso social, sistemático, planificado y dirigi‐do, orientado a trasladar la capacidad de aplicar conocimientos, instrumen‐tos, organización y técnicas desde quienes la generan hacia un grupo social determinado, en este caso las mujeres. Sin embargo, la puesta en práctica de estas metodologías y de la capacitación enfrenta importantes resistencias por parte de los administradores, y presenta gran vulnerabilidad ya que su apli‐cación y éxito depende, en la mayoría de los casos, de voluntades individua‐les, y no de políticas claras al respecto. Es destacable que, en general, existe la errónea percepción que los proyectos y programas son ʺneutrosʺ y que benefician de manera homogénea a todos los miembros de la comunidad, por lo que no es necesario introducir la variable género.

Los aspectos mencionados deben seguir siendo abordados y considerados explícitamente en el diseño de políticas públicas de la región hasta asegurar que todos los hogares tengan acceso al agua potable. Pero los análisis y las propuestas no sólo deben centrarse en el comportamiento reproductivo de las mujeres o la situación de pobreza en la que se encuentran sino también en su participación económica, como consumidoras de recursos y usuarias

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de servicios, así como considerando su capacitación y sus aportes a la solu‐ción de los problemas relacionados con los recursos hídricos y a las decisio‐nes que afectan al desarrollo del sector.

Respecto a las orientaciones de políticas, las mujeres no deberían ser consi‐deradas sólo como un ʺrecursoʺ para la conservación y mejoramiento del medio ambiente, para la transmisión de una nueva cultura ambiental o para el éxito de los proyectos.

1.2 Nuevas áreas donde aplicar el análisis de género

La complejidad de los distintos procesos sociales, económicos y políticos que ocurren en torno a los recursos hídricos, y las demandas de sustentabilidad, eficiencia y equidad hacia el estilo de desarrollo que se implementa en Amé‐rica Latina requieren de nuevas y mejores perspectivas de análisis que den cuenta de la heterogeneidad de necesidades existentes en la población. A su vez, los distintos procesos adquieren dimensiones particulares cuando se considera la situación y condición social de las mujeres en relación a los va‐rones.

En América Latina, el esfuerzo de aplicar el análisis de género a temáticas donde la vinculación de los roles y status de las mujeres no son tan eviden‐tes es reciente y hasta el momento no se dispone de muchos estudios y datos que puedan sustentar acciones de políticas permeadas por este enfoque. Sin embargo, consideramos imprescindible iniciar un trabajo en esta dirección. Por ejemplo, consideramos que la dimensión macroeconómica correspon‐diente a las realidades regional y nacionales, y las limitaciones derivadas del endeudamiento, las crisis fiscales y las restricciones presupuestarias permi‐ten situar en terreno mucho más firme las investigaciones con enfoque de género sobre los servicios de agua, los mecanismos de regulación estatal y los derechos de la población.

2. Los procesos globales y su impacto sobre las políticas nacionales

Debido a la creciente y definitoria importancia de los procesos a nivel ma‐cro‐global en las economías y políticas ambientales de los países, se presenta como un desafío el establecer nexos entre esta esfera de acción y la articula‐ción género‐recursos hídricos en la realidad latinoamericana.

Los cambios profundos que están ocurriendo en la ʺpolítica del aguaʺ en la región muestran la intención de considerar a distintos sectores en su manejo y financiamiento, con base en mecanismos de asignación que buscan incor‐

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porar la lógica del mercado. Históricamente, el agua se ha considerado como un don o un bien público casi gratuito e ilimitado, sin embargo en la actuali‐dad es creciente su consideración como un recurso finito que debe conser‐varse y un bien económico, por lo que hay un aumento tanto de la participa‐ción de los agentes privados en la administración de los servicios, como de los debates sobre su eficiencia.

Existen evidencias de que los actuales sistemas de abastecimiento sufren notorias pérdidas, y se estima que del 30% al 60% del agua tratada y distri‐buida por la red nunca llega al consumidor debido a escapes y a su uso ile‐gal. Tales pérdidas suponen un costo de entre 1.000 a 1.500 millones de dóla‐res anuales, equivalente a la suma necesaria para proporcionar hacia el año 2000 servicios de agua y saneamiento a todos los ciudadanos que no les reci‐ben actualmente (Hameed Khan, 1997). La ineficiencia de los órganos encar‐gados de prestar servicios de abastecimiento de agua potable y saneamiento creó un ambiente propicio a la tendencia actual hacia una mayor participa‐ción del sector privado. Sin embargo, en la mayoría de los países de la re‐gión, la participación de este sector en los servicios públicos de provisión de agua es todavía incipiente y el sector público sigue administrando la mayor parte de la infraestructura. En este sentido, la descentralización de las fun‐ciones de explotación y el establecimiento de un sistema regulatorio bien estructurado son vistos como instrumentos eficaces para mejorar el funcio‐namiento de los servicios públicos (CEPAL, 1998).

Pero el manejo equitativo y ambientalmente adecuado del agua, no sólo depende de nuevas reglas, también está condicionado por las acciones de nuevos actores en torno a su gestión y de su percepción acerca de la proble‐mática del agua. En este sentido, está pendiente la consulta a las mujeres de los distintos segmentos sociales acerca de sus necesidades e intereses respec‐to al recurso, así como hacer valer su derecho a la información en torno a cómo se definen las tarifas y se deciden las inversiones, para que también puedan ejercer sus derechos como consumidoras en cuanto a una prestación eficiente de los servicios.

Por otra parte, si bien la participación comunitaria es vista retóricamente como un eje de los procesos de descentralización y así está expresado explí‐citamente en muchas de las legislaciones y programas como el Programa Nacional Hidráulico 1995‐2000 de México/, el planteamiento de la privatiza‐ción suele reducirse a la participación de empresas privadas en la adminis‐

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tración de los servicios, sin contemplar la participación de la comunidad, menos aún de las mujeres como grupo de interés, en procesos de autoges‐tión para el uso domiciliario o el manejo de sistemas de riego, o la cogestión de los servicios de agua entre el Estado y la sociedad civil involucrada. En este sentido, es importante considerar que la ausencia de mecanismos apro‐piados de participación de los usuarios del agua, favorece muchas veces la generación de conflictos sociales en torno al recurso y no fortalece los proce‐sos democráticos.

En este contexto, se presenta como un desafío determinar el impacto de las políticas de mercado sectoriales sobre los segmentos más pobres de la pobla‐ción, sobre todo las mujeres jefas de hogar, considerando que los mercados generan precios que no reflejan necesariamente los costos y beneficios socia‐les asociados con los bienes y servicios que proveen. Esto tendría como con‐secuencia la identificación de mecanismos que permitan el acceso equitativo al uso y consumo de los servicios de agua, así como la intervención estatal necesaria para asegurar la equidad social y de género.

3. Riego y derechos de agua

La distribución del capital y el acceso a los recursos naturales, entre ellos el agua, son factores indicativos del grado de equidad existente en una socie‐dad (CEPAL, 1991 y 1992). Además, frente a su finitud y a su degradación, definir quién tiene acceso y control efectivos permite delimitar las responsa‐bilidades sobre el deterioro y las posibilidades reales de los individuos de emprender prácticas sustentables, mejorar su calidad de vida y decidir sobre la dirección del desarrollo (Rico, 1997).

En América Latina, desde principios de la década de los noventa, casi todos los países han adoptado políticas para traspasar a los agricultores la respon‐sabilidad de la gestión, explotación y mantenimiento de la infraestructura de riego. Esto ha implicado cambios considerables en esferas normativas co‐nexas, como es el caso de la tenencia de la tierra de ejido en México. Asi‐mismo, ha conducido al desarrollo de nuevos mercados para suministrar los productos y prestar los servicios requeridos a fin de administrar y explotar los sistemas de riego, lo que ha significado reformas a las leyes de agua. Por ejemplo, en Chile la separación de la propiedad de la tierra de los derechos de agua, y el hecho que luego de conceder un derecho la autoridad del Esta‐do se extingue respecto a su asignación y la distribución de los derechos entre los usuarios queda en manos de la fuerzas del mercado (Solanes, 1996) tiene como consecuencia que la tradicional exclusión de las mujeres a la te‐

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nencia de la tierra se reproduzca en el acceso a los derechos de agua, la que a su vez se ve potenciada por los obstáculos que enfrentan las campesinas para acceder al crédito, la capacitación y las nuevas tecnologías.

De este modo, es pertinente investigar el acceso y control de las mujeres rurales, indígenas y criollas, sobre ʺlos derechos de aguasʺ, y adoptar las medidas para asegurar el ejercicio equitativo de estos derechos, consideran‐do el contexto socioeconómico en el que se insertan, y el importante rol que juegan en el desarrollo agrícola y la seguridad alimentaria de los países. Las evidencias muestran que su titularidad legal o consuetudinaria se constituye generalmente sobre los varones, lo que tendría efectos sobre los procesos decisorios familiares y especialmente sobre las unidades productivas admi‐nistradas por mujeres, cuando por la migración temporal o definitiva o por ausencia de cónyuge, se constituyen en las principales sostenedoras de los hogares.

Los diagnósticos, en muchos de nuestros países, que relacionan tenencia de la tierra por sexo con riego, como por ejemplo el de la Cuenca del río Laja en México (Dávila, 1998)/, muestran que mientras los varones son propietarios y trabajan terrenos con riego las mujeres no gozan de esta situación. Asi‐mismo, sucede que el riego es considerado simbólica y culturalmente una actividad de hombres a pesar que son muchas las mujeres que participan en ella (Ahlers, 1998), y existe una percepción errónea de la distribución de las tareas productivas al interior de las unidades familiares campesinas que oculta el trabajo que realizan las mujeres. Estas condiciones hacen que en los proyectos de riego, en la definición de obras de infraestructura para mejorar‐lo, así como en la asignación de subsidios no se las consulte, y en general se las excluya de las decisiones y de los beneficios, potenciando la discrimina‐ción y la inseguridad que las afecta.

3.1 Obras de infraestructura

Gran parte de las demandas de energía eléctrica se cubren crecientemente en América Latina mediante la construcción de grandes obras de infraestructu‐ra hidroeléctrica. De igual modo, con frecuencia llegan a las instancias esta‐tales y regionales solicitudes para efectuar obras hidráulicas más pequeñas con el objeto de aprovechar aguas superficiales o subterráneas, tanto para el uso doméstico e industrial como para el riego.

La viabilidad social de las obras de infraestructura y la evaluación de sus impactos conducen a la necesidad de definir metodologías que contemplen

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indicadores de género que permitan identificar las características sociales de los usuarios o de aquellos que debido a su construcción deberán ser relocali‐zados o verán afectadas sus actividades productivas. Esto obedece al hecho que incorporar el análisis de género es un modo de prevenir efectos negati‐vos de los distintos proyectos de inversión sobre las mujeres y sus intereses, por lo que es fundamental potenciar su participación efectiva en la elabora‐ción de la normativa y en los sistemas de Evaluación de Impacto Ambiental.

3.2 Recursos humanos para el sector agua

Una política hídrica de acorde a los requerimientos de equidad, sostenibili‐dad y eficiencia requiere construir las capacidades, tanto de hombres como de mujeres, para enfrentar los nuevos desafíos y los rezagos existentes.

En este contexto, leído como una oportunidad para potenciar la presencia y los aportes de las mujeres, es importante identificar los actuales modos que asume su participación en los niveles profesionales, administrativos y políti‐cos asociados a la temática hidrológica. También se requiere caracterizar su acceso a la formación de recursos humanos para el sector, y los obstáculos que encuentran para su capacitación, así como para ser parte de los procesos de adopción de decisiones públicas en esta área.

En América Latina, la mayoría de las pocas mujeres con formación en hidro‐logía se encuentran trabajando en la docencia y en la investigación, siendo muy pocas las que desarrollan actividades en el campo de la administración, el financiamiento y la adopción de decisiones. Sin embargo, también en la región existe la experiencia de mujeres profesionales en puestos de dirección en instituciones públicas y privadas, por lo que resulta importante identifi‐car sus aportes a la gestión de políticas y al cambio organizacional estratégi‐co en las instituciones, así como a la incorporación de nuevos aspectos a considerar en las decisiones.

La existencia de mayores oportunidades para que las mujeres participen en la identificación de los problemas en torno al agua y en la formulación y aplicación de políticas y programas, hará más eficientes y efectivos sus apor‐tes. En este sentido, por una parte es necesario apoyar la orientación voca‐cional de las mujeres hacia opciones profesionales no tradicionales como la ingeniería hidráulica. Por otra parte, su participación no debe restringirse a los aspectos relativos al uso residencial del agua sino también expandirse a los aspectos socioeconómicos que se derivan, por ejemplo, de la construcción de las grandes represas hidroeléctricas, el funcionamiento del mercado en

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este sector, y el control de la contaminación hídrica, reflejos del modelo de desarrollo adoptado en los países.

Sin embargo, si bien una mayor participación cuantitativa y cualitativa de mujeres en las decisiones del sector agua es una condición necesaria, no es suficiente para incorporar el enfoque de género en las políticas y actividades que le competen. En este sentido, se requiere capacitar en las particularida‐des y beneficios del enfoque de género aplicado a la normativa, los progra‐mas y los proyectos asociados con el recurso.

El convencimiento que el enfoque de género no sólo tiene efectos positivos sobre la efectividad y la sustentabilidad de los proyectos, sino también tiene un carácter preventivo y correctivo sobre las desigualdades existentes entre hombres y mujeres y los impactos socioeconómicos no deseados al interior de los hogares y las comunidades, hace más evidentes las necesidades de capacitación de los profesionales y funcionarios. Así como se han realizado módulos de capacitación para los miembros de la comunidad, en particular las mujeres populares, se necesita desarrollar guías prácticas que operacio‐nalicen el concepto de género con objetivos al alcance de administradores e ingenieros para incorporar esta dimensión en todas las etapas del ciclo de proyecto.

4. Institucionalización del enfoque de género en el sector agua

El agua se ha convertido en un recurso estratégico, tanto porque su control es fuente de poder y de conflictos sociopolíticos como porque es un elemen‐to central en el impulso de una política de desarrollo sustentable.

Los problemas regionales, relacionados con la provisión de agua a la pobla‐ción requieren superar la fragmentación que ha caracterizado los estudios y las políticas, y demandan de enfoques institucionales y legales que respon‐dan a criterios intersectoriales e integrales de los aspectos económicos, socia‐les y ambientales. En la actualidad, las soluciones exigen cambios fundamen‐tales en la organización social y no simplemente la introducción de modifi‐caciones técnicas/. En estos enfoques se debe integrar el análisis de género con el fin de asegurar que varones y mujeres vean satisfechos sus intereses y necesidades respecto al recurso agua y participen en la dirección de su desa‐rrollo de manera equitativa y eficiente.

Uno de los requisitos para implementar un proceso de institucionalización del enfoque de género es la producción de datos. Previo al diseño de estra‐

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tegias e instrumentos, los políticos y planificadores requieren informaciones fiables sobre el estado del sector, así como sobre la situación y condición de las mujeres y los varones que se insertan en él, y sobre el carácter y las mo‐dalidades que asume esta inserción.

Desde el punto de vista de una política de generación de conocimientos y de información sobre la interrelación entre género y agua se visualiza que los principales obstáculos son: i) el aprovechamiento restringido de los recursos informativos provenientes de los censos, encuestas de hogares y otras fuen‐tes estadísticas; ii) la falta de comunicación y de coordinación entre las insti‐tuciones correspondientes; iii) objetivos no definidos de manera estratégica; iv) falta de inversión y de recursos; v) aspectos no explorados y lagunas de información, sobre todo en lo referente a estadísticas e indicadores compa‐rables. En este sentido, es necesario iniciar un trabajo continuo, organizado y coordinado en el tema estadístico. Además, para mejorar la información es necesario realizar estudios de carácter transdisciplinario que, por una parte, aporten datos empíricos detallados para desarrollar eficazmente políticas y programas hídricos con perspectiva de género; así como, por otra parte, permitan establecer metodologías adecuadas para comprender la compleja interrelación existente y sus aspectos mediatizadores.

Debido a que no todas las mujeres experimentan la degradación ambiental y la falta de servicios de igual manera, ni los problemas ambientales impactan a todas por igual, se requiere, para caracterizar las prácticas de acceso, uso, propiedad y control de los recursos y los servicios, identificar las diferencias existentes al interior de la población femenina, así como entre ésta y los va‐rones, según los estilos de vida, la localización espacial, la estructura social y la interconexión de los sistemas de género, clase y etnicidad. Además, es necesario caracterizar roles y status según los patrones de división de tareas y de adopción de decisiones al interior de las unidades domésticas y produc‐tivas y las instancias de decisión política y económica. También, es necesario prestar atención al tipo de tecnologías en uso, tanto a nivel productivo como residencial, sus efectos, sus usuarios y los roles a las que se encuentran aso‐ciadas.

La información pública sobre, por ejemplo, demanda y abastecimiento de agua a nivel residencial y agrícola, los aspectos legales asociados a los dere‐chos de agua y los costos, no sólo monetarios, sino también en tiempo y en salud existentes para obtener el agua, debe estar desagregada por sexo para aplicarle el análisis de género correspondiente. Para esto es necesario diseñar

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y combinar indicadores e índices que permitan captar los vínculos entre el sistema de género dominante y el acceso, uso, consumo, control y decisión sobre los sistemas de agua, y posteriormente establecer mecanismos de se‐guimiento y evaluación de las políticas implementadas, como un modo de asegurar la equidad.

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TEXTO 9

Participación ciudadana en el diseño y desarrollo de una política para el manejo integral del agua (Ponencia presentada para la 6ª Conferencia Internacional del Seminario Permanente Ciencia y Tecnología del Agua.

Economía del Agua.. Hacia una mejor gestión de los recursos hídricos)

Por: Nelson Bermeo Chaparro

Doctor en Derecho y Ciencias Políticas / Licenciado en Ciencias Sociales y Económicas Especialista en Derecho y Educación Ambiental / Docente Titular de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas

Universidad Santiago de Cali / Santiago de Cali – Valle del Cauca / Colombia, 2000.

http://agua.rediris.es/conferencia_iberdrola_2000/conferencia/bermeo.htm

a Agenda 21, al tratar de los recursos de agua dulce, se refiere a la protección de la calidad y suministro de los recursos de agua dulce: aplicación de enfoques integrados para el desarrollo, manejo y uso de los recursos hídricos. El objetivo general que establece la Agenda 21

al respecto es [el] de garantizar a la población del planeta un suministro adecuado de agua de buena calidad, incluyendo el combate de las enferme‐dades relacionadas con este elemento. Los principales problemas visualiza‐dos para el agua son su escasez generalizada, la destrucción y contamina‐ción de los recursos hídricos, acompañada de actividades incompatibles.

Se considera que esto requiere una planificación y manejo integrados. Los aspectos a considerarse serían la conservación de todos los cuerpos de agua dulce, contemplando el agua superficial y la subterránea. Sus usos ubican al agua como un recurso multisectorial que afecta variados intereses, como sanidad, transporte, recreación, tierras altas y bajas, manejo y otras activida‐des. Finalmente, se consideran prioridades en el uso racional del agua, la prevención y control de las inundaciones, así como el control de sedimenta‐ción.

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El manejo sustentable implica que los usuarios del agua deberán tener una mayor responsabilidad en su conservación. Esto debe acompañarse con un cambio en la forma de operar de las instituciones públicas y privadas. En un mayor grado se necesitará que estas suministren servicios de asesoría y apo‐yo. Se requiere una cooperación a largo plazo, entre la comunidad, las insti‐tuciones de investigación y desarrollo, las entidades gubernamentales y no gubernamentales (ONG’s) y los grupos de usuarios.

Desgraciadamente la legislación sobre “aguas” se ha orientado principal‐mente al aspecto del riego. En la actualidad se acentúa la cuestión del agua como un recurso en la totalidad de su aprovechamiento y principalmente de su conservación. “Cuidar la tierra”, afirma que si por el año 2.050 la pobla‐ción del mundo alcanza los diez mil millones de habitantes, no podrán con‐tinuarse utilizando los patrones actuales del uso del agua. Así mismo, se afirma que más de una tercera parte de las 220 grandes cuencas fluviales internacionales en el mundo carecen de un acuerdo internacional y menos de 30 tienen arreglos cooperativos institucionales. La contaminación, [el] represamiento y [la] desviación de las aguas por parte de las naciones, en los cursos más altos, son fuente de tensión e inseguridad.

Los servicios de agua potable y de recolección de aguas servidas al interior de los asentamientos humanos, se han otorgado tradicionalmente a los mu‐nicipios, que posteriormente privatizaron esos servicios o los encargaron a empresas particulares. Hoy las comunidades de usuarios se perfilan como las organizaciones más apropiadas y eficientes en el manejo y diseño de las obras de infraestructura necesarias para su aprovechamiento. Sobre el asun‐to, el documento “Cuidar la tierra”, señala que debe cargarse al usuario la totalidad del costo del uso del agua. Esto incluye el costo de construir y ope‐rar los sistemas de suministro; las pérdidas de distribución; y de protección de bosques, humedales y otros ecosistemas requeridos para regular el flujo y mantener la calidad del agua. Para esto, obviamente, es necesario que el usuario, quien va a pagar por las obras, participe de forma activa en su pla‐nificación, diseño, adjudicación y manejo.

Colombia es un país que no debería tener los problemas de agua que tiene. Primero, por sus abundantes fuentes en las partes altas del territorio; segun‐do, porque el drenaje se reparte apropiadamente por todo el territorio na‐cional; tercero, porque, hay suficiencia en la precipitación y complementa‐riedad entre regiones y cuencas.

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Los problemas del agua en Colombia se refieren a contaminación y a pertur‐baciones de la distribución espacial y temporal, ya sea por déficit o por exce‐so. Tal vez la situación más difícil para superar sea el patrón marcadamente andino de asentamientos humanos, de industrialización y de modelos agro‐pecuarios de ladera completamente inapropiados, puesto que las aguas se empiezan a consumir y a contaminar prácticamente en las propias fuentes, y es allí mismo donde se ha afectado más severamente la cobertura vegetal productora y reguladora del recurso. Si los impactos de las actividades humanas se efectuaran en tierras más bajas y se compensaran y mitigaran sus efectos, los ciclos del agua funcionarían sin nuevos sobresaltos y perjui‐cios. Por otra parte, se aprovecharía mejor la energía potencial del agua para generar energía eléctrica, distribuir agua potable y desarrollar la navegación fluvial.

En las zonas andinas y subandinas, los patrones de asentamiento, produc‐ción, consumo y disposición de residuos deben cambiar hacia formas que limiten el tamaño de las ciudades, desplacen las industrias hacia las tierras bajas y reciclen la mayor parte de materiales y sustancias utilizadas por la sociedad. De no utilizarse la cuenca hidrográfica como unidad de manejo, prácticamente será imposible llevar cuentas ambientales y económicas re‐gionales y nacionales, superar los problemas actuales de aguas y suelos, ganar partido de acuerdos sectoriales para un nuevo manejo de los recursos económicos y para propiciar inversión en el sector agropecuario de nuevos y significativos recursos económicos.

Conviene señalar aquí, cuatro asuntos prioritarios sobre el manejo de los recursos hídricos que es preciso abordar desde el nivel local hasta el nacional: 1. el manejo de cuencas hidrográficas desde una perspectiva rural–urbana y con relación a la productividad, diversificación, estabilidad y crecimiento del sector agropecuario; 2. el abastecimiento de agua como herramienta de pla‐nificación y control al crecimiento de los centros urbanos, particularmente, de las grandes ciudades; 3. La conveniencia ó no del trasvase de aguas entre cuencas y las condiciones, transferencias y compensaciones requeridas en caso afirmativo; 4. Las transferencias de recursos económicos a los habitan‐tes rurales para el pago de actividades productivas y de servicios con respec‐to al agua, los suelos, la biodiversidad y la regulación climática nacional y global.

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Internacionalmente se vienen haciendo algunos planteamientos en la línea de promover el manejo integral del agua, resaltando la necesidad de explo‐rar modalidades innovadoras de manejo, que partan de relaciones diferentes entre el Estado y la iniciativa privada, incluidas las organizaciones de base y las no gubernamentales. En ese horizonte, es importante destacar que los esfuerzos nacionales, regionales y municipales de planificación del agua, tienden a desconocer el papel y posible aporte de las experiencias ciudada‐nas en la gestión del agua. El inicio de la planificación participativa de las organizaciones ciudadanas se plasmó en el Plan Nacional de Desarrollo: “El Salto Social”, que no puede considerarse una experiencia acabada, sino un punto de partida cuyo balance debe ser asimilado en la perspectiva de lograr futuros planes mucho más participativos, no sólo en su diseño, sino también en su ejecución. Esta visión integral del manejo del agua presenta todavía desarrollos modestos en Colombia, aunque es claro que existe una creciente conciencia sobre la necesidad de abordar el manejo de estos recursos a partir de este enfoque. Esto es evidente en documentos de política como el CONPES 2902 de enero de 1997, sobre los avances del Plan de Aguas y los lineamien‐tos de política aprobados por el Consejo Nacional Ambiental, para el manejo del agua en el sector agropecuario.

Pese a todas las dificultades de la participación ciudadana en el manejo inte‐gral del agua, así como también los vacíos dejados por la ley ambiental en la planificación de las ecorregiones, en nuestro país ya se han dado algunos pasos concretos en la gestión del agua por la sociedad civil. Menciono aquí, algunos estudios de caso:

1. 1. Caso ADAMIVAIN en Ocaña:

La Asociación de Amigos Usuarios Acueducto Independiente, es una orga‐nización comunitaria creada en 1985 por familias del sector norte de Ocaña, para diseñar, gestionar, desarrollar y mantener el proyecto de acueducto para ese sector de la ciudad.

Logros:

‐ Abastecimiento de agua día de por medio.

‐ Sostenimiento de tarifas entre $ 2.800 = y $3.900= mensuales.

‐ 30% de reservas para el Programa de Reforestación y Mantenimiento de la cuenca que abastece el acueducto.

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‐ Manejo y conservación de la fuente mediante adquisición de terrenos y tratamiento del agua para garantizar su calidad.

‐ Capacitación de sus miembros y líderes.

‐ Innovación tecnológica.

‐ Relación con entidades públicas del Estado.

2. 2. Caso OIKOS en el río Teusacá:

Es una organización no gubernamental externa a las experiencias de las or‐ganizaciones administradoras de los acueductos. Las iniciativas surgen ante las carencias de los gobiernos locales en la prestación del servicio de acue‐ducto. Su base organizativa está conformada por juntas de acción comunal y asociaciones de usuarios campesinos, así como conglomerados de poblado‐res de ingresos medios.

Logros:

‐ Abastecimiento de agua para el consumo humano, debido a la escasez del recurso durante el verano, la distancia, elevados costos para el sumi‐nistro individual y superación de prácticas desgastadoras como el bom‐bero de aguas desde las quebradas.

3. 3. Caso CIPAV en el Dovio:

Es una organización no gubernamental cuyo objetivo central es investigar de manera participativa y promover sistemas de gestión agropecuaria que no lesionen el medio ambiente y que sean de beneficio para la comunidad.

CIPAV trabaja con un número reducido de campesinos en la experimentación de sistemas productivos basados en principios de sostenibilidad ambiental. Se recuperan las fuentes de agua, puesto que constituye un elemento inte‐grador alrededor del cual la comunidad se unifica.

Logros:

‐ Agua para consumo humano y agropecuario.

‐ Recuperación del recurso, manejo veredal y tratamiento dentro de la unidad productiva.

‐ Investigación e innovación en sistemas productivos.

4. 4. Caso Asociación Tierra de Esperanza en el río Manzanares:

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Fue creado en 1990, con la misión de promover y apoyar procesos diversos que contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida de los sectores popu‐lares samarios. Las actividades desplegadas por la asociación fueron evolu‐cionando de aproximaciones utilitarias en función del uso del agua como servicio público a enfoques mucho más integrales en los cuales el río es un continuo, el agua se entiende en un ciclo único y la cuenca se ve como una unidad de planeación en una propuesta de ordenamiento territorial y uso del suelo en el distrito de Santa Marta.

Logros:

‐ Recuperación del recurso.

‐ Planificación regional.

‐ Investigación, centrando la atención en el consumo humano y algo en el uso para la agricultura.

5. 5. Caso Herencia Verde en Salento:

La Fundación Herencia Verde, es una organización de carácter ambientalista misión es contribuir a la conservación de recursos naturales mediante proce‐sos que generen y perpetúen el orden natural y la armonía de la vida, para lograr un desarrollo del ser humano y del ambiente.

Las dos estrategias generales aplicadas para la integración de la conserva‐ción de bosques y sistemas ganaderos en la cuenca alta del río Quindío han sido las siguientes:

Logros:

‐ Investigación, recuperación del recurso, planificación, diseño de normas y definición de políticas e incentivos para la recuperación en función del consumo humano y la producción agropecuaria.

En todos los casos aquí referenciados, puede considerarse que las organiza‐ciones han logrado cumplir con los objetivos que éstas se plantearon al dar inicio a su gestión con un mayor o menor grado de efectividad. Las organi‐zaciones mencionadas han mantenido una presencia en sus regiones de in‐fluencia, con niveles de estabilidad suficientes para asegurarles la credibili‐dad necesaria y permitirles el afianzamiento de sus principales propósitos.

La multiplicación de las experiencias, de acuerdo con lo descrito en los casos, el trabajo de Herencia Verde en Salento y el del CIPAV en El Dovio, les han

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abierto puertas para cumplir una función como entidades, tanto nacional como internacionalmente.

Las organizaciones ciudadanas prestan así con su gestión, una serie de servi‐cios ambientales que deben ser reconocidos por la sociedad. De esta manera, además, la sociedad establecería condiciones para contribuir a garantizar la continuidad de las líneas de trabajo iniciadas por aquellas.

Considero que la participación de las organizaciones ciudadanas en la ges‐tión integral ambiental del agua, constituyen el mejor canal para que el go‐bierno nacional ejecute esfuerzos mancomunados con los municipios. Los estudios de caso, aquí citados, demuestran que existe dicho potencial.

Es por estos motivos mencionados que las organizaciones ciudadanas consti‐tuyen instrumentos de participación en el uso, manejo, conservación y utili‐zación integral del agua como opciones para abastecer la demanda de agua potable, agrícola y energética, en particular en las zonas rurales y en los barrios marginales de las ciudades, así como para ofrecer servicios ambien‐tales, tales como mantener la estabilidad ecosistémica, conservación y pro‐tección de nacimientos de agua, investigación, desarrollo de tecnologías en producción limpia, y como constructora de procesos de educación colectiva que sensibilicen y generen nuevos hábitos en relación con el agua.

La participación ciudadana en acciones para el manejo del agua, demuestra su capacidad para trabajar en función de conservar y administrar los recur‐sos hídricos, dentro de grandes restricciones financieras y a pesar de un con‐texto de la institucionalidad pública también con importantes limitaciones.

Las aproximaciones integrales al manejo del agua son una línea de política y de gestión que todavía están por consolidarse en la gestión del Estado, y las organizaciones ciudadanas tampoco cuentan con mayores experiencias al respecto. En esta medida, valdría la pena analizar en qué forma las experien‐cias ciudadanas podrían estar en mejores condiciones de hacer aportes al avance de una política que parta del paradigma de la integridad en el uso del agua. Al estar las comunidades y [los] pobladores rurales involucrados en la gestión del recurso hídrico a partir del desempeño de los acueductos rurales, se hace necesario perfilar los mecanismos e incentivos necesarios para dotar a estas comunidades de las herramientas conceptuales y prácticas, que les permitan un manejo de los ecosistemas y de las fuentes de agua.

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Es necesario que las organizaciones ciudadanas profundicen en la responsa‐bilidad que tienen las comunidades usufructuarias del agua en la utilización de la cuenca hidrográfica como unidad de manejo, pues de lo contrario será imposible llevar cuentas ambientales y económicas regionales y nacionales, superar los problemas actuales de aguas y suelos, ganar partido de acuerdos sectoriales para un nuevo manejo de recursos económicos y para propiciar inversión en el sector agropecuario de nuevos y significativos recursos eco‐nómicos.

Se debe establecer una propuesta de incentivos económicos para tratar de influir en la recuperación de ecosistemas naturales, representados en térmi‐nos de biodiversidad, fijación de carbono atmosférico, preservación del pai‐saje, regulación de aguas, conservación del suelo, recursos genéticos y de manera global, en una estabilidad ecológica regional. Demostrar que para la sociedad en su conjunto es más económica una estrategia de incentivos eco‐nómicos a la conservación por parte de los particulares que la protección convencional por parte del Estado, que implica compra de tierras, adminis‐tración, costos sociales, etc. La determinación de la valoración económica en términos de beneficio por mejoramiento de la capacidad de regulación hídri‐ca, se puede lograr explorando el costo que tendría para el usuario y la so‐ciedad el no tener una regulación del agua. Se trata de indagar también qué ofrece la ley colombiana en materia de participación de la sociedad civil, en procesos de recuperación de los recursos naturales y qué incentivos pueden ser viables para establecer la propuesta. La Ley 99/93 posibilita establecer un réquiem de incentivos (116), que incluya incentivos económicos para el ade‐cuado uso y aprovechamiento del medio ambiente. Dicha Ley permite que la sociedad beneficiaria de bienes ambientales como el agua pueda reconocer legalmente una contraprestación económica por el uso del bien recibido.

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Este compendio se terminó de elaborar en el mes de marzo de 2006. Primera edición electrónica. El cuidado de la edición estuvo a cargo de la Comi‐sión Editorial y de Divulgación. El contenido de los artículos se mantiene invariable, salvo adecua‐ciones y correcciones menores, básicamente de or‐tografía, puntuación y formato. Se prohíbe su ven‐ta impresa o electrónica.

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Agua, oro líquido: escasez, uso irracional, crisis, manejo alternativo

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