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AUTONOMA Y CONSTITUCIN:EL NUEVO ESTADO DEMOCRTICO


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INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICASSerie ESTUDIOSJURDICOS, nm. 271

COORDINACIN EDITORIAL

Lic. Ral Mrquez RomeroSecretario Tcnico

Lic. Wendy Vanesa Rocha CachoJefa del Departamento de Publicaciones

Miguel Lpez RuizMara Teresa de Jess Baena SnchezCuidado de la edicin

Jos Antonio Bautista SnchezFormacin en computadora

Mayra Elena Domguez PrezApoyo editorial

Edith Aguilar GalvzElaboracin de portada


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JOHN M. ACKERMAN

AUTONOMAY CONSTITUCIN:EL NUEVO ESTADO

DEMOCRTICO

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICOINSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

MXICO, 2016


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Primera edicin: 16 de febrero de 2016

DR 2016. Universidad Nacional Autnoma de Mxico

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS

Circuito Maestro Mario de la Cueva s/nCiudad de la Investigacin en Humanidades

Ciudad Universitaria, 04510 Mxico, D. F.

Impreso y hecho en Mxico

ISBN 978-607-02-7067-3


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VII

CONTENIDO

Agradecimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . IX

CAPTULOPRIMERO INTRODUCCIN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

I. Planteamiento del problema . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

II. Objetivos, preguntas de investigacin e hiptesis. . . . . 7

III. Marco terico: organismos autnomos y rendicin decuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

1. Rendicin de cuentas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92. Organismos autnomos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

3. La situacin institucional de los rganosa u t n o m o s . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 6

IV. Estructura y mtodo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

CAPTULOSEGUNDO RADIOGRAFADELOSORGANISMOSAUTNOMOS . . . 49

ENAMRICALATINAYELMUNDO

I. Una radiografa global . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49

II. Casos emblemticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

1. Taiwn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

2. Ecuador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 733. Venezuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

4. Bolivia, Argentina, Colombia, Chile y Brasil. . . . . . 100

III. Reexiones fnales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103


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CONTENIDOVIII

CAPTULOTERCERO

AUTONOMAEINTERPRETACINJURISDICCIONALENAMRICALATINA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

I. Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

II. Caso 1: Venezuela/Contralora General de la Rep-blica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

III. Caso 2: Colombia/Contralora General de la Rep-

blica. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109IV. Caso 3: Argentina/Ministerio Pblico . . . . . . . . . . . . . 117

V. Caso 4: Argentina/Defensor del Pueblo . . . . . . . . . . . 126

VI. Caso 5: Per/Ministerio Pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

VII. Caso 6: Brasil/Ministerio Pblico . . . . . . . . . . . . . . . . 164

CAPTULOCUARTO ELCASOMEXICANO. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

I. Introduccin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167

II. Las categoras de Garca-Pelayo en Mxico (jurispru-dencia 20/2007) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

III. Descentralizacin, desconcentracin y autonoma

(Jurisprudencia 97/2004) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179IV. rganos reguladores y autonoma (accin de inconsti-

tucionalidad 26/2006) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

V. Otros casos claves . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

CONCLUSIONES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207

Anexo en CD de tabla de rganos autnomos en el mundo


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Autonoma y Constitucin: el nuevo Estado democrtico, edi-

tado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas dela UNAM, se termin de imprimir el 16 de febrero

de 2016 en los talleres de Desarrollo Grfco Edito-

rial, S. A. de C. V., Municipio Libre 175-A, colonia

Portales, delegacin Benito Jurez, 03300 Mxico, D.

F., tel. 5601 0796. Se utiliz tipoBaskervillede 9, 10 y

11 puntos. En esta edicin se emple papel cultural

57 x 87 cm. de 37 kilos para los interiores y cartulina

couch de 250 gramos para los forros. Consta de 200

ejemplares (impresin digital).


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IX

AGRADECIMIENTOS

Mi agradecimiento para los doctores Diego Valads y HctorFix-Fierro, as como para todos los colegas del Instituto de In-vestigaciones Jurdicas de la UNAM, por propiciar un espaciode gran rigor acadmico, siempre abierto al debate plural e in-formado. Es un honor tener el privilegio de formar parte de estagran institucin.

Muchas gracias en particular por su generoso apoyo a los doc-tores Jaime Crdenas Gracia, Jorge Fernndez Ruiz, FranciscoIbarra Palafox, Daniel Cazs (en paz descanse), Daniel Mrquez,Florence Toussaint y Luis Daz Mller. Su tiempo, sus crticas y

sus propuestas han sido invaluables en el proceso de investigaciny elaboracin del presente texto. El antecedente de este libro fuela tesis de grado que se redact para recibir el doctorado en de-recho de la UNAM.

Tambin agradezco a Vctor Garca Cruz, Gregorio GonzlezNava, Israel Torres, Laura Vidal, Marco Nambo, Jessica Estra-da, Mirta Rocha, Ricardo Miranda, Guillermo Miranda y Mario

Cuevas; todos estudiantes de la Universidad Nacional Autnomade Mxico, por su apoyo en las labores de investigacin.Todo mi amor, cario y eterna gratitud para Erndira, Yali y

Aura, tres luces de brillante esperanza que explican e inspiranabsolutamente todo lo bello que existe en el universo.

Este libro forma parte del acervo de la Biblioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM

www.juridicas.unam.mx

http://biblio.juridicas.unam.mx

DR 2015. Universidad Nacional Autnoma de Mxico,

Instituto de Investigaciones Jurdicas

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http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=4139


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1

CAPTULOPRIMERO

INTRODUCCIN

I. PLANTEAMIENTODELPROBLEMA

Cada vez resulta menos sostenible afirmar que la simple celebra-cin de elecciones populares sea una garanta para lograr unaefectiva gestin gubernamental. La democracia delegativa queGuillermo ODonnell identificara como un fenmeno emergenteen Amrica Latina1 se ha convertido ya en la regla para la ma-yora de los pases de la regin. A pesar de haber experimentado

importantes transiciones polticas, se siguen presentando gravesproblemas de ineficacia gubernamental, corrupcin y capturadel Estado por intereses particulares.2 Asimismo, la sistemticaviolacin de los derechos humanos contina incrementndose deforma dramtica.3El gran entusiasmo generado por la ola de tran-siciones democrticas que tuvieron lugar durante las dcadas delos ochenta y de los noventa4hoy est siendo reemplazado por unadecepcin democrtica generalizada.5

Frente a este escenario, el viejo discurso de la consolida-cin democrtica con base en la institucionalizacin de proce-

1 ODonnell, Guillermo, Counterpoints: Selected Essays on Authoritarianism andDemocratization, Notre Dame University Press, 1999.

2 Transparencia Internacional, ndice del Barmetro Global de la Corrupcin2008, http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb/2008; Global

Integrity Report 2008,http://report.globalintegrity.org/.3 Informe 2009 Amnista Internacional: El Estado de los derechos humanos en el mun-

do, http://www.amnesty.org/es.4 Huntington, Samuel, The Third Wave: Democratizaction in the late Twetieth

Century, Norman, University of Oklahoma Press, 1991.5 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,La democracia en Am-

rica Latina: hacia una democracia de ciudadanos y ciudadanas, PNUD, 2004.






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sos electorales como el nico juego existente6en la vida pol-

tica de las sociedades en transicin queda sin mayor sustento. Elprincipal reto de las nuevas democracias de nuestro continenteno reside en mantener bajo respiracin articial un sistema deasignacin de cargos pblicos, sino en transformar integralmen-te la estructura y funcionamiento del aparato estatal con objetode asegurar la implementacin de polticas pblicas que verda-deramente respondan a las necesidades de la poblacin en su

conjunto.7

Ms que dedicar los escasos recursos existentes a laexpansin de servicios de terapia intensiva para democraciasdisfuncionales, sera ms til construir un verdadero rgimen derendicin de cuentas que funcione como un dique en contra de lastendencias personalistas, autoritarias y deshonestas que desafor-tunadamente han corrompido la gestin estatal en la mayora delos pases de la regin.

En los ltimos aos, una de las vas ms importantes para di-namizar los sistemas democrticos ha sido la formacin y diseode nuevos organismos autnomos. Ello ha ocurrido a tal gradoque bien podramos sostener que, en la actualidad, el mundo de-mocrtico se encuentra en medio de una transformacin de latradicional divisin tripartita del poder. Nos encontramos dentrode una ola mundial de proliferacin de nuevos y ms poderososOmbudsmen, Defensores del Pueblo, auditores independientes,

comisiones contra la corrupcin, institutos electorales, organis-

6 Linz, Juan, Transitions to democracy, Washington Quarterly, vol. 13,nm. 3, 1990, p. 156; Przeworski, Adam, Democracy and the Market: Political and

Economic Reforma in Eastern Europe and Latin America, Nueva York, CambridgeUniversity Press, 1991.

7 Valads, Diego,El control del poder, 2a. ed., Mxico, Porra-UNAM, 2000;

Craig, Paul y Tomkins, Paul (eds.), The executive and Public Law: Power and Accou-ntability in Comparative Perspective, Reino Unido, Oxford University Press, 2006;Dagnino, Evangelina et al. (coords.), La disputa por la construccin democrtica en

Amrica Latina, Mxico, Fondo de Cultura Econmica-CIESAS-UniversidadVeracruzana, 2006; Ackerman, John, Democratizacin: pasado, presente yfuturo,Perles Latinoamericanos, vol. 28, julio-diciembre de 2006, pp. 117-157.






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AUTONOMA Y CONSTITUCIN: EL NUEVO ESTADO... 3

mos reguladores de mercado y bancos centrales autnomos.8La

arquitectura institucional de la democracia moderna se est re-deniendo por completo.9

En algunos pases de Amrica Latina, como Belice, Brasil,Colombia, Costa Rica, Per, Chile, Venezuela y Mxico, recien-temente una o ms instituciones de este tipo han sido creadaso resucitadas. El Ministerio Pblico en Brasil, el Contraloren Chile, el Defensor del Pueblo en Per y el Instituto Federal

Electoral en Mxico son algunos de los ejemplos ms importan-tes en la regin. Asia, frica, Australia, y Europa del Este no sehan quedado fuera de esta tendencia. En aos recientes se hancreado nuevos Ombudsmen en Polonia, Filipinas, Corea del Sury Hungra, y una Comisin Nacional contra la Corrupcin enTailandia,10una Comisin Independiente contra la Corrupcin

8 Schedler, Andreas et al., The Self-restraining State: Power and Accountabilityin New Democracies,Londres, Lynne Riener Publishers, 1999; Martnez, MaraSalvador, Autoridades independientes: un anlisis comparado de los Estados Unidos, el

Reino Unido, Alemania, Francia y Espaa, Barcelona, Ariel Derecho, 2002; Mulgan,Richard,Holding Power to Account: Accountability in Modern Democracies,Palgrave-Macmillan, 2003; Ackerman, Bruce, La nueva divisin de poderes, Mxico, Fondode Cultura Econmica, 2007; Ackerman, John, Organismos autnomos y lanueva divisin de poderes en Amrica Latina, en Arriaga, Carol y Carpizo,

Jorge (coords.),Estudios en homenaje a Emilio Rabasa, Mxico, UNAM, Instituto deInvestigaciones Jurdicas, 2010; Ackerman, John, Organismos autnomos y demo-cracia: el caso de Mxico, Siglo XXI Editores-UNAM, Instituto de InvestigacionesJurdicas, 2007.

9 Aunque como bien seala Jaime Crdenas, el surgimiento de los orga-nismos autnomos puede ser interpretado como la continuacin del proyectooriginal de Montesquieu. Montesquieu denitivamente no ha muerto. Lo queha cambiado es la forma de entender la teora de la divisin de poderes. Ya nose entiende la aportacin del Barn de Montesquieu como la separacin rgida

de funciones y atribuciones, sino como una distribucin de facultades entrerganos del Estado necesitados todos ellos de relaciones, controles e interven-ciones mutuas y recprocas. Crdenas Gracia, Jaime F., Una Constitucin parala democracia: propuestas para un nuevo orden constitucional, 2a. ed., Mxico, UNAM,2000, p. 243.

10 http://www.nccc.thaigov.net/nccc/en/main_eng.php.






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en New South Wales, Australia,11un Protector Pblico en Sud-

frica, y un Inspector General de Gobierno en Uganda.12La clsica divisin tripartita del poder cada vez ms se exhi-

be como un esquema obsoleto que no se ajusta a las realidadesdel Estado moderno. Desde hace ya ms de un siglo, los Estadosmodernos cuentan con un poder adicional que no fue contem-plado por los fundadores de las doctrinas clsicas de la divisin depoderes, como Montesquieu y Madison: el Estado administrati-

vo integrado por burcratas profesionales. Es a partir de nalesdel siglo XIX cuando los gobiernos empiezan a emplear grandescantidades de servidores pblicos para recabar impuestos, admi-nistrar los servicios pblicos y regular la economa y las ms diver-sas interacciones societales.13Anteriormente, los gobiernos se ha-llaban radicalmente descentralizados, y su legitimidad dependanicamente de la lealtad ciudadana y de sus fuerzas armadas.14

Como bien seal Max Weber, el gobierno burocrtico ra-

cional es un fenmeno eminentemente moderno.15Autores comoIra Katznelson incluso han bautizado el surgimiento del Esta-do administrativo como el segundo gran macro-proceso de lamodernidad,16comparable nicamente con la generalizacin a

11 http://www.icac.nsw.gov.au/go/the-icac.12 http://www.igg.go.ug/; Bennet, Charles, Understanding Ripple Eects:

The Cross-National Adoption of Policy Instruments for Bureaucratic Ac-

countability, Governance: An International Journal of Policy and Administration,vol.10, nm. 3, 1997, pp. 213-233; Pope, Jeremy, Confronting Corruption: The Elementsof a National Integrity System, Berln, Transparency International, 2000.

13 Vzquez Irizarry, William, La era de los rganos autnomos, SELA2006: Seminario en Latinoamrica de Teora Constitucional y Poltica, Poder Ejecutivo,Buenos Aires, 2007, pp. 37-59.

14 Para una discusin sobre el caso de los Estados Unidos, por ejemplo,vase Carpenter, Daniel, The Forging of Bureaucratic Autonomy: Reputations, Networksand Policy Innovation in Executive Agencies 1862-1928, Nueva Jersey, Princeton Uni-

versity Press, 2001.15 Weber, Max,La tica protestante y el espritu del capitalismo, Barcelona, Penn-

sula,2008.16 Katznelson, Ira, Structure and Conguration in Comparative Politics,

en Lichbach, Mark I. y Zuckerman, Alan S. (eds.), Comparative Politics: Rationality,Culture, and Structure, Nueva York, Cambridge University Press, 1997, pp. 81-112.






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escala planetaria del sistema capitalista y sus relaciones de mer-

cado durante el siglo XVIII.La actual proliferacin de nuevos organismos autnomos a

nivel internacional tambin pone en cuestin postulados funda-mentales de las teoras clsicas de la democracia y nos invita apreguntarnos si hoy asistimos al surgimiento de un nuevo poderpblico. Los nuevos organismos buscan expandir la clsica divi-sin tripartita del poder con el n tanto de fortalecer la vigilancia

y el control de las acciones gubernamentales como de inaugurarnuevas sendas para la participacin ciudadana en los asuntos p-blicos.

En Mxico, la reforma del Estado se ha ejercido en gran me-dida a travs de la creacin de nuevos organismos autnomos ysemiautnomos. Desde 1996 se ha otorgado autonoma cons-titucional al Instituto Federal Electoral (IFE) (ahora Instituto Na-cional Electoral, INE), a la Comisin Nacional de los DerechosHumanos (CNDH), al Banco de Mxico (BM), y ms reciente-mente al Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEG),17al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Informaciny Proteccin de Datos Personales (INAI), a la Comisin Federal deCompetencia Econmica (COFECE) y al Instituto Federal de Te-lecomunicaciones (IFETEL). Asimismo, se han creado organismossemiautnomos, como el Consejo de la Judicatura Federal (CJF) y

la Comisin Nacional de Hidrocarburos (CNH). Tambin se haincrementado signicativamente la autonoma de otros rganos,como la Auditora Superior de la Federacin (ASF).

La creacin y fortalecimiento de tan importantes organismosautnomos en Mxico, en Amrica Latina y en el mundo ofreceun gran potencial para fortalecer la rendicin de cuentas de losgobiernos a partir de un robustecimiento del sistema de pesos ycontrapesos y la proteccin de reas especcas de la gestin esta-tal de intervenciones externas indebidas. Sin embargo, la concre-cin de tal potencial depende tanto de un adecuado diseo legalcomo de una correcta gestin institucional. Un diseo normativo

17 Antes Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI).






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problemtico o la presencia ominosa de fenmenos de captura

regulatoria o de abuso de la autonoma, fcilmente pueden con-vertir a cualquier organismo autnomo en un adversario de larendicin de cuentas.18

Asimismo, una proliferacin desordenada y sin estrategiaclara de rganos autnomos puede desembocar en una fragmen-tacin institucional que diculte de manera importante la coor-dinacin interna entre los diversos rganos estatales, lo que redu-

cira la capacidad del Estado para resolver los problemas sociales.Manuel Garca-Pelayo ha articulado el reto en esta materia conparticular claridad:

Una unilateral extensin del pluralismo podra conducir a unproceso acumulativo de atomizacin o factorializacin y, en casolmite, a la destruccin misma de la estructura o sistema de la queforman parte los componentes pluralistas. Tal posibilidad slo

puede ser neutralizada por la presencia de la integracin, con-cepto caracterizado, precisamente, por la sntesis dialctica entrepluralidad y unidad, por la superacin de la antinomia entre lasimple suma o agregacin, de un lado, y la uniformidad o la so-cializacin en pautas homogneas, de otro.19

En general, existe una falta de claridad respecto a la natura-leza jurdica y a las funciones de los organismos constitucionales

autnomos. Ileana Moreno lo seala de manera particularmenteclara para el caso mexicano:

Del esquema legal de los rganos autnomos ya existentes, no sedesprende cul es el n que motiv su creacin. Esto es, no quedaclaro si lo que se buscaba era entender a la divisin de poderescomo frenos y contrapesos ante la actuacin de otros poderes; o

18 Moreno, Erica et al., The Accountability Decit in Latin America, enMainwaring, Scott y Welna, Christopher (eds.),Democratic Accountability in Latin

America, Nueva York, Oxford University Press, 2003, pp. 79-131; Ackerman,John, Organismos autnomos,cit., p. 8.

19 Garca-Pelayo, Manuel, El status del Tribunal Constitucional, RevistaEspaola de Derecho Constitucional, Madrid, vol. I, nm. 1, 1981, p. 27.






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bien, si se quera producir entes completamente aislados, indepen-

dientes, intocables para los dems poderes y entidades pblicas.20

El anlisis del presente libro se nutre del reto que nos pre-senta Garca-Pelayo y plantea tomar los pasos necesarios parala construccin de una visin integrada del fenmeno de losorganismos autnomos en el mundo, con particular nfasis enAmrica Latina y Mxico. Desde un enfoque interdisciplinario y

comparativo, se busca realizar un diagnstico general del fen-meno de los rganos autnomos, as como ofrecer algunas pro-puestas iniciales encaminadas a la concrecin del gran potencialque guardan estos nuevos rganos estatales para la rendicin decuentas en Mxico en particular.

II. OBJETIVOS, PREGUNTASDEINVESTIGACIN

EHIPTESIS

Objetivogeneral

Reconceptualizar el fenmeno de los organismos aut-nomos en el mundo y desglosar los factores ms relevan-tes que inciden en el xito o fracaso de estos organismos

en el fortalecimiento de la rendicin de cuentas.

Objetivos especficos

1. Realizar una radiografa general de los organismos autno-mos de rendicin de cuentas existentes a nivel constitucio-nal en el mundo.

2. Identicar las diversas formas en que los textos constitu-cionales contemporneos incluyen y denen la autonoma

20 Moreno Ramrez, Ileana,Los rganos constitucionales autnomos en el ordena-miento jurdico mexicano, Mxico, Porra, 2005, p. XIV.






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de los organismos autnomos de rendicin de cuentas, y a

partir de ello construir una tipologa analtica de las dife-rentes conguraciones en existencia.

3. Examinar y contrastar los criterios de interpretacin juris-diccional que han sido utilizados por tribunales constitu-cionales en Amrica Latina para entender y denir la na-turaleza y los alcances de la autonoma de los organismosindependientes de rendicin de cuentas.

4. Realizar una propuesta para la integracin plena de los or-ganismos autnomos dentro del marco jurdico mexicanoque puede servir tambin de modelo para otros pases deAmrica Latina y el mundo.

Preguntas de investigacin

Hasta qu punto se ha normalizado el fenmeno delos organismos autnomos en los textos constitucionalesdel mundo?, asistimos al surgimiento de un nuevo poderde Estado o solamente a la dispersin de una moda depoltica pblica?

Cules son las diferentes formas en que las Constitucio-nes analizadas han incorporado dentro de su estructuraa los organismos autnomos?, cules seran los modelosms comunes? existen modelos que destaquen por serparticularmente idneos o problemticos?

Cul ha sido la actitud de los tribunales constituciona-les de Amrica Latina en relacin con el surgimiento deeste nuevo diseo estatal?, los tribunales constituciona-les han demostrado rechazo y recelo o, por el contrario,han buscado innovar sus criterios de interpretacin para

analizar y regular a los organismos autnomos? Qu tipo de reformas constitucionales y legales seran

estratgicas para otorgar una mejor estructura, orden yfortaleza institucional a los organismos autnomos exis-tentes en Mxico?






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Hiptesis

La proliferacin de organismos autnomos de rendicinde cuentas a nivel internacional representa una revolu-cin silenciosa de la clsica divisin de poderes de losEstados modernos que no ha sido comprendida cabal-mente por los estudiosos del tema.

Es recomendable incorporar de manera plena a los or-

ganismos autnomos como un nuevo poder del Estadodentro de las Constituciones del mundo, siguiendo elejemplo de pases como Taiwn, Ecuador y Venezuela.

Es necesario reformar el artculo 49 de la ConstitucinPoltica de los Estados Unidos Mexicanos, as como abrirun ttulo especco en la carta magna para dar cabidaplena a los organismos autnomos dentro del orden ju-

rdico mexicano.

III.MARCOTERICO: ORGANISMOSAUTNOMOSYRENDICINDECUENTAS

1.Rendicin de cuentas

Tpicamente se hace una lectura literal y estrecha del conceptode la rendicin de cuentas. Los enfoques ms comunes provienende las discusiones acadmicas en ingls sobre el concepto de accou-ntabilityy lo circunscriben a simplemente llevar cuentas claras,poco ms que sumas y restas bien hechas y, en su caso, ofrecer laposibilidad de que algn actor externo pueda tener cierto nivel deacceso a tales cuentas.

Tal acercamiento es insuciente, ya que deja fuera conceptosfundamentales como transparencia, sanciones, desempeo, corrupcin,inters pblico y relaciones de principal-agente.Hace falta una denicinms robusta para que el trmino pueda funcionar para entender






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mejor la naturaleza pblica del Estado y facilitar el buen funcio-

namiento institucional.Afortunadamente, el trmino en espaol cuenta con una

ventaja con respecto al ingls. Mientras la palabra accountabilitysugiere una actitud pasiva (con la terminacin ability), la pala-bra rendicin implica una accin positiva de parte del objetode la rendicin de cuentas. Ello es benco, porque la rendicinde cuentas debe ser entendida como un proceso dinmico de

informar a la ciudadana y no como un momento esttico. Ren-dir cuentas es estar en movimiento, y no permanecer sentado enla ocina portndose bien y estando abierto a la crtica.

Tal y como lo ha sealado Andreas Schedler, el comporta-miento proactivo que implica la rendicin de cuentas exige cons-tante dilogo, explicacin y justicacin de las acciones guber-namentales.21En otra parte he propuesto recoger esta dinmicacon la siguiente denicin del trmino como un proceso pro-activo por medio del cual los objetos de la rendicin de cuen-tas informan, explican y justican sus planes de accin, su des-empeo y sus logros y se sujetan a las sanciones y recompensascorrespondientes.22

La rendicin de cuentas puede incluir evaluacin tanto deldesempeo como del acatamiento a las reglas. Asimismo, habraque tomar en cuenta las tres temporalidades posibles (pasado,

presente y futuro) de la rendicin de cuentas. El concepto tam-bin necesariamente implica la existencia de alguna sancin orecompensa como resultado del proceso de evaluacin externa.

Los objetos de la rendicin de cuentas, los actores sujetosal proceso, pueden ser servidores pblicos o actores sociales oprivados. De igual forma, los sujetos del proceso pueden ser la

21 Schedler, Andreas,Qu es la rendicin de cuentas?, Mxico, Instituto Federalde Acceso a la Informacin Pblica, 2004, para una discusin parecida de estafaceta del concepto.

22 Ackerman, John, Sociedad civil y rendicin de cuentas, Elecciones yciudadana en el Distrito Federal, Mxico, Instituto Electoral del Distrito Federal,2006, pp. 13-52.






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ciudadana o, en su caso, instituciones estatales o sociales espe-

cialmente diseadas para exigir la rendicin de cuentas, comoun Ombudsmano una contralora social. Guillermo ODonnelldistingua entre dos direccionalidades del proceso: la rendicinde cuentas vertical, donde quien exige cuentas posee autori-dad directa sobre el objeto del proceso, y la rendicin de cuentashorizontal, entre dos actores de autoridad y poder similares.23

As que la rendicin de cuentas no necesariamente implica

una relacin de autoridad entre el actor que exige y el que res-ponde. Autores como Mulgan24y Moreno, Crisp y Shugart25haninsistido en que la rendicin de cuentas solamente existe comoparte de una relacin principal-agente, en la que el principaldelega autoridad en su agente, que acta por l, para luego pe-dirle cuentas con respecto a su actuacin. Pero en realidad, las re-laciones horizontalesde rendicin de cuentas, entre dos actoresde autoridad equivalente, son comunes. Un legislador fcilmentepuede llamar a cuentas a otro legislador por no cumplir con losestatutos o el programa del partido en sus votaciones. La relacinentre un Ombudsmany una dependencia gubernamental o entredos hermanos gemelos puede tener una naturaleza parecida.

Otro debate importante en la literatura jurdica es el queaborda la relacin entre la rendicin de cuentas y la respon-dabilidad (responsiveness). Algunos sostienen que existe una se-

paracin radical entre estos dos conceptos. Por ejemplo, Ber-nard Manin, Adam Przeworski y Susan Stokes26 postulan queel concepto de rendicin de cuentas debera limitarse a la eva-luacin del comportamiento de los servidores pblicos, o actores

23 ODonnell, Guillermo, Counterpoints: Selected Essay on Authoritarianism andDemocratization, University of Notre Dame Press, 1999.

24 Mulgan, Richard,Holding Power to Account: Accountability in Modern Democra-

cies, Nueva York, Palgrave-Macmillan, 2003.25 Moreno, Erica et al.,The Accountability Decit in Latin America, en

Mainwaring, Scott y Welna, Christopher (eds.), Democratic Accountability in LatinAmerica, Nueva York, Oxford University Press, 2003.

26 Przeworski, Adam et al.,Democracy, Accountability and Representation, NuevaYork, Cambridge University Press, 1999.






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privados, de acuerdo con estndares externos, y por lo tanto

no debera mezclarse con los temas de la representatividad o lasdemandas sociales. Otros autores han cuestionado esta demar-cacin de conceptos por su tendencia tecnocrtica al quererseparar articialmente los mbitos del desempeo institucional yla participacin democrtica.

De acuerdo con la teora clsica de la democracia liberal, larendicin de cuentas debera surgir como un producto natural

del funcionamiento tanto de las elecciones populares como delos pesos y contrapesos establecidos entre los poderes Ejecuti-vo, Legislativo y Judicial.27Al exponerse peridicamente al juiciociudadano en las urnas, los gobernantes se ven obligados a infor-mar sobre su desempeo y reciben las sanciones y recompensascorrespondientes por medio de la raticacin o no en su cargo.Asimismo, durante su gestin, el equilibrio entre los tres poderessupuestamente previene el abuso del poder y la extralimitacin

de funciones de parte de los servidores pblicos. Desde este pun-to de vista, no hara falta desarrollar mecanismos especcos parala rendicin de cuentas, ya que la accin de los sistemas institu-cionales y electorales se reejara de forma natural a travs de ungobierno honesto y ecaz.

El hecho de que esto no suceda as en la prctica tiene quever con imperfecciones en la implementacin de los mecanismos

existentes de rendicin de cuentas. Por ejemplo, la baja calidadde las campaas electorales y la falta de profesionalismo y com-promiso en la accin scalizadora de los legisladores explican engran medida por qu no se ha podido avanzar ms en la cons-truccin de un rgimen pleno de rendicin de cuentas en Am-rica Latina.28

Sin embargo, el problema de fondo no son estos asuntos re-lacionados con la implementacin del modelo existente, sino lanaturaleza del mismo modelo. Lamentablemente, la mayor par-te de la literatura sobre el tema de la rendicin de cuentas en

27 Idem.28 Global Integrity Report 2008, http://report.globalintegrity.org/.






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Amrica Latina no aborda el anlisis de estas causas estructura-

les del problema. Los estudios y programas o polticas pblicastradicionales se enfocan en las manifestaciones superciales delfenmeno, tales como los sobornos y extorsiones de bajo nivel, oen las causas secundarias del problema, como lo sera el supuestodcit de unacultura de la legalidad entre los ciudadanos dela regin.29Existe la urgente necesidad de articular una agendade cambio estructural que se oriente a resolver el problema de la

rendicin de cuentas en el largo plazo.El primer paso hacia este n sera desarrollar un diagnsticode los problemas estructurales con las elecciones representativasy la divisin tripartita del poder como mecanismos de rendicinde cuentas. Aqu sostengo que los problemas ms importantes se-ran: la asimetra de informacin entre ciudadanos y gobierno, la naturalezaex post y externa de las elecciones, la burocratizacin de los procesos descalizacin y la subordinacin poltica de las entidades a cargo de la vigi-lancia gubernamental.

El problema de la asimetra de informacin es quiz el msimportante, y existe tanto entre el electorado y los representan-tes elegidos, como entre estos ltimos y los servidores pblicosnombrados. Es simplemente imposible que los ciudadanos estnconscientes de todas y cada una de las decisiones que toman losrepresentantes elegidos, y a su vez es muy difcil que stos estn

al tanto de todas las acciones desempeadas por los servidorespblicos. Cuando a este problema estructural se le agrega la ma-nipulacin sistemtica de la informacin por parte de los mediosde comunicacin y la posibilidad de que tanto los representanteselegidos como los servidores pblicos designados deliberadamen-te escondan hechos de relevancia social o poltica, la interferen-cia en la cadena de responsabilidad llega a ser muy signicativa.

En lugar de una clara lnea de comunicacin de bra-pticaentre gobernantes y gobernados, la situacin ms bien se asemejaa la emisin de seales confusas a travs de un viejo telgrafo que

29 Sandoval, Irma Erndira,Rendicin de cuentas y deicomisos: el reto de la opaci-dad nanciera, Mxico, Auditora Superior de la Federacin, 2008.






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pueden ser ledas de mltiples maneras. Bajo tales circunstancias,

nos enfrentamos al tan conocido problema del riesgo moral.Por qu un servidor pblico tendra que apegarse a los mandatosde un representante popular o ste a los deseos de los ciudadanos,si resulta ms fcil y lucrativo sacar provecho de los problemas decomunicacin para servir los propios intereses y cumplir con unaagenda personal?

La consecuencia es que el Poder Legislativo, como ente sca-

lizador por excelencia en las democracias modernas, cuenta conpocas posibilidades para conocer a profundidad los detalles delas acciones de los poderes Ejecutivo y Judicial. Esto es un proble-ma particularmente marcado en los sistemas presidenciales quepredominan en Amrica Latina donde existe una separacin msclara entre el Ejecutivo y el Congreso que en los sistemas parla-mentarios.

Las tareas de los funcionarios adscritos al Poder Ejecutivoy de los jueces dentro del Poder Judicial son de tal complejidade implican el procesamiento de un volumen de informacin tanvasto que es casi imposible que una persona externa pueda vigi-lar cada paso en el proceso de toma de decisiones. Asimismo, latarea de scalizacin es solamente una tarea entre muchas otrasque los legisladores estn obligados a realizar. En consecuencia,la vigilancia desde el Poder Legislativo es necesariamente parcial

e incompleta.La asimetra de informacin tambin merma de manera im-

portante la posibilidad de vigilancia de los actores estatales porla ciudadana. Al respecto, las leyes de acceso a la informacinpblica ayudan a aumentar el ujo de documentos hacia la po-blacin. Sin embargo, stas de ninguna manera resuelven el pro-blema estructural de las enormes dicultades que tienen los ciu-

dadanos para comprender y evaluar los detalles del proceso detoma de decisiones de los servidores pblicos.El segundo gran problema con las elecciones como mecanis-

mos de rendicin de cuentas es que stas sol funcionan de ma-nera ex post, despus de que los hechos polticos acontecen. Como






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resumimos arriba, este tipo de monitoreo y scalizacin es una

forma importante de exigir cuentas. Sin embargo, es nicamenteuna parte del terreno ms amplio de la rendicin de cuentas. Ungobierno que est en contacto constante y directo con el pueblotambin necesita construir mecanismosex antey simultneos derendicin de cuentas. Si dependemos exclusivamente en la ren-dicin de cuentas ex postenajenamos nuestra voz por medio deuna delegacin plena de nuestra autoridad entre una eleccin y

la otra. Esto no implicara un problema si los servidores pblicosfueran naturalmente honestos y con los cuales estuviramos deacuerdo en casi todo. Pero el mundo real es ms complejo, y porello es importante mantener una conexin entre los ciudadanosy el gobierno para evitar que los servidores pblicos y los lderespolticos se comporten como si fueran dictadores de corto plazoentre eleccin y eleccin.30

Tercero, las elecciones solamente permiten a los ciudadanosexigir la rendicin de cuentas de manera externa, desde afueradel gobierno mismo. Las elecciones estn basadas en una divisinclara entre el Estado y la sociedad. Los ciudadanos envan sus re-presentantes al capital por medio del voto, pero no participandirectamente en las labores del gobierno. Puede ser que la ciuda-dana sea consultada antes de que se tome alguna decisin, y ellapuede cambiar el sentido de su voto en la siguiente eleccin, pero

se le excluye de jugar un papel directo en la toma de decisiones.Bajo la democracia formal y representativa los ciudadanos notienen autoridad directa sobre el quehacer gubernamental.

Estos tres problemas se encuentran ntimamente conectadosen un ciclo vicioso, que perjudica el desempeo pblico (vase

30 A este respecto, Irma Sandoval nos recuerda del paradigmtico caso delrescate bancario en Mxico. Probablemente una adecuada participacin y vin-

culacin con la ciudadana a travs de la aplicacin y cumplimiento de los me-canismosde rendicin de cuentas preventivos pudo haber permitido un mejormanejo de la crisis nanciera de 1994-95. Vase Sandoval, Irma Erndira, In-tervencionismo neoliberal y desregulacin nanciera: evolucin institucionaldel sector bancario en Mxico, Revista Mexicana de Sociologa,Mxico, vol. 67,nm. 3, abril-junio de 2005, pp. 593-631.






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gura 1). Primero, el hecho de que los ciudadanos sean actores

externos al gobierno hace ms difcil que ellos tengan acceso a lainformacin que les permitira exigir la rendicin de cuentas deforma simultnea o a manera de prevenir abusos de los gobernan-tes. Segundo, la falta de informacin obstaculiza la realizacinde rendicin de cuentas ex ante o simultnea, as como la par-ticipacin directa en las labores gubernamentales. Tercero, lalimitacin a mecanismos de rendicin de cuentas ex postvulnera

los derechos de los ciudadanos y minimiza la cantidad y calidadde las demandas ciudadanas por informacin e inclusin en losasuntos pblicos.

Un cuarto problema estructural es la tendencia hacia la bu-rocratizacin de los procesos de vigilancia intraestatal. En Am-rica Latina, la norma es que tanto los contralores internos comolos scalizadores externos se limiten a realizar auditoras nan-cieras y de legalidad sin incursionar en el mundo de las auditoras

al desempeo.31

Asimismo, pocas veces las instituciones estatales31 Para una discusin del caso mexicano vase Ackerman, John M. y San-

doval, Irma, Fiscalizacin intraestatal y proteccin de programas sociales enMxico: teora, prctica y propuestas, en Gmez-lvarez, David (coord.), Can-dados y contrapesos: la proteccin de los programas polticas y derechos sociales en Mxico

Figura 1ELTRIPLEFRACASODELADEMOCRACIAELECTORAL






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encargadas de promover la rendicin de cuentas hacen partcipe

a la ciudadana de manera directa, ms all de su simple utiliza-cin como denunciantes o informantes externos.

El resultado es que los contralores y auditores intercambianpapeles y recomendaciones con las entidades sujetas a un procesoscalizador sin que haya una incidencia real en la forma de lle-var a cabo las polticas pblicas. La simulacin implcita en estepapeleo abre la puerta a la impunidad y a la corrupcin, ya que

los servidores pblicos que buscan violar la ley saben que es muypoco probable que sus acciones sean detectadas, y mucho menoscastigadas.

Un quinto problema estructural con la operacin de laselecciones y la divisin tripartita del poder como mecanismo derendicin de cuentas es la total subordinacin poltica de los r-ganos de vigilancia. Los organismos de scalizacin requierenimportantes niveles de autonoma para realizar bien sus tareas.Sin embargo, en el esquema clsico de divisin de poderes, lasinstituciones tanto del Poder Ejecutivo como del Legislativo estncontroladas por intereses polticos especcos y no cuentan conlibertad de accin tcnica.

Tpicamente se presentan abiertos conictos de inters en-tre los entes de scalizacin y los entes scalizados; por ejemplo,cuando el contralor general o auditor superior es nombrado y

puede ser removido de su cargo por la misma persona o insti-tucin a quien debe vigilar y castigar. El Poder Judicial supues-tamente cuenta con un mayor nivel de autonoma, pero por sunaturaleza no puede simultneamente investigar y castigar viola-ciones a la ley, por el conicto de intereses que esto implica.

El resultado es que las acciones e instituciones de exigenciade rendicin de cuentas normalmente tienen un fuerte sello de

politizacin. Esto provoca ineciencias graves en la asignacin

y Amrica Latina,Guadalajara, Programa de las Naciones Unidas para el De-sarrollo (PNUD)-Instituto Tecnolgico de Estudios Superiores de Occidente(ITESO)-Universidad Catlica de Uruguay-Universidad Catlica de Crdoba,2009.






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de los recursos de las entidades scalizadoras y lastima la vigilan-

cia de las entidades estatales.Hace falta, entonces, disear e implementar mecanismos

innovadores que garanticen de manera directa una gestin gu-bernamental ecaz, responsable, dinmica y participativa. Si nose complementan a las elecciones con innovaciones de este tipo,la actual crisis institucional del Estado podra agravarse y lle-var incluso al nal del mismo sistema democrtico. Habra que

fortalecer el espritu reformador para iniciar la urgente tarea dedemocratizar no solamente el acceso al poder pblico medianteelecciones democrticas, sino tambin el mismo ejercicio de laautoridad estatal por medio de un rediseo institucional.

2. Organismos autnomos

Existe una vasta literatura sobre los organismos reguladoresy tribunales constitucionales sumamente til para la construc-cin de un marco analtico para entender el fenmeno de losorganismos autnomos de rendicin de cuentas.32Sin embargo,es un error importar estos anlisis acrticamente o sin ajustarlosa las especicidades del nuevo objeto de estudio. Los organismosautnomos de rendicin de cuentas tienen una dinmica institu-

cional propia, y deben ser entendidos en sus propios trminos.33

Por qu se crean dichos organismos?, cules son sus ventajas ydesventajas ms importantes?, cules son los factores ms im-portantes que explican su ecacia o fracaso en el cumplimientode sus mandatos constitucionales?

A grandes rasgos, identicamos dos enfoques tericos do-minantes para entender los organismos constitucionales aut-nomos. Por un lado, se encuentra la perspectiva que podramosllamar maximalista, que parte del esquema desarrollado por

32 Rose-Ackerman, Susan (ed.),Economics of Administrative Law, Edward El-gar Publishing, 2007.

33 Vzquez Irizarry, William, op. cit., p. 13.






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Garca-Pelayo en su texto clsico sobre El status del Tribunal

Constitucional.34De acuerdo con este punto de vista, los nicosrganos constitucionales autnomos dignos de este nombreseran los que cumplen a cabalidad con cuatro caractersticas:1) rango constitucional; 2) participacin en la direccin polticadel Estado; 3) presencia constitutiva, y 4) relaciones de coordina-cin con otros poderes.

Por el otro lado, tenemos la perspectiva que podramos lla-

mar negativa o minimalista, de acuerdo con la cual casicualquier organismo explcitamente mencionado en la Constitu-cin que no forme parte de uno de los tres poderes tradicionalesdel Estado sera automticamente considerado como organismoconstitucional autnomo. Tal enfoque es negativo en tanto sos-tiene que lo que dene a estos organismos no es lo que son, sinolo que no son.

En este apartado sostendremos que existen serios problemastanto con la perspectiva maximalista como con el enfoque ne-gativo de los organismos autnomos. Propondremos, por lo tan-to, la elaboracin de un marco alternativo: un enfoque integra-dor que nos permita escapar de los callejones sin salida a los quenos conducen las dos perspectivas arriba sealadas.

La mayora de los estudios sobre los organismos constitucio-nales autnomos recurren en primer lugar a la denicin de r-

gano constitucional que ha ofrecido Manuel Garca-Pelayo.35En su clsico texto, Garca-Pelayo retoma los escritos de SantiRomano36 sobre este tema para ubicar la naturaleza del nuevoTribunal Constitucional de Espaa dentro del orden jurdico es-paol. Especcamente, sostiene que el Tribunal Constitucionalcuenta con el mismo status que los poderes Ejecutivo, Legisla-tivo y Judicial. Con la creacin del tribunal se ampla la divisin

de poderes del Estado espaol de tres a cuatro rganos constitu-34 Garca-Pelayo, Manuel, op. cit., nota 19,p. 20.35 Idem.36 Romano, Santi, Nozione e natura degli organi constitucionali dello sta-

to, Scritti Minori, Miln, Giur, 1950, pp. 1-40.






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cionales, rompiendo con la frmula bsica heredada de Montes-

quieu.37De acuerdo con Garca-Pelayo, cada uno de estos pode-res rene cuatro caractersticas bsicas que juntos constituyen elestatus de un rgano constitucional.

En primer lugar, son rganos que estn explcitamente es-tablecidos y congurados por la Constitucin. El autor sealaque no es suciente que exista una mencin general en la cartamagna a un organismo o una funcin estatal. Para que tenga el

estatus de un rgano constitucional, el texto de la Constitucintendra que especicar con detalle la composicin del rgano, losmtodos de designacin de sus titulares, su sistema de competen-cias, as como su estatus jurdico. De lo contrario, el organismosera apenas una institucin constitucionalmente relevante.

En segundo lugar, un rgano con el estatus requerido tieneque formar parte esencial de la estructura del Estado correspon-diente. Son rganos constitutivos cuyas funciones son necesa-rias para el buen funcionamiento del modelo de Estado esta-blecido en la Constitucin. Para evaluar si un rgano cuenta conestas caractersticas, Garca-Pelayo propone imaginar qu pasa-ra si el rgano en cuestin llega a desaparecer. Plantea que sital acontecimiento trastoca la sustancialidad o la globalidaddel sistema constitucional vigente, entonces el rgano corres-pondiente es efectivamente una institucin digna de ser llamada

rgano constitucional. Por el contrario, si la desaparicin delrgano no causa mayores obstculos para el desarrollo normaldel sistema constitucional, entonces de nuevo estaramos apenasante un rgano de relevancia constitucional.

En tercer lugar, los rganos constitucionales deben participardirectamente en la direccin poltica del Estado o, lo que es

37 Aunque Garca-Pelayo arma que todava es vigente la idea central deMontesquieu con respecto a la necesidad de la divisin de poderes. Actual-mente, el sistema de divisin de poderes es ms complejo que el formulado ensu da por Montesquieu, pero ello no excluye que est igualmente orientado aimpedir una concentracin del poder estatal que genere abuso o su ejercicioanmico. Garca-Pelayo, Manuel, op. cit., pp. 19 y 20.






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lo mismo, en la formacin de la voluntad estatal. De acuerdo

con Garca-Pelayo, esto quiere decir que los rganos deben to-man decisiones por y en nombre del Estado que vinculen o quecomprometan a la sociedad nacional. En otras palabras, debenser instancias que no se limiten a aplicar o a interpretar normasdiseadas por otras instituciones, sino que determinen por ellasmismas las polticas y lineamientos generales de actuacin de lasautoridades pblicas. Quedan al margen las actividades ordi-

narias de la Administracin pblica y de los Tribunales de justi-cia, y estn dentro de ella aquellas actividades destinadas a de-terminar las normas integrantes del orden jurdico y las accionesgubernamentales propiamente dichas.38

La cuarta caracterstica sealada por Garca-Pelayo comoelemento esencial de los rganos constitucionales es la paridadde rango y las relaciones de coordinacin. Por un lado, un r-gano constitucional digno de llamarse as no debe estar subordi-nado a ningn otro rgano o poder del Estado, sino que debe serplenamente autnomo y contar con poder supremo en su mbitode competencia. Por otro lado, el rgano no puede estar aisla-do, sino que como parte esencial del Estado debe mantener unacoordinacin constante y regulada por la misma Constitucincon los otros rganos constitucionales. Si el rgano no cuenta conestas caractersticas, estamos frente a una instancia marginal cuya

existencia no tiene mayor trascendencia o, en su caso, ante unrgano extraestatal que violenta el delicado sistema de pesos ycontrapesos.

Este anlisis de Garca-Pelayo es un excelente inicio paraabordar el fenmeno de los organismos constitucionales autno-mos. Sin embargo, de ninguna manera podemos trasladar me-cnicamente este enfoque diseado para entender la naturaleza

de los tribunales constitucionales en la Europa de hace tres dca-das, al anlisis de los organismos autnomos contemporneos deAmrica Latina, como los Ombudsmen, los institutos electorales,

38 Ibidem,p. 21.






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los bancos centrales o los organismos de combate a la corrup-

cin. Tal y como lo ha armado el doctor Jorge Carpizo,

...algunas caractersticas de ambos rganos ciertamente coinci-den, pero el rgano constitucional al que se reere Garca-Pelayoes completamente diverso de un rgano constitucional autnomo.Tan es as, que el tratadista espaol seala como rganos consti-tucionales: al gobierno, al congreso de los diputados, al senado,al consejo general del poder judicial y al tribunal constitucional.39

La obra de Garca-Pelayo busca colocar el nuevo TribunalConstitucional de Espaa en un rango equivalente al de los po-deres tradicionales al dotarlos a todos de un estatus comndentro del Estado espaol. Pero nuestro objetivo es muy diferen-te, ya que los nuevos organismos autnomos que han surgido enlas Constituciones del mundo durante las ltimas dcadas, en

principio, no buscan colocarse al mismo nivel que los otros pode-res estatales, sino solamente ejercer de manera libre y autnomauna funcin especca de control de la gestin pblica.

Al analizar el caso mexicano rpidamente nos podemos darcuenta que, estrictamente hablando, ninguno de los organismosconstitucionales autnomos en nuestro pas cumple con todas lascaractersticas necesarias para ser considerados rgano cons-titucional de acuerdo con la perspectiva de Garca-Pelayo. LaComisin Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), porejemplo, de ninguna manera podra ser considerada como unorganismo que participe en la direccin poltica del Estado,dado que rigurosamente no ejerce autoridad pblica alguna. Susacciones ms importantes son simples recomendaciones, nodecisiones polticas. El Ombudsmantampoco cuenta con podersupremo en su mbito de competencia, ya que todas las violacio-

nes a los derechos humanos tambin deberan ser simultnea-

39 Carpizo, Jorge, El ministerio scal como rgano constitucional autno-mo,Revista de Estudios Polticos, Mxico, nueva poca, nm. 125, julio-septiem-bre de 2004, pp. 39-78.






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mente investigadas y resueltas tanto por los contralores internos

de los Poderes Ejecutivos como por el Ministerio Pblico y even-tualmente por el Poder Judicial.

El Instituto Federal Electoral (IFE) tiene mayor autoridadque la CNDH sobre su rea de competencia respectiva, ya queopera como poder soberano en lo tocante a la organizacin yregulacin de las elecciones federales. Determina, sin duda, unapoltica del Estado en la materia. Sin embargo, el Tribunal Elec-

toral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF) cuenta con ple-na jurisdiccin para revisar, revocar y reponer los actos del IFE,lo cual pone en duda si el IFE efectivamente cuenta con paridadde rango con respecto a otros rganos como el Congreso de laUnin o la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. De la mismaforma, la Constitucin no regula de manera detallada las rela-ciones de coordinacin del IFE con los otros rganos del Estadomexicano. El hecho de que la Constitucin seale que la Cmarade Diputados seleccione a los integrantes del Consejo General yal contralor del IFE no es equivalente a una normatividad deta-llada que regule las relaciones entre ambos poderes.

El Banco de Mxico tambin ejerce una autoridad pblicaespecca en su mbito de competencia y est constituido y re-gulado por el propio texto constitucional. Sin embargo, el Ban-co no es un rgano esencial para el Estado mexicano. Sin un

banco central autnomo, la Secretara de Hacienda fcilmentepodra encargarse de su tarea sin trastocar el orden constitucio-nal. Asimismo, la autonoma del Banco de Mxico no es de nin-guna manera completa. La intromisin del Poder Ejecutivo en laComisin de Cambios del Banco implica una grave afectacina su autonoma.40

Finalmente, el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa

(INEG) tampoco podra ser considerado como un rgano consti-40 Vase Sandoval, Irma Erndira, Autonoma, transparencia y rendicin

de cuentas en organismos nancieros: el caso del Banco de Mxico, en Acker-man, John (coord.),Ms all del acceso a la informacin, Mxico, UNAM, Institutode Investigaciones Jurdicas, 2008, pp. 119-215.






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tucional en los trminos de Garca-Pelayo. Su autonoma es par-

cial, ya que su ley orgnica le da facultades al presidente de laRepblica tanto para nombrar a todos los miembros de la Juntade Gobierno del INEG como para decidir quin de entre ellosfungir como presidente de la junta. Asimismo, el titular del Po-der Ejecutivo cuenta con la facultad de separar de su encargoa un miembro de la Junta de Gobierno del INEG simplementepor haber actuado deliberadamente en exceso o defecto de sus

atribuciones. Estas disposiciones limitan de manera importantela autonoma del instituto a cargo de la informacin estadsticadel pas, ya que permiten un control directo por parte del PoderEjecutivo sobre su mxima instancia de direccin.41

Dado lo problemtico que resulta la aplicacin estricta delas categoras de Garca-Pelayo a los organismos autnomos con-temporneos, no debiera sorprender que los tratadistas ms des-

tacados generalmente hayan preferido un enfoque negativoo minimalista al buscar conceptualizar estos organismos. Porejemplo, Jos Luis Caballero seala que el doble aspecto fun-damental de estas entidades estriba, por una parte, en que sonorganismos del Estado, y por otra parte, en su previsin en el tex-to constitucional como autnomos, es decir, no subordinados alEjecutivo, Legislativo o Judicial.42Jaime Crdenas sostiene quepodemos denir los rganos constitucionales autnomos comoaqullos inmediatos y fundamentales establecidos en la Constitu-cin y que no se adscriben claramente a ninguno de los poderestradicionales del Estado.43Ileana Moreno dene a los organis-mos autnomos como entes jurdicos de derecho pblico de ca-

41 Estudio sobre la constitucionalidad del dictamen de la Ley del Sistema Nacional deInformacin Estadstica y Geografa, Mxico, UNAM, Instituto de Investigaciones

Jurdicas-Junta de Coordinacin Poltica, H. Cmara de Diputados, 5 de no-viembre de 2007.

42 Caballero Ochoa, Jos Luis, Los rganos constitucionales autnomos:ms all de la divisin de poderes,Anuario del Departamento de Derecho de la Uni-versidad Iberoamericana, Mxico, nm. 30, 2000, p. 156.

43 Crdenas Gracia, Jaime F., op. cit., p. 244.






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rcter atpico, que no dependen orgnicamente de ninguna de

las tres ramas tradicionales.44De acuerdo con estos autores, no hace falta cumplir con una

serie de caractersticas estrictas para llegar a ser un organismoconstitucional autnomo, sino que es suciente contar con unrespaldo constitucional explcito y no formar parte de los otrosrganos del Estado. Si bien estos autores retoman y analizanampliamente la obra de Garca-Pelayo, se niegan a tomar sus

categoras como elementos necesarios para la existencia de unorganismo autnomo sino que los entienden como tipos idea-les para este tipo de instituciones. Por ejemplo, de acuerdo conCaballero, precisar los rasgos comunes de los rganos consti-tucionales autnomos es ms un ejercicio de prospectiva que deidenticacin, una bsqueda ms que un recuento, una asignatu-ra pendiente para el constitucionalismo contemporneo.45

Las importantes contribuciones de Caballero, Crdenas y

Moreno constituyen una base imprescindible para avanzar en elanlisis de los organismos constitucionales autnomos.46Sin em-bargo, la estrategia minimalista a la que recurren puede tambinconstituir una salida falsa, ya que al tomar este camino abdicanante el reto de construir una nueva teora positiva propia al con-texto actual para entender la naturaleza de los organismos cons-titucionales autnomos.

Es evidente que los organismos nuevos no son rganos cons-titucionales equivalentes al Tribunal Constitucional espaol.No obstante, a todas luces stos s son organismos constituciona-les que cuentan con una autonoma importante y una congura-cin sealada explcitamente en la Constitucin. Las preguntas

44 Moreno Ramrez, Ileana,Los rganos constitucionales autnomos en el ordena-miento jurdico mexicano, Mxico, Porra, 2005, p. XIV.

45 Caballero Ochoa, Jos Luis, op. cit., p. 155.46 Otros textos relevantes en la materia son: Fernndez Ruiz, Jorge, De-

fensa del particular mediante instituciones no jurisdiccionales,Revista Iberoame-ricana de Derecho Pblico y Administrativo, ao 1, nm. 1, 2001, p. 35; Gil Rendn,Raymundo, Qu son los rganos constitucionales autnomos?,Derecho y Cul-tura, nm. 2, 2000-2001, pp. 11-18, y Vzquez Irizarry, William, op. cit.,p. 10.






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claves seran, entonces, qu es lo que distingue un organismo

constitucional autnomo de un organismo que es apenas de re-levancia constitucional?, cules son los aspectos medulares quepermitiran incluir un organismo en esta categora? En lugar deimportar o descartar mecnicamente las categoras de Garca-Pelayo, habra que repensar el estudio de estos organismos den-tro del contexto actual.

3.

La situacin institucional de los rganos autnomos

Los organismos autnomos de rendicin de cuentas enfren-tan retos particulares de desarrollo y desempeo institucional.Su condicin de ser autnomos o independientes les da un granmargen de accin y el potencial de acumular altos niveles de legi-timidad. Sin embargo, tambin enfrentan dicultades importan-

tes para poder consolidarse institucionalmente.Qu determina si un organismo autnomo se convierte en

un encubrimiento autoritario o, en contraste, se desarrolla comouna fuerza positiva a favor de la gobernabilidad democrtica? Larespuesta se encuentra en cmo estos organismos responden yhacen frente a una serie de retos clave que conjuntamente cons-tituyen lo que podemos denominar su situacin institucional.

Aqu propongo cuatro reas de particular importancia: legitimi-dad pblica, fortaleza institucional, rendicin de cuentas de segundo ordeny estancamiento burocrtico. Si un organismo independiente resuel-ve exitosamente cada uno de estos desafos, es probable que seaefectivo en el cumplimiento de su mandato. Si fracasa en unoo ms de estos frentes, tender a convertirse en una institucinfallida.

Primero, la legitimidad es un problema recurrente, porquefrecuentemente pareciera que al crear un organismo de este tipoel Poder Legislativo o el Poder Ejecutivo estn tratando de evi-tar el reto de reformar los organismos centrales del gobierno,delegando la problemtica tarea en un organismo autnomo en






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lugar de implementar una reforma ms profunda del Estado.

Este problema de legitimidad se exacerba cuando el gobiernocentral despus responsabiliza al organismo por la no resolucindel problema que el mismo gobierno no pudo solucionar en unprincipio.

Por ejemplo, Moreno, Crisp y Shugart47recientemente hanargumentado que lo que ellos llaman las entidades de vigilan-cia (superintendence agencies) solamente se crean cuando la rendi-

cin de cuentas electoral es dbil, y que en este contexto dichosorganismos estn condenados a ser dependientes e inecaces. Enotras palabras, los organismos autnomos son creados por go-biernos autoritarios, presidencialistas-mayoritarios (majoritarianpresidentialist) o aquellos que funcionan basados en el clientelismo,y que utilizan los organismos autnomos como un medio super-cial para aumentar su legitimidad sin transformar su compor-tamiento de fondo.

La proliferacin de entidades de vigilancia en Amrica Latina de-bera considerarse, en consecuencia, como un producto del des-contento con el funcionamiento de la rendicin de cuentas, y delmismo modo representara una forma de darle la vuelta al pro-blema del dcit de rendicin de cuentas sin resolverlo de raz.48

En otras palabras, los que buscan mejorar la rendicin decuentas no deberan dejarse deslumbrar por el espejismo de losorganismos autnomos, sino jar su mirada en la necesidad deperfeccionar las reglas de votacin y las instituciones electorales.

Si bien esta argumentacin tuvo cierta validez en el pasado,hoy los organismos autnomos ya no son los mismos artilugiosdel pasado. Moreno et al. ignoran que la proliferacin reciente delos organismos autnomos ha coincidido con la tercera ola de la

democratizacin,49 y no con una nueva oleada de autoritaris-

47 Moreno, Erica et al., op. cit., p. 15.48 Ibidem,p. 82.49 Huntington, Samuel, op. cit.






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mo. En lugar de descartar estos nuevos fenmenos instituciona-

les como encubridores superciales, necesitamos reconocer estenuevo fenmeno democrticoexpresado en la proliferacin deorganismos autnomos, e intentar desmenuzar la compleja din-mica que opera bajo el diseo y funcionamiento institucional deestos entes estatales.

En general, los organismos autnomos de rendicin de cuen-tas comienzan con un enorme potencial para hacer un nuevo

comienzo en trminos de conanza y apoyo pblicos. Si hacensu trabajo bien, pueden superar el nivel de conanza pblica conrespecto a otras instituciones tradicionales del gobierno. ste esespecialmente el caso en situaciones de un rgimen de baja legi-timidad, donde el gobierno es percibido como corrupto, autori-tario y elitista. Aqu un nuevo organismo puede ser elevado enla opinin pblica como un ejemplo para el futuro del rgimenen su conjunto, transformndolo en un pionero de la reforma delEstado.

Sin embargo, la novedad de los organismos autnomos estambin una desventaja. Ello porque tales instituciones son nor-malmente creadas por la misma clase poltica que se supone de-ben controlar y regular. As que la sospecha inmediata es que supropsito consiste en cubrir los problemas en lugar de resolverlas cuestiones para las cuales fueron creados. Una vez ms, esto

es particularmente el caso en situaciones de rgimen de baja le-gitimidad global. En ese contexto, es difcil creer que un nuevoorganismo representara una autntica ruptura con las formascorruptas de comportarse de la clase poltica. Estas bajas expec-tativas pueden tambin provocar una deciente actuacin a tra-vs de un ciclo de retroalimentacin negativo entre el Estado yla sociedad.

Un nuevo organismo autnomo de rendicin de cuentas, porconsiguiente, enfrenta la situacin contradictoria de hacer cara,simultneamente, a bajas y altas expectativas. La poblacin com-parte una profunda esperanza de que la nueva institucin real-mente podra hacer una diferencia y est dispuesta a acompaar-






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la si el organismo demuestra que es capaz de actuar de manera

independiente con respecto a sus creadores. No obstante, basadoen experiencias anteriores y en la falta de legitimidad de los re-formadores mismos, de igual manera la poblacin sabe que el es-cenario ms probable es que el nuevo organismo slo reproduzcalos viejos problemas. Los ciudadanos son por lo tanto hipersensi-bles a cualquier seal de que el organismo no est cumpliendo sumandato o defendiendo al inters pblico.

Esta situacin se traduce normalmente en una gran volatili-dad con respecto a la legitimidad pblica de un nuevo organismoautnomo. Dependiendo del contexto poltico y de los problemasespeccos del momento, la poblacin alterna entre recurrir a suesperanza y aplicar su conocimiento cuando juzga el desempeodel organismo. Con el n de consolidar una trayectoria de largoplazo de incremento de legitimidad, el organismo, por lo tanto,necesita mostrar resultados concretos de manera extremadamen-te rpida, as como ser especialmente cuidadoso en no dar nin-guna seal exterior de debilidad o de motivaciones polticas porsus decisiones. La necesidad de actuar rpidamente y la presinde una actuacin impecable, al menos al inicio de su vida insti-tucional, es un aspecto central de la situacin institucional deeste tipo de organismo.

Esta dinmica distingue a los organismos autnomos de ren-

dicin de cuentas tanto de los organismos reguladores como delos tribunales constitucionales. Los organismos reguladores no seencuentran en la mira de la opinin pblica en la misma medidaque los organismos de rendicin de cuentas. Por ello, los organis-mos reguladores tienen la ventaja de tener ms tiempo para cons-truir su legitimidad pblica. Aunque los organismos reguladoresson eventualmente llamados a dar cuenta de su ecacia, el foco

de atencin no recae sobre ellos tan fuertemente desde el inicio.Asimismo, debido a que el trabajo de regulacin econmicaes altamente especializado, es ms difcil para los ciudadanos or-dinarios evaluar el desempeo y arribar a sus propias conclusio-nes. Contar votos y combatir la corrupcin son ms fciles de en-






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tender para la persona comn que regular mercados y garantizar

la competencia econmica. El resultado es que los organismosreguladores no son tan vulnerables como los organismos de ren-dicin de cuentas con respecto a la legitimidad pblica. Pero, porel lado negativo, esto signica tambin que los organismos regu-ladores adems no son sujetos a la presin social, que es a menu-do necesaria para prevenir su captura por intereses poderosos.

Los tribunales constitucionales son similares a los organismos

autnomos de rendicin de cuentas en la medida en que tambinse encuentran constantemente en la mira de la opinin pblica.Sin embargo, su lugar en la cima del sistema de control cons-titucional los hace menos vulnerables en trminos de legitimidadpblica. Gracias a que el estatus de los tribunales constitucionaleses formalmente igual al de otras ramas del gobierno,50tales ins-tituciones son normalmente menos vulnerables que los organis-mos independientes, los cuales slo tratan con reas especcasde control. Los tribunales constitucionales pueden, por lo tanto,soportar las crticas pblicas mejor que una autoridad electoral oun Ombudsman. No obstante, como en el caso de los organismosreguladores, esto puede tambin ser entendido como una debili-dad. La impermeabilidad de los tribunales constitucionales a lacrtica social puede llevarlos a una actuacin irresponsable y encontra de la rendicin de cuentas.

Un estrategia clave para fortalecer la legitimidad pblica delos organismos autnomos es por medio del debate interno y ladescentralizacin estructural. Por ejemplo, uno de los factoresque ms explica la amplia aceptacin social y legitimidad delIFE es la forma abierta y transparente en que se han dado losdebates entre los consejeros electorales. El Consejo General enfunciones entre 1996 y 2003 debata pblicamente en las sesio-

nes del Consejo, y frecuentemente con posiciones encontradas,50 El profesor espaol Manuel Garca-Pelayo ha sostenido que los tribuna-

les constitucionales deberan ser considerados al mismo nivel institucional quelas tradicionales ramas del gobierno, tales como la ejecutiva, la legislativa y lajudicial. Vase Garca-Pelayo, Manuel, op. cit.






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temas tan polmicos como la investigacin de la compra y coac-

cin del voto, la investigacin del nanciamiento de la campaadel presidente Zedillo, el papel de las comisiones en la vigilan-cia del Instituto, la estrategia de capacitacin de los funcionariosde casilla, etctera.

Estos debates pblicos mejoran la legitimidad de una ins-titucin autnoma, porque la poblacin percibe al organismocomo una institucin viva que discute y analiza temas de ma-

nera activa. Las discusiones en el seno de la Comisin de Vi-gilancia y en el Pleno de la Cmara de Diputados sobre audi-toras que deberan llevar a cabo la ASF cumplen una funcinparecida. El vnculo de un rgano tcnico como la Auditoracon un cuerpo colegiado politizado y activo fortalece su propialegitimidad.

Tambin se deberan considerar los benecios de una estruc-tura descentralizada. Muchas veces los organismos independien-tes, sobre todo los que cuentan con un titular unipersonal, estnestructurados de una forma totalmente jerrquica y unicada.En este escenario, los auditores o los scales tienen muy poca au-tonoma para decidir cules casos investigar o a cules dar segui-miento. Todas las decisiones centrales primero son consultadascon el titular del organismo.

Pero sta no es la nica ni necesariamente la ms efectiva

forma para organizar un organismo independiente. Por ejemplo,una de las razones de la gran efectividad en los aos recientes dela Procuradura Pblicaen Brasil es precisamente la descentra-lizacin de su estructura descentralizada.

El rol potencialmente activo desempeado por el ProcuraduraPblica se fortalece con su diseo organizacional y su poca insti-tucionalizacin. [Este instituto] es descentralizado, carece de unajerarqua funcional y por lo tanto otorga una autonoma signica-tiva a cada procurador. Dentro de cada Procuradura los procura-dores individuales varan considerablemente, desde aquellos queasumen un enfoque muy conservador hasta aquellos que hacenla interpretacin ms liberal de las responsabilidades de la insti-






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tucin Esta falta de institucionalizacin permite que la identidad

de la Procuradura Pblica se dena a travs de las caractersticasindividuales de sus miembros.51

En Brasil, cada procurador tiene el derecho a seleccionar suspropios casos de acuerdo con sus propios criterios. Esto ha lleva-do al desarrollo de una institucin extremadamente dinmica yproactiva.

Segundo, la fortaleza institucional es un reto importante, por-que la misma autonoma de estos organismos los deja sin el apoyode los tres poderes principales del Estado. Su tarea es por lo tantosimilar a la proverbial batalla entre David y Goliat. La legitimi-dad tiene que ver con la presencia de la institucin en la sociedad,pero fortaleza se reere a la habilidad de un organismo parainuir y controlar otras reas del gobierno. Aqu los organismosindependientes comienzan desde una clara posicin de debilidad.

Por ello, muchas veces se formulan resistencias fuertes a lasreformas que aumentan el nivel de autonoma de una dependen-cia gubernamental. Por ejemplo, en el debate en la Cmara deDiputados sobre la reforma constitucional que otorgara autono-ma plena al (INEGI), el director general de aquel Instituto argu-ment en contra de la autonoma de su propio organismo dicien-do que esto dicultara el acceso a los registros y a la informacin

en manos del Poder Ejecutivo. A principios de los aos noventa,voces dentro del Partido Accin Nacional tambin argumenta-ban en contra de la autonoma del Instituto Federal Electoral, yaque la independencia obstaculizara los acuerdos con el gobier-no.52Ello porque si el IFE ya no dependiera del presidente de laRepblica sera ms difcil negociar los cargos y las candidaturascon el presidente a cambio de lealtad poltica.

51 Sadek, Mara y Batista Cavalcanti, Rosangela, The New BrazilianPublic Prosecution: an Agent of Accountability, en Mainwaring, Scott yWelna, Christopher (eds.),Democratic Accountability in Latin America, Nueva York,Oxford University Press, 2003, pp. 201-227.

52 Ackerman, John, Organismos autnomosy democracia: el caso de Mxico, Mxi-co, Siglo XXI Editores-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurdicas, 2007.






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Asimismo, en la negociacin de su presupuesto, un organis-

mo autnomo tiene menos presencia e inuencia que otros orga-nismos que son parte de los poderes Ejecutivo, Judicial o Legis-lativo. Los organismos autnomos normalmente no tienen unabase de apoyo especco y propio que pueda apoyarlos, y sonrelativamente pequeos e inconexos cuando se les compara conlos organismos del Poder Ejecutivo.53El gran tamao y los rolesconstitucionales de los poderes Judicial y Legislativo evidente-

mente les dan una presencia ms fuerte que un organismo aut-nomo. El resultado es que el Congreso a menudo encuentra msfcil recortar el presupuesto de tales organismos que reducir elapoyo a las otras tres principales ramas del gobierno.

Ms all de cuestiones presupuestarias, los organismos au-tnomos de rendicin de cuentas tambin corren el riesgo desimplemente ser ignorados por otras reas del gobierno cuando

intentan cumplir con su mandato al investigar y castigar irregu-laridades. Debido a que son relativamente pequeos y no se en-cuentran formalmente respaldados por alguna de las otras ramasdel gobierno, los organismos autnomos tienden a ser margina-dos tanto poltica como institucionalmente.54 Esto es especial-

53 Para una excelente discusin de cmo los organismos del Ejecutivo al-canzan fortaleza y apoyo independientes vase Carpenter, Daniel, The Forgingof..., cit.

54 Por ejemplo, en su momento el exdirector del Instituto Nacional de Esta-dstica y Geografa de Mxico (INEGI) recientemente se pronunci en contrade la reforma que otorgara a su instituto autonoma constitucional formal ba-sado precisamente en este tipo de argumento. Desde esta perspectiva, la inde-pendencia sera equivalente a una sentencia de muerte para el INEGI. Esto sedebe a que hara mucho ms difcil para el organismo demandar colaboracinde las otras reas del gobierno. El INEGI conduce censos nacionales por sucuenta, pero con el n de alcanzar dicha tarea necesita una gran cantidad de

apoyo logstico y de otro tipo del Ejecutivo. Adems, el Ejecutivo mantieneuna gran suma de informacin, que es esencial para el INEGI; por ejemplo,fechas de nacimiento, muerte, matrimonios, enfermedades, etctera. Para lo-grar su labor, el Instituto de Estadstica necesita estar en constante contacto ycolaboracin con el gobierno federal. El director del Instituto manifest quelo anterior se logra de mejor manera siendo parte del Ejecutivo mismo, y qu

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