ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I

Módulo “A” | Universidad Mariano Gálvez de Guatemala | 2012

Universidad Mariano Gálvez de Guatemala

Escuela de Gestión Pública

Licenciatura en Administración Pública

ADMINISTRACIÓN PÚBLICA I SERGIO RENÉ CAMPOS ESCOBAR

MÓDULO “A” UNIDADES “3 y 4”

Semana del 20/02/2012 al

02/03/2012 Lo Administrativo, Lo Público y la Teoría de la Administración Pública

La administración pública esencialmente consiste en una capacidad del Estado para producir dicha utilidad, que a partir del siglo XVIII se proyectó en el impulso del desarrollo de la sociedad. Tal capacidad ofrece un doble significado de la administración pública y, por consiguiente, a dos definiciones, una amplia, otra estricta:

En sentido lato, administración pública es la actividad encaminada a acrecentar el poder del Estado y expandir sus fuerzas interiores al máximo; es decir, lo hace formidable. Constituye una capacidad que produce poder.

En sentido estricto, administración pública es la actividad que desarrolla la vida asociada a través del orden, la seguridad y la subsistencia; es decir, auspicia la convivencia civilizada. Consiste en una capacidad que produce civilidad.

Efectivamente: los estados más poderosos son los mejor administrados y, por consiguiente, aquellos cuya balanza comercial es favorable, que detentan una hacienda pública sana, y que producen lo suficiente para sostener a los habitantes del país y traficar con el excedente; pero primordialmente son poderosos porque su administración pública ha sido capaz de alimentar y educar a la población, brindarle salud y asistencia, y procurarles lo necesario para facilitar la convivencia civilizada.

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GUÍA PROGRAMÁTICA

MÓDULO “A” UNIDAD “3 y 4”

Semanas del 20/02/2012 al 04/03/2012

Actividades de la Unidad Tiempo estimado de realización

Plazos

L M M J V S D

20 21 22 23 24 25 26

En Documento Word responder y enviar las siguientes preguntas

27 28 29 01 02 03 04

1.- Que se entiende por lo

administrativo 60´ x x x x x x x

2.- Que se entiende por lo

público 60´ x x x x x x x

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INTRODUCCIÓN

LO ADMINISTRATIVO es el conjunto de esfuerzos y de recursos ya sean estos de índole personal o

material que tienden a obtener ordenadamente una serie de satisfactores previamente planificados y

siempre bajo la coordinación de procesos de organización, dirección, control y evaluación que son las

fases de todo procedimiento administrativo para la consecución del bien común que es el fin primordial

tutelado por la ley desde tiempos ancestrales. Este concepto es personal y abarca tanto al ámbito

privado como público.

En administración pública todo está preñado de estatalidad, pero no todo lo estatal es administrativo.

De hecho, lo administrativo es un fenómeno tan antiguo como el Estado, pero fue hasta el siglo XVIII que

obtuvo la diferenciación y singularidad que la definió dentro del mundo gubernamental.

Tal como es observable, la voz administración pública está integrada por dos palabras: administración y

pública.

En su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras materias

gubernamentales tales como la justicia, la economía, las finanzas y los asuntos políticos en general. Por

este motivo, cada organización del gobierno tenía una índole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo

actividades administrativas, jurisdiccionales y financieras. Quizá el antecedente más antiguo de la

personificación de un ente propiamente administrativa, lo sea la Secretaría del Despacho de España

establecidas en 1621 para la "resolución de consultas y el manejo de papeles". Hay que destacar que

el concepto mismo de Despacho surgió del propio oficio, más que disposiciones formales previstas de

antemano, debido a la exigencia de implementación de los asuntos corrientes de la administración

pública. Se trata de una dependencia esencialmente administrativa, con un fuerte acento gestionador

De tal manera que podemos afirmar que lo administrativo se en carga de dirigir, coordinar, prever la

acción del estado en sus entidades públicas, también puede existir la actividad administrativa o lo

administrativo en la iniciativa privada. Pero a esta solo le compete lo relacionado con la empresa o

entidad privada donde se aplica. La administración pública o lo administrativo son las acciones que se

llevan a cabo para coordinar y dirigir la prestación del servicio público.

Hora bien si nos enfocamos a lo público. Tendremos que hablar de los esfuerzos debidamente

coordinados por los órganos competentes de cualquier Entidad del Estado para la obtención de servicios

públicos, en las diferentes áreas o campos que tiene que atender el Organismo Estatal cualquiera que

sea el Poder del Estado y en este caso para nuestro país me refiero al Organismo, Ejecutivo, Legislativo

y Judicial para la prestación de los servicios que cada uno de estos órganos presta a la población

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OBJETIVOS

Unidad “3 y 4”

L O A D M I N I S T R A T I V O , L O P Ú B L I C O Y L A T E O R Í A D E L A A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A

Que el estudiante comprenda el significado de lo que es lo

Administrativo

Que el estudiante comprenda el significado de lo que es lo

Público

Lo Administrativo

Lo Público

Organismo Estatal

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CONTENIDO

L O A D M I N I S T R A T I V O , L O P Ú B L I C O Y L A T E O R Í A D E L A A D M I N I S T R A C I Ó N P Ú B L I C A

LO ADMINISTRATIVO, LO PÚBLICO Y LA TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. ORIGEN ETIMOLOGICO

Hace más de siglo y medio, Florentino González escribió que “la administración pública es la acción de

las autoridades sobre los intereses y negocios sociales, que tengan el carácter público, ejercida

conforme a las reglas que se hayan establecido para manejarlos".

Esta frase constituye una definición que marca los límites conceptuales de un fenómeno social. La

expresión anterior fue formulada en Santafé de Bogotá, Colombia, en 1840. Casi cien años después, el

estadounidense Leonard White conceptuó a la "administración pública como el manejo [management] de

hombres y materiales para lograr los propósitos del Estado".

En 1972, varias décadas después de publicada la obra de Leonard White, en Francia, Charles

Debbasch expresó que "la administración pública es el aparato de gestión de los asuntos públicos".

Las tres categorizaciones comparten la idea de lo socialmente común, pues la primera y la tercera se

refieren a lo público, en tanto que la segunda menciona al Estado; del mismo modo que la tríada apunta

con énfasis al "manejo" (o "gestión") como elemento nodal de cada definición. Empero, la primera y la

tercera concepciones priorizan la externación de la administración pública sobre los intereses sociales, en

“Todo el arte del gobierno consiste en el arte de ser honesto” Thomas

Jefferson

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tanto que la segunda se centra en la interiorización gestionaria, es decir, el modo como se organizan y

manejan los seres humanos con miras a lograr los fines del Estado por ellos integrado.

Hay entre las definiciones un gran período de tiempo, ellas fueron producidas en países cuyas culturas

cívicas son diversas y el punto de desarrollo de la ciencia de la administración pública en cada período

es muy distinto. Dicho período muestra ingredientes que han permanecido, así como material de nuevo

cuño, pues de otro modo no se podría percibir el carácter mutante del fenómeno social referido: la

administración pública. El que exista en las definiciones ingredientes comunes, y al mismo tiempo

materias diversas, significa que entre ellas ha ocurrido un suceso caracterizado al mismo tiempo por la

continuidad y por el cambio.

El hecho de que en ellas conviva lo que permanece y lo que se transforma, es lo que hace posible la

pervivencia de un fenómeno a lo largo del tiempo, por más de cien años.

Las definiciones también transpiran la energía vital de una disciplina científica que no estando

amenazada por caducidad alguna, se nutre del cambio para fortificar la permanencia de lo esencial. El

triangulo de definiciones de administración pública, en suma, trata de algo que es de suyo diferenciado,

que disfruta de autonomía conceptual y que tiene fronteras reconocibles dentro de los fenómenos

sociales. Ellas se refieren a la administración pública, fenómeno que definen y separan a partir de

elementos que le son inherentes, en contraste los propios de otros fenómenos sociales.

En el fondo de las tres definiciones, que reflejan tres etapas de tiempo espaciadas -1840, 1926 y

1972-, yace la persistencia vital de lo administrativo

Carlos Juan Bonnin, formuló la primera definición de administración pública, que aunque transformada

hacia el presente, se conserva como válida desde muchos aspectos: "la administración pública es la

autoridad común que ejecuta las leyes de interés general, que se estatuyen sobre las relaciones

necesarias de cada administrado con la sociedad, y de la sociedad con cada uno de ellos; así como

sobre las personas, los bienes y las acciones, como interesantes al orden público.

La palabra Administración tiene el mismo significado en los idiomas derivados del latín; de igual modo,

en los países donde se hablan estas lenguas ha tenido su mayor desarrollo la Ciencia de la

administración Pública.

Administratio= AD –MINISTRARE: SERVIR, CUIDAR

MINISTER: El que sirve, El que ayuda

Tiene una exacta correlación con el fenómeno conceptuado, lo que puede observarse evocando su

raíces: administración derivada de la voz latina administratio compuesta por ad (a) y ministrare (servir,

cuidar), que era empleada entre los romanos para referir el acto o la función de prestar un servicio a

otras personas. El foco de la palabra administratio lo ocupa el vocablo ministrare, que deriva del

sustantivo minister ("el que sirve o ayuda"). Minister, a su vez, proviene de minis, voz referida a lo

"menor", como contraste de magis: lo "mayor". Por consiguiente, el minister era el funcionario

subordinado a la autoridad del magister, cuya tarea se circunscribía a la realización de funciones

subalternas. En suma: administrare significaba entre los romanos la satisfacción de las necesidades de la

sociedad, con un esfuerzo extra por parte de los oficiales: ad ministrare.

La precoz emergencia de ese tipo de instituciones, precedió el ímpetu reformista que inundó a Europa e

incitó un formidable movimiento de definición de lo propiamente administrativo, que hacia el siglo XVIII

se plasmó en el concepto de Policía. Esta categoría sintetizó la esencia de la idea de administración,

entrañado de suyo su carácter público.

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En Alemania, Johann Heinrich Gottlob von Justi explicaba que la voz Policía (Pólice) tenía dos sentidos

diferentes, uno estricto, otro lato. El primero, "comprende todo lo que puede contribuir a la felicidad de

los ciudadanos, y principalmente a la conservación del orden y de la disciplina, los reglamentos que

miran a hacerles la vida más cómoda, a procurarles las cosas que necesitan para subsistir". Con respecto

al segundo, afirmaba que "se comprende bajo el nombre de Pólice, las leyes y reglamentos que

conciernen al interior de un Estado, que se encaminan a afirmar su poder, a hacer un buen uso de sus

fuerzas, a procurar la felicidad de los súbditos".

Durante el siglo XIX la police se transformó en administración pública, y del tal modo se comenzó a

desarrollar la materia administrativa dentro de los asuntos gubernamentales. Tal como lo explicó un

pensador:

"administrando se lleva con regularidad de los servicios públicos. Estos servicios determinan la materia

administrativa (...) los servicios públicos que determinan a la materia administrativa corresponden a las

diversas necesidades sociales colectivas o sociales".

La materia administrativa ha consistido de antaño un campo del Estado, cuyo referente definitorio

esencial es su naturaleza pública.

En administración pública todo está preñado de estatalidad, pero no todo lo estatal es administrativo.

De hecho, lo administrativo es un fenómeno tan antiguo como el Estado, pero fue hasta el siglo XVIII que

obtuvo la diferenciación y singularidad que la definió dentro del mundo gubernamental.

Tal como es observable, la voz administración pública está integrada por dos palabras: administración y

pública.

En su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo estuvo confundido con otras materias

gubernamentales tales como la justicia, la economía, las finanzas y los asuntos políticos en general. Por

este motivo, cada organización del gobierno tenía una índole plurifuncional y realizaba al mismo tiempo

actividades administrativas, jurisdiccionales y financieras. Quizá el antecedente más antiguo de la

personificación de un ente propiamente administrativa, lo sea la Secretaría del Despacho de España

establecidas en 1621 para la "resolución de consultas y el manejo de papeles". Hay que destacar que

el concepto mismo de Despacho surgió del propio oficio, más que disposiciones formales previstas de

antemano, debido a la exigencia de implementación de los asuntos corrientes de la administración

pública. Se trata de una dependencia esencialmente administrativa, con un fuerte acento gestionador.

La administración pública se eleva a calidad de ciencia hasta el siglo XVIII, justamente cuando el Estado

entra en la etapa de configuración administrativa que hoy continúa ostentando de manera más

desarrollada. Sus rasgos prominentes son la separación entre administración y justicia, la asunción de

deberes sociales con carácter público, la emergencia de la interioridad como motor de un proyecto de

desarrollo nacional y el establecimiento de carreras administrativas de servicio público. El eje de

convergencia de estos rasgos es lo administrativo, un suceso social que surge en el seno de la

complejidad gubernamental para obtener identidad y así diferenciarse de lo financiero, lo económico y

lo político.

Entonces, la policía -nombre que en ese siglo detentaba la administración pública-, pasa de la condición

de cuasi-teoría al estatuto de teoría propiamente dicha.

Fue entonces cuando la administración pública estuvo en condiciones de evadirse de su mera

especificidad y trascender hacia una condición general, pues consiste en una teoría, en "un conjunto de

generalizaciones entrelazadas deductivamente que puede utilizarse para explicar a otras

generalizaciones".

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La administración pública ya no es un mero fenómeno derivado cuya explicación sólo es posible a partir

del fenómeno primigenio, sino un ente que se explica por sí mismo dentro de la fenomenología del

Estado y con referencia a él.

La administración pública obtiene legitimidad académica, por cuanto que su emergencia como teoría se

fundamenta en la necesidad de que un objeto de conocimiento puede ser descrito, explicado y evaluado

dentro del universo empírico en el que se encuentra inmerso, participando al mismo tiempo en su

explicación general.

Dicha administración constituye una forma de pensamiento social, y como cualquier pensamiento acerca

de la sociedad humana, comprende tres elementos para su conocimiento: descripción, explicación y

evaluación.

La ciencia de la policía, así configurada como una teoría administrativa del Estado, constituye un

territorio cultivado por una nueva disciplina a través de la enseñanza, la investigación, la divulgación del

saber y la discusión argumental de los cultivadores del saber. La ciencia de la policía se desenvuelve

como un ámbito del trabajo académico donde priva el debate intelectual, la crítica constructiva, la

polémica pública viva e impresa, la búsqueda del rigor discursivo, el ensayo de la metodología del

rigor conceptual y la experiencia acumulada del saber.

En Alemania, Robert von Mohl, fue un hombre que intermedió entre dos épocas. Él fue uno de los

fundadores de la ciencia de la administración pública moderna en Alemania, y a la vez, un cultivador

obstinado de la todavía viva ciencia de la policía, aunque su prestigio está basado también en sus

contribuciones a la ciencia del Estado. Una de sus obras más relevantes se titula La Ciencia de la Policía

(Die Policeywissenschaft), publicada originalmente entre 1832 y 1866.

En la obra de von Mohl, se observa el tránsito de la ciencia de la policía a la ciencia de la

administración, por lo que resulta evidente la conciliación de categorías correspondientes a ambas

disciplinas. En especial trató de conciliar la idea del Estado de derecho y la noción de policía. Von Mohl

sostuvo que en el Estado se encierra toda la vida del hombre: se ocupa de su personalidad física y

moral, de su patrimonio, en fin, de todo aquello que toca a su vida. Como tratadista de la ciencia del

Estado, en tanto es materia fundamental de su trabajo científico, ubicó las diferentes disciplinas que

cultivó en estrecha relación con la política. Por consiguiente, dentro de una concepción unitaria,

comprensiva y sistemática de la ciencia del Estado, incluyó a la ciencia de la policía y la ciencia de la

administración pública. De esta manera, cada disciplina pasa a ser una de tantas materias que

convergen en el estudio del Estado.

La ciencia de la policía estudia cómo se consiguen los propósitos del Estado de derecho "para ordenar

la vida colectiva del pueblo, de modo tal que cada miembro del mismo pueda recibir protección y

realizarse mediante el uso -lo más libre y completo de su fuerza conjunta".

Este orden de cosas transciende la mera noción del Estado como defensor del derecho vigente. Por otra

parte, definió a la ciencia de la administración pública como "la exposición sistemática de los principios

relativos al empleo de las instituciones auxiliares individuales del Estado, para vencer a los eternos

obstáculos prepotentes".

Pero hizo patente que aunque ambas conviven, la ciencia de la policía es la disciplina que antecede a

la ciencia de la administración pública; es decir, ésta tiene su precedente inmediato y directo en la

ciencia de la policía.

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2. LO PÚBLICO

Con alguna frecuencia se tiende a menospreciar el significado primigenio de lo público y atribuirle

cualidades diversas, produciéndose confusiones perniciosas que atentan contra la fidelidad entre el

suceso y la palabra que lo refiere. Ciertamente, lo público entraña a las acciones colectivas de todos los

miembros de una sociedad, así como la propiedad patrimonial de todos sus integrantes.

A pesar de la gravitación de lo administrativo como una herencia determinante del antiguo régimen a

los gobiernos democráticos de hoy en día, el rasgo principal de la administración del Estado

contemporáneo es lo público. Esta voz es una emanación

del concepto de pueblo, matriz de la cadena: populus-puplicuspublicus-público. Pueblo, popular y

público tienen la misma raíz, de modo que la administración pública no es otra cosa que la

administración del pueblo considerado en su totalidad social.

Por consiguiente, público es una categoría comprensiva que incumbe a la totalidad de un pueblo

políticamente organizado, es decir, una República -cosa pública- donde impera el interés colectivo y la

vida comunitaria. Desde entonces podemos referirnos a la administración pública, propiamente, como la

administración popular.

La cultura política occidental tiene sus fuentes en la política y el derecho greco-romanos. Esta herencia

clásica permanece fielmente entrañada en el derecho público, las organizaciones y los procedimientos

políticos, la administración gubernamental y otras instituciones públicas generales de la sociedad, donde

es perceptible la noción clásica de lo público.

Pero, siendo que a partir de la Revolución francesa, la distinción entre los derechos del hombre y los

derechos del ciudadano, se evidenció la diferencia entre la vida privada y la vida pública, la

modernidad emergente propició el surgimiento y desarrollo de un público nuevo que fungiera como un

espacio de mediación y conciliación entre el ser humano concebido como el átomo de la sociedad, y la

sociedad como comunidad de los seres humanos.

Lo publico, consiste en un espacio de publicidad cuya esencia en el movimiento autónomo, una mediación

que es determinante en el funcionamiento de los regímenes políticos modernos, por el cual instituciones

como representación parlamentaria tienen en él su explicación.

Es este público el que brinda su esencia a la administración del Estado moderno, la cual es doblemente

pública, también en atención a su carácter popular. Este público también es la fuente de donde emana

la participación ciudadana y la actividad cívica.

También destaca el progreso de la opinión pública, ya considerada por Maquiavelo cuando se ocupaba

por la reputación del príncipe. La opinión pública se desarrolló como una doctrina, esto es, como

pensamiento implementado en acciones políticas cuya factura es mérito de los fisiócratas, y en particular

de Mercier de la Riviere, quien alegaba en 1767 que el pueblo manda a través de la opinión pública.

La opinión pública es un ámbito de escrutinio donde tiene lugar la externación de opiniones de voluntad

y de juicios utilizados en la esgrima de la política.

Desde entonces, el dominio del Estado descansa en la capacidad de los soberanos para encauzar esa

fuerza popular por medio de la persuasión, más que por la seducción de las buenas palabras y del

engaño, los cuales, sin embargo, persisten como artes del dominio político. La publicación de folletos y

libelos, que antaño servía para trastornar al pueblo e inducirlo a aprobar por "la etiqueta lo que

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contiene el saco" a decir de Gabriel Naudé, estaba reservando el espacio público al arte de la

persuasión y el argumento.

Los asuntos administrativos del Estado entrañan una índole inherentemente pública, por la naturaleza

social de las funciones que realiza. La administración pública hunde sus raíces en el seno de la sociedad,

y está, por así decirlo, preñada de naturaleza social.

"La administración es una consecuencia natural del estado social, como éste lo es de la sociabilidad

natural del hombre; su naturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde el momento en que

existe el pacto social, hay administración; así es, que siempre encontramos la naturaleza, hasta en el

despotismo. Es pues evidente que la administración no toma su principio en convenios humanos, sino que

es un fenómeno procedente de la existencia misma de la sociedad, sin que los convenios o leyes sirvan

más que para organizarla, es decir, para determinar su modo de existir, pues su existencia procede de

los mismos principios que de la sociedad". Se define pues la administración pública, como “es una

potencia que arregla, corrige y mejora cuanto existe, y da una dirección más conveniente a los seres

organizados y a las cosas".

Tal es la razón por la cual el orden jurídico no instituye a la sociedad ni a la administración pública, sino

solamente establece a su organización. Debido a que la administración pública debe su vida al proceso

social, dichas leyes únicamente le dan su impulso vital en determinada dirección.

Con base en estas ideas, Carlos Juan Bonnin estableció desde principios del siglo XIX, los principios de la

administración pública:

1) Que la administración nació con la asociación o comunidad;

2) que la conservación de ésta es el principio de la administración;

3) que la administración es el gobierno de la comunidad;

4) que la acción social es su carácter, y su atribución la ejecución de leyes de interés general.

En sus cometidos, la administración pública relaciona a la comunidad con los individuos, además de todo

aquello que tiene que ver con su vida, goces y actividades. A ella corresponde atender las necesidades

públicas, tiene una índole propiamente pública. Como esta expresado anteriormente, la voz pública,

igual que el vocablo política, tienen la misma raíz etimológica histórica: ambas palabras derivan de la

raíz pul (multiplicidad, amplitud); de ella derivó en el griego la palabra polis (ciudad, Estado), origen

del concepto de política, y en el latín, populus (pueblo), que es un sustantivo producido por la

reduplicación de la voz pul. El sustantivo populus se adjetivó en puplicus y luego en publicus, de donde

derivó la palabra público. Así, política y pública, además de este parentesco etimológico, tienen un

significado conceptual común: ambas se refieren a lo colectivo, comunitario, conjunto. Es muy significativo

que entre los griegos y los romanos se identificara el Estado por su carácter comprensivo y colectivo:

Polis y República.

Es la palabra pública la que marca, con precisión inequívoca, el campo de problemas y

responsabilidades de la administración pública.

"Cuando un gobierno es organizado para la consecución de los negocios de la comunidad, tenemos lo

que ha sido llamada la administración pública".

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Por consiguiente, la administración pública es más que una técnica y dirección eficientes, se interesa

primordialmente por los problemas de la sociedad. La asociación de voluntades para la solución de un

problema en común, es la que forja los rudimentos de la administración pública. Esta no es un fin en si

mismo, sino un instrumento del gobierno y una servidora de la comunidad. "La administración pública,

desde el principio hasta el final, tiene relación con los problemas sociales y económicos concretos, tales

como la salud, obras públicas, planeación regional y todos aquellos campos relacionados con la

actividad gubernamental".

3. LA TEORÍA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Las Administraciones públicas son organizaciones a las que corresponde, como bien conocemos,

satisfacer los intereses generales de sus respectivas comunidades.

Cualquier Administración pública es una organización pero también las entidades que forman parte de

la misma, sean éstas formalmente independientes (agencias, organismos autónomos o empresas públicas)

o no (departamentos centrales) pueden considerarse organizaciones a efectos analíticos. Todo ello con

independencia de que su entorno esté configurado por otras unidades administrativas y que sus

objetivos y decisiones estén condicionadas por los criterios de instancias superiores. Por ejemplo, una

municipalidad es una organización pero cualquiera de sus unidades administrativas diferenciadas,

formalmente independientes o no, pueden ser analizadas como si fueran organizaciones con entidad

propia ya que poseen todos los elementos que caracterizan a una organización.

Analizar las diversas instancias o unidades administrativas, que configuran las administraciones públicas,

como organizaciones es un objetivo de este curso, pero, ¿cómo podemos analizar realidades que ya a

simple vista parece muy complejas? Las organizaciones son fenómenos poliédricos que poseen varias

dimensiones y, en consecuencia, deben ser analizadas desde distintos enfoques y con diferentes niveles

de tratamiento. Una organización articula varias dimensiones que requieren enfoques específicos y

precisos pero sin perder de vista una comprensión más global que permita apreciar los puntos de

contacto y las sinergias entre las distintas dimensiones.

En cuanto al estudio de la Administración pública como realidad organizativa, la revisión de aspectos

jurídicos, económicos, sociológicos y politológicos por si solos, parecen insuficientes toda vez que “las

administraciones públicas han adquirido nuevas funciones y objetivos que han originado sustanciales

cambios en su composición y estructura, de tal forma que la aproximación organizativa parece

ineludible.” (Ramió, op. Cit).

Harmon y Mayer indican que los administradores públicos trabajan en un contexto organizacional o

complejo orgánico, en el que se toman decisiones que afectan la vida de los particulares, y para las que

se emplean recursos públicos, sus decisiones se realizan con base a las leyes y normas públicas, y se

justifican en la necesidad de que resuelvan los problemas que pueden surgir en la sociedad, además

señalan que “la actividad gubernativa se ocupa casi exclusivamente en la mediación entre una parte de

la sociedad y otra” (Harmon y Mayer, 1999.).

Con estas características tan propias de la administración pública como organización, un problema

doctrinario frecuente, ha sido el del mecanismo de acercamiento entre las administraciones públicas y la

teoría de la organización, es decir, la determinación sobre si las organizaciones públicas y privadas

difieren significativamente o no, autores como Ramio y Stefano Zan, también revisan esta discusión, y

explican que una primera postura considera que todas las organizaciones son fundamentalmente

idénticas en cuanto a elementos, características y problemas. Esta corriente definida como All alike

paradigm, considera que independientemente de las diferencias, las organizaciones reproducen las

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mismas dinámicas y comportamientos. Una segunda postura, la del All unique paradigm señala que las

organizaciones son todas diferentes, y que en consecuencia es inútil buscar regularidad en el

comportamiento de cada organización, en ella se distinguen las organizaciones gubernamentales o

públicas de las privadas, como idea de gran importancia en el estudio de la administración pública, y

ha contado entre sus partidarios a importantes autores como Appelby, Dahl y Waldo.

La primera postura (all alike paradigm), es dominante en la mayor parte del pensamiento

organizativo, con algunas reservas, pese a lo cual nuestra posición en relación con el tratamiento que

debe dársele a las organizaciones públicas, coincide con la de la segunda postura, (all unique

paradigm), que justificamos ya que si bien, las organizaciones públicas de alguna forma tienen las

mismas necesidades que las organizaciones privadas en lo relativo a objetivos y eficiencia, (y en sus

zonas más operativas pueden nutrirse de los conocimientos y herramientas que aporta la teoría de la

organización) en cuanto a su naturaleza se trata de organizaciones diferentes debido a su orientación

normativa, derivada de los valores propios del entorno público. Este hecho obliga a “discriminar de

manera general al conjunto de técnicas e instrumentos gerenciales provenientes del sector privado”

(Ramió, op.cit.).

Así, la existencia de razones que justifican la diferenciación organizativa para las administraciones

públicas, de acuerdo con algunos argumentos tomados de la literatura especializada, señalan, de

acuerdo con Lewis Gunn, que:

- “La administración pública siempre tiene en último término el monopolio del poder sancionador y

coactivo; el entorno de las administraciones públicas suele ser más complejo dado que las políticas y

programas públicos acostumbran a estar sujetos a múltiples presiones de todo tipo;

- Esto obliga a acomodar una pluralidad de valores e intereses en los procesos de decisión política, lo

que se traduce en objetivos generales y abstractos, confusos y hasta contradictorios, e implica una

dificultad objetiva a la hora de intentar medir y evaluar a actividad de las administraciones públicas;

Mientras las administraciones Públicas desarrollen este tipo de funciones serán organizaciones complejas,

y al mismo tiempo el empleo de un modelo organizativo único que no se corresponda a la diversidad de

funciones generará procesos de crisis. Ante estos problemas se advierte sin embargo, que no pueden ser

sustituidos por modelos privados y de gestión que pretendan abarcarlo todo, ya que estarían

condenados al fracaso.

Tenemos que la Teoría de la Administración Pública consiste en el estudio de los aspectos administrativos

del Estado. A ella le atañen los principios que explican, de manera general, el ser y el devenir de la

administración pública. El ser de la administración pública consiste en los elementos esenciales que la

constituyen; el devenir es su evolución hasta el presente.

La diferenciación de lo administrativo a partir del concepto de políce, propició que desde 1756 se

sentaran las bases para el estudio científico de la administración pública como una disciplina

independiente. Lo administrativo fue diferenciado de la político, lo financiero y lo económico, dentro del

fenómeno estatal en su conjunto. Se trató de una precisión de funciones que se especializaban entre sí,

pero que permanecían estrechamente relacionadas dentro de la unidad brindada por el Estado.

Por consiguiente, el Estado es la unidad teórica que vincula a la Ciencia de la Administración Pública,

con otras ciencias políticas que también tienen al Estado como objeto de estudio.

El momento histórico y teórico exacto en el cual se define lo administrativo dentro de los asuntos del

Estado, es fácilmente perceptible en el primer libro escrito sobre Ciencia de la Administración Pública,

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esta es la obra titulada Principios de Ciencia de la Policía (Grundzatze der Police -Wissenschaft) de

Juan Enrique von Justi, publicada en 1756. En aquél entonces, pólice significaba lo que hoy en día

entendemos por administración pública. Von Justi afirmaba lo siguiente:

"La mayoría comete el error de confundir, la pólice con la política [Staatskunst, "arte del Estado"]. La

política tiene por fin la seguridad de la República tanto por fuera como por dentro, y es su principal

ocupación instruirse de la conducta, de las acciones y de los objetos, o intentos de las potencias

extranjeras, ponerse a cubierto de sus empresas; como también establecer un buen orden entre los

súbditos, conocer los sentimientos que los unos tienen hacia los otros; igualmente que para el gobierno,

ahogar los partidos y las sediciones que se forman, y tomar las medidas necesarias para prevenirlas.

La diversidad de materias representadas por la pólice, la política, la economía y las finanzas,

conservaban su vinculación a partir de la unidad estatal. El Estado era, y es, la unidad que de línea el

objeto de estudio de la Ciencia de la Administración Pública.

La administración pública, en contraste a otras disciplinas tales como la Sociología o la Economía, no

cuenta con la posibilidad idiomática de ligar su sustantivo con una adjetivación referente al

conocimiento. Por ejemplo, Sociología está compuesta por Socios -referente a la sociedad- y logos -

conocimiento-, en tanto que Economía está integrada por Eco -Oikos- y nomía -nomos, conocimiento-. Es

usual, por consiguiente, referirse a Ciencia de la Administración.

La Ciencia de la Administración no entraña una disciplina en el sentido convencional del término,

principalmente porque en su seno no existe un condicionamiento mutuo entre el objeto y el método, que

es característico a las demás ciencias. Incluso, con mucha frecuencia se invocan los instrumentos

epistemológicos tan grandemente desarrollados por disciplinas hermanas como la Sociología o la

Ciencia Política.

La Ciencia de la Administración, principalmente desde la perspectiva europea continental, encuadra a

las administraciones públicas dentro su contexto histórico, político y social, y está lejos de la

contemplación de estas administraciones como una organización más cuya única finalidad sea la eficacia

inmediata, "ignorando la diferencia abismal que media entre el poder público y las organizaciones

privadas"

La Ciencia de la Administración, tanto en lo referente a la organización como a los medios de acción de

la administración pública, está integrada con principios de naturaleza universal, tales como los que

constituyen y sustentan a la sociedad. Desde el siglo XIX, Carlos Juan Bonnin había advertido que por

cuanto a la índole de la sociedad, no se debe perder de vista que la naturaleza, tanto en las cosas

políticas como en las naturales, solamente procede con base en las leyes de creación y conservación

sociales. De aquí se deduce que los métodos de organización administrativa que no proceden de las

leyes de la naturaleza política, constituyen un mal.

"La Ciencia de la Administración es, en efecto, la ciencia de las relaciones entre la comunidad y los

individuos, y de los medios de conservación de esas mismas relaciones por la acción de las leyes y de los

magistrados sobre las personas y las propiedades, en todo a lo que interesa el orden social".

4. IMPORTANCIA DEL ESTUDIO DE LAS TEORÍAS DE ADMINISTRACIÓN.

El estudio de la administración es necesario, porque todos tenemos un interés permanente en el

mejoramiento de la forma en que se administran las organizaciones, porque interactuamos con ellas

permanentemente. Las organizaciones bien administradas satisfacen mejor a sus clientes y todos somos

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clientes (Robbins 1994), hay que destacar que en la administración pública vanguardista al ciudadano

se tiende a tratar como un cliente.

En resumen, nos interesa conocer estas cosas:

1ero. Como clientes de las organizaciones;

2do. Como sujetos potenciales del proceso administrativo. (dirigir personas).

3ero. Como posibles objetos (ser dirigidos).

A través de estos lineamientos sencillos se puede identificar la administración como, los procesos a través

de los cuales se organizan y dirigen los recursos y las personas para producir bienes y servicios, en lo

cual todos estamos involucrados de alguna manera.

Sobre la necesidad de la dirección, Carlos Marx, en El Capital, expresó: “Todo trabajo directamente

social o colectivo en gran escala requiere en mayor o menor medida una dirección que establezca un

enlace armónico entre las diversas actividades individuales y ejecute las funciones generales que

broten de los movimientos del organismo productivo total, a diferencia de los que realizan los órganos

individuales. Un violinista sólo se dirige él mismo, pero una orquesta necesita un director”. (Marx, 1962,

p. 286).

El estudio de la teoría contribuye a la comprensión de los procesos sobre los cuales trabaja el que

dirige. Con este conocimiento, puede elegir el curso de acción mas adecuado. Las teorías, como

generalizaciones de la práctica, permiten predecir qué sucederá en determinadas situaciones. “Con

este conocimiento – expresa Stoner- podemos aplicar distintas teorías a situaciones diferentes.”. (Stoner,

1989, p. 30).

El estudio de las teorías sobre la administración permite identificar de dónde provienen las ideas

acerca de las organizaciones y la gente que las integra. La teoría de la administración científica, que

fue la base de la organización de la producción en cadena, en la primera planta de la Ford, donde el

hombre era virtualmente una extensión de la máquina, partía de considerar que el trabajador era una

pieza más, que su función se limitaba a la utilización de sus energías físicas.

Estudios posteriores, que dieron origen a las teorías de las ciencias del comportamiento, reconocieron

que la productividad estaba influida por la interacción entre la gente y que su participación en el

proceso de producción podía elevarse si, además de sus energías físicas, aplicaban sus mentes y

participaban en los procesos de decisión.

De la misma forma, cuando se estudia la evolución de las teorías sobre la administración, se comprende

como estas son producto de los cambios que se han producido en el entorno en el que se mueven las

organizaciones, influido por factores tecnológicos, económicos, sociales y políticos.

Este conocimiento ayuda a comprender por qué determinadas teorías son adecuadas para

determinadas circunstancias. Esto explica por qué el enfoque taylorista, que prevaleció en los primeros

años del siglo XX, era válido en una situación en la que escaseaba la mano de obra calificada. Pero,

que sería contraproducente, en condiciones de una fuerza de trabajo con niveles de calificación y

expectativas superiores.

Las teorías dan la oportunidad de considerar diferentes maneras de ver y hacer las cosas.

Deben asumirse, por tanto, como estímulos al pensamiento. Stoner nos alerta de que ninguna teoría

predomina en este campo. Por el contrario, el enfoque ecléctico, la costumbre de tomar principios de

distintas teorías según lo requieran las circunstancias, es algo muy común en la teoría y la práctica

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administrativa. Por tanto- concluye Stoner- es necesario mantener la mente abierta y familiarizarse con

cada una de las principales teorías que en la actualidad coexisten.

Koontz-Weirich, fundamentan la necesidad de estos estudios en lo siguiente: “A menos que los

practicantes de la administración, como de cualquier otro campo, aprendan a fuerza de “prueba y

error” (se ha dicho que los errores de los administradores son las pruebas de los subordinados), no

encontrarán una orientación significativa en otra parte que no sea el conocimiento acumulado

subyacente en su práctica”. (Koontz-Weirich, 2004, p.14)

Con independencia de las limitaciones que pueda presentar una teoría, siempre nos ofrece la

posibilidad de comprender fenómenos, interpretar acontecimientos y procesos que, si no existiera la

teoría, nos resultaría más difícil explicarnos.

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BIBLIOGRAFÍA

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7-Ramió, Carles y Ballart, Xavier. (1993). Lecturas de Teoría de la Organización. Vols. 1 y 2. Madrid. Ministerio para las

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Edición. Mc Graw Hill, México.

9-Guerrero, Omar ( ) TEORÍA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO, Universidad Nacional Autónoma de México