ACCRUAL BUDGETING DAN ACCRUAL ACCOUNTINGPADA PEMERINTAHAN NKRI

)stract: Indonesia's law requires a full accrual based government accounting andte budgeting , and noe Indonesia are in the middle of the process toward a full:rual accounting. A full accrual financial reporting probably will begin at 2015.rious studies and national seminars conclude that an accrual budgeting system is anpia with no significant value added compare to cash based budgeting system.: probable future of Indonesia's government financial system that will be based onrual based accounting plus cash based budgeting need a sort of harmonizationtegi between state financial reporting and budgeting. This paper encourage thelementation of a full accrual accounting system and cash based budgeting system'J"KRIin an unlimited future.

words: accrual budgeting, accrual accounting, government, reporting, budgetment

l panjang bangsa-bangsa menunjukkan perubahan teknologi penganggaran1tahan dan akuntansi pemerintahan. Pada awal perkembangan anggaran danlsi pemerintahan, terjadi gejala bahwa sektor publik memraktikkan cash accounting~eting, sementara sektor privat memraktikkan accrual accounting & budgeting.jadi perubahan mendasar selama 20 tahun tahun terakhir, ditandai oleh reformasiublik yang dikenal dengan New Public Management dan organisasi sektor publikng makin bercermin pada sektor privat, sehingga sektor publik makin lama makinmenggunakan hampiran akrual dalam LK formal dan anggaran (budgetItS). Namun secara global, trend akrualisasi anggaran pemerintahan masih belumtrend akrualisasi akuntansi pemerintahan. Beberapa negara berfokus hanya pada'lccounting, sedikit negara yang memraktikkan accrual accounting & budgeting,jikit lagi negara yang menyatukan standar akuntansi privat dengan standari sektor publik.III 2009, Asean Federation of Accountant mulai melakukan gerakan konvergensiPSAS bagi entitas sektor publik dan Ikatan Akuntan Indonesia terpilih sebagaigerakan ini.tahun 1980 an, di Australia anggaran akrual disajikan sebagai pelengkapkas, di Iceland anggaran akrual dan anggaran kas disajikan pada DPR,. AS memilih APBN berbasis kas, sedang akuntansi berbasis akrual.

conomi Program Magister Akuntansi Universitas Tarumanagara (Almt: JI. Anggrek Neli Murnilerang Golkar, Email: jan_hoesada@yahoo.com)

IMF menyatakan, When an entity is authorized to incur an obligation- that is, to enter intoa contractual type of transaction in which an order is placed- then the budget system isobligations-based. When the budget is based on the amounts likely to be disbursed, it isconsidered cash-based.

Judul makalah berpotensi menyesat an karena sistem APBN dan sistem akuntansipemerintahan tak perlu dirancang dalam basis seragam. Pada banyak negara, APBN tetapberbasis kas, walaupun dasar akuntansi pemerintah adalah akrual paripuma. UnitedNation, A Manual for Government Accounting menguraikan antara lain; Conversion tothis type of budgeting can proceed regardless of the accounting basis in use. Namun disisilain dikatakan: As a later development, in recognition of the growth and complexity ofgovernment operations, the accrual basis is now being developed and used in severalcountries. This is the most comprehensive and useful approach-particularly whereprogram and performance budgeting has been adopted. It provides the most completedisclosure of financial activities, and should be recognized as a desirable objective.

Dalam dokumen berjudul Effective Government Accounting, IMF menguraikan:The bases of budgeting and terms of accounting are primarily considered in terms of cash,accrual, and obligations. Basically, budget systems are viewed as either budget funding orbudget limiting.

Hubungan anggaran dan akuntansi pemerintahan menurut IMF adalah sbb; Dalampemerintahan, liputan atau luas, dasar atau basis, klasifikasi anggaran dan akuntansi terkaiterat. Akuntansi menyediakan informasi berbagai tahapan anggaran; mulai dari penyusunananggaran (informasi asumsi-asumsi historis), penetapan anggaran dan realisasi anggaran.Akuntansi berbasis accrual jauh berbeda dengan anggaran berbasis kas, demikiansebaliknya, namun banyak negara banyak menggunakan hampiran berbeda antara basisanggaran dan basis akuntansi. Perencanaan anggaran berbasis apapun yang baikmemerlukan informasi akuntansi berbasis akrual (misalnya, dalam menyusun APBN;bagaimana menentukan cash expenditure budget tanpa informasi hutang dan jadwalangsuran hutang yang akan datang? menunjukkan adanya kebutuhan subledger hutangnegara).

Cash accounting & budgeting disukai berbagai negara terutama negara-negaraberkembang antara lain karena sederhana, kaitan anggaran dan sistem pajak jelas, mudahdipahami dan dilaksanakan, mudah di audit, dengan herhagai risiko dan kelemahanseperti rentan manipulasi arus kas, mendorong kecenderungan belanja sampai anggaranhabis, tak ada pengendalian aset nonkas secara terkoordinasi melalui akuntansi, asetterabaikan atau tak digunakan, pembengkakan hutang dan risiko kebangkrutan takterdeteksi melalui akuntansi dan laporan keuangan, gambaran parsial bukan paripumatentang keuangan negara sesuai maksud UU 17, tak memfasilitasi hubungan antaraanalisis ekonomi dengan output organisasi, tak menggambarkan biaya atau bebankeuangan sejati terutama beban penyusutan aset tetap.

Memahami keterbatasan berbagai negara akan dana, tenaga akhli, prioritas danurgensi kebutuhan informasi keuangan yang lebih paripuma, IPSAS memfasilitasi negara-negara itu dengan Cash Based Accounting Standards. Accrual accounting & budgetingdisukai antara lain karena mengakumulasi kewajiban pembayaran pensiun, meluruskandan meratakan belanja modal dengan akuntansi penyusutan, mewaspadai risiko ingkar-bayar hutang yang akan jatuh waktu bersanksi denda, perundingan dan penjadualan hutangyang mungkin tak mampu dibayar dimasa depan yang jauh, tanpa tergesa-gesa, menjadi

basis permintaan haircut apabila posisi keuangan terlihat tak tertolong lagi menjadi masukakal dimata negara donor, IMF, WB. Alasan pilihan akrual yang lain adalah kemampuanmemberi gambaran keuangan lebih paripuma tentang keuangan negara dari sekadargambaran kas, manipulasi kas lebih mudah terdeteksi oleh accrual budgeting &accounting systems, memenuhi azas "makin baik informasi, makin baik keputusan",mengubah perilaku keuangan agen, penilaian kesehatan keuangan yang lebih baik terkaitpada kinerja organisasi pemerintah. Risiko, konsekuensi dan kerugian basis akrual adalahperasaan tak mampu menguasai teknologi akrualisasi dan diserahkan pada sekelompokkecil "ahli" atau "orang luar", konsekuensi standar akuntansi harus berbasis akrual denganberbagai petunjuk pelaksanaan standar akuntansi makin banyak dan rum it, kecanggihanstandar dapat menjadi modus operandi manipulasi-akuntansi bagi para pakar, konsekuensiaudit laporan keuangan makin rum it, rekayasa penundaan kewajiban jatuh waktu untukmemperbaiki kinerja keuangan, munculnya pendapatan fiktif berbasis rekaan-akrual, dansistem-prosedur keuangan yang makin rumit.

Akrualisasi akuntansi dilakukan berbagai negara melalui berbagai metodologi basis-akrual, di Indonesia disebut toward accrual accounting yang berupaya memenuhiketidakpuasan stakeholder akan keterbatasan saji sistem akuntansi berbasis kas mumi.Pada langkah pertama strategic move, Pemerintah Indonesia langsung memilih secaracerdas bentuk hibrida kas-akrual ini seperti termaktub dalam PP 24 tahun 2005.

Istilah agen digunakan untuk suatu unit lembaga kepemerintahan atau instansipemerintah yang mempunyai tanggungjawab anggaran secara mandiri. Istilah outcomes &output banyak digunakan untuk menggambarkan kinerja.

Outcomes adalah penyampaian maslahat (delivers benefits) pada masyarakat melaluikegiatan administrative agen, barang dan layanan publik (output) yang disampaikanberlandas suatu ukuran kinerja, target atau indikator kinerja. Outcome dirinci dalamterminologi dampak yang dituju. Sasaran manajemen keuangan pemerintahan adalah (l)peningkatan Good Corporate Governance agen dan (2) pertanggungjawaban kepadapublik.

Accrual budgeting dan accrual accounting dipraktikkan pada beberapa negara denganlima negara pioneer yaitu New Zealand, Australia, the United Kingdom, the United Statesdan Sweden yang melaksanakan secara lengkap (meliputi semua entitas pemerintahanpusat) dan penuh (termasuk laporan keuangan yang telah menyajikan "pasangan lengkap"laporan posisi keuangan dan laporan kinerja keuangan, serta hubungan kedua laporan ini).Pada lima negara terse but, standar akuntansi pemerintahan disusun berdasar standar sektorprivat dengan berbagai penyimpangan yang memfasilitasi karakteristik unik pemerintahankecuali Australia. Reformasi akrual dimaksudkan untuk memperkuat akuntabilitas,merupakan latar belakang beberapa negara, misalnya Netherlands.

Atribut utama accrual budgeting & accounting adalah penyajian informasi yangmemadukan beban pada peri ode munculnya beban (incurred), sesungguhnya dipicu olehfenomena pengakuan perolehan dan pencatatan aset berasal dari hutang.Anggaran akrual memecahkan hambatan tradisi lama teknologi apropriasi atau penjatahandalam cash based budgeting, yaitu persetujuan alokasi anggaran oleh DPR untuk

pengeluaran kas untuk suatu periode anggaran kecuali belanja modallintas tahun anggaranatau semacamnya. Apabila anggaran kas adalah input based budgeting, anggaran akrualadalah input-output based budgeting pada sistem kepemerintahan berorientasi hasil(result-oriented government). Munculnya kebiasaan pinjaman negara, munculnya IMFsebagai bank berdebitur negara, menyebabkan anggaran berbasis akrual menjadi wacana.

Karakteristik Anggaran Akrual. Outcomes dan outputs merupakan hal penting,sehingga anggaran akrual sebetulnya mempunyai karakter anggaran kinerja (performancebudget), hams dibandingkan dengan target, tolok ukur atau kriteria tertentu. Dokumentasianggaran berbasis kerangka dasar accrual-based outcome & output, dalam suatu kerangkahubungan antara sasaran I outcomes I output dengan struktur organisasi agen. Agen selaluberfokus pada tug as pokok dan fungsi I tanggungjawab utama dan sasaran I outcome Ioutput I dampak utama. Laporan raihan sasaran I outcomes I output harus ditulis dalambahasa yang lugas, sederhana, mudah dipahami untuk mencapai transparansi lebih besar.

Departemen Keuangan bertugas membangun ukuran kinerja umum yang dapatdigunakan sebagai dasar penentuan sasaran I outcomes I output agen, dasar penilaianoutput (model used for pricing output), serta dasar alokasi I distribusi/apropriasi kinerjabersama lintas agen (portofolio kinerja). Departemen Keuangan perlu menelaah carapelaporan surplus I defisit realisasi anggaran terkait pada raihan output dan LaporanKeuangan. Kinerja gabungan lintas agen dilaporkan teragregasi lintas departemen atauagen, untuk memberi gambaran raihan kinerja nasional.

Apabila outcome agen ter-agregasi menjadi besar, agregasi tersebut tetap sajadimaksudkan untuk menjelaskan suatu sasaran agen, sehingga harus dijaga jangan sampaiagregasi justru menghilangkan I menutupi makna informasi kinerja. Apabila agregasijustru menghilangkan makna, maka suatu outcome "besar" perlu dipilah menjadi beberapasub-outcome / sub-output (komponen-komponen suatu outcome / output tertentu) tersajidalam sub-agregasi yang meningkatkan kualitas transparansi dan akuntabilitas umumnya,efektivitas biaya khususnya.

Lead agency harus melaporkan kontribusi agen-agen lain, sehingga lead agencydapat mencapai outcome I output yang dilaporkan, (apabila ada) berdasar suatu dokumenmemorandum kerjasama I kesepakatan antar agen yang menjelaskan pembagiantanggungjawab antar agen dalam mengejar raihan bersama itu.Berdasar laporan kinerja portofolio proyek bersama, DPR/D mempertimbangkan UUAPBN/D umumnya, penjatahan khususnya (Appropriation Bill).

Berbeda dengan anggaran berbasis kas, anggaran akruallebih terjaliri lintas waktutahun anggaran karena apa yang diakrualkan pada suatu peri ode anggaran, direalisasi padaperiode (atau beberapa periode) anggaran selanjutnya. Karena itu, laporan tahunan jugaterjalin lintas waktu dan perlu dilihat pengaruhnya pada kejadian-kejadian dalam satubulan sampai satu triwulan tahun berikutnya (suatu gagasan yang mirip subsequent eventdalam akuntansi). Karena suatu akrualisasi mungkin direalisasi pada beberapa tahunanggaran selanjutnya, maka konsistensi kebijakan dan format anggaran lintas waktu harusterjaga. Perubahan kebijakan anggaran dan format anggaran menyebabkan inkonsistensijalinan antar tahun anggaran, dilakukan bila terpaksa. Perubahan harus dijelaskan padastakeholder anggaran, agar mereka tetap dapat membandingkan anggaran I realisasi tahuntertentu dengan tahun-tahun sebelum terjadi perubahan format anggaran, dilengkapipenjelasan alasan perubahan kebijakan anggaran dan format anggaran tersebut. Karena

anggaran akrual terjalin lintas waktu tahun anggaran, maka konseptualisasi penahunananggaran akrual kepada DPR merupakan tantangan tersendiri.Anggaran akrual berada dalam suatu kerangka sistem informasi kinerja terjalin menyatu(integral) dengan kerangka anggaran berkomponen outcomes & output, di rancangsedemikian rupa agar ekspektasi I target I tolok ukur I standar dan kinerja nyata dapat diukur dan dibandingkan. Tugas agen mempertanggungjawabkan beda kinerja dibawahekspektasi (dibawah target I tolok ukur) dalam bentuk laporan formal, yang menuntunkearah perbaikan kinerja tersebut pada periode-periode laporan selanjutnya. Karena itu,sistem anggaran memberi jaminan bahwa agen bergerak maju ketingkat yang lebih baikdari waktu kewaktu. Karena itu, anggaran berbasis kas tak memadai sebagai basisanggaran berbasis kinerja (performance based budgeting).

Dasar anggaran akrual adalah (l) penyajian berbagai estimasi pendapatan akrualdan berbagai ragam metode estimasi, (2) rincian dan konsistensi pencatatan estimasioutcomes & output, (3) hubungan outcomes & output dengan struktur organisasi agen, (4)tingkat agregasi daripada apropriasi dalam portofolio kumpulan agen, (5) penyajianagregasi anggaran, parameter anggaran, asumsi anggaran, estimasi kedepan, tabelrekonsiliasi dan tabel historis, (6) kesesuaian atau penyimpangan dari Standar AkuntansiPemerintah, (7) laporan tengah tahunan kinerja ekonomis dan fiskal, (8) penyajianpengeluaran anggaran per program, proyek, kegiatan suatu agen, (9) perubahan dan trendlintas tahun. Alasan dan tujuan apropriasi beban I pengeluaran atau pendapatan Ipenghasilan harus dijelaskan dalam laporan, berdasar suatu peraturan per-UU-an tentangpenjatahan teranggarkan (misalnya Pendapatan Asli Daerah, Pajak Bumi Bangunan).

Format anggaran berbasis akrual memungkinkan DPR menelusur balik usulanAPBN secara lebih cermat untuk tiap agenda, proyek, program atau kegiatan agen.

Disamping butir 2 di atas, outcomes jangka pendek, sub-outcomes, outcomes antara(intermediate outcomes), harus dijelaskan dalam konteks outcome jangka panjang,outcome besar (grand objectives), outcomes lebih tinggi (higher outcome) dan outcomefinal (sasaran akhir,final objectives). Dimensi waktu menuju sasaran akbar jangka panjangdiuraikan.

Sebuah siklus anggaran akrual kira-kira 18 bulan atau lebih, sejak pengesahanAPBN/D sampai pertanggungjawaban realisasi anggaran dan annual report selesaidilaporkan dihadapan DPR.

Pemerintah Pusat cq Departemen Keuangan diharapkan membangun kebijakanagar format anggaran akrual dapat disesuaikan dengan kondisi unik lapangan masing-masing agen, namun struktur utama tetap menjamin konsistensi atau keseragaman tertentuantar agen.

Anggaran kinerja harus dapat digunakan untuk meningkatkan kinerja manajeragen, misalnya kinerja Bupati untuk Pemda. Dengan demikian realisasi anggaran kinerjaberbasis akuntansi akrual secara realtime harus mampu menyediakan data historis yangdapat dibandingkan dengan anggaran, mengetahui unjuk kerja di bawah target I indikatorsecara dini, dan dapat melakukan aksi korektif sepanjang tahun berjalan untukmeningkatkan kinerja. Beberapa jenis kinerja diharapkan publik berlaku tetap dan stabildari tahun-ketahun, sehingga pemantauan realisasi secara realtime adalah keniscayaan.

Outcomes dan output tak abadi, mungkin harus diubah, diganti, disempumakandari tahun anggaran ke tahun anggaran yang lain, sesuai perubahan GBHN I Propenas,perkembangan situasi ekstemal dan global, perubahan misi, visi, tupoksi, strategi agen,

serta sesuai perubahan kebutuhan dan sifat masyarakaf penikmat layanan pemerintahan.Anggaran akrual dirancang untuk memungkinkan DPR/D dan publik melihat biaya sejati(real cost) penyampaian maslahat bagi masyarakat (outcomes) dan biaya sejati agencygoods & services (outputs). Biaya sejati (real cost) meliputi overhead kelembagaan(corporate overheads), penyusutan aset tetap (depreciation), pemeliharaan (maintenance),dan opportunity cost of capital.

Negara mengadopsi sistem anggaran akrual dan akuntansi akrual karena sistemberorientasi hasil yang lebih baik (result oriented), lebih transparan dan akuntabel,manajemen diminta berfokus pada biaya atau beban (cost) katimbang hanya (sepertihalnya) berfokus pada pengeluaran (ekspenditure) dengan pemahaman lebih mendalamakan konsep penghasilan/pendapatan/surplus (income), beban (expenses) dan posisikeuangan (neraca).

Basis akrual anggaran dan akuntansi membawa berbagai kebaikan publik sepertipeningkatan transparansi biaya, gambaran biaya paripuma (full cost picture) atas suatuprogram, valuasi aset sektor publik, meningkatkan akuntabilitas dimata lembaga oversight.

Perubahan adalah fenomena lintas tahun, maka mengelola perubahan (managingchange, change management) membutuhkan perangkat anggaran lintas tahun. Perubahanmas a yang akan datang antara lain merupakan konsekuensi transaksi sekarang,digambarkan secara baik oleh accrual accounting, misalnya dalam bentuk piutang jangkapanjang dan pendek atau hutang jangka panjang dan pendek yang perlu diperhitungkanpenerimaan / pembayarannya dalam anggaran tahun-tahun yang akan datang. Dengandemikian, dapatlah disimpulkan bahwa anggaran berbasis kas maupun akrualmembutuhkan basis akuntansi akrual.Kritik terbesar bagi anggaran berbasis kas adalah sebuah sistem yang tak mampumemfasilitasi biaya dan beban antar generasi atau tahun anggaran.

Kebanyakan negara melakukan akrualisasi sistem mempunyai persamaan tujuan,yaitu melengkapi manajemen kinerja, memfasilitasi manajemen keuangan yang lebih baik,meningkatkan pemahaman biaya program, memperluas dan meningkatkan kualitasinformasi tentang alokasi sumberdaya (lebih pari puma), meningkatkan laporan keuangan,dan memfasilitasi penyempumaan manajemen aset disamping kas.

Perbedaan Elemen Anggaran Berbasis Kas dan Anggaran Akrual. Pengeluaran untukbiaya tunai ditambah nontunai entity overhead, penyusutan aset tetap, beban pemeliharaannontunai dan opportunity cost of capital. Dasar pertimbangan penyusunan anggarandiperluas, antara lain pertimbangan dan keputusan (consideration & judgement) pilihanasumsi dan proyeksi lingkungan kepemerintahan (external analyis) masa depan, serta arah(terkait GBHN, propenas dll), strategi (strategic choice) & kebjiakan kepemerintahan(misalnya kebijakan makro ekonomi), sebuah bentuk anggaran penuh per-andai-an.Laporan Realisasi Anggaran atau Laporan Perhitungan Anggaran tak boleh menyimpangdari basis APBN / D. Bila APBN / D berbasis kas, maka LRA harus berbasis kas pula,mengikuti konsep "Apa yang direncanakan dan disetujui wakil rakyat, begitulahdilaporkan kepada rakyat", sehingga permintaan membuat "Laporan Realisasi AnggaranBerbasis Akrual " untuk APBN berbasis kas tergolong "meng-ada-ada".Tujuan dan Manfaat Akuntansi Berbasis Akrual. Kebijakan fiskal yang baik danstabilitas keuangan bangsa bersyarat akuntansi berbasis akrual. IMF menyatakan, "Incontrast to the cash-based system, the accrual-based system seeks to provide acomprehensive picture of all government liabilities, thereby aiding the formulation of

, Hoesada: Accrual Budgeting Dan Accrual Accounting ...

realistic fiscal policies. It also facilitates orderly cash management through its explicitportrayal of liabilities. More specifically, it helps fiscal policymakers see beyond thecurrent fiscal year and the next year's budget. During periods of acute fiscal crisis, theaccrual-based system allows policymakers see beyond the transactions of the week ormonth to the medium term and, in particular, to focus on contingent liabilities and hiddenliabilities looming large on the horizon. At a program management level, accrual-basedaccounting provides an accurate picture of the full costs by capturing, in addition to cashflows, overhead costs, including the value of the physical assets used in the provision ofservices. Similarly, estimates of full resource costs, in addition to helping the budgetaryallocation of resources, would also facilitate decision making in determining whichservices the government should provide and which should be contracted out to privatesuppliers.

Selanjutnya IMF menyatakan; "An accrual system assumes that when liabilitiesare recorded, arrangements are being made to finance them. Fortunately, moderncomputer technology permits the recording of each stage of a transaction. Supplementarysystem can be developed for the preparation of the balance sheets and full costinformation ".Apabila diringkas, tujuan, manfaat dan keuntungan akuntansi basis akrual adalah sebagaiberikut: (1) Hampiran akrual memberi informasi tentang dampak kejadian keuanganterhadap pemerintah.; (2) Kondisi keuangan pemerintah yang sebenamya tersaji lebih baikdengan accrual accounting.; (3) Accrual accounting lebih konservatif daripada cash basedaccounting; apabila pada cash based accounting pemerintah menikmati surplus, bila fakta-fakta disaj ikan dengan basis accrual accounting pemerintah mungkin terlihat dalarn posisidefisit karena sumberdaya keuangan dan kewajiban tersaji penuh.Kelemahan cash based accounting adalah sebagai berikut: (l) Tak mampu menyajikanjurnlah sumberdaya yang digunakan; (2 Tak marnpumemperhitungkanlmempertimbangkan kewajiban keuangan, hutang, komitmen masadepan, penjaminan oleh pemerintah, atau kewajiban kontinjen.; (3) Terfokus secara sempitpada pembayaran kas, tak peduli akan kondisi dan daya layan aset tetap.; (4) Terfokuspada pengendalian input, pembelian, perolehan, mengabaikan produksi sendiri.; (5)Mendorong distorsi, mendorong para manajer untuk menilai terlampau rendah biayaprogram, proyek, kegiatan, mendorong penggunaan sampai habis apropriasi / jatahanggaran.; (6) Tak ada kewajiban matching pendapatan vs beban; (7) Terbatasnyainformasi aset dan kewajiban, neraca tak mungkin disajikan.; (8) Akuntansi berbasis kasmerupakan landasan berpijak nan buruk untuk membangun kebijakan fiskal yang solid.

Hubungan Akuntansi Akrual dan Anggaran Akrual. Akuntansi berbasis akrualmengakui pendapatan dan beban dalam suatu peri ode akuntansi pada saat pendapatan ataubeban muncul, tanpa mempedulikan kapan kas dibayar atau diterima tunai, dengan tujuanmembandingkan beban yang terjadi pada suatu periode dengan manfaat (benefit) diterimatunai dalam periode tersebut. Akuntansi akrual mengakui (l) aset yang diperoleh secarakredit (bukan tunai) pada dua sisi neraca, yaitu aset dan kewajiban, dan (2) penghasilan /pendapatan berbentuk tagihan. Sebagai konsekuensi selanjutnya, akuntansi akrualmencatat peristiwa pembayaran hutang (dengan tunai) dan penerimaan piutang (dengantunai) sebagai peristiwa akuntansi. Dengan demikian cash based accounting bukanalternatif pilihan disamping accrual based accounting, karena cash based accountingmerupakan subset accrual accounting.

Jurnal Akuntansi/Tahun XIV, No. 01, Januari 201O:~13-124

Informasi akrual dinilai bermanfaat karena menyajikan informasi tentang alokasisumberdaya secara menyeluruh (paripuma) dan memungkinkan bentuk pelaporanpertanggungjawaban paripuma atas seluruh sumberdaya yang dikelola manajer agen.Karena akuntansi akrual, maka terjadilah integrasi harmonis antara manajemen keuangandan manajemen operasional.

Pendapatan atau penghasilan dan beban dalam akuntansi akrual meliputi berbagaihal yang tak diliput dalam transaksi penerimaan kas atau pembayaran dalam akuntansiberbasis kas, misalnya (1) beban konsumsi aset, misalnya penyusutan aset tetap, (2) bebanpencadangan pesangon karyawan, (3) nilai barang atau jasa yang diterima secara cuma-cuma dari entitas pelaporan LK yang lain.

Sebuah kerangka akuntansi berbasis akrual adalah komplemen esensial untukperubahan struktural dan kultural untuk membangkitkan sektor publik yang lebih berdayasaing, efektif dan efisien.

Adopsi basis akrual two in one untuk anggaran & akuntansi disebut hampiraninklusif paripurna (totally inclusive approach) dalam identifikasi beban dan pendapatan,sehingga memberi gambaran paripuma manajemen keuangan sisi perencanaan, realisasi(anggaran) dan pertanggungjawaban (akuntansi dan LK).

Manajemen Keuangan Pemerintahan Berbasis Akrual Paripuma (Full accrualfinancial management, a whole government approach) terdiri atas full accrual accountingdan accrual budgeting & appropriation secara ideal memungkinkan manajemen keuangannegara lebih modem dan baik, memungkinkan DPR / D dan publik menilai kinerjapemerintah secara lebih baik.

Adopsi prinsip akrual paripuma oleh suatu negara terdiri atas (1) penganggaran,(2) manajemen perbendaharaan dan sumberdaya negara, dan (3) kerangka pelaporan LKyang seluruhnya terintegrasi secara akrual.

Sistem akuntansi akrual akan memberi informasi keuangan bagi manajer agensecara teratur. Karena sistem angg'J.ran berbasis outcomes & output, maka manager agenterbiasa memantau kinerja dari kehari sepanjang tahun, dan mengetahui secara dinikemungkinan atau risiko raihan nyata tak mencapai target kinerja, sehingga dapat.melakukan upaya khusus meningkatkan kinerja sebelum terlambat menuju kinerja total diakhir tahun anggaran nanti. Karena itu informasi akuntansi harus selalu mutahir, karenabukan sekadar untuk pertanggungj awaban akhir tahun.

Ciri utama sistem akuntansi akrual adalah munculnya secara lengkap dan penuh(comprehensive and full) statement of financial position (neraca), statement of financialperformance (bila diterjemahkan menjadi laporan kinerja keuangan versi PP 24 atauLaporan Operasi), dan penjelasan hubungan antar dua dokumen tersebut, ditambah cashflow statement. Pada umumnya berbagai pemerintah pusat menyajikan laporan keuanganKonsolidasian. Akuntansi berbasis akrual merupakan kekuatan yang mendorong integrasimanajemen keuangan, manajemen operasional berbasis pilihan arah strategis (strategicdirection ).

Isu prinsip akuntansi berkisar pada (1) pilihan kebijakan valuasi denganpengutamaan historical cost (Swedia, AS), atau modified historical cost (New Zealand,United Kingdom), atau current value (Australia), (2) laporan posisi keuangan denganklasifikasi aset tetap dan aset lancar, hutang dan ekuitas sebagai penyeimbang, (3) metodepenyusutan straight-line atau boleh pilih (opsional), (4) pencadangan akuntansi diizinkan,(5) ekuitas sebagai penyeimbang aset dan kewajiban, (6) pendapatan atau penghasilan

,pajak dialokasikan oleh kantor pusat pemungutan pajak dipertanggung jawabkan olehentitas pemerintah yang bertugas memungut / menerima pajak.

Akuntansi berbasis akrual sebagai bagian suatu sistem manajemen keuanganpemerintahan, merupakan keniscayaan yang terlepas dari sistem anggaran; apakahanggaran berbasis kas atau akrual. Perubahan keuangan masa yang akan datang antara lainmerupakan konsekuensi transaksi sekarang, digambarkan secara baik hanya oleh fullaccrual accounting, misalnya dalam bentuk piutang jangka panjang atau hutang jangkapanjang yang perlu diperhitungkan penerimaan atau pembayaran hutang dalam anggarantahun-tahun yang akan datang. Dengan demikian, dapatlah disimpulkan bahwa anggaranberbasis kas maupun akrual membutuhkan basis akuntansi akrual.

Accrual based accounting merupakan landasan yang ideal untuk accrualbudgeting. Suatu negara lebih mudah menerapkan accrual budgeting apabila telah suksesmenerapkan accrual accounting beberapa tahun. Berbagai pola akrual umumnya, polapenerimaan piutang dan pola pelunasan kewajiban khususnya adalah informasi akuntansiberbasis akrual, apabila ceteris-paribus dapat digunakan untuk proyeksi mas a depan, lalumenjadi RAPBN/D.

Beban berdasar jenis (nature) beban tersebut, sedang akuntansi biaya membuatklasifikasi beban berdasar kebutuhan analisis dan pengawasan misalnya beban departemenatau menurut fungsi organisasi, beban langsung & tak langung, beban tetap & variabel,proyek (job order costing). Klasifikasi akuntansi umum dan akuntansi biaya tersebut,kedua-duanya diakomodasi dalam berbagai klasifikasi anggaran berdasar tujuanpertanggungj awaban.

Cadangan devisa merupakan informasi yang baik untuk strategi APBN yang akandatang, namun gambaran piutang dan hutang dalam laporan keuangan pemerintahanmemberi keseimbangan pada eforia surplus devisa, terutama apabila hutang LN dan DNakan jatuh waktu temyata amat besar. Apabila aset tak mampu memberi pelayananmemadai karena umur ekonomis dan nilai ekonomis hampir habis, maka anggaran belanjamodal perlu diperbesar. Disimpulkan, rencana anggaran (apapun basisnya) menjadi lebihberkualitas hanya apabila berbasis laporan keuangan akrual.

Hubungan keuangan seperti transfer antar agen, sangat membutuhkan accrualaccounting, untuk salah satu basis pembayaran kembali hutang, tagihan piutang danpenyelesaian (settlement) memorial (barter, nota debit/kredit) hutang dengan hutang antaragen. Maka perpetual accrual accounting yang memberi fasilitas Buku Pembantu BukuBesar (subledger) hutang dan piutang baik antar agen, maupun antar pemerintah denganpihak luar, adalah kemestian manajemen perbendaharaan modem. Disimpulkan bahwaakuntansi berbasis kas dengan adjustment (to accrual) pengakuan hutang, piutang danpendapatan akrual hanya pada akhir tahun-buku, amat tak memadai untuk manajemenkeuangan atau perbendaharaan negara sehari-hari.

Pada organisasi sektor publik banyak terdapat kinerja nonkeuangan, menjadisupplemen makin penting bagi Laporan Keuangan. Accrual accounting lebihmemungkinkan dan memperkuatjalinan informasi keuangan dan nonkeuangan.

Biaya modal (cost of capital) dapat disebar sepanjang umur ekonomis aset tetap,misalnya kapitalisasi biaya pinjaman (borrowing cost) dalam konstruksi dalam pengerjaan(KDP).

Laporan realisasi anggaran rnerupakan sebuah jenis laporan keuangan yang palingdirninati, tak terbiasa terakornodasi dalam paradigrna pelaporan laporan keuangansektorprivat.

Pada sektor publik cq kepernerintahan yang bergiat berdasar APBN/D, laporanrealisasi anggaran rnerupakan sebuah jenis laporan pertanggungjawaban keuangan yangamat penting, terutarna karena: (l) pernerintah rnendapat izin realisasi anggaran dari DPR,(2) anggaran adalah basis perputaran roda kepernerintahan, dan (3) berbagai sasarannasional termaktub pada anggaran, termasuk sasaran rnakro ekonorni.

Laporan keuangan pernerintahan secara ideal rnencakupi Laporan RealisasiAnggaran yang rnernbandingkan rencana APBN/D dengan realisasi APBN/D, dilengkapipenjelasan perbedaan, selisih, deviasi antara rencana anggaran dan realisasi anggaransebagai salah satu aspek kinerja keuangan, berbasis azas pengungkapan-paripuma (fulldisclosure) dan akuntabilitas.

Hanya rencana APBN/D yang disetujui DPRID dilaporkan dalarn laporankeuangan. APBN/D asli dan APBN/D arnandemen/revisian yang disetujui DPRIDdisajikan sesuai kebutuhan. Laporan keuangan tak perlu menyajikan LRA kornparatifdengan tahun lalu.

Penjelasan dalarn Catatan Atas Laporan Keuangan mencakupi (1) kepatuhanrea1isasi terhadap rencana anggaran, penjelasan penyirnpangan dan alasan penyirnpangan,(2) kinerja dan raihan baik keuangan rnaupun raihan nonkeuangan akibat penggunaananggaran.

Laporan Realisasi Anggaran (LRA) rnenggunakan basis yang sarna dengan basisrencana anggaran. Apabila anggaran berbasis kas maka LRA berbasis kas, apabilaanggaran berbasis akrual rnaka LRA berbasis akrual. Format, terminologi I nornenklatur,basis anggaran dan klasifikasi rencana APBN/D dan realisasi APBN/D harus tepat sarna.LRA berbasis akrual untuk RAPBN/D berbasis kas adalah hal yang tak logis.

LRA tidak rnensubstitusi Laporan Kinerja Keuangan atau Laporan OperasionalKeuangan, antara lain karena (1) LRA mengandung belanja modal, LO tidak dan (2)LKK/LO mengandung transaksi keuangan nonanggaran. Dengan dernikian karenalingkup, kornponen dan tujuan berbeda, LRA dan LO/LKK kedua-duanya perlu disajikanoleh laporan keuangan, walau suatu hari nanti rnisalnya sistern anggaran dan akuntansikedua-duanya berbasis akrual. SILPA/SIKPA sebagai residual LRA, Surplus/Defisitsebagai residual LO/LKK, kedua-duanya harus diterangkan dalarn CALK secarakontekstual. Entitas hams rnenjelaskan periode anggaran, basis anggaran, persarnaan atauperbedaan basis anggaran dan akuntansi, persamaan atau perbedaan pisah batas (cut ofJ)periode anggaran dan periode akuntansi, serta basis klasifikasi anggaran dalam CALK.Agregasi LRA dalam LK harus dapat ditelusuri (trace) kepada dokurnen lengkappertanggungjawaban anggaran yang disusun berdasar UU, sesuai kode nornor anggaranyang tak perlu sarna dengan kode nornor akun akuntansi.

Pada urnumnya irnplernentasi suatu sistem akrual berada dalam (atau rnenjadi bagian)suatu paket reformasi rnanajernen keuangan yang lebih besar, termasuk kinerja rnanajernenyang rnernbutuhkan hampiran perencanaan (anggaran) dan informasi biaya lebih rinci.Tingkat tertinggi kecanggihan rnanajernen keuangan negara digambarkan oleh aplikasi

yang baik accrual budgeting & accrual accounting. Accrual accounting jauh lebih rumitdari cash based accounting murni. Accrual based accounting merupakan landasan yangideal (mungkin prasyarat ideal) untuk accrual budgeting, dan accrual budgeting tetapbertugas mengendalikan pengeluaran (expenditure) setara cash based budgeting.Akrualisasi tak mensubordinasi pentingya anggaran kas masuk dan anggaran pembayarankas. Anggaran berbasis kinerja adalah anggaran berbasis akrual.

Pada akhimya, adalah seorang Sheilla Frazer menyatakan "I remain convinced thataccrual accounting is superior to the government's current accounting policies. Itprovides amore complete measure of the overall size of the government, which shouldenhance accountability to Parliament; it eliminates the distortion of reported financialresults caused by altering the timing of cash receipts and disbursements; and it is anessential component of management reform initiatives underway in the Government."Accrual accounting & budgeting bukan segala-galanya.

Accrual accounting dapat memberi informasi lebih lengkap dan baik, sepanjangpembaca mampu menafsir makna dibalik angka LK akrual, tetap saja dapat tersesat(mislead) oleh manipulasi akuntansi akrual yang canggih.

Anggaran akrual dan akuntansi akrual bukan substitusi ketiadaan manajemenkeuangan negara dan atau manajemen perbendaharaan yang baik (sound, berdasar etikadan nilai-nilai luhur yang berada diatas nilai uang seperti layaknya suatu karakter yangterdapat pada suatu bangsa besar. Patut dicatat PP 24 -2005 tentang Standar AkuntansiPemerintahan pada hakikatnya telah menggunakan sebuah jenis basis akuntansi akrual,sehingga langkah menuju akuntansi berbasis akrual paripuma relatif lebih mudah. Untukkebutuhan NKRI 2010-2020, anggaran berbasis kas dan akuntansi berbasis akrual adalahpilihan terbaik, sehingga UU yang mewajibkan anggaran berbasis akrual perlu segeradiamandemen.

Menurut laporan BPK tang gal 20 Mei 2009, pada tahun 2008 pemerintah secaralebih baik mengungkapkan hal-hal material terkait penerimaan migas, piutang pajak danhibah luar negeri, memberi BPK akses informasi pajak, peningkatan kelas opini auditorterhadap laporan keuangan PP, perbaikan akuntabilitas pengelolaan keuangan negara dantransparansi fiskal. Transparansi fiskal pemda dinilai masih rendah, BPK menerbitkanhanya 4 opini Wajar Tanpa Pengecualian untuk laporan keuangan pemda. BPK berharappemerintah membuat konsolidasi LKPP dan LKPD tahun 2008 umumnya, APBN danseluruh APBD khususnya. Disimpulkan bahwa penerapan Standar AkuntansiPemerintahan masih pada tahap awal, ditengarai oleh penerapan yang amat baik olehpemerintah pus at, penerapan secara seragam dan serentak pada pemerintahan daerah.Memasuki 2010 dengan kabinet baru NKRI, peranan Departemen Keuangan dan Depdagridalam pembangunan GCG bidang keuangan, perbendaharaan, penganggaran danakuntansi menjadi makin penting.

FEE, (July, 2003), The Adoption of Accrual Accounting and Budgeting by Governments(Central, Federal, Regional and Local), Federation des Experts ComptablesEuropeens.

United Nations, (1970), A Manualfor Government Accounting, New York.

Report 388, Review of the Accrual Budget Documentation, Joint Committee of PublicAccounts and Audit, The Parliaments of Commonwealth of Australia, June 2002,Canberra, Structure of the Outcomes and Output Framework.

Dees, Martin, Neelssen, Paul, (Jan 2004), Five Countries Pioneering Accrual Budgetingand Accounting in Central Government, International Journal of GovernmentAuditing.

M. Peter Van Der Hoek, (2005), From Cash to Accrual Budgeting and Accounting in the. Public Sector: The Dutch Experience, Public Budgeting & Finance, Spring.

Premchand, A., (1985), Effective government Accounting, IMF.Department of Finance, (2003), Budget Plan, 2003, Canada, Annex 6:

http://www.fin.qc.ca/budgeto3/bpa6e.html.IPSAS, Exposure Draft 27, Presentation of Budget Information in Financial Statements.Sheila Fraser (2002), How One Government Defines Modified Accrual! Accounting : A

Public Sector Hybrid, Ontario Public Accounts, Volume 1, A New Basis for PublicSector Financial Management: Accrual Accounting and Budgeting; FinancialManagement in Canada's Public Sector.

Kuntadi, Chris, (2008), Transparansi Fiskal Pemerintah Pusat Tahun Anggaran, MajalahAkuntan Indonesia, Edisi 18, Juli 2009, halaman 57-58 berdasar sumber : BPK,Laporan Hasil Reviu atas Pelaksanaan Transparansi Fiskal Pemerintah Pusat tahun2008 No 25/05/LHP/xV/05/2009 tanggal20 Mei 2009.