Adopción de Leyes de Partidos en 46 Democracias Del Mundo
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2014
Adopción de leyes de partidos en 46 democracias del mundo
Reporte
Analítico
Cita en APA: Pérez, O. (2014) Leyes de partidos en 46
democracias del mundo. Recuperado desde: www.opd.org.do
Autoría de:
Omar Alejandro Pérez
Observatorio Político
Dominicano
1
Introducción
La regulación a los partidos políticos es tema de debate desde hace más de una
década en República Dominicana. Muchos sectores de la opinión pública claman
porque la pieza sea discutida en los hemiciclos del Congreso durante la primera
legislatura ordinaria de 2014, iniciada el 27 de febrero pasado, mientras que
otros sectores siguen cuestionando la deseabilidad o efectividad de la eventual
sanción de la pieza.
Mientras se desarrolla el debate, conviene indagar las tendencias de otros países,
pues como afirma Nohlen (2012), parafraseando a Lichtenberg (en Röpke, 1946),
“quien solo conoce su propio país, no lo conoce”. En ese sentido, este reporte
analiza el aumento de la regulación a los partidos políticos en el tiempo y el
espacio tras observar 46 democracias liberales: 18 de los 20 países de
Iberoamérica (no se incluyen Cuba y Puerto Rico) y las 28 naciones que
actualmente son miembros de la Unión Europea.
En terminos precisos, el reporte se limita a aportar informaciones sobre
tendencias en el proceso de adpción de leyes de partidos en las democracias de
tipo occidental, consideradas utiles para el debate. Su intención principal es
ayudar a corroborar o refutar la afirmación de dirigentes políticos en el sentido de
que las leyes de partidos son mecanismos que organismos internacionales
imponen a las democracias iberoamericanas mientras los partidos en países
desarrollados permanecen desrregulados.
En ese sentido, debe señalarse que, salvo algunas referencias, el análisis de
contendio de las legislaciones está ausente.
2
1. Consideraciones iniciales
Existen dos posiciones antagónicas respecto al grado en que los partidos deben
ser regulados. Por un lado, la que sostiene que su regulación debe limitarse
entrictamente a lo necesario; por el otro, la que plantea que los partidos deben
ser regulados al detalle como garantía eficaz del buen funcionamiento
democrático (Zovatto, 2006).
En esa línea, un marco legal predominantemente minimalista dará prioridad a la
autonomía o autoderminación del partido y dejará que cada uno determine su
funcionamiento a traves de sus estatutos. Por el contrario, uno maximalista,
probablemente dará prioridad a garantizar la democracia interna, aunque ello
implique imponer mecanismos de forma obligatoria. Un ejemplo es el
establecimiento de primarias obligatorias y/o simultanéas, o que sean abiertas o
cerradas.
La presencia o no de una ley de partidos no es indicador suficiente ‒como se
ejemplifica más adelante‒ para ubicar a la legislación de un país dentro de las
categorías de baja o alta regulación. Los puntos que puede abordar una
legislación son diversos y también lo son las variables en cada uno de ellos.
Habrá leyes de partidos que interferirán muy poco dentro de las organizaciones
políticas. De esa forma ambas posturas podrán entenderse no como una
dicotomía, sino como un continuo, una escala de baja o alta regulación.
Ahora bien, una legislación sobre agrupaciones políticas es, cuando menos, una
señal de que un país se ha planteado seriamente el problema de la regulación
jurídica de los partidos políticos y ha agotado el proceso que conlleva la
promulagación de una ley. Cuando a esta legislación se le confiere la importancia
de una ley especial, separada de la legislación electoral, se constituye en un
indicador de que probablemente el país en cuestión se movió en dirección
maximalista en relación con el nivel de regulación que exhibía.
Cada país tiene condiciones particulares que determinan cuánta regulación
requieren los partidos, pero muchos de ellos comparten lo que Zovatto (2012) ha
denominado una paradoja: los partidos registran promedios de credibilidad
sumamente bajos por parte de la ciudadanía; sin embargo, es la mayoría de esa
misma ciudadanía la que afirma no concebir la democracia sin partidos. “Es decir,
que lo que está en crisis en todo caso son estos partidos en un contexto
determinado, pero no el concepto de la instutución de partidos” (p. 43).
El gran avance es que el concepto de partido es hoy menos odioso, dado que son
entendidos como elementos necesarios de la democracia. Es en esa línea que
muchos consideran que para tener una buena democracia son necesarios buenos
partidos. Encontrar fórmulas jurídicas que contribuyan a ese fin es aportar a
rebasar “la paradoja”. La adopción de leyes de partidos constituye un indicador
3
aproximado de tendencias en el tiempo y en el espacio del grado en que un
conjunto de Estados se direcciona a buscar regulaciones apropiadas para los
partidos de cada uno de sus sistemas políticos.
2. La regulación a los partidos en las leyes
Cuando no hay legislaciones especiales, la regulación a los partidos aparece
integrada a las leyes o códigos electorales, que tienen como prioridad
reglamentar lo relativo al sistema electoral y al andamiaje institucional que lo
pone en marcha. Muchas veces, como en el caso dominicano, esta regulación se
limita a lo esencial.
Janda(2005) presenta tres areas de regulación a la vida político-electoral que se
traslapan con la regulación directa a los partidos, pero que se enfocan, en lo
esencial, en aspectos diferentes: la normativa electoral, la regulación de las
campañas y la regulación al financiamiento político.
Figura No. 1.
Interaccion de grupos de regulación
jurídica a la actividad de político electoral
Fuente. Elaboración propia, como traducción
de Janda (2005)
La Figura No. 1 presenta las superposiciones de cada área de regulación, que se
caracterizan por su interdependencia; sin embargo, hay puntos distinguibles. Por
ejemplo, en las leyes electorales hay previsiones administrativas como la
composición de los órganos rectores del sistema, lo cual es totalmente separable
de las demas áreas. A la vez, la ley puede establecer previsiones con relación al
financiamiento, basadas en la campaña de los candidatos y no de los partidos.
Asimismo, los aspectos de democracia interna de los partidos son ‒la mayoría de
las veces‒ perfectamente identificables de aquellas del sistema electoral.
La preocupacion de los partidos por la influencia del dinero en la política o bien
por cumplir con ciertas funciones presenta la opción de una expansión del marco
4
legal que regule las organizaciones políticas. En muchos casos la respuesta ha
sido leyes de partidos y en otros, varias legislaciones complementarias.
Argentina, por ejemplo, aparte del Código Electoral, tiene tres leyes especiales: la
Ley de Partidos Políticos, la Ley de Primarias Abiertas y la Ley de Financiamiento
a los Partidos Políticos. Otros países, como Guatemala y Honduras, han integrado
amplias previsones en un solo acto legislativo.
Siguiendo a Richar Katz (en Janda, 2005), se puede establecer que las leyes
concernientes a los partidos tienen tres objetivos: a) determinar qué constituye
un partido político y las consecuencias de ello -acceso a recursos públicos, acceso
a la boleta electoral, etc.-, b) regular las actividades en las que los partidos
deben involucrarse y c) asegurar en los partidos formas correctas de organizacion
y comportamiento (aspectos de la militancia y de la democracia interna).
El desarrollo de esas tres dimensiones puede llevar a un amplio esquema de
regulación. Así, Casal-Bértoa, Romée y Rashkova (2012), en su interesante
estudio titulado Regulación a los partidos en una pespectiva comparada (Party
Law in a Compartive Perspective) utilizan 12 categorías para evaluar el grado en
que países europeos regulan a los partidos.
Este trabajo sigue el criterio utilizado por estos autores. De esa forma, se
considerarán leyes de partidos aquellas que hacen una referencia textual a
partidos políticos en su título, a excepción de leyes que no se limitan a este
aspecto ‒tales como leyes sobre asociación política en sentido más general, leyes
electorales o leyes predominante o casi exclusivamente enfocadas al
financiamiento a los partidos‒ las cuales no son incluidas en este análisis (Casal-
Bértoa, Romée, & Rashkova, 2012). Sin embargo, bajo criterios más amplios,
muchas de las leyes excluidas podrían ser consideradas leyes de partidos, incluso
muchas de ellas se refieren como tales.
3. Leyes de partidos en 46 democracias
El primer país en adoptar una ley espefica para los partidos políticos, separada de
la legislación electoral, fue Venezuela (1964). Sin embargo, contrario a lo que
algunos han sugerido, la práctica no es exclusiva de la región latinoamericana: en
1967 Alemania aprobó su ley de partidos y, como señalan Casal-Bértoa, Romée y
Rashkova (2012), desde entonces ha sido considerada como la principal
referencia en lo concerniente a la regulación a los partidos.
Así, el proceso que inicia en América, pero que toma verdadero impulso a partir
de que Alemania aprobara su ley de partidos (Parteiengesetz), tiene fases y
actualmente continúa siendo un tema de debate. Como muestra la Tabla No. 1,
5
los años 90 concentran casi la mitad de todos los países que adoptaron leyes de
partidos, con 13 aprobaciones. En la siguiente década (2000) el ritmo volvió a los
niveles observados en décadas anteriores, aprobándose solo tres leyes de
partidos. Por su parte, El Salvador es el primer país dentro de los considerados,
que aprobó una legislación específica de partidos en la segunda década del siglo
XXI.
Tabla No. 1
Cantidad de países que adoptaron leyes de partidos, según década
Década Países Cantidad de países con
ley de partidos
Antes de 1960 0
1960 -1969 Venezuela, Alemania, Finlandia
3
1970-1979 Portugal, Austria, España, Ecuador
4
1980 -1989 Nicaragua, Argentina, Guatemala, Chile, Hungría, Nicaragua
5
1990 -1999
Bulgaria, Polonia,
República Checa, Eslovaquia, Croacia, Estonia, Eslovenia, Colombia, Lituania, Brasil, Rumanía, Reino Unido, Bolivia
13
2000 -2009 Perú, Letonia, Uruguay 3
2010 - El Salvador 1
Total 29
Fuente: Elaboración propia apartir de Zovatto (2005), Casal-Bértoa, Romée y
Rashkova (2012), OPD (2014) y Legal Texts: Party Law In Modern Europe,
(2014)
La Gráfica No. 1 presenta como las leyes de partidos pasaron de no existir en la
decada de 1950, a ser adoptadas en la actualidad por 29 de los 46 países
considerados en este análisis, equivalente a 63 %.
6
Gráfica No. 1
Evolución de la cantidad de países que han aprobado leyes de partidos
Fuente: Elaboración propia apartir de Zovatto (2005), Casal-Bértoa, Romée y Rashkova
(2012), OPD (2014) y Party Law In Modern Europe: Legal Texts (2014)
En la actualidad, nueve países iberoamericanos (50 %) tienen leyes de partidos
separadas de la ley electoral. Ecuador integró en 2009 la legislación referente a
los partidos políticos y la legislación elecotral en el cuerpo legal denominado
“Código de la Democracia”, sumandóse al grupo de Honduras y Guatemala que
tienen una ley electoral y de partidos políticos en un solo bloque.
Por otro lado, con la Ley Electoral de 1988, Nicaragua derogó la ley de partidos
que había prmulgado la Junta de Gobierno en 1983 (Álvarez, 2008). De esa
forma se sumó a los centroamericanos Costa Rica, Panamá, República
Dominicana y México y al suramericano Paraguay para integrar el grupo de seis
países que no tienen una ley referente a los partidos.
0
3
7
12
25
28 29
0
5
10
15
20
25
30
35
1950-1959 1960 -1969 1970-1979 1980 -1989 1990 -1999 2000 -2009 2010 -
7
Mapa No. 1
Países de iberoamerica dotados de una ley especifica de partidos políticos
Mapa No. 2
Países de la Unión Europea dotados deley especifica de partidos políticos
Fuente: Elaboración propia a partir de OPD (2012) y actualizaciones
Fuente: Elaboración propia a partir de Casal-Bértoa, Romée y Rashkova (2012) y Party Law In Modern Europe: Legal Texts (2014)
En términos cuantitativos, el caso de los países de la Unión Europea aventaja a
los de Iberoamérica. De los 28 países, 17 (61 %) tienen una legislación específica
en materia de partidos políticos separada de las legislaciones electorales y de las
de financiamiento político.
Pudiera parecer que la ausencia en 11 países de la Unión Europea (39 %) de una
ley de partidos bajo los criterios establecidos es un indicador de laissez faire, pero
esto no es así. Dentro de la minoría de países de la Unión Europea que no tiene
ley de partidos, en nueve existen leyes de financiamiento político. A excepción del
caso francés y acorde con las traducciones aportadas por Party Law in Modern
Europe (2014), todas ellas incluyen referencias a partidos políticos en sus títulos.
Por ejemplo, la ley francesa se titula “Ley sobre transparencia finaciera en la vida
política (Loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de
la vie politique)” y ha recibido numerosas modificaciones.
Esto quiere decir que bajo criterios más amplios, de los 28 países de la Unión
Europea solo podrían exlcuirse dos que no han elaborado leyes específicas
concernientes a las actividades de los partidos: Irlanda y el pequeño Estado de
Malta.
8
Ahora bien, como se señaló, dilucidar si los partidos se inclinan a una regulación
minimalista o maximalista desborda la cuestión de la existencia de leyes
especiales o no, clasificadas de acuerdo con su objetivo escencial y su
nomenclatura. La cuestión requiere análisis de contenidos, que es precisamente
lo que hacen Casal-Bértoa, Romée y Rashkova (2012) y Zovatto (2006) en sus
respectivos estudios sobre Europa e Iberoamerica.
En el primer caso el enfoque es cuantiativo1 y exhibe las grandes diferencias
existentes en el grado en que los países europeos han adoptado una ley de
partidos. Alemania, por ejemplo, dedica el 37.8 % de su contenido (dentro de los
tópicos considerados) a lo que el estudio denomina “partido extraparlamentario”
(elección de candidatos, selección de autoridades, registro de miembros,
rendición de cuentas a la membresía, etc.). Con 115 menciones en este tema, es
la legislación que con más detalle norma al respecto, casi triplicando las 40 citas
que hace la ley de partidos española. Por otro lado, la legislación española es la
que más atiende el tópico “actividad y comportamiento” (16 citas), mientras la
alemana no hace mención alguna (Casal-Bértoa, Romée, & Rashkova, 2012).
De igual manera, el hecho de que El Savador haya adoptado una ley de partidos
separada de la ley electoral no signfica que en ese país el Estado tenga mayor
intervención reguladora en todos los aspectos que Honduras, con su “Ley
Orgánica Electoral y de las Organizaciones Políticas”. Por ejemplo, mientras la ley
salvadoreña deja en manos de los estatutos de las organizaciones los
mecanismos para la elección de candidatos y de las autoriadades del partido, la
hondureña especifica mecanismos obligatorios para todos los partidos.
Efectivamente, en Honduras las primarias se celebran con la supervisión del
órgano electoral, son simultáneas y el padrón es abierto (toda la ciudadanía apta
puede votar independientemente de su militancia partidista). Incluso, en el caso
de las autoridades, la legislación hondureña establece la modalidad de
movimientos políticos internos para canalizar las aspiraciones.
Al hablar de las grandes variantes en las instituciones jurídicas relativas a los
partidos políticos en los sistemas del mundo, conviene traer a colación un cita de
Duverger (1970) al referirse al parlamento mayoritario y la concentración de
poderes en Inglaterrra, en cuyo esquema la división de poderes le resultaba
puramente ilusoria:
Pese a todo, el partido minoritario no tiene que temer las vejaciones o las
persecuciones de la mayoría. Sabe que su voz podrá elevarse siempre libre
y clara en el seno del Parlamento, que ninguno de sus miembros será
jámás perseguido por sus discursos o sus votos. Pero la garantía suprema
de esta independencia no se encuentra en las instituciones británicas sino, 1 El trabajo identifica la extensión del tratamiento en cada ley respecto a 12 tópicos (principios democráticos,
organización, democracia interna, financiamiento, acountability, etc.) y luego determina el porcentaje del contenido de la ley que cada aspecto representa (medido en menciones).
9
unicamente, en el sentimiento profundo de libertad que anima al pueblo
inglés y que le haría levantarse como un solo bloque contra la violación de
los derechos de la minoría (p. 265).
La inclusión de esta cita se justifica en que al hablar de “sentimiento profundo de
libertad” Duverger se refería obviamente a la cultura política del pueblo inglés. De
esa forma, afirmaba que los valores políticos lograban lo que entonces muchas
instituciones no conseguían.
La cuestión de los valores políticos en cada contexto nacional reafirma la idea de
que la pregunta sobre cuánta regulación a los partidos necesita un sistema
político para su correcto funcionamiento debe responderse en cada democracia de
manera particular. No obstante, el estudio comparado brinda numerosas pistas.
A la vez, debe procederse con cautela, tomando en cuenta lo dicho por Janda
(2005):
La regulación a los partidos no es solo controversial respecto a los efectos
perseguidos; [las leyes de partidos] también conllevan consecuencias no
perseguidas, incluso cuando experimentados actores políticos trabajan en
forma multipartidista para llegar a dicha regulación (p. 7).
En ese sentido, Zovatto (2012) se pronuncia a favor del gradualismo:
Lo importante es tener claro el sentido de dirección de la reforma y
luego, mediante aproximaciones sucesivas, ir avanzado e ese ideal, que
es otro aspecto positivo del gradualismo de las reformas, pues las
posibles equivocaciones no serán tan dañinas o bien, puede retrocederse
con más facilidad (p. 58).
4. Consideraciones finales
Las leyes de partidos son una tendencia tanto en Iberoamérica como en Europa y
sus contenidos pueden ser tan variados como las realidades contextuales propias
de cada país.
Es un error importar de golpe y porrazo modelos que han tenido éxito en otros
lugares. Ciertamente, la posibilidad de que una legislación a los partidos tenga
efectos no esperados impone el gradualismo. En el caso dominicano, el sentido
de la reforma ha sido ampliamente discutido: se quieren partidos más
democráticos a lo interno, se quieren partidos más transparentes, que funcionen
en un contexto electoral más equitativo entre oposición y oficialismo y entre
partidos grandes y pequeños.
En ese orden, desde finales de la última década del siglo XX, República
Dominicana realiza esfuerzos serios para la aprobación de una ley de partidos. De
10
hecho, Onofre Rojas2, en entrevista para OPD (2014) afirmó que al plantearse en
1996 el reto de la reforma y modernización del Estado, dicho proceso no era
concebible sin tocar los partidos políticos como elementos centrales de la
democracia.
Con esa idea latente, se ha atravesado un largo periplo, pero aún República
Dominicana no ha superado los retos de la voluntad y el concenso para darse una
legislación específica en materia de partidos políticos, ubicándose, de esa forma,
en la minoría de los países de Iberoamerica y la Unión Europea que aún no lo han
hecho.
En opinión del autor, los partidos que han dominado el Congreso, que votaron las
leyes que impulsaron la reforma y modernización de diferentes sectores en las
últimas dos decadas, tienen el reto mayor de aprobar una legislación que ayude a
impulsar su propia reforma y modernización.
2 Onofre Rojas fue el primer director de la Comisión para la Reforma y Modernización del Estado
(COPRYME), institución desde donde se impulsaron numerosos planes.
11
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