หนงสอชดสงคมประชาธปไตย เลมท 3อเลกซานเดอร เพทรง และคณะ

รฐสวสดการกบ สงคมประชาธปไตย

ทศทางทชดเจนเปนสงจำาเปนสำาหรบการเมอง คนทสามารถแถลงเปาหมายอยางชดเจนเทานนจงจะสามารถบรรลเปาหมายและสรางแรงบนดาลใจใหแกผอนได ดวยเหตน วตถประสงคของคมอวาดวยรฐสวสดการกบสงคมประชาธปไตยเลมนคอการสำารวจความเชอมโยงระหวางรฐสวสดการกบประชาธปไตย และถามวาความยตธรรมหรอความเปนธรรมมความหมายอยางไรในนโยบายสงคม และยงพจารณาบทบาทของคณคาพนฐานและสทธพนฐานในบรเวณนโยบายเฉพาะ ประเดนตางๆ ในชดคมอสงคมประชา-ธปไตยสอดคลองกบการประชมวชาการของวทยาลยเฉพาะทางดานสงคมประชาธปไตยซงเปนองคกรทจดตงขนโดยมลนธฟรดรค เอแบรท มวตถประสงคในการใหความรแกกลมคนทเกยวของและสนใจการเมอง

สำาหรบขอมลเพมเตมเกยวกบวทยาลย โปรดด: www.fes-soziale-demokratie.de

หนงสอชดสงคมประชาธปไตย เลมท 3รฐสวสดการกบสงคมประชาธปไตย

จดพมพโดย

มลนธฟรดรค เอแบรท สำานกงานประเทศไทย อาคารธนภม ชน 23 1550 ถนนเพชรบรตดใหม แขวงมกกะสน เขตราชเทว กทม 10400. โทร. 0-2652-7178 www.fest.org

Welfare State and Social Democracy, Social Democracy Reader 3 เขยน: Alexander Petring et al. แปล: กรพนธ พวพนสวสด บรรณาธการเลม: อลสา สนตสมบต ศลปกรรม: เดดเดยว เหลาสนชย

ขอมลทางบรรณานกรมของหอสมดแหงชาตรฐสวสดการกบสงคมประชาธปไตย.-- กรงเทพฯ: มลนธฟรดรค เอแบรท สำานกงานประเทศไทย, 2562.

กรงเทพฯ: สยามปรทศน, 2562.232 หนา. -- (หนงสอชดสงคมประชาธปไตย).1. รฐสวสดการ. I. กรพนธ พวพนสวสด, ผเแปล. III. ชอเรอง.

361.65ISBN 978-616-8192-07-8

พมพท: โรงพมพภาพพมพ โทร 0-2879-9154

หนงสอชดสงคมประชาธปไตย เลมท 3อเลกซานเดอร เพทรง และคณะ

รฐสวสดการกบ สงคมประชาธปไตย

สารบญ

คำ�นำ�ฉบบพมพครงทสองภ�ษ�เยอรมน 4

คำ�นำ�ฉบบภ�ษ�ต�งประเทศ 7

บทนำ�ผแปล 10

บทท 1 บทนำ� 26

บทท 2 รฐสวสดก�รกบสงคมประช�ธปไตย 29

บทท 3 คว�มยตธรรมในรฐสวสดก�ร 373.1 ความเทาเทยม (Equality) 42

3.2 ความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงาน (Performance-based Justice)

45

3.3 ความยตธรรมบนฐานของความตองการ (Needs-based Justice)

48

3.4 ความเทาเทยมทางโอกาส (Equality of Opportunity) 50

3.5 บทสรป 53

3.6 สวนเพมเตม: เอยรฮารด แอปปเลอร กบแนวคดเรอง “ความยตธรรม”

54

บทท 4 องคประกอบ โครงสร�ง และสถ�ปตยกรรมของรฐสวสดก�ร 584.1 องคประกอบการกอสรางและเครองมอของรฐสวสดการ 59

4.2 สถาปตยกรรมของรฐสวสดการ 62

4.3 ผลกระทบของสถาปตยกรรมรฐสวสดการแตละแบบ 69

บทท 5 ขอท�ท�ยทรฐสวสดก�รกำ�ลงเผชญ 745.1 โลกาภวตน 77

5.2 การเปลยนแปลงเชงโครงสรางทางเศรษฐกจและการทำางาน 83

5.3 การเปลยนแปลงดานประชากร 87

5.4 การเปลยนแปลงทางสงคม 90

บทท 6 จดยนด�นนโยบ�ยท�งสงคมของแตละพรรคก�รเมอง 956.1 หลกการเพอเยอรมน—แนวทางของพรรค CDU 97

6.2 FDP: หลกการคารลสรวฮ (Karlsruhe) 100

6.3 แผนการฮมบรก—พนธกจของพรรคสงคมประชาธปไตยแหงเยอรมน

103

6.4 “อนาคตเปนสเขยว”—แนวทางของพนธมตร 90 (Alliance 90)/พรรคกรนส

109

6.5 “ฝายซาย”: แนวทางพรรค 113

6.6 บทสรป 116

บทท 7 ประเดนสำ�คญในรฐสวสดก�ร 1187.1 การจดเกบภาษ 120

7.2 แรงงาน 139

7.3 เงนบำานาญ 155

7.4 การใหบรการทางดานสขภาพ 175

7.5 การศกษา/การฝกวชาชพ 194

บทท 8 อ�ห�รสมอง 212

บรรณานกรม� 214

หนงสอแนะนำา� 223

เกยวกบผเขยน� 230

4

คำานำาฉบบพมพครงทสองภาษาเยอรมน

สำาหรบนกสงคมประชาธปไตย รฐสวสดการหาใชเรองรองทไมสลกสำาคญไม หากแตคอองคประกอบสำาคญทขาดไมไดของประชาธปไตย มนคอหลกประกนอสรภาพทเทาเทยมกน (equal freedom) อสรภาพทสมบรณ (full freedom)

ความคดเรองสงคมประชาธปไตยวาดวยอสรภาพจะถกทำาใหเปนจรงไดกในรฐสวสดการ อสรภาพทวานครอบคลมไมเพยงแตการคมครองจากการคกคามตามอำาเภอใจของรฐหรอสงคม อาท อสรภาพทางความคดและในการออกความเหน อสรภาพทสมบรณยงหมายรวมถงอสรภาพจากความตองการและความกลว อสรภาพจากเงอนไขทางวตถของชวตทกำาหนดตนเองได

อสรภาพทเทาเทยมกน นคอมาตรฐานทนโยบายทางสงคมของสงคมประชาธปไตยมอยเรอยมา นโยบายดงกลาวมเปาหมายและทศทางทชดเจน เราจำาเปนจะตองหมนประเมนมาตรการทเปนรปธรรมเพอใหสอดคลองกบกาลเวลาทเปลยนแปลงไป พรอมๆ กบการยนยนแนวทางจารตของสงคมประชาธปไตย คมอเลมนมงยนยนแนวทางดงกลาว

คมอเลมนบรรยายความเชอมโยงพนฐานระหวางรฐสวสดการกบประชา-ธปไตย รวมไปถงแสดงใหเหนวาความคดเรองความเปนธรรมแบบใดทนยามคณลกษณะของรฐสวสดการ คมอเลมนยงแนะนำาใหผอานรจกกบรฐสวสด-การประเภทตางๆ ภายใตกรอบคดทประเทศตางๆ ใชสรางความเปนอนหนงอนเดยวทางสงคม นอกจากนหนงสอเลมนยงกลาวถงบทวพากษวจารณรฐสวสดการยอดนยมและความทาทายทรฐสวสดการเผชญอยจรง คมอยงนำาเสนอเนอหาภาพรวมเกยวกบแนวนโยบายทางสงคมของพรรคตางๆ พรอมทงลงรายละเอยดเกยวกบประเดนสำาคญทเกยวของกบรฐสวสดการ อาท งาน บำานาญ ประกนสขภาพ การศกษา/การฝกวชาชพ และการเกบภาษ คมอเลมนไมไดประสงคจะหยบยนคำาตอบทตายตวใหแกผอาน หาก

5

แตมงเชญชวนใหผอานลองมองประเดนตางๆ ดวยมมมองทกวางขนและพฒนาตอยอดความคดของตนเอง

รฐสวสดการกบสงคมประชาธปไตย คอชอคมอเลมท 3 ของชดหนงสอสงคมประชาธปไตย คมอเลมนตอยอดมาจากคมอเลมแรกทชอวาความคดพนฐานวาดวยสงคมประชาธปไตย โดยเนอหาในเลมแรกประกอบไปดวยการอธบายคณคาพนฐานหลกของสงคมประชาธปไตย เปรยบเทยบระหวางรป­แบบสงคมตางๆ ของประชาธปไตยแบบเสร (ทางเศรษฐกจ) อนรกษนยม และสงคมประชาธปไตย และนำาเสนอความแตกตางระหวางประชาธปไตยแบบอสรนยม (libertarian democracy) กบสงคมประชาธปไตย คมอเลมนสานตอจากเลมเศรษฐศาสตรและสงคมประชาธปไตย โดยมงศกษาวาทำาอยางไรนโยบายเศรษฐกจสมยใหมทมคณคาพนฐานแบบสงคมประชาธปไตยจงจะนำาไปปฏบตจรงไดอยางประสบผลสำาเรจ

นโยบายทางสงคมไมวาจะในระดบภมภาคยโรปหรอระดบโลกทวความสำาคญมากขนเรอยๆ ในทกวนน อยางไรกตาม คมอเลมนจะใหความสำาคญกบรฐสวสดการในเยอรมน สำาหรบมมมองเชงระหวางประเทศนนจะเปนหวขอสำาคญในคมอเลมถดๆ ไปอนไดแก ยโรปและสงคมประชาธปไตย และ โลกาภวตนและสงคมประชาธปไตย

ตลาดการเงนและวกฤตทางเศรษฐกจไดตอกยำาความสำาคญของรฐสวสด-การอยางไมตองสงสย โดยเฉพาะอยางยงในยามวกฤต เราจงรบรไดถงอำานาจและความสำาคญของรฐสวสดการอยางชดเจน รฐสวสดการไดชวยทำาใหสภาวะเสถยรภาพกลบมาโดยอตโนมต ชวยตอบสนองบรรดาขอเรยกรองภายในประเทศ อกทงชวยปองกนปญหาความยากจนและคมครองงาน

เราขอขอบคณอเลกซานเดอร เพทรง (Alexander Petring) โทเบยส กอมแบรท (Tobias Gombert) และทอมส รกเซน (Thomas Rixen) อนง อเลกซานเดอร เพทรงคอผรางเนอหาหลกของคมอ สวนโทเบยส กอมแบรท และทอมส รกเซน นอกจากจะชวยในสวนของเนอหาทพวกเขารบผดชอบแลว พวกเขายงเปนบรรณาธการและใหคำาชแนะทเปนประโยชน เราขอขอบคณไดอานา ออกเนยโนวา (Diana Ognyanova) และมารอส บวสเมเยอร (Mar-

6

ius Busemeyer) บคคลผอยเบองหลงบททวาดวยประกนสขภาพ การศกษา และการฝกวชาชพ ขอขอบคณไมเคล เดาเดอรสตาดต (Michael Dauder-

städt) และคลอเดย โบเกดน (Claudia Bogedan) สำาหรบคำาแนะนำาเกยวกบแนวทางโดยทวไปของคมอเลมน ขอขอบคณเอวา เฟลกเคน (Eva Flecken) คนต แลมเบอรทน (Knut Lambertin) และทกคนทมสวนชวยใหคมอเลมนเปนจรงขนมาได เราซงใจตองานและความตงใจอนแนวแนของพวกเขา รวมไปถงความรวมมอกนอยางดเยยมของพวกเขา หากคมอเลมนมขอบกพรองใด เราขอนอมรบความผดพลาดเหลานน

สญลกษณของวทยาลยเฉพาะทางดานสงคมประชาธปไตยคอเขมทศ มลนธฟรดรค เอแบรท (Friedrich-Ebert-Stiftung) มงใชหลกสตรการศกษาของวทยาลยเปนชองทางเผยแพรกรอบความคดเพอชวยใหผอานชดเจนตอจดยนและทศนคตของตนเอง เราจะยนดเปนอยางยงถาหากผอานไดใชประโยชนจากสงทเรานำาเสนอในการคนหาทศทางการเมองของตนเอง สดทายแลว การทผคนมสวนรวมและถกเถยงอยางสมำาเสมอคอโลหตจรรโลงชวตของสงคมประชาธปไตย

ดร.ครสเตยน เครลล (Dr. Christian Krell) ผอำานวยการ วทยาลยสงคมประชาธปไตย

โยเคน ดาหม (Jochen Dahm) ผอำานวยการโครงการ คมอสงคมประชาธปไตย

7

คำานำาฉบบภาษาตางประเทศ

ในหวงทศวรรษหลงสงครามโลกครงทสองไดเกดการเปลยนแปลงจากความกาวหนาทางเศรษฐกจเปนความกาวหนาทางสงคมผานกจกรรมการจดสรรกระจายทรพยากรของ “รฐสวสดการ” ปรากฏการณนถอเปนลกษณะทโดดเดนของรปแบบเศรษฐกจทเจรญแลวในหมประเทศตะวนตก สำาหรบคนสวนใหญ การทำาใหรฐสวสดการมบทบาททขยายกวางและลกขนหมายถงความกาวหนาทางสงคมนนเอง อยางไรกตาม เราตองตระหนกวาในบรรดา “โลกทนนยมสวสดการ” เองมความแตกตางกนเปนอยางมากทงในเชงหลกปรชญาพนฐาน การออกแบบเชงสถาบน และผลลพธจากการจดสรรกระจายทรพ-ยากร กลาวคอ รฐสวสดการมรปแบบทหลายหลากอนไดแก แบบเสรนยมแองโกลแซกซน แบบอนรกษนยมยโรปภาคพนทวป และแบบสงคมประชา-ธปไตย สแกนดเนเวย

ในชวงสองทศวรรษทผานมา บรรดารฐสวสดการตางถกโจมตแทบทงหมด อกทงยงประสบแรงกดดนอยางมากใหปฏรป สาเหตสวนหนงนาจะมาจากการรกคบของอดมการณเสรนยมใหมและ “การลดขนาดกดตนทนใหตำาเตย” อนเปนผลมาจากการแขงขนระดบโลกทสงขน สาเหตอกสวนหนงเปนบรรดาปญหาอนทาทายทเกดจากการเปลยนแปลงเชงประชากร (สงคมผสงอาย) ระดบการวางงานทสงอยเสมอ การเปลยนแปลงทางสงคม (การลมสลายลงของโครงสรางครอบครวแบบดงเดม) และหนสาธารณะทเพมสงขนของประเทศสมาชกกลม OECD (องคการเพอความรวมมอและการพฒนาทางเศรษฐกจ) อนง เพอบรรเทาภาระทางการเงนทถกมองวานบวนกยงไมยงยนและเพอลดอะไรกตามทเปนอปสรรคขดขวางศกยภาพการแขงขน จงมการพยายามลดโครงขายการคมครองทางสงคม ประกอบกบการปฏรปตลาดแรงงานและการปฏรปการเกบภาษแบบถดถอย สงเหลานสงผลใหชองวางความไมเทาเทยมกนในสงคมตะวนตกขยายกวางขนอยางมนยสำาคญ

8

กระนนกตาม หลงวกฤตการณทางการเงนและเศรษฐกจในป 2008/2009 ไดเกดการเปลยนแปลงในระบบวธคดขน หลายประเทศอยางเชน เยอรมน มศกยภาพในการรบมอกบวกฤตอยางเหนอชน เพราะมระบบคมครองทางสงคมทครอบคลมรอบดานและตลาดแรงงานทมระบบระเบยบ ดวยเหตนจงเกดการทบทวนและประเมนรฐสวสดการใหม ไมเพยงแตในเชงคณคาทางสงคมและการเมองของมน แตรวมไปถงคณคาทางเศรษฐกจดวย และสดทาย ทำาใหผคนหนมาสนใจอกครงทจะตอบคำาถามตอปญหาขอทาทายในการสรางความเปนอนหนงอนเดยวและความเปนธรรมในสงคม

รฐสวสดการและสงคมประชาธปไตย นำาเสนอเนอหาเชงเปรยบเทยบทงในแงคณคาและหลกการพนฐาน การออกแบบสถาบนทางเลอก รวมไปถงประเดนทางนโยบายทสำาคญของรฐสวสดการสมยใหม (เชน ระบบภาษ การประกนการวางงาน/ความมนคงทางรายไดขนพนฐาน ระบบบำานาญ ประกนสขภาพ การศกษา/การฝกวชาชพ) ในดานหนง คมอเลมนเปรยบเทยบแนวทางสงคมประชาธปไตยกบแนวทางการเมองอนๆ ในอกดานหนง คมอนยงเปรยบเทยบประสบการณของเยอรมนกบของประเทศอนๆ ในกลม OECD ในฐานะคมอเลมท 3 ของชดหนงสอสงคมประชาธปไตย คมอเลมนตอยอดมาจากคมอเลมแรกทชอวาความคดพนฐานวาดวยสงคมประชาธปไตย (Foun-

dations of Social Democracy) และเลมทสองทชอวา เศรษฐศาสตรและสงคมประชาธปไตย (Economics and Social Democracy)

แรกเรมเดมทนน ชดหนงสอวาดวยสงคมประชาธปไตยไดรบการตพมพเปนภาษาเยอรมนเพอใชสงเสรมการศกษาดานการเมองในประเทศเยอรมน ดวยเหตน ประสบการณทเกยวของและตวอยางสวนใหญจงถกยกมาเพอสะทอนการเมองและสงคมของเยอรมนและกลมประเทศ OECD อยางไรกตาม ประสบการณและตวอยางเหลานถกใชเพอแสดงใหผอานเขาใจหลกการสำาคญ ตนแบบการเมอง และการดำาเนนกจกรรมซงเกยวของกบบรบททางสงคมและการเมองอนๆ ดวย อนง มลนธฟรดรค เอแบรทไดทำางานขบเคลอนภารกจระหวางประเทศภายใตความเชอวาคณคาหลกและอดมคตของสงคมประชา-ธปไตยนนไรพรมแดน ไมวาจะเปนพรมแดนทางภมศาสตร วฒนธรรม หรอ

9

ภาษากตามเราหวงวาคมอสงคมประชาธปไตยฉบบภาษาตางประเทศจะมผอานใน

วงกวางและเปนผทเปยมดวยความตงใจจรง

ครสเตยน เคสเปอร (Christiane Kesper) ผอำานวยการ แผนกความรวมมอระหวางประเทศ

10

บทนำาผแปล

คำาวา “รฐสวสดการ (welfare state)” และ “สงคมประชาธปไตย (social democracy)” อาจจะเปนคำาทไมแพรหลายมากนกในสงคมไทย บอยครงยงมความเขาใจทคลาดเคลอนเกยวกบสองคำาน “รฐสวสดการ” แตกตางกบ “สงคมสงเคราะห” อยางไร “สงคมประชาธปไตย” แตกตางจาก “ประชา-ธปไตยเสร” หรอ “สงคมนยม” อยางไร ในขณะเดยวกน แมจะสามารถใหคำานยามและมความเขาใจพนฐานทถกตองแลว “รฐสวสดการ” และ “สงคมประชาธปไตย” กยงถกกงขา ทาทาย และคดคานจากหลายๆ ฝาย โดยเฉพาะในขอถกเถยงเชงนโยบายและเชงวชาการไทย บางกเชอวา “รฐสวสดการจะทำาใหคนขเกยจ เศรษฐกจยำาแย”

1 บางกเชอวารฐสวสดการและสงคมประชาธปไตยจะเปนไปไดกเพยงแคในประเทศทรำารวย อาท ประเทศแถบสแกน ดเนเวยเทานน ษษฐรมย ธรรมบษด นกวชาการไทยผเชยวชาญดานรฐสวสดการ ไดตงขอสงเกตวาความเหนขางตนคอ “มายาคต” และ “ฐานคด[ทเปน]อปสรรคตอการสรางรฐสวสดการ” ในประเทศไทย2

อยางไรกตาม นบวาเปนเรองดทในชวงทศวรรษทผานมา ประเดนเรองรฐสวสดการไดกลายมาเปนประเดนถกเถยงสาธารณะในสงคมไทยมากขน โดยเฉพาะอยางยงภายใตการปกครองของรฐบาลหลงการรฐประหารยดอำานาจโดยคณะรกษาความสงบแหงชาตในวนท 22 พฤษภาคม 2557 ยกตวอยางเชน ตงแตป 2560 รฐบาลไดรเรมโครงการ “บตรสวสดการแหงรฐ” หรอทเรยกกนตดปากวา “บตรคนจน” โครงการดงกลาวสะทอนจดยนและตำาแหนงแหงทของประเทศไทยในประเดนเรองรฐสวสดการไมมากกนอย รวมไปถงเนอหาของรฐธรรมนญไทยฉบบทผานประชามต (7 สงหาคม

1 กฤษฎา ศภวรรธนะกล, “‘รฐสวสดการ’ เรองจรงไมองนยาย ลางมายาคต-ลดงบกลาโหม-เกบภาษฐานทรพยสน,” ประชาไท, 27 เมษายน 2561, สบคนเมอวนท 10 สงหาคม 2561, https://prachatai.com/journal/2018/04/76612.

2 เรองเดยวกน.

11

2559) ซงระบไววาสทธในการไดรบการบรการสาธารณสขของรฐโดยไมเสยคาใชจายใหจำากดไวเฉพาะ “ผยากไร” เทานน ตวอยางขางตนสะทอนใหเราเหนวาแนวนโยบายของรฐไทยตอประเดนเรอง “สวสดการ” นนเกยวของกบชวตความเปนอยและการกนดอยดของประชาชนคนไทยทกคน หากมองในเชงเปรยบเทยบแลว เราสามารถเชอมโยงทศทางพฒนาการ “รฐสวสดการ” ของไทยเขากบทศทางของตวแบบรฐสวสดการอนๆ ในโลกได นอกจากนเรายงสามารถอธบายพนฐานความคด ตรรกะ และ “เขมทศทางการเมอง” ทขบเคลอนแนวนโยบายรฐสวสดการของไทยไดอกดวย คมอเลมน (รวมไปถงคมอเลมแรก ความคดพนฐานวาดวยสงคมประชาธปไตย3

) ซงจดพมพโดยมลนธฟรดรค เอแบรท เปนประโยชนอยางยงในการเสรมสรางความรเบองตนเกยวกบรฐสวสดการและสงคมประชาธปไตยโดยพาผอานไปศกษาพฒนาการทางความคดทฤษฎ รวมไปถงกรณศกษาเปรยบเทยบในโลกแหงความเปนจรง ทสำาคญไปกวานน ผอานคนไทยยงสามารถวเคราะหเชอมโยงประเทศไทยกบกรณศกษาเหลานจนทำาใหเรามมมมองใหมๆ ตอสงตางๆ รอบตวได

ชดความคดทางการเมองทอยเบองหลงสงคมประชาธปไตยและรฐสวสดการ

ระบอบการเมอง เศรษฐกจ สงคมในแตละประเทศลวนถกขบเคลอนดวยชดความคดทางการเมอง หรอ “คณคาหลก (core values)” ทแตกตางกน ชดความคดหรอคณคาเหลานจะเปนตวกำาหนดเปาหมายในอดมคตทแตละสงคมมงจะบรรล รวมถงกำาหนดบทบาทหนาทของผบรหารปกครองประเทศ กลาวอกนยหนงคอ ทศทางแนวนโยบาย ไมวาจะเปนเศรษฐกจ การศกษา สาธารณสข ฯลฯ ของแตละประเทศ รฐบาล หรอพรรคการเมองยอมสะทอน

3 โทเบยส กอมแบรท, ความคดพนฐานวาดวยสงคมประชาธปไตย, เแปลโดย กรพนธ พวพน­สวสด (กรงเทพฯ: มลนธฟรดรค เอแบรท, 2560).

12

ใหเราเหนวาตวแสดงทางการเมองเหลานถอเอาคณคาบรรทดฐานใดเปนตวกำาหนดเปาหมายทดงาม บอยครง คณคาหลกทตางกนยอมนำาไปสการมเปาหมายในอดมคตทตางกนดวย ประเดนทกลาวมาขางตนเกยวของกบคำาถามทางปรชญาการเมองทเกาแกแตไมเคยลาสมยทวา ชวตทดคอชวตแบบไหน และการเมองทดคอการเมองแบบใด ยกตวอยางเชน ชวตทดในมมมองของอรสโตเตล (Aristotle) คอการทมนษยสามารถบรรลธรรมชาตของการเปน “สตวการเมอง” ของตนเอง4 ระบอบการเมองทดและเปนธรรมสำาหรบอรสโตเตลจงเปนระบอบการเมองทพลเมองทกคนเปนไดทงผปกครองและผถกปกครอง5 ในทางกลบกน โธมส ฮอบส (Thomas Hobbes) กลบมองวาชวตทดคอชวตภายในรฐทมนคงและมเสถยรภาพ คอชวตทรอดพนจากสภาวะธรรมชาตอนนาหวาดกลว มนษยจะไดมเสรภาพในการทำาอะไรกไดทกฎหมายไมไดหาม อาท “เสรภาพในการซอขาย เสรภาพในการเลอกอาหารการกน เสรภาพในการอบรมเลยงดลกหลาน”

6 ในขณะทคารล มารกซ (Karl Marx) กลบเหนแยงวาเสรภาพแบบฮอบสเปนเสรภาพทจอมปลอมและเปน ตนเหตใหเกดความเหลอมลำา การขดรดระหวางคนตางชนชนภายในสงคม การปลดแอกสเสรภาพทแทจรงจงหมายถงการทคนในสงคมสามารถใชแรง งานและอำานาจของตนในทกๆ ขณะโดยทไมตองเผชญกบสภาวะแปลกแยก สำาหรบมารกซแลว กจกรรมของมนษยควรสองสะทอนจตสำานกเสรและอำานาจทางสงคมของเขา หาใชเพอตอบสนองผลประโยชนทางธรกจ เพอการอยรอด หรอเพอเงนไม7 จากกรณขางตน จะเหนไดวา นกปรชญาทฤษฎการเมองแตละคนมมมมองตอชวตทดและรฐในอดมคตทแตกตางกน ทงนเพราะพวกเขานยามและใหความสำาคญกบคณคาหลกไมวาจะเปนความเปนธรรม หรอ

4 Aristotle, Politics, trans. Ernest Barker (New York: Oxford University Press, 2009), 10.5 เรองเดยวกน, 117. (แนนอนวาพลเมองแบบอรสโตเตลไมไดนบรวมกลมคนหลายกลม อาท คนงาน ทาส และสตร)

6 Thomas Hobbes, Leviathan, ed. C.B. Macpherson (New York: Penguin Books, 1968), 264.7 ด Karl Marx, The Marx-Engels Reader (New York: W.W. Norton and Company, 1978),

45–46 และ 50.

13

เสรภาพ แตกตางกนนนเองคมอเลมแรก ความคดพนฐานวาดวยสงคมประชาธปไตย และคมอเลมน

รฐสวสดการกบสงคมประชาธปไตย ซงมลนธฟรดรค เอแบรทตพมพและแปลเปนภาษาไทยมลกษณะโดดเดนตรงทคมอทงสองพาผอานไปดกรณตวอยางของระบอบการเมองหรอรฐสวสดการประเภทตางๆ ในโลกแหงความเปนจรงรวมสมย คมอเลมแรกเจาะลกรปแบบการเมองแบบเสรนยม อนรกษ­นยม สงคมประชาธปไตย สวนคมอเลมนแนะนำาใหผอานรจกกบรฐสวสดการหลากหลายชนด ไมวาจะเปนรฐสวสดการแบบเสรนยม รฐสวสดการแบบอนรกษนยม และรฐสวสดการแบบสงคมประชาธปไตย (บทท 4.2) นอกจากน คมอเลมนลงรายละเอยดเกยวกบ “นโยบายทางสงคม (social policy)” อนไดแก นโยบายดานภาษ นโยบายการศกษา นโยบายดานการวางงานในรฐสวสดการแตละประเภท (บทท 7) สวนกรณศกษาและตวอยางทเปนรป­ธรรมนเปนประโยชนอยางมากสำาหรบนกรฐศาสตรสาขาการเมองเปรยบเทยบและผออกแบบนโยบายสาธารณะ

อยางไรกตาม ผแปลเหนวาคมอทงสองเลมนใหความรทกาวไกลไปกวาแคการนำาเสนอและเปรยบเทยบขอเทจจรงเชงประจกษ ความนาสนใจและคณปการเชงองคความรของคมออยทการคลใหเราเหนวา เราไมสามารถเขาใจระบบการเมองหรอแนวนโยบายทตางกนไดอยางถองแทหากเราไมคำานงถงฐานคดหรอชดคณคาทขบเคลอนมน ดวยเหตน โครงสรางของหนงสอทงสองเลมจงคลายคลงกน นนคอ คมอเรมตนจากการแนะนำาความคดและคณคาหลกทเปนนามธรรม จากนนจงคอยๆ ยกตวอยางเชงประจกษทสองสะทอนคณคาเหลาน ในคมอเลมแรก เราไดทำาความรจกกบคณคาหลกหรอความคดทางการเมองทขบเคลอนสงคมประชาธปไตยอนไดแก อสรภาพ (freedom) ความเทาเทยม/ความเปนธรรม (equality/justice) และความเปนอนหนงอนเดยวกน (solidarity)

คมอเลมแรกอธบายตอไปวา สำาหรบจดยนแบบสงคมประชาธปไตย อสรภาพตองเปนมากกวาแคอสรภาพเชงลบหรออสรภาพแบบเสรนยม (ทมตนกำาเนดมาจากโธมส ฮอบส) อนหมายถงอสรภาพทางรางกายและทรพยสน

14

ของปจเจกบคคลผรอดพนจากการคกคามของรฐและสงคม8 ในทางกลบกน อสรภาพแบบสงคมประชาธปไตยหมายถงการท “ทกคนตองเปนอสระจากสภาวะพงพาทไรเกยรต จากความแรนแคนและความกลว ทกคนตองมโอกาสทจะพฒนาศกยภาพของตนเองและมสวนรวมในสงคมและการเมองดวยความรบผดชอบ”

9 เพอบรรลอสรภาพเชงบวกน รฐและสงคมจำาเปนตองเขามามบทบาทอยางมากในการกำาหนดเงอนไขความเปนไปได สวนเรองความเปนธรรมนน คมอเลมแรกแนะนำาใหเรารจกกบความเปนธรรมสองประเภทใหญอนไดแก “ความเปนธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงานหรอความดความชอบ” และ “ความเปนธรรมบนฐานความตองการ”

10 ในขณะทจดยนแบบเสรนยมใหความสำาคญกบความเปนธรรมแบบแรก สงคมประชา-ธปไตยกลบเชอในอดมคตความเปนธรรมแบบหลง ความเปนธรรมทเนนการ กระจายรายได ทรพยสน และอำานาจอยางเทาเทยม ความเปนธรรมทเรยกรองใหคนมงคงตอง “ตอบแทนสงคมในสดสวนทมากกวา” คนทจนกวา11 คณคาหลกประการสดทายทขาดไมไดเลยสำาหรบสงคมประชาธปไตยคอ ความเปนอนหนงอนเดยวกน ซงหมายถง “ความรสกของความเปนชมชนและความรบผดชอบทมตอกน”

12 หากคนในสงคมมความเปนอนหนงอนเดยวกนแลว พวกเขาจะ “แสดงออกผานพฤตกรรมทเออประโยชนตอสงคม” แมวาพฤตกรรมนนจะขดกบผลประโยชนระยะสนสวนตน13 จะเหนไดวาหากปราศจากความเปนอนหนงอนเดยวกนแลว อสรภาพเชงบวกและความเปน­ธรรมบนฐานของความตองการยอมเปนไปไดยาก กลาวโดยสรปคอ คมอเลมแรกชวยใหเราเหนทมา พฒนาการ และความเชอมโยงสอดรบสนบสนนกนของคณคาหรอฐานคดของสงคมประชาธปไตย มนชวยใหผอานสามารถ

8 ด โทเบยส กอมแบรท, ความคดพนฐานวาดวยสงคมประชาธปไตย, 120–123.9 โทเบยส กอมแบรท, ความคดพนฐานวาดวยสงคมประชาธปไตย, 22.10 เรองเดยวกน, 38.11 เรองเดยวกน, 43.12 เรองเดยวกน, 44.13 เรองเดยวกน.

15

เขาใจและอธบายไดวา ทำาไมในบางประเทศ มหาเศรษฐจงยอมแบกภาระภาษในอตราทสงลบเพอใหรฐนำาไปเปนงบรายจายดานสวสดการใหแกคนในสงคมโดยรวม หรอในบางประเทศ นายจางและลกจางยอมรวมกนเสยเงนสวนหนงเพอสมทบทนประกนการวางงาน

“รฐสวสดการ” คอหวขอหลกของคมอเลมน ความคดทางการเมองหรอคณคาทขบเคลอนรฐสวสดการคอ ความเปนธรรมและความเทาเทยม สบเนองจากคมอเลมแรก แกนคดของรฐสวสดการแบบสงคมประชาธปไตย (หรอรปแบบรฐสวสดการของกลมประเทศสแกนดเนเวย) คอความเปนธรรมในการจดสรรกระจายทรพยากรและความมงคง (กลบคนสสงคม) หรอ (re)

distributive justice ซงประกอบไปดวยสหลกการยอยอนไดแก ความเทา­เทยม (equality) ความเปนธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงานหรอความดความชอบ (performance-based justice) ความเปนธรรมบนฐานของความตองการ (needs-based justice) และความเทาเทยมทางโอกาส (equal op-

portunity) (ดบทท 3) คมอจะแสดงใหเราเหนวา นโยบายทางสงคมของรฐสวสดการสงคมประชาธปไตยใหนำาหนกแกแตละหลกการขางตนแตกตางกน หรอในหนงนโยบายไดแบงยอยออกเปนหลาย “เสาหลก” เพอใหบรรลหลกการทงส ยกตวอยางเชน ในมตของนโยบายเกยวกบเงนบำานาญผสงอาย (บทท 7.3) รฐสวสดการแบบสงคมประชาธปไตยจดสรรใหผสงอายทกคนหรอผสงอายทอยในสภาวะเสยงทางสถานะการเงนสามารถเขาถงเงนบำานาญขนพนฐานได ในประเทศสวเดน การชวยเหลอขนพนฐานนครอบคลมสทธประโยชนดานทพกอาศยดวย (ดหนา 160) เสาหลกแรกของนโยบายเงนบำานาญนจงสอดรบกบหลกการความเปนธรรมบนพนฐานความตองการ แตในขณะเดยวกน ผสงอายในรฐสวสดการแบบสงคมประชาธปไตยยงสามารถเขาถงเงนบำานาญอกประเภทหนงซง “ถกคดคำานวณในลกษณะทสอดคลองกบชวงเวลาทคนหนงทำางานมาตลอดชวตและระดบรายไดของเขา” (ดหนา 164) เสาหลกทสองนสอดคลองกบหลกการวาดวยความเปนธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงาน

เมอบรณาการนโยบายทางสงคมตางๆ เขาดวยกนพรอมการใหนำาหนก

16

แกหลกการทงสขางตนแลว รฐสวสดการแบบสงคมประชาธปไตยจะสามารถยกระดบจากการเปนรฐสวสดการแบบเยยวยาแกไข (remedial welfare state) ไปเปนรฐสวสดการเชงปองกนได (preventive welfare state) (ดรปท 4 หนา 70) นนหมายความวา รฐไมเพยงแตจะทำาหนาทเขาไปชวยเหลอเมอยามจำาเปน คบขน อาท เมอเกดสภาวะวางงาน ความยากจนในหมผสงอาย หรอความเจบไขไดปวย ทวารฐออกนโยบายทมงปองกนสภาวะปญหาขางตนตงแตแรกเรม ยกตวอยางเชน การใหโอกาสทเทาเทยมในการเขาถงการศกษา การประกนการวางงานทครอบคลมการสนบสนนใหผวางงานพฒนาทกษะของตน สวสดการเชงปองกนเหลานจะชวยเสรมสรางเครอขายรองรบบคคลทประสบปญหาความมนคงในชวตทามกลางกระแสโลกาภวตนทผนแปร

แนนอนวาผกงขาตอการสรางรฐสวสดการเชงปองกนนมกมองวารฐ­สวสดการชนดนแลกมาดวยตนทนทสง กลาวงายๆ คอ งบประมาณรายจายทสง คมอเลมนพาไปดแหลงทมาของเงนทนทไดรบการจดสรรเพอนำาไปสนบสนนนโยบายทางสงคมดานตางๆ แหลงเงนทนมทงทมาจากภาษเงนไดและทมาจากเงนสมทบของผรบสวสดการเอง นอกจากน คมอยงตระหนกถงขอทาทายทางการเมองเศรษฐกจโลกในปจจบน (บทท 5) ไมวาจะเปนลกษณะการทำางานทเปลยนไป การใชชวตคทตางจากในอดต หรอการเพมขนของประชากรผสงอาย คมอยนยนวารฐสวสดการแบบสงคมประชาธปไตยคอทางเลอกทเปนไปไดและดทสดภายใตสภาวการณในขณะน ในสวนทเกยวของกบแหลงเงนทน คมอมขอเสนอแนะวารฐสวสดการแบบสงคม­ประชาธปไตยควรขยายแหลงเงนทนเพอสนบสนนนโยบายทางสงคมโดยเนนภาษจากฝงทนใหมากขน เชน ภาษรายไดจากสนทรพยและรายไดจากการประกอบการ (บทท 7.3) อนง อาจมผโตแยงวาการเกบภาษอตรากาวหนาอาจจะขดกบหลกความเสมอภาคเทาเทยมหรอ “ความเปนธรรมประเภทขอตกลงตางตอบแทน (transactional justice)” โดยเฉพาะในหมคนทมงคงหรอเปนเจาของทน ทงนเพราะในขณะทคนเหลานตองแบกรบภาระรบผดชอบตอการจายภาษเพอสวสดการดานตางๆ พวกเขาอาจจะไมไดใชประโยชนหรอ

17

ไมมสทธเขาถงสวสดการเหลานน (โดยเฉพาะการชวยเหลอขนพนฐาน) เลยกได (คนทมงคงสวนใหญมกหนไปหากองทนเงนบำานาญหรอประกนสขภาพของเอกชน) พดงายๆ คอ พวกเขาอาจจะไมไดอะไรตอบแทนเลยทงทเปนผแบกรบตนทนของรฐสวสดการแบบปองกนมากทสด คำาถามคอ มนขดกบหลกความเสมอภาคและความเปนธรรมหรอไม คมอเลมนไดใหคำาตอบทชวนคดเอาไววา กรณขางตนไมไดขดกบหลกการใดเลย ทงนเพราะ “คนทมมากกวายอมไดประโยชนมากกวาจากการคงไวซงนตรฐ” (บทท 7.1 หนา 125) กลาวขยายความคอ คนทมทรพยสนมากกวาหรอรายไดสงกวาตองพงนตรฐและระบอบทรพยสนสวนบคคล พวกเขาตกตวงประโยชนเขาตวจากสภาวะขางตนมากกวาคนจน ดวยเหตน จงชอบธรรมท “บาทแขงแรงกวาตองแบกรบภาระมากกวาบาทออนแอกวา” (บทท 7.1) ประเดนสำาคญประการสดทายคอ คมอยงเชอมนวารฐสวสดการและเปาหมายในอดมคตของมนสามารถยกระดบใหกาวขามเสนแบงเขตรฐได กลาวอกนยหนงคอ รฐ­สวสดการควรเปนสถาบนระหวางประเทศทงในระดบภมภาคและระดบโลก นคอมาตรการทางสงคมทขามพรมแดนและเปนอนหนงอนเดยวกนเพอรบมอกบโลกาภวตนทางเศรษฐกจ (ดบทท 5 หวขอ ทางออกของปญหา)

คมอเลมนอาจจะมคำาศพทบางคำาทผอานคนไทยไมคนชนนก สาเหตหนงคงเปนเพราะแนวคดเรองรฐสวสดการและสงคมประชาธปไตยยงไมใชกระแสความคดหลกในสงคมไทย ผแปลขอใชพนทสกเลกนอยอธบายคำาศพทสำาคญในคมอเลมนโดยหวงวาจะเปนประโยชนไมมากกนอยในการทำาความเขาใจเนอหาสำาคญตอจากน

- [ระบบ]ความมนคงทางสงคม (social security [system]) ระบบทเกอหนน ชวยเหลอ และใหโอกาสแกปจเจกบคคลในการใชชวตในสงคม ไมวาจะเปนความชวยเหลอขนพนฐานหรอสวสดการขนสงขนไป ทงทจบตองไดและจบตองไมได อาท ทพกอาศย เงนชวยเหลอ การศกษา การใหบรการดานรกษาพยาบาล สงเหลานจะทำาใหบคคลมความมนคงในชวต มศกดศรความเปนมนษย พงพาตนเองได สามารถกำาหนดตนเองได

- ความเปนธรรมดานการจดสรรกระจายทรพยากรและความมงคง

18

(distributive justice) คอความเปนธรรมทมงกระจายสาธารณประโยชนไปยงสมาชกในสงคมวงกวาง มงแกไขปญหาความเหลอมลำาเปนสำาคญ

- เงนภาษและเงนสมทบ (tax and contribution) แหลงเงนทนสำาหรบสนบสนนสวสดการดานตางๆ ทงสองอยางนเปนองคประกอบสำาคญของรฐ­สวสดการ

- ความเปนธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงาน (performance- based justice) ไดแก ความเปนธรรมทเกดจากการทสทธในการเขาถง ระดบและระยะเวลาของสวสดการถกตดสนจากการลงทนลงแรงของผรบสวสดการมากอนหนาน หรอกลาวสนๆ คอ ระดบและระยะเวลาของเงนสมทบ

- กระบวนการทำาใหไมเปนสนคา (decommodification) สะทอนจดยนทวาแรงงานคอชวตทตองไดรบการคมครอง ตองมความมนคงทางสงคม แรงงานหาใชสนคาสำาหรบซอขายในตลาดแรงงานเทานน

รฐสวสดการกบรฐไทย

“ในระหวาง 2–3 ขวบแรกของผม ซงรางกายและสมองผมกำาลงเตบโตในระยะทสำาคญ ผมตองการใหแมผมกบตวผม ไดรบประทานอาหารทเปนคณประโยชน

ผมตองการไปโรงเรยน พสาวหรอนองสาวผมกตองการไปโรงเรยน จะไดมความรหากนได และจะไดรคณธรรมแหงชวต ถาผมสตปญญาเรยนชนสงๆ ขนไป กใหมโอกาสเรยนได ไมวาพอแมผมจะรวย หรอจน จะอยในเมองหรอชนบทแรนแคน...

ผมตองการสขภาพอนามยอนด และรฐบาลจะตองใหบรการปองกนโรคแกผมฟร กบบรการการแพทย รกษาพยาบาลอยางถกอยางด เจบปวยเมอใดหาหมอพยาบาลไดสะดวก”

—ปวย องภากรณ14

14 บทความ “จากครรภมารดาถงเชงตะกอน” ตพมพครงแรกในบางกอกโพสตฉบบวนท 18

19

คำากลาวขางตนสะทอนความฝนถงสงคมไทยในอดมคต ผานมาแลวเกอบครงศตวรรษ สถานการณสงคมไทยในปจจบนใกลเคยงหรอยงหางไกลจากขอเรยกรองดงกลาว? ผแปลยกประโยคของปวย องภากรณ มาอางดวยเหตผลงายๆ วา ขอความไมกบรรทดของเขาสะทอนแกนคดสำาคญของรฐ­สวสดการหลายประการ สำาหรบปวย สวสดการของแม การเลยงดเดกแรกเกด การศกษา และบรการสาธารณสขคอสทธพนฐานทพลเมองทกคนตองสามารถเขาถงได และเปนหนาทของรฐในการบรหารจดการสวสดการเหลาน เพอใหชวงชวตของบคคลทเรมตงแต “จากครรภมารดาถงเชงตะกอน” มความมนคงทางสงคม เพอใหบคคลมโอกาสยกระดบชวตของตน มโอกาสบรรลศกยภาพของตน และใชชวตอยางมเกยรตดงทมนษยพงม อาจกลาวไดวาขอเรยกรองของปวยไมใชรฐสวสดการเชงเยยวยาแกไข หากแตเปนรฐ­สวสดการเชงปองกน

เมอยอนกลบมาดทศทางสวสดการดานตางๆ ของรฐไทยในปจจบน จะเหนไดวาคอนขางมทศทางทขดแยงหรอสวนทางกบรฐสวสดการแบบสงคมประชาธปไตย ในกรณของสวสดการดานสขภาพ แมวาประเทศจะมระบบประกนสขภาพถวนหนาหรอทรจกกนในชอ สามสบบาทรกษาทกโรค รฐ-ธรรมนญฉบบใหมทผานประชามตไปเมอเดอนสงหาคม พ.ศ. 2559 กลบเปลยนแปลงเนอหาโดยระบอยางเฉพาะเจาะจงวา “บคคลผยากไรยอมมสทธไดรบการบรการสาธารณสขของรฐโดยไมเสยคาใชจาย” ดวยเหตนจงเกดความกงวลใจขนในหมภาคประชาชนวาทศทางสวสดการสขภาพจะถดถอยกลายเปนสงคมสงเคราะห อกทงยงชดเจนวารฐตองการลดภาระรบผดชอบในดานสาธารณสข15 นอกจากน นาสนใจวา ทศทางสวสดการสขภาพขางตนนเกดขนพรอมๆ กบปรากฏการณ “พตน บอดแสลม” ทรเรมกจกรรมวง

ต.ค. 2516 ชอ “The Quality of Life of a South East Asian: A Chronicle of Hope from Womb to Tomb.”

15 “ปหนา ‘สวสดการสขภาพ’ มงส ‘สงคมสงเคราะห’ (?) เมอรฐลดบทบาท เพมภาระประชาชน,” ประชาไท, 29 ธนวาคม 2559, สบคนเมอวนท 10 สงหาคม 2561, https://prachatai.com/

journal/2016/12/69441.

20

รณรงคจากอำาเภอเบตงถงอำาเภอแมสายเพอระดมทนซออปกรณทางการแพทยชวยโรงพยาบาล 11 แหงในชวงปลาย พ.ศ. 2560 สงเหลานสะทอนทศทางสวสดการสขภาพของไทยทพยายามจะจำากดใหเปนสทธเฉพาะ “ผยากไร” หาใชพลเมองทกคน อกทงแหลงเงนทนแทนทจะมาจากเงนภาษและเงนสมทบกลบมาจาก “เงนบรจาค” เฉพาะกรณ

กรณ “บตรสวสดการแหงรฐ” หรอ “บตรคนจน” ซงรเรมใน พ.ศ. 2560 กเชนเดยวกน กลาวคอ รฐมงใหสวสดการแกผมรายไดนอยในรปของบตรทมวงเงน 200–300 บาทตอเดอน ผมาลงทะเบยนสามารถใชบตรดงกลาวรดซอสนคาเฉพาะรานทเขารวมโครงการ “ธงฟาประชารฐ” และยงมวงเงนเพมสำาหรบคาเดนทางขนสงสาธารณะ ในเบองตนมเสยงวจารณเกยวกบการจำากดใหซอสนคาเฉพาะรานคาบางประเภททเออตอบรษททนรายใหญ16 ไมเพยงเทานน โครงการนสะทอนวารฐทมงบประมาณเพอจดสรร “สวสดการเพอการเยยวยา” (ในทนคอเยยวยา “ความยากจน”) หาใช “สวสดการเพอการปองกน” อกทงยงเปนการเยยวยาขนตำาทอาจไมเพยงพอตอการดำารงชวตขนพนฐานเสยดวยซำา คมสนต จนทรออน กองเลขาเครอขายสลม 4 ภาค ถงกบวจารณวา บตรสวสดการแหงรฐ “คอการสงเคราะหจากรฐ” และอาจนำาไปสการทำาใหเกดความเหลอมลำาอกดวย17 จาตรนต ฉายแสงกแสดงความกงวลเกยวกบแผนงบประมาณรายจายสำาหรบโครงการบตรสวสดการแหงรฐในระยะยาว18

16 “รฐประหารทำาคนจน ภาคประชาชนแนะรฐหยดออกนโยบายสงเคราะหคนจน เพอเออนายทน,” ประชาไท, 19 พฤศจกายน 2559, สบคนเมอวนท 10 สงหาคม 2561, https://

prachatai.com/journal/2017/11/74187.17 คมสนต จนทรออน, “บตรสวสดการแหงรฐไมใชรฐสวสดการ” (เอกสารประกอบการสมมนา

สถานการณสวสดการในสงคมไทย 2018 ในวนท 16 กรกฎาคม 2561).18 จาตรนต ฉายแสง, “จาตรนต ฉายแสง: ‘บตรคนจน’ อาจเปนเรองใหญกวาทเปนอย,”

ประชาไท, 17 ตลาคม 2560, สบคนเมอวนท 10 สงหาคม 2561, https://prachatai.com/

journal/2017/10/73722.

21

สำาหรบสวสดการผสงอาย สงคมไทยกำาลงกาวเขาสสงคมผสงอาย วรเวศม สวรรณระดา ระบวา จำานวนประชากรผสงอาย (วยกลาง 70–79 ป) มแนวโนมเพมขนเรอยๆ จาก 3.1 ลานคนในป 2015 เปน 5.9 ลานคนในป 2030 และคาดวาจะถง 7.6 ลานคนในป 2040 ในขณะทประชากรวยทำางานและวยเดกมแนวโนมลดลงเรอยๆ19 วรเวศมซงดำารงตำาแหนงกรรมการปฏรประบบรองรบการเขาสสงคมผสงอายของประเทศไทย สภาปฏรปแหงชาต (สปช.) เสนอวาควรมการขยายอายเกษยณ มการออกนโยบายสงเสรมใหผสงอายทำางานตอไปใหนานขน อกทงควรมการพฒนาสวสดการเงนบำานาญขนพนฐาน20 สวสดการเหลานจะชวยเขามาเสรมเบยยงชพผสงอาย การรกษาพยาบาล (หลกประกนสขภาพ) และการดแลชวยเหลอ (เมอมภาวะพงพา) ไดระดบหนง

ประเดนสดทายคอทศทางนโยบายการศกษาของไทย วงอร พวพน­สวสด ตงขอสงเกตวาการศกษาไทยตกอยภายใตอทธพลของกระแสเสรนยมใหมอยางเขมขน21 กลาวงายๆ คอ การศกษา ความร ทกษะตางๆ กลายเปนสนคาทมมลคา หาใชทรพยสวนรวมในสงคมไทย งานวจยของวงอรชใหเหนวาการศกษาไทยมความเหลอมลำาทบซอนกนในหลายมต ไมวาจะเปนระหวางสถานศกษารฐกบเอกชน หรอสถานศกษาในกรงเทพฯ ในเขตเมอง และในเขตนอกเมอง โรงเรยนหรอมหาวทยาลยไดแปรสภาพเปนบรษทหรอหางรานดงดดลกคา (ในทนคอผปกครองและผเรยน) ในขณะทผปกครองมมมมองเฉกเชนผประกอบการธรกจทตองประเมนตนทนและความเสยงในการ

19 วรเวศม สวรรณระดา, “สวสดการผสงอาย” (เอกสารประกอบการสมมนา สถานการณสวสด-การในสงคมไทย 2018 ในวนท 16 กรกฎาคม 2561).

20 วรเวศม สวรรณระดา, “ดร.วรเวศม สวรรณระดา: ยาก...เวลาพดถงนโยบายผสงอายลำาบากตรงทวา พดถงใคร,” Isaranews. 14 เมษายน 2558, สบคนเมอวนท 10 สงหาคม 2561, https://www.isranews.org/thaireform/thaireform-talk-interview/37888-older14.html.

21 วงอร พวพนสวสด “[คลป] วงถก ‘การศกษาไทยในยค 4.0: ทางเลอกและทางรอดในโลกเสรนยมใหม?’” ประชาไท, 17 กมภาพนธ 2561, สบคนเมอวนท 10 สงหาคม 2561, https://prachatai.com/journal/2018/02/75480.

22

วางแผน “ลงทน” การศกษาใหแกบตรของตน เมอถกขบเคลอนดวยตรรกะแบบทน จงไมตองสงสยวาการศกษาไทยมการจดลำาดบชนสงตำาในหมผเรยนอยางเขมขน และบอยครงคณภาพของการศกษาในสถานศกษากลดนอยถอยลงตามระดบกำาลงทรพยและระดบสตปญญาของผเรยน22

หลงจากพจารณานโยบายสวสดการดานตางๆ ของรฐไทยไปแลว ผแปลขอทงทายดวยการชวนใหผอานตงคำาถามเชงหลกการวา “รฐสวสดการจำาเปนตองเปนประชาธปไตยหรอไม?” อนทจรง คมอเลมนไดใหคำาตอบไวอยางชดเจนโดยมเนอหานาสนใจชวนใหผอานคนไทยยอนกลบมามองรฐไทย ผแปลขอยกขอความอางองจากบทท 2 มาดงน

นอกเหนอไปจากวตถสงของ เชน อาหาร และทพกอาศยแลว ยงมสงของและทรพยากรอนๆ ททกคนตองสามารถเขาถงได มฉะนนแลว ประชาธปไตยกจะเปนเพยงคำากลวงๆ ทวางเปลา สงเหลานไดแก การศกษา/การฝกวชาชพ และขอมลขาวสาร อนง การคมครองพลเมองใหรอดพนจากภยความยากจน อกทงสนบสนนใหเขาไดรบการศกษา/การฝกวชาชพตองไมถกลดทอนใหเปนเพยงแคกจกรรมการกศลหรอการรวมพลงของผมคณธรรม หากแตตองกระทำาผานนโยบายทางสงคม ดงนน ประชาธปไตยทแทจรงจะไมมวนเกดขนหากปราศจากนโยบายทางสงคม รฐประชาธปไตยตองเปนรฐสวสดการ (หนา 31)

เมอวนท 20 พฤษภาคม 2561 ไดมการจดงานเสวนาหวขอ “สวสดการสงคม สขภาพ และชวตคนจน: ปญหา ขอทาทาย และทางออก” โดยมวทยากรทงทเปนนกวชาการ องคกรนอกภาครฐ และนกเคลอนไหวภาคประชาชนเขารวม ธร ปตดล ไดระบอปสรรคขดขวางความกาวหนาดานสวสดการของรฐไทยซงเกยวพนอยางลกซงกบปญหาประชาธปไตยไทยไวส

22 ด Vong-on Phuaphansawat, “Neoliberalism, governmentality, education reforms and teachers in Thailand,” (Ph.D. Dissertation, Centre of Development Studies, Univer-

sity of Cambridge, UK, 2017).

23

ประการดงน23

1. ขบวนการแรงงานหรอพรรคฝายซายไมคอยมบทบาทเขาไปมสวนรวมในการกดดน เคลอนไหว และกำาหนดนโยบายดานสวสดการ

2. ระบบสวสดการของรฐไทยมลกษณะเปน “ศกดนาราชปถมภ” ซงหมายถงมมมองทวาสวสดการไมใชสทธหากแตเปน “บญคณ” ของผมอำานาจทชวยอปถมภคนเลกคนนอยในสงคม

3. คนชนชนกลางระดบบนไมสนบสนนและไมรสกเปนอนหนงอนเดยวกนในสวสดการของรฐ

4. การเมองไทยเผชญกบสภาวะประชาธปไตยหยดชะงกหากเราพจารณาคำาอธบายความสมพนธระหวางรฐสวสดการกบประชา-

ธปไตยของคมอเลมนประกอบกบบทวเคราะหของธรขางตน เราอาจแทนทคำาถามทวา “รฐไทยเปนรฐสวสดการหรอไม?” เปน “กอนจะเปนรฐสวสดการ อนดบแรก รฐไทยเปนประชาธปไตยแลวหรอยง?”

ผแปลเชอวาเสนขอบฟาทางการเมองไทยจำากดใหเราฝนถงระบบการ-เมอง สงคม เศรษฐกจทางเลอกอนๆ อยางจำากดคบแคบมาก เราจะฝนไกลถงรปแบบรฐสวสดการสงคมประชาธปไตยไดอยางไร ในเมอลกษณะประชา-ธปไตยเสรขนพนฐานบางมตยงอยนอกเหนอจนตนาการความเปนไปไดทางการเมองของเรา อยางนอยทสด คณประโยชนของคมอเลมนคอการแสดงใหผอานคนไทยตระหนกไมมากกนอยวา เรองบางเรองทเราไมสามารถจนตนาการไดเลยวาจะเกดขนกบตวเราในฐานะพลเมองไทย อนทจรงแลวมประเทศอนๆ จำานวนมากไดทดลองทำามาแลวและประสบความสำาเรจ (เชน หากคณวางงาน คณสามารถมรายไดประจำาทกเดอนตอไปไดถงสองป (ดกรณประเทศเดนมารก หนา 143) บางเรองทดเหมอนจะขดกบสามญสำานกทวไป เชน กลมคนทรวยทสดในสงคมตองจายภาษคดเปนอตราเกอบหรอ

23 ธร ปตดล, “4 ปรฐประหาร: สวสดการสงคม สขภาพ และชวตคนจน: ปญหา ขอทาทาย และทางออก,” ประชาไท, 24 พฤษภาคม 2561, สบคนเมอวนท 10 สงหาคม 2561, https://prachatai.com/journal/2018/05/77105.

24

เทยบเทาครงหนงของรายไดของตน (ดกรณประเทศเดนมารก หนา 165) ในขณะทคนทจนกวาจายในอตราทนอยกวา อนทจรงเปนเรองธรรมดาสามญในบางสงคม ผแปลหวงเปนอยางยงวาคมอเลมนจะชวยทำาใหผอานคนไทยสามารถกาวขามเสนขอบฟาความเปนไปไดทางการเมองไทย ขยายการรบรและความฝนตอโลกอนๆ ทเปนไปได ทดกวาทเปนอยในปจจบน

กรพนธ พวพนสวสด

26

บทนำา

รฐสวสดการเปนสวนทขาดไมไดของแกนพนฐานหลกของสงคมประชาธปไตย รฐสวสดการชวยรบรองวาสทธพนฐานจะไมไดเปนแคสงทระบเปนเพยงลาย ลกษอกษร หากแตสามารถเกดขนไดในโลกแหงความเปนจรง

หากจะกลาวอยางกวางๆ แลว รฐสวสดการเปนประเดนขอถกเถยงทสำาคญในการเมองทกเฉดส ทงนเพราะจดยนทเรามตอรฐสวสดการยอมสะทอนแนวคดของเราตอประชาธปไตยและคณคาพนฐานทเรายดถอ คมอเลมนมงชวยใหผอานคนพบจดยนของตนในประเดนถกเถยงขางตน รวมไปถงสามารถชแจงขยายความและนำาเสนอมนได

คณคาพนฐานของสงคมประชาธปไตยคออสรภาพ ความยตธรรม และความเปนอนหนงอนเดยวกน คณคาเหลานเปนองคประกอบพนฐานทกอรางเปนแนวคดรฐสวสดการซงเปนหวขอหลกของคมอเลมน ดวยเหตน ความสมพนธพนฐานระหวางรฐสวสดการกบสงคมประชาธปไตยจงเปนจดเรมตนของหนงสอเลมน (บทท 2)

เปนทประจกษชดเจนวาเราไมสามารถอภปรายเรองนโยบายทางสงคมโดยไมพาดพงถงประเดนเรองการจดสรรกระจาย [ความมงคง ทรพยากร และสทธประโยชน] ยกตวอยางเชน เราจะจดสรรและกระจายสงตางๆ ตอไปนภายใตหลกการแบบใด ไมวาจะเปนการศกษาและการฝกวชาชพ โอกาสในการทำางานและรายได อำานาจ ความมนคง สทธ และหนาท เนองจากประเดนเหลานเกยวพนกบชวตความเปนอย การจดสรรกระจายขางตนจงตองสอดคลองกบความยตธรรม ทวา อะไรทเราเขาใจวาเปนธรรม ความยตธรรมหมายถงอะไรหากมนเปนเรองของปจเจกสวนบคคล มหลกการทสามารถนำามาประยกตใชเปนกรอบกำาหนดทงการประกนการวางงาน การศกษาและระบบการฝกวชาชพ หรอนโยบายประกนสขภาพหรอไม บทท 3 จะกลาวถงประเดนเรองความยตธรรมเหลาน

รฐสวสดการทวโลกไดพฒนารปแบบทแตกตางหลากหลาย รฐเหลานลวนแตใชประโยชนจากองคประกอบและโครงสรางทเหมอนกน อยางไรกด

บทท 2: รฐสวสดการกบสงคมประชาธปไตย

บทท 3: ความยตธรรมในรฐสวสดการ

บทท 4: องคประกอบ โครงสราง และสถาปตย­กรรมของรฐสวสดการ

27

การออกแบบสถาปตยกรรมและผลกระทบตอพลเมองในแตละประเทศนนเปนทประจกษชดเจน เราจะพจารณาการออกแบบเชงสถาปตยกรรมของรฐสวสดการทหลากหลายในบทท 4

รฐสวสดการมกตกเปนเหยอของขอวพากษกระแสหลก หรอแมกระทงขอวพากษจากฝงประชานยม บทท 5 พยายามทำาความเขาใจขอวพากษเหลาน อกทงกลาวถงขอทาทายทรฐสวสดการกำาลงเผชญในเยอรมน รวมไปถงนำาเสนอมาตรการเบองตนในการรบมอกบขอทาทาย

หลงจากทไดชแจงและทำาความเขาใจหลกคดทเกยวของและปญหาขอทาทายแลว เนอหาของบทท 6 จะอทศใหแกประเดนเรองจดยนตอนโยบายทางสงคมของพรรคตางๆ ซงเปนผแทนในรฐสภาของเยอรมน อกทงชใหเหนวาพรรคเหลานสนบสนนรฐสวสดการรปแบบใดและนำาเสนอมาตรการปฏรปแบบไหน

เปาหมายสำาคญของรฐสวสดการคอการประกนอสรภาพทเทาเทยมกนสำาหรบทกคน เปาหมายนชดเจน อยางไรกด ยงไมมการวางแผนการทจบตองไดเกยวกบแตละประเดนสำาคญทรฐสวสดการควรดำาเนนการ

เราสามารถระบหาประเดนหวขอทเปนองคประกอบพนฐานของการสรางรฐสวสดการสมยใหม เนองจากรฐสวสดการตองพทกษชวตของพลเมองจากสภาวะความเสยงและความผนผวน อกทงรบประกนศกดศรความเปนมนษย อนง ระบบประกนสขภาพ ประกนการวางงาน และประกนบำานาญเปนสวนประกอบพนฐานของรฐสวสดการ

เนองจากรฐสวสดการมงสนบสนนการมสวนรวมของพลเมองทกคน นโยบายเกยวกบการศกษา/การฝกวชาชพจงเปนอกองคประกอบสำาคญของการกอรางรฐสวสดการสมยใหม ทงนเพราะการศกษา/การฝกวชาชพคอเงอนไขเบองตนของการตระหนกรสทธประชาธปไตย อกทงเปนตวกำาหนด การจดสรรกระจายทรพยากรทางวตถ ในแงน การศกษาจงหมายถงการเขาไปมสวนรวมและโอกาส

นโยบายการจดเกบภาษเปนอกองคประกอบหนงของรฐสวสดการสมยใหม เราควรถกเถยงประเดนดงกลาวในฐานะนโยบายทางสงคม ทงนเพราะ

บทท 5: ขอทาทายทรฐสวสดการกำาลงเผชญ

บทท 6: จดยนดานนโยบายทางสงคมของแตละพรรคการเมอง

บทท 7: ประเดนสำาคญของรฐสวสดการ

งาน บำานาญ และการบรการสขภาพ

การศกษา

ภาษ

28

สทธประโยชนดานความมนคงทางสงคมมแหลงทมาจากภาษ ทสำาคญไปกวานนคอ ภาษคอเครองมอหลกในการใชกำาหนดทศทางการกระจายรายไดและความมงคงในสงคม

29

บทท�2�รฐสวสดการกบสงคมประชาธปไตย1

“สหพนธสาธารณรฐเยอรมนคอสหพนธรฐประชาธปไตยและสหพนธรฐสงคม” นคอประโยคแรกทเขยนไวในมาตรา 20 ของกฎหมายพนฐานเยอรมนหรอรฐธรรมนญนนเอง รฐธรรมนญเยอรมนยงระบหลกการประชาธปไตย หลกรฐสวสดการ และหลกนตรฐ นอกจากน ตามเจตนารมณของ “บดาและมารดา

ของรฐธรรมนญ” หลกการเหลานตองมผลเทาเทยมกนทางกฎหมาย

ในขณะทหลกประชาธปไตยและหลกนตรฐไดถกอธบายขยายความไวอยางละเอยดในมาตราตางๆ ของกฎหมายพนฐานของเยอรมน ทวาไมมการระบหลกการวาดวยรฐสวส­ดการไวอยางเฉพาะเจาะจง นไมใชเรองนาแปลกใจหากเรามความเขาใจวาหลกเกณฑทสำาคญทสดของการกอรางสรางองคาพยพรฐสวสดการคอความยตธรรม (justice)

1 ในระหวางตระเตรยมบทน มการสำารวจอางองความคดของนกคดตอไปน Kneip (2003), Preuß (1990), Scanlon (2005), Kaufmann (2003) และ Ritter (1991)

ประเดนหลกในบทน:• อภปรายความสมพนธระหวางรฐสวสดการกบประชาธปไตย• อธบายความคดพนฐานวาดวยการกอรางของสงคมประชาธปไตยในรฐสวสดการ บน

หลกอสรภาพ ความเทาเทยม และความเปนอนหนงอนเดยวกน• นำาเสนอบทบาทของรฐสวสดการในการมอบสทธทางการเมอง พลเมอง เศรษฐกจ

สงคม และวฒนธรรมขนพนฐาน

เยอรมน: สหพนธรฐทางสงคม (social federal state)

รฐสวสดการ หมายถงรฐประชาธปไตยซงไมเพยงแตรบประกนสทธขนพนฐานและอสรภาพสวนบคคลและทางเศรษฐกจตามรฐธรรมนญ (เปนนตรฐ) ยงตองเปนรฐทใชมาตรการทางกฎหมาย ทาง การ-เมอง และทางวตถเพอคลายความตง เครยดทางสงคมและทำาใหเกดความเทาเทยมกนทามกลางความแตกตางทางสงคม (ในระดบหนง) ในแงน หลกรฐ สวสดการเกยวของกบเปาหมายเรองความยตธรรมภายใตนตรฐและไดถกระบไวในมาตราท 20 และ 28 ของรฐธรรมนญ (Das Poli-

tiklexikon 2006: 282)

องคาพยพของรฐสวสดการ: คำาถามเรองความยตธรรม

30

มนษยถกเถยงกนมาแตชานานเกยวกบความหมายของความยตธรรม เนอหาสวนใหญในคมอเลมนจะอทศใหแกการอภปรายวาอะไรกนทประกอบสรางเปนรฐสวสดการทเปนธรรม อะไรทเปนคณประโยชนและขอเสยของรฐสวสดการทดำารงอยในปจจบน และการแสวงหารปแบบรฐสวสดการทางเลอกอนๆ

กอนทเราจะศกษาประเดนและมตตางๆ ของนโยบายทางสงคมอยางละเอยด เราควรพจารณาความสมพนธรากฐานระหวางประชาธปไตยกบรฐ­สวสดการเปนอนดบแรก

บอยครง ดเหมอนวานโยบายทางสงคมเปนวาระเชงนโยบายประเภทหนงในหลายวาระ กระนน นโยบายทางสงคมแตกตางไปจากนโยบายเรอง อนๆ ดวยเหตผลทวา งบประมาณรฐบาลกลางถกใชเพอสนบสนนนโยบายทางสงคมในสดสวนทมากทสด อกทงพลเมองทกคนลวนมสวนไดสวนเสยจากกระบวนการตดสนใจเกยวกบนโยบายทางสงคม ไมวาจะทางตรง (โดยผานการรบสทธประโยชน) หรอทางออม (โดยการจายเงนในรปภาษและเงนสมทบ [tax and contribution]) การทเราปฏบตตอนโยบายทางสงคมอยาง อยตธรรมยงสะทอนออกมาผานเนอหาทระบในรฐธรรมนญ ทวา ประชา-ธปไตยและรฐสวสดการมความเกยวของกนอยางพเศษอยางไร

ประชาธปไตย หมายถงการทพลเมองทกคนมสทธในอสรภาพและการมสวนรวมทางการเมองเหมอนๆ กน ทกคนมศกดศรและไดรบการเคารพอยางเทาเทยมกน เราอาจจะมองวาคำานยามขางตนไดถกเอยถงอยางดาษดนและซำาซากจำาเจ อยางไรกตาม เราควรตระหนกวา อรสโตเตล นกปรชญาผทรงอทธพลตอนกคดรนหลงผนำาเสนอความคดทางการเมองทยงไดรบการยอมรบจนถงทกวนน กลบมองวามกลมคนบางประเภททไมสามารถใชชวตเปนอสระได อรสโตเตลคดวามนษยบางจำาพวกเกดมาเพอเปนทาสโดยธรรมชาต ยงไปกวานน เขายงมองวาผหญงไมควรมสถานะเทาเทยมกบผชาย อาจกลาวไดวาการใหสทธผหญงในการเลอกตงถอเปนหมดหมายสำาคญของพฒนาการทางความคดวาดวยสทธทางการเมองทเทาเทยม ในขณะทผหญงในเยอรมนไดรบสทธในการเลอกตงเมอ ค.ศ. 1919 ผหญงในสวตเซอรแลนดตองรอ

อะไรคอความยตธรรม– ขอพพาทตงแตสมยโบราณ

นโยบายทางสงคม– วาระเชงนโยบายเฉกเชนเรอง อนๆ?

ประชาธปไตย: คำาทไมมวนซำาซากจำาเจ

31

จนถง ค.ศ. 1971 ตวอยางขางตนสะทอนใหเหนวา ความคดเรองสทธทาง การเมองทเทาเทยมกนไมใชเรองซำาซากจำาเจนาเบอ อกทงบางแงมมของมนยงเปนเรองคอนขางใหมซงเปนพฒนาการเมอไมนานมานเอง

ความเสมอภาคเทาเทยมทงในแงศกดศร การไดรบความเคารพ และการกำาหนดตนเองจงเปนเงอนไขพนฐานเบองตนของประชาธปไตย ดงตวอยางหลายกรณ เงอนไขเหลานไมใชสงทจะเกดขนไดเอง ทวาจำาเปนตองไดรบการสนบสนนคำาจนจากปจจยอนๆ การเคารพตนเองและการกำาหนดตนเองอยบนเงอนไขของการไดรบจดสรรทรพยากรพนฐาน หากปราศจากอาหารและทพกอาศยแลว อสรภาพอนยงใหญทสดทถกระบเปนลายลกษณอกษรกดเหมอนจะมคณคาเพยงนอยนด ดวยเหตน รฐสวสดการจงตองเขาไปมบทบาทในการชวยสรางเงอนไขเบองตนทจำาเปนตอการบรรลอสรภาพและประชาธปไตย

นอกเหนอไปจากวตถสงของ เชน อาหาร และทพกอาศยแลว ยงมสงของและทรพยากรอนๆ ททกคนตองสามารถเขาถงไดมฉะนนแลวประชาธปไตยกจะเปนเพยงคำากลวงๆ ทวางเปลา สงเหลานไดแก การศกษา/การฝกวชา­ชพ และขอมลขาวสาร อนง การคมครองพลเมองใหรอดพนจากภยความยากจน อกทงสนบสนนใหเขาไดรบการศกษา/การฝกวชาชพตองไมถกลดทอนใหเปนเพยงแคกจกรรมการกศลหรอการรวมพลงของผมคณธรรม หากแตตองกระทำาผานนโยบายทางสงคม ดงนน ประชาธปไตยทแทจรงจะไมมวนเกดขนหากปราศจากนโยบายทางสงคม รฐประชาธปไตยตองเปนรฐ­สวสดการ

สายสมพนธระหวางประชาธปไตยกบการคมครองทางสงคมเปนแกนความคดสำาคญของสงคมประชาธปไตยเสมอมา ยกตวอยางเชน คณะ “ประชมของสมาคมคนงานเยอรมน” ไดประกาศไวตงแต ค.ศ. 1868 วา “อสรภาพทางการเมองคอเงอนไขทขาดไมไดสำาหรบการปลดแอกทางเศรษฐกจของชนชนแรงงาน ดวยเหตน ประเดนคำาถามทางสงคมจงไมสามารถแยกขาดจากประเดนคำาถามทางการเมอง อสรภาพทางการเมองจะเปนตวชขาดคำาตอบ[ของคำาถามเหลาน]และจะเปนไปไดภายใตรฐทเปน

รฐสวสดการ: เงอนไขพนฐานสำาหรบการบรรลอสรภาพทแทจรงและประชาธปไตย

รฐประชาธปไตยตองเปนรฐสวสดการ!

สงคมประชาธปไตย: ประเดนคำาถามทางสงคมและการเมองทเกยวพนกนตงแตยคแรกเรม

32

ประชาธปไตยเทานน” ในชวงเวลา 150 ป มการใครครวญพจารณาสายสมพนธขางตนอยางสมำาเสมอ และบดนแผนการแนวนโยบายพรรค SPD (พรรคประชาธปไตยสงคมแหงเยอรมน) ไดกลาวถงมนอยางชดเจนวา

แนวคดเรองรฐสวสดการแบบปองกนทถกกลาวถงในทนเกยวของกบแนวนโยบายรฐสวสดการทประสบความสำาเรจในหมประเทศสแกนดเนเวย ดงทรจกกนในนามความหลากหลาย “ทางสงคมประชาธปไตย” ของรฐสวสดการ ซงบทท 4 (องคประกอบ โครงสราง และสถาปตยกรรมของรฐสวสดการ) จะกลาวถงโดยลงลกในรายละเอยด

ในชวงไมกทศวรรษทผานมา ผลการวจยสะทอนออกมาครงแลวครงเลาวา ประชาธปไตยจำาเปนตองมรากฐานทงเชงวตถและทไมใชวตถซงมากไปกวาแคการชวยใหพลเมองมชวตรอด ยกตวอยางเชน ระดบการมสวนรวมทางการเมองอนไดแก เขารวมการเลอกตง การมสวนเกยวของในพรรคการ-เมอง และกจกรรมทางการเมองรปแบบตางๆ กจกรรมเหลานเกยวของกนอยางใกลชดกบทรพยากรทไดกลาวไปขางตน

ในเชงปฏบต คนวางงาน คนทมรายไดตำา และคนทขาดโอกาสในการศกษาหรอไมไดรบการฝกฝนทางวชาชพมกไมคอยไดใชสทธทางการเมองของตนมากเทาไรนก ดวยเหตน การยอมรบสทธพลเมอง เสรภาพ และสทธ

“รฐสวสดการคอผลสำาเรจทางอารยธรรมทยงใหญในศตวรรษท 21 มนเตมเตมสทธพลเมองและอสรภาพดวยสทธทางสงคม ดวยเหตน สำาหรบพวกเราแลว ประชาธปไตยและรฐสวสดการคอสงทตองขบเคลอนไปพรอมๆ กน รฐสวสดการปลดปลอยผคนนบลานใหเปนอสระจากขอจำากดอนมทมาจากภมหลงทางสงคมของพวกเขา มนชวยปกปองพวกเขาจากความยากลำาบากในระบบตลาด และเปดโอกาสใหพวกเขาใชชวตตามเจต-จำานงของพวกเขาเองได สงเหลานคอพนฐานสำาคญของระบบเศรษฐกจทมพลวต ทสามารถสรางความเจรญมงคงได... เรากำาลงพฒนาใหรฐสวสดการยกระดบขนเปนรฐ­สวสดการแบบปองกน (preventive welfare state) โดยมจดมงหมายเพอทำาใหความมนคง[ในชวต]และการไตระดบทางสงคมเปนจรงไดในยคสมยของพวกเรา” (SPD Ham-

burg Programme 2007: 55, 56)

แนวคดเรองรฐสวสดการแบบปองกน—โปรดดตวแบบสงคมประชา­ธปไตยในบทท 4

รฐสวสดการ: เปนมากกวาแคการประกนการยงชพ

เงอนไขเบองตนของการมสวนรวม (ทางการเมอง) เชงรก

33

ทางการเมองอยางเทาเทยม หรอพดสนๆ วา เงอนไขพนฐานของประชา-ธปไตย อยางนอยทสดจะตองอยในระดบทสอดคลองกบสภาวะชวตทางสงคมและเศรษฐกจ

ขอถกเถยงเกยวกบรฐสวสดการมกจะหนไมพนเรองตนทนทตองจายเพอทจะบรรลมน นอกจากน บางครงยงมผกลาวอางวานโยบายทางสงคมเปนอปสรรคขดขวางการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ กระนน ขอกลาวอางหลายขอมลกษณะขดแยงกบความจรงทวาประชาธปไตยและรฐสวสดการเปนสงทไมสามารถแยกขาดออกจากกนได ดวยเหตนมนจงเปนขอโตแยงทฟงไมขน กลาวคอ ประชาธปไตยไมไดเปนเรองของกำาไรขาดทน เราไมสามารถวดระดบอสรภาพและประชาธปไตยในแงของการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจได

ยงไปกวานน ขอวพากษวจารณมากมายทถกยกขนมาโจมตรฐสวสดการมกจะไมสอดคลองกบความเปนจรงเมอเราพจารณาอยางละเอยดถถวน ยกตวอยางเชน หลายประเทศทมลกษณะเปนรฐสวสดการอยางเขมขนทสดยง

การมรฐสวสดการมคาใชจาย “สงเกนไป” หรอไม เปนไปไดหรอไมทประชาธปไตยจะมคาใชจายท “สงเกนไป”

ประเทศทเปนรฐสวสดการอยางเขมขน: มกจะประสบความสำาเรจทางเศรษฐกจ

รปท 1: ความสมพนธระหวางรฐสวสดการกบประชาธปไตย

การประกนอสรภาพ ความมนคง และทรพยสนสาหรบทกคน ปกปองคมครอง

เสรภาพและสทธพลเมองเชงลบ

รฐสวสดการ ประชาธปไตย

สงเสรมการเขาไปเกยวของและมสวนรวมอยางแทจรงอกทงปกปอง

คมครองเสรภาพและสทธพลเมอง

34

เปนประเทศประชาธปไตยทรำารวยทสดอกดวยอกทงยงไมมหลกฐานสนบสนนคำากลาวอางทวารฐสวสดการทกาวไกล

จะประสบขอจำากดทางดานการเงน และจำาตองประสบกบปญหาหนสาธารณะในระดบสงอยางหลกเลยงไมได กลาวคอ แมวาจะมหลายประเทศทเปนรฐ­สวสดการขนาดใหญและมหนสาธารณะสง แตกมหลายประเทศททมเทงบรายจายทางสงคมพรอมกบมหนสาธารณะในระดบทตำา

ขอกงขาเกยวกบคาใชจายตนทนของรฐสวสดการนำาไปสขอวพากษวจารณยอดนยมอกขอหนง นนคอนโยบายทางสงคมหมายถงการจดสรรกระจาย [ความมงคง] และการจดสรรกระจาย [ความมงคง] หมายความวาใครกตามทมกำาลงทรพยมากยอมเสยทรพยสวนหนงของตนใหแกสงคม ในขณะทคนทมกำาลงทรพยนอยจะเปนผรบ สำาหรบบางคนแลว กระบวนการขางตนถอเปนการกระทำาทไมชอบธรรมโดยมองวามลกษณะของการอปถมภหรอแมกระทงเปนการเวนคน

ในความเปนจรงแลว เปนเรองธรรมดาทรฐจะเขาไปมบทบาทแทรกแซงการกระจายรายได คณคาชดความคดทสนบสนนการกระทำาดงกลาวเปนทประจกษชดเจน กลาวคอ สทธในทรพยสนจะมความหมายเพยงนอยนดหากปราศจากนตรฐทเปนประชาธปไตยซงทำาหนาทคมครองสทธขนตน ดวยเหตนนตรฐทเปนประชาธปไตยจงอยบนเงอนไขของการทพลเมองทกคนในรฐสามารถกำาหนดชะตาชวตตนเองไดและมคณภาพชวตทดในระดบหนง

เพราะฉะนน การเขาไปแทรกแซงการกระจายรายไดซงมทมาจากระบบตลาดดวยวธการเกบภาษและเงนสมทบจงเปนสงทจำาเปนในการพทกษอสร-ภาพ ความมนคง และทรพยสนสำาหรบทกคน นจงไมใชปญหาของการไปเบยดเบยนกรรมสทธของใคร หากแตเปนปญหาเรองการพรากสงทสำาคญทสดโดยสมบรณในชวตของคนบางกลมเสยมากกวา

เสรภาพและสทธพลเมองเชงลบหมายถงอสรภาพทคมครองปจเจกบคคลไมใหถกชมชนรกลำาคกคาม ในขณะทอสรภาพเชงบวกคออสรภาพของใครกตามในการดำาเนนชวตตามความตองการของตนเองและบรรลเปาหมายทตนเองตงไวได หากมองจากจดยนแบบสงคมประชาธปไตยแลว มความจำาเปน

รฐสวสดการหมายถงการจดสรรกระจาย [ความมงคงกลบคนสสงคม] (Redistribu-

tion)

เหตผลทชอบธรรม: หลกนตรฐเทานนทจะพทกษทรพยสนได

รฐสวสดการ: อสรภาพเชงลบและเชงบวก (negative and positive freedom)

35

ทจะตองบรรลทงอสรภาพเชงลบและเชงบวกอยางเทาเทยมกน2 ใครกตามทวพากษรฐสวสดการโดยอางวานโยบายทางสงคมและการจดสรรกระจายความมงคงคอการอปถมภหรอการยดทรพยควรตระหนกถงความจรงทวาไมใชทกคนจะสามารถมแมกระทงอสรภาพ[เชงลบ]ทเขาหวงแหนเสยดวยซำา

ในทศนะแบบประชาธปไตย นโยบายทางสงคมไมไดเปนเพยงแคแนวนโยบายหนงในหลายๆ แนว หากแตมความสมพนธกบประชาธปไตยอยางใกลชด เราจะเขาใจประโยคขางตนไดกตอเมอเรานยามประชาธปไตยวามนไมไดมความหมายเพยงแคการรบรองสทธพลเมองและเสรภาพแบบทางการ การเลอกตง และระบบตลาการทเปนอสระเพยงเทานน หากแตหมายรวมถงการทพลเมองทกคนสามารถเขาไปเกยวของและมสวนรวมในชวตทางสงคมและการเมองอยางแทจรง จดยนทวานยงเปนหวใจสำาคญของสงคมประชา-ธปไตย กลาวคอ การบรรลสทธขนพนฐานในโลกแหงความจรงเปนสงทสำาคญทสด ดงทคมอความคดพนฐานวาดวยสงคมประชาธปไตยไดอธบายไวดงน

2 สำาหรบรายละเอยดเกยวกบความสมพนธระหวางอสรภาพเชงลบและบวก โปรดด คมอ เลมท 1: ความคดพนฐานวาดวยสงคมประชาธปไตย (2008), หนา 120–123.

“อสรภาพหมายถงความเปนไปไดของทกชวตในการกำาหนดตนเอง มนษยทกคนมศกยภาพและสามารถทจะบรรลอสรภาพทวาน สงคมคอปจจยชขาดวาบคคลจะสามารถใชชวตในลกษณะขางตนไดหรอไม ประชาชนจะตองเปนอสระจากสภาวะพงพาอนตอยตำา จากความยากจนขนแคนและความกลว ประชาชนตองไดรบโอกาสในการพฒนาศกยภาพของตนและเขาไปมบทบาททางสงคมและการเมองอยางมความรบผดชอบ บคคลทไดรบการคมครองทางสงคมอยางเพยงพอเทานนจงจะสามารถบรรลอสรภาพของเขาได” (Hamburg Programme 2007: 15)

สายสมพนธทแยกจากกนไมได: รฐสวสดการและประชาธปไตย

36

“ถาหากเราตองการใหสทธพลเมองและเสรภาพเชงลบเปนมากกวาแคลายลกษณอกษรทถกระบไวอยางเปนทางการ ถาหากเราตองการใหมนมผลบงคบใชไดจรงกบทกคน การมอบสทธพลเมองและเสรภาพเชงบวกคอปจจยสำาคญ นหมายความวากลมคนรวยจะตองยอมรบหลกการจดสรรกระจาย[ความมงคง]ทางสงคม... หากปราศจากการกระจายความมงคงทางสงคมซงบอยครงรฐจะเปนผจดการแลว สทธพลเมองและเสรภาพกไมสามารถเกดขนไดสำาหรบพลเมองทกคน” (คมอเลมท 1, ความคดพนฐานวาดวยสงคมประชาธปไตย: 128)

รปท 2: สทธพลเมองและเสรภาพเชงบวกและเชงลบ

สทธพลเมองและเสรภาพเชงบวกและเชงลบ

คาถามพนฐาน: กฎและเงอนไขอะไรทขดขวางเสรภาพของปจเจก

สทธพลเมองและเสรภาพเชงลบ:

• สทธในการไดรบความ “คมครอง” อยางเปนทางการ

• สทธทคมครองปจเจกจากการถกสงคมละเมด

• อสรภาพจะมไดตอเมอไมมขอจากด (ทสาคญ)

• ความชอบธรรมเชงรปแบบโดยกฎหมายถอวาเพยงพอ

สมมตฐานแบบอสรนยม:การไดมาซงสทธพลเมองและเสรภาพเชงบวกนนลดทอน—หรอแมกระทงทาลาย—สทธพลเมองและเสรภาพเชงลบ สทธพลเมองและเสรภาพเชงลบตองมากอนเสมอ

สมมตฐานแบบสงคมประชาธปไตย:สทธพลเมองและเสรภาพเชงบวกและเชงลบตองสาคญเทาเทยมกนถาตองการใหมนเปนไปไดจรงสาหรบทกคน

ความสมพนธของสทธพลเมองและเสรภาพเชงบวกและเชงลบตองมขนผานการถกเถยง

สทธพลเมองและเสรภาพเชงบวก:

• สทธททาใหไดมาซงสทธอน ๆ

• สทธททาใหปจเจกสามารถกระทาการตามสทธและเสรภาพพลเมองในเชงรกไดจรง

• สทธทางสงคม

• มรฐสวสดการ อกทงปจจยอนทาหนาทรบประกนสทธดงกลาว

คาถามพนฐาน: สงคมควรทาอะไรเพอใหทกคนมอสรภาพ

37

บทท�3�ความยตธรรมในรฐสวสดการ1

ความยตธรรมเปนมาตรวดตดสนและประเมนพฤตกรรมของเราทกระทำาตอผอน สงทเรยกวา “ความยตธรรมทางสงคม (social justice)” จงหมายถงพฤตกรรมทเรากระทำาตอผอน เพยงแตวาในกรณนผกระทำาคอรฐหรอสงคม ดวยเหตน สงทกลายเปนประเดนถกเถยงคอ รฐควรใชอะไรเปนเกณฑวดการจดสรรกระจายความมงคงและทรพยากร

กอนหนาน เราไดกลาวอยางคราวๆ ถงการจดสรรกระจายทรพยากรโดยรฐไปแลว โดยเรมตนจากฐานความคดทวาพลเมองทกคนมศกดศรเทาเทยมกน พวกเขาจงควรไดรบโอกาสเหมอนๆ กนในการใชชวตทพวกเขากำาหนดตนเองไดและเขาไปมสวนรวมทางการเมอง

1 ความคดทถกถายทอดในงานเขยนของ Becker/Hauser (2004), Gosepath (2004), Kersting (2000); Petring/Henkes (2007), Döring (1998), Kersting (2001) และ Lessenich (2003) มความสำาคญอยางยงยวดในการตระเตรยมบทน

ประเดนหลกในบทน:• หลกการสำาคญสประการของความคดเรองความยตธรรมในการจดสรรกระจาย [ความ

มงคง] (distributive justice) อนไดแก ความเทาเทยม ความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงาน ความยตธรรมบนฐานของความตองการ และความเทาเทยมกนในโอกาส เราจะพจารณาความสมพนธระหวางหลกการสขอขางตน

• วเคราะหหลกการทวไปเกยวกบเพศสภาพและความยตธรรมระหวางชวงอาย (inter-

generational justice)

• ในสวนเพมเตม เอยรฮารด แอปปเลอร (Erhard Eppler) จะพาไปสำารวจการประยกตใชแนวคดเรอง “ความยตธรรม” ในการเมองชวตประจำาวน

ทำาอยางไรใหการจดสรรกระจายความมงคงมความเปนธรรม

งานเขยนเพมเตมคมอเลมท 1: ความคดพนฐานวาดวยสงคมประชาธปไตย (2008), บทท 2.2

“ความยตธรรมบนฐานของศกดศรทเทาเทยมกนของทกคน นหมายถงการมอสรภาพทเทาเทยมและโอกาสในชวตทเทาเทยมโดยไมขนอยกบภมหลงหรอเพศสภาพ”(Hamburg Programme 2007: 15)

38

แตเราจะบรรลความยตธรรมในความหมายขางตนนไดอยางไร นหมาย ความวาพลเมองทกคนควรไดรบทกอยางเหมอนๆ กนหมดเชนนนหรอ หรอความเหมอนกนทวานหมายถงในแงของผลลพธ หรอมนหมายถงการสนองความตองการเชงปจเจกทจำาเปนในระดบหนงแกพลเมองทกคน หรอการจดสรรกระจายสทธประโยชนและทรพยากรควรอยบนผลของการปฏบตและความดความชอบของผรบ สดทาย แทนทจะเปนวตถสนคา สงทควรถกจดสรรกระจายอยางเทาเทยมควรจะเปนโอกาสหรอไม

ในเนอหาสวนถดไป เราจะพจารณาอยางละเอยดถถวนวาหลกการสขอตอไปนประกอบไปดวยอะไรบาง ความเทาเทยม ความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงาน ความยตธรรมบนฐานของความตองการ และโอกาสทเทาเทยม อกทงเราจะสามารถหาเหตผลชอบธรรมใหแกการนำาแนวนโยบายของรฐสวสดการไปปฏบตจรงอยางไร อนง ความคดเรองความยตธรรมทเปนประเดนถกเถยงในทนคอแกนสำาคญของความคดวาดวยความยตธรรมเชงกระจายจดสรร (distributive justice)

เหมอนกนสำาหรบทกคน?

หลกการสขอ: ความเทาเทยม โอกาสทเทาเทยม ผลงาน และความตองการ

รปท 3: แนวคดเรองความยตธรรมสแบบ

โอกาสทเทาเทยม

ความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงาน

ความยต

ธรรม

บนฐานข

องคว

ามตอ

งการ

ความเทาเทยมกน

อสรภาพทเทาเทยม

39

ในสวนน เราจำาเปนตองตระหนกถงหลกการวาดวยความยตธรรมสองประการทสำาคญอนไดแก ความยตธรรมทางเพศสภาพ (gender justice) และความยตธรรมระหวางชวงอาย (intergenerational justice) ความยตธรรมเชงการกระจายจดสรรเกยวพนกบประเดนปญหาทวา รฐจะจดการกบความแตกตางในหมประชาชนอยางไร พดอยางงายๆ คอ หลกการทแตกตางกนจะถกใชในมตปญหาทตางกน

หลกการเรองความเสมอภาคเทาเทยมระหวางหญงชาย และหลกการทวามความจำาเปนตองกระทำาการบางอยางในขณะนเพอปกปกษรกษาปจจยพนฐานชวตของคนรนหลงในอนาคต ทงสองหลกการนไมไดเปนเพยงเรองการเมองของปจเจกชน ทวาตองเปนแนวปฏบตพนฐานทสำาคญของนโยบาย (ทางสงคม) โดยรวม

หลกการซงครอบคลมรอบดาน: ความยตธรรมทางเพศและระหวางชวงอาย

ความยตธรรมทางเพศเอวา เฟลกเคน (Eva Flecken)

เปนธรรมหรอไมทบคคลผเปนแมมชวตการทำางานนอยกวาผเปนพอ เปนธรรมหรอไมทคนงานเพศหญงมรายไดนอยกวาแรงงานเพศชาย เปนธรรมหรอไมทนบวนนกเรยนชายจะมผลการเรยนทแยกวานกเรยนหญง

นเปนเพยงคำาถามสวนหนงทถกตงขนหากเราพยายามมองผานกรอบความคดเรองความยตธรรมทางเพศ ความยตธรรมทางเพศคอการพจารณาเชงระบบเกยวกบความเปนจรงของชวตของหญงและชายในทกๆ มตเชงนโยบาย ในหลายๆ แงมม ความยตธรรมทางเพศมลกษณะทบซอนกบหลกการสขอทเปนแกนกลางของหลกความยตธรรมเชงกระจายจดสรร โดยเฉพาะอยางยงหลกการเรองโอกาสทเทาเทยมและความเทาเทยมของผลลพธ

แมวาการระบปญหาเรองความยตธรรมทางเพศจะไมใชเรองใหมเสยทเดยว แตทผานไมไดมการลดความแตกตางทางเพศสภาพอยางมนยสำาคญ เรองดงกลาวถอเปนประเดนสำาคญในเชงการเมองและสงคมเนองจากขอถกเถยงเรองการลาคลอด/ลาเพอเลยงดบตร (parental leave) สำาหรบผชาย (ในประเทศ

งานเขยนเพมเตมFriedrich-Ebert-Stiftung (ed.) (2009a), Thematic portal: Women-Men-Gender, www.fes.de/gender.

Friedrich-Ebert-Stiftung (2009b) (ed.), Alter, Arbeit, Armut? Altersarmut von Frauen verhindern!, Berlin 2009.

Christine Färber, Ulrike Spangenberg, Barbara Stiegler (2008), Umsteuern: gute Gründe für ein Ende des Ehegattensplittings, Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.), Bonn.

40

เยอรมนมกจะเรยกกนวา “Wickelvolontariate” หรอ “การฝกงานเปลยนผาออม (nappy-changing internship)”) และขอถกเถยงเรองการเลยงดบตรทแย (bad parenting) ยงคงหาขอสรปไมได ในทางตรงกนขามกลบทวความดเดอดรอนแรงและมผออกความเหนคนสำาคญหลายคนคอยกวนนำาใหขนอยเสมอ

ในชวงไมกปทผานมา ประเดนขอเรยกรองของฝายสตรนยมไดเปลยนแปลงโดยมการหนไปใหความสำาคญกบเรองใหมๆ ทกวนน ฝายสตรนยมเนนยำาความสำาคญของสทธทเทาเทยมกนบนฐานของการใชชวตคและมขอเรยกรองสทธทมลกษณะถอนรากถอนโคนซงเปนสงทจำาเปนในชวงทศวรรษ 1970 นอยลง อยางไรกตาม แมวาฝายสตรนยมจะเผชญกบการเปลยนแปลงและพฒนา-การในเชงโครงสราง ขอเรยกรองของฝายนยงคงเปนประเดนปญหาทาง การ-เมองอย

หากเราหนกลบมาพจารณารฐสวสดการของเยอรมนแลว เราจะพบวาเนอหาขางตนนนสอดคลองอยางสมเหตสมผล ยกตวอยางเชน ผหญงยงคงเปนผไดรบผลกระทบหลกจากปญหาความยากจนในหมผสงวย อกทงในทางปฏบต การแสดงภาษคสมรสสงผลเสยตอการจางงานของผหญง แตในอกดานหนง ดเหมอนวาความอยตธรรมทางเพศมลกษณะทเปลยนแปลงไปจากเดม กลาวคอ ในบางดาน อาท ในระบบการศกษาปจจบน เดกผชายอยในสถานะทแยกวา

ดวยเหตน ทงเพศหญงและชายลวนแตเผชญกบปญหาความอยตธรรม ทวา เราไมควรมองวานเปนการหกลางชดเชยซงกนและกนระหวางสองเพศในเชงเศรษฐกจ สงคม และการเมอง ทงนเพราะความผดเพยนสองเรองไมมทางนำาไปสความถกตองได

ในทางตรงกนขาม เราควรใสใจขอเทจจรงทวาสงคมสมยใหมกอปรดวยความอยตธรรมทางเพศทมหลากหลายมต คณพอเลยงเดยวตางคนเคยกบปญหาการเลยงลกไมตางไปจากคณแมเลยงเดยว บรษพยาบาลไดรบความเดอดรอนจากการกดคาแรงทตำาลำาเสนกฎหมายไมตางไปจากพยาบาลหญง ดงนน ประเดนความอยตธรรมทางเพศจงมลกษณะสลบซบซอนมากขน อกทงยงรวมสมยเปนอยางมาก

สงคมทมลกษณะพหนยมไมเพยงแตจำาเปนตองมยทธศาสตรเรองความยตธรรมเชงกระจายจดสรรทซบซอนรอบดานมากขน หากแตยงตองมมมมองทกวางเกยวกบหลกความยตธรรมทมหลากหลายชนมากขน ความยตธรรมทางเพศกเชนเดยวกน

งานเขยนเพมเตมFriedrich-Ebert-Stiftung (ed.) (2006), Genera-tionengerechtigkeit. Thematic module of the FES Online- Akademie, www.fes-online- akademie.de.

Peter Bofinger (2009), Gerechtigkeit für Generationen. Eine gesamtwirtschaftliche Perspektive, Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.), Bonn.

Björn Böhning und Kai Burmeister (ed.) (2004), Generation & Gerechtigkeit, Hamburg.

41

ความยตธรรมระหวางชวงอายเกยวของกบการจดสรรกระจายสงของในหมผเยาวและผสงวย และอกดานหนงระหวางคนรนปจจบนและคนรนถดไปในอนาคต ตวอยางคลาสสกทสะทอนปญหาความอยตธรรมระหวางชวงอายคอการทำาลายสงแวดลอม อยางไรกตาม นบวนแนวคดดงกลาวมกจะถกชใหเปนประเดนทเกยวของกบการใหทนสนบสนนรฐสวสดการและเพมหนสาธารณะ ประเดนดงกลาวไดกลายมาเปนขอถกเถยงทดเดอดและยงหาขอสรปไมได ยกตวอยางเชน เมอมนถกใชเปนเงอนไขสำาหรบเปาหมายทางการเมองอนๆ อาท การตดงบประมาณการศกษาหรอระบบความมนคงทางสงคม

แผนการฮมบรกของพรรค SPD พยายามนำาเสนอความคดเรองความยต-ธรรมระหวางชวงอายทรอบดานมากขน “สำาหรบพวกเราแลว นโยบายการเงนทถกตองเหมาะสมตองหมายความวาเราไมไดใชชวตอยทกวนนบนฐานของการเอาเปรยบชวตของคนรนถดไป อยางไรกด การวางงบประมาณสาธารณะตองหลกเลยงการทงโครงสรางพนฐานทเสอมโทรมไวใหคนรนหลง ความรบผดชอบของพวกเราตอคนรนถดไปหมายรวมถงการทเราตองลดหนสาธารณะ และในขณะเดยวกนกทมงบประมาณไปยงภาคการศกษา/ฝกวชาชพ การทำาวจย และโครงสรางพนฐาน” (Hamburg Programme 2007: 46)

42

3.1�ความเทาเทยม�(Equality)

ในฐานะทเปนสวนหนงของหลกการเรองความยตธรรม แนวคดความเทา­เทยมเนนยำาจดยนทวาสมาชกในสงคมจะตองถกปฏบตเหมอนๆ กนในเชงกฎหมาย การเมอง สงคม และเศรษฐกจ หวใจสำาคญของการปฏวตฝรงเศส (ค.ศ. 1789) คอการเรยกรอง “เสรภาพ ความเสมอภาค ภราดรภาพ [ความเปนอนหนงอนเดยว]” นบตงแตศตวรรษท 19 ขบวนแรงงานตางอทศตนตอสเพอใหไดมาซงความเทาเทยมทางการเมองและกฎหมายสำาหรบทกคน กลาวอกนยหนงคอ ขบวนการแรงงานไมไดตอสเพอการปลดปลอยคนงานใหเปนอสระเพยงเทานน แตเพอใหไดมาซงอสรภาพสำาหรบทกคน

ความกาวหนาทยงใหญเกดขนเมอมความพยายามผลกดนหลกการเรองความเทาเทยมทางกฎหมายและการเมอง หรอ “สทธทเทาเทยม (equal rights)” ถาเราลองคดตามหลกการทวา ควรปฏบตตอสงทเหมอนกนดวยมาตรฐานเดยวกน และปฏบตตอสงทตางกนดวยมาตรฐานทตางกน มนยอมนำาไปสสรปทชดเจนคอ ตองมมาตรการทเทาเทยมใหทกคนสามารถมสวนรวมทางการเมองและกำาหนดตนเองได การแบงแยกเลอกปฏบตไมวาจะอยบนเกณฑเรองเพศสภาพนนไมชอบธรรมเนองจากเพศสภาพไมสามารถเปนขออางชอบธรรมในการแบงแยกความแตกตางในเรองศกดศร การมสวนรวมทางการเมอง และการกำาหนดตนเองได

เพราะฉะนน จำาเปนทจะตองมการแยกแยะระหวางการเลอกปฏบตในฐานะวธการกบผลลพธทไมเทาเทยม ดวยเหตนเองจงมความจำาเปนทจะตองเออประโยชนตอกลมคนทเสยเปรยบ ในขณะทหลกการความเทาเทยมบรรล

การเรยกรองความเทาเทยมทางกฎหมายและการเมองในศตวรรษท 19

“การตอสเพอปลดปลอยชนชนแรงงานไมไดเปนการตอสเพออภสทธและการผกขาดของชนชนใดชนชนหนง แตเพอสทธทเทาเทยมและหนาทขอผกมดทเทาเทยม” (Programme of the assembly of the German Workers’ Associations, Nuremburg 1868, อางใน Dowe/Klotzbach 2004: 157–158)

ความเทาเทยมแบบทางการไดบรรลแลว

ตองมการแยกแยะระหวางวธการและผลลพธ

43

แลวในมณฑลเชงกฎหมาย กระนนกตาม สงทเกดขนในโลกแหงความเปนจรงมกเบยงเบนไปจากหลกการขางตน

เมอเราเผชญกบปญหาความไมเทาเทยม เราตองคำานงอยเสมอวามคำาอธบายเบองหลงปญหา หากมองจากสมมตฐานเรองศกดศรทเทาเทยม เหตผลวาดวยสทธทเทาเทยมในการกำาหนดชวตตนเองทเปนอสระและสทธทเทาเทยมในการมสวนรวมทางการเมองจะตองเปนเหตผลสำาหรบปญหาความไมเทาเทยมทกประเภท

อาจมคนตงคำาถามวาหลกการขางตนไมเพยงใชไดกบสทธทางการเมองและสงคมแตยงรวมถงเรองการกระจายรายไดและความมงคงดวยหรอไม หากดเผนๆ การนำาหลกการเรองความเทาเทยมไปปฏบตดจะไมไดสลบซบซอนแตอยางใด ทวามนนำาไปสคำาถามหลายเรอง อาท ความเทาเทยมควรใชไดกบบคคลหรอครวเรอน มนเกยวกบปญหาความเทาเทยมทางรายไดหรอความเทาเทยมของสภาวการณชวต (“เงอนไขการดำารงชวต”) กนแน เราควรพจารณามตดานเวลาของหลกความเทาเทยมดวยหรอไม เราควรใชหลก การนอยางตอเนองในชวงเวลาใดชวงหนงหรอในลำาดบขนพฒนาการของชวตหรอไม

เปนไปไดวาความเทาเทยมอาจถกตความวาหมายถงความเทาเทยมของผลลพธเชงวตถ กลาวคอ ทกคนจะไดรบวตถในปรมาณทเทากนจากรฐ ไมวาเขาหรอเธอจะประสบความสำาเรจในดานใดและมากเทาไร

มขอโตแยงสำาคญทหกลางตรรกะขางตน นนคอ การบรรลเปาหมาย ความเทาเทยมอยางสมำาเสมอไมสามารถเขากนไดกบระบบเศรษฐกจแบบตลาด อกทงมนยงขดแยงกบสทธปจเจกบคคลดวย (ยกตวอยางเชน กรรมสทธ

“ความเทาเทยมทางกฎหมายยงไมไดหมายถงสถานะทเทาเทยม โดยเฉพาะอยางยงในโลกแหงอาชพและการทำางาน การเสยเปรยบรปแบบเดมๆ ยงดำารงอย การพยายามหาความสมดลระหวางชวตครอบครวและการทำางานยงเปนปญหาสำาหรบคนเปนแม ผหญงมรายไดตำากวาผชาย ผหญงตกงานงายกวาและเสยงทจะเผชญสภาวะยากจนมากกวาผชาย” (Hamburg Programme 2007: 10)

ทกความไมเทาเทยมตองมเหตผล

ความเทาเทยมมมตใดบาง

ความเทาเทยมของผลลพธเชงวตถ...

...ไมสามารถเปนมาตรวดอยางเดยวได

44

แนวทางวาดวยเงอนไขชวต (conditions of life approach)คนต แลมเบอรทน และ ครสเตยน เครลล

แนวทางวาดวยเงอนไขชวตเปนแนวคดทพฒนาโดยเกรฮารด ไวสเซอร (Gerhard Weisser) ทามกลางแนวคดอนๆ แนวคดนใหความสำาคญกบมตทหลากหลายของความยากจนและความมงคง เกรฮารด ไวสเซอร (ค.ศ. 1898–1989) เปนรฐมนตร นกสงคมศาสตร และอาจารยประจำามหาวทยาลยโคโลญจ เขายงเปนศาสนกชนนกายโปรเตสแตนตทแขงขนและอทศตนเปนนกสงคมประชาธปไตยอยางแนวแน เขายงดำารงตำาแหนงเปนประธานมลนธฟรดรค เอแบรทตงแต ค.ศ. 1954–1970 อกดวย

คำากลาวทวา “การกระจายจดสรรเกยวของกบเงอนไขการดำารงชวต” (“Verteilt warden Lebenslagen”) คอหวใจสำาคญทไวสเซอรเสนอในแนวนโยบายวาดวยการกระจายจดสรรความมงคง เขาเรมจากฐานคดทวา หากเรากำาลงนกถงนโยบายวาดวยการจดสรรกระจายความมงคง เราตองไมจำากดเพยงแคเรองปรมาณเชงวตถ แตตองคำานงถงความตองการของมนษยในทกมต อาท ขอบเขตการกระทำา เครอขายสงคม และระดบวฒนธรรม สำาหรบเขาแลว นเปนเรองทมากกวาแคมตเศรษฐกจและสงคม หากแตยงรวมถงโอกาสตางๆ ในการมชวตทกนดอยด ซงขนอยกบปจจยทนอกเหนอไปจากวตถสงของ

เกรฮารด ไวสเซอร ใชแนวทางวาดวยเงอนไขชวตขางตนสงเคราะหผสมผสานระหวางงานเชงทฤษฎกบการนำาไปปฏบต เขาไมเพยงแตเปนผขบเคลอนแผนการ Godesberg ของพรรค SPD คนสำาคญ หากแตยงอยเบองหลงกฎหมายสงคมสงเคราะห (Social Assistance Act) และรายงานรฐบาลหลายฉบบทเกยวของกบความยากจนและความมงคง

ความคดของเขายงถกเอยถงในแผนการฮมบรกของพรรค SPD ใน ค.ศ. 2007 ในสวนทเกยวของกบการเรยกรอง “ความเทาเทยมกนในการกระจายรายได ความมงคง และอำานาจ” และคำาแนะนำาเรองการมสวนรวมและการมโอกาสชวตทเทาเทยม

45

เหนอทรพยสน) ซงเปนคณลกษณะสำาคญของสงคมประชาธปไตยสมยใหม เหนอสงอนใด เปนเรองทไมเปนธรรมถาเราจะเขาใจวาความเทาเทยมคอหลกการเดยวทกำาหนดแนวทางการกระจายจดสรร (ความมงคง)

ผลงานและความตองการคอสองมาตรวดทเหลอตามแตประเภทของสงของและทรพยากรทถกกระจายจดสรร คำาถามทตามมาคอ มาตรวดทงสองจะใหความชอบธรรมแกความไมเทาเทยมกนไดหรอไม

3.2��ความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงาน�(Performance-based�Justice)

สำาหรบคนสวนใหญ หลกการวาดวยความยตธรรมทเหมาะสมทสดควรสอดคลองกบความคดทวาความแตกตางของการกระจายจดสรรนนชอบธรรมเพราะมนองกบหลกความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงาน หรอทเรยกวาหลกสมรรถนะ (performance principle) หลกดงกลาวยนกรานวาผลสำาเรจทเหมอนกนและผลสำาเรจทไมเหมอนกนควรไดรบการปฏบตตางกน ตวอยางยอดนยมทสะทอนหลกความยตธรรมขางตนคอการเรยกรอง “คาจางทเทาเทยมสำาหรบงานทเทาเทยม”

อยางไรกตาม มกจะทราบกนดวาไมงายทจะตดสนประเมนสมรรถนะผลงานหรอความดความชอบ มนเหมอนกนกบ[การวด]ผลลพธอนเกดจากกจกรรมบางอยางหรอไม หรอ[ตองนบรวม]ความพยายามอตสาหะเขาไปดวย อนไดแก ความพยายามและการลงแรงเพอแลกกบการบรรลกจกรรมนนๆ นอกจากน พรสวรรคจะมผลมากนอยแคไหนตอการประเมนสมรรถนะ สมควรหรอไมทเราจะใหรางวลตอบแทนพรสวรรคบางเรอง เชน พรสวรรค

ตวอยาง: รายไดทเทาเทยมสำาหรบงานทเทาเทยม

“เพอทจะหกลางอคตทตตรามน สงคมประชาธปไตยมองวาการกระจายจดสรรสงของและทรพยากรทแตกตางคอสงทชอบธรรมเสมอมา ตราบใดทมนอยบนพนฐานของความตองการหรอสมรรถนะผลงานทเฉพาะเจาะจงบางอยาง หรออยบนความแตกตางในการบรรลบางอยางทรบร เขาใจ และประเมนได” (Thierse 2005: 14)

สมรรถนะผลงานจะถกวดอยางไร

46

ทมมาแตกำาเนดซงดงนนแลวไมไดเกดจากการขวนขวายไดมนมา

ผลจากแบบสำารวจและการทดลองระบวาคนสวนมากเขาใจวาสมรรถนะ/

ผลงาน (หรอความสำาเรจ) ประกอบไปดวยปจจยสามอยางรวมกนอนไดแก ผลลพธ ความพยายาม และพรสวรรค โดยผลลพธและความพยายามคอสองปจจยทสำาคญทสด

ในทางกลบกน คนสวนมากมองวาพรสวรรคสวนบคคลเกยวของกบการประเมนสมรรถนะโดยรวมกตอเมอมนถกพจารณารวมกบความพยายาม2 อยางไรกด เราสามารถวดหรอตดสนระดบความทมเท ความพยายาม และความขยนเพยงแคมองจากภายนอกได

เปนทประจกษชดวาไมใชเรองงายทจะใชหลกการสมรรถนะไดอยางสมำาเสมอ ทางแกทงายทสดคอการปลอยใหตลาดเปนผนยามสมรรถนะ ทวา ทางแกนมผลกระทบของมน นนคอ ตลาดไมไดเหนคาสมรรถนะในแง

2 ดบทท 4 ในหนงสอของ Miller (2008) สำาหรบเนอหาทนาสนใจเกยวกบทศนคตโดยรวมตอความคดเรองความยตธรรม

“มเพยงพระเจาซงทรงทราบถงความลบในหวใจของมนษยเทานนทจะสามารถกระจายจดสรรทจำาเปนได ถาหากมนษยปถชนตองทำาแทนละ กลไกการกระจายจดสรรจะถกกลมกอนอำามาตยชนชนสง (aristocrat) (ดงชอทพวกเขาใชเรยกตนเอง) ชงยดครองไปกอน พรอมกบความคดตายตวทกำาหนดวาอะไรดทสด สมควรทสด และไมแยแสตอคณลกษณะทหลากหลายของเพอนพลเมองของเขา” (Walzer 2006)

สมรรถนะผลงาน: ผลลพธ ความพยายาม และพรสวรรค?

การประเมนสมรรถนะโดยตลาด...

“อนคำาวาสงจำาเปน ขาพเจาเขาใจวามนไมเพยงหมายถงสนคาทจำาเปนอยางยงยวดตอการดำารงชวต แตยงรวมไปถงอะไรกตามทเมอขาดไปแลวจะทำาใหคนทนาเชอถอมชวตทไมเหมาะสมตามมาตรฐานจารตประเพณของประเทศหนงๆ แมวาเขาจะอยในชนชนลางทสดกตาม” (Smith 1978 [1776]: 747)

...มกมงใหความสำาคญไปทผลลพธเปนหลก

47

ของความพยายามและความกระตอรนรนของตวบคคลเสมอไปตรงกนขาม ตลาดมงใหความสำาคญไปทผลลพธเปนหลก ดวยเหตน

ความแตกตางดานรายไดทเรามกมองวาชอบธรรมบนฐานของศกยภาพสมรรถนะของแตละคนมกจะตำากวาความแตกตางทเกดขนจรงมาก (Miller 2008: 112)

ไมเพยงเทานน ยงมปญหาขนมลฐานมากกวา กลาวคอ กจกรรมหลายอยาง โดยเฉพาะอยางยง กจกรรมภายในครอบครว ไมไดรบคาตอบแทน (การดแล เลยงบตร ใหอาหาร) เนองจากกจกรรมดงกลาวตกเปนภาระของผหญงอยางไมสมสดสวน จงเกดความอยตธรรมขนสองดานคอ

1. กจกรรมทกระทำาโดยคนหลายคนไมไดรบคาตอบแทน2. ผไดรบผลกระทบมากกวาใครจากความอยตธรรมนคอ ผหญง

การใชหลกการความยตธรรมในลกษณะขางตนยงผลประจกษชดเมอเราพจารณาเรองการประกนการวางงานและเงนบำานาญ ตวอยางทงสองสะทอนวา ระดบของสทธประโยชนทไดรบขนอยกบระดบของเงนสมทบทสะสมมาในอดต ในกรณของเงนบำานาญนนหมายถงเงนสมทบทบคคลหนงลงแรงมาทงชวต ในขณะทกรณของสทธประโยชนจากการประกนการวางงานถกกำาหนดโดยคาจางเฉลยขณะบคคลเปนลกจางในปทผานมา

ในกรณของระบบประกนสขภาพ ความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงานถกนำาไปใชอยางมขอจำากด กลาวคอ การจดสรรบรการดานสขภาพบนฐานของผลงานมขนสวนหนงเพราะการดำารงอยของแผนประกนสขภาพเอกชนทถกตองทางกฎหมาย ซงในดานหนงนนขนอยกบคาจาง3

หลกการความยตธรรมขางตนยงถกใชในระบบการศกษา/ฝกวชาชพ คนทจะไดรบสทธประโยชนสงสดคอคนทผานเกณฑดานสมรรถนะเทานน พวกเขาจงจะสามารถเขาถงการศกษาภาครฐ/การฝกวชาชพตอไปได ทวา เมอ

3 เนอหาสวนหนงของบทท 7 เจาะลกรายละเอยดเกยวกบขอถกเถยงวาดวยการใชหลกการความยตธรรมในดานตางๆ ของรฐสวสดการ

ปญหา: ตลาดไมไดพจารณากจกรรมทเกยวของทงหมด

การใชหลกการสมรรถนะผลงาน: การประกนการวางงานและเงนบำานาญ

การประยกตใชหลกการในระบบการศกษา

48

เทยบกบดานอนๆ ทเราพจารณาไปกอนหนาน รายรบถอเปนตวชวดสมรรถนะ ในขณะทระบบการศกษา/ฝกวชาชพใชคะแนนและผลสอบภาคปลายเปนหลกในการกำาหนดวาใครสามารถเขาถงสทธประโยชนไดตอไป

3.3��ความยตธรรมบนฐานของความตองการ�(Needs-based�Justice)

ความยตธรรมบนฐานของความตองการคอสงทคารล มารกซ เรยกรองเมอยามทเขาโตแยงแผนการโกธา (Gotha Programme) วา “จากการทคนหนงจะไดรบบนฐานของความสามารถของเขา สการทคนหนงจะไดรบบนฐานความตองการของเขา!” อยางไรกตาม มารกซไมไดมองวาหลกการขางตนคอพนธกจทางการเมอง ในทศนะของมารกซ หลกการดงกลาวจะกลายเปนจรงขนมาเองเมอสงคมคอมมวนสตพฒนาสขนปลาย เพราะมนเปนผลจากการทแนวคดเรองความยตธรรมกลายเปนสงทมมากมายเกนพอในสงคม

เราจะทำาความเขาใจความตองการหรอความอยากอยางไรเพอใหมนเปนรากฐานทเหมาะสมสำาหรบการแจกจายสงของในสงคมสมยใหม มนอาจจะมความหมายเหมอนกบความปรารถนาของปจเจกกเปนได กลาวคอ หลายคนอาจจะรสกวาตนเองตองการจะมบานพกตากอากาศพรอมสวนมโหฬารรอบๆ อยางไรกตาม การนำาเกณฑดงกลาวไปใชจรงจะเผชญกบขอจำากดอยางรวดเรวเนองจากทรพยากรไมเพยงพอ

ในอกดานหนง เราสามารถเลอกทจะเขาใจวาเงอนไขทจำาเปนสำาหรบชวตทดในระดบทพอเหมาะในสงคมหนงๆ คอความตองการ อดม สมธ (Adam Smith) เคยนำาเสนอแนวคดวาดวยสงทจำาเปน (เขาเรยกมนวา “สงจำาเปน (necessaries)”) ซงสอดคลองกบตรรกะขางตน ดงน

เปาหมายพนฐานของความยตธรรมบนฐานของความตองการจงครอบ คลมบรรดาสงจำาเปนพนฐานในระดบทเพยงพอ โดยเฉลย หรอขนตำา กระนน แมวาการนยามขางตนยอมหมายความวาความตองการพนฐานไมไดครอบ คลมบานพกตากอากาศทไดกลาวไปกอนหนาน เรากยงไมมเสนททำาใหเรา

“จากการทคนหนงจะไดรบบนฐานของความสามารถของเขา สการทคนหนงจะไดรบบนฐานความตองการของเขา!”

ความปรารถนาของปจเจกคอมาตรวดเชนนนหรอ

ความตองการ: อะไรกตามทจำาเปนตอชวตทดพอควร

ปญหาประการแรก: เสนแบงประเภทวตถ

49

แบงประเภทวตถ [ท(ไม)จำาเปน] อยางชดเจนและรวดเรว อะไรเลาคอสงของทจำาเปนตอการมชวตทดในระดบทพอเหมาะ ไมตองสงสยวามนยอมขนอยกบสภาวการณในแตละสงคมทแตกตางกน ทกวนน โทรศพท โทรทศน และอนเทอรเนตถอไดวาเปนสงจำาเปนพนฐานในขณะทมนไมใชเลยในอดตจวบจนกระทงชวงทศวรรษ 1960

ทวาไมเฉพาะเพยงแตการเปลยนแปลงเชงเทคโนโลยและวถชวตเทานนททำาใหเกดปญหาหรอจำาเปนตองมการปรบแก คำาถามตอมาคอ เราจะทำาอยางไรกบบรรดาผคนทตองการสงจำาเปนจรงๆ ซงความจำาเปนของเขาไมไดเปนผลมาจากเคราะหราย อบตเหต หรอมลเหตอนๆ ทเขาไมไดมสวนรบผดชอบเลย กลาวอกนยหนงคอ เราจะทำาอยางไรกบคนทเปนตนเหตใหตนเองตกอยในสภาวะอนนาเศราอยางไมมขอแกตว ความรบผดชอบของรฐในกรณนจะยงเหมอนกบกรณของเหลาผคนทเดอดรอนซงไดพยายามทกวถทางเพอใหรอดพนจากความยากลำาบากหรอไม

การนำาหลกความยตธรรมบนพนฐานความตองการไปปฏบตจรงจะยงยากขนอกเมอเผชญกบสภาวะทสงของทจำาเปนนนไมอาจจดสรรแบงปนได ยกตวอยางเชน การบรจาคอวยวะ คำาถามคอ คณจะใชอะไรตดสนวาใครจะเปนผรอดชวตจากการปลกถายอวยวะภายใตบรบททวามคนมากกวาหนงคนตองการอวยวะดงกลาว

เหนไดชดเจนวาความคดพนฐานของความยตธรรมบนฐานของความตอง การโดยพาดพงถงการมชวตทดในระดบทพอเหมาะนนสอดคลองกบความคดทนำาไปสการนบรวมใหหลกการรฐสวสดการเปนสวนหนงในรฐธรรมนญเยอรมน ดงนนจะเหนไดวาการนำาหลกการไปปฏบตจรงมกจะไมใชเรองงาย

อยางไรกด หลกการขางตนทำางานไดจรงในหลายมตสำาคญของรฐสวสด-การเยอรมน โดยเฉพาะอยางยงในระบบประกนสขภาพซงคอนขางชดเจน สวนใหญแลว การดแลรกษาผปวยนนสอดคลองกบความตองการทจำาเปน แมวาในบางดาน จะประสบกบขอจำากดอนเกดจากหลกความยตธรรมบนฐานของผลงาน

หลกการความยตธรรมบนฐานของความตองการสะทอนออกมาเปนรป­

ปญหาประการทสอง: ความรบผดชอบของรฐสนสดตรงไหน

ปญหาประการทสาม: เราจะแจกจายสงของทไมสามารถจดสรรแบงปนไดอยางไร

ความยตธรรมบนฐานของความตองการในฐานะของสงทสะทอนหลกการรฐสวสดการ

การนำาหลกการไปปฏบตในระบบประกนสขภาพ

ALG II: หลกการการประกนขนพนฐาน

50

ธรรมชดเจนเมอเราพจารณาสงทเรยกวา สทธประโยชนจากการวางงาน II (unemployment benefit II หรอ Arbeitslosengeld II—ALG II) ซงมาแทนทเงนอดหนนรายได ความคดพนฐานในกรณนคอการประกนขนพนฐานทมงใหทกคนมมาตรฐานการใชชวตขนตำาทเหมาะสม

การนำาหลกการไปปฏบตยงประสบความยากลำาบากอยางชดเจนในกรณน ระดบสทธประโยชนทไดรบกลายเปนประเดนขอถกเถยงอนเผดรอนอยเสมอ ฝายหนงมองวาระดบสทธประโยชนนนตำาเกนกวาจะประกนมาตรฐานการใชชวตทเหมาะสม ในขณะทอกฝายกลบมองวาสทธประโยชนนนสงเกนไปจนสงผลใหคนไมมแรงจงใจทจะออกไปหางานทำา

อยางไรกด โดยพนฐานแลว ขอโตแยงของฝายหลงไมไดเกยวของกบความยตธรรม หากแตผกโยงกบเรองประสทธผล อนง ศกดศรความเปนมนษยไมสามารถถกตดสนเชงคณภาพบนพนฐานของประสทธผลได ไมวาจะประเภทใดกตาม หากกลาวอยางเครงครดแลว ขอถกเถยงควรเกยวของกบระดบของสทธประโยชนวามนเพยงพอหรอไมตอการเออใหคนหนงสามารถมสวนรวมในชวตทางการเมองและสงคม

3.4��ความเทาเทยมทางโอกาส�(Equality�of�Opportunity)

โอกาสทเทาเทยมคอหลกการทสทเกยวของกบหลกความยตธรรม มนมลกษณะสำาคญประการหนงทโดดเดนและตางไปจากหลกการสามประการทกลาวมาคอ ความเทาเทยมกนทางผลลพธ ความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงานหรอความดความชอบ และความยตธรรมบนฐานของความตองการ ซงขดแยงกนในหลายสถานการณ

ในทางตรงกนขาม ความเทาเทยมทางโอกาสไมเพยงแตจะชวยใหหลกการความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงานหรอความดความชอบสอดคลองกบความเทาเทยมกนทางผลลพธ มนยงเปนเงอนไขทจำาเปนตอการนำาหลกการทงสองไปปฏบตจรงดวย แตกอนอนขอเรมตนดวยประเดนทสำาคญทสด

ประเดนขอถกเถยงอนละเอยดออน: ระดบความตองการ

ศกดศรความเปนมนษยไมสามารถตดสนเชงคณภาพกนได

โอกาสทเทาเทยม: หลกการรอบดานหลากมต

โอกาสทเทาเทยม: เงอนไขเบองตนของหลกการสมรรถนะ

51

ลกษณะสำาคญอยางแรกของความเทาเทยมทางโอกาสททำาใหมนแตกตางจากหลกการอนๆ คอ มนพาดพงถงสงของบางชนด หลกการนไมไดเกยวของกบการจดสรรกระจายสงของและทรพยากรโดยทวไป มนระบอยางชดเจนวามนเกยวของกบการจดสรรกระจายสงทเรยกวาโอกาสอยางเทาเทยม กลาวอกนยหนงคอ สนามการแขงขน

หากความเทาเทยมกนทวานไดรบการประกนแลว ความไมเทาเทยมกนในการกระจายรายได สถานะ และสงตางๆ ทเปนผลทตามมากถอไดวาเปนธรรม ดวยเหตน หลกการสมรรถนะผลงานจงใชการไดเพราะทกคนมเงอนไขแรกเรมเหมอนกนหมด คำาถามคอ อะไรเลาทเปนเงอนไขเรมตนสำาหรบชวตทสามารถกำาหนดตนเองได ซงแตแรกเรมนนถกกระจายอยางไมเทาเทยมทงในหมคนทตางกนและในชวงชวตทตางกนของแตละคน ผลทตามมาคอความไมเทาเทยมกนทางโอกาส ยกตวอยางเชน ความแตกตางของความสามารถทตดตวมาแตกำาเนด โอกาสทตางกนทผปกครองมอบให บทบาททางเพศสภาพทไดรบมอบหมาย เสนทางการศกษาและการฝกวชาชพทตางกน

ในกรณของความเทาเทยมทางโอกาส ปญหาทคนหนงจะประสบคอ แมวาสถานการณของเขาจะมลกษณะของการไดรบโอกาสทเทาเทยมแลวกตาม มนอาจจะกลบกลายเปนสภาวะทไมเทาเทยมอยางรวดเรว ดงนน ทฤษฎสมยใหมวาดวยความเทาเทยมทางโอกาสจงพยายามผลกดนสงทเรยกวา “ความเทาเทยมในการมโอกาสชวต (equality of life chances)” แนวคดดงกลาวมองวาความยตธรรมไมใชเรองทรฐจะเขาแทรกแซงเพยงครงเดยวเทานน แตยงหมายถงการแกไขอยางตอเนองเพอสรางและสบสานความยตธรรมใหดำารงอย

ทวาเรายงเผชญกบอกปญหาหนงคอ เราตองจดสรรกระจายสงใดบางเพอใหบรรลความเทาเทยมทางโอกาส มขอเสนอหนงใหเราเชอมโยงมนเขากบสาเหตของความไมเทาเทยมกน กลาวคอ สถานการณชวตทไมเทาเทยมอนเกดจากความมงหมายของปจเจกไมไดสรางความชอบธรรมใหแกการแทรกแซงของรฐ

ในทางกลบกน ความเหลอมลำาไมเทาเทยมทเปนผลมาจาก “การคดสรร

ประเดนอางอง: ระดบสนามการแขงขน (a level of playing field)

ปจจยใดบางทกระทบเงอนไขแรกเรม

ความเทาเทยมในการมโอกาสชวต

การแยกแยะความแตกตางในเรองสาเหต: เจตจำานงของปจเจก...

...หรอ “การคดสรรทางธรรมชาต (nature’s lottery)”

52

ทางธรรมชาต” หรอทไมไดเปนผลมาจากพรสวรรคหรอความสามารถ สมควรมสทธไดรบคาชดเชยจากรฐ ในเชงหลกการ การแยกแยะขางตนนดจะเปนไปไดจรง ทวาในเชงปฏบตแลว การแยกแยะอยางชดเจนระหวางสาเหตทเปนธรรมและไมเปนธรรมของความเหลอมลำาแทบจะเปนไปไมไดเลย

ดวยเหตนจงมขอเสนอจากอกฝายทเนนความสำาคญไปทการจดสรรกระจาย “สมรรถภาพ” กลาวคอ ทกคนควรไดรบการสงเสรมใหมความสามารถทจะเออใหเขาอยในจดทสามารถจะดำาเนนตามแผนการชวตทวางไวได เพอรบประกนโอกาสชวตของปจเจกบคคล นโยบายทางสงคมไมควรมงลดความเหลอมลำาในภายหลง ทวา หนงในพนธกจสำาคญของรฐสวสดการควรจะเปนการทำาใหทกคนมชองทางทจะรอดพนจากสภาวะเสยเปรยบทางสงคมหรอแมกระทงการกดกนโดยไมสมครใจและถาวร

เนองจากเงอนไขแรกเรมทเปนธรรมคอสงทสำาคญมากภายใตหลกการความยตธรรมน จงไมตองสงสยวานโยบายการศกษา/ฝกวชาชพคอหนงในประเดนทสำาคญของการนำาหลกการไปปฏบตจรง การกระจายสทธประโยชนสาธารณะ ไมวาจะเปนศนยรบเลยงเดกในชวงกลางวนสำาหรบผปกครองททำางานเตมเวลา (ในเยอรมนเรยกวา “Kitas”) หรอการฝกวชาชพ แสดงใหเหนวารฐมองวาเปนหนาทของรฐในการทำาใหทกคนเขาถงการศกษา/ฝกทกษะ

ผลการวจย เชน ผลการศกษา PISA ทเผยแพรเมอไมกปทผานมา สะทอนใหเหนวาความเทาเทยมกนทางโอกาสยงเปนสงทเปนจรงไดยากในระบบการศกษา/ฝกวชาชพในเยอรมน (ดบทท 7.5: การศกษา/ฝกวชาชพ)

“ในดานหนง แมจะเสยงกบการละเมดหลกการความเทาเทยม เราตองยอมใหการจดสรรกระจายทรพยากรในชวขณะหนง […] คำานงถงความทะเยอทะยาน (ambition-sensi-tive) […] แตในทางกลบกน เราตองไมปลอยใหการจดสรรกระจายทรพยากรในชวขณะใดกตามถกกำาหนดโดยความแตกตางดานความสามารถในการสรางความแตกตางทางรายไดในระบบเศรษฐกจแบบเสรในหมคนทมความทะเยอทะยานเหมอนกน หรอทเรยกวา คำานงถงตนทนชวต (endowment-sensitive)” (Dworkin 1981: 311)

“สมรรถภาพ”

มตทสำาคญของโอกาสทเทาเทยม: นโยบายดานการศกษาและการฝกวชาชพ

เยอรมน: โอกาสไมเทาเทยม—ดบทท 7.5: การศกษา/

ฝกวชาชพ

53

3.5�บทสรป

เอยรฮารด แอปปเลอร พยายามทำาความเขาใจประเดนปญหานใหเปนทประจกษยงขนวา “ในทางการเมองแลว ไมสมเหตสมผลทจะชประเดนเรองความยตธรรมทางสงคมโดยสมบรณ (absolute social justice) ใหเปนปญหา มนไมดำารงอยจรง” (ดบทท 3.6: สวนเพมเตม: เอยรฮารด แอปปเลอรกบแนวคดเรอง “ความยตธรรม”)

การดำาเนนการเพอบรรลแนวคดเรองความยตธรรมอยางเดยวและทำาใหการเมองและสงคมในทกดานสอดคลองกบแนวคดดงกลาวไมเพยงแตจะเปนสงทเลอนลอยไปจากความเปนจรง หากแตยงไมเปนประชาธปไตยอยางรายแรงอกดวย ขอเทจจรงมอยวาคนเรามกมมมมองวาอะไรเปนธรรมแตกตางกนไป

ขอถกเถยงเกยวกบหลกการทตางกนแสดงใหเหนวา ระดบความสำาคญทตางกนยอมขนอยกบหลกความยตธรรมหนงๆ ในแนวนโยบายทตางกน กระนนกตาม การเมองจำาเปนตองมเขมทศชนำาทศทางยามทตองตดสนใจทางการเมอง

แอปปเลอร: ไมมสงทเรยกวาความยตธรรมทางสงคมโดยสมบรณ

การเมองจำาเปนตองมเขมทศ

ความยตธรรมทางสงคม: พนธกจสำาคญของการเมอง

สำ�หรบสงคมประช�ธปไตยแลว เนอห�ทกล�วม�ทงหมดมคว�มหม�ยว�อย�งไร• ศกดศรทเทาเทยมและโอกาสทเทาเทยมในเรองการกำาหนดชวตตนเองและการมสวน

รวมทางการเมองจำาเปนตองมการกระจายจดสรรทรพยากรในสงคมอยางเปนธรรม• เราสามารถถกเถยงประเดนปญหาเรองการกระจายจดสรรทเปนธรรมบนฐานคดของ

หลกการสประการอนไดแก ความเทาเทยม ความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงานหรอความดความชอบ ความยตธรรมบนฐานของความตองการ และความเทาเทยมทางโอกาส

• เราตองใหความสำาคญกบหลกการเหลานแตกตางกนไปตามประเดนปญหาทตางกน ความเทาเทยม ความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงานหรอความดความชอบ และความยตธรรมบนฐานของความตองการกลายเปนขอจำากดของกนและกน ความเทาเทยมทางโอกาสเปนหลกการทรอบดานและครอบคลมหลายมต มนเปนเงอนไขสำาหรบการนำาหลกการอนๆ ไปปฏบตจรง โดยเฉพาะอยางยงความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงานหรอความดความชอบ

54

3.6��สวนเพมเตม:�เอยรฮารด�แอปปเลอร�กบแนวคดเรอง�“ความยตธรรม”

“คำาพรำาสอนทเรามกจะไดยนอยเสมออาจจะเปนเรองจรง นนคอ เราไมสามารถนยามความยตธรรมได ไมสามารถรบประกนมนได ไมสามารถวดได และเหนอสงอนใด ไมสามารถบงคบใชในโลกแหงความเปนจรงได บทลงโทษโดยผพพากษาสำาหรบความผดฐานพยายามฆานนเปนธรรมหรอไม คำาตอบขนอยกบมมมองทตางกนของฝายอยการฟองรองและทนายของผตองหา แมกระทงขอถกเถยงกนอยางมเหตผลวามการพยายามฆาขนจรงหรอไมกเกดขนไดเชนกน ศาลชนสงขนไปจะกลบคำาตดสนทเปนธรรมหรอไม ขอมลประจำาปจะถกตองหรอไมนนสามารถถกตรวจสอบ คดคำานวณใหม และตดสนได สงทเปนธรรมอยางสมบรณไมสามารถทำาได เพอพยา-ยามฟงความอยางเปนกลาง เราตองพงคนทสามารถคาดคะเนและหยงรวาเกดหรอไมเกดอะไรขน ความยตธรรมโดยสมบรณ โดยปราศจากขอกงขาใด เปนสงทเปนไปไมไดในโลกมนษย

ขอสงเกตขางตนยงดสมเหตสมผลเมอนำามาพจารณาสงทเรยกวา ‘ความยตธรรมทางสงคม’ เราไมมวนบรรลมนไดเพราะเราจะไมสามารถตกลงรวมกนไดวามนคออะไร การกระจายรายไดทเปนธรรมยอมตางกนมากหากมองจากมมมองของชางไมอสระและผทกำาลงรบสทธประโยชน Hartz IV [สทธประโยชนสำาหรบคนวางงานระยะยาว หรอทมชอเรยกอยางเปนทางการวา unemployment benefit II—ดเนอหาในสวนกอนหนาน] หรอจากมมมองของผอำานวยการธนาคารออมทรพย หรอผชวยเลขานการในรฐบาล

โดยรวมแลว ทกคนเหนพองกนวาความยตธรรมอยางสมบรณ ซงมความหมายในทำานองวาทกคนททำางานทกชนดไดรบคาตอบแทนเหมอนกน

เอยรฮารด แอปปเลอร เกดเมอ ค.ศ. 1926 นอกเหนอจากบทบาททหลากหลายแลว เขาเปนสมาชกรฐสภาและรฐมนตร รวมไปถงดำารงตำาแหนงประธานคณะกรรมาธการคณคาพนฐาน (Basic Values Commission) ของพรรค SPD ระหวาง ค.ศ. 1973 ถง 1992

งานเขยนเพมเตมErhard Eppler (2009), Der Politik aufs Maul geschaut, Verlag J. H. W. Dietz, Bonn.

55

หมด นนไมเปนธรรมหรอสงผลดตอเศรษฐกจ ทวา เปนเรองยอมรบไดหรอไมทสมาชกกรรมการบรษทบางคนมรายรบมากกวาผใชแรงงานมทกษะถงยสบเทา รอยเทา หรอแคหาเทาเทานน เมอสามสบปทแลว คาจางสำาหรบผอำานวยการโดยทวไปเคยสงกวาเปนยสบเทา ในขณะเดยวกน มกรณตวอยางจำานวนมากทสงกวาเกนรอยเทา บอยครงคำาอธบายทมกอางกนคอ ‘ความรบผดชอบทใหญหลวงอยางเทยบกนไมได’ อยางไรกด ทำาไมนายก­รฐมนตรของเยอรมนจงมรายไดเพยงเศษเสยวของสงทผอำานวยการธนาคารกลาวอางวาคอ “สทธประโยชนทสมเหตสมผล” นายกรฐมนตรแบกรบความรบผดชอบทเบากวาเชนนนหรอ จงไมใชเรองแปลกทบรรดานกเศรษฐศาสตรผทรงปญญาจะคอยบอกใหเราเลกพลามเกยวกบความยตธรรมและยอมรบสงทตลาดกระจายจดสรรใหผคนเสย ถาตลาดตองการคนทำางานไรทกษะในจำานวนนอยกวาคนทกำาลงหางาน คาจางกจะยงตำาลง และถามคนจำานวนนอยทจะมความสามารถเปนผจดการได คาจางกจะเพมขน สงทตลาดกำาหนดนนไมคลมเครอทวาแมนยำา เปลาประโยชนทจะพลามบนเรองน

ไมวาอะไรจะเกดขน ตลาดใหรางวลแกคนทขยนและมความสามารถ ในขณะทมนลงโทษคนขเกยจและเฉอยชา

อยางไรกตาม สมมตฐานขางตนจะฟงขนกสำาหรบคนทยนกรานวาทกสงทกอยางสามารถแสดงผล นยาม และวดตดสนไดเปนตวเลขทางวทยาศาสตรทงหมด แตคนเรายงมความรสก ความหวง และความตองการอกดวย นอกจากน เขายงมความตองการทนอกเหนอไปจากการกนการดม อนไดแก ความตองการการยอมรบ ความสนใจ ความมนคง และความยตธรรม มสงทเรยกวา ‘ความหวกระหายความยตธรรม’ เราอาจจะไมเจอคำานในนพนธอนคมคายวาดวยธรรมชาตของความยตธรรม หากแตมนแฝงฝงในความหมายของความไมเปนธรรม[ในชวตประจำาวน]เสยมากกวา จรงอยทความรสกทวานเปนเรองอตวสยและถกแสดงออกมาแตกตางกนไปในแตละคน กระนน มนกเปนความรสกทรนแรง เปนพนฐาน และไมมอะไรทำาลายได มนชวยทำาใหผคนดำาเนนชวตตอไปได และถามนถกละเมด มนษยชาตกถกละเมดดวย

56

เราสามารถสมผสไดถงความไมเปนธรรมทวานตงแตวยอนบาลหรอวยประถมศกษา ครทไดชอวาไมเปนธรรมเพราะเอาแตสนใจเดกคนหนงมาก กวาคนอนๆ มกจะสญเสยอำานาจทชอบธรรมของตนไป อยางไรกตาม นาสนใจวามนษยคอสงมชวตเดยวทสามารถพฒนาความรสกชอบพอเดกทมสเนห ฉลาด และมไหวพรบ มากกวาเดกทขเกยจ อวน และไมนาสนใจ

เมอเดกเตบโตขน พวกเขาตระหนกวาไมมอะไรทเปนธรรมอยางสมบรณในโลกน กลาวอยางตรงไปตรงมาคอ รอบๆ ตวมสงทไมเปนธรรมตางไปจากสงทพวกเขาคดวามนควรจะเปนเตมไปหมด ยกตวอยางเชน พสาวคนโตมกจะมขออางเทยวดกอยเสมอ ทำาไมหลอนถงมหนงสอเลมนนหรอจกรยานคนน ทงทหลอนยงจนไมมเวลามาชวยงานทสวนเลย

แมกระทงในโรงเรยนประถม เดกๆ ตางตองยอมรบขอเทจจรงทวาพอของเพอนพวกเขาขบรถยนตเบนซในขณะทพอของตนขบ[โฟลค]กอลฟรนดกดำาบรรพ หรอเพอนของพวกเขาไดเรยนขมาในขณะทพวกเขาไมมโอกาสไดเรยนแมจะคลงไคลมาเพยงใดกตาม พวกเขาคดวามนไมเปนธรรมแตกไมไดทำาใหเลกเปนเพอนกน ถงกระนน พวกเขาคงโกรธจนเลอดขนหนาถาหากแมของเพอนบอกพวกเขาใหเลกมาเทยวเลนกบลกของหลอนเสยท โดยหลอนยกเหตผลทวาพวกเขา ‘ดไมพอ’ เดกๆ เหลานเรยนรวาพวกเขาจำาเปนตองและสามารถใชชวตอยกบความไมเปนธรรมระดบหนงใหได แตตองมขดจำากด

สงคมทำางานแบบเดยวกน สงคมเรยนรทจะใชชวตอยกบความยตธรรมทงทเลกนอยและไมเลกนอย ไมใชทกคนจะไดสงทตนตองการในชวต โดยธรรมชาตแลว เศรษฐเงนลานยอมมชองทางใหลกสาวเตรยมพรอมรบมอกบขอสอบมากกวาลกสาวของคนเกบขยะ แตฝายหลงจะโกรธหากเขารสกวาลกสาวของมหาเศรษฐสอบผานเพยงเพราะครไมอยากจะขดใจคณพอทรงอำานาจของหลอน ความอยตธรรมเชนนนไมอาจยอมรบได

ในเชงการเมองแลว เปลาประโยชนทเราจะมาหวรอนเกยวกบความยต-ธรรมทางสงคมโดยสมบรณ มนไมดำารงอย สงทสำาคญทางการเมองคอเสนแบงวาอะไรคอความอยตธรรมทยอมรบไดและยอมรบไมไดมากกวา ในโลก

57

ความเปนจรงไมมใครโกรธแคนเมอผจดการมรายไดคดเปนยสบเทาของคนงาน ทวาเมอตวเลขเพมสงเปนสองรอยเทา คนสวนใหญจะรสกวามนเปนเรองทเกนจะทน โดยเฉพาะอยางยงเมอผจดการคนนไลคนงานจำานวนหนงออกเพอเพมผลตอบแทน ฉนใดกฉนนน เลขานการคงไมตดใจอะไรทหวหนาของพวกเขาไดเงนเดอนมากกวา แตเมอพวกเขาพบวาหวหนาใชประโยชนจากชองโหวทางกฎหมายจายภาษนอยกวาพวกเขา เมอนนพวกเขาจงเรมโกรธแคนขนมา

ในเยอรมนยคปจจบน หนงในสามของประชากรมองวามความไมเปนธรรมดำารงอยในสงคม และคนสวนใหญกงขาวาสถานการณจะคลคลายดขน แนนอนวามการลำาเสนแบงระหวางความอยตธรรมทยอมรบไดและยอมรบไมไดไปแลว ไมใชเรองบงเอญทผลการสำารวจความคดเหนใน ค.ศ. 2008 ออกมาเชนน ในขณะทยคแหงการคลงลทธตลาดเสรสดโตงสนสดลง ภยอนตรายกำาลงรออยเบองหนาเมอคนจำานวนมากตางกนดาเรองความอยต-ธรรม ไมเพยงแตคนจนหรอคนทเสยเปรยบในสงคม แตแทบจะทกคนทไมไดคดวาตนเองเปนคนรวย ไมมสงคมใดทจะสามารถฝนทนสภาพดงกลาวไดนาน ความยตธรรมทางสงคมจงไมใชแคเรองทพวกโรแมนตกทางสงคมหมกมน แตมนเปนพนธกจการเมองทสำาคญ อนทจรง มนเปนพนธกจ การ-เมองทตองดำาเนนตอไปเรอยๆ ไมมวนสนสด (Eppler 2009: 47–50)

58

บทท�4��องคประกอบ�โครงสราง�และสถาปตยกรรมของรฐสวสดการ

องคประกอบทสำาคญของรฐสวสดการเยอรมน เชน เงนบำานาญและประกนการวางงาน มมารวมศตวรรษแลว ตลอดระยะเวลาดงกลาวแทบไมมการเปลยนแปลงกฎระเบยบทเกยวของหรอเปลยนแปลงเพยงเลกนอย ผลลพธหนงทเปนไปได แมวามนจะไมอาจหลกเลยงได คอมกฎและลกษณะมากมายถกมองวาไมสามารถเปลยนแปลงได

เมอพจารณาประเทศเพอนบานจะเหนชดเจนอยางรวดเรววามวธการ อนๆ ในการประกนความมนคงทางสงคม เปนเชนนตอใหวธการตางๆ ทมในทกททพจารณาลวนเหมอนกน อาท การบรการและสทธประโยชนทางการเงนและทางวตถ หากจะเปรยบเทยบกบการสรางบานแลว องคประกอบเหลานสามารถถกใชประโยชนแตกตางกนไปขนอยกบแผนการทวางไว

บานทถกสรางไมเพยงแตมลกษณะทตางกน หากยงสงผลกระทบอยางใหญหลวงตอผอยอาศยดวย เนอหาในสวนถดไปจะอภปรายองคประกอบการกอสรางตามลำาดบเพอแสดงใหเหนถงสถาปตยกรรมทแตกตางกนของรฐสวสดการ บทท 4.3 จะกลาวถงผลกระทบของรปแบบทแตกตางกน

ประเดนหลกในบทน:• อธบายองคประกอบการกอสรางรฐสวสดการ ไมวาจะเปน ภาคบรการ สทธประโยชน

ดานการเงนและสงของ พรอมกบความสำาคญของมนในดานตางๆ ของรฐสวสดการ• แสดงใหเหนถงสถาปตยกรรมของรปแบบรฐสวสดการทหลากหลาย อาท รฐสวสดการ

แบบเสร อนรกษนยม และสงคมประชาธปไตย• ชแจงผลกระทบตอประชากรในแตละสถาปตยกรรมของรฐสวสดการ

รฐสวสดการเยอรมน: ไมใชสงตายตวทเปลยนแปลงไมได

การเปรยบเทยบกบกรณตางประเทศเปนเรองสำาคญ

บทนนำาเสนอองคประกอบการกอสราง สถาปตยกรรม และผลกระทบ

59

4.1��องคประกอบการกอสรางและเครองมอของรฐสวสดการ

นโยบายทางสงคมครอบคลมองคประกอบและเครองมอจำานวนมาก วธการทเหนไดชดของนโยบายทางสงคมคอสทธประโยชนดานการเงน กลาวคอ มการใหสทธประโยชนจากการวางงาน เงนบำานาญ หรอเงนอดหนนการเลยงดบตรแกคนวางงาน คนกนบำานาญ และผปกครองบตร

อยางไรกด รฐสวสดการยงมเครองมออนๆ นอกเหนอไปจากสทธประโยชนดานการเงนหรอเงนโอน ยกตวอยางเชน นโยบายประกนสขภาพทำาใหมการบรการทเขาถงได อาท การวนจฉยโรคและรกษาโดยแพทย นกบำาบด หรอผดแล เชนเดยวกนกบนโยบายดานการศกษา/การฝกวชาชพและนโยบายดานครอบครว เชน การใหการศกษาแกนกเรยนโดยคร การดแลเดกในศนยดแลเดกชวงกลางวนหรอโรงเรยนอนบาล

นอกเหนอไปจากสทธประโยชนดานการเงนและการบรการแลว สทธประโยชนในรปของวตถสงของเปน “องคประกอบการกอสราง” ของนโยบายทางสงคมทสำาคญ ตวอยางหนงคอ การใหยารกษาโรคภายใตกรอบนโยบายประกนสขภาพ

เรายงมสงทเรยกวาเงนภาษและเงนสมทบในกลองเครองมอของนโยบายทางสงคมอกดวย นอกเหนอจากการชวยเหลอดานการเงน สองสงนยงสงผลกระทบดานการกระจายจดสรรและผลในการขบเคลอนนโยบายโดยรวม คำาถามตอมาคอเราจะใชองคประกอบการกอสรางเหลานในดานตางๆ ของรฐสวสดการอยางไร

องคประกอบ: การประกนการวางงานการประกนการวางงานคอรปแบบดงเดมของสทธประโยชนทดแทนรายได

กลาวอกนยหนงคอ มนทดแทนรายรบและมกจะอยในรปของสทธประโยชนดานการเงน

เครองมอแรก: สทธประโยชนดานการเงน (cash benefit)

เครองมอทสอง: การบรการ

เครองมอทสาม: สทธประโยชนวตถสงของ (in-kind benefit)

ในกลองเครองมอ: เงนภาษและเงนสมทบ (tax and contribu-

tion)

สทธประโยชนดานการเงนแบบดงเดม

60

อยางไรกด เกดคำาถามวาจะสมเหตสมผลหรอไมทใหการบรการอนๆ นอกเหนอไปจากสทธประโยชนเงนทดแทนรายรบเพอชวยใหคนทวางงานมโอกาสไดรบการจางงานมากยงขน ในหลายประเทศ การจดการฝกอบรมวชาชพและการพฒนาฝมอในขนตอไปไดกลายมาเปนสวนประกอบทสำาคญของการบรการในสำานกงานสนบสนนการจางงาน กระนนกตาม แตละประเทศมสทธประโยชนและทรพยากรทประกอบสรางเปนงบประมาณการประกนการวางงานแตกตางกนไปในเชงคณภาพ ดวยเหตน เราจงไมควรลดทอนการประกนการวางงานใหเปนแคสทธประโยชนดานการเงน แตควรหมายรวมถงการบรการรปแบบตางๆ ไมวาจะเปนการฝกวชาชพหรอการพฒนาฝมอขนตอไป (โปรดดรายละเอยดในบทท 7.2)

องคประกอบ: เงนบานาญในอกดานหนง การประกนเงนบำานาญถอวาเปนสทธประโยชนทอยใน

รปของเงนในรฐสวสดการเสยสวนใหญ แมวาผสงอายมแนวโนมทจะตองพงพาการบรการดานสขภาพและการดแลมากขน แตสงเหลานไมเปนสวนหนงของระบบประกนเงนบำานาญ

คำาถามสำาคญเกยวกบระบบเงนบำานาญคอเราจะจดสรรแจกจายกองทนดงกลาวอยางไร ระบบเงนบำานาญกอใหเกดประโยชนเหมอนหรอตางอยางไรกบระบบภาษ อกทงการใหเงนสนบสนนผสงอายนตบคคลนนสำาคญมากนอยเพยงใด สงเหลานสงผลกระทบในดานระดบความเหลอมลำาทางรายไดในหมผรบเงนบำานาญในแตละประเทศรวมไปถงระดบปญหาความยากจนในหมผสงอาย (โปรดดรายละเอยดในบทท 7.3 วาดวยเงนบำานาญ)

องคประกอบ: นโยบายประกนสขภาพในระบบประกนสขภาพ “เครองมอ” ทถกนำามาใชนนตรงขามกบในระบบ

เงนบำานาญ ในขณะทอยางหลงเกยวของกบสทธประโยชนในรปของเงนสดเสยสวนใหญ อยางแรกกลบเกยวของกบการอำานวยความสะดวกดานการบรการและสทธประโยชนในรปของวตถสงของ ในแงนอาจตความไดวา

เปนประโยชนเชนเดยวกน: การบรการ—โปรดดรายละเอยดเพมเตมในบทท 7.2 วาดวยการทำางาน

สทธประโยชนดานการเงนแบบดงเดม

คำาถามสำาคญ: จะจดสรรเงนเหลานอยางไร โปรดดรายละเอยดในบทท 7.3 วาดวยเงนบำานาญ

การจดสรรสทธประโยชนทางวตถและการบรการ: สขภาพไมสามารถซอขายกนได

61

สขภาพเปนสงทซอขายกนไมไดดวยเหตนคำาถามสำาคญเกยวกบระบบประกนสขภาพคอ การบรการดาน

สขภาพจะไดรบการสนบสนนทางการเงนอยางไร และใครควรจะเปนผสนบ สนน ระบบประกนสขภาพสาธารณะมกจะถกวพากษวจารณวาไมมประ-สทธภาพ ในอกดานหนง การแบงการบรการดานสขภาพออกเปนสวนของภาครฐและสวนของภาคเอกชนอาจนำาไปสปญหาระบบประกนสขภาพสองมาตรฐานได (โปรดดรายละเอยดในบทท 7.4 วาดวยการประกนสขภาพ)

องคประกอบ: การศกษา/การฝกวชาชพนโยบายการศกษา/การฝกวชาชพยงเปนอกภาคสวนหนงทสทธประโยชน

ดานการเงนไมไดมบทบาทมากนกและสวนใหญอยในรปของการใหบรการคำาถามหลกเกยวกบระบบการศกษาคอจะบรหารจดการการบรการเหลา

นอยางไร มสงทเรยกวาโรงเลยงเดกของรฐหรอไม โรงเรยนควรแบงออกเปนประเภทใดบาง เสนทางการศกษาและการฝกวชาชพมความยดหยนมากนอยเพยงใด (โปรดดรายละเอยดในบทท 7.5 วาดวยการศกษา)

องคประกอบ: นโยบายภาษรฐสะสมรายรบผานการจดเกบภาษและเงนสมทบอนๆ เพอนำาไปสนบ

สนน ระบบความมนคงทางสงคม เปนตน ดวยเหตนรฐสวสดการทพฒนาอยางมคณภาพจงจำาเปนตองมรายรบในระดบทสง มเพยงรฐสวสดการแบบสปารตาเทานนทอาจจะมระบบการเกบภาษในอตราทตำาได นอกเหนอไปจากระดบของรายรบแลว วธการขนภาษกเปนลกษณะทสำาคญ กลาวคอระบบภาษทตางกนยอมนำาไปสผลดานการจดสรรกระจาย [ความมงคง] ทตางกนดวย (โปรดดรายละเอยดเพมเตมในบทท 7.1 วาดวยภาษ)

เพราะฉะนนในทางปฏบตแลวการออกแบบบรหารจดการนโยบายทางสงคมนนมวธการหลากหลาย แมวาจะมการใชเครองมอและองคประกอบการกอสรางแทบจะทกชนด แตละประเทศกมสถาปตยกรรมทแตกตางกน องคประกอบบางอยางอาจจะมอยางดาษดน ในขณะทองคประกอบอนๆ ม

คำาถามสำาคญ: จะจดสรรเงนเหลานอยางไร โปรดดรายละเอยดในบทท 7.4 วาดวยการประกนสขภาพ

การจดสรรดานการบรการ

คำาถามสำาคญ: จะบรหารจดการอยางไร โปรดดรายละเอยดในบทท 7.5 วาดวยการศกษา

เงนสนบสนนโดยรฐสวสดการและผลกระทบดานการจดสรรกระจาย[ความมงคง]—โปรดดรายละเอยดเพมเตมในบทท 7.1 วาดวยภาษ

สถาปตยกรรมประเภทตางๆ มอะไรบาง องคประกอบของการกอสรางประเภทตางๆ มอะไรบาง

62

นอยกวา ในบทท 7 ของคมอเลมน เราจะสำารวจนโยบายทางสงคมในดานตางๆ อยางละเอยดอกทงเปรยบเทยบแบบเฉพาะเจาะจงกบประเทศอนๆ ในสวนของบทน เราจะศกษาเพยงแคความแตกตางพนฐานทวไป โดยเรมตนจากคำาถามวา สถาปตยกรรมประเภทตางๆ นนมอะไรบาง

4.2�สถาปตยกรรมของรฐสวสดการ

การศกษารฐสวสดการรปแบบตางๆ ทเปนทรจกอยางกวางขวางและมอทธพลมากทสดคองานศกษาของกสตา เอสปง แอนเดอรสน ใน ค.ศ. 1990 แอนเดอรสนตพมพหนงสอชอ โลกสามใบของทนนยมสวสดการ (The Three Worlds of Welfare Capitalism) โดยเขาแบงประเภทบรรดาประเทศอตสาห­กรรมตะวนตกออกเปน “โลก” สามใบทแตกตางกน

โลกสามใบหรอสถาปตยกรรมสามแบบทวานตงชอตามสถาปนกผออกแบบทมอทธพลตอรปแบบเฉพาะของรฐสวสดการนนๆ อยางมนยสำาคญ สถาปนกเหลานหมายถงบรรดาพรรคการเมองและขบวนการเคลอนไหวทชนำาทศทางและทำาใหรฐสวสดการมรปแบบทเปนเอกลกษณโดดเดนเฉพาะตว

กสตา เอสปง แอนเดอรสน (Gøsta Esping Andersen): โลกสามใบของทนนยมสวสดการ

ตนตอของชอเรยกมาจาก “สถาปนก” เฉพาะบคคล

กสตา เอสปง แอนเดอรสน เกดในประเทศเดนมารกเมอ ค.ศ. 1947 เขาไดรบการศกษาในเมองโคเปนเฮเกนและเขยนวทยานพนธปรญญาเอก ณ มหาวทยาลยวสคอน­ซนแมดสน ประเทศสหรฐอเมรกา หลงจากนนเขาเปนอาจารยและทำาวจยอยทมหา­วทยาลยฮารเวรด มหาวทยาลยวสเซนชาฟตเซนทรม (Wissenschaftszentrum) ในเบอรลน มหาวทยาลยยโรป  (European University) ในฟลอเรนซ และมหาวทยาลยเทรนโต (Trento) เขาประจำาอยทมหาวทยาลยบารเซโลนาตงแต ค.ศ. 2001 นอกจากงานเขยนชอ โลกสามใบของทนนยมสวสดการ (ค.ศ. 1990) ผลงานทโดงดงอกสองชนของเขาคอ พนฐานทางสงคมของระบบเศรษฐกจแบบหลงอตสาหกรรม (Social Foun-

dations of Post-industrial Economies ค.ศ. 1998) และ ทำาไมเราจงจำาเปนตองมรฐสวสดการแบบใหม (Why We Need a New Welfare State ค.ศ. 2000)

63

แอนเดอรสนแบงโลกรฐสวสดการออกเปนสามใบอนไดแก เสรนยม อนรกษนยม และสงคมประชาธปไตย ดวยเหตทหลกการพนฐานของแตละโลกยงสะทอนลกษณะทางภมศาสตรทแตกตางกน เราจงสามารถทำาความรจกโลกทงสามใบนผานชอเรยกทางภมศาสตรได กลาวคอ โลกเสรนยมนนเชอมโยงกบ “แองโกลแซกซน (Anglo-Saxon)” สวนอนรกษนยมอยในพนท “ยโรปภาคพนทวป (continental)” และโลกสงคมประชาธปไตยคอ “สแกน ดเนเวย” คำาถามตอมาคอจะเปรยบเทยบสถาปตยกรรมสามแบบทตางกนนไดอยางไร

เราจำาเปนตองกำาหนดเกณฑวดขนมาเพอเปรยบเทยบ เอสปง แอน­เดอรสนไดตงเกณฑสองเกณฑขนมา อนไดแก ระดบของกระบวนการทำาใหไมเปนสนคา (decommodification) และระดบการแบงชวงชนทางสงคม (stratification)

“กระบวนการทำาใหไมเปนสนคา (decommodification)” มทมาจากคำาวา “สนคา (commodity)” สนคาในทนหมายถงแรงงาน ดวยเหตน กระ-บวนการทำาใหไมเปนสนคาจงสะทอนการดำารงชวตของบคคลโดยทเขาไมตองพงพาตลาดแรงงาน

ถาหากตลาดแรงงานเปนเพยงชองทางเดยวในการเลยงชพของบคคลหนง และบบใหเขาจำาตองรบทำางานทกประเภทโดยไมคำานงวามนจะมคาตอบแทนทตำาเพยงใด ภายใตสถานการณเชนน กระบวนการทำาใหไมเปนสนคาอยในระดบตำา ในทางตรงกนขาม ถาหากวารฐใหสทธทางกฎหมายทเออใหบคคลหนงสามารถไดรบการคมครองทางสงคมอยางรอบดาน อนสงผลใหเขาสามารถมชวตในระดบทดพอควรแมวาเขาจะไมสามารถทำางานได (ยกตวอยางเชน เพราะเจบไขไดปวยหรอชราภาพ) หรอไมมงานทำา (ยกตวอยางเชน เพราะอยภายใตสภาวะทางเศรษฐกจทยากจน) ภายใตสถาน-การณเชนนกระบวนการทำาใหไมเปนสนคาอยในระดบทสง

ในทางตรงกนขาม “การแบงชวงชนทางสงคม” หมายถงการทสงคมถกแบงเปนลำาดบชนอยางไมเทาเทยม แนวคดขางตนนใชในการศกษาดานสงคมศาสตรเพออธบายและศกษากลมทางสงคมทแตกตางกน อนง มการใชคำาศพททแตกตางกนโดยขนอยกบประเดนทตองการเนนยำา บางคนใช

รฐสวสดการสามประเภท: เสรนยม อนรกษนยม และสงคมประชาธปไตย

เราจะใชเกณฑวดอะไรในการเปรยบเทยบ

กระบวนการทำาใหไมเปนสนคา: การพงพาตลาดแรงงาน

การแบงชวงชนทางสงคม: อธบาย “การแบงชน” ของสงคม

64

คำาวาชวงชน (strata) (ชวงชนลาง กลาง และสง) บางใชคำาวาชนชน (class) (ชนชนแรงงาน ชนชนนายทน) บางใชคำาวาภมหลง (milieu) (ภมหลงโปร­เตสแตนตเสร ภมหลงสงคมประชาธปไตย ภมหลงคาทอลก)

งานของเอสปง แอนเดอรสน ไมไดมงอธบายและสำารวจภาคสวนตางๆ ในสงคมมากนก หากแตมงศกษาวารฐสวสดการมมาตรการรบมอกบชวงชนทางสงคมตางๆ นอยางไร อกทงคนหาวาสถาปตยกรรมรฐสวสดการรปแบบใดทสงผลใหเกดการแบงชวงชนทางสงคมบางประเภทขน เราอาจตงคำาถามตอไปวาโลกสามใบนมลกษณะโดดเดนอะไรบางทเกยวของกบกระบวนการทำาใหไมเปนสนคาและการแบงชวงชน

รฐสวสดการแบบเสรนยมในรฐสวสดการแบบเสรนยม ตลาดมบทบาทสำาคญอยางยงยวด เมอ

เปรยบเทยบกบรฐสวสดการรปแบบอนๆ สทธทางสงคมและการจดสรรอำานวยความสะดวกทางสงคมมกไมคอยไดรบการพฒนาอยางแขงขน ยงไปกวานน การจดสรรกระจายความชวยเหลอทางสงคมมกจะผกตดกบแบบทดสอบคดกรองผดอยโอกาสทมคณสมบตตามทกำาหนดไวอยางเครงครดและบอยครง ดวยเหตนผไดรบความชวยเหลอทางสงคมจงมกจะรสกถกตตราและมสถานะทางสงคมทตำา

เพราะฉะนน รฐจงทำาหนาทจดสรรโครงขายรองรบความปลอดภยทางสงคมเพยงเทานน สมาชกในสงคมมเพยงรายรบทตนไดจากตลาดแรงงานเปนแหลงทพงหลก ดงนนระดบของกระบวนการทำาใหไมเปนสนคาจงตำา เงนทนสนบสนนการจดสรรอำานวยความชวยเหลอทางสงคมมาจากเงนภาษ ภายใตระบบเชนน มกแทบไมมการใหสทธประโยชนเปนรายบคคลในฐานะสทธทพงได ดวยเหตทไมมการจดสรรความชวยเหลอผานเงนสมทบอนๆ ระดบของการใหความมนคงทางสงคมในระบบนจงเหมอนกนหมด (อตราเดยวกน—uniform rate)

รฐสวสดการชนดนไมคำานงถงความแตกตางดานอาชพและระดบรายไดทแตละคนม อยางไรกด เนองจากการใหความมนคงทางสงคมอยในระดบขน

จดยนทมนคงในระบบตลาด

รฐ: รบผดชอบเพยงแคโครงขายรองรบความปลอดภยทางสงคม

การกระจายจดสรร [ความมงคง]โดยรฐไมคำานงถงความแตกตางดานรายไดและอาชพ—แตมกจะถกเสรมดวยความชวยเหลอภาคเอกชน

65

ตำาและเปาหมายหลกคอการปองกนความยากจน ใครกตามทมกำาลงทรพยมากพอจงหนไปพงพาผชวยเหลอภาคเอกชน (ยกตวอยางเชน ประกนเงนบำานาญเอกชน โรงเรยนเอกชน) ผลกระทบทางออมทตามมาคอ รฐสวสด-การแบบเสรนยมมกนำาไปสการแบงชองวางทางชวงชนระหวางคนรวยและคนจน สหรฐอเมรกา สหราชอาณาจกร และออสเตรเลยถอเปนตวอยางหลกทสะทอนรฐสวสดการแบบเสรนยม

ลกษณะโดดเดนหลกๆ ของรฐสวสดการแบบเสรนยม• สทธประโยชนดานการเงนมอตราเดยวและอยในระดบตำาในเชงเปรยบ

เทยบ• แหลงเงนทนสนบสนนมาจากภาษ• ระดบกระบวนการทำาใหไมเปนสนคาตำา• แบงแยกชวงชนผานประกนและบรการภาคเอกชน

รฐสวสดการแบบอนรกษนยมบอยครง เอสปง แอนเดอรสน เรยกรฐสวสดการแบบอนรกษนยมวา

รฐสวสดการแบบบรรษท (corporatist welfare state)1 ในขณะทแนวคด

แบบบรรษทนยมสบสานวถปฏบตของฐานนดร (ทางสงคม) ทตางกน รฐสวสดการแบบอนรกษนยมกเชนเดยวกน มนแบงแยกความแตกตางระหวางกลมคนในแตละอาชพ

ในเยอรมน กฎหมายขาราชการพลเรอน (civil service law) ซงมาพรอมกบอภสทธตางๆ เปนตวอยางหนงทดทสด หลกการดงกลาวยงถกนำาไปใชกบวชาชพอนๆ อกดวย เชน ทปรกษาดานภาษ ทนาย พนกงานทำาสญญาจดทะเบยน สตวแพทย เภสชกร และนกบญช ผประกอบวชาชพเหลานม

1 บรรษทนยม (corporatism) มรากศพทมาจากคำาในภาษาละตนวา “corporatio” ซงหมาย ความวา “นตบคคล/บรรษท (corporation)” แกนสำาคญของบรรษทนยมคอ รปแบบสงคมซงมการขบเคลอนดวยกระบวนการเจรจาตอรองแบบรวมมอกนระหวางกลมทางสงคมทแตกตางกน เชน ระหวางนายจางและลกจาง เปนหลก

รฐสวสดการทสอดคลองตามสถานะทางสงคม

ตวอยาง: กฎหมายขาราชการพลเรอนเยอรมน

66

สทธเขาถงแผนเงนบำานาญวชาชพซงใหสทธประโยชนตางๆ รวมไปถงการประกนเงนบำานาญ ใครกตามทเปนสมาชกสมาคมวชาชพทเกยวของขางตนจะไดสทธเปนสมาชกในโครงการประกนเงนบำานาญไปดวย

ดวยเหตน มคนบางกลมทไมถกนบรวมใหเปนสวนหนงของประกนเงนบำานาญตามกฎหมาย อนไดแก คนทำางานอสระ และสมาชกกลมวชาชพขางตนทมสถานะเปนลกจาง ในประเทศอนๆ ทเปนรฐสวสดการแบบอนรกษ-นยม อาท อตาลและฝรงเศส มความแตกตางดานสทธประโยชนตามอาชพทตางกนในแงของประกนการวางงาน

เราสามารถทำาความเขาใจหลกการแบบอนรกษนยมผานแผนประกนตางๆ ทถกระบตามกฎหมาย แมวาแผนประกนเหลานจะไมไดแยกแยะความแตกตางระหวางกลมวชาชพทตางกน ทงนเพราะรฐสวสดการชนดนมกมแหลงเงนทนมาจากเงนสมทบ บนหลกการวาดวยความเทากน (สงทไดรบตองเชอมโยงกบเงนสมทบทแตละคนเคยมสวนอทศให) ระดบการใหความชวยเหลอทางสงคมทแตละคนไดรบ (ประกนวางงาน เงนบำานาญ) สะทอนระดบรายรบทเขาเคยมกอนหนาน

อกนยหนง การจดสรรชวยเหลอทางสงคมโดยรฐ “อนรกษไวซง” สถานะเดมกอนหนาน โดยปกตแลว ความชวยเหลอนถอวามากกวาในรฐสวสดการแบบเสรนยม ทวามนไมไดมอยในอตราเดยวกนและมสำาหรบทกคน

ในรฐสวสดการอนรกษนยมแทบทงหมด เงนทนชวยเหลอทมาจากเงนสมทบจะมเพดานการประเมน (ในระดบทตางกนไป) กลาวอกนยหนงคอ ระดบของรายไดสอดคลองกบการจายเงนสมทบ นเปนอกตนเหตหนงทนำาไปสการปฏบตทไมเทาเทยมเพราะในหลายกรณ เพดานการประเมนเชอมโยงกบความแตกตางระหวางการประกนตามกฎหมายและภาคเอกชน (ในเยอรมน ตวอยางทชดเจนคอกรณประกนสขภาพ—โปรดดบทท 7.1 วาดวยภาษ)

สดทายแลว สถาปตยกรรมรฐสวสดการแบบอนรกษนยมยงมคณลกษณะเดนอกประการหนง ซงรองรอยของมนยงพอมอยใหเราทำาความเขาใจไดแมวาจะเลอนหายไปบางในทศวรรษทผานมา กลาวคอ รฐสวสดการแบบอนรกษ-นยมตางไปจากรปแบบอนๆ โดยมทศทางทเออตอคนเลยงชพโสดเพศชาย

แหลงเงนทนมาจากเงนสมทบ

ระดบความชวยเหลอ “อนรกษไวซง” สถานะเดมกอนหนาน

ความเหลอมลำาอนเนองมาจากเพดานการประเมน (assessment ceiling)

ทศทางทเออตอคนเลยงชพโสดเพศชาย

67

แรงจงใจดานภาษ (การแถลงภาษคสมรส) การขาดโครงสรางพนฐานไมวาจะเปนศนยรบเลยงเดกเวลากลางวน และงานนอกเวลาทมนอย รวมไปถงความไมคนเคยกบวถชวตของคณแมทตองทำางาน สงเหลานสะทอนความจรงทวารฐสวสดการแบบอนรกษนยมประสบปญหาอตราการจางงานในหมผหญงในระดบทตำา ตำากวาในรฐสวสดการแบบเสรนยมหรอสงคมประชาธปไตย

ในรฐสวสดการแบบอนรกษนยมจงมการแบงชวงชนทฝงรากลกมากกวา และทบซอนกบเสนแบงความแตกตางหลายเสน อาท กลมวชาชพ รายได และเพศสภาพ เยอรมน ฝรงเศส ออสเตรย และเบลเยยมถอเปนภาพสะทอนของรฐสวสดการรปแบบน

ลกษณะโดดเดนหลกของรฐสวสดการแบบอนรกษนยม• สทธประโยชนดานการเงนขนอยกบรายรบกอนหนาน• การบรการสาธารณะดอยพฒนา• แหลงเงนทนสนบสนนมเงนสมทบเปนฐานสำาคญ• การแบงชวงชนชดเจนตามกลมอาชพ รายรบ และเพศสภาพ

รฐสวสดการแบบสงคมประชาธปไตยสถาปตยกรรมรฐสวสดการแบบสงคมประชาธปไตยนนเหมอนกบแบบ

เสรนยมในแงของแหลงเงนสนบสนนซงมาจากการเกบภาษเปนสวนใหญมากกวาเงนสมทบ ทวาในเรองของการจดสรรใหความชวยเหลอ มความแตกตางสามดานทควรเนนยำาในทน

ประการแรก การจดสรรสวสดการในรฐสวสดการสงคมประชาธปไตยมแนวโนมทจะสงกวาในประเทศเสรนยมอนๆ

ประการทสอง ตรงกนขามกบรฐสวสดการแบบอนรกษนยม ระดบการจดสรรใหความชวยเหลอมแนวโนมทจะเหมอนกนสำาหรบผรบทมระดบรายรบตางกน สาเหตทสำาคญคอการจดสรรชวยเหลอทางสงคมหลายอยาง อาท สทธประโยชนจากการวางงาน มาจากการเกบภาษ

ประการทสามซงอาจจะถอไดวาเปนขอแตกตางทสำาคญทสดคอ การบรการภาครฐแบบถวนหนา (universal state service) (กลาวอกนยหนงคอ

ผลกระทบ: อตราการจางงานทตำาในหมผหญง

การแบงชวงชนหลากหลายมต

เงนสนบสนนมาจากภาษเชนเดยวกน

การจดสรรใหความชวยเหลอในระดบทสง

การจดสรรกระจายระดบสทธประโยชนทเทาเทยมกนมากกวา

รฐ[บรการ]ถวนหนา

68

ทกคนสามารถเขาถงการบรการตางๆ ไดโดยทไมตองมเงอนไขดานเงนสมทบหรอมเพยงขนตำา) สงนถอไดวาเปนเสาหลกของสถาปตยกรรมแบบสงคมประชาธปไตย รฐเหลานมโครงขายการบรการภาครฐหรอเทศบาลทพฒนาเปนอยางมาก โดยเฉพาะอยางยงในเรองการเลยงดเดกและการดแลอนๆ

ลกษณะประการทสามนสงผลกระทบในวงกวางและรอบดาน อนดบแรก ชวตการทำางานและชวตครอบครวสามารถไปดวยกนไดอยางมนคง โดยเฉพาะในหมผหญง ทงนเพราะรฐมโครงสรางพนฐานเกยวกบการเลยงดเดกและการดแลอนๆ ทพงพาไดและมคณภาพ มาตรฐานทสงในดานนไมเพยงสงผลใหอตราการจางงานในหมผหญงสงกวากรณอนๆ แตยงสงผลมากกวานนอกดวย

เมอเทยบกบกรณอนๆ รฐยงจางงานคนจำานวนมากกวา การจางงานภาครฐในประเทศทมลกษณะโนมเอยงไปทางสงคมประชาธปไตยจงอยในระดบสงกวา ดวยเหตน รฐจงอยในตำาแหนงทสามารถใชอำานาจโดยตรงเพอจดการกบสถานการณการจางงาน รวมไปถงคณภาพของการเลยงดเดกและการดแลอนๆ ในขณะเดยวกน เนองจากทกคนสามารถเขาถงการบรการภาครฐไดหมด อตราความยากจนในหมคณพอคณแมเลยงเดยวจงตำากวากรณอนๆ มาก

การบรการทางสงคมทรอบดานและการจายเงนในอตราเดยวกนหมาย ความวาระดบของการทำาใหไมเปนสนคาในรฐสวสดการแบบสดทายนนสงมากทสด ในขณะทการแบงชวงชนทางสงคมนนมอยางจำากด ประเทศหลกๆ ทนำาแนวทางสถาปตยกรรมขางตนไปปฏบตจรง ไดแก สวเดน เดนมารก และนอรเวย กลาวอกนยหนงคอ ประเทศในกลมสแกนดเนเวย

ลกษณะโดดเดนหลกๆ ของรฐสวสดการแบบสงคมประชาธปไตย• การบรการเปนองคประกอบสำาคญของนโยบายทางสงคม• สทธประโยชนทางการเงนมอตราเดยวกน• แหลงเงนสนบสนนมาจากการเกบภาษในอตราทสง• ระดบกระบวนการทำาใหไมเปนสนคาสง• ความเทาเทยมทางรายไดสงและการแบงชวงชนตำา

การพยายามประสานชวตการทำางานและชวตครอบครวทดกวา—อตราการจางงานของผหญงทสงขน

รฐมบทบาทเปนนายจางเสยมากกวา ซงสงผลด

สแกนดเนเวย: การทำาใหไมเปนสนคาสง การแบงชวงชนตำา

69

4.3�ผลกระทบของสถาปตยกรรมรฐสวสดการแตละแบบ

แมวาจะไมมประเทศใดในโลกนทสะทอนรปแบบรฐสวสดการสามชนดขางตนไดอยางสมบรณ แตเราสามารถแบงประเภทประเทศสวนใหญอยางชดเจนโดยนำาไปเชอมโยงกบหลกการพนฐานหนงในหลกการสามประการทไดกลาวไป ดงทปรากฏอยางชดเจนในแตละประเดน จะเหนไดวาวธการกอสรางรฐสวสดการทตางกนยอมนำาไปสผลกระทบทตางกนดวย

ลกษณะโดดเดนของสถาปตยกรรมรฐสวสดการสามแบบ

เสรนยม อนรกษนยม สงคมประชาธปไตย

การทำาใหไมเปนสนคา

ตำา กลาง สง

การแบงชวงชน ปานกลาง เขมขน ออน

อตราความยากจน สง กลาง ตำา

อตราการจางงานของผหญง

กลาง ตำา สง

การจางงานภาครฐ ตำา กลาง สง

ภาษ ตำา กลาง สง

เงนสมทบ ตำา สง ตำา

ความแตกตางในดานผลกระทบนนประจกษชดเจนเมอเรานำาทงสามรปแบบมาเปรยบเทยบกน ยกตวอยางเชน ในประเทศแถบสแกนดเนเวย

รฐสวสดการแบบสงคมประชาธปไตยลำาหนารปแบบทเหลออนๆ

70

ทมลกษณะโนมเอยงไปยงสงคมประชาธปไตย อตราความยากจนจะตำากวาประเทศอนรกษนยมและเสรนยม ประเทศสงคมประชาธปไตยมอตราการจางงานผหญงทสงทสด ผลสำาเรจเหลานเกดขนไดเพราะการจดสรรชวยเหลอทางสงคมซงในหลายพนทนนไมไดอยในรปแบบเมดเงนเทานนแตรวมถงการบรการดวย เชนเดยวกน การจางงานภาครฐในหมประเทศเหลานกถอวาอยในสดสวนทสงเมอเทยบกบประเทศยโรปภาคพนทวปอนๆ

เปนเรองธรรมดาทโครงสรางทสงผลลำาหนานไมไดเกดขนโดยไมมตนทน แหลงเงนทนหลกๆ นนคอการเกบภาษ ในขณะทเงนสมทบอนๆ ทเออตอความมนคงทางสงคมนนมบทบาทรอง ดงนน ภาระการจายภาษในประเทศสงคมประชาธปไตยจงหนกกวาในประเทศเสรนยมและอนรกษนยม อยางไรกด มนไมไดสงผลเสยตอศกยภาพทางเศรษฐกจ ซงเปนขอกลาวหาทฝายเสรนยมและอนรกษนยมไมเคยเบอทจะยกขนมา

อนทจรงแลว ยงไมมใครสามารถแสดงใหเหนอยางชดเจนเปนรปธรรมวา การเจรญเตบโตทางเศรษฐกจของประเทศและภาระภาษมความสมพนธ

แหลงเงนทนจากภาษ

คาใชจายทางสงคมทยงผลระยะยาว

รปท 4: ความสมพนธระหวางรฐสวสดการแบบปองกนและรฐสวสดการแบบแกไขเยยวยา (หรอ “ปลายทอ”)

รฐสวสดการแบบปองกน: พยายามปองกนยบยงความยากลาบากตงแตแรกเรม ยกตวอยางเชน ปองกนผานการใหการศกษาทด การประกนสขภาพ และนโยบายตลาดแรงงานเชงรก

รฐสวสดการแบบแกไขเยยวยา: คมครองชวตใหพนจากความเสยงและความไมแนนอน และเตมเตมรฐสวสดการแบบปองกน

อสรภาพทเทาเทยม

การศกษ

า การทางานสขภาพ

บาเหนจบานาญชวยดแล

ภาษ

71

เชงลบตอกน โดยเฉพาะอยางยง เราสามารถคาดการณไดวาการทมคาใชจายไปยงการเลยงเดกและการศกษา รวมไปถงหลกสตรการฝกและพฒนาทกษะฝมออยางเขมขนสงผลดในระยะกลางและระยะยาวมากกวาผลอนเกดจากการลดภาษ การบรการทางสงคมทมคณภาพสงและทกคนสามารถเขาถงไดหมายความวาสดทายแลวจะมคนจำานวนนอยกวาอยางเหนไดชดทจะตกอยในสภาวะพงพารฐ ดวยเหตน รฐสวสดการแบบสงคมประชาธปไตยจงเปนรฐสวสดการแบบปองกน (preventive welfare state)

โดยภาพรวม ในรฐสวสดการแบบสงคมประชาธปไตยมการยกระดบจากชวงชนสงคมหนงไปสอกชวงชนหนงบอยครงกวา นอกจากน ในประเทศกลมสแกนดเนเวย แมแตเดกทมภมหลงทางครอบครวทเสยเปรยบกสามารถไดรบการศกษาทมคณภาพเหมาะสม ดวยเหตนพวกเขาจงสามารถใชศกยภาพของตนเองในแบบทเดกในประเทศอยางเยอรมนไมมโอกาส

เหนอสงอนใด การศกษาดอยคณภาพมกเกยวพนกบสภาวะสมเสยงอยางรายแรงตอการวางงาน ผลกระทบทตามมาในภายหลงคอสทธในเงนบำานาญทไมเพยงพอ ในแงน รฐสวสดการทครอบคลมหลากมตอยางแบบสงคมประชาธปไตยจงมสวนทำาใหระบบเศรษฐกจของประเทศเขมแขงขนดวย ไมใชเรองทเปนไปไมไดทเราจะมสงคมทมอบโอกาสใหแกทกคน ทำาใหทกคนเขาถงสงของและบรการทจำาเปน เลยงสภาวะความเหลอมลำาทางรายได และมระบบเศรษฐกจทมพลวต สงเหลานจะเปนไปไมไดเลยถาเราไมมรฐทมบทบาทอยางแขงขน อยางไรกตาม จำาเปนตองกลาวในทนวานบตงแตชวงทศวรรษ 1980 รฐสวสดการทกประเภทตกอยภายใตกระบวนการเปดเสร ในขณะทมนไมไดสงผลกระทบมากนกในดานทเกยวกบระดบการจายเงนและบรการดานความมนคงทางสงคม ผลจากการเปดเสรทชดเจนสะทอนออกมาในรปของกระบวนการทำาใหเปนเอกชน ผลกระทบตอภาคบรการเพอประโยชนสวนรวมและโครงสรางพนฐาน (ด Höpner/Petring/Seikel/Werner 2001)

การเปลยนสถานภาพทางสงคมสง

รฐสวสดการแบบปองกนทำาใหทงหมดนเปนไปได

72

สำ�หรบสงคมประช�ธปไตยแลว เนอห�ทกล�วม�ทงหมดมคว�มหม�ยว�อย�งไร• รฐสวสดการแบบอนรกษนยมและเสรนยมไมสามารถประกนอสรภาพทเทาเทยมและ

การมสวนรวมในระดบทเพยงพอตอพลเมองได• รฐสวสดการแบบสงคมประชาธปไตยรบมอกบขอทาทายเหลานไดดกวาและพงพาได

มากกวา สาเหตหลกเพราะการมโครงสรางพนฐานทพฒนาเปนอยางด• การจายเงนภาครฐเพอสทธประโยชนทางสงคมไมใชจดออนทางเศรษฐกจสำาหรบ

ประเทศรฐสวสดการสงคมประชาธปไตย ในทางตรงกนขาม ประเทศเหลานมระบบเศรษฐกจทจดไดวามพลวตมากกวา

เชนเดยวกบการเปรยบเทยบสถาปตยกรรมรฐสวสดการทตางกน ยงมการเปรยบเทยบระบบทนนยมหลากหลายชนดอกดวย ยกตวอยางเชน ทนนยมแบบประสานสอด คลอง (coordinated) และ ไมประสานสอดคลอง (uncoordinated) ทงสองประเภทนตางกนในประเดนเรองการสนบสนนธรกจดานการเงน การบรหารจดการความสมพนธกบแรงงาน ระบบโรงเรยนและการฝกวชาชพ รวมไปถงความสมพนธระหวางธรกจ (ด คมอเลมท 2 Economics and Social Democracy บทท 3.2 )

รฐสวสดการแบบปองกนมทเทยส แพลตเชก (Matthias Platzeck)

“เมอไมนานมาน ประเดนปญหา ‘เกาๆ’ เรองความยากจนและการวางงานไดผสมโรงทวความรนแรงขน ซงเปนผลมาจากพฒนาการทไมพงปรารถนาหลายดาน ปรากฏการณทเราสามารถเหนอยางชดเจนคอความลมเหลวไมเปนทาของการศกษาและการฝกวชาชพ การเพมขนของภาวะขาดสารอาหารทเปนประโยชน อนนำาไปสโรคภยไขเจบในสงคมอารยะ เชน โรคอวนและเบาหวาน ปญหาการเสพตดและความเสอมโทรมทางกายภาพกอนวยอนควรทปองกนได แนวโนมทสงขนของการกดกนทางสงคมทกระทำาตอกลมผอพยพบางกลม และสภาวะขาดความกระตอรอรนอกทงบรรยากาศแหงความหมดหวงไรกำาลงทอบอวลอยางกวางขวาง นอกจากน พฒนาการทไมพงปรารถนาเหลานยงสง

73

เสรมสอดรบซงกนและกน […]

วงจรอบาทวทางสงคมจงเกดขน วงจรนประกอบไปดวยปญหาความยากจน การขาดการศกษา/ทกษะวชาชพ ความตบตนของโอกาสในการจางงาน การใชชวตเปนผรบสทธประโยชน [จากรฐ] และขาดแรงบนดาลใจเพมขนเรอยๆ ปจจยเหลานกลบมาลดทอนโอกาสของปจเจกในการกลบมากำาหนดตนเองไดอกครง การขาดเงนหรอวางงานชวคราวไมจำาเปนจะตองกลายมาเปนภยคกคามสำาคญตอชวตดงทชาวเยอรมนหลายคนกำาลงประสบในปจจบน กลาวอกนยหนงคอ ‘เคยจนครงหนง’ ไมไดหมายถง ‘จนตลอดไป’ หรอ ‘เคยวางงานครงหนง’ หมายถง ‘วางงานตลอดกาล’ อยางไรกด ในเยอรมนกลบมความกลวทจะตองเผชญปญหาดงกลาวในวงกวางทามกลางสงคมของพวกเรา

เปนทประจกษชดวารฐสวสดการแบบแกไขเยยวยาไมสามารถบรรเทาความกลวขางตนได ปญหาเหลานทำาใหมนเสอมเสยชอเสยง นเปนเหตผลททำาใหรฐสวสดการแบบปองกนทเนนคณภาพการศกษา/ฝกวชาชพระดบสงและการประกนสขภาพเชงปองกนถกตองมาตงแตแรกเรม มนสงเสรมโอกาสของการจางงานและปองกนความยากจน ใครกตามในเยอรมนทอยากจะพงบำาเหนจบำานาญในอกไมกทศวรรษขางหนาจำาเปนตองหนมาสนใจการใชตวแบบรฐ­สวสดการแบบปองกนอยางเรงดวนและหลกเลยงไมได รฐสวสดการแบบปองกนและเศรษฐกจททำางานไดราบรนเปนสองดานของเหรยญเดยวกน ภายใตสถานการณในศตวรรษท 21 ใครกตามทปรารถนาความเจรญทางเศรษฐกจจำาตองสนบสนนรฐสวสดการทลงทนกบประชากรและโครงสรางพนฐานทางสงคมอยางเปนระบบ... [รฐสวสดการแบบปองกน] จงไมใชการละทงไมแยแสประเดนเรองความมนคงและการมสวนรวม หากแตมงสรางเงอนไขทจำาเปนเพอเออใหทกคนมความมนคงและสามารถมสวนรวมไดในอนาคต ไมตองสงสยวารฐสวสดการแบบปองกนถอเปนโครงการททะเยอทะยาน เราไมสามารถทำาใหมนเปนจรงไดในชวขามคน และดวยเหตน การมงหนาไปตามแนวทางทวานอยางมงมนจงเปนหนงในพนธกจทสำาคญทสดทสงคมประชาธปไตยเผชญอยในปจจบน” (Platzeck 2007: 229–232)

74

บทท�5�ขอทาทายทรฐสวสดการกำาลงเผชญ

ถาหากคำาพดของวลฟกง เทยรซ (Wolfgang Thierse) ขางตนนนถกตอง คำาถามคอมอะไรบางในสภาวการณตอนนทแตกตางไปจาก “ในอดตยคสหพนธสาธารณรฐ” อะไรคอเหตผลททำาใหการจดสรรกระจายทรพยากรและความมงคงไมสามารถเกดขนพรอมกบการเจรญเตบโตอกตอไป นโยบายทางสงคมในปจจบนกำาลงเผชญกบพนธกจทตางจากอดตภายใตเงอนไขใด

การเปลยนแปลงทสำาคญทสดเกยวของกบพฒนาการสอยางอนไดแก โลกาภวตน การเปลยนแปลงเชงโครงสรางเศรษฐกจและการทำางาน การเปลยนแปลงดานประชากร และการเปลยนแปลงทางสงคม พฒนาการเหลานมกถกยกขนมาวพากษวจารณรฐสวสดการโดยรวม แทนการโจมตเฉพาะบางแงมม

ประเดนหลกในบทน:• ระบและแบงประเภทขอวพากษวจารณตอรฐสวสดการทพบเหนอยบอยครง• อภปรายขอทาทายทรฐสวสดการกำาลงเผชญจรงอนไดแก โลกาภวตน การเปลยน

แปลงเชงโครงสรางในดานเศรษฐกจและการทำางาน รวมไปถงการเปลยนแปลงดานประชากรและทางสงคม

• แสดงใหเหนวาขอทาทายเหลานตองถกรบมอโดยสถาปตยกรรมทตางกนไป แตไมใชการรอทำาลายรฐสวสดการ

“ในชวงเวลาทขอพพาทเรองการจดสรรกระจาย[ความมงคง]ไมสามารถแกไขไดอยางสนตดงในอดตยคสหพนธสาธารณรฐอนงดงามไดอกตอไป กลาวคอ แกไขผานการกระจายจดสรรผลผลตของการเจรญเตบโตดวยวธการใดวธการหนง มนเปนชวงเวลาทเราไมสามารถคาดการณอนาคตทแนนอนไดอกตอไป ทนใดนน ประเดนความเปนธรรมและความเทาเทยมกลายเปนเรองฉกเฉนแบบใหมและอาจจะมลกษณะตางจากเดม” (Thierse 2005: 13)

คำาถามใหมๆ เกยวกบการจดสรรกระจายความมงคงและทรพยากร มอะไรเปลยนแปลงไปบาง

พฒนาการการเปลยนแปลงสอยาง: โลกาภวตน การเปลยนแปลงเชงประชากร สงคม และโครงสราง

75

ยกตวอยางเชน มกมการกลาวอางอยางไมหยดหยอนวารฐสวสดการในเยอรมนมขนาดใหญเกนไปอกทงยงใจดเกนไป อดตประธานาธบด โรมน เฮรสอค (Roman Herzog) เหนวาเขาจำาเปนทจะตองสนบสนนการรเรมระบบเศรษฐกจตลาดสงคมแบบใหม1 ซงไดรบเงนทนสนบสนนโดยสมาคมนายจางอตสาหกรรมเหลก เขาประกาศวา “หลายคนรสกสะดวกใจมากกวาทจะยอมใหตนถกรฐเลยงแทนการลงแรงเพอบรรลบางอยาง นเปนความอยตธรรมทชวรายทกระทำาตอใครกตามทเปนคนทำางาน” (รายงานใน Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 25 November 2001)

เมอไมนานมาน แมกระทงนกปรชญา ปเตอร สลอทเตอไดจค (Peter Sloterdijk) ยงเหนวาตนเองตองยอมแสดงจดยนเหนดวยกบขอเสนอเสรนยมใหม “ผสงเกตการณตลาดเสรทคอยสงเกตการณอสรกายแหงการปกครองแบบโจรธปไตย (kleptocratic monster) เกงในดานการชใหเราเหนอนตรายของมน อนไดแก การมกฎเกณฑจำากดมากเกนไปซงเปนอปสรรคขดขวางพลงงานในการประกอบการ การเกบภาษมากเกนไปซงถอเปนการลงโทษความสำาเรจ และหนลนเกนทงในครวเรอนสวนตวและระดบรฐ ซงเปนผลมาจากการละทงวนยการคลงและหนไปหาความเหยาะแหยะทอาศยเพยงการคาดเดา”

สำาหรบสลอทเตอไดจค การรกษาเยยวยาเพอสยบรฐซงเปนปศาจรายคอ “การประดษฐสราง” สงคมขนใหม “นจะไมเปนเพยงแคการปฏวตทเกยวของกบความใจกวาง มนจะนำาไปสการลมลางระบบการจายภาษภาคบงคบ และการแปรสภาพกลายเปนของขวญใหแกสาธารณะ โดยไมสงผลใหภาครฐตองยากจน” (Frankfurter Allgemeine Zeitung, 19 June 2009)

ดงทจะกลาวในบทท 7.1 (วาดวยนโยบายภาษ) และทไดกลาวไปแลวในบทท 4 (องคประกอบการกอสราง โครงสราง และสถาปตยกรรมของรฐ­สวสดการ) ขอยนยนเรองความสมพนธเชงลบตอกนระหวางระบบเศรษฐกจและรฐสวสดการไดรบการพสจนพจารณาอยางจำากดเทานน อนดบแรก รฐ­

1 สำาหรบภมหลงเกยวกบประเดนดงกลาว โปรดด Speth (2004)

ขอวพากษวจารณรฐสวสดการ: ยอดนยมแต...

...สวนใหญแลวไมไดระบอยางเฉพาะเจาะจง...

...หรอเลอนลอยไปจากความเปนจรง

ไมมความสมพนธเชงลบตอกน: ระหวางระบบเศรษฐกจกบรฐสวสดการ

76

สวสดการเยอรมนและระบอบภาษตางมขนาดกลางหากวดในเชงเปรยบเทยบระหวางประเทศ อนดบสอง ขนาดของรฐสวสดการและศกยภาพทางเศรษฐกจของประเทศไมมความสมพนธเชงลบตอกน

อนดบทสาม จรงอยทใน ค.ศ. 2007 ผจายภาษสดสวนไมถง 1 ใน 4 (รอยละ 24.4) (ผมรายรบประจำาปอยางนอย 40,000 ยโร) ในเยอรมน จายภาษเงนไดคดเปนรอยละ 79.7 ของทงหมด ทงนเพราะประชากรจำานวน 10.9 ลานคนหรอคดเปนมากกวา 1 ใน 4 (รอยละ 28.5) ของผจายภาษทงหมดมรายรบทงหมดไมถง 10,000 ยโร อกทงครงหนงของผจายภาษทงหมดยงมรายไดประจำาปตำาวา 22,500 ยโรและจายภาษเงนไดคดเปนเพยงรอยละ 3.6 เทานน (Statistisches Bundesamt 2011a)

ผลจากกจกรรมของรฐทสลอทเตอไดจคเรยกวา “การเกบภาษมากเกนไป” คอในไมกปทผานมา ความเหลอมลำาดานความมงคงไดทวความรนแรงมากยงขน ใน ค.ศ. 2007 ประชากรผใหญจำานวนมากกวา 1 ใน 4 เลกนอย (รอยละ 27) ไรซงทรพยสนสวนตวหรอไมกเปนหน ในขณะทประชากรทรวยทสดรอยละ 10 มความมงคงสทธมากกวา 222,000 ยโร

คนทรวยทสดในเยอรมนรอยละ 10 ครอบครองทรพยสนมากกวารอยละ 60 ของความมงคงทงหมด ในขณะทประชากรทยากจนรอยละ 70 ครอบครองเพยงรอยละ 9 ของความมงคงทงหมด (Frick and Grabka 2009) ภายใตสภาวการณขางตน ความเชอทวา “ภยนตราย” ทสงคมกำาลงเผชญในขณะนเปนผลมาจากการเกบภาษมากเกนไปและเสนอวานโยบายทางสงคมในอนาคตควรจะอยในรปของการบรจาคหรอใหของขวญถอเปนการเรมยอมรบความเปนจรงขนตำาทสด อยางไรกตาม ทาทสวนใหญมกเลอกทจะเพกเฉยเสยมากกวา

นอกเหนอไปจากขอวพากษวจารณแบบเหมารวม ยงมมมมองวพากษอนๆ ทเราจำาเปนตองขบคดอยางจรงจงมากกวาน ขอวพากษวจารณเหลานเกยวของกบการเปลยนแปลงทางสงคม เศรษฐกจ และโลกของสงมชวตในไมกทศวรรษทผานมา ซงการเปลยนแปลงเหลานทาทายโครงสรางดงเดมของรฐสวสดการ กอนทจะดวนสรปวารฐสวสดการจำาเปนตองถกรอทำาลายทง

การใหเงนสนบสนนอยางไมเทาเทยมอนเปนผลมาจากการจดสรรกระจายทไมเทาเทยมสดขด

ความเหลอมลำาดานความมงคงทวความรนแรงมากขน

10% ครอบครอง 60%; 70% ครอบครอง 9%

ขอวพากษวจารณทเราจำาเปนตองพจารณาทบทวนอยางจรงจง

77

เราควรพจารณาสภาวการณทเปลยนแปลงไปเหลาน ดงทบทท 7 (ประเดนสำาคญของรฐสวสดการ) จะกลาวถง พฒนาการขางตนไมสามารถแกไขไดดวยวธการแบบเหมารวม หากแตเปนทางแกทสขมรอบคอบ

5.1�โลกาภวตนทอมส รกเซน (Thomas Rixen)

ในขอถกเถยงสาธารณะ โลกาภวตนถอเปนขอทาทายทสำาคญทสดขอหนงตอการคงไวซงรฐสวสดการทพฒนาแลว กลาวคอ มกมการอางเรองการแขงขนระหวางประเทศเพอเรยกรองใหตดนโยบายทางสงคมทเพมขนเรอยๆ อกทงไดทำาไปแลวดวย

ขอโตแยงยอดนยมขางตนนไดถกกลาวถงซำาแลวซำาเลาโดยบรรดาขาประจำาและผอานสวนใหญนาจะคนเคยกบมนบางแลว อยางไรกด นไมไดหมายความวาโลกาภวตนจะเปนภยคกคามตอรฐสวสดการอยางเปนทประจกษชดโดยไรขอกงขา

งานเขยนเพมเตมChristoph Butterwegge (2005), Krise und Zukunft des Sozial-staats. Wiesbaden, pp. 75–114.

“แทนการรอทำาลายและประณามรฐสวสดการ การปรบโครงสรางและการทำาใหมนทนสมยควรจะเปนคำาตอบสำาหรบ ‘ฝายซายหวสรางสรรค’ ในการรบมอกบขอทาทายใหม ณ ทางแพรงแหงน ความแตกตางระหวางการปรบทศทางกบการใชกำาลงบงคบเปนประเดนหลกๆ ทครอบงำาการถกเถยง [ในเยอรมน] กลายเปนสงทประจกษชด ฝายขวาอนไดแก ฝายอนรกษนยมและเสรนยมใหม ตองการฉวยโอกาสโจมตรฐสวสดการอยางมงมนและทำาลายความนาเชอถอของมน เพอใหพวกเขาสามารถโคนลมมนได... [นอกจากน] ยงมภยคกคามจากฝายประชานยมทมงโจมตความพยายามใดกตามโดยฝายเอยงซายในการทำาใหรฐสวสดการมความทนสมยมากขน พวกเขาปลกปนความเชอทวาขอเพยงเจตจำานงทแนวแนของพวกเขายงคงอย ทกอยางจะคงสภาพดงเดม” (Gabriel 2008: 305f)

งานเขยนเพมเตมReader 2: Economics and Social Democracy (2009), pp. 19–36.

Stiglitz, Joseph (2006), Die Chancen der Globalisierung, München.

โลกาภวตน คอแนวคดอนซบซอนเกยวกบกระบวนการขามเสนแบงรฐทหลากหลาย ดงนน จงมสงทเรยกวาโลกาภวตนทางวฒนธรรม ทางสงคม และเหนอสงอนใดคอโลกาภวตนทางเศรษฐกจ ซงมตวขบเคลอนหลกๆ สามตว อนไดแก การทำาลายกำาแพงการคา การเกดขนของเศรษฐกจรปแบบใหมๆ และนวตกรรมทางเทคโนโลย

78

มมมมองทางทฤษฎหลายมมมองทพยายามอธบายความสมพนธระหวางการบรณาการทางเศรษฐกจระหวางประเทศทเพมมากขนและรฐสวสดการ เพอการทำาความเขาใจอยางงายๆ เราจะแบงมมมองเหลานออกเปนสองกลม อนไดแก ฝายมองโลกาภวตนในแงด (globalisation optimist) และฝายมองโลกาภวตนในแงราย (globalisation pessimist) เนอหาในสวนถดไปจะแสดงจดยนของทงสองฝาย หลงจากนนเราจะพจารณาอยางคราวๆ วารฐบาลสวนใหญมปฏกรยาอยางไรตอโลกาภวตนในฐานะขอทาทายจวบจนปจจบน และสดทาย เราจะอภปรายตวเลอกแนวนโยบายความเปนไปไดอนๆ อาท นโยบายทางสงคมของโลกา ภวตนหรออยางนอยกของยโรปภวตน

ฝายมองโลกาภวตนในแงดฝายมองในแงดมองวารฐสวสดการไมไดถกคกคามโดยโลกาภวตน พวก

เขาอธบายวาการบรหารจดการรฐสวสดการเปนเรองของนโยบายของชาต และขนอยกบสถาบนทางการเมองของแตละชาตและความเหนของคนสวนใหญ แมวาแรงกดดนจากการแขงขนระหวางประเทศจะทำาใหรฐสวสดการตองลดขนาดลง กไมไดหมายความวามนจะตองเกดขนตราบเทาทประชากรสวนใหญยงคงตองการรฐสวสดการทพฒนาแลว (Swank 2002)

“จดยนเรองการทดแทน”หลายคนไปไกลถงขนเสนอวาโลกาภวตนสามารถสงเสรมการขยายตว

ของรฐสวสดการ ในทศนะของพวกเขา การคาระหวางประเทศกระตนความมงคงและเพมขอบเขตการจดสรรกระจายทรพยากรซงสอดรบกบแนวทางของรฐสวสดการ พวกเขาอธบายตอไปวาหากปราศจากรฐสวสดการททำางานอยางมประสทธภาพ ในเชงการเมองแลว การเปดเสรทางการตลาดแทบจะไมสามารถเปนไปไดเลย ผคนจะสนบสนนทศทางทางการเมองทมงหนาสการเปดเสรกตอเมอพวกเขาแนใจวาพวกเขาจะไดรบการปกปองทางสงคมจากความเสยงอนเกดจากตลาดระหวางประเทศ จากฐานคดดงกลาว โลกา ภวตนและการขยายตวของรฐสวสดการจงเกอหนนซงกนและกน (ด Rodrik 1998)

รฐสวสดการขนอยกบกระบวนการการตดสนใจทางการเมอง ไมใชเศรษฐกจ

โลกาภวตนนำาไปสการขยายตวของรฐสวสดการ

79

รฐสวสดการในฐานะขอไดเปรยบเชงสถาบนในเชงเปรยบเทยบในอกดานหนง ตวแทนจากฝายทมองจากจดยน “ทนนยมหลากหลาย

ชนด” กลบมองตางออกไป พวกเขาเชอวาการคาระหวางประเทศจะนำาไปสการแบงงานกนทำาระดบโลกทเขมขนมากขน2 อนนำาไปสการทำาใหการแบงงานอยพนฐานของความเชยวชาญมากยงขน

ดวยเหตนจงมคนเชอวาการสรางสถาบนเศรษฐกจของชาต ซงหมายรวมถงรฐสวสดการดวย เออตอกระบวนการดงกลาวในลกษณะทสงเสรมการแบงงานกนทำาตามความเชยวชาญซงเกยวของกบขอไดเปรยบในเชงเปรยบเทยบ

(comparative advantage) ความคาดหวงของพวกเขาคอ ในประเทศทมการพฒนารฐสวสดการอยางมคณภาพ การคาระหวางประเทศทเขมขนจะนำาไปสการขยายตวยงขนของรฐสวสดการ ในทางตรงกนขาม ในหมประเทศ “แอง­โกลแซกซน” ผลอาจจะเปนการหดตว (หากมองจากจดยนทางเศรษฐกจ) ดงนน ในสายตาของคนเหลาน โลกาภ­วตนจงไมจำาเปนจะตองบอนทำาลายรฐ­สวสดการเสมอไป

ฝายมองโลกาภวตนในแงรายในทางตรงกนขาม ผายมองในแงรายเนนวามาตรการนโยบายทางสงคม

เปนตวแทนของปจจยตนทนสำาหรบบรษทระหวางประเทศ ดวยเหตทพวกเขาสามารถเลอกประเทศทจะทำาการผลตได พวกเขามแนวโนมทจะชอบพนททอนญาตใหพวกเขากดคาแรงใหตำา รวมไปถงกดภาษและเงนสมทบอนๆ ทใชเพอสนบสนนรฐสวสดการ เชนเดยวกนกบเจาของทนผทยอมชนชอบลงทน

2 ด คมอเลมท 2: Economics and Social Democracy (2009) บทท 3.2

ทนนยมหลายชนดตองพงพารฐสวสดการ

ตวอยางคลาสสกทสะทอนกรณขอไดเปรยบในเชงเปรยบเทยบ คอการผลตขนสตวและไวน โปรตเกสมเงอนไขทางธรรมชาตทเออตอการผลตไวน ในขณะทสกอตแลนดไดเปรยบในเรองการผลตขนสตว ถาหากทงสองประเทศเนนไปทการผลตและการคาขายสนคาทตนเชยวชาญเพยงอยางเดยวแทนการผลตสนคาทงสองอยางยอมเปนผลดตอทงสองประเทศ

รฐสวสดการสงเสรมการแบงงานกนทำาตามความเชยวชาญ (specialisation)

นโยบายทางสงคมในฐานะปจจยแหงตนทน

80

ในประเทศทมภาระภาษทเบา (ด Scharpf 2000)

เนองจากบรรดาบรษท ทน และแมกระทงคนงานทมทกษะสงมลกษณะรวมกนคอมกเคลอนยายขามเสนพรมแดนรฐชาตอยเสมอ ผลทตามมาคอ รฐบาลตางแขงขนกนทจะกดอตราภาษใหตำาทสดรวมไปถงมาตรฐานความมนคงทางสงคม ดวยเหตน ในทศนะของฝายมองโลกาภวตนในแงรายแลว สงทเรยกวา “แขงกนตำาเตยเรยดน (race to the bottom)” คอความพยา-ยามรอทำาลายรฐสวสดการในทกท เพอสรางแรงกดดนในการแขงขนขางตน บรรดาทนหรอบรษทไมจำาเปนตองไหลออกนอกประเทศจรงๆ เพยงแคการขมขกดจะเพยงพอแลว

ฝายมองในแงรายไมเชอวาการเปดเศรษฐกจขามพรมแดนจะนำาไปสแรงกดดนทกระตนการแขงขน ทวาจะนำาไปสการเปดใหการเคลอนยายทนมลกษณะเสร ในขณะทมมมองของฝายมองในแงดนนสมเหตสมผลตราบเทาทเปนเรองของการคาขายสนคา ฝายมองในแงรายกลบมองวาพลวตการแขงขนของระบบเปนผลพวงหลกของการเปดเสรทางทน

ฝายมองโลกาภวตนในแงรายยงคาดการณตอไปวา อาจจะใชเวลาสกพกกวาผลกระทบจะเปนทประจกษตอทกคน หากพจารณาความเปนไปไดในการเลยงภาษสำาหรบกรณปจจยการผลตทเคลอนยายไดแลว ดเหมอนวาการเปลยนภาระตนทนของรฐสวสดการนาจะเรมจากการหนไปหาปจจยการผลตทเคลอนยายไมไดซงกคอ คนงาน กลาวคอ รายรบของทนจะรบภาระภาษเบากวารายรบจากการทำางาน โดยทวไปแลว เนองจากคนรวยจะมรายรบจากการลงทนมากกวาคนจน ระบบการภาษแบบกาวหนาอยางมประสทธ-ภาพจงลมไมเปนทา (ดบทท 7.1 วาดวยภาษ) การใหเงนสนบสนนจงยงไมเปนธรรมและรฐสวสดการกไมสามารถบรรลเปาหมายไดอกตอไป ในระยะยาว นอาจนำาไปสการลมครนของรฐสวสดการกเปนได

กระแสตอบรบจวบจนปจจบนในงานเขยนตางๆ ยงไมเหนพองตองกนวาโลกาภวตนนำาไปสการลมครน

ของรฐสวสดการจรงๆ งานศกษาเปรยบเทยบเชงปรมาณนำาเสนอวา จวบจน

นโยบายทางสงคมแขงกนตำาเตยเรยดน

แนวแน: การเปดใหการเคลอนยายทนมลกษณะเสร

ผลกภาระตนทนมายงปจจยการผลตทเคลอนยายไมได

รฐสวสดการกำาลงถกรอทำาลายจรงหรอ? ภาพทยงไมเสถยร

81

ชวงกลางทศวรรษ 1990 ยงไมมการลดคาใชจายดานสงคมและรายรบจากภาษ อยางไรกด งานศกษาเหลานถกวพากษวจารณเนองจากเลอกใชตวชวดทไมเหมาะสม เปนไปไมไดเลยทเราจะมขอสรปเกยวกบสทธประโยชนทแตละคนไดรบบนฐานขอมลเรองคาใชจายทางสงคมโดยรวมแบบสรปรวบยอด บางทงบคาใชจายโดยรวมอาจจะคงท ทวาจำานวนผรบสทธประโยชนกลบเพมขนซงนำาไปสสทธประโยชนทลดลงกเปนได ขอคนพบจากงานศกษาเชงคณภาพกลบพสจนใหเหนวาในชวงเวลาขางตน มการตดสทธประโยชนและจำากดขอบเขตการรบสทธใหแคบลง ในสวนของรายรบจากภาษกมลกษณะเดยวกน ระดบของรายรบไมไดบงชอะไรเกยวกบตวโครงสรางรายรบเลย อนทจรงแลวมหลกฐานเชงประจกษทสะทอนวาภาระภาษไดถกผลกจากทนไปยงแรงงาน ขอวจารณอกประการหนงคอ งานศกษาเหลานครอบ คลมชวงเวลาจวบจนกระทงชวงกลางทศวรรษ 1990 เพยงเทานน

แรงกดดนดานการแขงขนมผลในเชงปฏบตในงานศกษาทใหมขนซงมงวเคราะหชวงเวลาทนานมากขน ขอคนพบ

กลบกลายเปนวาในชวงรงอรณแหงยคโลกาภวตน คาใชจายทางสงคมไดถกตดลง (ด Busemeyer 2009) ดวยเหตน โดยสรปแลว หลกฐานเหลานสะทอนวาเหลารฐบาลตางตอบโตกบกระแสโลกาภวตนในเชงปฏบตดวยการลดสทธประโยชนดานสงคม อยางไรกด เราไมควรดวนทกทกวานคอปฏกรยาตอบโตอยางเดยวตอขอทาทายโลกาภวตนทางเศรษฐกจ ในทางตรงกนขาม ยงมนโยบายทางเลอกอนๆ ทเราสามารถจนตนาการถงได โดยทางเลอกเหลานสามารถปกปองรฐสวสดการจากโลกาภวตน เนอหาการอภปรายในสวนถดไปจะเกยวของกบประเดนดงกลาว

ทางออกของปญหา: นโยบายทางสงคมระดบโลกและระดบภมภาคยโรป?

ดวยแรงกดดนดานการแขงขนทถาโถมใสรฐสวสดการ คำาถามทเกดขนคอ ขอทาทายเหลานจะถกรบมออยางไร ทางออกหนงทเปนไปไดตามสญชาต-

งานเขยนเพมเตมPhilipp Genschel (2003), Globalisierung als Problem, als Lösung und als Staffage, in: Gunther Hellmann, Klaus Dieter Wolf and Michael Zürn (eds), Die neuen internationalen Beziehungen – Forschungsstand und Perspektiven in Deutschland, Baden-Baden, pp. 429–464.

Herbert Obinger and Peter Starke (2007), Sozialpolitische Entwicklungstrends in OECD-Ländern 1980–2001: Konvergenz, Divergenz und Persistenz, in: Politische Vierteljahresschrift (Sonderheft 38), pp. 470–495.

82

ญาณคอ การยกระดบรฐสวสดการใหอยในระดบระหวางประเทศ กลาวอกนยหนงคอ โลกาภวตนทางเศรษฐกจจำาเปนตองถกตอบโตดวยโลกาภวตนทางนโยบายสงคม ถาหากทางออกดงกลาวประสบความสำาเรจ ปจจยการผลตทเคลอนยายไดกจะไมสามารถหลบเลยงภาระตนทนของรฐสวสดการดวยการยายไปอกประเทศหนงไดอกตอไป อยางไรกด ในปจจบน ทางออกขางตนยงแทบไมสามารถนำาไปปฏบตจรงไดในทางการเมอง ทงนเพราะแตละรฐสวสดการมความแตกตางกนมาก นอกจากนยงเปนทกงขาวานโยบายสงคมระหวางประเทศจะเปนผลดภายใตสถานการณในขณะน เนองจากรฐ­สวสดการมความสมพนธใกลชดกบประชาธปไตย นหมายความวานโยบายสงคมจำาเปนตองผานกระบวนการตดสนใจทเปนประชาธปไตยในระดบระหวางประเทศ ซงสงนดเหมอนจะยงเปนเพยงอดมคตในปจจบนเชนกน

สงทเกดขนในสหภาพยโรป3 ดเหมอนจะแตกตางออกไป สหภาพยโรปไมมศกยภาพทจะยกระดบเปนรฐสวสดการได ในขณะทสถาบนเหนอรฐชาตสามารถยอมรบขอผกมดจากการตดสนใจภายใตกรอบการพฒนาตลาดภายใน (“การบรณาการเชงลบ (negative integration)”) มนขยบตวไดยากลำาบากเมอรบมอกบ “การบรณาการเชงบวก (positive integration)” หรอการออกกฎนโยบายทางสงคมเพอควบคมตลาด (ด Scharpf 1999)

อยางไรกด มการประสานกนระหวางนโยบายสงคมทแตกตางกน แตยงเปนไปบนฐานของความสมครใจ นอกจากน สหภาพยโรปมโครงสรางเชงสถาบนทสามารถพฒนาไปในทศทางทเออตอการวางกฎเกณฑควบคมรฐสมาชกได สงเหลานไมไดเกยวของมากนกกบการทำาใหนโยบายสงคมมความเปนหนงเดยวสอดคลองกนอยางสมบรณ ซงทเปนไปไมไดจรงเนองจากยโรปมแบบแผนประเพณเกยวกบนโยบายสงคมทตางกนมาก ทวามนเกยว ของกบการสรางมาตรฐานขนตำาซงมผลผกมดในระดบภมภาคยโรปเสยมาก

3 ประเดนเรอง “นโยบายทางสงคมของยโรป” จะถกอภปรายในคมอเลมท 4 ทชอวา Europe and Social Democracy โดย Cäcilie Schildberg et al. (2010)

กวา พรรค SPD มงมนบรรลเปาหมายการเปน สหภาพทางสงคม (Social Union) ในลกษณะขางตน

5.2��การเปลยนแปลงเชงโครงสรางทางเศรษฐกจและการทำางาน

ในชวงทศวรรษแรกๆ ของสหพนธสาธารณรฐเยอรมน สงหนงทโดดเดนคอภาคอตสาหกรรมไดเตบโตอยางตอเนองและมเสถยรภาพ จำานวนผถกจางงานในภาคสวนนเพมขนอยางสมำาเสมอจวบจนชวงทศวรรษ 1970 เชนเดยวกบคาจางทเพมสงขนตามไปดวย คาจางทเพมขนนหมายถงการทประชากรสามารถใชจายรายรบของตนไปกบทพกอาศยและอาหารในสดสวนทตำาลง ดงนนจงมเงนซอสนคาบรโภคอนๆ มากขน

ชวงทศวรรษ 1960 นบวาเปนชวงเวลาทหลายครวเรอนในเยอรมน (และประเทศยโรปอนๆ) ไดครอบครองสนคาอยางเชน ตเยน เครองซกผา เครองปงขนมปง และรถยนต (บางคนเรยกมนวา ชวงเวลาแหง “การครอบครองปฐมภม (primary acquisition)”) รายไดทสงขนหมายถงอปสงคตอผลตภณฑจากภาคอตสาหกรรมทเพมขนตามไปดวย ในมณฑลเหลาน การเตบโตทาง การผลตอยางมนยสำาคญสามารถเกดขนได ซงนำาไปสราคาสนคาทถกลงและแมกระทงอปสงคทสงขนอก ดงนนจงเกดกระบวนการทสงเสรมผลเชงบวกใหทวคณมากขน ความสามารถในการผลตเพมขน อปสงคเพมขน การเตบโตทางการผลต และความสามารถในการผลตทเพมขนอก จำานวนลกจางในภาคสวนอตสาหกรรมเพมขนอยางตอเนอง เชนเดยวกบรายไดและอปสงค

งานเขยนเพมเตมMarius Busemeyer et al. (2006), Politische Positionen zum Europäischen Wirtschafts- und Sozialmodell – eine Landkarte der Interessen, Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.), Bonn.

“สหภาพยโรปจะตองเปนทางออกทางการเมองของเราตอโลกาภวตน […] การรวมเปนหนงเดยวทางสงคมจะตองมสถานะเทาเทยมกบการรวมกนเปนหนงเดยวทางเศรษฐกจและการเงน (Economic and Monetary Union) […] เราไมตองการทำาใหระบบสงคมมมาตร-ฐานเดยวกนหมด แตตองการใหเกดการเหนพองกนในหมรฐสมาชกในเรองขอตกลงวาดวยเสถยรภาพทางสงคม (Social Stability Pact)” (Hamburg Programme 2007: 26, 28)

ชวงทศวรรษแรกๆ ของสหพนธสาธารณรฐเยอรมน: ภาคอตสาหกรรมเจรญเตบโตอยางสมำาเสมอ

ทศวรรษ 1960: ชวงเวลาทผคนสามารถเขาถงสนคาบรโภคมากมายเปนครงแรก

83

กวา พรรค SPD มงมนบรรลเปาหมายการเปน สหภาพทางสงคม (Social Union) ในลกษณะขางตน

5.2��การเปลยนแปลงเชงโครงสรางทางเศรษฐกจและการทำางาน

ในชวงทศวรรษแรกๆ ของสหพนธสาธารณรฐเยอรมน สงหนงทโดดเดนคอภาคอตสาหกรรมไดเตบโตอยางตอเนองและมเสถยรภาพ จำานวนผถกจางงานในภาคสวนนเพมขนอยางสมำาเสมอจวบจนชวงทศวรรษ 1970 เชนเดยวกบคาจางทเพมสงขนตามไปดวย คาจางทเพมขนนหมายถงการทประชากรสามารถใชจายรายรบของตนไปกบทพกอาศยและอาหารในสดสวนทตำาลง ดงนนจงมเงนซอสนคาบรโภคอนๆ มากขน

ชวงทศวรรษ 1960 นบวาเปนชวงเวลาทหลายครวเรอนในเยอรมน (และประเทศยโรปอนๆ) ไดครอบครองสนคาอยางเชน ตเยน เครองซกผา เครองปงขนมปง และรถยนต (บางคนเรยกมนวา ชวงเวลาแหง “การครอบครองปฐมภม (primary acquisition)”) รายไดทสงขนหมายถงอปสงคตอผลตภณฑจากภาคอตสาหกรรมทเพมขนตามไปดวย ในมณฑลเหลาน การเตบโตทาง การผลตอยางมนยสำาคญสามารถเกดขนได ซงนำาไปสราคาสนคาทถกลงและแมกระทงอปสงคทสงขนอก ดงนนจงเกดกระบวนการทสงเสรมผลเชงบวกใหทวคณมากขน ความสามารถในการผลตเพมขน อปสงคเพมขน การเตบโตทางการผลต และความสามารถในการผลตทเพมขนอก จำานวนลกจางในภาคสวนอตสาหกรรมเพมขนอยางตอเนอง เชนเดยวกบรายไดและอปสงค

งานเขยนเพมเตมMarius Busemeyer et al. (2006), Politische Positionen zum Europäischen Wirtschafts- und Sozialmodell – eine Landkarte der Interessen, Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.), Bonn.

“สหภาพยโรปจะตองเปนทางออกทางการเมองของเราตอโลกาภวตน […] การรวมเปนหนงเดยวทางสงคมจะตองมสถานะเทาเทยมกบการรวมกนเปนหนงเดยวทางเศรษฐกจและการเงน (Economic and Monetary Union) […] เราไมตองการทำาใหระบบสงคมมมาตร-ฐานเดยวกนหมด แตตองการใหเกดการเหนพองกนในหมรฐสมาชกในเรองขอตกลงวาดวยเสถยรภาพทางสงคม (Social Stability Pact)” (Hamburg Programme 2007: 26, 28)

ชวงทศวรรษแรกๆ ของสหพนธสาธารณรฐเยอรมน: ภาคอตสาหกรรมเจรญเตบโตอยางสมำาเสมอ

ทศวรรษ 1960: ชวงเวลาทผคนสามารถเขาถงสนคาบรโภคมากมายเปนครงแรก

84

นอกจากน ความสมพนธระหวางภาคการผลตแบบดงเดม (เกษตรกรรม และหตถกรรม) และภาคอตสาหกรรมสมยใหมยงสงผลดตอกน นนคอ การขาดคนงานของภาคอตสาหกรรมสมยใหมอาจใชประโยชนจากแรงงานภาคการผลตแบบดงเดมได ในขณะทฝายหลงกสามารถไดรบผลประโยชนจากนวตกรรมของฝายแรกไดเชนกน4

ในชวงทศวรรษ 1970 และ 1980 สถานการณเปลยนแปลงไป ระยะของ “การครอบครองปฐมภม” สนสดลง ผบรโภคหนมาสนใจคณภาพของสนคามากกวาปรมาณ ดงนน อปสงคในภาคสวนนจงหยดเตบโตลงถงแมวาการหนราคายงคงเปนไปไดเนองจากความสามารถในการผลตทเพมขน ดง

4 จวบจนกระทง ค.ศ. 1990 ใหนบเอาอาณาเขตของสหพนธสาธารณรฐในอดต และใน ค.ศ. 1950–1959 ไมรวมเบอรลนและซารแลนด

งานเขยนเพมเตมBurkart Lutz (1989), Der kurze Traum immerwährender Prosperität. Eine Neuinterpretation der industriellkapitalisti-

schen Entwicklung im Europa des 20. Jahrhunderts, Frankfurt am Main/ New York.

ตงแตชวงทศวรรษ 1970: อตราการจางงานในภาคอตสาห-กรรมตกลง

รปท 5: ก�าลงแรงงานในเยอรมน โดยภาคธรกจ4

หมายเหต: ใน ค.ศ. 1966 รอยละ 10 ของจำานวนคนงานทงหมดทำางานอยในภาคปฐมภม ไมถงรอยละ 49 ทำางานในภาคทตยภม และประมาณรอยละ 41 ทำางานในภาคตตยภม

เกษตรกรรม ปาไม การประมง (ภาคปฐมภม)

อตสาหกรรม (ภาคทตยภม)

ภาคสวนธรกจอนๆ การบรการ (ภาคตตยภม)

80 %

70 %

60 %

50 %

40 %

30 %

20 %

10 %

0 %

1950

1956

1962

1968

1974

1980

1986

1992

1998

2004

2010 ทมา: Statistisches Bundesamt (2012a)

85

นน การจางงานจงหยดเตบโตในภาคสวนน ในตอนแรกเปนภาวะชะงกงน และตอมาจงคอยเรมลดลงอยางชาๆ

อปสงคหนไปหาภาคบรการมากขนเรอยๆ ภาคสวนนทวความสำาคญมากขนนบจากชวงทศวรรษ 1970 ดงทสะทอนผานการจางงานทเพมขนในภาคสวนน อยางไรกตาม สวนทเพมขนของภาคบรการยงเทยบไมไดเลยกบสวนทเสยไปในภาคอตสาหกรรม ดงนน จงจำาเปนตองพจารณาภาคบรการนอยางละเอยด ประเดนสดทายคอการเคลอนยายในลกษณะคลายคลงกนเคยเกดขนแลวในชวงครงแรกของศตวรรษท 20 ซงคอการเคลอนยายจากภาคเกษตรกรรมสภาคอตสาหกรรม แลวกระแสการเคลอนยายทงสองกระแสนแตกตางกนอยางไร

“งานบรการ” นนครอบคลมงานหลากหลายชนด บางงานบรการถอไดวาสนองรบใชบรษทเปนหลกในขณะทบางงานบรการเกยวของกบครวเรอนสวนบคคล เราอาจแบงงานบรการออกเปนงานบรการวชาชพกบงานบรการพนฐานซงทำาโดยแรงงานไรทกษะ อยางไรกด สงหนงทมกจะเกดขนในกรณของงานบรการทเนนการใชแรงงานอยางเขมขนทกประเภทคอศกยภาพของความสามารถในการผลตทเพมสงขนนนมขดจำากด แมวางาน อาท บรกร แพทย ผดแล หรอคร จะสามารถดแลแขก คนไข หรอนกเรยนจำานวนมากขนในเวลาเดยวกน แตคณภาพของการบรการจะลดตำาลงอยางรวดเรว

ดวยเหตน งานบรการทเนนการใชแรงงานอยางเขมขนจงไมสามารถเพมความสามารถในการผลตในขอบเขตทเทยบเทาการผลตในภาคอตสาหกรรม คาจางทเพมขนพรอมกบราคาสนคาทลดลง หรอทเราอาจจะเรยกวาเปนลกษณะเฉพาะตวของสงทเรยกวา “ยคทอง” ไมใชสงทเกดขนตามธรรมชาต ถาหากคาจางในภาคบรการเพมสงขนในลกษณะเดยวกนกบในภาคอตสาห-กรรมแลว การเตบโตของการจางงานแรงงานทมคณภาพตำากจะลดลง

อกความเปนไปไดหนงคอคาจางมความเหลอมลำามากขน และอนทจรง ในไมกปทผานมา มนกลายเปนเรองทเกดขนทวไปมากขน อยางไรกด หากมองจากมมเรองความเปนธรรมแลว แทบไมมคำาอธบายใดสามารถใหความชอบธรรมแกปรากฏการณนไดเลย เราไมสามารถโทษลกจางวาเปนตนเหต

สงททวความสำาคญมากขน: ภาคบรการ

งานบรการทเนนการใชแรงงานอยางเขมขน (Labour-intensive service): ความสามารถในการผลตสามารถเพมขนจนถงจดหนงเทานน

คาจางทไมเทาเทยมกนมากขน—ตกงาน?

86

ใหธรกจประสบความยากลำาบากในการเพมความสามารถในการผลต เพราะมนเปนลกษณะของงาน ดเหมอนวาไมมความเปนไปไดใดทพงปรารถนาเลย ไมวาจะเปนความเหลอมลำาของคาจางทเพมมากขนและการตกงาน

ความเปนไปไดทสามทอาจเกดขนคอการเนนความสำาคญไปทงานบรการทมลกษณะเปนวชาชพ อยางไรกตาม การแทนทงานอตสาหกรรมดวยงานบรการไมใชเรองงาย ทงสองอยางนแตกตางกนมากและในบางกรณอาจตองมการพฒนาคณภาพทกษะทสงขน ดงนน เพอใหเปนไปไดในปจจบนและอนาคต การฝกวชาชพและพฒนาทกษะตองเขามามบทบาททสำาคญมากขนในตลาดแรงงาน

อยางไรกด ไมใชเพยงแคนโยบายการศกษา/การฝกวชาชพทตองเผชญกบขอทาทายอนเกดจากการเปลยนแปลงขางตน (ดบทท 7.5 วาดวยการศกษา/การฝกวชาชพ) มตดงเดมบางมตของนโยบายสงคมกไดรบแรงกดดนเชนกน งานบรการหลายประเภทไมไดเปนเพยงแคการ “จางงานปกต” ในความหมายดงเดม นนคอ อยบนฐานของสญญาจางงานถาวร เวลาการทำางานทมแบบแผนชดเจนตายตวซงสอดคลองกบการจางงานเตมเวลา คาจางหรอเงนเดอนทมาจากขอตกลงรวมกน การประกนสงคมภาคบงคบ และการทลกจางตองพงพาและขนตรงตอนายจางเปนการสวนตว ในทางตรงกนขาม โดยทวไปแลว การจางงานในภาคบรการหมายถงงานนอกเวลา การทำางานอสระ หรอการจางงานแบบมกำาหนดชวงระยะเวลาตายตว

เนองจากระบบประกนความมนคงทางสงคมหลายอยางยงมเพอสอดรบกบลกษณะการงานอาชพแบบถาวรและอยางนอยกตองเปนงานทตอเนอง ยกตวอยางเชน การประกนเงนบำานาญและการวางงาน ดวยเหตน นบวนลกจางหลายคนกยงเผชญกบความยากลำาบากในการทำาใหตนเองมสทธครอบคลมในดานการประกนความมนคงทางสงคม

ปญหาประการตอมาเกดขนจากการจดตงสหภาพแรงงานอยในระดบตำากวามากในสวนยอยตางๆ ของงานภาคบรการ ในเชงเปรยบเทยบแลว งานภาคบรการมสภาคนงานคอนขางนอย และนายจางจำานวนมากไมไดเปนสมาชกของสมาคมนายจาง เพราะฉะนน การคมครองทมาจากการตกลง

อปสงคใหมๆ ทการฝกวชาชพและพฒนาทกษะกำาลงเผชญ

โครงสรางการเงนสนบสนนแบบดงเดมทขดแยงกบภมหลงของอาชพใหมๆ

ผลกระทบทตามมา: การประกนสงคมทไมเพยงพอ

การจดตงสหภาพ แรงงานอยในระดบตำากวา—การคมครองทมาจากขอตกลงรวมกน

87

รวมกนจงอยในระดบตำากวา อกทงการตรวจสอบเกยวกบการปฏบตตามกฎเกณฑยงทำาไดยากกวาดวย

ดวยเหตน การเปลยนแปลงเชงโครงสรางจงนำาไปสขอกำาหนดดานการศกษา/การฝกวชาชพทมลกษณะตางจากเดม อกทงโดยภาพรวมยงตองยกระดบคณภาพใหสงขน รวมไปถงภมหลงการงานอาชพทตางจากเดม และมสวนทำาใหคาจางมลกษณะเหลอมลำามากยงขน มตของนโยบายทางสงคมทไดรบผลกระทบจากการเปลยนแปลงนมากทสดไดแก การศกษา/การฝกวชาชพ นโยบายการวางงาน และเงนบำานาญ

5.3�การเปลยนแปลงดานประชากร

เปนเรองสมเหตสมผลทกประการทเราจะยนดปรดาเกยวกบสาเหตของการมประชากรสงอายในปจจบน นนคอ ผคนมชวตยนยาวมากขน โดยเฉลยแลว จาก ค.ศ. 1980 ถง 2002 อายคาดเฉลยของผสงอายในสหพนธรฐเพมขนจาก 69.9 เปน 75.6 ปสำาหรบผชาย และจาก 76.6 เปน 81.3 ปสำาหรบผหญง

สาเหตประการทสองทนำาไปสการเปลยนแปลงดานประชากรคออตราการเกดทตำาลง โดยเฉพาะอยางยงในชวง ค.ศ. 1965 ถง 1975 หลงจากทอตราการเกดเพมขนเลกนอยจวบจน ค.ศ. 1990 กลดตำาลงอยางสมำาเสมอจนกระทง ค.ศ. 2007 ในเยอรมน ค.ศ. 2007 จำานวนบตรโดยเฉลยตอผหญงหนงคนคอ 1.37 คน

ทงสองพฒนาการขางตนรวมกนผลสงใหอตราสวนระหวางประชากรทยงมศกยภาพทางเศรษฐกจ (economically ac-

tive) ตอประชากรเกษยณอายลดลงอยางตอเนองในทศวรรษทกำาลงจะมาถง เราเรยกมาตรวดของปรากฏการณนวา อตราสวนการพงพาของผสงอาย (old-age dependency ratio) ซงมงอธบายอตราสวนระหวางประชากรทยงม

การเปลยนแปลงเชงโครงสรางกระทบการศกษา/การฝกวชาชพ การทำางาน และเงนบำานาญเปนหลก

สาเหตทนายนด: อายคาดเฉลยทสงขน

อตราการเกดทตำาลง

อตราสวนการพงพาของผสงอายมงอธบายอตราสวนระหวางประชากรทมอายมากกวา 60 ปและประชากรทมอายระหวาง 20–59 ป

ผลกระทบ: อตราสวนการพงพาของผสงอายเพมขน

88

ศกย ภาพทางเศรษฐกจและประชากรทกนบำานาญใน ค.ศ. 2005 ตวเลขระบวามคนกนบำานาญ 44 คนตอคนทมศกยภาพ

ทางเศรษฐกจ 100 คน ใน ค.ศ. 2020 ฝายแรกจะเพมเปน 53 คน เนองจากโครงการบำานาญมลกษณะแบบไมมการกนเงนสำารอง (pay-as-you-go) การจดสรรเงนยอมประสบปญหาอยางไมตองสงสย กลาวคอ การชวยเหลอผสงอายสำาหรบผกนบำานาญทเพมขนจะตองพงเงนสมทบของกลมคนทยงมศกย­ภาพทางเศรษฐกจในขณะน ในการถกเถยงสาธารณะ ผลกระทบของปรากฏ­การณขางตนทถกพาดพงถงบอยครงนครอบคลมประเดนเรองภาระเงนสมทบทเพมขนในฝงของคนทยงทำางานอย เงนบำานาญทตำาลง หรอหนทเพมสงขน

ทวาการเปลยนแปลงเหลานสงผลใหเกดขอทาทายทหนกหนาเพยงใดใน

2005: คนกนบำานาญ 44 คนตอคนทำางาน 100 คน ใน ค.ศ. 2020 ฝายแรกจะเพมเปน 53 คนโดยประมาณ

งานเขยนเพมเตมErika Schulz and Anke Hannemann (2007), Bevölkerungs-entwicklung in Deutschland bis 2050: Nur Leichter Rückgang der Einwohnerzahl?, DIW Wochenbericht No. 47/2007, vol. 74.

ขอทาทายนหนกหนาเพยงใด

รปท 6: พฒนาการการเปลยนแปลงของอตราสวนการพงพาของผสงอาย ค.ศ. 1960–2020

หมายเหต: ใน ค.ศ. 1965 อตราสวนประชากรเยอรมนคอ ประชากรทอายมากกวา 60 ป 35 คนตอประชากรทมอายระหวาง 20 และ 59 ปจำานวน 100 คน ใน ค.ศ. 2010 กลบมประชากรทอายมากกวา 60 ปเพมขนเปน 45 คน

ทมา: Eurostat

55

50

45

40

35

30

25

20 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2020

เยอรมน อย-15

89

โลกแหงความเปนจรง หากเราจะแสดงอตราสวนการพงพาของผสงอายโดยคดเปนรอยละแลว ในชวงเวลา 15 ปนบตงแต ค.ศ. 2005 จนถง ค.ศ. 2020 อตราสวนเพมขนคดเปนรอยละ 20 โดยในแตละปเพมขนรอยละ 1.4 ในชวงเวลา 15 ปนบตงแต ค.ศ. 1993 จนถง ค.ศ. 2008 การเจรญเตบโตทางเศรษฐกจในเยอรมนโดยเฉลยแลวคดเปนรอยละ 1.5

ถาหากเราคาดการณวาการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจในอก 15 ปจะคดเปนรอยละ 1.5 เชนเดม เราสามารถหลกเลยงการตดเงนบำานาญโดยการนำาผลไดจากการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจไปลงทนในระบบประกนเงนบำานาญ ในกรณททางเลอกความเปนไปไดขางตนเกดขนไมไดแลว ตวเลขทแสดงไปกอนหนานสะทอนใหเหนถงขอทาทายทคอนขางหนกหนาอยางชดเจน ไมตองสงสยวามความจำาเปนทจะตองปฏรประบบ กระนนกตามดเหมอนวาภยคกคามอนเกดจากวกฤตทหลกเลยงไมไดของระบบเงนบำานาญทมลกษณะไมมการกนเงนสำารองจะถกนำาเสนออยางเกนจรง

สภาวการณประชากรมอายสงขนไมเพยงแตสงผลกระทบตอระบบเงนบำานาญของภาครฐเทานน ระบบประกนสขภาพยงเผชญกบตนทนทเพมสงขนอนเกดจากชวงระยะเวลาเกษยณอายทยาวนานมากขน เชนเดยวกบระบบเงนบำานาญ ระบบประกนสขภาพไดรบการสนบสนนดานการเงนสวนใหญมาจากเงนสมทบของประชากรทมศกยภาพทางเศรษฐกจ ผลกระทบอกประการหนงทพอจะคาดการณไดคอการพงพาระบบประกนการดแล (care system) ทเพมสงขน

การพยากรณแสดงใหเหนวาพฒนาการดานประชากรเยอรมนจะพฒนาไปสจด[วกฤต]สงสดในราว ค.ศ. 2040 กลาวอกนยหนงคอ ในชวงเวลาดงกลาวอตราสวนระหวางคนทมศกยภาพทางเศรษฐกจและคนกนบำานาญจะมลกษณะไมพงปรารถนามากทสด ในชวงทศวรรษอนใกลน ระบบประกนเงนบำานาญและระบบประกนสขภาพจะประสบปญหาขอจำากดดานการเงนอนเปนผลมาจากพฒนาการดงทไดกลาวมาขางตน

ถาหากมการนำารายรบของชาตทเพมสงขนสวนหนงไปลงทนในระบบการคมครองความมนคงทางสงคมและในเวลาเดยวกนมประชากรจายเงนอดหนน

บทสรป: จำาเปนตองปฏรป ใช แตมนถกนำาเสนออยางเกนเลย

ขอทาทายสำาหรบระบบประกนสขภาพและการดแล

จดสงสดของพฒนาการใน ค.ศ. 2040

ทางออกของปญหา: นำารายรบของชาตทเพมขนไปลงทนในระบบความมนคงทางสงคม—ดรายละเอยดในบทท 7.3 และ 7.4

90

ในสดสวนทเพมขน เราสามารถรบมอกบขอทาทายนไดอยางแนนอน บทท 7.3 (เงนบำานาญ) และบทท 7.4 (ประกนสขภาพ) จะอภปรายรายละเอยดทเกยว ของกบการรบมอทเปนไปไดตางๆ ตอปญหาขอทาทายเรองประชากรผสงอาย

5.4�การเปลยนแปลงทางสงคม

ไมเพยงแตโครงสรางทางเศรษฐกจและโครงสรางอายประชากรเทานนทเปลยนแปลงไปจากอดต ยงมการเปลยนแปลงดานคานยมของคนในสงคมในไมกทศวรรษทผานมาอกดวย กลาวคอ คนสวนใหญมวถชวตและแผน การชวตทแตกตางไปจากคนในสมย 50 ปหรอ 100 ปทแลว นบวนชวตยงไมถกกำาหนดโดยจารตประเพณของสงคมมากยงขน ระดบอสรภาพของปจเจกและความสามารถในการกำาหนดตนเองเพมสงขน การเปลยนแปลงทวานมลกษณะหลากหลายแตสวนใหญแลวไดรบการตอบรบดวยความยนดเนองจากมนสะทอนถงอสรภาพสวนตวทเพมมากขน

ตวอยางทดทสะทอนการเปลยนแปลงขางตนคอการเปลยนแปลงดานขนาดของครวเรอน ในชวงตนศตวรรษท 20 การมครวเรอนอนประกอบไปดวยสมาชก 5 คนหรอมากกวานนถอเปนเรองปกตธรรมดา ในทางตรงกนขาม ครวเรอนทมสมาชกแคคนเดยวถอเปนกรณยกเวนทหายากมาก อยางไรกตาม ในชวงตนศตวรรษท 21 สถานการณกลบเปลยนแปลงจากหนามอเปนหลงมอ นนคอครวเรอนทมสมาชกแคคนเดยวคดเปนรอยละ 40 ของครวเรอนทงหมด ในขณะทครวเรอนทมสมาชกมากกวา 4 คนตำากวารอยละ 4 เสยอก (ดรปท 7)

อยางไรกตาม ตวเลขเหลานไมไดหมายความวาผคนจะมรสนยมชนชอบการใชชวตอดอขนาบขางดวย “กำาแพง 4 ดานของตวเอง” มากขน (อนทจรงผลกลบเปนตรงกนขาม ใน ค.ศ. 1972 รอยละ 20 ของคนอายประมาณ 25 ปยงใชชวตอยกบพอแมของตนเอง ใน ค.ศ. 2003 จำานวนกลบเพมขนเปนรอยละ 30—cf. Meyer [Siegen] 2006) สาเหตหลกจรงๆ นาจะมาจากอตราการเกดทลดตำาลง รวมไปถงการลมสลายของสถาบนจารตตางๆ เชน การแตงงาน

แผนชวตทแตกตาง: มอสรภาพมากขนและสามารถกำาหนดตนเองไดมากขน

งานเขยนเพมเตมUlrich Beck and Elisabeth Beck-Gernsheim (eds) (1994), Riskante Freiheiten. Individualisierung in modernen Gesellschaften, Frankfurt am Main.

งานเขยนเพมเตมThomas Meyer [Siegen] (1992), Modernisierung der Privatheit: Differenzie-rungs-und Individuali-sierungsprozesse des Familienzusammen-

lebens, Opladen.

91

ยกตวอยางเชน ตวเลขการแตงงานลดตำาลงอยางตอเนองตงแต ค.ศ. 1960 มคชวตจำานวนมากขนเรอยๆ ทไมแตงงานกน แมกระทงคชวตทมลกดวยกน การอยกนในลกษณะนในอดตเคยถกตตราวา “ใชชวตบาป” นอกจากนตวเลขการหยารางยงเพมสงขนเรอยๆ ในระยะเวลาเดยวกนแมวาตวเลขการแตงงานจะหดตวลงแลวกตาม

รฐสวสดการเยอรมนยงไมปรบตวเพอรบมอกบการเปลยนแปลงเหลาน หลายดานของรฐสวสดการยงมแนวโนมทเออตอรปแบบครอบครวดงเดมทมหวหนาหาเลยงครอบครวเปนเพศชาย กรณเงนบำานาญถอเปนตวอยางทด เนองจากระดบของเงนบำานาญทไดรบจะสอดคลองกบเงนสมทบทน ระบบ

การแตงงานทนอยลง

ปญหา: แนวโนมทเออตอคนหาเลยงครอบครวเพศชาย

รปท 7: ขนาดครวเรอนในเยอรมน ค.ศ. 1900–2010

หมายเหต: ใน ค.ศ. 1900 รอยละ 45 ของคนเยอรมนทงหมดอาศยในครวเรอนทมสมาชก 5 คนหรอมากกวานน ประมาณรอยละ 17 คอครวเรอนทมสมาชก 4 คน ประมาณรอยละ 17 มสมาชก 3 คน ประมาณรอยละ 15 มสมาชก 2 คน และประมาณรอยละ 7 อยคนเดยว ในปจจบน ประมาณรอยละ 40 ของประชากรทงหมดใชชวตคนเดยว

ครวเรอนทมสมาชก 1 คน

ครวเรอนทมสมาชก 2 คน

ครวเรอนทมสมาชก 3 คน

ครวเรอนทมสมาชก 4 คน

ครวเรอนทมสมาชก 5 คนขนไป

50 %

40 %

30 %

10 %

20 %

0 % 1900 1925 1950 2000 2010

ทมา: การคดคานวณของผเขยนโดยมฐานขอมลจาก Statistisches Bundesamt (2012b)

92

เงนบำานาญจงไมไดถกออกแบบมาเพอรบมอกบปญหาการเพมขนของจำานวนผหญงทใชชวตคนเดยวโดยปราศจากการงานอาชพทมเสถยรภาพ นอกจากนจำานวนคณแมเลยงเดยวทเพมสงขนยงเสยงทจะตกอยภายใตภยคกคามดานความยากจน

การสมรสและการหยารางระหวาง ค.ศ. 1960 และ 2010

ค.ศ.การสมรส

(ประชากรผอยอาศย 1,000 คน)การหยาราง

(ประชากรผอยอาศย 1,000 คน)1960 9.4 1.0

1970 7.4 1.3

1980 6.3 1.8

1990 6.5 1.9

1995 5.3 2.1

2000 5.1 2.4

2005 4.7 2.4

2010 4.7 2.3

ทมา: Statistisches Bundesamt (2012c)

ใน ค.ศ. 1996 ครอบครวรอยละ 14 เปนครอบครวทเลยงลกโดยผปกครองเพยงคนเดยว ใน ค.ศ. 2009 ตวเลขไดเพมขนเปนรอยละ 19 มเพยงรอยละ 10 ของผปกครองเลยงเดยวเหลานทเปนคณพอเลยงเดยว ในระหวาง ค.ศ. 1996 ถง 2009 สดสวนของคณพอเลยงเดยวไดลดจำานวนลงจากรอยละ 13 เปนรอยละ 10 อนง แหลงรายรบหลกของการสนบสนนครอบครวประเภทนคอการจายเงนถายโอนสำาหรบผปกครอง

อตราภาวะเสยงตอความยากจน (at-risk-of-poverty rate) คออตราของจำานวนคนทตองรบมอกบรายรบทนอยกวารอยละ 60 ของคามธยฐานรายรบ (median income) คามธยฐาน (ซงแตกตางจากคาเฉลย) หมายถงคารายรบทประชากรครงหนงของทงหมดมมากกวา และครงหนงของประชากรทงหมดมนอยกวาคามธยฐานน

การเสยงตอความยากจนในหมพอแมเลยงเดยว

93

เลยงเดยว อนไดแก Hartz IV หรอเงนสนบสนนดานรายไดซงคดเปนรอยละ 31 (Statistisches Bundesamt 2010 a)

วธแกทสำาคญเพอทำาใหสถานการณดขนคอการมอาชพการงานทดขนพรอมกบการเลยงดบตรทดขน บทท 7.5 (นโยบายการศกษา/การฝกวชาชพ) จะกลาวถงประเดนน

การเปลยนแปลงทางสงคมยงสงผลกระทบตอสภาวะรายรบของผสงอาย เปนอกครงหนงทกลมคนทเสยงตอความยากจนมกจะเปนคนทใชชวตอยคน

การมชวตการทำางานและชวตครอบครวทราบรนไปพรอมกน—ดรายละเอยดในบทท 7.5

ผสงอายมแนวโนมทจะยากจน โดยเฉพาะเพศหญง

รปท 8: อตราความเสยงตอความยากจนโดยโครงสรางครอบครวและจ�านวนของบตรทมอายต�ากวา 18 ปใน ค.ศ. 2010

หมายเหต: เดกหนงคนทใชชวตอยในครอบครวทมผใหญ 2 คนมอตราภาวะเสยงตอความยากจนคดเปนรอยละ 10.5 แตถาหากเดกสองคนหรอมากกวานนไดรบการเลยงดโดยผปกครองแคคนเดยว อตราความเสยงตอความยากจนจะเพมสงเปนรอยละ 62 หรอมากกวานน นหมายความวาเดก 62 คนในทกๆ 100 คน ถกเลยงดดวยรายรบทนอยกวารอยละ 60 ของคามธยฐานรายรบ

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

ลกหนงคน ลกสองคน ลกสามคน ลกหนงคน ลกสองคนขนไป

ผปกครองสองคน พอแมเลยงเดยว

ทมา: Statistisches Bundesamt (2012c)

94

เดยวเมอเปรยบเทยบกบกลมประชากรทงหมด ใน ค.ศ. 2002 รอยละ 26.8 ของกลมคนทมอายระหวาง 65 ถง 74 ปมรายรบนอยกวารอยละ 60 ของคามธยฐานของรายได สดสวนของผหญงทใชชวตคนเดยวคดเปนรอยละ 29.3 (DIW 2004) ดงนนจงสรปไดวาสถานการณดานรายรบของผหญงทใชชวตอยคนเดยวนนยำาแยกวาคนกลมอนๆ

สถานการณดานรายรบของผสงอายทอยในครวเรอนทมสมาชก 2 คนสอดคลองกบคาเฉลยของประชากรทงหมด การเพมภาษสำาหรบเงนบำานาญขนตำาอาจจะสามารถรบมอกบปญหาความยากจนในหมผสงอายได โปรดดรายละเอยดในบทท 7.3

ภาวะเสยงตอความยากจนในหมผสงอาย

สำ�หรบสงคมประช�ธปไตยแลว เนอห�ทกล�วม�ทงหมดมคว�มหม�ยว�อย�งไร• โลกาภวตน การเปลยนแปลงทางโครงสรางทางเศรษฐกจและการทำางาน พฒนาการ

ดานประชากร และการเปลยนแปลงทางสงคมทำาใหรฐสวสดการเยอรมนแบบดงเดมตองเผชญหนากบขอทาทายนานาประการ ทวานไมใชปญหาทไมสามารถแกไขได

• ปญหาจะเกดขนตอเมอรฐสวสดการเยอรมนยงคงเออประโยชนตอครอบครวรปแบบอนรกษนยมซงอยบนฐานของการมผชายเปนหวหนาครอบครวผหาเลยงชพ และตราบเทาทการใหเงนสนบสนนและจดสรรสทธประโยชนสวนใหญยงผกตดกบสถานะการจางงาน

• ขอทาทายหลายเรองตองการทางแกทเฉพาะเจาะจง ซงบทตอๆ ไปจะลงรายละเอยดมากขน โดยสรปแลว ทางแกเหลานจะนำาพาเราไปในทศทางของรฐสวสดการสงคมประชาธปไตยทประสบความสำาเรจ นหมายถงความสมพนธอนแนบแนนมากขนระหวางสทธประโยชนกบพลเมองแทนทจะเนนไปทสถานะการจางงาน อกทงการใหความสำาคญกบการใหเงนสนบสนนจากภาษมากกวาเงนสมทบอนๆ

95

บทท�6��จดยนดานนโยบายทางสงคมของแตละพรรคการเมองโทเบยส กอมแบรท

แนวทางหรอพนธกจของพรรคการเมอง (party programme) ประกอบไปดวยคำามนสญญาเกยวกบอนาคต มนสะทอนความเปนไปไดของอนาคตรปแบบหนงๆ ซงแตละพรรคการเมองอทศตนเพอทจะทำาใหเปนจรงและยงเปนอนาคตทสรางความชอบธรรมใหแตละพรรคอกดวย พนธกจเหลานจะดำาเนนไปอยางราบรนไดกตอเมอพรรคการเมองสามารถนำาเสนออนาคตทพงปรารถนาอยางสมเหตสมผลโดยมพนฐานมาจากการวเคราะหสงทเกดขนในอดต ปจจบน และเสนทางทพาเรากาวไปขางหนาอยางลลวง อยางดทสดคอ แนวทางหรอพนธกจของพรรคการเมองสามารถสะทอนตำาแหนงแหงทของพรรคบนเขมทศการเมองไมมากกนอย

นโยบายทางสงคมมกถกกำาหนดโดยความจรงทวามนควรจะตองไดรบการนยามอยางชดเจน ในขณะทพรรคอนรกษนยมและพรรคเสรนยม (ทางเศรษฐกจ) ใหคำานยามนโยบายทางสงคมอยางแคบวาคอ เกราะปองกนชวคราวเพอคมครองผทไดรบความเดอดรอน โดยทเขาไมไดเปนตนเหตกอความเดอดรอนนนๆ สำาหรบพรรคฝายซายกลางแลว นโยบายทางสงคมมลกษณะทครอบคลมรอบดานมากกวา โดยมงบรรลความเทาเทยมกน (ทางโอกาส) ทกวางไกลและลกซงผานการกระจายจดสรรทรพยากรทางสงคม นอกจากน การพนจพเคราะหจดยนดานนโยบายทางสงคมของแตละพรรคจากมมมองของทฤษฎสงคมประชาธปไตย (ดรายละเอยดใน Meyer [Dort-

mund] 2005 และ คมอสงคมประชาธปไตย เลม 1) ควรเรมตนจากการระบ

ในบทน แนวท�งของพรรคก�รเมองห�พรรคซงมทนงในรฐสภ�เยอรมนจะถก• เปรยบเทยบในแงของการจดสรรชวยเหลอดานนโยบายสงคม• แบงประเภทโดยสอดคลองกบรปแบบรฐสวสดการ 3 แบบ• ศกษาพนฐานแนวคดเรองความยตธรรมของแตละจดยนของพรรค

แนวทางพรรค การเมอง: คำามนสญญาแหงอนาคต

อะไรคอเกณฑวดมาตรฐาน

96

ชดความคดและมาตรฐานทถกใช อนดบแรก จำาเปนตองกลาวถงการประเมนเกณฑวดมาตรฐานทจะใชอยางคราวๆ โดยวางอยบนพนฐานทวาเราจะไดสามารถศกษาแนวคดรฐสวสดการทสอดคลองกบแตละพรรค หรอพรรคเหลานมแนวทางใดในการพฒนารฐสวสดการตอไป

ในทน เราจะใชแนวคดเรองทนนยมสามชนดของเอสปง แอนเดอรสน เปนเกณฑวดมาตรฐานในแตละกรณศกษา ประกอบกบพจารณาลกษณะองคกรทเฉพาะเจาะจงของรฐสวสดการแตละรปแบบ รวมไปถงแนวคดโดยทวไปเกยวกบความยตธรรม ไดแก

• ยโรปภาคพนทวป แบบอนรกษนยม• แองโกลแซกซน แบบเสรนยม• สแกนดเนเวย แบบสงคมประชาธปไตยบทท 4 ของคมอเลมนไดใหคำาอธบายเกยวกบทนนยมประเภทตางๆ

รวมไปถงแนวคดพนฐานเรองความยตธรรมไวอยางละเอยดเนอหาในสวนถดไปจะเปนการวเคราะหแนวทางหรอพนธกจของพรรค

การเมองตางๆ โดยใชรปแบบขางตนเปนกรอบวเคราะหพนฐาน เราจะมาสำารวจกนวาบรรดาพรรคการเมองในเยอรมนกำาลงดำาเนนการและมงหนาในทศทางของ “รฐสวสดการแบบอนรกษนยมยโรปภาคพนทวป” มากนอยเพยงใด ซงทศทางดงกลาวเปนทศทางของประเทศเยอรมนตงแตอดตจนถงปจจบน หรอในอกดานหนง พรรคการเมองตางๆ กำาลงทบทวนเปลยนแปลงพนธกจของตนเองหรอประสงคจะพฒนาแนวทางทแตกตางไปจากเดมกนแน อกทงแตละพรรคสมาทานความคดเรองความยตธรรมแบบใด

เกณฑวดมาตรฐาน: รฐสวสดการประเภทตางๆ—ดรายละเอยดในบทท 4

ทศทางใดและแนวคดเรองความยตธรรมแบบใด

97

6.1�หลกการเพอเยอรมน—แนวทางของพรรค�CDU1

ใน ค.ศ. 2007 พรรค CDU ยอมรบเอาพนธกจพรรคใหม กลาวงายๆ คอพวกเขามองวา “ระบบเศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคม (social market economy)” คอรปแบบในอดมคตแหงความสำาเรจในอนาคต “CDU คอพรรคแหงระบบเศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคม… CDU ปฏเสธแนวทางสงคมนยมและระบบอนๆ ทมลกษณะหมคณะนยม (collectivism) อยางไรกตาม จดยนดงกลาวมนยยะสะทอนการสนบสนนระบบทนนยมอยางไมมขอจำากดโดยยดตลาดเปนตวตงเพยงอยางเดยว อกทงไรซงทางออกในการแกไขปญหาสงคมในยคสมยปจจบนของพวกเรา อนง ระบบเศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคมยงคงเปนรปแบบในอดมคตของประเทศแมกระทงในยคหลงเยอรมนรวมประเทศและในยคโลกาภวตน” (ดหนา 46f)

2

ดวยเหตน ความเขาใจทพวกเขามตอแนวคดเรองรฐสวสดการจงมลกษณะสอดคลองหรอไมตางกนเลยกบสงทเรยกวา “ระบบเศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคม” รฐสวสดการทำาหนาทปรบปรงแกไขสงตางๆ เพอใหสอดคลองกบระบบตลาด กลาวอกนยหนงคอ เศรษฐกจแบบตลาดถกแปรเปลยนใหเปนเศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคม นนคอ “รฐสวสดการประสบความสำาเรจทยงใหญหลายดาน มนยงคงเปนสงทจำาเปน พรรค CDU มบทบาทมากในการกำาหนดระบบการคมครองความมนคงทางสงคม การปกปองคมครองความเสยงอยางเปนหมคณะไดมอบความมนคงในชวตแกผคน มนสรางความมงคงอดมสมบรณ ความสงบทางสงคม และการมสวนรวมอยางแพรหลาย กระนนกตาม ในอนาคตอนใกล การปกปองคมครองเหลานจะสามารถดำาเนนการไดอยางลลวงกตอเมอมนไดรบการพฒนาและปฏรป เปาหมายคอการ

1 Christlich Demokratische Union Deutschlands—Christian Democratic Union2 ตอจากน หากไมมการระบอางองชองานหรอชอผแตงอยางเฉพาะเจาะจง หมายเลขหนาดงทระบไวขางตนยดโยงกบเอกสารอางองของพรรคการเมองเรองแนวทางพรรค โดยจะเรยงตามลำาดบ [เรมจากพรรค CDU—เพมเตมโดยผแปล]

“ระบบเศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคม (social market economy)” การวเคราะหและตความโดย CDU

ระบบเศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคม หาใชรฐสวสดการ ทเปนแนวคดสำาคญของ CDU

98

สรางรฐสวสดการทกระตนปจเจกบคคลอยางแขงขนและสนบสนนใหพวกเขายนอยในตำาแหนงแหงททจะสามารถรเรมอะไรใหมๆ ได—ในลกษณะทสอด คลองกบความสามารถของพวกเขา—รวมไปถงมความรบผดชอบตอตนเอง” (หนา 60) จากเนอหาขางตนตความไดวา แนวคดหลกของ CDU ไมใชรฐสวสดการ หากแตเปนระบบเศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคม

การปฏเสธ “ลกษณะความเปนหมคณะ (collectivism)” ยงสะทอนออกมาผานหลกการสงเสรมการกระจายอำานาจ (สำาหรบภมหลงของแนวคดดงกลาวทเกยวของกบศาสนาครสต โปรดด Stegmann/Langhorst 2005: 610 f) ดงน

“อสรภาพเปนทงบอเกดและผลจากความสามารถในการกำาหนดตนเองไดอยางเปนเอกเทศ ดวยเหตน ชวตทางสงคมจงควรถกบรหารจดการในลกษณะทสอดคลองกบหลกการสงเสรมการกระจายอำานาจ อะไรกตามทคนเราสามารถทำาไดดกวาหรอทำาไดดดวยตนเอง หรอดวยกำาลงของครอบครว หรอดวยความรวมมอแบบสมครใจกบคนอน รฐและรฐบาลทองถนควรเขาไปควบคมกจการเฉพาะในดานทปจเจกบคคลหรอชมชนยอยไมสามารถดำาเนนการไดเทานน หลกการพนฐานวาดวยการกระจายอำานาจยงใชไดกบความสมพนธระหวางชมชนใหญและชมชนเลก รวมไปถงระหวางสมาคมตางๆ และองคกรรฐ หลกการกระจายอำานาจกำาหนดใหองคกรทใหญกวา รวมไปถงองคกรในระดบรฐ เขามามบทบาทเฉพาะเมอมความจำาเปนทางสงคมและการเมองในลกษณะทอยเหนอการควบคมของปจเจกบคคลหรอองคกรทเลกกวา” (หนา 7)

หลกการกระจายอำานาจไดถกใชภายใตกรอบการมองวาสงคมเปนสวนหนงของระบบเศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคม นนคอ “ระบบเศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคมอยบนพนฐานของการแขงขน กระบวนการออกนโยบายในระบบเศรษฐกจแบบนเรยกกนวา Ordnungspolitik หรอ ‘นโยบายเชงกฎเกณฑ (regulatory policy)’ [ในแงของการสรางกรอบกฎหมายทเหมาะสมในการคมครองการแขงขนใหอยในระดบทเออประโยชนตอทกฝายในเศรษฐกจ—อธบายโดยผเขยน] เศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคมมอบอสรภาพแกภาค

หลกการสงเสรมการ กระจายอำานาจสหนวยยอยทองถน (subsidi-

arity principle)

99

ธรกจในการเตบโตขยายตว ดงนนจงมสนคาและบรการทหลากหลายในวงกวางใหแกผคนในสงคม มนอนญาตใหทกคนเขามามสวนรวมในระบบตลาดโดยมความรบผดชอบตอตนเอง มนจำาเปนตองมรฐทสามารถคงไวซงบรรยา-กาศแหงการแขงขนไดอยางมประสทธภาพ อนประกอบไปดวยอสรภาพในการประกอบอาชพและทำาสญญาขอตกลง การปกปองคมครองภาคธรกจจากกำาแพงการคาและการลแกอำานาจซงกระทำาโดยบรษททมอทธพล รวมไปถงการเอออำานวยใหตลาดมความโปรงใส ในระบบเศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคม การคมครองทรพยสนสวนบคคลคอเงอนไขอนนำาไปสการเกดสาธารณ-ประโยชน และดวยเหตนจงเปนการเตมเตมพนธกจทางสงคม” (หนา 49)

เพราะฉะนนระบบเศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคมจงสมาทานความคดวาดวยความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงาน และมนยงนำาไปสผลลพธทแตกตางกน ซงผลลพธเหลานถอไดวาเปนตวขบเคลอนความเจรญรงเรองของสงคม (ดตวอยางหนา 20, 48) สงทมนใหความสำาคญมากทสดยงคงเปนตวปจเจกบคคล หาใชรฐไม

จากการยดแนวคดเรองความยตธรรมบนฐานของการปฏบตงานและหลกความรบผดชอบตอตนเอง CDU มงปฏรประบบความมนคงทางสงคมใน 2 ทศทาง อนดบแรกคอการแยกระบบออกจากการจางงาน (หนา 60f) อนดบ สองคอการสนบสนนความรบผดชอบของปจเจกในลกษณะทสอดคลองกบการชวยเหลอขนพนฐาน (หนา 60–62)

นหมายความวาคนงานจะสามารถเขาถงสทธประโยชนเพมเตมของเขาไดขนอยกบวากระเปาเงนของเขาหนกมากแคไหน อกทงสทธประโยชนเหลานไมใชความรบผดชอบของผจางอกตอไปเนองจากมนถกแยกใหไมเกยวของกบสงทเรยกวาตนทนเกยวกบสวสดการแรงงาน (non-wage labour costs)

ในแงน อาจกลาวไดวา CDU กำาลงพยายามเปลยนรฐสวสดการแบบอนรกษนยมในยโรปภาคพนทวปใหกลายเปนรฐสวสดการแบบเสรนยม

ดวยเหตน บทบาทของรฐในสวนทเกยวของกบเศรษฐกจแบบตลาดจงโนมเอยงไปในทศทางเสรนยม โดยยงคงไวซงองคประกอบวาดวยกฎเกณฑควบคมซงมพนฐานมาจากคณคาแบบครสต

โนมเอยงไปทางความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงาน

เปาหมายการปฏรป: รฐสวสดการแบบเสรนยมโดยมภมหลงแบบครสเตยน

100

ขอเสนอเพอการเปลยนแปลงโดย CDU• การทำางาน/เศรษฐกจ: บรรเทาภาระตนทนเกยวกบสวสดการแรงงาน

(หรอตนทนของนายจาง) ผานการลดการชวยเหลอดานความมนคงทางสงคมและระบบประกนเสรมสำาหรบลกจางตามความสมครใจ

• การบรการสขภาพ: ยกตวอยางเชน การรเรมโครงการทเนนการสรางแรงจงใจ

• การศกษา/การฝกวชาชพ: โนมเอยงไปทางแนวคดความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงาน/ความดความชอบอยางชดเจน

• การเกบภาษ: ลดภาระภาษ (คาจาง) ใชภาษเงนไดสนบสนนสทธประโยชนดานความมนคงทางสงคมมากขน

6.2�FDP:�หลกการคารลสรวฮ�(Karlsruhe)โยเคน ดาหม

วนท 21 เมษายน 2012 ทเมองคารลสรวฮ (Karlsruhe) พรรค FDP ไดประกาศแนวทางหรอพนธกจใหมของพรรคทมชอวา “ความรบผดชอบเพออสรภาพ หลกการอสรภาพแหงคารลสรวฮของพรรค FDP สำาหรบสงคมพลเมองทเปดกวาง (Responsibility for freedom. The FDP’s Karlsruhe Freedom Principles for an Open Civic Society.)”

พนธกจพนฐานของพรรค FDP มตนกำาเนดมาจาก “แทกคลาวด (tag cloud)” รปภาพกราฟกซงสะทอนแนวคดทสำาคญตางๆ ของพนธกจ ซงมทงหมด 42 แนวคด โดยปราศจากแนวคดเรองความยตธรรม ความเปนอนหนงอนเดยวกน และรฐสวสดการ

พรรคไดเอยถงรฐสวสดการครงแรกโดยนำามนไปเชอมโยงกบความตอง การทจะบรรล “ความยตธรรมดานภาษ” ดงท FDP อธบายไววา “ทงนเพราะเราคำานงถงเหลาผคนทมสวนในการใชแรงงานของพวกเขาสรางพนฐานรฐ­สวสดการแบบเสรนยม” (หนา 8) เพราะฉะนนหากเรานำารปแบบรฐสวสด-การทไดกลาวถงในคมอเลมนเปนตวตง อนไดแก แบบเสรนยม อนรกษนยม

พนธกจใหมของพรรคใน ค.ศ. 2012

“แทกคลาวด (tag cloud)”: ยงขาดแนวคดแกนกลาง

101

และสงคมประชาธปไตยแลว FDP นาจะจดประเภทตนเองโดยยดโยงกบรปแบบรฐสวสดการแบบเสรนยม

ในนพนธลำาดบท 49 (thesis 49) (จากทงหมด 101 นพนธ) FDP ไดบรรยายแนวคดเรองรฐสวสดการอยางละเอยดมากขน ชอหวขอยอยทเกยว ของคอ “รฐสวสดการทกระตนเสรม (encouraging welfare state): โอกาสสำาหรบการเขาไปมสวนรวมแทนการคงไวซงสภาพเดม ” สำาหรบ FDP แลว “รฐสวสดการทกระตนเสรม” คอ “รฐสวสดการทมงปลกให [คน]ตนตวและยกระดบตนเองใหสงขน”

FDP ยงอธบายตอไปวา “รฐสวสดการทกระตนเสรมจะชวยสรางสะพานในชวตการทำางาน และทำาลายกำาแพงทกนระหวางการวางงานและตลาดแรงงาน ดงนนมนจงไววางใจในปจเจกบคคลและไมไดมงทจะตดสนใจในนามของใครกตาม” (หนา 57) สำาหรบฝายเสรนยม คำาอธบายขางตนเกยวกบรฐสวสดการอยภายใตบรบทของการพยายามลดอตราภาษพรอมกบการปาวประกาศวา “งานตองใหคาตอบแทนสำาหรบทกคน” (หนา 57)

เชนเดยวกบ CDU หลกการสำาคญของพรรค FDP คอระบบเศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคมมากกวาแนวคดเรองรฐสวสดการ FDP ไดยกใหระบบเศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคมเปน 1 ใน 3 “องคประกอบแหงอสรภาพ” ทดำารงอยเคยงขางรฐเสรภายใตนตรฐและประชาธปไตย ในบรบทดงกลาวไมมการเอยถงรฐสวสดการโดยฝายเสรนยมเลย (หนา 6) ในขณะทพรรคไดบรรยายเอาไววาการคมครองทรพยสนสวนบคคลคอสทธขนพนฐานของ “องคประกอบแรก” (หนา 66) สทธทางสงคมขนพนฐานกลบไมถกลาวถงเลยในพนธกจของพวกเขา

ปฏเสธไมไดวาเนอหาสวนหนงในพนธกจใหมของพรรค FDP เกยวของกบรฐสวสดการ อกทงยงประกอบไปดวยประโยคตอไปน “เปาหมายของเราคอการทำาใหพลเมองทกคนสามารถมสวนรวมในชวตทางสงคมไดอยางแทจรง โดยไมขนอยกบสถานการณทจำากดตวปจเจกบคคล” (หนา 23) อกทงยงตระหนกรวา “อสรภาพทางสงคมอยบนเงอนไขการมอสรภาพทางวตถ” (หนา 26)

รฐสวสดการในนพนธ 49 (จาก 101)

“รฐสวสดการทกระตนเสรม”

หลกการสำาคญคอระบบเศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคม

102

อยางไรกตาม หากมองโดยภาพรวมแลว ในนพนธคารลสรวฮน รฐ­สวสดการถกบรรยายวาเปนเสมอนเครองมอทชวยพทกษระบบเศรษฐกจแบบตลาด (ทางสงคม) แทนการเปนสถาบนทเปนเอกเทศ ดวยเหตน บางชวงบางตอนจงพดถงการประกนการอยรอดขนตำาโดยมองวามนคอ “ความสำาเรจทางสงคมและอารยธรรม” กระนนกตาม เนอหากลบจบลงดวยการอางถงประโยชนทางเศรษฐกจแทน (หนา 56) ในสวนอนๆ ยงกลาวตอไปวา “ฝายเสรนยมเรยกรองการมโอกาสโดยไมคำานงถงภมหลงทางสงคม” โดยในประโยคถดไปใหเหตผลวา “ในทกๆ ครงทมการใหคำามนสญญาใหมๆ เรองการยกระดบสถานะทางสงคม มนเปนการใหความชอบธรรมแกระบบระเบยบทางเศรษฐกจแบบตลาด” (หนา 57)

กลาวอยางเฉพาะเจาะจงคอ FDP เรยกรองระบบประกนขนพนฐาน ซงพวกเขาเรยกมนวา “รายไดพลเมอง (citizen’s income)” และจะนำาไปปฏบตจรงในนามของเงนคนภาษคนจน (negative income tax) (หนา 56) ไมมการลงลกในรายละเอยดวารายไดพลเมองทวานควรอยในระดบทสงเพยงใด ซงเปนคำาถามทเกยวเนองกบโอกาสในการมสวนรวม3 สำาหรบมตอนๆ ของระบบประกนสงคม (เชน เงนบำานาญสำาหรบผสงอาย การดแล) FDP ยนกรานวาจำาเปนตองมโครงการสนบสนนดานการเงนมากขนแมวาจะเปนยคหลงวกฤตการเงน ค.ศ. 2008 กตาม (ดหนา 58–60) พรรคเสนอวา “คนในแตละชวงอายจะตองสามารถเขาถงเงนชวยเหลอทมากขนในอนาคต” (หนา 58) ในขณะทผลกระทบขางเคยง อาท เงนเฟอและความเสยงดานตลาดการเงนควรถก “ควบคมจำากดผานการประสานรวมกนของความชวยเหลอหลายดานททกคนยอมรบ” (หนา 58–59)

แนวคดของ FDP เกยวกบรฐสวสดการทพงปรารถนาจงจดวาอยในประเภทรฐสวสดการแบบเสรนยมโดยปกปองคมครองพลเมองจากความเสยง

3 สำาหรบเนอหาเกยวกบระบบประกนขนพนฐาน โปรดดบทท 7.2 และงานอางองทระบในสวนนน

ขอเรยกรองหลก: รายไดพลเมอง (Bürgergeld)

เปาหมายการปฏรป: รฐสวสดการเปดเสร

103

ทางสงคมในระดบพนฐาน แถลงการณพนธกจของพรรคไมไดระบอยางชดเจนวาควรมการลดระดบการคมครองความมนคงทางสงคมในเยอรมนหรอไม หรอกลาวอกนยหนงคอ ควรตดงบในสวนนหรอไม กระนน การใชคำาศพทเชน “การตดสนใจทลาชาเกนกำาหนด” (หนา 58) “ไมมกำาลงทรพยใชจายไดอกตอไป” (หนา 58) หรอ “ระบบความมนคงทางสงคมทเปนภาระมากเกนไป” (หนา 18) อยางนอยสอนยยะไปในทศทางขางตน

ขอเสนอเพอการเปลยนแปลงโดย FDP• การทำางาน/เศรษฐกจ: รเรมนโยบายรายไดพลเมอง• การบรการสขภาพ: การแขงขนทมากขนในหมผใหบรการดานสขภาพ

ใหเงนสนบสนนการบรการดานการดแลมากขน• การศกษา: ขอตกลงระดบประเทศเกยวกบการศกษา ปรบปรงเปลยน

แปลงระบบมลรฐ ปฏเสธการปฏรปโรงเรยน สนบสนนปจเจกบคคลอยางแขงขนมากกวาพรรคอนๆ

• การเกบภาษ: เปาหมาย: ภาษทคดงายไมซบซอน ตำา และเปนธรรม เงนคนภาษคนจน การแยกระบบเกบภาษมลรฐกบภาษทดนออกจากกน

6.3��แผนการฮมบรก—พนธกจของพรรคสงคมประชาธปไตยแหงเยอรมน4

พรรค SPD เรมใชแผนการฮมบรกเปนแนวทางดำาเนนพนธกจพรรคใน ค.ศ. 2007 แผนการดงกลาวคอการสบสานพนธกจกอนหนานของพรรค แผนการฮมบรกถอวารฐสวสดการคอเงอนไขสำาคญตอการเออใหคนเขาไปม

4 SPD—Sozialdemokratische Partei Deutschlands

รฐสวสดการในฐานะเงอนไขสำาหรบการมสวนรวม

104

สวนรวมในหลายดาน “การมสวนรวมของทกคนในดานเศรษฐกจ วฒนธรรม พฒนาการทางสงคมและการเมอง คอเปาหมายของนโยบายพรรคสงคมประชาธปไตย ปจจยสำาคญตองประกอบไปดวยการศกษา/ฝกวชาชพทด การจางงานทประกนคณภาพชวตทเหมาะสม และบรการดานสขภาพ อกทงการกระจายความมงคงทเปนธรรม คณภาพของรฐสวสดการตองไมวดกนทระดบการจายเงนทดแทนเทานน แตหมายรวมถงการรบประกนการมโอกาสอยางแทจรง โอกาสทเปดสำาหรบทกคนนบตงแตเรมตนชวตไปจนตลอดชวงชวต” (หนา 58)

“สำาหรบพวกเรา สงคมประชาธปไตย...[จง]ยงคงเปนวสยทศนแหงสงคมทอสระและเปนธรรม บนพนฐานของความเปนอนหนงอนเดยวกน พนธกจของเราคอการทำาใหสงเหลานเกดขนจรง หลกการทชนำาแนวปฏบตของเราคอสงคมประชาธปไตย” (หนา 16f)

ดวยเหตน รฐสวสดการจงเปนแกนกลางของสงคมทเปนประชาธปไตย มนชวยรบประกนวาทกคนจะสามารถเขามามสวนรวมได อนง เพอใหรฐสามารถบรรลหนาทความรบผดชอบของตน การแบงพนธกจขนพนฐานระหวางรฐ ตลาด และพลเมองจำาเปนตองถกระบอยางชดเจน การแบงหนาทขนพนฐานนเองทำาใหพรรค SPD แตกตางไปจาก CDU และ FDP

การมรฐทคอยออกกฎควบคมนนจำาเปนและมขอจำากด โดยเราสามารถพจารณาไดในสองมต ประการแรก วเคราะหหาขอเสยของตลาดทไมถกควบคมเลยหรอถกควบคมไมเพยงพอ ประการตอมา มงสการบรรลระบอบสงคมประชาธปไตย (ดหนา 16f) ระบอบดงกลาวจะดำารงอยไดกตอเมอมนไดรบการปกปองโดยสงคมเชงรกทเปนประชาธปไตยพรอมกบรฐทออกกฎควบคม โดยสรปแลว ขอเสยของตลาดและเปาหมายทตงไวจะสะทอนชองวางทจำาเปนตองเตมเตม รวมไปถงพนธกจดานนโยบายทางสงคมทพรรค SPD ตองดำาเนนตามแนวทางของตน

ดวยเหตน รฐสวสดการจงเปนเครองมอทมงทำาใหเกดสทธรอบดานทงดานพลเมอง การเมอง และเศรษฐกจสำาหรบทกคน เครองมอชนนจงตองไดรบการปรบปรงใหใชการไดอยเรอยมาเพอใหสอดคลองกบโลกแหงการ

รฐสวสดการในฐานะแกนกลางสงคมทเปนประชาธปไตย

รฐทออกกฎควบคม (regulatory state) และขอเสยของตลาด

รฐสวสดการเพอประกนสทธขนพนฐาน

105

ทำางานและเศรษฐกจทเปลยนแปลงไป รวมไปถงการเปลยนแปลงของเงอนไขทเออใหคณคาหลกทเรายดมนบรรลไดจรง ในแผนการฮมบรกมความพยา-ยามดำาเนนการตามแนวคดดงกลาวอยางสมำาเสมอชดเจน

เราจงเรมตนจากการระบขอทาทายทสงคมกำาลงเผชญในปจจบน “สงคมทมการทำางานเปนพนฐานกำาลงเปลยนแปลงขนานใหญ ระดบความกาวหนาทางนวตกรรมกำาลงเพมขนเชนเดยวกนกบรปแบบการจางงานทหลากหลาย คณภาพทางทกษะและความรกลายเปนสงทสำาคญมากยงขนเรอยๆ มการเกดขนของอาชพใหมๆ ทตองใชความคดสรางสรรค ‘การจางงานแบบปกต’ แบบดงเดมทมลกษณะถาวร มชวโมงการทำางานชดเจน กำาลงถกลดบทบาทลง ชวตการทำางานของหลายๆ คนกำาลงเขาสวงจรของการทำางานแบบพงพา ภาวะเฉอยชา ชวงเวลาของ ‘งานครอบครว’ และงานอสระ” (หนา 9)

“การเปลยนแปลงน ซงบอยครงไมใชการบงคบขนใจ สามารถทำาใหหลายคนรสกตบตนรบมอไมได รวมไปถงวตกกงวล คนจำานวนมากยงกลววาพวกเขาจะถกทงไวเบองหลง ถกละเลย และแมกระทงถกลมเลอนโดยรฐบาล คนทมคณสมบตไมถงหรอไมใชคนหนมสาวมกจะถกกดกนจากตลาดแรงงาน นบตงแตอดต ผหญงมกจะถกพรากชองทางทเทาเทยมในการเขาถงโอกาสความกาวหนาของการงานอาชพ ปดกนไมใหถกจางงาน อนเปนเหตทำาใหพวกเธอไมสามารถมคณภาพชวตทดแมวาจะมคณสมบตทดเยยมกตาม บอยครง หลายคนททำางานอยมองวาคณภาพชวตของพวกเขากำาลงถกคกคามโดยแรงกดดนทถาโถมใสไมยง การแขงขนทโหดขน และขอเรยกรองใหพวกเขาพรอมอยเสมอ” (หนา 9)

ขอจำากดของระบบเศรษฐกจทเปลยนแปลงไปนหากมองอกดานกเปนโอกาสทดไดเพราะมนหมายถงเศรษฐกจทยดหยนมากขน และแผนการฮมบรกมองวาสงนจะดยงกวาเดมสำาหรบปจเจกบคคลและจะดยงขนในอนาคต หากเราตองการจะบรรลซงอสรภาพ ความเทาเทยม และความเปนอนหนงอนเดยวสำาหรบทกคนทอาศยในสงคมทเปนธรรมภายใตเงอนไขขอจำากดเหลาน เราจำาเปนตองพฒนาเปลยนแปลงเครองมอของรฐ สวสดการดวย การปรบตวนไดถกบรณาการในแผนการฮมบรกภายใตแนวคดเรอง “รฐ

จดเรมตน: ขอทาทายทสงคมกำาลงเผชญ

รฐสวสดการเชงปองกน

106

สวสดการเชงปองกน” วา

เพราะฉะนน “รฐสวสดการเชงเยยวยาแกไขและเชงปองกน” จงไมไดมเปาหมายเพอคงไวซงสถานะเดมทเปนอย อนตรงขามกบเปาหมายของรฐ­สวสดการเยอรมนทมลกษณะอนรกษนยม ในทางตรงกนขาม เปาหมายของมนคอการรบประกนวาทกคนจะตองมโอกาสและชองทางเขาสสงคมผานวธการคมครองทางการเงนพรอมกบการปกปองศกดศรความเปนมนษยของเขา กลาวอกนยหนงคอ แผนการฮมบรกตองการพฒนารฐสวสดการทเปนอยใหกลายเปนรฐสวสดการสงคมประชาธปไตยแบบสแกนดเนเวย อยางไรกตาม

“รฐสวสดการคอสงทสะทอนความเปนอนหนงอนเดยวกนอยางเปนระบบระหวางคนทเขมแขงและคนทออนแอ คนหนมสาวและคนสงอาย คนแขงแรงและคนปวย คนทมการงานอาชพและคนวางงาน คนทมรางกายสมบรณใชการไดดและคนทมขอจำากดทางกายภาพ ฐานของรฐสวสดการถกกอขน และจะตองไดรบการสบสานธำารงไวจวบจนภายภาคหนา โดยรฐทคอยรบประกนความมนคงทางสงคมและการมสวนรวม สทธโดยชอบทางกฎ-หมายทบงคบใชไดจรงในการเขาถงสทธประโยชนทางสงคมและสทธคนงาน... ในททรปแบบการทำางานนบวนจะยงยดหยนมากยงขนรวมถงมความเสยงมากขน หนาทหลกของรฐสวสดการกยงมความสำาคญมากขนดวย นนคอ รบประกนความมนคงในชวงเปลยนผาน... นโยบายทางสงคมเชงปองกนสงเสรมการจางงานททำาใหคนมคณภาพชวตทเหมาะสม ชวยเหลอดานการเลยงดบตร และใหความสำาคญกบสวสดการสขภาพเชงปองกน มนชวยควบคมกำาหนดการเปลยนแปลงดานประชากรและเพมอตราการจางงานในหมผหญงและผสงอาย มนปองกนการกดกนและอำานวยความสะดวกตอการบรณาการของตลาดแรงงาน มนไมไดทำาใหทกคนละทงความรบผดชอบตอชวตของตนเอง รฐ­สวสดการเชงปองกนมองวาการศกษา/การฝกวชาชพคอองคประกอบสำาคญของนโยบายทางสงคม เปาหมายสงสดของรฐสวสดการเชงปองกนคอการบรณาการใหทกคนเขามาเปนสวนหนงของสงคม ในการบรรลเปาหมายดงกลาว นโยบายทางสงคมเชงปองกนจงมพนธกจทครอบคลมในวงกวาง ไดแก นโยบายเศรษฐกจ การเงน และตลาดแรงงาน นโยบายการศกษา/การฝกวชาชพ และบรการดานสขภาพ นโยบายดานครอบครวและสงเสรมโอกาสทเทาเทยม และการบรณาการใหผอพยพยายถนเขามาเปนสวนหนงของสงคม” (หนา 56)

ขอเสนอปฏรปของ SPD

107

มนจะเปนไปไดกตอเมอการจดการบรหารแนวทางตางๆ ซงสงผลกระทบตอกนและนำาไปสการยกระดบรฐสวสดการททำางานในลกษณะทประสานสอดคลองกน กลาวอยางคราวๆ แลว ประเดนสำาคญมดงตอไปน

• พรรค SPD ยนกรานทจะใชแนวทางระบบประกนสงคมสำาหรบการชวยเหลอดานการเงนเพอคมครองความมนคงทางสงคม โดยทงนายจางและลกจางคอฐานของแหลงทมาทางการเงนอยางเสมอภาคทงสองฝาย (หนา 58) อยางไรกตาม ยงมแหลงการเงนเสรมจากระบบเกบภาษทเพมขนดวย ประเดนขางตนนทำาให SPD แตกตางไปจาก CDU และ FDP อยางเดนชด นอกจากนพรรคยงเรยกรองใหมการขยายขอบเขตของระบบประกนทางสงคมใหครอบคลมลกษณะของรายรบทกรปแบบ กลาวอกนยหนงคอ มาตรวดสำาคญควรเปนสถานะของพลเมอง หาใชสถานะการจางงานไม (หนา 58)

• สำาหรบสวสดการการดแลสขภาพและรกษาพยาบาล ขอเรยกรองของ SPD คอ ระบบประกนของ “พลเมอง” ทเปนอนหนงอนเดยวกน (หนา 58) ซงจะคดคำานวณโดยคำานงถงลกษณะของรายรบทกรปแบบ (ในแงนจงรวมถงอาชพอยางเจาหนาทภาครฐและคนทำางานอสระดวย)

• การใหบรการโดยเทศบาลเปนปจจยสำาคญอยางมากตอคณภาพชวต ในแงน จำาเปนตองมการขยบขยายสงตอไปน เชน โครงการบรณาการตางๆ การจดสรรโรงเรยนอนบาลและสถานศกษา รวมไปถงความชวยเหลอดานบรการสขภาพและการกฬา และการพฒนาเมอง (หนา 59)

• ในมตของนโยบายดานครอบครว ความรบผดชอบสองดานจากฝายผปกครองในการ “บำารงและดแล” (หนา 65) และใหการศกษามนำาหนกเทากน ทงสองดานถกเนนยำาวาเปนองคประกอบทขาดไมได ทเออตอการปลดปลอยใหตนเองเปนอสระ การยกระดบสถานะทาง

108

สงคม และโอกาสทเทาเทยม (หนา 60) ภายใตบรบทเชนน ควรมการรเรมสงทเรยกวา “โรงเรยนเตมวน (all-day school)” ทวประเทศ อกทงตองนบรวมภาคประชาสงคมใหเขามามสวนรวมใหไดมากทสด ไมวาจะเปนโรงเรยนดนตรและศลปะ ชมรมกฬา ฯลฯ ทงนเพอใหเดกและวยรนทกคนสามารถพฒนาทกษะความสนใจของตนไดโดยไมตองกงวลวาพอแมของพวกเขาจะมกำาลงทรพยพอหรอไม

• พรรค SPD ตองการเสรมกำาลงสหภาพยโรปดวยสงทเรยกวา สหภาพทางสงคมยโรป (European Social Union) บนฐานของมาตรฐานทางสงคมทถกกำาหนดตายตว ทวา ภายใตกรอบคดน แตละประเทศยงพอมอสระในการนำาแนวทางไปปฏบตจรงเพอใหสอดคลองกบสภาว-การณของตน (หนา 28)

โดยสรป SPD คอภาพสะทอนของรฐสวสดการเชงเยยวยาแกไขและเชงปองกนซงมงบรรลการมโอกาสทเทาเทยมตลอดชวตและความสมดลทางสงคม รฐสวสดการแบบอนรกษนยมในยโรปภาคพนทวปควรพฒนายกระดบตนเองไปสทศทางทมรฐสวสดการสงคมประชาธปไตยแบบสแกนดเนเวยเปนหมดหมายสำาคญ

ขอเสนอเพอการเปลยนแปลงโดย SPD• การทำางาน/เศรษฐกจ: รเรมการประกนการจางงาน (employment

insurance)5 พรอมการคมครองทางสงคมทยดหยน นบรวมทกคมให

เขามาเปนสวนหนงของระบบประกนทเปนอนหนงอนเดยวกน• การบรการสขภาพ: รเรมระบบประกนของพลเมอง พฒนาคณภาพ

การบรการสาธารณะของเทศบาล

5 อภปรายรายละเอยดในหวขอ “การประกนการจางงาน” ดหนา 151

ขอเสนอการปฏรป: มงสรฐสวสดการสงคมประชาธปไตย

109

• การศกษา/การฝกวชาชพ: ยดเวลาการศกษาแบบคละ (comprehen-

sive education) ทไมแบงผเรยนตามความสามารถ โอกาสในการเปลยนสถานะทางสงคมมากขน เปนตน

• การเกบภาษ: เตมเตมระบบประกนทางสงคมดวยเงนสนบสนนจากภาษใหมากขน โดยเปนไปตามหลกการทวา สามารถจายเทาใดกจายเทานน อกทงคำานงถงลกษณะของรายรบทกรปแบบ

6.4��“อนาคตเปนสเขยว”—แนวทางของพนธมตร�90�(Alliance�90)/พรรคกรนส6

พนธมตร 90/พรรคกรนสนำาเสนอแนวทางพรรคใน ค.ศ. 2002 ซงถอไดวาเปนแนวทางพรรคทยาวทสดเทาทเคยมมาจนถงทกวนน เปาหมายหลกของพวกเขาคอการสรางระบบเศรษฐกจขนใหมใหมลกษณะเปนเศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคมและเพอสงแวดลอม (social and environmental mar-

ket economy) โดยมงหนาสยคพลงงานแสงอาทตย ในอนาคตขางหนา การตกตวงขดรดทรพยากรธรรมชาตจะกลายเปนปญหาหลก อยางไรกด การปรบปรงเปลยนแปลงระบบเศรษฐกจนเปนโครงการทางการเมองทสงผล กระทบและมเงอนไข ไมใชแคในเชงนโยบายสงแวดลอม แตในเชงนโยบายทางสงคมทครอบคลมหลายมต

ในสวนทเกยวของกบนโยบายทางสงคม พนธมตร 90/พรรคกรนสมจดยนทแตกตางไปจากพรรคอนๆ เนองจากมนวางอยบนความคดเสรนยม แตไมใชตลาดเสร “เพราะฉะนน เศรษฐกจตลาดทางสงคมทเปนอยในขณะน ซงมลกษณะโนมเอยงไปทางสรางผลกำาไรใหบรษทมากเกนไป ไมสามารถทำางานไดดสมชอและตองการการปรบปรงเปลยนแปลงโดยดวน เรองทางสงคมไมสามารถถกลดทอนใหเปนแคการบรหารภาครฐ หากปราศจากการใหอสรภาพแกพลงสงคมตางๆ ปราศจากการทพลเมองสามารถกำาหนดตนเอง

6 Alliance 90/The Greens—Bündnis 90/Die Grünen

เปาหมายหลก: เศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคมและสงแวดลอมในยคพลงงานแสงอาทตย

เสรนยม แตตลาดเสรไมใชเปาหมาย

110

และปราศจากการกระจายอำานาจสทองถน ความเปนอนหนงอนเดยวกนทางสงคมกไมสามารถขยบเขยอนไปไหนไดเพราะถกขวางโดยระบบราชการ เปาหมายของพวกเราคอการสนบสนนภาคประชาสงคมดวยทรพยากรของรฐ และในขณะเดยวกนกวางขอบเขตจำากดรฐอยางชดเจน สงนทำาใหเราแตกตางไปจากตวแบบสงคมนยมเนนรฐ อนรกษนยม และตลาดเสร” (หนา 43) ยกตวอยางเชน พนธมตร 90/พรรคกรนสเรยกรอง “กรอบควบคม (regula-

tory framework)” ซงเราสามารถแสวงหาประโยชนทางสงแวดลอม สงคม และวฒนธรรมภายใตกรอบน (หนา 46)

จดยนขางตนมลกษณะเปนเสรนยม ทวายงมความคดเรองรฐสวสดการทมความรบผดชอบทางสงคม “นโยบายทางสงคมและการกำาหนดตนเอง จดยนของพวกเราตอรฐสวสดการเนนการเอาผคนทเกยวของเปนศนยกลางของการตดสนใจ ในประชาสงคมทเปนธรรม รฐวางกรอบทอนญาตใหทกคนมโอกาสในการพฒนาความสามารถและฝมอของตนเอง” (หนา 62)

ในแงน พนธมตร 90/พรรคกรนสกำาลงจดวางตนเองใหมระยะหางจากคแขงทางการเมอง ในดานหนง พวกเขาสมาทานแนวคดเสรนยม สนบสนนภาคประชาสงคม และตวแสดงทไมใชรฐ แตในอกดานหนง พวกเขายงตอง การแรงสนบสนนจากรฐ พวกเขาผสมผสานแนวทางทแตกตางกนนและนำาเสนอมนในรปแบบของแนวคดทครอบคลมรอบดานทเรยกวา “การมสวนรวมอยางเปนธรรม (fair participation)” ดงทพวกเขาอธบายไววา “ความเขาใจทพวกเรามตอความยตธรรมทางสงคมและความเปนอนหนงอนเดยวกนนนไปไกลกวานโยบายจดสรรกระจายทรพยากรแบบดงเดม เปาหมายสำาคญอยางแรกของพรรคเราคอการปองกนความยากจนและการกดกนทางสงคม และการพฒนาสภาพความเปนอยทางสงคมของกลมคนทมความเสยงมากทสด พวกเรามงบรรลการเขาไปมสวนรวมอยางเปนธรรมซงจะมอบชองทางใหแกพลเมองทกคนในการเขาถงกจกรรมทางสงคมทสำาคญอยางยงยวดทสด อาท การศกษา/การฝกวชาชพ การทำางาน และการมสวนรวมทางการเมอง” (หนา 61)

แนวทางพนธกจของพนธมตร 90/พรรคกรนสประกอบไปดวยมาตรการ

“การมสวนรวมอยางเปนธรรม” ทครอบคลมรอบดาน

ขอเสนอปฏรปของพนธมตร 90/

พรรคกรนส

111

และเครองมอจำานวนมาก โดยมงทำาให “การมสวนรวมอยางเปนธรรม” เกดขนไดจรง ดวยพนททจำากด เราไมสามารถวเคราะหทงหมดนนได จงจะขอยกมาเฉพาะทเปนแกนความคดสำาคญดงน

• ควรยกเลกการชวยเหลออำานวยความสะดวกทางสงคม (social assis-

tance) ซงยงมอยในตอนทมการประกาศใชแนวทางพรรค และหนไปหาการคมครองขนพนฐานทเปนแบบอตราเดยวแทบทงหมดและเนนสนองความตองการทจำาเปน การคมครองขนพนฐานควรมมาตรการกระตน (activating measure) ตางๆ ททำาใหแนใจวาเหลาคนทไดรบความชวยเหลอนนไดรบการจดสรรวตถอยางเพยงพอ (หนา 64, 66) การบงคบใชมาตรการกระตนนยงดำาเนนการไปพรอมกบการรวมมอกบตวแสดงภาครฐและภาคประชาสงคม (สมาคม โครงการของชมชน เปนตน) (หนา 65)

• พนธมตร 90/พรรคกรนสมความเขาใจเกยวกบการทำางานในความหมายทกวาง ซงตรงกนขามกบ CDU และ FDP “เศรษฐกจแบบตลาดเพอสงคม/สงแวดลอมในอนาคตจำาเปนตองตระหนกรบรและใหคณคาแกงานทกรปแบบ รวมทงสรางเงอนไขสำาหรบการกระจายจดสรรความมงคงทเปนธรรมทางเพศสภาพ งานบาน งานเลยงดบตร งานชมชน การชวยเหลอในหมบาน คอฐานรากของภาคประชาสงคมทถกกำาหนดโดยสงคม หากปราศจากสงเหลาน ความเปนหนงอนเดยวกนและเครอขายทางสงคมยอมเปนไปไมได” (หนา 67) ความคดกวางๆ เกยวกบการทำางานขางตนสงผลกระทบตอนโยบายทางสงคม อนทจรงแลว รฐสวสดการจำาเปนตองรเรมสรางนโยบายทางสงคมในมตใหมๆ “นอกจากน เราตองสรางงานทไดรบเงนสนบสนนจากรฐ และมคณคาในเชงสงคมและสงแวดลอม งานทรบประกนการมชวตทเหมาะสม มการเรมดำาเนนการในเรองดงกลาวไปแลวในเศรษฐกจระดบทองถน เรามงมนทพฒนายกระดบตอๆ ไป มนจะเกยวของกบการบรหารจดการ

112

ชองทางเขาถงการจางงานอยางเปนธรรม พฒนาตนแบบแนวทางชวตการทำางานอยางฉลาด สงเสรมใหทกคนสามารถเรยนรตลอดชวต ลดการถกเลอกปฏบตและการเสยเปรยบของผหญงอยางเปนระบบ และบรณาการใหผสงอายและผอพยพเปนสวนหนงของสงคม แทนการกดกนพวกเขา” (หนา 68)

• ผสนบสนนพรรคกรนส เฉกเชนผสนบสนน SPD สนบสนนระบบประกนของพลเมองทมแหลงเงนมาจากเงนสมทบโดยระบบประกนทวานซงเกยวของกบเรองการเจบไขไดปวย การบรการดแล และผสงอาย (หนา 80) รายรบทกรปแบบและคนทกคนจะเปนสวนหนงของโครงการประกนพลเมองนอยางถาวร (หนา 80) มการวางแผนวาจะรวมกลไกดานการใหเงนสนบสนนเขากบรปแบบสหกรณ แมวาจะยงไมมการอธบายอยางชดเจนวาจะดำาเนนการอยางไร

• แนวทางพนธมตร 90/พรรคกรนสมลกษณะโดดเดนตรงทไมไดใหความสำาคญเพยงแคระบบการใหเงนสนบสนน แตยงครอบคลมคณภาพของสงทถกจดสรรโดยมองจากจดยนของผไดรบผลกระทบ อปสงคในการเขาถง (หนา 87) และระบบการศกษา/การฝกวชาชพอนนำาไปสการเปลยนแปลงสถานะทางสงคมได (หนา 72)

โดยสรป ไมตองสงสยวาพวกกรนสมงหนาทจะบรรลรฐสวสดการแบบสงคมประชาธปไตยแบบสแกนดเนเวย แมวาพวกเขามใจโนมเอยงไปทางรฐสวสดการแบบเสรนยมในบางมต แตกอยในขอบเขตทจำากดกวา

ขอเสนอเพอการเปลยนแปลงโดยพรรคกรนส• การทำางาน/เศรษฐกจ: รเรมระบบประกนขนพนฐานทมงสนองความ

ตองการและเปนแบบอตราเดยวแทบทงหมด ขยายการรบรความเขาใจเกยวกบงาน และการตระหนกถงคณคาของงานรปแบบอนๆ

เปาหมายของการปฏรป: รฐสวสดการสงคมประชาธปไตยพรอมองคประกอบเสรนยม

113

• การบรการสขภาพ: รเรมการประกนของพลเมองโดยมเงนสมทบเปนแหลงเงนทน เสรมดวยกลไกสนบสนนดานทนอนๆ

• การศกษา/การฝกวชาชพ: สงเสรมใหคนรบผดชอบเรองสวนตวของตนเองได โรงเรยมเตมวน และขยายการฝกวชาชพภาครฐ

• การเกบภาษ: สอดคลองกบความสามารถในการจาย อกทงคำานงถงลกษณะของรายรบทกรปแบบ

6.5�“ฝายซาย”:�แนวทางพรรคโยเคน ดาหม

ฝายซาย (“Die Linke”) ซงถอกำาเนดขนมาจากการรวมตวกนของ WASG (Wahlalternative Arbeit und Soziale Gerechtigkeit) และ PDS (Partei des Demokratischen Sozialismus) ไดประกาศใชแนวทางพรรคของจรงฉบบแรกใน ค.ศ. 2011 ณ การประชมทเมองเอรเฟรทเมอวนท 23 ตลาคม 2011 ทประชมไดเหนชอบกบเนอหาแนวทาง หลงจากนนกมการออกเสยงโดยสมาชกเพอลงมตใหใชแนวทางดงกลาวเปนแนวปฏบต

แนวทางพรรคฝายซายมหาสวน เนอหาสวนแรกถดจากอารมภบทเลาตนกำาเนดของพรรครวมไปถงเรองราวในอดตสมยยงเปนพรรค SED (Social-

ist Unity Party) สวนทสองกลาวถง “วกฤตทนนยม” สวนทสามคอ “สงคมประชาธปไตยในศตวรรษท 21” และสวนทหาขบคดประเดนเชงยทธศาสตร ในสวนทส พรรคไดอธบาย “โครงการปฏรปของปกซาย—ขนตอนสำาหรบการปรบเปลยนสงคมใหม” และในสวนนมหวขอยอยทชอวา “ความมนคงทางสงคมในรฐสวสดการประชาธปไตย” (หนา 42)

ฝายซายวาดภาพรฐสวสดการโดยเนนสายสมพนธระหวางสงคมและประชาธปไตย “ชายหญงทกคนตองการความมนคงทางสงคมเพอจะไดใชชวตทตนสามารถกำาหนดเองได อกทงยงสามารถใชสทธไดอยางเตมทในการกำาหนดความสมพนธทางสงคมอยางเปนประชาธปไตย” (หนา 42) เราสามารถสรปสงทพรรคคาดหวงจากรฐสวสดการดงตอไปน

แนวทางพรรคของจรงฉบบแรกใน ค.ศ. 2011

สายสมพนธระหวางรฐสวสดการกบประชาธปไตย

114

“เราตองการรฐสวสดการเชงรกทคมครองผคนใหรอดพนจากความผนผวนแปรเปลยนในชวต โดยอยบนพนฐานของความเปนอนหนงอนเดยวกน ไมวาจะเปนการเจบไข อบตเหต ความตองการการดแลบำาบด และความบกพรองทางกายภาพ รวมไปถงการตกอยในสภาวะทไมสามารถทำางานไดหรอวางงาน ปกปองผคนจากความยากจน และรบประกนวาพวกเขาจะมชวตทมศกดศรและกำาหนดตนเองไดเมอยามชรา” (หนา 42)

ในการบรรลเปาหมายขางตน ฝายซายมขอเรยกรองหลายประการ หนงในขอเรยกรองทสำาคญคอการยดมนในสทธทางสงคมทระบในรฐธรรมนญ อกทงการสรางระบบการบรการเพอสาธารณประโยชน และองคกรไมแสวงหากำาไร (หนา 42) พวกเขาตองการระบบประกนของพลเมองและ “ประกนเงนบำานาญบนฐานแหงความเปนปกแผน ซงนบรวมชายหญงทกคนเขามาในแผนการทางกฎหมาย โดยไดรบเงนสนบสนนบนฐานทเทาเทยมกนทงสองฝาย”

สำาหรบพรรคแลว ประเดนสำาคญคงหนไมพนเรองการรบมอกบปญหาการวางงาน โดยพรรคมความคาดหวงดงตอไปน “แมวาบคคลจะตกอยในสภาวะวางงาน เขาตองมความมนคงทางสงคมในแบบทใกลเคยงกบมาตร-ฐานการครองชพกอนหนานน” (หนา 43–44) พรรคเรยกรองให “ตองยกเลก Hartz IV” (หนา 44) ทวาไมไดระบทางเลอกอนทจะมาทดแทนอยางชดเจน

ดวยเหตน อนดบแรก ขอเรยกรองของฝายซายคอ “สทธประโยชนจากการวางงานทมลกษณะใกลเคยงกบสภาวะเมอยงมรายไดกอนหนานน ทวาอยางนอยตองมการคมครองขนตำาซงครอบคลมความจำาเปนทงหมด” พรรคอธบายขยายความตอไปวา “เนอหาบางสวนของพรรค” ยดมนกบ “ความคดเรองรายไดพนฐานทไมมเงอนไข (unconditional basic income)” แตไมไดมการลงลกในรายละเอยดโดยบอกแตเพยงวา “เราตองการใหมการถกเถยงเรองนในภายภาคหนา” (หนา 44)

การแสดงความลงเลของฝายซายยงปรากฏในทอนๆ ของเนอหาแนวทางพรรค โดยมการโปรยคำาศพทอยางเชน “พวกเราอยากให” และ “พวกเราขอเรยกรอง” หรอมประโยค “(บางอยาง) มความจำาเปนท” เปนสวนประกอบ

ยดมนในสทธทางสงคมขนพนฐานทระบในรฐธรรมนญ

ประเดนสำาคญ: จะรบมอกบการวางงานอยางไร

ไมมการระบทางเลอกอนทจะมาทดแทนอยางเฉพาะเจาะจง

115

เชน “ทพกอาศยจำาเปนทจะตองมราคาททกคนจายไดในระยะยาว” อนทจรงแลวพรรคไมไดใหความสำาคญกบเปาหมายทเปนนามธรรมเหลานและบางครงแตละเปาหมายกกระจดกระจายไมเกยวของกน เนอหาแนวทางพรรคมกจะลงลกรายละเอยดเฉพาะเมอมการวพากษไมเหนชอบสงตางๆ หากมองในเชงเปรยบเทยบแลว แงมมของการนำาเสนอสรางสรรคสงใหมๆ ตามมมมองพรรคยงคอนขางคลมเครอ

รฐสวสดการตวแบบของฝายซายนนมลกษณะแทบจะถอดแบบมาจากรฐสวสดการสงคมประชาธปไตย เราสามารถใชกรอบการแบงประเภทรฐ­สวสดการของเอสปง แอนเดอรสน วเคราะหลกษณะของมนได อยางไรกตาม อาจมเพยงลกษณะยกเวนประการหนงคอ ฝายซายมงมนเปลยนแปลงระบบอยางถงราก หรอทพวกเขาอธบายวา “เราตอสเพอการเปลยนแปลงทางการเมองซงจะกรยทางสการเปลยนแปลงของสงคมอยางถงราก เพอใหสามารถพชตทนนยม” (หนา 4) เนอหาสวนนนำาไปสประเดนปญหาทไปไกลกวานโยบายทางสงคม

ขอเสนอเพอการเปลยนแปลงโดยฝายซาย• การทำางาน: การคมครองขนตำา (รายไดขนพนฐาน) เงนบำานาญขน

ตำาทตานทานความยากจนได• การบรการสขภาพ: รเรมการประกนของพลเมอง• การศกษา: เรยนโดยไมเสยคาใชจายทกระดบทกภาคสวน• การเกบภาษ: บรรเทาภาระของผมรายไดขนตำาและกลาง เพมภาระ

แกผมรายไดสง ภาระทมากบความมงคง ทรพยสนมรดก สบทอด การลงทน และกำาไรบรษท การจดสรรกระจายความมงคงจากบนสลางเพอพฒนาคณภาพและคมครองการบรการสาธารณะ

รปแบบหลกคอรฐสวสดการสงคมประชาธปไตย

116

6.6�บทสรป

แนวทางตางๆ ของพรรคการเมองทงหาซงมทนงในรฐสภาเยอรมนคอ “คำาประกาศเจตจำานง” ทเกยวของกบทศทางทพวกเขามงพฒนาสงคมเยอรมนและรฐสวสดการเมอพวกเขามอำานาจบรหารประเทศ

โดยรวมแลว เราสามารถสรปไดดงตอไปน (แนนอนวานเปนเพยงความคดเหนสวนตวของพวกเรา) วา นาแปลกใจทเราสามารถขดเสนแบงแยกความแตกตางระหวางจดยนพรรคตอนโยบายทางสงคมอยางชดเจน โดยท CDU และ FDP อยฟากฝงหนง และ SPD พนธมตร 90/พรรคกรนส และ “ฝายซาย” อยอกฝงหนง

สำาหรบรปแบบรฐสวสดการทพงปรารถนา แมจะไมเหมอนกนเสยทเดยว ทง CDU และ FDP ตองการการเปดเสรและยดมนในความยตธรรมทตดสนจากผลของการปฏบตการอยางแนวแนในแงของตวแบบรฐสวสดการ ปจจยทเกยวของคอรฐสวสดการแบบเสรนยม (ทางเศรษฐกจ) แองโกลแซกซน CDU แตกตางในแงการเนนความชวยเหลอของรฐสวสดการมากกวาหากมองจากหลกการกระจายอำานาจ ในอกดานหนง SPD พนธมตร 90/พรรคกรนส และ “ฝายซาย” มงสการบรรลเปาหมายทเปนสวนผสมกนระหวางความยต­ธรรมบนฐานของความตองการและความเทาเทยมกนทางโอกาส สงเหลานควรไดรบการผลกดนใหเกดขนจรงในรปของสทธขนพนฐานทรอบดานและรบประกนโดยรฐ อยางไรกด ทงสามพรรคยงมขอแตกตางกนอยางมนยสำาคญในแงของการนำาขอเรยกรองพนฐานเหลานไปประยกตปฏบตจรงดงน

• นอกจากเรองความมนคงทางสงคมโดยรฐ พนธมตร 90/พรรคกรนสมองคประกอบของฝายเสรนยมและภาคประชาสงคมในเปาหมายของพวกเขามากกวาพรรคอน

• นอกจากเรองรฐสวสดการซงปกปกษรกษาสทธขนพนฐานแลว ฝายซายยงถกเถยงอภปรายประเดนปญหาอนๆ อนไดแก การเอาชนะทนนยมและการบรหารจดการรปแบบสงคมใหม

เสนแบงความแตกตางทชดเจนเกยวกบจดยนความคดเรองรฐสวสดการ

117

• SPD วเคราะหประเดนขอทาทายตางๆ อนเกดจากการเปลยนแปลงทางเศรษฐกจและมงปฏรปตนเองเพอยกระดบสรปแบบรฐสวสดการสงคมประชาธปไตยแบบสแกนดเนเวย ในขณะเดยวกนกมงสรางระบบเศรษฐกจทยดหยน รฐสวสดการซงทำาหนาททงแกไขเยยวยาและปองกน สดทาย องคประกอบดานประชาสงคม ครอบครว และรฐจะตองไดรบความใสใจและพฒนาคณภาพตอไปอยางเทาเทยม

118

บทท�7�ประเดนสำาคญในรฐสวสดการ

เนอหาในสวนกอนหนานไดอธบายขยายความจดยนและแนวทางของสงคมประชาธปไตยตอนโยบายทางสงคม รวมไปถงคำาถามและแนวคดพนฐานตางๆ บดนเราจะเจาะลกแตละประเดนของรฐสวสดการ บทนจะเปรยบเทยบระหวางระบบรฐสวสดการเยอรมนกบระบบในกรณตวอยางตางประเทศอนๆ โดยมประเดนการศกษาและเปรยบเทยบดงน การจดเกบภาษ การวางงาน บำานาญ การบรการดานสขภาพ การศกษา/การฝกวชาชพ คำาถามสำาคญทเราจะเนนอยเสมอในขณะทศกษาแตละประเดนคอ รฐสวสดการเยอรมนประสบความสำาเรจหรอไมหากใชแนวคดเรองความยตธรรมหลากมตเปนเกณฑวด อกทงมนใหบทเรยนอะไรบาง

ไมตองสงสยวาคาครองชพในแตละประเทศทเรายกมาศกษาเปรยบเทยบนนแตกตางกน รปท 9 นำาเสนอระดบราคา (price level) ของประเทศเหลา

หมายเหต: จากกรณเปรยบเทยบทงสกรณขางตน เดนมารกมคาครองชพสงทสด คดเปนรอยละ 142 ของคาเฉลยของ EU27 ซงหมายความวาอะไรกตามทโดยเฉลยแลวเราจายในราคา 1 ยโรในยโรป กลบมราคา 1.42 ยโรในเดนมารก สวนกรณของเยอรมนนน ตวเลขรวมคอ 1.04 ยโรเทานน (รอยละ 104.3)

รปท 9: ระดบราคาในแตละครวเรอนสวนบคคล ค.ศ. 2010

ทมา: Eurostat

ระดบ

ราคา

ของก

ารบร

โภคข

นสดท

ายใน

แตละ

ครวเ

รอนส

วนบค

คล

รวมภ

าษทา

งออม

ค.ศ

. 201

0

เยอรมนเนเธอรแลนด สหราชอาณาจกรสวเดนเดนมารกEU27 = 100

160140120100806040200

119

นตามลำาดบเพอใหผอานมความเขาใจเบองตนเกยวกบตวเลขสถตทเรากำาลงจะศกษารายละเอยดตอไป อนง ระดบราคาหมายถงสดสวนระหวางความเทาเทยมกนของอำานาจซอ หรอ purchasing power parity (PPP) กบอตราแลกเปลยนของประเทศสมาชกสหภาพยโรป 27 ประเทศ (EU27) ถาหากระดบราคาสงกวา 100 นนหมายความวาคาครองชพในประเทศนนคอนขางสงในเชงเปรยบเทยบ ถาหากระดบราคาตำากวา 100 แสดงวาคาครองชพอยในระดบทสมเหตสมผล ยอดตวเลขรวมทงหมดถกแปลงเปนสกลเงนยโร

120

7.1�การจดเกบภาษทอมส รกเซน

ภาษและเงนสมทบ (tax and contribution) เปนเสาหลกของรฐสวสด-การดวยเหตผลสามประการดงตอไปน ประการแรก รฐสวสดการจำาเปนตองพงภาษและเงนสมทบในฐานะแหลงรายรบเพอนำาไปสนบสนนโครงการตางๆ ของนโยบายทางสงคม กลาวอกนยหนงคอ มนสนองเปาหมายดานการคลง อกทงยงสำาคญตอนโยบายในประเดนอนๆ ทเหลอทงหมด ประการตอมา ระดบเงนสมทบทถกกำาหนดและโครงสรางภาษจะสงผลกระทบตอการ กระจาย รายได ทรพยสน และความมงคง (เปาหมายดานการกระจายจดสรรกลบสสงคม—redistributive purpose) ประการทสาม เราสามารถใชภาษเปนบรรทดฐานในการชนำากำาหนดแนวพฤตกรรมบางอยางในหมผจายภาษ ตวอยางหนงทสะทอนเปาหมายประการสดทายคอ การเกบภาษยาสบและสราซงมกจะใชเรองสขภาพเปนเหตผลอางความชอบธรรม

ความแตกตางระหวางภาษ อากร และเงนสมทบ (tax, levy and contribution)

เรานยามภาษแบบแคบและเครงครดไววาคอเงนทตองจายตามหนาทโดยไมไดรบการบรการโดยตรงตอบแทน (ด §3 ยอหนา 1 ของ Tax Code) เงนเรยกเกบประเภทอนๆ ไมมลกษณะตามคำานยามขางตน ทวาบอยครงเรามก

ประเดนหลกในบทน• นำาเสนอหลกการทสำาคญทสดของการจดเกบภาษ• อภปรายการจดเกบภาษรปแบบตางๆ และผลกระทบในเชงการกระจายจดสรรความ

มงคง (distributive effect)

• นำาเสนอและเปรยบเทยบโครงสรางภาษของรฐสวสดการสามประเภท โดยเชอมโยงกบประสทธภาพทางเศรษฐกจและผลกระทบในเชงการกระจายจดสรรความมงคงในประเทศนนๆ

เปาหมายสามอยางของการจดเกบภาษ ไดแก รายรบ การกระจายจดสรรกลบสสงคม และการชนำาแนวทาง

งานเขยนเพมเตมStefan Homburg (2000), Allgemeine Steuerlehre, Munich. Joel Slemrod and Jon Bakija (2004), Taxing Ourselves. A Citizen‘s Guide to the Great Debate over Tax Reform, Cambridge.

121

จะนบรวมใหมนเปนสวนหนงของเงนภาษในความหมายแบบกวางซงถกเกบเพอนำาไปพฒนาบรการสาธารณะ สวนอากรมกจะผกตดกบเปาหมายทเฉพาะเจาะจงบางอยางและเรยกเกบแบบเปนปจเจกบคคล ยกตวอยางเชน อากรเกบขยะ เงนสมทบผกตดกบเปาหมายทเฉพาะเชนกน แตไมไดเรยกเกบทละคนหากแตเกบเปนหมคณะ ยกตวอยางเชน เงนประกนการวางงานทคมครองคนงานเปนหมคณะเพอใหรอดพนจากความเสยงจากการวางงาน การประกนสงคมชนดอนๆ กมลกษณะดงกลาวเชนเดยวกน

อนดบแรก เราจะอธบายขยายความหลกการทสำาคญทสดเบองหลงการจดเกบภาษและแยกแยะความแตกตางระหวางการเกบภาษประเภทตางๆ หลงจากนน เราจะระบระบบภาษสามประเภทและผลสำาเรจของมนในแง นโยบายทางสงคม

7.1.1.��หลกการเบองหลงการจดเกบภาษ:�ความยตธรรมและประสทธภาพทางเศรษฐกจ�(Justice�and�Economic�Efficiency)

รฐมเปาหมายทหลากหลายในการจดระบบการเกบภาษ เปาหมายสำาคญสองประการไดแก ความยตธรรมและประสทธภาพทางเศรษฐกจ เปาหมายทงสองเกยวของโดยตรงกบรฐสวสดการและนำาไปสขอถกเถยงทไมลงรอยกนเกยวกบมน1 แมวาทงสองเปาหมายจะเปนสงทพงปรารถนา แตสามารถขดแยงซงกนและกน ดวยเหตน ขอถกเถยงทางการเมองทไมลงรอยกนจงวนเวยนอยทวาเปาหมายใดสำาคญกวากน

1 เกณฑวดทสำาคญอกสองอยางทขบเคลอนระบบภาษคอ ความสามารถในการบงคบใชไดจรงหรอบรหารจดการไดจรง และ ความไมสลบซบซอนหรอความโปรงใส ซงเราจะไมลงลกรายละเอยดของสองประเดนน

122

อะไรคอการจดเกบภาษทเปนธรรมแนนอนวาระบบการเกบภาษควรมความเปนธรรม ทวา อะไรเลาทนยาม

ลกษณะของการเกบภาษทเปนธรรม นเปนคำาถามทนำาไปสการถกเถยงอยางเผดรอนและยงหาขอสรปไมได เปนเวลานานแลวทขอถกเถยงในหมนกเศรษฐศาสตรการเมองและนกปรชญาหนไมพนหลกการการเกบภาษบนฐานของผลจากการปฏบตงาน (performance) และหลกการความเสมอภาคเทาเทยม (equivalence principle) เราอาจจะสามารถคดเรองความเปนธรรมทางภาษไดอยางสรางสรรคหลงจากทเราขบคดหลกการทงสองแลว

การเกบภาษแบบสอดคลองกบผลจากการปฏบตงานขอเสนอทวาผจายภาษควรจายภาษในระดบทสอดคลองกบระดบผลจาก

การปฏบตงานของเขาเปนขอเสนอทมมานานยอนกลบไปตงแตอดม สมธ (Adam Smith) หากเราตองการนำาหลกการนไปใชจรง คำาถามทตามมาทนทคอ เราจะวดระดบผลสมฤทธจากการปฏบตงานไดอยางไร (ดขอถกเถยงเกยวกบหวขอดงกลาวในบทท 3) โดยทวไปแลว เรามกมองวารายไดของปจเจกคอสงทสะทอนผลสมฤทธจากการปฏบตงานเนองจากคดคำานวณออกมาเปนตวเลขไดงาย

สองหลกการในการจดเกบภาษ: ความเปนธรรมและประสทธภาพทางเศรษฐกจ

หลกก�รทวไปเกยวกบผลกระทบด�นก�รจดสรรกระจ�ยคว�มมงคงอนเกดจ�กกฎภ�ษทต�งกนอตราภาษถดถอย (regressive tax) คออตราภาษจะลดลงอยางเปนสดสวนเมอรายไดเพมขน อตราภาษแบบถดถอยนจะกระจายรายไดและความมงคงจากลางสบน มนถกปฏเสธเนองจากขาดความเปนธรรม ภาษจะมอตราเรยกเกบคงทเปนสดสวน (proportionate) เมอทกคนตองจายภาษในอตราทเทากนโดยไมคำานงถงระดบรายได เมอรายไดเพมขน ภาระภาษเชงสมบรณ (absolute) กเพมตามไปดวย ผลกระทบดานการกระจายจดสรรของภาษแบบนจะตำากวากรณการเกบภาษอตรากาวหนา การเกบภาษจะมอตราทกาวหนา (progressive) กตอเมอผมรายไดสงรบภาระภาษสงกวาผมรายไดตำาหากคดเปนอตรารอยละ เมอรายไดเพมขน ภาระภาษกเพมขนดวย และผลกระทบดานการจดสรรกระจายกสงกวากรณอนๆ

ความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงานและหลกการเสมอภาคเทาเทยม

123

หลกการสมรรถนะของการปฏบตงานจะสงผลสองประการดงตอไปนอยางแนนอน หนง ผจายภาษซงมรายไดเหมอนกนควรจายภาษในอตราเทากน (ความเปนธรรมแนวระนาบ)

สอง คนทมรายไดสงกวาควรรบภาระภาษหนกกวาคนทรายไดตำา (ความเปนธรรมแนวดง)

เปนทถกเถยงกนอยางเผดรอนวากฎภาษแบบใดทนำาไปสผลขางตน อตราภาษถดถอยขดแยงกบหลกการสมรรถนะอยางไมตองสงสย อยางไรกด ฝายอสรนยม (libertarian) กลบมองวาการเกบภาษจะมลกษณะเปนสดเปนสวนกบระดบผลสมฤทธเมอภาษมอตราเกบทคงทเปนสดสวน ยกตวอยางเชน อดตตลาการศาลรฐธรรมนญเครยชฮอฟ (Kirchhof) เคยเสนอใหมการเกบภาษอตราคงททรอยละ 25 ของรายไดทงหมด

เหตผลทสนบสนนการเกบภาษอตรากาวหนาอยางไรกด อาจมผโตแยงวาความเปนธรรมแนวดงจะเกดขนไดกตอเมอ

ภาระภาษเชงสมพทธควรจะเพมขนตามรายไดดวย โดยใหเหตผลวารายไดหนงในสของรายไดทงหมดของผจายภาษทมรายได 100,000 ยโรตอปนนนบเปนการเสยสละทนอยกวากรณของคนทมรายได 20,000 ยโรตอป การทฝายแรกตองเสยภาษถง 25,000 ยโรอาจทำาใหเขาตองยอมขายรถคนทสองหรอยอมลมเลกแผนไปเทยววนหยดครงทสาม ในขณะท 5,000 ยโรทฝายหลงเสยไปอาจหมายถงการลมเลกแผน เทยววนหยดทงหมดหรอการไมมปญญากนอาหารทดตอสขภาพ ใครกตามทมองวาตวอยางขางตนสมเหตสมผลยอมเหน

ดวยกบระบบภาษแบบอตรากาวหนา นกเศรษฐศาสตรจะเรยกสถานการณ

การเกบภาษแบบสอดคลองกบผลจากการปฏบตงาน

การเกบภาษทเปนธรรมแนวระนาบและแนวดง

กฎภาษแบบใดทสอดคลองกบผลของหลกการขางตน

อรรถประโยชนสวนเพม (mar-ginal utility) คอ แนวคดทางเศรษฐศาสตรทระบถงอรรถประ-โยชนทเพมขนอนเปนผลจากการบรโภคหนวยสดทาย สำาหรบสนคาสวนใหญแลว เมอการบรโภคเพมขน อรรถประโยชนทปจเจกผบรโภคไดรบจะลดลง (เชน ไวนแกวทสบจะใหความอมเอมใจแกนกดมมากกวาทไวนแกวทเกาใหมากเพยงใด) (ด Das Politiklexikon 2011: 131)

การลดลงของอรรถประโยชนสวนเพม (diminishing marginal utility): เหตผลทสนบสนนการเกบภาษอตรากาวหนา

124

นวาการลดลงของอรรถประโยชนสวนเพม พรรค SPD เหนดวยกบจดยนน

หลกการเสมอภาคเทาเทยมหลกความเปนธรรมทางภาษแบบทสองคอหลกการเสมอภาคเทาเทยม

ซงมกถกมองวาเปนขวตรงกนขามกบภาษทสอดคลองกบผลจากการปฏบตงาน จากจดยนความคดน ระดบภาษทตองจายควรอยในสดสวนทสอดคลองกบการบรการทไดรบตอบแทนจากรฐ กลาวอกนยหนงคอ ภาษคอตวสะทอนราคาของการจดสรรชวยเหลอสนคาสาธารณะ ดวยเหตน หลกการเสมอภาคเทาเทยมจงเรยกรองความยตธรรมประเภทขอตกลงตางตอบแทน

ทวาแทบจะเปนไปไมไดเลยทจะสามารถระบราคาทแตละบคคลตองจายไดอยางแมนยำาเพอแลกกบการบรการภาครฐ โดยเฉพาะอยางยงในกรณของสนคาทมแหลงเงนมาจากการเกบภาษในความหมายแคบ มนมคณสมบตเปนสนคาสาธารณะ2 ราคาของมนไมไดถกกำาหนดโดยกลไกตลาดและจงไมสามารถระบราคาทตรงตามความเปนจรงได แตกรณของคาอากรจะไมประสบกบปญหาน การกำาหนดคาอากรสอดคลองกบหลกการเสมอภาคเทาเทยม เชนเดยวกนกบเงนสมทบ แตกรณหลงอาจจะสะทอนการใชหลกการแบบไมเครงครดมาก แมวาระบบประกนการวางงานหรอเงนบำานาญจะไมไดสะทอนวามนเสมอภาคเทาเทยมกนระหวางเงนสมทบทไดจายไปกบสทธประโยชนทไดรบ ยงไปกวานนยงไมมความชดเจนวาความเสยงตางๆ ทเกยวของจะถกคดเปนรปธรรมอยางไรและจะกนเวลานานเพยงใด แตสดทายแลว ระดบของสทธประโยชนกเปนไปในทศทางเดยวกบระดบของเงนสมทบ

แมวาเราจะไมสามารถใชหลกการเสมอภาคเทาเทยมกบการเกบภาษได

2 ดคมอเลมท 2 Economics and Social Democracy (2009), บทท 7.3

“บรษทและครวเรอนสวนบคคลจะตองมสวนรบภาระในการใหเงนเพอสนบสนนคาใชจายของรฐตามความสามารถทพวกเขาจะจายได (ability to pay) ดวยเหตน เราจงอทศตนเพอทดลองใชวธการเกบภาษอตรากาวหนา” (Hamburg Programme 2007: 46)

หลกการเสมอภาคเทาเทยม: ความยตธรรมประเภทขอตกลงตางตอบแทน (transactional justice)

ปญหา: การกำาหนด “ราคา” ทถกตอง

เราไดอะไรตอบแทนจากการจายภาษ: “สงคมอารยะ”

125

มนกยงมประโยชนในการทำาใหเราครนคดวาอะไรคอลกษณะของระบบภาษทเปนธรรม ในกรณนเราจะพยายามเขาใจหลกการนในความหมายทเจอจางลง กลาวคอ แมวาเราไมสามารถระบราคาทคนนหรอคนนนจะตองจายไดอยางแมนยำา กเปนทประจกษชดวาผจายเงนภาษโดยรวมทงหมดไดรบประโยชนเปนรปธรรมจากภาษของพวกเขา นนคอ องครวมของสาธารณ-ประโยชน (totality of public goods) ซงครอบคลมทงเรองการมนตรฐ ความมนคงภายในและภายนอกประเทศ ประโยชนจากการคมครองความมนคงทางสงคม โรงเรยน ถนน ขนสงมวลชน ดงประโยคทเฉยบคมตรงประเดนดานลาง

จดยนสนบสนนภาษอตรากาวหนาบนพนฐานของหลกการความเสมอภาคเทาเทยม

หากจะคดวเคราะหตอไปอกสกนด เราจะพบวาหลกการความเสมอภาคเทาเทยมไมจำาเปนตองขดแยงกบหลกการเกบภาษบนฐานของผลจากการปฏบตงานเสมอไป อนทจรง มนสามารถถกยกเปนเหตผลใหความชอบธรรมตอภาษอตรากาวหนาได กลาวคอ ภาษคอเงอนไขสำาคญในการทำาใหเกดและคงไวซงนตรฐ อนนำาไปสการชวยคมครองทรพยสนสวนบคคล และหากจะกลาวแบบเครงครดแลว นตรฐคอสงทระบวาอะไรทจะถกนบวาเปนทรพย-สนสวนบคคลตงแตแรก เพราะฉะนน จงชอบธรรมทเราจะเรยกรองจากเหลาคนทมทรพยสนมากกวาหรอรายไดสงกวา และดงนนจงเปนคนทไดประโยชนมากกวาคนจนจากการคงไวซงนตรฐและทรพยสวนบคคล ใหเขารบภาระทหนกกวาในการสมทบทนททำาใหเกดสภาวะเหลาน3

3 ดคมอเลมท 2 Economics and Social Democracy (2009), บทท 7.2.

“ภาษคอราคาทเราตองจายเพอใหไดมาซงสงคมอารยะ”(Oliver Wendell Holmes Jr. 1927, US Supreme Court Justice)

เหตผลใหความชอบธรรมตอภาษอตรากาวหนา: คนทมมากกวายอมไดประโยชนมากกวาจากการคงไวซงนตรฐ

126

ประสทธภาพทางเศรษฐกจนอกเหนอไปจากหลกการทงสองทเกยวของกบความเปนธรรมของระบบ

ภาษ การจดเกบภาษยงตองถกสรางขนในลกษณะทหลกเลยงการบดเบอนทางเศรษฐกจใหไดมากทสด ลกษณะดงกลาวเรยกกนวา ความเปนกลางทางภาษ (tax neutrality) ในแงน ความเปนกลางไมฝกใฝฝายใดคอเปาหมายหลกเพราะมนเออตอการใชทรพยากรอยางมประสทธภาพและนำาไปสการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ ปญหาคอ การจดเกบภาษทกครงจะบดเบอนการตดสนใจของตวแสดงทางเศรษฐกจ ขอยกเวนมเพยงภาษทเรยกวา ภาษรายบคคล (poll tax) ซงหมายความวาพลเมองทกคนตองจายภาษจำานวนเทากนทกคน แมวาในความเปนจรง ไมมทใดในโลกใชวธการเกบภาษประเภทน และในทางการเมองแลวมนดจะเปนไปไมไดและไมพงปรารถนา เพราะมนขดแยงกบหลกการความเปนธรรมทอภปรายไปเบองตน อยางไรกด มนอาจชวยทำาใหเราเขาใจความคดเรองความเปนกลางไดกระจางมากขน กลาวคอ ภาษแบบนจะเปนกลางอยางสมบรณกตอเมอทกคนจายยอดภาษจำานวนเทากนโดยไมคำานงวาผจายจะประพฤตตนอยางไร ไมวาเขาจะมรายไดหรอไม ภายใตสภาวการณเชนน คนจะมแรงจงใจในการยกระดบสถานะทางเศรษฐกจของตนและนำาไปสการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ ผลจะเปนไปในอกทางหนงถาหากภาระภาษเพมขนพรอมกบรายได แรงจงใจทจะลงแรงทางเศรษฐกจกจะถดถอย ยงอตราภาษกาวหนามากเพยงใด แรงจงใจของปจเจกในการพยายามพฒนาสงตางๆ ใหดขนกจะยงตำาลง

เปาหมายทขดแยงกนระหวางประสทธภาพและความยตธรรม?ดงนน อตราภาษทถอไดวาเปนธรรมเนองจากมนกระจายภาระภาษใน

ลกษณะกาวหนาอาจกอใหเกดความชะงกงนในการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจได หากมองเชนน ประสทธภาพและความยตธรรมมเปาหมายทขดแยงกน หากเราละทงเปาหมายดานความยตธรรมสกนด มนกจะแลกมากบการเจรญเตบโตทเพมขน ผลจะเปนเหมอนกนหากสลบอยางแรกและอยางหลง จดสมดลระหวางสองเปาหมายนจะสามารถเกดขนไดโดยขนอยกบคานยมใน

ความเปนกลางไมฝกใฝฝายใด: ปราศจากการบดเบอนทางเศรษฐกจ

จะสรางสมดลระหวางการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจกบความยตธรรมอยางไร

127

สงคมและเปนสงทสำาคญตอการถกเถยงดานนโยบายภาษดงทจะไดเหนในเนอหาถดไป แตละประเทศเลอกทจะไดและยอมเสยสอง

ทางเลอกเปาหมายในลกษณะทแตกตางกนไป คำาถามทเกดตอมาคอ ในโลกแหงความเปนจรง ความสมพนธเชงแลกเปลยนระหวางประสทธภาพทางเศรษฐกจและความยตธรรมเปนอยางไร และมนสามารถถกกำาหนดโดยปจจยอนๆ ไดหรอไม เพอใหความขดแยงระหวางสองเปาหมายนอาจจะลดทอนความรนแรงลงจากทเคยปรากฏในตอนแรก

7.1.2.�ภาษรปแบบตางๆในทางปฏบต รฐเกบภาษสงของและกจกรรมตางกน ภาษมรปแบบท

แตกตางกนมากมาย

ภาษทางตรงภาษทางตรงเกยวของโดยตรงกบตวชวดความสามารถในการจายภาษ

ดวยเหตนมนจงเรยกเกบบนพนฐานของรายไดและความมงคง ภาษทางตรงไดแก ภาษเงนได ภาษนตบคคล ภาษมรดก และภาษทรพยสน ในเยอรมนและประเทศสวนใหญ ภาษเงนไดจะเปนอตรากาวหนา มนถกจายโดยบคคลธรรมดาและบรษททตงขนตามกฎหมายเอกชน ในทางตรงกนขาม ภาษนตบคคล (corporation tax) จะถกเรยกเกบบนฐานของผลกำาไรของนตบคคลนนๆ ยกตวอยางเชน บรษทจำากด ภาษนตบคคลจะเปนอตราเดยว (flat rate tax) เชน ในเยอรมนคดเปนรอยละ 25 ซงเปนอตราทตำาเมอเทยบกบอดต (แมวาจะยงมภาษการคาทถกเรยกเกบโดยเทศบาล)

ภาษ หรอระบบประกนสงคมทมทมาจากเงนสมทบหากเราตความแบบกวางแลว เงนสมทบระบบประกนความมนคงทาง

สงคมกสามารถนบวาเปนภาษทางตรงไดเชนกน มนมอตราเดยว และเนองจากมการตงเพดานการประเมนการสมบททน รายไดทสงจงไมไดมสวนในการรบผดชอบตอสทธประโยชนทางสงคมทเกยวของ ดวยเหตน ระบบ

ความขดแยงระหวางสองเปาหมายรายแรงเพยงใดในโลกแหงความเปนจรง

ภาษทางตรงเกยวของกบรายไดและความมงคง

การสมทบเงนทนเพอการคมครองความมนคงทางสงคมนบไดวาเปนการเกบภาษในความหมายกวาง

128

ประกนสงคมจงมลกษณะถดถอยโดยธรรมชาต ในทางกลบกน เงนบำานาญและประกนสขภาพจะไดรบเงนสนบสนนชวยเหลอจากรฐ ซงมาจากภาษ (ในความหมายทแคบขน) ดวยเหตน SPD เสนอใหระบบประกนสงคมเพมสดสวนของเงนสนบสนนจากภาษใหมากขน เพราะมนมลกษณะโนมเอยงไปในทางถดถอย (ด Hamburg Programme 2007: 58)

ภาษทางออมอกดานหนง ในกรณของภาษทางออม ความสามารถในการจายจะถก

คำานงถงอยางออมๆ ภาระภาษจะขนอยกบวาเราใชรายไดอยางไร ตวอยางภาษทางออมทเปนทรจกกนดทสดและสำาคญทสดในเยอรมนคอภาษมลคาเพม (VAT) ซงมอตราเดยวคอรอยละ 19 แมวาสนคาทจำาเปนพนฐานหลายประเภทจะถกลดภาษมลคาเพมเปนรอยละ 7 แนนอนวาภาษมลคาเพมมลกษณะถดถอยเนองจากกลมคนทมรายไดตำาจะตองใชรายไดของตนในสดสวนทมากกวาเพอซอสนคาและบรการทจำาเปน

ภาระภาษบนปจจยการผลตทายทสด เราสามารถตงคำาถามตอไดวาปจจยการผลตใดบางทจะตอง

ถกคดภาษ ยกตวอยางเชน เราสามารถแบงภาระภาษทฝายทนจะจายออกจากภาระภาษของฝายแรงงาน

7.1.3.�รฐภาษสามประเภทเราสามารถใชกรอบการแบงประเภทรฐสวสดการมาวเคราะหระบบภาษ

กลาวคอ ลกษณะทแตกตางของแตละรฐสวสดการ (ดบทท 3) ยงสะทอนออกมาผานการบรหารจดการนโยบายภาษของพวกเขา รฐสวสดการแบบแอง­โกลแซกซน แบบยโรปภาคพนทวป และแบบสแกนดเนเวยตางกนในเรองของภาระภาษและนำาหนกการพงพาภาษชนดตางๆ (การเกบภาษแบบผสม หรอโครงสรางภาษ) นอกจากน รฐสวสดการและระบบภาษทตางกนยงนำาไปสผล กระทบดานการกระจายจดสรรความมงคงทตางกนดวย (ด Wagschal 2001)

ภาษทางออมเกยวของกบการใชจายรายได—เชน ภาษมลคาเพม

ทนและแรงงานจะถกคดภาษเปนสดสวนอยางไร

รฐภาษสามประเภท—ลอไปกบประเภทของรฐสวสดการ

129

รฐภาษแบบแองโกลแซกซน: สหรฐอเมรกาสหรฐอเมรกาเปนตวแทนรฐภาษแบบแองโกลแซกซน ซงมภาระภาษโดย

รวมคอนขางตำา รายรบของรฐสวนใหญมาจากการเกบภาษทางตรงเมอเทยบกบกรณอนๆ ภาษเงนไดบคคลธรรมดามอตราทกาวหนานอย

ในขณะทภาษทางออมและเงนสมทบเพอสงคมอยในระดบตำา

รฐภาษแบบยโรปภาคพนทวป: เยอรมนในหมรฐภาษแบบยโรปภาคพนทวป เชน เยอรมน ภาระภาษโดยรวม

อยในระดบกลางคอนไปทางสง สดสวนของภาษทางตรงในรายรบภาครฐคอนขางตำา ในขณะทสดสวนของเงนสมทบเพอสงคม หรอเงนสมทบประกนสงคมนนสง ดวยเหตน สดสวนภาษยอดรวมทงหมดและสดสวนภาษซงเปนมาตรวดสดสวนภาษในความหมายแคบใน GDP จงแตกตางกนอยางมาก

แมวาอตราภาษทถกตงไวจะสงในรฐสวสดการเหลาน ซงเปนแนวประเพณปฏบตมาตงแตอดต อยางไรกด ภาษจะถกเรยกเกบบนฐานทคอนขางแคบ หลงการปฏรประบบภาษใน ค.ศ. 2000 ภาษเงนไดและอตราภาษนตบคคลถกลดตำาลง (ในทางตรงขาม ฐานการประเมนกลบถกขยายใหกวางขน) การปฏรประบบภาษดำาเนนมาจนถงขนสดทายใน ค.ศ. 2005 ตงแตนนเปนตนมา ภาษเงนไดอตราสงสดคดเปนรอยละ 42 โดยตวเลขเคยอยทรอยละ 53 ใน ค.ศ. 1998 ในแงนจะเหนไดวาเยอรมนไมใชประเทศทมอตราภาษสงแตอยางใด ทวาหากเทยบกบประเทศอนๆ แลว ภาระดานเงนสมทบดานความมนคงทางสงคมนนคอนขางสง ซงสามารถสงผลกระทบเชงลบตอตลาดแรงงานได

รฐภาษแบบสแกนดเนเวย: เดนมารกในหมรฐภาษแบบสแกนดเนเวย ภาระภาษทงหมดอยในระดบสง ทง

ภาษเงนไดและภาษการบรโภคกอยในอตราทสง ใน ค.ศ. 2010 เดนมารกไดปฏรประบบภาษจนทำาใหภาษเงนไดอตราสงสดลดลงจากรอยละ 59 เปนรอยละ 51.5 กระนนกตาม นยงเปนอตราทกาวหนามากหากเทยบกบมาตร-ฐานระหวางประเทศ อนง เนองจากระบบภาษคอแหลงเงนสนบสนนสทธ

ภาระภาษโดยรวมตำา สวนใหญเปนภาษทางตรง

ภาระภาษโดยรวมอยในระดบกลาง สวนใหญเปนเงนสมทบเพอสงคม

งานเขยนเพมเตมGerd Grözinger (2007), Hochsteuer-land Deutschland? Langlebiger Mythos, problematische Folgen, in: Intervention 4 (1): pp. 28–39.

ภาระภาษโดยรวมอยในระดบสง ภาษเงนไดและภาษการบรโภคสง

130

ประโยชนทางสงคมสวนใหญแทบทงหมด ระดบเงนสมทบเพอความมนคงทางสงคมจงตำา4

4 สวเดนซงจดไดวาเปนรฐสวสดการแบบเดยวกนกมแนวโนมในการจดสรรเงนสนบสนนรปแบบขางตน

ตวเลขและอตร�ภ�ษทต�งกนนหม�ยถงอะไรสดสวนภาษและเงนสมทบ (tax and contribution ratio) คอสดสวนของ

ภาษและเงนสมทบทงหมดใน GDP

สดสวนของภาษ (tax ratio) คอสดสวนของภาษทงหมดในความหมายแบบแคบใน GDP

อตราภาษรายไดทสงทสด (top rate) คออตราภาษทสงทสดทจายไดจากระดบรายได ทสามารถจายภาษได อตราเรมตน (starting rate) คออตราภาษทจายไดจากรายไดทอยเหนอระดบเงนไดทไดรบการยกเวนภาษ ทงหมดนคออตราภาษสวนเพม (marginal tax rate) ซงกำาหนดอตราภาษสำาหรบทกๆ ยโรทเพมขนจากรายได กลาวอกนยหนงคอ อตรานจะใชกบรายไดเฉพาะสวนทเกนระดบทระบไว รายไดสวนอนจะขนกบอตราภาษทตำากวาหรอไมตองจายภาษเลย เชน กรณของอตราเรมตน อตราภาษโดยเฉลย (average tax rate) นนแตกตางไปจากอตราภาษสวนเพม มนคออตราทคนจายไดโดยเฉลย ถาภาษเปนอตรากาวหนา อตราภาษโดยเฉลยจะอยตำากวาอตราภาษสวนเพม

อตราภาษทถกตงไว (nominal tax rate) คออตราทเรยกเกบบนฐานการประเมนบางอยาง มนไมเหมอนกบอตราภาษทแทจรง (effective tax rate) ซงกำาหนดวารายไดสวนไหนทตองจายภาษถาหากฐานการประเมนนนแคบกวารายได ยกตวอยางเชน กรณเงนไดทไดรบการยกเวนภาษหรอทางเลอกสำาหรบรายการตางๆ ทไมใชเงนไดพงประเมนสทธทเปนฐานในการคำานวณภาษเงนได

ประเดนสำ�หรบถกเถยงอภปร�ยในเยอรมน คสมรสจะถกประเมนรวมดวย กลาวอกนยหนงคอ รายไดของคสมรสจะนบรวมเขาดวยกน หารครง หลงจากนนจะถกคดตามอตราภาษทเกยวของ วธการเชนนสงผลกระทบเชงกระจายจดสรรอยางไร มนสรางแรงจงใจดานการจางงานแบบใดตอคสมรสทรายไดตำา ประโยชนทางภาษสำาหรบคสมรส (หรอทเรยกวา “splitting”) นเปนธรรมหรอไม

131

รฐภาษสามประเภท: ตวเลข

สหรฐอเมรกา เยอรมน เดนมารกกลม OECD โดยเฉลย

ภาระภาษทงหมด 24.1 % 37.3 % 48.1 % 33.8 %

สดสวนของภาษ (Tax ratio) 17.6 % 22.9 % 47.1 % 24.6 %

อตราภาษรายไดทสงทสด35 %

จาก265,334 €5

42.0 %

จาก52,151 €6

51.5 %

จากประมาณ51,000 €7

อตราเรมตน 10.0 %8

15.0 % 5.48 %9

เงนไดทไดรบการยกเวนภาษ (Tax-free allowance)

5,913 € 7,663 € 0 €10

อตราภาษทตงไวสำาหรบบรษท1139.88 % 29.83 % 25.0 %

อตราภาษสวนเพมทแทจรง (Effective marginal tax rate) ของบรษท (2008)

36.0 % 27.3 % 18.6 %

ภาษมลคาเพม ขอมลไมปรากฏ1219.0 % 25.0 %

ทมา: OECD (2011), BMF (2011), Chen/Mintz (2008)

5 ภาษสวนกลาง (Federal tax) มภาษทถกเกบเขาทองถนทสามารถถกหกไดในระดบของสวนกลาง6 ตงแต ค.ศ. 2007 มการเรมเกบภาษทเรยกวา ภาษทเกบตามความมงคง (wealth tax) ซงนำาไปสการเพมขนของอตราภาษสวนเพมเปนรอยละ 45 สำาหรบผมรายไดสงกวา 250,001 ยโร

7 เพดานสงสดของภาษเงนไดจะตางกนในแตละระดบรายได จวบจน ค.ศ. 2009 อตราภาษสงสดอยทรอยละ 59

8 ภาษสวนกลาง (Federal tax) มภาษทถกเกบในระดบทองถน9 รฐสวนกลาง มภาษทถกเกบในระดบเทศบาล10 เงนลดหยอนภาษ (tax credit) คดเปน 283 ยโร11 ประกอบไปดวยภาษธรกจ ภาษการคา และภาษอนๆ ในลกษณะเดยวกนทเกบจากรฐสวน

กลางและองคกรรฐสวนภมภาค12 ในระดบทองถน ภาษมลคาเพมคอนขางตำา

132

รปท 10 สะทอนความแตกตางของแตละประเทศในประเดนการเกบภาษแบบผสมกน รปนแสดงใหเราเหนวารายรบรฐทงหมดทมาจากภาษทางตรง ทางออม และเงนสมทบเพอความมนคงทางสงคมคดเปนสดสวนเทาไร อนง ภาษทเกบตามความมงคงซงถกนบวาเปนหนงในภาษทางตรงจะถกแยกสวนออกมาในแทงแสดงสดสวน

ภาระภาษตอทนและแรงงานหากเราลองวเคราะหวาภาระภาษถกแบงไปยงปจจยการผลตทางเศรษฐกจ

ทตางกนอยางไร กจะพบวาภาระภาษตอทนในดานหนง และภาษตอแรงงานและการบรโภคในอกดานหนง มนำาหนกคอนขางเทากนในรฐสวสดการแบบแองโกลแซกซน อยางไรกตาม รฐสวสดการแบบสแกนดเนเวยมลกษณะทตางออกไป ภาระภาษในฝงของแรงงานและการบรโภคนนสงกวาฝงรายรบของทนถงรอยละ 50 ดงนน ฝงทนจงแบกภาระทเบากวาอยางไมสมสดสวนในการจายตนทนใหแกรฐสวสดการทพฒนาอยางมคณภาพแลว ในรฐสวสด-

เยอรมน: ความเหลอมลำาอยางมนยสำาคญระหวางการเกบภาษทนและแรงงาน

รปท 10: โครงสรางภาษใน ค.ศ. 2009

ทมา: OECD (2011a)

ภาษทเกบตามความมงคง

ประกนสงคม

ภาษทางออม

ภาษทางตรง

100 %

80 %

60 %

40 %

20 %

0 %สหรฐอเมรกา เยอรมน เดนมารก กลม OECD

โดยเฉลย

13.7

27.2

18.5

40.6

2.338.7

28.9

29.7

3.9

61.7

2.132.0

5.526.6

34.6

32.5

133

การยโรปภาคพนทวปสวนใหญ ความแตกตางระหวางภาษตอรายไดทนและรายไดแรงงานนอยกวาในเยอรมน

7.1.4.��รฐภาษสามประเภทประสบความสำาเรจมากนอยเพยงใดระบบภาษทแตกตางกนขางตนนบรรลเปาหมายนโยบายทางสงคมมากนอย

เพยงใด ตอจากนเราจะศกษาผลกระทบดานการกระจายจดสรรความมงคงของแตละระบบภาษ หลงจากนนจะพจารณาความสำาเรจดานการเจรญเตบโต

ผลกระทบดานการกระจายจดสรรในรฐสวสดการแองโกลแซกซนแมวารฐสวสดการแบบแองโกลแซกซนจะมทมาจากภาษทางตรงเปนหลก

ซงมอตรากาวหนาหรออยางนอยกเปนสดเปนสวนดดงกรณของภาษนตบคคล แตเมอเทยบกบกรณอนๆ อตราภาษมลกษณะเปนอตราเดยว ในอกดานหนง ภาระภาษตอรายไดของทนและการลงทนคอนขางหนก นอาจจะเปนเรองนาแปลกใจเพราะมนดจะขดกบอดมการณเสรนยมทมงสนบสนนการแสดงศกย­ภาพของปจเจก ไมใชคำานงเพยงสถานภาพ อยางไรกตาม ขอมลทตองเพม

การคาดการณ: ความเหลอมลำาในการกระจายจดสรรคอนขางสง

รปท 11: อตราสวนภาระภาษระหวางของทนกบของแรงงานรวมกบการบรโภค (มลคาเฉลย ค.ศ. 1990–2000)

50 %

40 %

30 %

20 %

10 %

0 %

ทน

แรงงานและการบรโภคสหรฐอเมรกา เยอรมน เดนมารก กลม OECD

โดยเฉลย

ทมา: Carey/Rabesona (2002: 172)

134

เตมคอ สดสวนของภาษอยในระดบตำา ดงนน รฐจงมทรพยากรสำาหรบดำาเนนนโยบายทางสงคมจำากดมาก เราจงคาดการณไดวารฐภาษแบบแอง โกล­แซกซนมลกษณะการจดสรรกระจายทคอนขางเหลอมลำาในเชงเปรยบเทยบ

ผลกระทบดานการกระจายจดสรรในรฐสวสดการสแกนดเนเวยรฐสวสดการแบบสแกนดเนเวยพงพาภาษทางตรงเปนหลก ซงมลกษณะ

กาวหนาสง และมงใหเกดผลดานการจดสรรกระจายความมงคงกลบสสงคม อยางไรกตาม หากเทยบกบกรณอนๆ ภาระภาษตอทนเมอเทยบกบรายไดแรงงานนนถอวาคอนขางเบา เดนมารกมระบบภาษทเรยกวา “ระบบภาษแบบแยกทมาของเงนได (dual income tax)” ซงรายไดจากทนจะถกประเมนภาษในอตราทเปนสดสวนและตำากวาของรายไดแรงงาน รายไดของทนสวนใหญถกคดแยกออกจากระบบภาษเงนไดอตรากาวหนา นอกจากน สดสวนของภาษทางออมอตราถดถอยอยในระดบสง ภาษทเกบจากความมงคงอยในระดบกลางคอนไปทางสง สดสวนของภาษโดยรวมทงหมดถอวาสงซงทำาใหประเทศเหลานมเงนพอทจะดำารงไวซงรฐสวสดการทพฒนาอยางมคณภาพอยแลว รฐสวสดการทมคณภาพนวางอยบนการจดสรรรายจายเพอโครงการกระจายความมงคงกลบสสงคมตางๆ (ดบทท 4) โดยสรปคอ เราคาดการณไดวารฐสวสดการรปแบบนจะมระดบความเทาเทยมทางรายไดทสง

ผลกระทบเชงการกระจายจดสรรในรฐสวสดการยโรปภาคพนทวปรฐสวสดการยโรปภาคพนทวปพงภาษทงทางตรงและทางออมเทาๆ กน

ภาษเงนไดมอตราทกาวหนาจงสงผลใหเกดการจดสรรกระจายความมงคงกลบคนสสงคม สวนภาษทางออมมอตราทถดถอยแตมนไมควรไปหกลางผลดขางตน เชนเดยวกนกบเงนสมทบเพอการคมครองความมนคงทางสงคมทมอตราเดยว อยางไรกตาม ภาษจากความมงคงอยในระดบตำาเมอเทยบกบกรณตางประเทศอนๆ และภาระภาษจากฝงทนกคอนขางเบาเมอเทยบกบฝงแรงงาน สดสวนของภาษโดยรวมทงหมดอยในระดบกลางคอนไปทางสง รฐสวสดการทตองพงเงนสนบสนนจากสวนนจงมแนวโนมทจะลงเอยดวยการ

การคาดการณ: การกระจายจดสรรคอนขางเทาเทยมกน

การคาดการณ: การกระจายจดสรรมความเหลอมลำาในระดบกลางไปถงสง

135

คงสถานภาพสงคมไวแบบเดมมากกวาการจดสรรกระจายความมงคงกลบสสงคม ดวยเหตน เราจงคาดการณไดวา ความเหลอมลำานาจะอยในระดบกลางคอนไปทางสง หรออยกงกลางระหวางสหรฐอเมรกาและเดนมารก

ดเหมอนวาผลกระทบดานการจดสรรกระจายความมงคงทเกดขนจรงในสามประเทศจะสอดคลองกบการคาดการณทไดกลาวมา13

การกระจายรายไดในเดนมารกไมเพยงแต “เทาเทยมกวา” ในเยอรมน แตเมอเทยบกบอกสองประเทศทเหลอ ความเหลอมลำาทางรายไดในเดนมารก

13 สมประสทธจน (Gini coefficient) คอมาตรวดความเทาเทยม คาสมประสทธจนมคาระหวาง 0 ซงสะทอนความเทาเทยมอยางสมบรณกบ 1 ซงสะทอนความเหลอมลำาอยางสมบรณ (พดงายๆ คอ รายไดทงหมดถกครอบครองโดยคนเดยว)

คาดการณไดถกตอง: เดนมารกมการกระจายความมงคงดทสด

หมายเหต: เดนมารกมความเทาเทยมกนทางรายไดคดเปนคาจนคอ 0.37 หากคดคำานวณภาษและเงนโอนแลว คานจะตกลงมาอยท 0.24 ความเหลอมลำาซงตำาอยแลวในตอนแรกจงลดลงอกคดเปนรอยละ 35

สหรฐอเมรกา เยอรมน เดนมารก กลม OECDโดยเฉลย

หลงการเกบภาษและโอนเงน

การกระจายจดสรรปฐมภม

การลดลง

0,000

0,050

0,100

0,150

0,200

0,250

0,300

0,350

0,400

0,450

0,500

25.3 %

35.0 %

28.5 %

18.3 %

ทมา: OECD (2011b:36)

รปท 12: ผลกระทบดานการจดสรรกระจายความมงคงและทรพยากร ชวงปลายทศวรรษ 200013

136

ยงลดลงในอตราทสงกวาอนเปนผลมาจากระบบภาษและเงนโอน (tax and transfer system) กลาวคอ คาสมประสทธจนเกยวของกบการจดสรรกระจายปฐมภม (primary distribution) นนคอ การกระจายรายไดตลาดกอนเกบภาษและโอนเงน มนจะลดลงเมอเทยบกบระดบรายไดทจบจายไดหลงเกบภาษและโอนเงน โดยในเดนมารกตกลงรอยละ 35 ในเยอรมน รอยละ 28.5 และในสหรฐอเมรกา รอยละ 18 ทงหมดนหมายความวาสดสวนของภาษอยในระดบทสง ประกอบกบการมระบบภาษอตรากาวหนาและนโยบายรายจายทมงจดสรรกระจายความมงคงกลบคนสสงคม แนวนโยบายเหลานนำาไปสการบรรลเปาหมายดานการจดสรรกระจายความมงคง

ความเทาเทยมทมากขนแลกมากบการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจทลดลง?

เพราะฉะนนจงอาจมคำาถามตอไปวา รฐบาลจำาเปนตองยอมละทงเปาหมายทางเศรษฐกจเพอใหบรรลการกระจายความมงคงหรอไม ดงทไดเคยกลาวไปในหวขอวาดวยความขดแยงดานเปาหมายระหวางความยตธรรมและประสทธภาพทางเศรษฐกจ

ความสมพนธระหวางสดสวนของภาษและการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจดงทแสดงในรปท 13 ไมมความเกยวของกนระหวางระดบสดสวนของ

ภาษกบการเตบโตทางเศรษฐกจ การเตบโตสงหรอตำาเกดขนไดทงในรฐทมภาษสงและรฐทมภาษตำา ดงนน ผลเชงประจกษจงหกลางสมมตฐานความขดแยงดานเปาหมายระหวางประสทธภาพทางเศรษฐกจและความยตธรรม

อยางไรกตาม เราไมสามารถดวนสรปวาภาษไมสงผลกระทบใดเลยตอการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ แนนอนวาเราตองคำานงถงปจจยอนๆ นอกเหนอไปจากภาษดวย แตภาษและระบบความมนคงทางสงคมจะสงผลตอการเตบโตทางเศรษฐกจหรอไมนนขนอยกบวารายรบจากภาษถกใชอยางไรและการบรการทางสงคมมผลขางเคยงเชงบวกและมประสทธผลหรอไม (ดบทท 4)

ผลการศกษา: ไมมความเกยวของกนโดยตรง

ปจจยทสงผลกระทบ: เราจายเงนซออะไร

137

นอกจากน การทรฐสแกนดเนเวยสามารถมทงภาษทสงและการเตบโตทคอนขางสงดวยอาจอธบายไดดวยสาเหตจากภาระภาษทเบากวาในฝงของทนและบรรยากาศการลงทนทเปนมตรตอการเตบโต

งานเขยนเพมเตมSteffen Ganghof (2004), Wer regiert in der Steuerpolitik? Einkommensteuerre-

form zwischen internationalem Wettbewerb und nationalen Vertei-lungskonfl ikten, Frankfurt am Main.

Thomas Rixen und Suanne Uhl (2011), Unternehmensbesteue-

rung europäisch harmonisieren! Was zur Eindämmung des Steuerwettbewerbs in der EU nötig ist, Report for the Friedrich-Ebert- Stif-tung, Bonn.

หมายเหต: ใน ค.ศ. 1997–2009 สวเดนซงมสดสวนของภาษประมาณรอยละ 49 ประสบความสำาเรจดานการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจคดเปนรอยละ 2.4 ในขณะทญปนซงมสดสวนของภาษประมาณรอยละ 27 มอตราการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจรอยละ 0.4

รปท 13: อตราภาษและการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ (ค.ศ. 1997–2009)

การเ

จรญ

เตบโ

ต ค.

ศ. 19

97–2

009

อตราภาษ ค.ศ. 1997–2009

15

8

7

6

5

4

3

2

1

020 25 30 35 40 45 50 55

Australiaกรซ

เอสโตเนย

โปแลนด ลกเซมเบรก

สโลวเนย

สโลวาเกย

ไอรแลนด

สาธารณรฐเกาหล

ตรกชล

เมกซโก

สาธารณรฐเชก

โปรตเกสสวตเซอรแลนด

สหรฐอเมรกานวซแลนด แคนาดา

สเปน

ไอซแลนดอสราเอล

ออสเตรย

ฟนแลนด

สวเดนนอรเวย

องการ

เนเธอรแลนด

เบลเยยมฝรงเศส

เดนมารกอตาล

เยอรมน

สหราชอาณาจกร

ญปน

คาเฉลย OECD

ทมา: OECD (2011a), OECD (2011-12)

138

ระบบภ�ษแบบแยกทม�ของเงนไดและก�รแขงขนด�นภ�ษระหว�งประเทศมสาเหตสองประการททำาใหรฐทเรยกเกบภาษจากรายไดของทน เชน กำาไรบรษท

ในระดบตำามขอไดเปรยบ ประการแรก มนสามารถสรางบรรยากาศทเปนมตรตอการลงทนมากกวา โดยสงผลเชงบวกตอการเตบโตทางเศรษฐกจ ประการตอมาคอการแขงขนดานภาษ กลาวคอ ภาระภาษทเบาดงดดใหทนยายจากประเทศอนๆ

ดวยเหตน รฐสแกนดเนเวยจงรเรมใชระบบภาษแบบแยกทมาของเงนได (dual income taxes) ซงลดอตราเกบภาษจากรายไดของทนมากกวาของแรงงาน อยางไรกตาม หลายคนมองวานเปนการเลอกปฏบตตอรายไดทตางกนอยางไมเปนธรรมเพราะมนละเมดหลกความเปนธรรมวาดวยการจายภาษตามความสามารถทจะจายได รายไดของทนเปนตวชวดหนงทระบความสามารถในการจายไดเชนกน เพราะฉะนน เราจำาเปนตองมกฎระหวางประเทศบางอยางควบคมการแขงขนดานภาษ หากเราตองการจะคงไวซงรฐสวสดการและในขณะเดยวกนกตองการใหผมรายไดจากทนแบกรบตนทนอยางเทาเทยม (ดบทท 5.1 วาดวยโลกาภวตน)

สำ�หรบสงคมประช�ธปไตยแลว เนอห�ทกล�วม�ทงหมดมคว�มหม�ยว�อย�งไร• การใหเงนสนบสนนคาใชจายทางสงคมจะตองเปนไปตามหลกการทวา บาทแขงแรง

กวาสามารถแบกรบภาระมากกวาบาทออนแอกวา• ภาษเงนไดอตรากาวหนาและการเกบภาษจากความมงคงสอดคลองกบหลกการขาง

ตน ในทางตรงกนขาม ภาษทางออม เชน ภาษมลคาเพม และระบบเงนสมทบมกจะมลกษณะถดถอย ภาระทหนกจงตกอยทคนทมความเสยงมากกวาอยางไมสมสดสวน

• อยางไรกด ผลดานการจดสรรกระจายความมงคงไมไดขนอยกบอตรากาวหนาในดานรายไดเพยงเทานน แตขนอยกบวาเงนเหลานถกใชอยางไร และเทาไร

• รฐสวสดการสงคมประชาธปไตยทมระบบภาษและระบบทางสงคมจะบรรลการกระจาย รายไดอยางคอนขางเทาเทยมไดดกวา โดยปราศจากผลเชงลบดานพลวตทางเศรษฐกจ

• เราสามารถกระตนใหทนมสวนรวมมากขนในการมสวนสนบสนนดานการเงนตอระบบความมนคงทางสงคม ภายใตเงอนไขของการเลยงการแขงขนดานภาษทสงผลเสยผานความรวมมอระหวางประเทศ

139

7.2�แรงงาน

การวางงานเปนมากกวาแคการสญเสยรายไดจากการทำางานหรอการสญเสยเชงวตถ บอยครงมนมาพรอมกบความรสกกงขาในตนเองและความวตกกงวลตออนาคต ยงถาระยะเวลาการวางงานยาวนานขน การทคนหนงรสกวาตนเองไมไดรบการยอมรบจากสงคมอาจนำาไปสผลกระทบดานสขภาพทงทางกายและทางจตใจ

ตนกาเนดของการประกนการวางงานในศตวรรษท 19 ความยากจนและความลำาบากในชวตอนเกดจากการ

วางงานไดกลายเปนปญหาทตองไดรบการแกไขอยางเรงดวนมากขนเรอยๆ จำานวนประชากรทพงสงขนอยางฉบพลน การยายถนฐานเขาเมอง และสายใยทางเครอญาตและชมชนในหมบานทถกบนทอนลง สงเหลานทำาใหการสญเสยรายไดมาพรอมกบสภาวะความยากลำาบากทหนกหนากวาในยคสมยกอนการปฏวตอตสาหกรรม ภายใตการครอบงำาของอดมการณเสรนยมในศตวรรษท 19 ใครกตามทมสขภาพดทวามฐานะยากจนมกถกตราหนาวาเปนคนขเกยจและไมชอบทำางาน ความชวยเหลอทคนเหลานไดรบมกอยในรปของบานสงเคราะหคนจน ซงมลกษณะเลอกปฏบตและประณามตตรา คนทขอใชสทธรบการชวยเหลอจากความยากจนอาจถงขนถกตดสทธพลเมองและไมสามารถเลอกตงไดอกเลย

ในประเทศยโรปหลายประเทศ เหลาคนงานตางรวมตวกนจดตงพรรค-

ประเดนหลกในบทน• อธบายระบบประกนการวางงานของเยอรมนและเปรยบเทยบกบระบบของเดนมารก

และองกฤษ• ประเมนระบบทงสามโดยนำาไปเชอมกบความเปนธรรมมตตางๆ• อธบายมาตรการปฏรป เชน ความคดเรอง “ประกนวชาชพ (occupational insur-

ance)”

การวางงาน—เปนมากกวาการสญเสยรายได

การเปลยนการผลตทางเศรษฐกจเปนแบบอตสาหกรรมทวปญหาทเกยวของกบการวางงาน

แรงกดดนจากชนชนคนงานนำาไปสการประกนสงคม

140

การเมองในชวงปลายศตวรรษท 19 อนง การสถาปนาระบบประกนสงคมซงคอยๆ แทนทการชวยเหลอสงเคราะหคนยากจนในประเทศสวนใหญเปนปฏกรยาตอบโตตอแรงกดดนทางสงคมและการเมองของฝายชนชนคนงาน

การวางรากฐานประกนการวางงานเปนครงแรกในองกฤษดวยเหตน การประกนการวางงานจงถกรเรมขนเปนครงแรก ใน ค.ศ.

1911 องกฤษเปนประเทศแรกทเรมใชระบบประกนภาคบงคบทมผลทวประเทศ ในชวงตน สทธประโยชนครอบคลมในระดบการอยรอด โดยพวกเขามตรรกะวา สทธประโยชนทตำา การจำากดระยะเวลารบสทธใหสน ชวงเวลาการรอทนาน และการบงคบใหผวางงานหางานทำา จะชวยปองกนไมใหระบบถกใชไปในทางมชอบ

เยอรมนเยอรมนคอประเทศทรเรมระบบประกนสขภาพและประกนอบตเหตโดย

รฐเปนประเทศแรกของโลกใน ค.ศ. 1883 และ 1884 ตามลำาดบ กระนน การประกนการวางงานภาคบงคบกลบเกดขนคอนขางลาชาโดยตองรอจนถง ค.ศ. 1927 กอนหนานนมเพยงโครงการประกนในระดบทองถนทตงขนโดยสหภาพแรงงานและไดรบเงนสนบสนนจากเทศบาล

การแทนทการสงเคราะหคนยากจนดวยระบบประกนการวางงานทวประเทศหมายความวาผวางงานจะไมตกอยในสภาวะกดดนใหตองหางานอะไรกไดทำา การทระบบประกนการวางงานถกบรหารจดการโดยสหภาพ แรงงานทำาใหบรรดาผจางงานเสยประโยชน ในทสดฝายหลงกเรยกรองใหโครงการประกนการวางงานไดรบการบรหารจดการโดยทงนายจางและลกจาง มนถกรเรมใชใน ค.ศ. 1927 โครงการประกนนถกจดการรวมกนโดยรฐ สหภาพแรงงาน และนายจาง

เดนมารกอยางไรกตาม พงตระหนกวาระบบประกนภาคบงคบโดยรฐไมไดเปน

ประกนการวางงานทเกดขนเปนครงแรกใน ค.ศ. 1911

เยอรมน: การประกนการวางงานเกดขนคอนขางสาย (ค.ศ. 1927)

เดนมารก: ประกนแบบสมครใจผานสหภาพแรงงาน

141

แนวทางของทกประเทศ ในเดนมารก ประกนการวางงานไมไดอยในรปของการบงคบทกกรณ สหภาพแรงงานเปนผกำาหนดการประกนการวางงาน ดงนน ผไดรบสทธประโยชนจากการวางงานจะตองเปนสมาชกสหภาพแรงงานหนงๆ ซงจะเปนผจดสรรเงนทนสำาหรบการประกนการวางงาน

คนงานชาวเดนมารกรอยละ 75 ถง 80 ไดรบการคมครองโดยประกนผวางงาน สดสวนนโดยประมาณสอดคลองกบจำานวนสมาชกสหภาพแรงงาน

อยางไรกตาม แตละโครงการประกนการวางงานไมไดตางกนเพยงเพราะมนถกบรหารจดการโดยกลมคนทตางกน ประเทศพฒนาอตสาหกรรมยงมลกษณะโครงการนานาประเภททตางกนดวย ขอแตกตางนสะทอนออกมาไดดผานการเปรยบเทยบระหวางกรณเยอรมน เดนมารก และสหราชอาณาจกร

ระดบสทธประโยชนจากการวางงานสงหนงทมกจะถกนำามาเปรยบเทยบกนคอระดบและชวงเวลาการไดรบ

สทธประโยชนจากการวางงาน ในเยอรมน ระดบสทธประโยชนของผวางงานทมบตรคดเปนรอยละ 67 ของรายไดสทธเดมและ ในกรณผวางงานประเภทอนๆ สทธประโยชนคดเปนรอยละ 60 อยางไรกด อตราขางตนมเพดานการประเมนเงนสมทบจำากดไว (ใน ค.ศ. 2012 รายไดรวม 5,600 ยโรตอเดอนในเยอรมนตะวนตก และ 4,800 ยโรในเยอรมนตะวนออก ซงรวมเปน 67,200 หรอ 57,600 ยโรตอป) สทธประโยชนจากการวางงานสงสดสำาหรบคนโสดจงอยทประมาณ 1,760 ยโร (ในเยอรมนตะวนตก) 1,580 ยโร (ในเยอรมนตะวนออก) สำาหรบกรณคนทแตงงานแลวและมบตร (ในภาษเงนไดประเภททสาม) สทธประโยชนจากการวางงานสงสดอยท 2,300 ยโร (ในเยอรมนตะวนตก) หรอ 2,038 ยโร (ในเยอรมนตะวนออก)

14 ในอกดานหนง เดน­มารกมสทธประโยชนจากการวางงานคดเปนรอย 90 ของรายไดเดมทงหมด แมวาในปจจบนจะมการจำากดตวเลขสงสดไวทประมาณ 2,100 ยโรตอเดอน

14 ทเวบไซต www.pub.arbeitsagentur.de/selbst.php เราสามารถคดคำานวณวาสามารถเขาถงสทธประโยชนไดมากนอยเพยงใด

คนงานรอยละ 70–80 เปนสมาชกสหภาพ แรงงาน ดงนนจงเปนผประกนตน

ปรมาณทตางกน: เดนมารกรอยละ 90 สวนเยอรมนรอยละ 65–67

142

(ประมาณ 530 ยโรตอสปดาห) อกทงสทธประโยชนนยงถกเรยกเกบภาษได เพราะฉะนน ผประกนตนทมรายไดตำาในเดนมารกจงไดรบสทธในปรมาณทมากกวาในเยอรมน ในขณะทผมรายไดสงอยในสภาวะทแยกวา

ใน ค.ศ. 2012 สหราชอาณาจกรใชระบบอตราเดยว คอ 67.50 ปอนดตอสปดาห (ประมาณ 80 ยโร: สำาหรบคนทอายตำากวา 25 ป ตวเลขคอ 53.45 ปอนดหรอประมาณ 64 ยโร ตอสปดาห) นอกจากนยงมเงนชวยเหลอดานทพกอาศยแยกตางหากดวย เรยกไดวา สทธประโยชนจากการวางงานในสหราชอาณาจกรมลกษณะสอดคลองกบการคมครองความมนคงทางสงคมขนพนฐานในเยอรมนอยางเชน unemployment benefit II (“ALG II”) ทงในเชงแนวคด (อตราเดยว) และปรมาณทไดรบ อยางไรกตาม รฐบาลผสมของฝายอนรกษนยมและเสรนยมวางแผนทจะเปลยนแปลงระบบความมนคงทางสงคมขององกฤษอยางถงราก พวกเขาจะลมเลกสทธประโยชนทางสงคมและเงนลดหยอนภาษจำานวนมากทมใหแกคนวยทำางานทมรายไดนอย รวมไปถงสทธประโยชนจากการวางงานดวย และแทนทมนดวยเงนชวยเหลอทเรยกวา universal credit ระดบของสทธประโยชนทางสงคมท “เปนสากล (universal)” นยงคลมเครออย มการจายเงนตามระบบใหมนครงแรกเมอเดอนตลาคม 2013 โครงการนทำาใหเราหวนนกถงนโยบายจายรายไดขนพนฐานในอดต ทวาเงนไมไดถกจายโดยปราศจากเงอนไข มการแบงประเภทเงอนไขอยางเฉพาะเจาะจง อาท เงนชวยเหลอสำาหรบผทกำาลงหางาน ผเขารวมโครง­การตลาดแรงงาน นอกจากน เปาหมายหลกของ universal credit คอการสรางแรงจงใจดานเงนเพอการหางาน โดยการคงไวซงสทธประโยชนทางสงคมในระดบทถกลดตำาลง แมกระทงสำาหรบคนทกำาลงทำางานดวย

ชวงเวลาการรบสทธประโยชนจากการวางงานขอแตกตางในดานเวลาของการรบสทธประโยชนนนเดนชดกวาเรอง

ปรมาณ ในเยอรมน ชวงเวลาการรบสทธประโยชนจากการวางงานขนอยกบอายและชวงเวลาการสมทบเงน คนทอายตำากวา 50 ป และทำางานมาอยางนอยสองปตดกน จะไดรบการคมครองดานความมนคงทางสงคม โดย

สหราชอาณาจกร: 67.5 ปอนดตอสปดาห

ความแตกตางอยางเหนไดชดในดานชวงเวลา

143

ไดรบสทธประโยชนจากการวางงานเปนเวลาหนงป สวนคนทมชวงเวลาการทำางานสนกวา ชวงเวลาการรบสทธคอระหวาง 6 เดอน (ทำางานหนงป) และ 10 เดอน (ทำางาน 20 เดอน) คนทมอายมากกวา 50 ปจะมสทธเขาถง unemployment benefit I (ALG I) ซงกนเวลาไดนานทสดคอสองป (คนทอายมากกวา 58 ป และทำางานมาอยางนอย 4 ปจะไดรบการคมครองดานความมนคงทางสงคม)

ในสหราชอาณาจกร สทธประโยชนจากการวางงานมระยะเวลานานทสดคอ 6 เดอน หลงจากนนจะมการคดกรองผมสทธไดรบการชวยเหลอจากการวางงานตามเกณฑทกำาหนดไว มการจำากดปรมาณสงสดเทากบสทธประโยชนจากการวางงานแตภายใตเงอนไขทเครงครดมากขน ในกรณของ ALG II มการพจารณาเงนออม จนสามารถนำาไปสการลดหรอตดสทธประโยชนทงหมด ในเดนมารก สทธประโยชนจากการวางงานเคยกนเวลายาวนานถงสป หลงจากรบสทธหนงปแลว โดยทวไป ผประกนจะตองแสดงใหเหนวาตนกำาลงหางานใหมทำาหรอเขารวมโครงการฝกวชาชพหรอพฒนาทกษะ ใน ค.ศ. 2010 รฐบาลเสรนยม-อนรกษนยมของเดนมารกไดลดชวงเวลาการรบสทธลงเหลอสองป

แหลงเงนทนประเทศทงสามยงตางกนในเรองแหลงเงนทนสนบสนนสทธประโยชนจาก

การวางงานอกดวย ในเยอรมน คนงานจายเงนรอยละ 3 ของคาจางเขากองทนการวางงาน โดยทงนายจางและลกจางจายฝายละครง ทวาเพดานการประเมนเงนสมทบไดจำากดใหตวเลขมากทสดคอ 5,600 (4,800) ยโร ในกรณของเดนมารก เงนสมทบประจำาเดอนสำาหรบคนทำางานเตมเวลาประจำา ค.ศ. 2012 คอประมาณ 63 ยโร (467.5 โครนในกองทนประกนภยทใหญทสด Dansk Metal) ซงยงไมรวมเงนสมทบโดยสมครใจสำาหรบการเกษยณกอนอายประมาณ 60 ยโรตอเดอน ในกรณสหราชอาณาจกร ไมมการจายเงนเขากองทนการวางงานแบบแยกสวนกน เงนสมทบประกนสงคม (“แหงชาต”) อตราเดยวคดเปนรอยละ 23.8 (ลกจางรอยละ 11 นายจางรอยละ

ขอแตกตางทสำาคญเรองแหลงเงนทน

144

12.8) ของคาจางรวม นอกเหนอไปจากสทธประโยชนจากการวางงาน แหลงเงนทนนยงสนบสนนกองทนเงนบำานาญของรฐ การบรการดานสขภาพแหงชาต เงนสำาหรบการคลอดบตร และสทธประโยชนกรณทพพลภาพ โดยมเพดานจำากดอยทประมาณ 4,500 ยโร อกทงจำากดอตราใหลดลงมากทสดอยทรอยละ 13.8 (ลกจางรอยละ 1 นายจางรอยละ 12.8)

ระดบ ระยะเวลา และความเปนธรรมทงในเดนมารกและเยอรมน สทธประโยชนจากการวางงานเกยวของกบ

รายไดเดมโดยคดเปนอตราสวน ในเยอรมน เงนสมทบถกเรยกเกบโดยคดเปนรอยละของคาจางรวม แนวทางนสะทอนหลกการเรองการเปรยบเทยบกนได (commensurability) (รวมไปถงหลกการความเสมอภาคเทาเทยม) กลาวคอ คนทจายเงนสมทบเขาประกนการวางงานมากจะไดรบสทธประโยชนมากเมอเขาวางงาน ในเดนมารกกเชนเดยวกน ทวามระดบทจำากด กลาวคอ เงนสมทบจะถกเรยกเกบในอตราเดยว ในขณะทการจายเงนจะคำานงถงรายไดกอนหนาน มนจงสะทอนหลกการเรองความตองการทจำาเปน คนทวางงานมโอกาสหางานใหมในขณะทเขาสามารถคงไวซงมาตรฐานการครองชพทแมจะอยในระดบตำากวาเดม แตกกนเวลาคอนขางนาน (อยางนอยกในอดต ดงทกลาวไปกอนหนานวาชวงเวลาการรบสทธประโยชนไดถกตดใหเหลอสองปหลงวกฤตการเงน) จะเหนไดวากฎเกณฑดำารงอยรวมกนกบตลาดแรงงานทไมถกควบคมซงในทางปฏบตแลวไมมมาตรการการคมครองการจางงานเลย ผลทตามมาคอ สดสวนของคนทออกจากงานโดยสมครใจและหานายจางใหมคอนขางสงเมอเทยบกบกรณตางประเทศอนๆ

เมอเรานำากรณสหราชอาณาจกรไปเปรยบเทยบกบเดนมารกแลว เราจะพบหลกการทตรงกนขาม กลาวคอ เงนสมทบเชอมโยงกบรายได แตการจายสทธประโยชนกลบเปนอตราเดยว ดงนน ความเปนปกแผนเปนอนหนงอนเดยวกนในสหราชอาณาจกรดจะแขงแกรงกวากรณเยอรมนและเดนมารก (คนทม “บาทเขมแขงกวา” ตองจายเยอะกวาทวาสงตอบแทนทไดรบกลบไมไดมากกวา) อยางไรกตาม สทธประโยชนกลบอยในระดบตำากวามาก บาง

หลกการเรองการเปรยบเทยบกนได: เดนมารก เยอรมน

หลกการความเทาเทยม: สหราชอาณาจกร (ระดบทตำากวา)

145

ครงกตำาอยางมนยสำาคญ ดวยเหตน มนจงเปนความเปนปกแผนทไมไดมพลงอำานาจอะไรมาก ยงไปกวานน universal credit ทเพงใชเมอไมกปมานจะกลนกนสทธประโยชนทางสงคมจำานวนมาก แนวคดเรองการเปรยบเทยบกนไดจงไมไดรบการบรรล สทธในการเขาถงสงทจำาเปนกถกจำากดใหอยในระดบตำาขนพนฐานเพยงเทานน

แนวทางทตางกนสามแนวทางนกอใหเกดคำาถามขน นนคอ ในเชงอดม-คตแลว ระดบและชวงเวลาของสทธประโยชนการวางงานควรกำาหนดตามหลกการความยตธรรมแบบใด หลงจากการปฏรปทเรยกวา การปฏรปฮารตซ (Hartz Reforms) ไดเกดขอถกเถยงขนโดยหลายคนมองวาผจายเงนสมทบในชวงเวลาทยาว นานกวาควรไดรบสทธตอบแทนมากกวา อนง ประเดนนไมไดเกยวของกบตรรกะการประกนภยโดยทวไป เชน ถามใครทำาแจกนหรในบานของเพอนบานแตกระหวางทเขากำาลงสวมเสอโคท ประกนความรบ

ชวงเวลาการจายงนไมมการแบงเกณฑ

รปท 14: เปรยบเทยบอตราสทธของเงนชดเชยการวางงานในแตละประเทศ

เดนมา

รก

เยอรม

นOEC

D

สหราช

อาณาจก

ร

80 %

70 %

60 %

50 %

40 %

30 %

เงนชดเชยการวางงานสทธสาหรบคนโสดผมรายไดโดยเฉลยทเพงวางงาน

เงนชดเชยการวางงานสทธสาหรบคนโสดผมรายไดโดยเฉลยหลงจากวางงาน 60 เดอน

เงนชดเชยการวางงานสทธสาหรบคนทแตงงานแลวซงเปนผหาเลยงเพยงคนเดยว มลกสองคน ทเพงวางงาน

เงนชดเชยการวางงานสทธสาหรบคนทแตงงานแลวซงเปนผหาเลยงเพยงคนเดยว มลกสองคน หลงจากวางงาน 60 เดอน

บรเวณทไมมแรเงาสะทอนระดบเงนชดเชยการวางงานสทธบนฐานของสทธประโยชนจากการวางงาน หากรวมบรเวณทแรเงาและไมแรเงา ทงหมดจะสะทอนระดบสทธประโยชนจากการวางงานรวมกบการชวยเหลอการเงนดานทพกหรอการชวยเหลอ “เพมเตม (top ups)”

ทมา: OECD

146

ผดจะไมจาย แมวาผทำาแจกนแตกจะจายเงนสมทบมาเปนเวลานาน ถาเรายอมรบตรรกะของประกนขางตนวาใชไดกบกรณประกนการวางงาน กฎจะถอ วาเปนธรรมเมอมนทดแทนรายไดเดมกอนหนานในรปทคดเปนอตรา เพราะฉะนน คำาถามทเหลอจงเกยวของกบโครงสรางของเงนสมทบ เนองจากในกรณสวนใหญแลว เราไมไดตกงานดวยความสมครใจ อกทงในกรณของการถกปลดออกอนเกดจากตวผถกจางเอง เขากจะมชวงเวลาการพกงานสามเดอน สภาวะการวางงานจงควรถกมองวาเปนความผนผวนของชวตโดยทวไปซงสงคมโดยรวมทงหมดควรตองเขามาจดการรวมกนบนฐานของความเปนหมคณะอนหนงอนเดยวกน หากมองจากมมน เงนสมทบทถกกำาหนดจากระดบรายไดในเยอรมนจะมลกษณะทเปนธรรมมากกวาอตราเดยว กระนน การตงเพดานการประเมนเงนสมทบไดหกลางแนวทางการใหเงนสนบสนนทเปนปกแผนนลง ทงนเพราะในระบบเยอรมน คนทมความเสยงตอการวางงานนอยทสดกลบถกยกเวนไมตองมสวนในการสมทบเงนทเปนปกแผนน

สำาหรบคำาถามเรองระยะเวลาของการรบสทธประโยชนจากการวางงาน ไมมเหตผลรองรบการเชอมโยงกนระหวางชวงเวลาของการรบและชวงเวลาของการจายเงนสมทบ ตราบใดทมนเกนชวงเวลาการจางงานขนตำาทตงไวเพอปองกนการใชประโยชนจากระบบแบบมชอบ แลวยงมขอโตแยงหรอเกณฑวดอะไรเพมเตมอกทพยายามจำากดสทธประโยชน

ในเยอรมน เปนเวลานานแลวทระดบของรายไดเปนตวประกนการวางงานตลอดชวต กลาวคอ หลงจากทสทธประโยชนจากการวางงานทเกยวของกบรายไดลดลงเมอผานไปหนงป ยงมการชวยเหลอสนบสนนผวางงานทเกยวของกบรายไดอนๆ อยางไมมเวลาจำากด (แมวาจะขนอยกบการตรวจคดกรอง) การรวมกนระหวางความชวยเหลอผวางงานและการชวยเหลอดานรายไดใน unemployment benefit II (ALG II) หมายความวาเมอเวลาผานไป 12 เดอนจะมการจายเพยงแคการคมครองความมนคงทางสงคมขนพนฐาน (ALG II หรอ Hartz IV) ผสงอายสามารถยดเวลาออกไปไดอก 8 เดอนนบตงแตเดอนกมภาพนธ 2006 ซงใน ค.ศ. 2007 มนไดถกขยายเวลาอก

มอะไรเพมเตมอก

147

สำาหรบคนทมชวงอายตางกนจนมระยะเวลาถง 12 เดอน (ในแงน เวลามากทสดจงเปน 24 เดอน) แมวาแนวทางขางตนจะไมสอดคลองกบหลกความเทาเทยมกน แตมนชอบธรรมหากมองจากมมความเทาเทยมกนทางโอกาส กลาวคอ โอกาสของผวางงานสงอายในตลาดแรงงานแทบจะไมมเลย เพอทจะชดเชยการขาดโอกาสทวาน ซงไมใชความผดของพวกเขา การขยายเวลาออกไปจงถอวาชอบธรรม อนง หากเราตงหลกการความเปนธรรมเปนเกณฑวดสำาคญแลว เปนเรองยากทจะกำาหนดวาผวางงานควรไดรบสทธประโยชนทไมเกยวกบรายไดเปนเวลานานเพยงใด ภายใตกรอบวาระสำาคญ ค.ศ. 2010 (Agenda 2010) กำาหนดใหจำากดชวงเวลาไวหนงป ทวาหลายคนมองวามนไมเปนธรรม ประหนงดาบแดโมคลส แนวทางนบงคบใหผไดรบผลกระทบใชเงนเกบ (เงนชวยเหลอเมอสงอาย) ของพวกเขาทงหมดหลงจากทวางงานมาเปนเวลาหนงป มนสะทอนการผลาญเงนกอนโตโดยตรง

ดวยขอจำากดดานทรพยากรเงนทน อาจจำาเปนตองวางกฎเกณฑควบคม ในดานหนง เราอาจจะสามารถตดประเดนเรองแรงจงใจออกไปเพราะไมมผวางงานจำานวนมากอยางมนยสำาคญถกประคบประหงมดวยความคมครองความมนคงทางสงคม แมวาหลงการรเรมการปฏรปฮารตซแลว อตราการวางงานจะลดตำาลง ทวามนเกดขนพรอมกบการเพมขนอยางมากของงานทไมมนคง สดสวนของผวางงานระยะยาวไมไดลดลงอยางมนยสำาคญแมวาพวกเขาจะม “แรงจงใจ” ดานการเงนทนาดงดดมากกวา ปญหาทสงผล กระทบตอสงคมโดยรวมมสองประการไดแก 1. เราควรใหเวลาคนหางานใหมนานเพยงใดกอนทจะบบใหเขายอมทำางานอะไรกไดทจางเขา ดเหมอนวาแนวทางทเปนธรรมมากกวาในสายตาคนสวนใหญคอการคอยๆ ลดสทธประโยชนทเกยวกบรายไดในแตละป โดยชวงเวลาทงหมดคดเปนสองถงสามป แนวทางดงกลาวตรงกนขามกบกฎเกณฑในปจจบน อกทงยงสามารถไดเงนสนบสนนเพมจากการยกเลกเพดานจำากดการประเมนเงนสมทบ 2. ในชวงเวลาทผวางงานยงหางานไมได พวกเขาควรไดรบความคมครองขนพนฐานระดบไหน คำาถามนเกยวของกบระดบของ ALG II ซงหลายคนมองวาตำาเกนไป

คำาถามสำาคญสองขอ

148

สทธและหนาทในสหราชอาณาจกร คนทจายเงนสมทบมากเพยงพอจะมชวงเวลาหก

เดอนในการรบสทธประโยชนจากการวางงาน (สอดคลองกบการชวยเหลอจากการวางงานในระดบเดยวกน) ในเยอรมน ชวงเวลาคอหนงป (ถาผรบสทธประโยชนมอายตำากวา 50 ป) และในเดนมารกคอสองป อยางไรกตาม ตวเลขเหลานละเลยความจรงทวา ในประเทศทงหมดน ผไดรบสทธประโยชนจากการวางงานมเงอนไขผกมดพวกเขาอยดวย หลายปทผานมา เราเรยกเงอนไขเหลานวา “สทธและหนาท (rights and obligations)” หรอ “นโยบายกระตนตลาดแรงงาน (activating labour market policy)” ในทกกรณ เงอนไขพนฐานสำาหรบการรบสทธประโยชนจากการวางงานคอการทผวางงานจะตองกระตอรอรนหางานใหม ถาเขาลมเหลว ผวางงานอาจจะมหนาทตองปฏบตตามมาตรการตอไปในชวงเวลาทตางกน เดนมารกใหเวลาหนงป สห­ราชอาณาจกรกำาหนดไว 18 เดอน (หนงปสำาหรบคนวางงานอายนอย) ในขณะทเยอรมนไมไดกำาหนดชวงเวลาทแนนอน แตระบไววาคอชวงเวลาสดทายเมอสทธของบคคลในการเขาถงประโยชนจากการวางงานหมดอายลง กลาวอกนยหนงคอหนงป นอกจากน ยงมเงอนไขทเครงครดมากกวากรณอนๆ

การบรณาการกลบสตลาดแรงงานอกครง (reintegration)ในทงสามกรณ ผวางงานมหนาทตองเขารวมโครงการพเศษทมงชวยเหลอ

ใหพวกเขาสามารถหวนคนสตลาดแรงงานอกครง ชวงเวลาทผวางงานสามารถหางานใหมโดยไมถกกดดนโดยตรงใดเลยตางกนไปในแตละประเทศ เยอรมนคอ 12 เดอน สวนเดนมารกคอ 18 เดอน หลงจากนน ถาพวกเขาไมประสบความสำาเรจในการหางาน กรมสงเสรมการจางงานสามารถบบใหพวกเขาเขารวมโครงการทมงพฒนาโอกาสในการไดงาน (“การกระตน (activation)”) โดยเนอหาสาระของโครงการทวานแตกตางกนอยางมนยสำาคญในสามประเทศน

ในสหราชอาณาจกร โครงการขางตนเหลานเรยกวา “สความหวงใหม (New Deal)” ภายใตการนำาของรฐบาลพรรคแรงงาน หลงจากนน มนถก

เงอนไขการจายเงน

แนวทางทตางกนเรองโครงการเพอบรณาการกลบสตลาดแรงงานอกครง

“สความหวงใหม (New Deal)” ในสหราชอาณาจกร

149

ปฏรปในนามของ “โครงการทำางาน (Work Programme)” โดยผวางงานจะตองรวมขอตกลงกบกรมสงเสรมการจางงานทจะปฏบตตามหนาทบางประการ หากพวกเขาไมสามารถปฏบตตามไดจะถกตดการชวยเหลอจากการวางงานหรอทเปลยนเปน universal credit ใน ค.ศ. 2013

ในเดนมารก โครงการขางตนใหความสำาคญกบการศกษา/การฝกวชาชพ โครงการนใชเวลานานและเขมขน ไมเพยงผวางงานจะมทางเลอกเขารวมการฝกวชาชพระยะสน แตพวกเขายงสามารถรวมโครงการฝกวชาชพภาครฐภายใตกรอบแนวทางของระบบการศกษา/การฝกวชาชพ “แบบปกต” ถงแมวาจะมเงนสนบสนนการจางงานในกรณนดวย ทวามนตองเกยวของกบมาตรการพฒนาทกษะขนสงบางประเภท เดนมารกยงจดใหมการหมนเวยนทำางานสำาหรบลกจางทขอลาหยดระยะยาว อยางไรกด กรอบโครงการตลาดแรงงานนปฏเสธการสนบสนนกลมคนงานรายไดตำาแบบเฉพาะเจาะจง การคดเลอกแตละโครงการดำาเนนการภายใตกรอบวางแผนทผกมดวาผวางงานจะตองกระตอรนหางานใหม การเขารวมโครงการเหลานไมไดเปนเรองสมครใจ เสยทเดยว เพราะเปนเปนเงอนไขใหผเขารวมสามารถรบสทธประโยชนจากการวางงานตอไปได

ในเยอรมน มการทำาขอตกลงระหวางนายหนาหางานและผหางาน นเปนความพยายามตามแนวทางการปฏรปฮารตซในการระบสทธและหนาทของผวางงาน ผวางงานจะมทางเลอกทกวางขนพรอมกบสทธทขยายมากขนดวย ทวาพวกเขาตองแบกรบแรงกดดนทหนกขนในการเลอกทางเลอกเหลาน แมจะมมาตรการฝกวชาชพและรายวชาพฒนาทกษะ แตสงเหลานไมใชจดเนนสำาคญของนโยบายตลาดแรงงาน สงทสำาคญกลบเปนเครองมออนๆ เชน เงนสนบสนนการสรรหาบคคล เงนสนบสนนธรกจเกดใหมสำาหรบคนทำางานอสระหรอสงทเรยกวา งานมลคา 1 ยโร สำาหรบคนวางงานระยะยาว ซงหมายถงโอกาสดานการทำางานซงครอบคลมสาธารณประโยชนและชองทางทผวางงานจะสามารถหวนกลบสตลาดแรงงานได (เพอใหบรรลเปาหมายน มการทบเงนพเศษชวยเหลอเพมแกสทธประโยชน Unemployment II จนนำาไปสชอ “งานมลคา 1 ยโร (1-euro job)”)

เดนมารก: ใหความสำาคญกบการศกษา/

การฝกวชาชพ

เยอรมน: ขอตกลงบรณาการ

150

งบรายจายดานนโยบายเพอกระตนใหคนเขารวมตลาดแรงงาน ค.ศ. 2009

เดนมารก เยอรมนสหราช-

อาณาจกรEU-15

งบรายจายดานการศกษา/ฝกวชาชพ ตอคนวางงานหนงคน (ยโร)

15,819.97 10,353.49 2,336.58 7,801.28

ทมา: Eurostat; การคดค�านวณของคณะผเขยน

รายจายดานการฝกและพฒนาทกษะแมวาเยอรมนจะมรายจายสนบสนนการฝกและพฒนาทกษะทอยเหนอ

คาเฉลยของ EU15 อกทงยงสงกวาองกฤษอยางมนยสำาคญ ทวากยงตำากวากรณเดนมารกอยมาก หากดเผนๆ เราอาจจะไมเหนวานเปนปญหาทเกยว ของกบเรองความเปนธรรม อยางไรกด ถาเราลองคำานงถงความสมพนธระหวางกลมผวางงานกบระดบการศกษากจะเหนวาปญหานเกยวกบความเปนธรรมอยางแนนอน นนคอ ความเสยงในการวางงานนนเชอมโยงกบการศกษาเปนอยางมาก โดยเฉพาะในเยอรมน เมอเทยบกบประเทศยโรปอนๆ

อตราการวางงาน ค.ศ. 2010 โดยวดจากระดบการศกษา

มธยมศกษาตอนตน

มธยมศกษาตอนปลาย

วทยาลย/มหาวทยาลย

เยอรมน 15.1 7.0 3.2

เดนมารก 11.3 6.9 4.8

สหราชอาณาจกร 4.1 8.3 4.1

EU-15 16.1 8.6 5.5

ทมา: Eurostat

ดอยางโดดเดน: เดนมารก

151

การกระจายความเสยงทจะวางงานในเยอรมนมลกษณะไมเทาเทยมกนสง ตวเลขใน ค.ศ. 2010 อาจจะทำาใหเราประเมนสถานการณตำาเกนไปเพราะตลาดแรงงานของเกอบทกประเทศในยโรปเสยหายอยางหนกจากวกฤตตลาด-การเงน และตามมาดวยวกฤตเศรษฐกจ ซงเยอรมนไดรบผลกระทบเบากวาหลายประเทศ แตหากเราจะพจารณาเฉพาะ ค.ศ. 2007 กอนวกฤต อตราการวางงานในหมคนทมคณสมบตตำาในเดนมารกมเพยงรอยละ 4.2 ในองกฤษรอยละ 6 ทวาในเยอรมนมถงรอยละ 17.7! ในประเทศตะวนตกทงหมด คนทมคณสมบตตำาลวนแตไดรบผลกระทบหนกหนวงจากวกฤตเศรษฐกจมากกวาคนทมคณสมบตดกวา เนองจากการศกษาทตำาเพมความเสยงตอการวางงานและเนองจากการวางงานเพมความเสยงตอการมรายไดไมเพยงพอในวยชรา สถานการณทวานจงขดกบหลกการวาดวยความเทาเทยมกนทางโอกาส ดวยเหตน โครงการรฐทมงบรณาการใหคนเหลานหวนกลบคนสตลาดแรงงานจงตองไดรบการพฒนา โดยเฉพาะอยางยง โครงการทเกยวกบการศกษาของผวางงาน ถงแมวาเขาจะไดรบการชวยเหลอใหมงานใหมได ถาเขายงมคณสมบตทตำา เขากจะวางงานอกในไมชา ดงนน จำาเปนตองใหการชวยเหลอทยงยนซงเนนการแกไขตนเหตของปญหา

เพราะฉะนน หลกการโอกาสทเทาเทยมจงมงสนบสนนชวยเหลอผวางงานซงมโอกาสในตลาดแรงงานนอยทสด เปนเรองธรรมดาทสงคมจะพยา-ยามวางมาตรการปองกนไมใหมใครใชประโยชนจากการบรการโดยมชอบอกทงทำาใหมนสอดคลองกบหลกการ “แรงจงใจและคำาสง” อยางไรกด ความสมพนธระหวางแรงจงใจและคำาสงกลบมลกษณะทแตกตางกนมากในประเทศสามประเทศทเราศกษา

ในสหราชอาณาจกร จดเนนอยทการวางคำาสงและกฎเกณฑ ในขณะทเดนมารกกลบเนนคณภาพของสทธประโยชนทสงกวา แมวามนจะมลกษณะเชงผกมดและมความเสยงทจะถกตดสทธประโยชนมากไมตางกบกรณสหราช­อาณาจกรกตาม นอกจากน การใหความสำาคญตอการฝกวชาชพ/พฒนาทกษะสะทอนการพฒนาโอกาสของผวางงานในตลาดแรงงานอยางถาวร ในกรณของเยอรมน การปฏรปทเพงเกดขนเมอไมนานมานใหนำาหนกความ

เยอรมน: ความเหลอมลำาดานความเสยงตอการวางงาน

“แรงจงใจและคำาสง (Incentive and requirement)”—

แนวทางทตางกน

เชงปองกน: การประกนการจางงาน

152

สำาคญไปทการวางกฎเกณฑและคำาสง แมวาจะมความพยายามในการพฒนาดานแรงจงใจอยบาง อกทงยงไมมแนวทางทชดเจนเกยวกบปญหาดานการศกษา/ฝกวชาชพของผวางงาน ทงทปญหาดงกลาวจำาเปนตองไดรบการแกไขโดยดวนในเยอรมนเมอเทยบกบประเทศยโรปอนๆ

แนวคดเรองประกนการจางงาน (employment insurance)การสนบสนนดานฝกวชาชพและพฒนาทกษะไมควรมเฉพาะเมอยาม

ตกงาน แตควรมบทบาทตลอดชวงชวตการทำางานของคนหนงเพอใหเขาสามารถดำารงไวซงศกยภาพของการจางงานและปองกนไมใหเขากลายเปนบคคลวางงานตงแตแรกเรม ดงนน การพฒนาในขนตอไปคอการยกระดบการประกนการวางงานใหกลายเปนประกนการจางงาน สงทประกนจะชวยคมครองจงไมใชเพยงแครายไดทเสยไปจากการวางงาน หากแตเปนผล กระทบ อนๆ อนเกดจากชวงเปลยนผาน (transition) ทมความเสยงในการทำางาน ไมใชเพยงแคงาน แตชวงเปลยนผานกตองนำามาพจารณาดวย ดงทไดมการแบงระบบความมนคงทางสงคมออกเปนสามสวน ซงเกยวของกบการประกนผเกษยณอาย การขยายขอบเขตของระบบประกนการวางงานใหเปนระบบประกนการจางงานสามแนวทางจะชวยรบมอกบสภาวะผนผวนในโลกแหงการทำางานสมยใหมไดดยงขน

อนดบแรก ควรมการใหความชวยเหลอพนฐานสากล (universal basic provision) (สำาหรบรายละเอยด ดเนอหาดานลาง) สากลในทนมความหมายวาใครกตามทสามารถทำางานไดมสทธไดรบความชวยเหลอนโดยไมมเงอนไข (นอกเหนอไปจากความจำาเปน) และมนประกนวาสทธประโยชนจะอยในระดบทเปนมาตรฐาน หมายความวาทมาของแหลงเงนจะตองเปนเงนภาษ

ตอมา มการคมครองรายไดทเกยวของกบคาจาง ในกรณทเกดการวางงานโดยไมสมครใจ ซงสวนใหญสอดคลองกบ ALG I เพยงแตขบเนนเฉพาะหนาทหลกของมน อกทงขยายรวมถงทกคนทสามารถทำางานได โดยไมคำานงถงสถานะการจางงานของเขา

ประการทสาม ควรดำาเนนนโยบายตลาดแรงงานทดำาเนนบนแนวทางท

ไมใชเพยงแคงาน แตชวงเปลยนผานกตองนำามาพจารณาดวย—สามองคประกอบ

ประการแรก การชวยเหลอพนฐานสากล

ประการทสอง: การคมครองรายไดทเกยวของกบคาจาง

ประการทสาม สแนวทางทครอบคลมทกชวงของชวต

153

ครอบคลมทกชวงของชวต ซงตองรบผดชอบสามหนาทในลกษณะทกาวขามขอบเขตของนโยบายกระตนตลาดแรงงาน อนไดแก การปรบปรงตลาดแรง­งาน โดยมงบภาครฐหรองบทแจงแกสาธารณะสนบสนน (เชน การบรการดานคำาแนะนำาและชวยเหลอเพอใหผวางงานหวนกลบสตลาดแรงงาน อกทงสนบสนนผจางงานในการเตมเตมตำาแหนงงานทยงวางอย) นอกเหนอไปจากเรองการรบเขาทำางานแลว แนวทางทวานยงใหบรการดานตลาดแรงงานทเออตออาชพทยงยนในฝงอปทาน และใหการสนบสนนสวนตวในฝงอปสงค โดยเฉพาะภาคธรกจขนาดเลกและขนาดกลาง แนวทางตอมาคอ การสนบ สนนการจางงาน ผานชองทางการพฒนาทกษะ ใหเงนชดเชยคาจาง หรอการจางงานชวงเปลยนผานรปแบบตางๆ สงเหลานจะชวยเสรมรบนโยบายเศรษฐศาสตรมหภาคดานการจางงานซงมงสรางงานหรอคงไวซงสภาวะการทำางาน แนวทางทสาม นโยบายดานชวตการทำางาน ซงคมครองคนทกำาลงอยในชวงเปลยนผานทสมเสยง ไมวาจะเปนในโลกแหงการทำางานหรอการเปลยนผานระหวางชวตการทำางานและชวตสวนตว แนวทางนวางอยบนบญชสวนตวเกยวกบพฒนาการของบคคลและพงการชวยเหลอเพมเตมทเกดจากขอตกลงไมวาจะเปนสวนตวหรอเปนหมคณะ (เชน กองทนพฒนาทกษะ บญชเวลาการทำางานระยะยาว หรอบญชการเรยนร)

แนวคดเรองรายไดพนฐาน (basic income)ขอเสนอประการหนงทมกถกยกขนมาอยเสมอในการอภปรายดาน

นโยบายคอเรองรายไดพนฐาน ซงขอเสนอดงกลาวเกยวของกบแนวทางหลายแนวทาง อนง รายไดพนฐานคอการประกนรายไดขนตำารปแบบหนง มนมลกษณะตางไปจากการชวยเหลอสนบสนนดานรายได กลาวคอ มนอยบนความคดทวาพลเมองทกคน ไมวาจะมรายไดจากการจางงานหรอแหลงรายไดอนๆ จะตองไดรบรายไดพนฐานน ดงนน มนจงไมไดอยบนเงอนไขตางๆ เชน การทำางานหรอความเตมทใจจะทำางาน

มชดขอเสนอแนวทางมากมายเกยวกบวธการจดสรรจดการรายไดพนฐาน แตละแนวทางแตกตางกนในหลายมต เชน วธการใหเงนสนบสนน ขอบเขต

งานเขยนเพมเตมGünther Schmid (2008), Von der Arbeitslosen- zur Beschäftigungsversi-

cherung, Fried-rich-Ebert-Stiftung (ed.), Bonn.

อภปรายกนบอยครง: รายไดพนฐาน

154

การทดแทนสทธประโยชนทางสงคมอนๆ และรายละเอยดปลกยอยอกมากมาย วตถประสงคเบองหลงแนวทางขอเสนอเหลานกแตกตางกนไปดวย ยกตวอยางเชน ขอเสนอของฝายเสรนยมใหมมงสรางแรงจงใจในการทำางานในภาคสวนทมคาจางตำา อกทงยงมงลดตนทนเกยวกบสวสดการแรงงาน ดวยการกดใหรายไดพนฐานอยตำากวาระดบการอยรอดขนตำาหรอตำากวาเงนคนภาษคนจน

ขอเสนออนๆ ตองการใหมรายไดพนฐานทสงขนและมงทำาใหลกจางมอสระมากขน อกทงกระจายงานใหทวถง ภายใตแนวทางน เราสามารถวางเวนจากงานทมคาตอบแทนได รปแบบงานนอกเวลากสามารถปลดปลอยผคนในสงคมใหเปนอสระจากพลงของตลาดได ซงมมมมองตอสงคมแบบองครวมพรอมกบการใหเกราะคมกนดานสทธแกลกจางทเขมแขง อยางไรกตาม ยงมขอเสนอทอยกงกลางระหวางสองขวทางเลอกนอกมากมาย

เมอถกถามวา “คณคดอยางไรกบแนวคดเรองรายไดพนฐาน” เราควรถามกลบไปเสยกอนวา “คณกำาลงหมายถงรายไดพนฐานแบบไหน” ในแตละแนวทาง รายไดพนฐานทอยเหนอระดบการอยรอดขนตำาจะสงผลกระทบทยงยนและยาวนานตอนโยบายทางสงคมอนๆ มากกวา มพกตองพดถงผล กระทบตอระบบภาษ

โดยเฉพาะอยางยง คาดการณไดวารายไดขนพนฐานจะสงผลกระทบตอนโยบายตลาดแรงงานอยางมนยสำาคญ กลาวอกนยหนงคอ จะเกดการเปลยนแปลงครงใหญในมตทสำาคญของระบบเศรษฐกจและสงคม หรอระเบยบสงคมของพวกเรานนเอง ดงนน มนตองไดรบฉนทามตจากสงคมในวงกวางเพอทำาใหการเปลยนแปลงนเกดขนได ความแตกตางหลากหลายของบรรดาขอเสนอทเกยวกบรายไดพนฐานขางตนแสดงใหเหนวายงไมมวแววของฉนทามตในขณะน

งานเขยนเพมเตมBjörn Wagner (2009), Das Grundeinkommen in der deutschen Debatte. Leitbilder, Motive und Interes-sen, Fried-rich-Ebert-Stiftung (ed.), Bonn. Stephan Lessenich (2009), Das Grundeinkommen in der gesellschaftspoliti-schen Debatte, Friedrich-Ebert- Stiftung (ed.), Bonn.

สำ�หรบสงคมประช�ธปไตยแลว เนอห�ทกล�วม�ทงหมดมคว�มหม�ยว�อย�งไร• พฒนานโยบายสงเสรมกระตนคนเขาสตลาดแรงงานใหเขมแขงมากขน• อดฉดเงนสนบสนนการฝกวชาชพ/พฒนาทกษะพรอมเพมคณภาพ• ยกระดบการประกนการวางงานใหเปนการประกนการจางงาน

155

7.3�เงนบำานาญ

เชนเดยวกบกรณระบบประกนการวางงาน ประกนเงนบำานาญคอองคประกอบสำาคญอนขาดไมไดของนโยบายสงคมภาครฐ ในประเทศพฒนาอตสาหกรรมสวนใหญ นถอวาเปนงบรายจายทใหญทสด อกทงยงถกรเรมขนกอนระบบประกนการวางงาน

ตนกาเนดของการประกนเงนบานาญใน ค.ศ. 1889 เยอรมนนำารองดวยการรเรมการประกนเงนบำานาญโดย

รฐ เมอเขาสชวงทศวรรษ 1920 ประเทศพฒนาอตสาหกรรมสวนใหญตางเรมใชระบบประกนขางตนกน อยางไรกด ระบบประกนเงนบำานาญของเยอรมนในสมยนนตางไปจากระบบในปจจบนอยางมาก

ความแตกตางอยางแรกนนเกยวของกบอายเกษยณและอายคาดเฉลย ในอดต อายเกษยณคอ 70 ป ทวาในหมคนทเกดระหวาง ค.ศ. 1871 และ 1880 มไมถง 18 คนจาก 100 คนทจะมอายถง 70 ป อายคาดเฉลยของคนอาย 15 ปในขณะนนคอ 42.3 ป จะเหนไดวามเพยงคนทำางานจำานวนนอยเทานนทจะมอายยาวพอทจะไดรบประโยชนจากระบบบำานาญ

ขอแตกตางประการตอมาคอ ระบบเงนบำานาญในสมยนนไมไดมแหลงทมาจากเงนสมทบ (contribution-funded) เหมอนกบทกวนน แตเปนกองทน (capital-funded) หมายความวาในชวงวกฤตเงนเฟอในชวงทศวรรษ 1920 ระบบเงนบำานาญลมสลายลง หลงสงครามโลกครงทสอง ระบบเงนบำานาญ

ประเดนหลกในบทน:• อธบายระบบประกนเงนบำานาญของเยอรมนและเปรยบเทยบกบระบบของเดนมารก

สวเดน และองกฤษ• ประเมนทงสระบบขางตนโดยนำาไปเชอมโยงกบมตดานความเปนธรรม• อธบายมาตรการปฏรป อาท แนวทางกองทน (capital-funded approach)

• อภปรายขอเสนอการปฏรปสำาหรบเงนบำานาญทมแหลงทมาจากเงนสมทบ

เยอรมน: การประกนเงนบำานาญครงแรก (ค.ศ. 1889)

ขอแตกตางสำาคญประการหนง: อายคาดเฉลย

เงนบำานาญในตอนแรกเปนกองทน: ลมสลายในชวงทศวรรษ 1920 และหลงสงครามโลกครงทสอง

156

ของเยอรมนทเพงมอายไดไมนานกตองลมลงอกครงเมอกองทนสำารองถกผลาญจนหมดสน

การปฏรป ค.ศ. 1957 ในเยอรมนโครงสรางทางการทเปนพนฐานของระบบเงนบำานาญแบบเกายงถกคง

ไวจวบจน ค.ศ. 1957 นหมายความวาหลงจากสงครามโลกครงทสอง เงนบำานาญสวนใหญมทมาจากงบประมาณภาครฐ หลงจากการปฏรปใน ค.ศ. 1957 ระบบใหมซงกำาหนดใหแหลงเงนทนมาจากเงนสมทบจงถกรเรมขนและสบสานมาจนถงทกวนน กลาวอกนยหนงคอ เงนบำานาญในปจจบนถกจายโดยมทมาจากเงนสมทบของลกจางทกำาลงทำางาน (ขอตกลงขามชวงอาย)

15

ประเดนสำาคญอกประการหนงของการปฏรป ค.ศ. 1957 คอการปรบระดบเงนบำานาญใหเขากบการเปลยนแปลงรายไดโดยรวม ระดบเงนบำานาญถกนำาไปเชอมโยงกบการเปลยนแปลงของคาจาง โดยในตอนแรกมนถกจบคกบคาจางมวลรวม (gross wage) แตนบจาก ค.ศ. 1992 เนองจากตนทนท

15 เราขอขอบคณสำานกพมพ J. H. W. Dietz Nachf., Bonn ทอนญาตใหเราใชขอมลจำานวนมากจาก Politiklexikon (Klein/Schubert 2011) ของพวกเขา

นบตงแต ค.ศ. 1957 แหลงทมาคอเงนสมทบ (ขอตกลงขามชวงอาย)

งานเขยนเพมเตมEllen M. Immergut, Karen M. Anderson and Isabelle Schulze (eds) (2007), The Handbook of West European Pension Politics, Oxford.

ขอตกลงขามชวงอาย (intergenerational contract): คำาศพทการเมองทใชเปนหลกการพนฐานของระบบเงนบำานาญตามกฎหมายในเยอรมน โดยมเนอหาสาระดงน กลมประชากรททำางานอยในปจจบน ซงเขาใจกนโดยทวไปวาคอ คนงาน “ทพงพา (dependent)” ซงแบกรบภาระตนทนของการจายเงนบำานาญใหแกกลมคนทไมไดทำางานอกตอไป กลาวอกนยหนงคอ การจายเงนสมทบบำานาญตลอดชวงชวตการทำางานไมไดกลายมาเปนกองทนสำารองทจะเปนแหลงเงนบำานาญในภายหลง กลบกลายเปนวาการจายเงนสมทบคอการกระทำาททำาใหผจายเงนแนใจวาเขาจะมสทธในระบบเงนบำานาญในอนาคตเทานน (Das Politiklexikon 2011: 121)

การคอยๆ ขยบขยายของระบบประกนเงนบำานาญตามกฎหมาย (statutory pension insurance)

157

เพมขน มนจงถกจบคกบคาจางสทธ (net wage) เทานน เพราะฉะนนจะเหนไดวา การเตบโตทางเศรษฐกจสงผลดตอผกนบำานาญ เพราะการเตบโตยอมนำาไปสการขนคาจางในสมยนน

จวบจนกระทงชวงปลายทศวรรษ 1960 ประกนเงนบำานาญโดยทวไปมทศทางทคอยๆ ขยบขยายจนครอบคลมกลมคนทำางานประเภทตางๆ อาท ลกจาง (พงพา) และชางฝมอททำางานอสระ นบตงแต ค.ศ. 1972 แมบานและคนทำางานอสระสามารถจายเงนสมทบบำานาญไดตามความสมครใจและสามารถเขาถงบำานาญไดเชนกน ในไมกปทผานมา มการรเรมมาตรการปรบโครงสรางใหมขน ตงแต ค.ศ. 2003 ไดมการจดสรรการชวยเหลอขนพนฐานผสงอาย (basic old-age provision) สำาหรบกรณทเงนบำานาญไมเพยงพอ โดยกอนหนาน การชวยเหลออยในรปของการสนบสนนดานรายได

นบตงแตวนท 1 มกราคม 2012 เงนบำานาญคอ 374 ยโรตอเดอน นเปนผลมาจากเงนบำานาญทเรยกวา “เงนบำานาญรสเตอร” (Riester pension) ทเกดจากการชวยเหลอภาครฐ (ในรปแบบของการชวยเหลอเงนบำานาญเอกชน) เงนนมมาตงแต ค.ศ. 2001 ซงมลกษณะเปนกองทนชวยเหลอเงนบำานาญเอกชนซงไดรบเงนชวยเหลอโดยตรงจากภาครฐ ในปลาย ค.ศ. 2011 นโยบายรสเตอรมลคากวา 15 ลานสนสดลง อยางไรกตาม ระบบประกนเงนบำานาญทมเงนภาครฐสมทบยงคงเปนเสาหลกสำาคญของการชวยเหลอผสงอายสวนใหญในเยอรมน

ใน ค.ศ. 2004 มการตระหนกถงปจจยดานความยงยนในการคดคำานวณเงนบำานาญ ซงคำานงถงปจจยหลายดาน เชน จำานวนผกนบำานาญ จำานวนผจายเงนสมทบ และพฒนาการการเปลยนแปลงดานประชากร จนนำาไปสขอสรปวาเงนบำานาญจะมแนวโนมลดตำาลงเรอยๆ ถาหากปจจยดานความยงยนนำาไปสการดงตวลงของเงนบำานาญ สงทเรยกวา “Rentengarantie” (pensions guaranty) จะเขามามบทบาท กลาวคอ ตวเลขเงนบำานาญทตองลดตำาลงจะถกซมซบดวยศกยภาพทจะเพมขนในอนาคต รายละเอยดมดงตอไปน ผกนบำานาญตามเกณฑมาตรฐานหรอ “benchmark” ซงมรายไดโดยเฉลยมาเปนเวลา 45 ปและเกษยณอายการทำางานในวนท 1 กรกฎาคม

นบตงแต ค.ศ. 2001 เงนบำานาญ “Riester” เพมเตมเขามา

ปจจยดานความยงยน (sustainability factor) ตงแต ค.ศ. 2004

158

2011 จะไดรบเงน 1,236.15 ยโรในเยอรมนตะวนตก และ 1,096.65 ยโรในเยอรมนตะวนออก ในวนท 31 ธนวาคม 2010 ภายใตระบบเงนบำานาญผสงอาย เงนบำานาญโดยเฉลยคดเปน 963 ยโร (ผชาย) หรอ 502 ยโร (ผหญง) ในเยอรมนตะวนตกและ 1,010 ยโร (ผชาย) หรอ 703 ยโร (ผหญง) ในเยอรมนตะวนออก ยโรปตะวนออกมคาเฉลยทสงกวาเพราะในอดตสา-ธารณรฐประชาธปไตย (เยอรมนตะวนออก) มชวงเวลาการจางงานทนานกวา อยางไรกตาม ดวยเหตทคนงานในเยอรมนตะวนตกไดรบเงนบำานาญบรษท ระดบเงนบำานาญในเยอรมนตะวนตกจงสงกวาเยอรมนตะวนออก

องคประกอบแรกของระบบประกนเงนบำานาญในเยอรมนคอ การประกนเงนบำานาญพนฐานภาครฐ (basic state insurance) ซงจะเสรมดวยการประกนเงนบำานาญภาคบงคบโดยรฐทเกยวของกบรายได (obligatory in-

come-related state pension insurance) และองคประกอบทสามคอ ประกนเงนบำานาญเอกชนแบบสมครใจ (voluntary private pension insurance) และประกนของบรษท ในประเทศสวนใหญ นโยบายการชวยเหลอผสงอายมสามเสาหลกนเปนฐานสำาคญ อนไดแก 1. การคมครองขนพนฐานโดยไมคำานงถงรายไดเดม 2. ประกนเงนบำานาญภาคบงคบทเกยวของกบรายได 3. ทางเลอกอนๆ เชน การชวยเหลอจากเอกชนแบบสมครใจ อยางไรกตาม แตละประเทศบรหารจดการและใหความสำาคญตอสามเสาหลกนแตกตางกนอยางมาก

“เงนบานาญแหงชาต (national pension)” และเงนบานาญบรษทในเดนมารก

ในเดนมารก แหลงทมาหลกของรายไดผกนบำานาญเรยกกนวา “เงนบำานาญแหงชาต” (“folkepension”) ใน ค.ศ. 2012 เงนบำานาญพนฐานนคดเปน 5,713 โครน (ประมาณ 765 ยโร) ตอเดอน ซงมาจากภาษทงหมด พลเมองเดนมารกทกคนทอาศยอยในเดนมารกเปนเวลาอยางนอยสามประหวางชวงอาย 16–67 ปสามารถเขาถงเงนบำานาญนได ในกรณของคนตางชาต เขาจะตองอาศยอยในเดนมารกอยางนอย 10 ป ซงรวมถงหาป

สามเสาหลกของการชวยเหลอผสงอาย

องคประกอบแรก: เงนบำานาญพนฐานทมาจากภาษ

159

สดทายกอนจะรบเงนบำานาญ ทกๆ หนงปทอาศยอยในประเทศ เราจะมสทธใน 1 ใน 40 ของเงนบำานาญพนฐานทงหมด เพราะฉะนน หากอาศยอยในเดนมารกเปนเวลา 40 ป เรากจะไดรบเงนบำานาญแหงชาตเตมจำานวน สำาหรบผกนบำานาญทไมมรายไดบำานาญอนๆ จะมการใหเงนชวยเหลอเพมเตมจากเงนบำานาญแหงชาตนโดยผานการคดกรอง ซงใน ค.ศ. 2012 ตวเลขเงนบำานาญสามารถเพมขนเปน 5,933 โครน (ประมาณ 795 ยโร) นบไดวาเปนจำานวนเงนขนสงสดสำาหรบคนโสด

องคประกอบทสองของประกนเงนบำานาญภาครฐของเดนมารกเรยกวา “เงนบำานาญ ATP (ATP pension)” ใน ค.ศ. 2012 เงนบำานาญ ATP สงสดทจะไดรบตอปคอ 24,800 โครน (ประมาณ 277 ยโรตอเดอน) นเปนบำานาญทคำานวณบนฐานของจำานวนปททำางานและชวโมงทำางานตอสปดาห สำาหรบลกจางเตมเวลา เงนสมทบทตองจายตอเดอนคดเปน 36 ยโร โดยลกจางจะจาย 1 ใน 3 และนายจางจาย 2 ใน 3 มการจดลำาดบขนเงนสมทบตามเวลาทำางานตอสปดาห เงนสมทบจะถกบรหารจดการโดยบรษทธรกจเอกชน ATP ภายใตกรอบกฎหมาย เงนบำานาญ ATP จงเปนระบบแบบกองทน

เสาหลกทคำาระบบประกนเงนบำานาญทเกยวของกบรายไดในเดนมารกคอเงนบำานาญบรษท ซงลกจางรอยละ 90 สามารถเขาถงได ในปจจบน ระบบนเปนองคประกอบสำาคญทขาดไมไดในแทบทกๆ ขอตกลง จงอาจนบไดวาเปนระบบประกนภาคบงคบ เงนสมทบมาจากลกจางคดเปน 1 ใน 3 และนายจาง 2 ใน 3 เฉลยรวมกนแลวคดเปนรอยละ 15 ของคาจางมวลรวมจะถกนำาไปลงทนในกองทนทควบคมโดยรฐ

ระบบเงนบานาญของสวเดนเงนบำานาญพนฐานของสวเดนมแหลงเงนทนจากรายรบภาษทวไป ดงนน

พลเมองทอาศยอยในประเทศเทานนทจะมสทธเขาถงเงนบำานาญประเภทนได ตามกรอบกำาหนดใน ค.ศ. 2012 ถาหากเขาคนนนใชชวตอยในสวเดนอยางนอยเปนเวลา 40 ปและไมไดรบเงนบำานาญจากโครงการรฐอนๆ (ดดานลาง) ในกรณคนโสด เขาจะมสทธเขาถง “เงนบำานาญคมครอง (guar-

องคประกอบทสอง: เงนบำานาญ ATP (กองทน)

องคประกอบทสาม: เงนบำานาญบรษท (รอยละ 90 ของลกจาง)

องคประกอบแรก: เงนบำานาญทมาจากภาษ

160

anteed pension)” จำานวนเตมคดเปน 7,810 โครนตอเดอน (ประมาณ 880 ยโร) อกทงยงสามารถเขาถงสทธประโยชนดานทพกอาศยดวย รายรบทมาจากประกนเงนบำานาญเอกชนหรอบรษทไมไดมผลตอการลดทอนเงนบำานาญคมครองสวนน แมวามนจะถกเรยกเกบภาษไดกตาม

องคประกอบตอมาของประกนเงนบำานาญของสวเดนคอ เงนบำานาญทมาจากเงนสมทบ ลกจางจะจายเงนสมทบรอยละ 7 จากทงหมดรอยละ 18.5 เขาสกองทนเงนบำานาญโดยนายจางจายสวนทเหลอ ระบบนมเพดานการประเมนเงนสมทบ (ใน ค.ศ. 2012 คดเปน 409,500 โครน หรอประมาณ 46,000 ยโรตอป) โดยลกจางไมตองจายเงนสมทบหากเกนไปกวาเพดานทกำาหนดไวในขณะทนายจางจายเพยงแคครงหนงของเงนสมทบ อยางไรกด หากมรายไดมากกวาเพดานการประเมน จะไมมการใหสทธในการเขาถงเงนบำานาญ ภายในระยะเวลาทเหมาะสม คำารองขอเงนบำานาญจะเกดขนไดผานการจายเงนตางๆ ซงจะปรบเปลยนตามสภาวะคาจางและเงนเฟอ นอกจากน ความสมพนธระหวางผจายเงนสมทบและผรบเงนบำานาญยงเปนไปตามสตรเงนบำานาญทกำาหนดไว กลาวคอ จำานวนผกนบำานาญทเพมขนจะนำาไปสการลดเงนบำานาญโดยอตโนมต ใน ค.ศ. 2011 เงนบำานาญภาครฐทเกยวของกบรายไดมคาเฉลยประมาณ 1,250 ยโรตอเดอน

องคประกอบทสามของระบบประกนเงนบำานาญตามกฎหมายของสวเดนมชอวา เงนบำานาญพรเมยม (premium pension) กลาวคอ เงนสมทบรอยละ 2.5 จากรอยละ 18.5 จะไหลเขาสกองทนเงนบำานาญทบรหารจดการโดยรฐ ลกจางสามารถเลอกกองทนไดอยางอสระ กองทนนตางไปจากเงนบำานาญรสเตอรของเยอรมน เพราะลกจางสวเดนมหนาทตองลงทนสมทบเงน (จำานวนไมมาก) เขาสเสาหลกของเงนบำานาญทเปนกองทน

ระบบเงนบานาญของสหราชอาณาจกรเสาหลกแรกของระบบเงนบำานาญองกฤษแบงออกเปนสองสวนยอย

สวนแรกของการชวยเหลอขนพนฐาน (basic provision) คอ “เงนบำานาญพนฐานโดยรฐ (basic state pension)” คนองกฤษทกคนซงจายเงนสมทบ

องคประกอบทสอง: เงนสมทบทเกยวกบรายได (income- related contribution)

องคประกอบทสาม: กองทน (บงคบ)

เสาหลกแรก: เงนบำานาญพนฐานภาครฐ

161

มาอยางนอย 10 ปจะมสทธเขาถงเงนบำานาญน ใน ค.ศ. 2012/2013 เงนบำานาญพนฐานจำานวนเตมคอ 107.45 ปอนดตอสปดาห (ประมาณ 525 ยโรตอเดอน) แตคนทจะมสทธไดรบจำานวนเตมนคอคนทตองจายเงนสมทบมาเปนเวลา 44 ปสำาหรบผชาย และ 39 ปสำาหรบผหญง ในกรณของผชายทเกดหลง ค.ศ. 1945 และผหญงทเกดหลง ค.ศ. 1950 จำานวนปทจายเงนสมทบเพอใหสามารถเขาถงเงนบำานาญพนฐานจำานวนเตมลดลงเหลอ 30 ป คนทมจำานวนปนอยกวานจะตองผานการตรวจคดกรองการชวยเหลอรายไดสำาหรบผรบบำานาญ สวนทสองของการชวยเหลอพนฐานนเรยกวา “เครดตบำานาญ (pension credit)” ซงอยในรปของรายไดประจำาสปดาหสำาหรบผกนบำานาญ คนโสดจะไดรบ 137.35 ปอนด และคแตงงานจะไดรบ 209.7 ปอนด (2011/2012) นนคอคดเปนประมาณ 673 และ 1,028 ยโรตอเดอน

เสาหลกทสองของเงนบำานาญทเกยวของกบรายไดประกอบไปดวยเงนบำานาญภาครฐทมาจากเงนสมทบ และเงนบำานาญบรษทหรอเอกชน เงนบำานาญภาครฐ หรอทเรยกวา “เงนบำานาญภาครฐลำาดบสอง (state second pension)” มแหลงเงนทนจากเงนสมทบทนความมนคงทางสงคมสำาหรบรายไดซงเรมตนท 5,304 ปอนดตอป (ประมาณ 6,500 ยโร) ใน ค.ศ. 2011/2012 การคำานวณระดบเงนบำานาญอยบนฐานของรายไดจากชวตการทำางานทงหมด (จนถงทกวนน ระยะเวลาชวตการทำางานเตมทคอ 49 ป อยางไรกตาม อายเกษยณทเพมขนเปน 67 ปทำาใหชวงเวลานขยายออกเปน 51 ปสำาหรบคนทเกดหลง ค.ศ. 1960) หากเรามรายไดมากจนถง 14,400 ปอนด (ประมาณ 17,650 ยโร) เราจะมสทธเขาถงเงนบำานาญอตราเดยว 3,638 ปอนดตอป (ประมาณ 4,460 ยโร) คนทมรายไดระหวาง 14,400 และ 32,592 ปอนด (ประมาณ 17,650 และ 40,000 ยโร) จะไดสวนเพมเตมอกรอยละ 10 ในขณะทคนมรายไดระหวาง 14,400 ปอนด และเพดานจำากดท 42,475 ปอนด จะไดรบสวนเพมเตมระหวางรอยละ 10 ถง 20 อนง เงนบำานาญจะลดลงตามชองวางของปทขาดหายไปจากการจายเงนสมทบ 49 ป

จะเหนไดวาคนมรายไดตำากวา 14,400 ปอนดจะไดประโยชนจาก “เงนบำานาญภาครฐลำาดบสอง” ทเปนอตราเดยวนเปนการเฉพาะ สำาหรบคนทม

เสาหลกทสอง: เงนสมทบ (สมครใจ)

162

รายไดสงกวานน เงนบำานาญโดยรฐจะนาดงดดนอยกวาเงนบำานาญประเภทอนๆ

อยางไรกตาม เสาหลกทสองของการชวยเหลอภาครฐขางตนนไมไดบงคบใหทกคนตองเขารวม จงเปนไปไดทหลายคนจะหนไปเลอกเงนบำานาญเอกชนหรอบรษทแทน (“การโอนภาระความรบผดชอบไปใหหนวยงานอน ดำาเนนการผานการทำาสญญา (contracting out)”) หากเลอกทางเลอกน ผจายเงนสมทบจะจายเงนเขาประกนสงคมในระดบตำา อกทงรฐกจะสนบสนนทางเลอกนผานมาตรการลดหยอนภาษ อนง นบตงแต ค.ศ. 2012 เราไมสามารถ contract out กองทนเงนบำานาญซงไมรบประกนการคมครองเงนบำานาญอตราตายตว (เงนสมทบทนทถกกำาหนดแนนอน) ไดอกตอไป

ระบบเงนบานาญและหลกการความเปนธรรมเสาหลกแรกของการประกนเงนบำานาญในฐานะการชวยเหลอขนพนฐาน

สอดคลองกบหลกการเรองความเปนธรรมบนฐานของความตองการ เนองจากมนเกยวของกบความมนคงทางสงคมดานวตถสำาหรบผคนทไมมสทธเขาถงเงนบำานาญหรอเขาถงในระดบทไมเพยงพอ ขอแตกตางหลกในหมประเทศทเราศกษานนเชอมโยงกบการจายเงนบำานาญสองรปแบบ ไดแก การจายเงนบำานาญอตราเดยวใหแกผรบเงนบำานาญทกคน (เดนมารก) หรอการใหความชวยเหลอขนพนฐานผานการตรวจคดกรอง กรณหลงจำากดผรบเงนบำานาญเฉพาะกรณทมระดบเงนบำานาญตำาเกนไป (สหราชอาณาจกร เยอรมน และสวเดน) ขอแตกตางอกประการหนงเกยวของกบระดบการชวยเหลอขนพนฐาน กลาวคอ ในเดนมารกและสวเดน การชวยเหลอขนพนฐานนมากกวาเยอรมนประมาณ 400 ถง 500 ยโรตอเดอน แตเรากควรตระหนกดวยวาประเทศสองกรณแรกมคาครองชพสงกวา อยางไรกด ถอไดวาการคมครองขนพนฐานในสองกรณแรกอยในระดบทสงกวา การเปรยบเทยบระหวางเยอรมน เดนมารก และสวเดนไมไดสะทอนสดสวนของผกนบำานาญทไดรบเงนนอยกวารอยละ 60 ของรายไดเฉลย ตวเลขในสวนนของเยอรมนยงตำาอยเพราะผกนบำานาญในปจจบนสวนใหญมประวตการทำางานทตอเนอง ทวา

ทางเลอก: เงนบำานาญเอกชนหรอบรษท

เสาหลกแรก: ความเปนธรรมบนฐานของความตองการ

163

ในอนาคตจะมคนจำานวนมากขนทเมอเกษยณอายแลวจะมประวตการวางงานทยาวนานหรอมประวตการจางงานชายขอบ (marginal employment) จนสงผลใหไมสามารถเขาถงเงนบำานาญทเพยงพอได ดวยเหตน ระดบการคมครองขนพนฐานในวยชราจงสำาคญสำาหรบคนจำานวนมากขนเรอยๆ สงทสะทอนสมมตฐานขางตนคอ “ชองวางความยากจน (poverty gap)” ในเยอรมนทใหญกวากรณเดนมารกและสวเดนมาก ชองวางความยากจนคอ

ชองวางระหวางรายไดของคนจนและเสนความยากจน ในตลาดแรงงานมชองวางขยายตวมากขนระหวางลกจางปกตและลกจางททำางานทมความเสยงและผนผวน ดงนน ในอนาคตมความเปนไปไดวาจะมการแบงแยกคนในวยกนบำานาญออกเปนกลมทตองพงการคมครองขนตำาและกลมคนกนบำานาญทมงคงกวา โดยฝายหลงจะมทงเงนบำานาญตามกฎหมายและเงนบำานาญจากเอกชนเสรม

อตราความเสยงตอความยากจนและชองวางความยากจนใน ค.ศ. 2010

EU-15 17.9 % 16.0 %

เดนมารก 18.4 % 11.7 %

เยอรมน 14.8 % 16.6 %

สวเดน 15.9 % 10.7 %

สหราชอาณาจกร 22.3 % 19.2 %

ทมา: Eurostat

ในทกประเทศ สวนการชวยเหลอขนพนฐานมแหลงเงนทนมาจากรายรบภาษทวไป ดงนน การชวยเหลอขนพนฐานจงคอนขางจะมลกษณะจดสรร

อตราชองวางความยากจน คอสดสวนของคนทมรายไดในการจบจายใชสอยนอยกวารอยละ 60 ของคามธยฐานของรายไดในประเทศ ชองวางความยากจนสะทอนโอกาสทคนจะเสยงตอความยากจน คาของมนมาจากรายไดเฉลยของรายไดบคคลทมความเสยงตอความยากจน โดยคดเปนรอยละของเสนขดแบงความยากจน (pov-

erty threshold) ดงนน ชองวางความยากจนจะยงกวางขนถาชองวางระหวางรายไดคนจนและเสนขดแบงความยากจนเพมขน

164

กระจายความมงคงกลบคนสสงคมมาก หมายความวาผมรายไดสงจายภาษมากกวาในชวงชวตการทำางานของเขา แตไมไดรบสทธประโยชน (เยอรมน สวเดน และสหราชอาณาจกร) หรออาจจะไดในปรมาณทเทากบคนทเคยกนบำานาญรายไดนอย (เดนมารก) นอกจากนยงมการจดสรรกระจายความมงคงระหวางชวงอายทตางกนดวย กลาวคอ การชวยเหลอเงนบำานาญขนพนฐานมาจากภาษทสวนใหญแลวจายโดยคนทกำาลงทำางานในขณะน

เสาหลกทสองคอเงนบำานาญทเกยวของกบรายได เพราะฉะนน เสาหลกนจงอยบนหลกการเปรยบเทยบกนได กลาวคอ สทธประโยชนจะถกคดคำานวณในลกษณะทสอดคลองกบชวงเวลาทคนหนงทำางานมาตลอดชวตและระดบรายไดของเขา ในเยอรมนและสวเดน การชวยเหลอในสวนนมระบบการประเมนทจดการโดยรฐ (ซงจางคนทกำาลงจายเงนใหแกคนกนบำานาญในยคปจจบน) ในขณะทเดนมารกมโครงการกองทนเงนบำานาญทบรหารจดการโดยบรษทเอกชน (และควบคมโดยรฐ) รวมไปถงเงนบำานาญบรษทภาคบงคบ ในทางตรงกนขาม สหราชอาณาจกรมสองทางเลอก อยางแรกคอ โครงการเงนบำานาญทไมมการกนเงนสำารองโดยรฐ และโครงการกองทนเงนบำานาญของบรษท

เมอเทยบกบเงนบำานาญขนพนฐานแบบแรกแลว การจดสรรกระจายความมงคงในหมคนทมรายไดตางกนเกดขนในขอบเขตทจำากดนอยกวา อยางไรกด ภายใตกรอบของการชวยเหลอเงนบำานาญโดยรฐ คนทไมมงานทำาชวงเวลาหนงอาจจะไมเสยสทธในเงนบำานาญถาหากชวงเวลาวางงานดงกลาวมลกษณะ “พงประสงคทางสงคม (socially desirable)” ดวยเหตน ในเยอรมนจวบจนกระทง ค.ศ. 2005 ชวงเวลานจะนบรวมเอาเวลาทคนอาย 17 ปขนไปใชในการเรยนในโรงเรยนหรอวทยาลยดวย นอกจากน ชวงเวลาทใชในการเลยงดบตรซงกนเวลาไดมากถง 36 เดอนกยงสามารถใสในบญชบำานาญของคนนนไดโดยอยบนรายไดเฉลยของผประกนตนทงหมด กองทนดแลพยาบาล (nursing care fund) จะชวยจายเงนสมทบเขาระบบเงนบำานาญโดยรฐในชวงเวลาทบคคลตกอยภายใตสภาวะทตองดแลพยาบาล [คนในครอบครว—เพมโดยผแปล] ในแงน การชวยเหลอดานเงนบำานาญโดยรฐ

เสาหลกทสอง: หลกการเปรยบเทยบกนได (commensurability)

165

สามารถชดเชยหรอทดแทนกจกรรมตางๆ ทไมไดคาตอบแทนจากตลาดแรงงาน ไมเพยงเทานน ยงมเงนบำานาญทพพลภาพและเงนบำานาญผรอดชวตทชวยคมครองสภาวะทผนผวนตางๆ ในชวต

การบรหารจดการเสาหลกทหนงและเสาหลกทสองทตางกนในสประเทศสงผลกระทบตอระดบเงนบำานาญเมอเทยบกบรายไดเดมตามทแสดงในรปท 15

รปท 15 แสดงระดบเงนบำานาญของกลมผมรายไดสามกลมในสประเทศ รปไมไดระบจำานวนเงนบำานาญทเปนตวเลขสมบรณ หากแตแสดงเปนรอยละ

เปรยบเทยบระดบเงนบำานาญ

ระดบเงนบำานาญ: ผมรายไดตำาในเยอรมนอยในสภาพทแยลง เมอเทยบกบกรณอน

รปท15: ระดบเงนบ�านาญเมอเทยบกบรายไดเดม

หมายเหต: ในเดนมารก ผกนบำานาญทเคยมรายไดเดมครงหนงของรายไดเฉลยในชวงชวตการทำางานของเขาจะไดรบเงนบำานาญสทธประมาณรอยละ 132 ของคาจางสทธสดทายของพวกเขา ถาหากเขาเคยมรายไดเทยบเทาคาเฉลย เขาจะไดรบเงนบำานาญสทธประมาณรอยละ 90 สวนคนทมรายไดมากกวาคาเฉลยสองเทาจะไดรบรอยละ 80 ของคาจางสทธสดทายของพวกเขา

ทมา: OECD (2011c)

140%

120%

100%

80%

60%

40%

20%

0%

เดนมารก

สวเดน

เยอรมน

สหราชอาณาจกร

เงนบ

านาญ

สทธค

ดเปน

อตรา

รอยล

ะของ

รายไ

ดสทธ

เดม

ครงหนงของรายไดโดยเฉลย

สองเทาของรายไดโดยเฉลย

รายไดโดยเฉลย

166

ของรายไดในชวงชวตการทำางาน หรออตราทดแทนรายไดเดมสทธ จะเหนไดวาในเดนมารก กลมผมรายไดทงสามกลมมระดบเงนบำานาญเมอเทยบกบรายไดเดมสงกวาสามประเทศทเหลอ นอกจากน การเปรยบเทยบระหวางกลมผมรายไดสามกลมยงใหขอมลทนาสนใจ กลาวคอ ระบบเงนบำานาญในเยอรมน และอาจกลาวไดวาในสวเดนบางสวน ไมยงผลใหเกดการจดสรรกระจายความมงคง ทงสามกลมไดรบเงนบำานาญคดเปนรอยละ 57 ของรายไดเดม อาจเรยกไดวากรณขางตนสอดคลองกบหลกการเปรยบเทยบกนไดอยางตรงตว ในอกดานหนง เดนมารกและแมกระทงสหราชอาณาจกรกลบสะทอนขอมลทตางออกไป อตราทดแทนรายไดเดมสทธสำาหรบผมรายไดตำาสงกวาผมรายไดเทาหรอสงกวาคาเฉลย เราอาจมองวาในสองประเทศน ระบบเงนบำานาญยงผลใหเกดการจดสรรกระจายความมงคง แมวาผมรายไดตำาจะไดรบเงนบำานาญนอยกวาผมรายไดเทาหรอสงกวารายไดเฉลย แตในเชงเปรยบเทยบแลว พวกเขาไดรบในสดสวนทสงกวาจากรายไดเดมของพวกเขา เราสามารถเรยกลกษณะเชนนวา การผสานรวมกนเปนปกแผนระหวางความเปนธรรมบนฐานของความตองการและหลกการเปรยบเทยบกนได (solidar-

istic mix of needs-based fairness and commensurability)

การชวยยกระดบผมรายไดตำาในระบบเงนบำานาญเยอรมนใหดขนดจะเปนสงทจำาเปนเพอปองกนไมใหปญหาความยากจนในหมผสงอายรายแรงมากขน มนยงเปนสงทตองทำาหากคำานงถงสองแนวโนมประกอบ นนคอ ในดานหนง การคมครองขนพนฐานสำาหรบผสงอายเยอรมนมระดบตำา และในอกดานหนง จำานวนทเพมขนของผกนบำานาญทไมมประวตการทำางานตอเนองและมรายไดตำาเกนกวาจะมสทธรบเงนบำานาญทเกยวของกบรายได เราสามารถแกไขเงนบำานาญพนฐานสำาหรบคนกลมนไดผานการปฏรประบบเงนบำานาญขนตำา แทนการเปลยนแปลงในสวนทเกยวของกบรายไดหรอระบบเงนบำานาญทไมมการกนเงนสำารอง

ขอถกเถยงในไมกปทผานมาหนไมพนปญหาการจดการเสาหลกทสอง คำาถามสำาคญคอ เงนบำานาญทเปนกองทนควรทดแทนหรอเตมเตมเงนบำานาญทเปนเงนสมทบหรอไม และมากนอยเพยงใด

เงนบำานาญขนตำาทสงขนสามารถปองกนปญหาความยากจนในหมผสงอาย

ขอถกเถยง: กองทนจะครอบคลมมากนอยเพยงใด

167

ขอดและขอเสยของระบบเงนบำานาญแบบกองทน (capital-funded pension system)

“ขณะน ขอเสนอทงายและชดเจนคอ คาใชจายดานความมนคงทางสงคมและสวสดการทงหมดจะตองมาจากรายไดมวลรวมประชาชาตในปจจบน ไมมและไมเคยมแหลงทมาของคาใชจายทางสงคมอนใดนอกจากสงน ไมมการสะสมกองทน ไมมการถายโอนสวนหนงของรายไดจากชวงเวลาหนงไปสอกชวงเวลาหนง ไมม ‘การออม’ ในความหมายแบบเศรษฐกจเอกชน ไมมสงใดนอกเหนอไปจากรายไดมวลรวมประชาชาตในปจจบน... กระบวนการสะสมทนและกระ-บวนการสมทบเงนจงไมไดแตกตางกนมาก” (Mackenroth 1952: 41)

ขอความขางตนเปนขอความทมชอเสยงและรจกกนในนาม “ขอเสนอของแมคเคนโรท (Mackenroth thesis)” ทวานเปนขอเสนอทมทงผเหนดวยและไมเหนดวยจวบจนทกวนน ขอเสนอขางตนเชอวาการบรโภคของผกนบำานาญเกดขนจากการยอมเสยสละการบรโภคของคนททำางาน ไมวารปแบบการใหเงนจะเปนแบบใด แมกระทงในกรณเงนบำานาญแบบกองทน สดทายแลวผกนบำานาญกยงตองพงพาคนรนหลงทจายเงนซอหลกทรพยตางๆ เพอใหคนกนบำานาญไดประโยชนจากรายไดสวนน มเชนนนแลวกจะไมมใครซอหลกทรพยเหลาน (หนและพนธบตร เปนตน) และจะไมมมลคาใด นอกจากน ระดบของเงนบำานาญจากกองทนยงขนอยกบสถานการณดานประชากรและเศรษฐกจของคนวยทำางานในขณะนนดวย ระบบทเงนบำานาญมาจากเงนสมทบกไมตางกน นนคอ ระดบการจายเงนใหแกคนกนบำานาญรนนอยบนเงอนไขของการจายเงนของคนทถกจางงานในปจจบน

ถาหากจำานวนผใหเงนสมทบหรอคาจางของเขาลดตำาลง (หรอทงสองอยางลดลงพรอมกน) รายรบสำาหรบโครงการเงนบำานาญจากเงนสมทบกจะตกลง และเงนบำานาญกจะลดลงดวย

ขณะนมทฤษฎเศรษฐศาสตรบางสำานกยนกรานวา เราสามารถกำาหนดทศทางการเตบโตเชงบวกในอนาคตผานการออมทรพยได กลาวอกนยหนงคอ ผานการสะสมทนเรอนหน (capital stock) วธนจะนำาไปสการเพมมลคาหลกทรพยของคนรนกอน ในหมผสนบสนนการชวยเหลอผสงอายผานกองทน นคอขอเสนอทเออตอการขยายตวของทน ในกรณของเงนสมทบ จะไมมการ

168

นอกเหนอไปจากขอถกเถยงเกยวกบผลกระทบทางเศรษฐกจโดยรวมจากเงนบำานาญแบบกองทน ยงมความเสยงบางเรองทเราพงตระหนกอกดวย ดงทวกฤตทางการเงนและเศรษฐกจไดสะทอนออกมาในไมกปทผานมา ความเสยงครอบคลมเรองปญหาราคาสนคาทลดตำาลง (ความเสยงดานราคาตลาด) ลกหนไมสามารถชำาระหนได (ความเสยงเรองคางชำาระ) เงนเฟออนเปนผลมาจากการดงตวตำาลงของมลคาจรงในการลงทนดานการเงน (ความเสยงเงนเฟอ) และในกรณการลงทนตางประเทศยงมความเสยงเรองอตราแลกเปลยน ความเสยงเหลานอาจบนทอนความคาดหวงในคาตอบแทนทสงกวาได ใน 20 ปทผานมากอนวฤตการเงน กองทนรวมตราสารทนระหวางประเทศใหผลตอบแทนคดเปนรอยละ 6.5 (Breyer 2000)

อตราผลตอบแทนจากเงนบำานาญทมาจากเงนสมทบสอดคลองกบการเปลยนแปลงของคาจางทงหมด ทงนเพราะเงนบำานาญมแหลงทนมาจากเงนสมทบทจายโดยคนทกำาลงทำางานในปจจบน ถาหากจำานวนคนงานหรอคาจางเพม กเปนไปไดวาเงนบำานาญจะเพมตามไปดวย และอาจเพมในอตราทมากกวาเงนสมทบทผกนบำานาญเหลานเคยจายไปในชวงชวตการทำางานของพวกเขา ในทางกลบกน หากจำานวนคนงานลดลง หรอคาจางดงตว อกทงจำานวนผกนบำานาญเพมขน เงนบำานาญกตองถกลดระดบลง ผลจากการ

พงตระหนกถงความเสยงบางเรอง

อตราผลตอบแทนจากระบบเงนบำานาญทไมมการกนเงนสำารอง (pay-as-you-go system)

ออมหรอสะสมมลคาเนองจากเงนสมทบของคนวยทำางานจะถกจายโอนไปยงผสงอายโดยตรง อยางไรกตาม ผลวเคราะหอนๆ แสดงใหเหนวาการเตบโตของหนทขามชวงอายคนนนแลกมากบการสญเสยรายไดของคนทอยในชวงอายทมการสะสมหน อกทงยงมการคาดการณวาในไมกทศวรรษทผานมา นานาประเทศมแนวโนมทจะหนไปหาเงนบำานาญแบบกองทนและการเพมขนของกองทนเงนบำานาญ ปรากฏการณเหลานสะทอนการลดลงของโอกาสในการลงทนทมเสถยรภาพและมความหมายจรงๆ (อนง มตนยงถกมองขามโดยฝายผสนบสนนการชำาระหนสาธารณะกอนมหมา!) โดยสรปแลว ยงมขอกงขาเกยวกบประกนเงนบำานาญแบบกองทนวามนใหประโยชนหรอไม มากนอยเพยงใด

169

คดคำานวณโดยสมาคมประกนเงนบำานาญเยอรมนระบวาใน ค.ศ. 2008 อตราผลตอบแทนสำาหรบผเกษยณอายทเปนผชายโสดอยทรอยละ 3.5 ในกรณของผหญงและผชายทแตงงานแลวอยทรอยละ 4.1 (หากเขาหรอเธอจายเงนสมทบเปนเวลาเตม 45 ปบนฐานรายไดคาเฉลยและอายคาดเฉลย) ใน ค.ศ. 2020, 2030 และ 2040 ผเกษยณอายจะไดรบผลตอบ แทนในอตราทตำาลงคอรอยละ 2.8 ในกรณของผชายโสด และรอยละ 3.3 ในกรณของผหญงและผชายทแตงงานแลว (German Pension Insurance Fund 2009)

ดวยเหตนจงมความเปนไปไดสงทผลตอบแทนจากระบบเงนบำานาญแบบกองทนจะมมากกวาเงนบำานาญทมาจากเงนสมทบ กระนนกตาม พงตระหนกวาเรากำาลงเกงความเปนไปไดในอนาคตทไมแนนอน จงมโอกาสเชนกนทเงนบำานาญจะลดระดบลงอก ตลาดหลกทรพยมกจะประสบกบชวงเวลาทใหผลตอบแทนขาดทนอยบอยครงแมจะมองในระยะยาวแลวกตาม ในกรณทแยทสด เราสามารถสญเสยเงนออมทงหมดไปกได แนนอนวาเราสามารถประกนภยขางตนได แตเบยประกนสำาหรบประกนขางตนจะไปลดผลตอบแทนของ กองทนมาก รฐอาจเขามาชวยประกนได อยางไรกตาม ในความเปนจรงแลวมนจะกลายเปนเงนบำานาญทไมมการกนเงนสำารองแทน เนองจากแหลงเงนสนบสนนผกนบำานาญโดยรฐมาจากภาษของคนวยทำางานในปจจบนเสยสวนใหญ

คำาถามตอมาคอ มนคมและชอบธรรมหรอไมทเราจะคาดหวงจากสทธประโยชนในรปของผลตอบแทนทมาพรอมกบความเสยง โดยเฉพาะอยางยงความเสยงในระดบสงคมโดยรวม ทงนเพราะนไมใชแคเรองของปจเจกผตดสน

ผลตอบแทนทถกระบไว (nominal yield) คอผลรวมของเงนสมทบทจายไปเมอเทยบกบผลรวมของเงนบำานาญ ดงนนผลตอบแทนรอยละ 4.1 หมายความวา คนจายเงนสมทบ 100 ยโรจะไดรบเงนบำานาญ 104.1 ยโร อนง จะไมมการเอาปจจยเรองการเปลยนแปลงราคามาประ­กอบการคดคำานวณ หากนำาปจจยเรองราคามารวมพจารณาดวยแลว เราจะเรยกวา คาตอบแทนจรง (effective yield) เรามกอางผลตอบแทนทถกระบไวเพอใชคำานวณผลตอบแทนจากการลงทน

อตราผลตอบแทนจากระบบเงนบำานาญแบบกองทน

เงนจากกองทนตองมมากเทาไร

170

อยางเปนอสระเกยวกบยทธศาสตรการลงทน หากแตเปนเรองของการสถา-ปนาระบบการชวยเหลอผสงอายและโครงสรางแรงจงใจ แนนอนวาคำาตอบขนอยกบวาเงนบำานาญแบบกองทนนมขอบเขตและบทบาทมากเพยงใดในระบบเงนบำานาญทงหมด ในสวเดน เพยงรอยละ 2.5 ของงบสมทบชวยบำานาญทงหมดถกนำาไปลงทนกบกองทน ในเชงเปรยบเทยบแลวถอไดวาเปนสดสวนทคอนขางตำา เชนเดยวกนกบกรณเยอรมน รอยละ 4 ของรายไดมวลรวมตองถกนำาไปลงทนเพอผลตอบแทนจากเงนอดหนนภาครฐ หากมองเพยงผวเผนแลว ระดบเงนจากกองทนขางตนกดจะสมเหตสมผล

อยางไรกด การทเงนบำานาญในรปของกองทนมลกษณะแบบสมครใจสามารถเปนปญหาได ทงนเพราะเงนออมสะสมเพมนมแนวโนมทจะเออตอผมรายไดสง พวกเขามกำาลงทรพยทจะลงทนรอยละ 4 ของคาจางทงหมดอยางไมมปญหา

พดงายๆ คอ ประเดนขางตนเกยวของกบเงนบำานาญเสรมแบบสมครใจพรอมการอดหนนภาครฐรอยละ 4 ซงเปนประโยชนตอเฉพาะคนทสามารถจายเงนเพมเตมได อนทจรงแลวมเพยงผมรายไดเฉลยและรายไดสงกวาคาเฉลยเทานนทจะไดประโยชนจากการอดหนนภาครฐน

เปาประสงคของกองทนเงนบำานาญรสเตอรคอการชวยบรรเทาผลกระทบระยะยาวทมโอกาสเกดขนจากการลดลงของการชวยเหลอเงนบำานาญตามกฎหมาย ตามกรอบหลกการการปฏบตอยางเทาเทยมแลว เราควรทำาใหเสาหลกนมรปแบบบงคบแทนสมครใจ หากพจารณาจากความเสยงทมาพรอมกบมนแลว จะเปนการดกวาทเราจะคงระดบกองทนไวไมใหสงเกนรอยละ 4 จดยนขางตนนเกยวของกบความยตธรรมขามชวงอายอยางชดเจน กลาวคอ ผจายภาษคอผมสวนในวกฤตเศรษฐกจทสงผลกระทบตอเงนบำานาญแบบกองทน หากเรามองสงคมบนฐานของความเปนอนหนงอนเดยวกนแลว นเปนเหตใหคนในวยทำางานทตองจายเงนสมทบตองแบกรบภาระสองชน

ทวา เกดคำาถามงายๆ ขนวาเงนบำานาญแบบรสเตอรควรจะมรปแบบเชนนไปอกนานเทาใด ขอคนพบจากงานวจยระบวาผลตอบแทนจากเงนบำานาญแบบรสเตอรนนตำามาก ตวอยางทเปนรปธรรมคอ ผหญงทซอประกนใน

ปญหา: ความสมครใจ

งานเขยนเพมเตมKornelia Hagen and Axel Kleinlein (2011), Zehn Jahre Riester-Rente: Kein Grund zum Feiern, DIW Wochenbericht 47/2011.

171

ค.ศ. 2001 จะตองมอายถง 78.4 ปกวาเธอจะไดรบผลตอบแทนเทยบเทาระดบทไดจายไป (ในกรณผชาย ตองมอายถง 76.8 ป) สำาหรบผลตอบแทนรอยละ 2.5 ฝายแรกตองมอาย 90 ป (ฝายหลง 85.8 ป) และสดทาย หากหวงจะไดรบผลตอบแทนรอยละ 5 ฝายแรกตองมอายถง 127.9 ป (ฝายหลง 105.5 ป) ในอกดานหนง กรณทสญญาหมดลงใน ค.ศ. 2011 สถานการณมแนวโนมทจะแยกวา ดวยเหตน ผลดของการประกนเงนบำานาญแบบกองทนจงไมไดบรรลเปาหมายดงททฤษฎระบไวเลย โดยเฉพาะกรณการทำาสญญาแบบรสเตอรทเปนอยในปจจบน [แหลงขอมล: Kornelia Hagen and Axel Kleinlein: Zehn Jahre Riester-Rente: Kein Grund zum Feiern. DIW Wochenbericht 47/2001.]

ถาหากเงนบำานาญแบบเงนสมทบยงคงเปนรปแบบหลกในการใหความชวยเหลอผสงอายแลว คำาถามคอ เราควรวางมาตรการใดบางเพอรบมอกบการเปลยนแปลงดานประชากรในอนาคตทไดกลาวไปกอนหนาน เชน ในบทท 5.3 (การเปลยนแปลงดานประชากร) อนง มการวางมาตรการเตรยมพรอมรบมอปญหาไวแลว นนคอ การตดสนใจขยายใหเกษยณอายเพมเปน 67 ป นบตงแต ค.ศ. 2012 ถง 2029 อกทงยงบรณาการปจจยดานความยงยนเขามาพจารณาดวย

การเกษยณอายในความเปนจรงและในทางนตนย ค.ศ. 2004–2009

ผชาย ผหญงในความเปนจรง

ในทางนตนย

ในความเปนจรง

ในทางนตนย

สวเดน 66 65 63.6 65

เดนมารก 64.4 65 61.9 65

สหราชอาณาจกร 64.3 65 62.1 60

เยอรมน 61.8 65 60.5 65

OECD โดยเฉลย 63.9 64.4 62.5 63.0

ทมา: OECD (2010a)

เราจะพฒนาระบบเงนสมทบใหดกวานไดอยางไร

172

มาตรการในอนาคตสำาหรบบรรเทาผลกระทบจากการเปลยนแปลงประชากรควรมงไปทการเพมคาจางโดยรวมในระบบเศรษฐกจ เราเลงเหนแนวทางสองแนวทางคอ อนดบแรก เพมจำานวนผใหเงนสมทบ อนดบสอง เพมคาจาง

อตราการจางงานในชวงไมกปทผานมามความกาวหนาอยางมนยสำาคญ โดยเฉพาะการจางงานทเพมสงขนในหมผหญง อยางไรกด ยงมอกวธหนงทจะชวยขยายจำานวนผใหเงนสมทบ นนคอ การนบรวมเอาคนทำางานทกประเภทเขามาในระบบ กลาวอกนยหนงคอ ใหรวมคนทำางานอสระ เจาหนาทรฐ และนกการเมอง เปนตน ดวยวธน เราจะสามารถพฒนาฐานการเงนของการชวยเหลอเงนบำานาญได อนง นหมายความวาจะมคนจำานวนเพมมากขนทจะมสทธเขาถงเงนบำานาญ อยางไรกตาม ผลกระทบอนเกดจากปจจยประชากรซงคาดเดาวาจะทวความรนแรงสงสดใน ค.ศ. 2040 สามารถถกบรรเทาลงผานการกระจายความเสยงในชวงเวลาทขยายออกไปใหนานขน

อกทางแกคอการเพมคาจาง สงนจะทำาสำาเรจไดอนดบแรกตองมการเพมศกยภาพการผลตกอน ดวยเหตน การลงทนในการศกษาและพฒนาทกษะจะเปนเครองมอทมประสทธภาพในการบรรเทาผลกระทบจากการเปลยน แปลงดานประชากร อยางไรกตาม ตงแต ค.ศ. 2000 สดสวนรายไดมวลรวมจากงานพงพาทคดเปนรอยละของรายไดประชาชาต หรอทเราเรยกวา สดสวนคาจาง (wage ratio) ลดตำาลงอยางตอเนองในเยอรมน แมจะมการเพมศกย­ภาพการผลตจวบจนวกฤตการเงนและเศรษฐกจปะทขน สาเหตของปญหาไมไดอยทภาระภาษทเพมขนดงทหลายคนกลาวอาง สดสวนสทธ (net ratio) หรอสดสวนระหวางคาจางสทธและคาจางมวลรวมอยทประมาณรอยละ 67 ในขณะทสวนของภาษและเงนสมทบมอตราขนๆ ลงๆ อยทประมาณรอยละ

อนดบแรก: เพมจำานวนผใหเงนสมทบ

“ในระยะยาว เรามงทำาใหการชวยเหลอเงนบำานาญตามกฎหมายครอบคลมงานทกประเภท ดวยเหตน เราจงควรยดสองตวชวดอนไดแก รายไดและจำานวนปททำางาน ใหยงคงเปนเกณฑสำาคญในการกำาหนดระดบเงนบำานาญ” (Hamburg Programme 2007: 59)

อนดบสอง: เพมคาจาง

173

33 ในอกดานหนง จะเหนไดวารายไดจากสนทรพยและรายไดจากการประกอบการ (corporate and capital income) เพมขนอยางสมำาเสมอ

เพราะฉะนน ระบบเงนบำานาญจากเงนสมทบของเยอรมนจำาเปนตองไดรบการพฒนาผานการเพมคาจาง หากเปรยบเทยบกบประเทศยโรปอนๆ แลว คาจางในภาคบรการของเยอรมนถอไดวาตำามาก ควรมการกำาหนดคาจางขนตำาเพอปองกนความเหลอมลำาดานรายไดในหมภาคธรกจทตางกน อกทงยงชวยคำาประกนเงนบำานาญในอนาคตดวย

รปท16: สดสวนคาจางและสดสวนสทธในเยอรมน

หมายเหต: ใน ค.ศ. 1999 สดสวนสทธคอประมาณรอยละ 66 และใน ค.ศ. 2011 คอรอยละ 66.4 ในชวงเวลาเดยวกน สดสวนของคาจางในรายไดประชาชาตลดลงจากรอยละ 71 เปนรอยละ 67 ในขณะทภาระภาษยงอยในระดบทแทบจะไมเปลยนแปลง คาจางกลบลดตำาลงเมอเทยบกบพฒนาการของรายไดรปแบบอน (รายไดจากสนทรพยและรายไดจากการประกอบการ)

คาจางสทธสดสวนสทธ

58

60

62

64

66

68

70

72

74

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011

ทมา: Statistisches Bundesamt (2012d)

174

วธบรรเทาปญหาอกทางหนงคอการเพมรายไดจากสนทรพยและรายไดจากการประกอบการในงบชวยเหลอเงนบำานาญตามกฎหมาย ทงนเพราะรายไดทงสองเพมสงขนมากในไมกปทผานมา การเพมฐานภาษของรายไดสวนนสามารถนำาไปสการยกระดบเงนบำานาญขนตำาใหสงขน มนจะไปชวยชดเชยสวนทลดลงของบำานาญอนเกดจากรายไดทลดลง โดยเฉพาะในหมผมรายไดเฉลยและรายไดตำา

จำาเปนตองมมาตรการชวยทำาใหผคนสามารถขยายชวตการทำางานของตนไดอยางราบรนควบคไปกบการขยายอายเกษยณ ตองมการปรบเปลยนบรบทเงอนไขการทำางานใหสอดคลองกบคนทำางานสงอาย (การทำาใหโลกแหงการทำางานมความเปนมนษยมากขน)

รายไดจากสนทรพยและรายไดจากการประกอบการ

การทำาใหโลกแหงการทำางานมความเปนมนษยมากขน (humanisation of the world of work)

สำ�หรบสงคมประช�ธปไตยแลว เนอห�ทกล�วม�ทงหมดมคว�มหม�ยว�อย�งไร• การเพมขนของเงนบำานาญขนตำาผานเงนอดหนนจากภาษเพอเพมความมนคงในชวต

ผสงอาย (เชน จากการเกบภาษรายไดจากสนทรพยและการประกอบการ)

• เพมจำานวนผจายเงนสมทบเขาระบบเงนบำานาญตามกฎหมาย• เสาหลกกองทนเงนบำานาญภาคบงคบ (เงนบำานาญ “รสเตอร” ภาคบงคบ) โดยไม

เพมสดสวนใหมากกวาทเปนอยในปจจบน แตควรมกฎเกณฑทเครงครดมากขน หรอยกเลกเงนบำานาญแบบรสเตอร

• สนบสนนการจางงานในหมผหญง ผานการพยายามทำาใหชวตการทำางานและชวตครอบครวของพวกเธอสอดคลองไมขดแยงกน

• เพมศกยภาพการผลตดวยการสงเสรมการฝกวชาชพและการฝกพฒนาทกษะขนสง การวจย และวทยาศาสตร

• การทำาใหโลกแหงการทำางานมความเปนมนษยมากขน

175

7.4�การใหบรการทางดานสขภาพไดอานา ออกเนยโนวา และอเลกซานเดอร เพทรง

ในยโรป เมอเวลาผานไป รปแบบการใหบรการทางดานสขภาพไดพฒนาจนแตกตางกน เราสามารถแบงรปแบบออกเปนสองแบบโดยมขอแตกตางพนฐานตรงทรปแบบแรกเปนระบบทบรหารจดการโดยรฐและมเงนภาษเปนแหลงเงนสนบสนนหลก อาท การใหบรการดานสขภาพแหงชาตองกฤษ (UK National Health Service—NHS) รปแบบทสองเปนระบบประกนสงคม โดยเยอรมนและเนเธอรแลนดใชระบบน16

รปแบบองคกรและลกษณะส�าคญของการใหบรการทางดานสขภาพสองแบบ

ระบบบรการสขภาพแหงชาต (National health service)

• ประชากรทกคนสามารถเขาถงสถาบนทางการแพทยของรฐโดยไมเสยคาใชจาย

• เงนสนบสนนสวนใหญมาจากภาษ• ผใหบรการสวนใหญเปนองคกรภาครฐ

รปแบบประกนสงคม (Social insurance model)

• ประกนภาคบงคบทครอบคลมหลายดาน• เงนสนบสนนสวนใหญมาจากเงนสมทบทเกยวของกบราย

ไดของลกจางและนายจาง• ผรบประกนสขภาพเปนทงองคกรเอกชนและภาครฐ• ผใหบรการเปนทงองคกรเอกชนและภาครฐ

16 ประเทศยโรปบางประเทศใชระบบผสม ยกตวอยางเชน ใชระบบทมแหลงเงนทนจากทงภาษและเงนสมทบประกนความมนคงทางสงคม

ประเดนหลกในบทน:• กลาวถงสาระสำาคญของระบบใหบรการทางดานสขภาพในเยอรมน เนเธอรแลนด และ

สหราชอาณาจกร• ระบจดออนและจดแขงของระบบใหบรการทางดานสขภาพทงสามระบบ• อภปรายแนวทางการปฏรประบบใหบรการทางดานสขภาพของเยอรมน โดยเฉพาะ

อยางยงประเดนเรองการใหเงนทนสนบสนน

สองรปแบบ: ระบบของภาครฐและระบบประกนสงคม

176

ระบบการใหบรการดานสขภาพของเยอรมนรปแบบการใหบรการดานสขภาพของเยอรมนเรมมมาตงแต ค.ศ. 1883

รฐไดออกกฎหมายเกยวกบการประกนสขภาพของคนงานซงมลกษณะเปนระบบประกนสขภาพภาคบงคบสำาหรบคนงานทมรายไดในระดบทกำาหนดไว ทกคนทมคณสมบตตรงตามทระบบประกนภาคบงคบระบจะกลายเปนสมาชกโครงการประกนสขภาพตามทกฎหมายกำาหนดทตงไวสำาหรบวชาชพแตละแขนง

ในปจจบน ระบบประกนสขภาพของเยอรมนมลกษณะกระจายอำานาจและเปนสหพนธรฐ กลาวคอ สงทโดดเดนของระบบนคอสถาบนทไมใชรฐ (บรรษท—corporatist) จำานวนมากอยในจดทไดเปรยบ ยกตวอยางเชน หากดฝายผใหบรการ ตวแสดงทมบทบาทหลกในระบบประกนสขภาพคอสมาคมแพทยและทนตแพทย ในฝายของผซอประกน กองทนเงนประกนสขภาพและสมาคมทดแลรบผดชอบคอตวแสดงหลก

การดแลทางการแพทยสำาหรบผปวยนอกคอภาคสวนทสถาบนบรรษทเหลานมอทธพลและบทบาทมากทสด (Busse/Riesberg 2005) กลาวคอ สมาคมแพทยในแตละรฐเฉพาะถนจะตอรองกบฝายกองทนเรองแพคเกจคาชดเชย ซงกองทนนจะกระจายในหมสมาชกตามหลกเกณฑกลางของสวนกลางโดยมการปรบเปลยนไดตามบรบทภมภาค โดยทวไปแลว คาตอบแทนสำาหรบแพทยและผเชยวชาญขนอยกบประเภทของการบรการสขภาพ มการตงเพดานคาตอบแทนจากการใหบรการ

การดแลทางการแพทยสำาหรบผปวยในมแหลงเงนทนสนบสนนสองแหลง แผนการลงทนถกวางโดยรฐบาลเฉพาะถนและตอมารฐบาลกลางจะรวมใหทนสนบสนน ในขณะทรายจายสำาหรบการดำาเนนการและตนทนในการบำารงรกษามแหลงทมาจากกองทนประกนสขภาพ หลงจากทเยอรมนไดนำาระบบกลมวนจฉยโรครวม (diagnosis-related groups—DRG) ของออสเตรเลยมาปรบใชใน ค.ศ. 2004 ระบบนประกอบไปดวยรายจายดานการดำาเนนการในโรงพยาบาลเปนหลก (WHO 2006)

1883: กฎหมายเกยวกบการประกนสขภาพของคนงาน

โครงสราง: กระจายอำานาจและเปนสหพนธรฐ—สถาบนทไมใชรฐมความเขมแขง

การดแลผปวยนอก (Outpatient care)

การดแลผปวยใน (Inpatient care)

177

ระบบประกนสขภาพตามกฎหมาย (statutory health insurance)

ระบบประกนสขภาพของเยอรมนแบงออกเปนสองรปแบบ อนไดแก กองทนทถกระบตามกฎหมายและกองทนของประกนสขภาพเอกชน ประกนสขภาพตามกฎหมาย (GKV) มแหลงเงนสนบสนนสวนใหญมาจากเงนสมทบประกน กอน ค.ศ. 2005 เงนสมทบจะถกเรยกเกบจากทงลกจางและนายจางในสดสวนทเทาเทยมกน แตหลงจากนน ลกจางและผกนบำานาญจะตองจายเงนสมทบเพมเตมอกรอยละ 0.9 อนง ลกและคสมรสทไมมรายไดจากการจางงานสามารถเปนผรวมประกนไดโดยไมเสยคาใชจายเพมเตม ดงนนภายใตกรอบ GKV นจงมการจดสรรกระจายความมงคงและทรพยากรในลกษณะทเออตอคนในครอบครว

ในเยอรมน รอยละ 86 ของประชากรทงหมดมประกนสขภาพตามกฎ-หมาย (GKV) คมครอง กฎหมายระบใหคนงานคอปกนำาเงนและลกจางทมรายไดประจำาปมากกวาทกำาหนดไว (เกณฑประกนภาคบงคบ) ตองเปนสมาชกกองทนประกนสขภาพ ใน ค.ศ. 2009 เกณฑดงกลาวกำาหนดวารายไดมวลรวมตอเดอนคอ 4,050 ยโร

ในปจจบนมกองทนประกนสขภาพตามกฎหมาย 145 กองทน (มนาคม 2012) ตงแต ค.ศ. 1996 ผประกนตนสามารถเลอกกองทนของตนเองไดอยางเสร โครงสรางสมาชกภาพของแตละกองทนประกนสขภาพแตกตางกนอยางมาก ทงนขนอยกบเงนสมทบทไดรบและโครงสรางเกยวกบโรคทวางไวแตกตางกน

หลงจากผานชวงลองผดลองถกมาระดบหนง มการรเรมสงทเรยกวา คาชดเชยความเสยงทเกยวกบโรคภย (morbidity-based risk structure com-

pensation “Morbi-RSA”) โดยมเปาหมายเพอลดชองวางความแตกตางระหวางกองทนทหลากหลาย ภายใตกรอบทวาน ผประกนตนแตละคนจายเงนเขากองทนประกนสขภาพโดยมอตราพนฐานเดยวซงเทากบคาเฉลยของรายจายตอหว อตราเดยวทถกกำาหนดไวนจะขนหรอลงในลกษณะทสอดคลองกบอายและเพศสภาพ ผประกนตนบางคนตองจายเงนเพมจากอตราขางตนในกรณทมโรคเรอรงหรอรายแรงอนนำาไปสตนทนรายจายทเกนคาเฉลย

การแบงกองทนประกนสขภาพ

รอยละ 86 มประกนสขภาพคมครอง

เลอกกองทนประกนสขภาพไดอยางเสร

“Morbi-RSA”

178

เปาหมายของการปฏรประบบเงนคาชดเชยความเสยงนคอการพฒนาเปาหมายของการจดสรรกระจายทรพยากรของระบบเดมทเปนอย มนชวยลดแรงจงใจใหประกนเลอกแตผประกนทมความเสยงทด (good risk) เทานน ตามกรอบของกองทนประกนสขภาพแลว คนทปวยเรอรง โดยโรคของเขาเปนหนงใน 80 โรคทระบไว จะไมตกอยในสภาวะความเสยงทางการเงนสงอกตอไป

กฎหมายกำาหนดใหลกจางทมรายไดเกนเกณฑทประกนสขภาพภาคบงคบกำาหนดมาเปนเวลาสามปตดตอกนรวมไปถงคนทำางานอสระไมตองเขาระบบ GKV พวกเขาสามารถจายเงนสมทบเขา GKV โดยสมครใจหรอเลอกประกนของเอกชนกได ผลจากการปฏรประบบบรการดานสขภาพใน ค.ศ. 2007 คอ ตงแตเดอนมกราคม 2009 เปนตนมา ผทอาศยในเยอรมนลวนแตตองซอประกนสขภาพกนทกคน

ใน ค.ศ. 2007 รฐบาลผสมระหวางพรรค CDU/CSU และ SPD ไดรวมกนออกกฎหมายเพอเสรมสรางศกยภาพในการแขงขนของประกนสขภาพตามกฎ-หมาย (GKV-WSG) นคอสงทสะทอนการพบกนครงทางระหวางขอเสนอของ SPD เรอง “ประกนของพลเมอง (citizens’ insurance)” และของ CDU ทใชแนวทาง “health premium” หรอทรจกกนวา เบยประกนตอหว (capitation fee)

17

กองทนประกนสขภาพแบบใหมจะรวบรวมเงนสมทบจากกลมคนทำางาน

17 ดบทท 6 (จดยนของแตละพรรคเรองนโยบายทางสงคม)

ตงแต ค.ศ. 2009: ระบบประกนสขภาพภาคบงคบ

คาชดเชยความเสยงจากโรคภย (Morbidity-based risk struc-ture compensation) มเปาหมายเพอสรางความสมดลในหมกองทนประกนสขภาพ โดยเฉพาะกองทนทมผประกนตนจำานวนมากเปนโรคทตองใชตนทนการรกษาดแลสง “โรคภย (Morbidity)” มาจากภาษาละตนวา “morbidus” หมายถง “ปวย” ในอดต กองทนประกนสขภาพจะคำานวณเงนชดเชย (จนถง ค.ศ. 2002) โดยพจารณาอาย เพศสภาพ และขอจำากดในความสามารถในการทำางาน ตงแต ค .ศ . 2002 เปนตนมา มการเปดโปรแกรมพเศษใหผทเปนโรคเรอรงเขารวมได บดน ระบบคาชดเชยความเสยงแบบใหมนไดระบโรคเรอรงและรายแรง 80 โรค ซงจะมการออกเงนชวยเหลอเพมเตมเขากองทน

กองทนดแลสขภาพ: การพบกนครงทางระหวางขอเสนอระบบประกนของพลเมองและประกนสขภาพแบบพรเมยม

เงนสนบสนนจากภาษ: ความเปนธรรมในการจดสรรกระจายความมงคงทดกวา

179

อนไดแก ลกจางและนายจางของพวกเขา แตยงมเงนสนบสนนจากภาษเพมเตมจากยอดขางตนนอก ซงแตละปเพมสงขนแตะยอด 14 พนลานยโร ระบบภาษนนมลกษณะตรงกนขามกบการเรยกเกบเงนสมทบ มนมอตรากาวหนาและดวยเหตนเงนสนบสนนจากภาษจะชวยสงเสรมความเปนธรรมในการจดสรรกระจายความมงคงและขยายฐานเงนทนสนบสนนกองทนประกนสขภาพ (Greß/Wasem 2008; ดบทท 7.1 วาดวยการจดเกบภาษ)

กอน ค .ศ . 2009 กองทนประกนสขภาพเรยกเกบเงนสมทบจากผประกนตนหรอลกจางโดยตรง กองทนดแลสขภาพ (health care fund) จะรวบรวมเงนสมทบ GKV เปนสวนใหญ18 เงนจดสรรจาก

18 อยางไรกด ในชวงเปลยนผาน เงนสมทบจะยงคงถกเรยกจายเขากองทนประกนสขภาพซงจะถกสงตอไปยงกองทนดแลสขภาพ

รปแบบประกนสขภาพพรเมยม ซงเปนวสยทศนของ CDU/CSU ยงคงไวซงการแบงแยกระหวางประกนตามกฎ-หมายและประกนของเอกชน มเพยงขอเรยกรองใหเปลยนแปลงเรองกองทนประกนสขภาพตามกฎหมาย ในอนาคต ผประกนตนทกคนจะจายเงนในอตราเดยวเขากองทนประกนสขภาพของพวกเขา ผมรายไดตำาจะไดรบเงนอดหนนจากภาษในการจายเบยประกน รปแบบนมงจะแยกเงนสมทบประกนสขภาพออกจากตนทนแรงงาน และถายโอนความรบผดชอบดานคาชดเชยทางสงคมไปยงการเกบภาษรฐและระบบถายโอนเงน

ขอเสนอใหม ประกนของพลเมอง (citizens’ insurance) ของ SPD ยงคงไวซงการมเงนสมทบสนบสนนระบบดแลสขภาพ ทวาเรยกรองใหขยายฐานการเงนใหกวางขน ระบบประกนสขภาพแบบบงคบ (GKV) ควรขยายใหครอบ คลมพลเมองทกคน เพราะในปจจบนยงมการกดกนคนบางกลม อาท คนทำา งานอสระหรอเจาหนาทรฐ ควรยกเลกการตงเพดานประเมนเงนสมทบ ฐานของเงนสมทบจะถกขยายใหกวางขนผานการคำานงถงรายไดทกรปแบบ เชน รายไดจากคาเชา คาตอบแทนจากดอก­เบยหรอสนทรพย จะมการยกระดบเกณฑการประเมนเงนสมทบใหสงขน กองทนประกนสขภาพทงตามกฎหมายและของเอกชนจะใหประกนของพลเมอง และเราสามารถเลอกวาจะทำาประกนกบทใดไดอยางเสร ขอแตกตางดานโครง­สรางของผประกนตนจะถกชดเชยโดยระบบคาชดเชยความเสยง

180

กองทนดแลสขภาพจะเขากองทนประกนสขภาพสำาหรบผประกนตน โดยมอตราเดยวตอหวพรอมการเพมหรอลดเพอใหสอดคลองกบอาย เพศสภาพ และความเสยง จะเหนไดวาระบบขางตนไดบรณาการใหระบบชดเชยความเสยงเขามาเปนสวนหนงของกองทนดแลสขภาพและพฒนาขนเรอยๆ นบตงแต ค.ศ. 1994

ในแตละป รฐบาลจะกำาหนดอตราสมทบ ในเดอนมนาคม 2012 รอยละของรายไดจะเขาประกนภาคบงคบ เกณฑประเมนเงนสมทบกำาหนดใหอยท 3,825 ยโรตอเดอน (มนาคม 2012) ถาหากผประกนตนจายเงนเกนจำานวนดงกลาว สวนทเกนมาจะไมถกนำามาคดคำานวณประกอบ

ถาหากการจดสรรกองทนประกนสขภาพตามกฎหมายประสบปญหาดานการเงนทไมเพยงพอ กองทนสามารถเรยกเงนสมทบเพมเตมจากผประกนตนได สวนทเพมเตมมานไมเกยวของกบรายไดมาตงแต ค.ศ. 2011 และไมมการกำาหนดเกณฑตายตว ในกรณทเงนสมทบเพมเตมโดยเฉลยแลวมากกวารอยละ 2 ของเงนสมทบทมาจากรายได จะมการชดเชยโดยเงนภาษ กองทนสำาหรบลดภาระภาษสามารถชวยคนเงนบางสวนจากเงนสมทบได

ไมวาผประกนตนจะอยในสถานะใดในระบบประกน ไมวาระดบเงนสมทบหรอระยะเวลาประกนจะมากนอยเพยงใด สมาชก GKV และสมาชกในครอบ­ครวรวมประกนทพงตนเองไมไดจะมสทธไดรบบรการทเหมอนกนเมอจำาเปน

ประกนสขภาพเอกชน (PKV)ในเยอรมน ราวรอยละ 11 ของประชากรทงหมดใชประกนของเอกชน

(พฤศจกายน 2011) ในกรณการประกนของเอกชน (PKV) เบยประกนจะถกคำานวณโดยองกบขอบเขตของการใหบรการ สขภาพโดยทวไปของคนจะทำาประกน เพศสภาพ และอายในขณะนน กลาวไดวาอตรา PKV จะถกกำาหนดในทศทางทสอดคลองกบความเสยงดานการประกนภยของแตละคน

ตรงกนขามกบ GKV ซงวางอยบนหลกการจายแบบไมมการกนเงนสำารองหรอตงกองทน (pay-as-you-go) (กลาวอกนยหนงคอ การใหบรการของประกนมเงนสนบสนนจากรายไดเงนสมทบในปเดยวกน) กองทนประกน

อตราสมทบถกกำาหนด

โอกาสของการเกบเงนสมทบเพมเตมทมปรมาณจำากด

GKV: สทธในการไดรบบรการทเหมอนกน

รอยละ 11 ใชประกนเอกชน

181

สขภาพเอกชนมขอผกมดตองสะสมเบยสำารองผสงอาย (กองทน) ซงผประกนตนสามารถยายกองทนตดตวไปดวยเมอเปลยนผใหประกนตงแต ค.ศ. 2009 แตมการจำากดอยในระดบเบยประกนขนพนฐาน

เมอเทยบกบ GKV แลว PKV มขอบเขตการใหบรการดานสขภาพทกวางกวา เบยประกนกนาดงดดมากกวาเงนสมทบของ GKV โดยเฉพาะในกรณทผประกนตนมอายนอยและสขภาพด รวมไปถงคนโสดทมฐานะ เราสามารถอธบายทมาทไปไดโดยนำาไปเชอมโยงกบประเดนเรองความเหลอมลำาดานการจดสรรกระจายทรพยากรทางสงคมในหมผประกนตนตามกฎหมายและผประกนตนของเอกชน

เนองจากคนทมประกนสขภาพของเอกชนสวนใหญเปนผมรายไดมาก กวาคาเฉลยและมความเสยงดานสขภาพตำา PKV จงสามารถตกตวงผลประโยชนจากโครงการประกนสขภาพทมความเปนปกแผนดานการเงน ทงรายรบทสงกวาและ “ความเสยงทด” ผประกนตนเอกชน อาท เจาหนารฐ คนทำางานอสระ และผมรายไดสงกลายเปนกลมททำากำาไรไดด พวกเขาสามารถจายคาบรการตามราคาปกต อกทงยงสามารถทำาเรองคนเงนไดอกดวย เงอนไขเหลานกลายเปนแรงจงใจใหผใหบรการเลอกปฏบตตอผปวยททำาประกนเอกชนในลกษณะทดกวา (Walendzik 2009)

ในขณะท GKV อนญาตใหสมาชกครอบครวทไมมรายไดและพงตนเองไมไดสามารถรวมประกนโดยปราศจากเงนสมทบเพมเตม ผประกนตน PKV แตละคนจะตองจายเบยประกนแยกเปนรายบคคล ผประกนตน PKV ไมสามารถเปลยนกลบไปทำาประกน GKV ไดเสมอไป พวกเขาจะสามารถเปลยนไดกตอเมอเขาถกเรยกเกบเงนสมทบ (เชน หลงจากทเลกทำางานอสระและเรมทำางานพงพา) เมอเขาอายตำากวา 55 ป และมรายไดตำากวาทเกณฑประกนภาคบงคบ GKV กำาหนด

ตงแต ค.ศ. 2009 ผใหประกนเอกชนตองกำาหนดเบยประกนขนตำาพรอมขอบเขตการใหบรการซงสอดคลองกบขอบเขตของ GKV และตองไมสงกวาเงนสมทบเฉลยของ GKV (ประมาณ 592 ยโรตอเดอนใน ค.ศ. 2012) อยางไรกตาม ผทำาประกน PKV และผทำาประกน GKV โดยสมครใจสามารถเปลยน

การใหบรการทดกวา: อนเปนผลมาจาก “ความเสยง” ทดกวา

สมาชกครอบครวทพงตนเองไมไดตองทำาประกน PKV แยก

ตงแตค.ศ. 2009: ตองมอตราเบยประกนขนพนฐาน

182

มาจายเบยประกนขนตำาทวานภายใตสภาวการณบางอยางเทานน ทงนขนอยกบอายและเพศสภาพของผประกนตน

ระบบการใหบรการดานสขภาพของเนเธอรแลนดระบบการใหบรการดานสขภาพของเนเธอรแลนดนนเหมอนกบของ

เยอรมน ลกษณะสำาคญของระบบประกนสงคมของทงสองประเทศไดแก การเนนเงนสมทบทสอดคลองกบรายได การใหผประกนตนมเสรภาพในการเลอกประกน การเปนระบบทมผใหประกนเอกชนขนาดใหญ และแพคเกจ การใหบรการทครอบคลมหลายดานทวาไมไดระบอยางชดเจน เราสามารถอธบายไดอยางงายดายวาทำาไมทงสองระบบจงเหมอนกน นนคอ เนเธอร­แลนดรเรมระบบการใหบรการดานสขภาพใน ค.ศ. 1941 และมระบบของเยอรมนเปนตนแบบ (Greß et al. 2006) เนเธอรแลนดปฏรประบบครงลาสดใน ค.ศ. 2006

ระบบประกนสขภาพของเนเธอรแลนดประกอบไปดวยสามเสาหลก การปฏรปครงใหญเมอ ค.ศ. 2006 ไมไดเปลยนแปลงเสาแรก (ประกนดานการดแลสขภาพระยะยาว—care and long-term insurance) และเสาทสาม (ประกนเพมเตมของเอกชน—private additional insurance) เรยกไดวาการปฏรปเกยวของกบเสาหลกทสองโดยตรง กลาวคอ กอนการปฏรป เสาหลกทสองประกอบไปดวยระบบประกนสงคมภาคบงคบ (ตามกฎหมาย) และระบบประกนรอบดานของเอกชน (private comprehensive insurance) ลกจางและคนทำางานอสระตองออกจากโครงการประกนสงคมภาคบงคบและเปลยนเปนระบบประกนรอบดานของเอกชนเมอเขามรายไดมากกวาเกณฑทกำาหนดไว

การปฏรปสงผลใหเกดระบบประกนสขภาพรปแบบเดยว บดน ผใหประกนสขภาพสงคมและเอกชน (social and private health insurer) ตางแขงขนภายใตระบบประกนเดยวกน

กองทนประกนสขภาพกเชนเดยวกน กองทนเหลานตองทำาสญญาและไมสามารถปฏเสธผสมครได อกทงไมสามารถเรยกเบยประกนความเสยงเองไดเพราะถกบรณาการเขาไปอยภายใตโครงการคาชดเชยความเสยงดาน

เหมอนกบระบบเยอรมน

ระบบการใหบรการดานสขภาพ: สามเสาหลก

ตงแต ค.ศ. 1996: กรอบการแขงขนระหวางกองทนสงคมและเอกชน

183

โรคภย อนง กองทนประกนสขภาพสามารถกำาหนดเบยประกนแกผประกนตนในระดบทแตกตางได นอกจากนยงมขอผกพนประกนโดยทวไป

แหลงเงนทนนนมาจากเงนสมทบทเกยวของกบรายไดทงจากนายจางและลกจาง (ประมาณ 1100 ยโรตอป) รฐชวยอดหนนสวนทเปนเงนสมทบสำาหรบเดกและวยรน รวมไปถงเงนอดหนนดานการดแลสขภาพสำาหรบผมรายไดตำา

แรกเรมเดมท การปฏรปสงผลใหคนพรอมจะเปลยนผใหประกน ราวหนงในหาของผประกนตนในเนเธอรแลนดเปลยนประกนของตน การเลอกประกนใหมของพวกเขาอยบนฐานของความตองการความมนคง พวกเขามกจะเลยงเบยประกนทสง และประมาณรอยละ 95 ของผประกนตนทงหมดมประกนเอกชนเพมเตมเนองจากประกนสวนนคมครองเฉพาะบรการขนพนฐาน

เราจะอภปรายเกยวกบระบบประกนสขภาพทแขงขนกนซงกาวขามการแบงแยกระหวางประกนสขภาพตามกฎหมายและประกนของเอกชน เพอพฒนาระบบการดแลสขภาพของเยอรมนระยะกลางและระยะยาว

สหราชอาณาจกรการใหบรการดานการดแลสขภาพในสหราชอาณาจกรเปนหนาทความ

รบผดชอบของรฐบาลสวนกลางมาเปนเวลานานแลว หนาทพนธกจตางๆ ในระบบบรการดานสขภาพจะถกวางแผน กำาหนดทศทาง และควบคมดแลโดยศนยบรการดานสขภาพแหงชาต (NHS) ซงตงขนใน ค.ศ. 1948 NHS ไดรบเงนสนบสนนสวนใหญมาจากภาษและบรหารโดยรฐ พลเมองทกคนมสทธตามกฎหมายในการไดรบการคมครองโดย NHS

ผทอยอาศยในสหราชอาณาจกรทกคนมสทธเขาถงการใหบรการดานการดแลสขภาพไมวาจะมสญชาตใดหรอรายไดระดบใด การใหบรการขนพนฐานประกอบไปดวยบรการแพทยทวไปและผเชยวชาญ การรกษาผปวยนอกและผปวยใน รวมไปถงการสงตวไปยงสถานดแล

ระบบบรการดานสขภาพไดรบเงนสนบสนนสวนใหญมาจากรายรบภาษ โดยมเอกชนรวมจายดวย ซงครอบคลมการบรการทางการแพทยและทนต­

เงนทนสนบสนนมาจากเงนสมทบเปนหลก

แนวทางการปฏรปสำาหรบเยอรมน

ศนยบรการดานสขภาพแหงชาต (National Health Service—NHS) เปนองคกรบรหารจดการสวนกลาง

สทธสำาหรบผอยอาศยทกคน

184

แพทยเปนหลก นอกจากนยงมแหลงเงนจากเงนสมทบประกนสงคมแหงชาตซงจายโดยคนทำางานอสระ ลกจางและนายจางพงพา การรกษาผปวยโดยทวไปแลวไมเสยคาใชจายใด

องคกรชอ Primary Care Trusts (PCT) มบทบาทสำาคญในการบรหารจดการการใหบรการ เครอขายแพทยทวไป 151 เครอขายรบผดชอบการใหการดแลดานสขภาพแกประชากรประมาณ 340,000 คน PCTs มหนาทวางกฎเกณฑเกยวกบบรการดานสขภาพในเขตพนทของตนและดแลการชวยเหลออนๆ ทเกยวของ พวกเขาไดรบเงนสนบสนนมากกวารอยละ 75 ของงบการบรการดานสขภาพและยงทำาขอตกลงกบสถานดแลประจำาเทศบาล ทรสต NHS และสถาบนทเกยวของในเขตพนทใกลเคยง รวมไปถงผใหบรการเอกชนและเชงกศลดวย

แพทยทวไป (general practitioners—GPs) เปนผใหบรการขนพนฐาน แพทยประเภทนสวนใหญแลวเปดคลนกสวนตวและมบทบาทหลกในฐานะเปน คนคมดานหนา (gatekeeper) ททำาหนาทคดกรองและสงตวผปวยไปยงผเชยวชาญลำาดบถดไปในระบบบรการสขภาพ19 โรงพยาบาลไดรบเงนทนทงในดานทเกยวกบการใหบรการและทเกยวกบขอตกลง งบโดยรวมถกจำากดและควบคมโดยขาราชการประจำากระทรวงจากสวนกลางและกระทรวงสาธา-รณสขขององกฤษ เวลส สกอตแลนด และไอรแลนดเหนอ

ผปวยมทางเลอกทจำากด เสรภาพในการเลอกแพทยถกกำาหนดใหเปนไปภายใตขอบเขตของกรอบการอยอาศยในแตละพนท ยกตวอยางเชน ผปวยจะถกกำาหนดใหมแพทยทวไปของตนไวลวงหนา แตเขาสามารถเลอกไปรกษาในโรงพยาบาลอนๆ ทมรายชออยในพนท การมทางเลอกนมเปาหมายเพอลดเวลาการรอรกษาลง

ระบบสขภาพองกฤษประสบปญหาขาดเงนทนและสงผลใหเวลาการรอรกษายาวนาน หากเทยบกบ GDP คาใชจายในระบบดแลสขภาพของสหราช­

19 แพทยทวไปคอคนทผปวยจะพบเปนคนแรกและมหนาทสงตอผปวยไปยงผเชยวชาญเฉพาะดาน

เครอขาย GPs

แพทยทวไป: การดแลพนฐานและสงตอ (ผปวย)

ทางเลอกทจำากดสำาหรบผปวย

สหราชอาณาจกร: คาใชจายในระบบดแลสขภาพคอนขางตำาในเชงเปรยบเทยบ

185

อาณาจกรนนถอไดวาคอนขางตำา ใน ค.ศ. 2010 เยอรมนใชงบรอยละ 11.6 ของ GDP สำาหรบสนบสนนการบรการสขภาพ ในขณะทสหราชอาณาจกรใชเพยงรอยละ 9.6 ซงมากกวาของกลม OECD โดยเฉลยเพยงเลกนอยนนคอรอยละ 9.5 (OECD 2012) ดวยเหตน การรกษาผปวยในจงประสบปญหาตดขดชะงกงน สาเหตหลกคอการขาดงบประมาณและกฎระเบยบเรองการเขาถงการบรการทเปนปญหา

การรเรมผานแผนการชอ “แผน NHS—แผนสำาหรบการลงทน แผนสำาหรบการปฏรป (The NHS Plan—A Plan for Investment. A Plan for Reform.)” ใน ค.ศ. 2000 นบวาเปนจดเรมตนแนวทางการปฏรปขนานใหญ ทามกลางการเปลยนแปลงหลายดาน แผนการดงกลาวมงเพมจำานวนเตยงในโรงพยาบาล จำานวนทปรกษาดานสขภาพระดบอาวโสและแพทยทวไป อกทงเพมแผนการศกษาสำาหรบนกเรยนแพทย นอกจากน ยงมการขยายขอบเขตการดแลรกษาโรคมะเรง พรอมกบพฒนาประกนสงคมสำาหรบผสงอายใหดขนผานระบบตรวจสขภาพของ NHS ในชวง ค.ศ. 2008–2009 สหราชอาณาจกรไดเพมรายจายดานระบบการใหบรการดานสขภาพจากรอยละ 8.8 เปนรอยละ 9.8 ของ GDP (ค.ศ. 2010 รอยละ 9.6) นบไดวาเปนการเพมขนทมนยยะสำาคญแมจะยงตำากวารายจายของเยอรมนและเนเธอรแลนดกตาม (ดรปในหนา 190)

ใน ค.ศ. 2012 รฐบาลเสรนยม-อนรกษนยมในองกฤษอนมตแผนการปฏรปซงมเปาหมายลดคาใชจายและกระตนการแขงขนระหวางผใหประกนภาครฐและเอกชน ในอนาคต ผปวยจะสามารถเลอกแพทยทวไปของตนไดอยางเสร จะไมมการผกตดแพทยทวไปกบครวเรอนในเขตพนทใกลเคยง นอกจากนยงมแผนการปรบโครงสรางการบรหารจดการอนไดแก การลมเลก PCTs และสบหนวยงานวางยทธศาสตรดานสขภาพ แพทยทวไปจะตองรวมตวกนจดตงสมาคมหรอทเรยกวา consortium สมาคมเหลานจะไดรบการจดสรรทนโดยสอดคลองกบคณภาพการรกษาพยาบาล แพทยทวไปจะไดพยายามรกษาผปวยของพวกเขาใหดทสดและตองรบผดชอบคาใชจายของการบรการอนๆ ทเกยวของ โรงพยาบาลในอนาคตจะสามารถรบผปวยเอกชน

แนวทางปฏรปเพอแกไขปญหาตดขดชะงกงน

186

ไดอยางเสรและจะตองแขงขนกบผใหบรการเอกชนเพอทำาสญญาการรกษากบแพทยทวไป

การเปรยบเทยบระบบการใหบรการดานสขภาพการประเมนหาจดแขงและจดออนของระบบการใหบรการดานสขภาพ

ทแตกตางกนมกถกนำาไปเชอมโยงกบเปาหมายทนโยบายดานสขภาพตงไว ระบบมกมงสรางศกยภาพและการดแลทมคณภาพ นอกจากน มนควรสะทอนหลกการโอกาสทเทาเทยมในการเขาถงการบรการอกทงสะทอนความยตธรรมบนฐานของความตองการ อนง ผลสำาเรจของนโยบายทางสงคมในศตวรรษท 20 คอการจดสรรการบรการดานสขภาพโดยไมคำานงถงรายไดหรอภมหลงทางสงคม

ในปจจบน มโรครายหลายชนดทสามารถรกษาใหหายไดเมอเทยบกบไมกทศวรรษทผานมา ทงนเพราะเรามความกาวหนาทางเทคโนโลยการแพทยทเจรญและมประสทธภาพมากขน กระนน มนแลกมากบตนทนการรกษาทสงขน ดวยเหตน เราแทบจะหลกเลยงไมไดเลยทจะตงคำาถามเกยวกบประสทธภาพ (efficiency) และความสามารถทจะจาย (affordability) ของระบบการใหบรการดานสขภาพ

ดรรชนคณภาพการใหบรการดานสขภาพของประเทศในยโรปตงแต ค.ศ. 2005 บรษททปรกษานามวา Health Consumer Power-

house (HCP) ไดเปรยบเทยบระบบการใหบรการดานสขภาพในหมประเทศยโรป หรอทเรยกวา ดรรชนคณภาพการใหบรการดานสขภาพยโรป (Euro Health Consumer Index—EHCI) ซงเปนดรรชนทมความสำาคญในทาง การ-เมองอยางมาก เปาหมายของมนคอการรวบรวมขอมลสถตทเผยแพรในทสาธารณะ (ขอมลระดบชาต ขอมลของ WHO และ OECD) ตวบทกฎหมาย เอกสาร บทสมภาษณ ผลสำารวจ และขอมลจากเวทอภปรายของผเชยวชาญ เพอนำาเสนอออกมาในลกษณะทเปนมตรตอผใชระบบการใหบรการดานสขภาพ กลาวอกนยหนงคอ ความเหนของผใชบรการคอหวใจสำาคญในการ

เปาหมายสำาคญ: ประสทธภาพ โอกาสทเทาเทยม และความยตธรรมบนฐานของความตองการ

ปญหาเรองประสทธภาพ (efficiency) และความสามารถทจะจาย (affordability)

Health Consumer Powerhouse (HCP)

187

ศกษาวเคราะหระบบการใหบรการดานสขภาพของแตละประเทศในยโรปถกแบงประเภท

ตามฐานของ EHCI ใน ค.ศ. 2012 โดยมดานทสำาคญหาประการ อนไดแก สทธและขอมลของผปวย ระยะเวลาทรอรบการรกษา ผลลพธจากการรกษา ขอบเขตของการบรการดานสขภาพและการปองกน และยา ทงหมดนครอบ คลมตวชวดสมรรถภาพ 42 ตวชวด

ดรรชนคณภาพการใหบรการดานสขภาพของยโรป ค.ศ. 2012

เยอรมน เนเธอรแลนดสหราช-

อาณาจกรสทธและขอมลของผปวย

117 170 160

ระยะเวลาทรอรบการรกษา

200 200 133

ผลลพธจากการรกษา 200 263 133

ขอบเขตของการบรการดานสขภาพ

111 163 146

ยา 76 76 81

คะแนนรวม 740 872 721

ลำาดบท 14 1 12

ทมา: Health Consumer Powerhouse (2012)

จากฐานขอมล EHCI 2012 ระบบใหบรการดานสขภาพของเยอรมนอยในลำาดบท 14 จาก 34 ในยโรป ลำาดบดงกลาวสะทอนการถอยหลงลงของเยอรมน หากเทยบกบลำาดบท 6 ใน ค.ศ. 2009 ท 5 ใน ค.ศ. 2007 และลำาดบท 3 ใน ค.ศ. 2005

ใน ค.ศ. 2008 HCP ยกระดบเยอรมนในดานของการไรปญหาทงเรอง

หาดานทสำาคญ

เยอรมน: ลำาดบท 14 จาก 34

ดานบวก: การเขาถงและขอบเขตของการบรการ

188

เวลาการรอรกษา การเขาถงการรกษาโดยผเชยวชาญ และขอบเขตการบรการ ขอมลเชงบวกนสะทอนความจรงทวาผปวยในเยอรมนสามารถขอความคดเหนทสองทางการแพทย (second-opinion) ไดเสมอ นอกจากน ในเชงเปรยบเทยบ ผลลพธจากการรกษาของเยอรมนยงอยในเกณฑดเมอดอตราการตายของเดก อตราการอยรอดของผปวยมะเรงภายใน 5 ป และอตราการตายหลงเกดอาการหวใจวาย

ในทางกลบกน เยอรมนกลบทำาไดไมดนกในดานสทธและขอมลของผปวย นเปนปญหาเรอรงมาตงแต ค.ศ. 2008 การไมมกฎหมายคมครองผปวยทำาใหเสยคะแนนสวนหนงไป รวมไปถงการทหมอและคลนกของเยอรมนมปญหาดานความโปรงใสเมอเทยบกบในประเทศอนๆ

การตกอนดบลงอยางฮวบฮาบของเยอรมนในดรรชนคณภาพการใหบรการดานสขภาพ ค.ศ. 2012 ของยโรปนนเกยวของกบการเพมเกาตวชวดใหม อยางไรกด เปนทประจกษวาใน ค.ศ. 2009 เยอรมนเคยมระบบการใหบรการดานสขภาพในอนดบตนๆ แตกลบถกลดอนดบโดย EHCI ลงมาอยในอนดบกลางใน ค.ศ. 2012 นเปนครงแรกทเยอรมนอยในลำาดบทตำากวาสหราชอาณาจกร นาแปลกใจวาเยอรมนไดคะแนนตำามากในเรองการรกษาผปวยวกฤตเฉพาะทางหวใจและการตดเชอในโรงพยาบาล HCP ไดระบสาเหตความเปนไปไดของปญหาดงกลาววามาจากการมโรงพยาบาลทเลกและไมมผเชยวชาญเฉพาะทางจำานวนมาก นอกจากน ดเหมอนวาระบบยงแคบลง (ขอบเขตการใหบรการดานสขภาพ) มการเรมใช E-health (การใชเทคโนโลยสารสนเทศและการสอสารในระบบการใหบรการดานสขภาพ) อยางเชองชา เยอรมนยงตามหลงประเทศอนๆ อยมากในเรองการปองกนดานสขภาพ ประเดนดงกลาวเกยวของอยางมากกบแนวคดเรองรฐสวสดการเชงปองกนและโครงสรางพนฐานของการใหบรการดานสขภาพ รวมไปถงประเดนเรองการศกษา (ดบทท 7.5)

เปนเวลาระยะหนงแลวทเนเธอรแลนดถกยกใหเปนหนงในประเทศทมระบบใหบรการดานสขภาพทเปนมตรมากทสดโดย EHCI ใน ค.ศ. 2006 และ 2007 เนเธอรแลนดอยในอนดบทสอง และใน ค.ศ. 2009 ขนมาอยใน

ดานลบ: สทธและขอมลของผปวย

อนดบหนง: เนเธอรแลนด

189

อนดบทหนง ใน ค.ศ. 2012 เนเธอรแลนดกลบมาครองอนดบหนงอกครง ตามมาดวยเดนมารก ไอซแลนด ลกเซมเบรก และเบลเยยม ระบบการใหบรการดานสขภาพของเนเธอรแลนดมจดเดนทการมผใหประกนแขงขนกนจำานวนมากและองคกรผปวยทมบทบาทแขงขนในการตดสนใจ อยางไรกด ผลทดเยยมนแลกมากบการทเนเธอรแลนดเปนประเทศทมงบรายจายดานการบรการสขภาพทสงทสดในสหภาพยโรป

สหราชอาณาจกรถกจดใหอยในอนดบกลางๆ กระนนกถอไดวามการไตอนดบขนมาอยางตอเนอง และใน ค.ศ. 2012 สามารถแซงหนาเยอรมนไปได ใน ค.ศ. 2006 สหราชอาณาจกรอยในอนดบท 15 ใน ค.ศ. 2007 ท 17 ใน ค.ศ. 2008 ท 13 และใน ค.ศ. 2012 ท 12 ในดานสทธและขอมลของผปวยรวมไปถง E-health สหราชอาณาจกรอยในลำาดบทสามรองจากเดนมารกและนอรเวย นอกจากนยงเหนความกาวหนาในการลงทนขนานใหญเรองขอบเขตการใหบรการดานสขภาพ สหราชอาณาจกรประสบความสำาเรจระดบหนงในดานการเขาถงการใหบรการแมวาเวลาการรอรกษาจะยงเปนปญหาทระบบยงแกไขไมได และทายทสด ผลลพธในการรกษายงถอวาอยในเกณฑทไมนาพงพอใจสำาหรบประเทศทพฒนาแลวระดบสง

แนนอนวายงเปนทถกเถยงกนวาตวชวดทถกเลอกมานเปน “ตวแทน” ทดในการสะทอนการประเมนคณภาพและเปรยบเทยบระบบการใหบรการดานสขภาพหรอไม ขอมลสวนใหญมทมาจากผลสำารวจ บทสมภาษณและการเสวนาอภปรายของผเชยวชาญ ดงนนจงแมนยำาและนาเชอถอนอยกวาขอมลสถตดานสขภาพ เปนตน อกทงการลดอนดบลงของเยอรมนอาจจะเชอมโยงกบวฒนธรรมทตางกนในการประเมนระบบดแลสขภาพกเปนได

อยางไรกตาม ผลจากการศกษาทงจากองคกรขางตนและทอนๆ ระบวา แมระบบการบรการดานสขภาพของเยอรมนจะถอวามคณภาพทดผานเกณฑแลว แตยงมพนทสำาหรบการพฒนาในหลายดาน ใน ค.ศ. 2006 และ 2009 องคกรชอ US Commonwealth Fund ไดสำารวจความคดเหนของแพทยทวไปเรองชวตการทำางานในแตละวนและการประเมนระบบโดยรวมบนฐานของการเปรยบเทยบระหวางประเทศ ผลปรากฏวารอยละ 82 ของแพทยท

สหราชอาณาจกรอยในอนดบกลาง

เยอรมน: โอกาสทเปดกวางสำาหรบการพฒนา

190

ตอบคำาถามมองวาการเปลยนแปลงในระดบรากฐานเปนสงทจำาเปน รอยละ 73 เชอวาการรกษาทางการแพทยในเยอรมนเสอมถอยลงอนเนองมาจากการเปลยนแปลงเมอไมนานมาน ในประเทศอนๆ จำานวนทมากสดคอรอยละ 41 เทานน (Koch et al. 2011)

ปญหาเรองเงนทนไดถกยกขนมาอภปรายอยางเขมขน สาเหตคอมแรงกดดนใหเพมเงนทนสนบสนนทงดานงบรายจายและรายรบมากขนเรอยๆ รายจายทเพมขนสะทอนความกาวหนาทางการแพทยและสนองความตองการของประชากรผสงอายในการรบบรการดานสขภาพทเพมขนและดขน อกทงสะทอนชองวางดานประสทธภาพ (efficiency gap) ในการจดสรรชวยเหลอ บรการดานสขภาพ (Walendzik 2009) หากเทยบกบประเทศอนๆ แลว เยอรมนมรายจายดานการบรการสขภาพทคอนขางสง

คาใชจายดานการดแลสขภาพ ค.ศ. 2010

เยอรมน เนเธอรแลนดสหราช-

อาณาจกร

คาใชจายดานการดแลสขภาพคดเปนรอยละของ GDP

11.6 12 9.6

คาใชจายดานการดแลสขภาพตอหว*

4,338 5,066 3,443

หมายเหต: * คาเงนดอลลารสหรฐ ปรบตามระดบราคาตางๆ (PPP) // ทมา: OECD (2011)

ภายใตบรบทขางตน มการพาดพงอยบอยครงเกยวกบ “การพงขนของตนทนในการบรการดานสขภาพ (cost explosion in health care)” พฒนา­การดานอตราเงนสมทบสะทอนการเพมขนเพยงเลกนอยจากรอยละ 13.6 ใน ค.ศ. 1998 เปนรอยละ 15.5 ใน ค.ศ. 2012 (ดรป 17)

หากเราดพฒนาการดานรายจายสาธารณสขคดเปนรอยละของ GDP แลว ชดเจนวาตวเลขลดนอยลงในระหวาง ค.ศ. 2003 และ 2008 นเปนผลสบเนองจากการปฏรปทมงตดตนทนอนนำาไปส “นโยบายการจายเงนทเนน

กำาลงเปนทถกเถยงอภปราย: เรองเงนทนสนบสนน

งานเขยนเพมเตมFriedrich-Ebert-Stiftung (ed.) (2009c), Zukunft des Gesundheitssys-tems.Solidarisch finan-zierte Versorgungssys-teme für eine alternde Gesellschaft, Bonn.

การพงขนของตนทนทถกกลาวอาง

191

รายรบ (revenue-oriented spending policy)” (Busse/Riesberg 2005) ระหวาง ค.ศ. 2008 และ 2009 รายจายงบสาธารณะเพมขนราวรอยละ 1 และใน ค.ศ. 2010 คดเปนราวรอยละ 8.9 ของ GDP

ในฝงของรายรบ ระบบใหบรการดานสขภาพของเยอรมนประสบปญหารายแรง ฐานเงนสมทบลดตำาลงในอตราทกาวหนา หมายความวาผมรายไดสงเปลยนไปใชประกนเอกชนและถอนตวออกจาก “ชมชนแหงความเปนอนหนงอนเดยวกน (community of solidarity)” ซงเปนสญลกษณอนโดดเดนของ GKV (ความเปนอนหนงอนเดยวกนในดานความเสยงและในดานรายได)

ระดบรายไดทตองเขาเงนสมทบทเพมขนเพยงเลกนอย สดสวนของคนทำางานตอประชากรและสดสวนของลกจางพงพาตอลกจางทงหมดลดลงอยางตอเนองตงแต ค.ศ. 1992 (Busse/Riesberg 2005) ในขณะเดยวกน รายไดรปแบบอนๆ นอกเหนอไปจากการจางแบบพงพากลบมความสำาคญมากขน เชน รายไดจากสนทรพย ในแงน ฐานเงนสมทบของ GKV ไมไดประโยชน

ปญหาดานรายรบ

รปท 17: พฒนาการการเปลยนแปลงดานการใชจายงบสาธารณะในดานการบรการสขภาพและอตราเงนสมทบการบรการสขภาพ

อตราเงนสมทบเฉลย, GKV

คาใชจายดานการสาธารณสข คดเปนรอยละของ GDP

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

20 %

18 %

16 %

14 %

12 %

10 %

8 %

6 %

4 %

ทมา: Bundesministerium für Gesundheit (2011) และ www.gbe-bund.de, OECD (2008e)

192

เลยจากการเจรญเตบโตของรายไดโดยรวม และไดรบผลกระทบจากภาวะชะงกงนดานคาจางในชวง 15 ปทผานมาและการจางงานรปแบบใหมๆ ทเพมขน เกณฑการประเมนเงนสมทบของ GKV ยงนำาไปสผลกระทบดานการจดสรรกระจายในลกษณะทถดถอย กลาวคอ สมาชก GKV ทมรายไดในระดบทเหนอเกณฑเงนสมทบจะจายเงนสมทบคดเปนรอยละทตำากวาของรายไดของพวกเขา

ถาหากในอนาคต เราตองการใหพลเมองทกคนสามารถเขาถงการบรการดานสขภาพไดในขอบเขตทเทาเทยมกน จะตองมการวางและใชแนวทางทกวางไกลทสดทเปนไปไดในเรองเงนทนสนบสนนบนฐานของความเปนอนหนงอนเดยวกน ในเชงทฤษฎแลว เราสามารถใชวธการเพมเงนสนบสนนทมาจากภาษตามกรอบของการใหบรการดานสขภาพพรเมยม หรอการประกนของพลเมอง อยางไรกด ทงสองวธนจะสงผลใหเกดการจดสรรกระจายทรพยากรหรอไมนนขนอยกบการออกแบบระบบเงนอดหนนภาษหรอระดบของเกณฑการประเมนเงนสมทบ เนองจากระบบเงนอดหนนจะมผลตอกลมคนทมรายไดตำาเทานน กรอบการใหบรการดานสขภาพพรเมยมจงทำาใหครวเรอนรายไดระดบกลางรบภาระหนกขนในขณะทเออประโยชนตอครวเรอนทมรายไดสง ซงจะแตกตางจากแนวทางการประกนของพลเมอง

เมอระบบการใหบรการดานสขภาพของเยอรมนมวธการจดสรรเงนทนสนบสนนทเปนธรรมและวางอยบนความเปนอนหนงอนเดยวกนแลว การแบงแยกประกนสขภาพออกเปนประกนตามกฎหมายและประกนเอกชนทเปนอยขณะนกควรยตลง เนเธอรแลนดเปนตวอยางทดทสะทอนวาการรวม

“ผเจบไขไดปวย ไมวาเขาจะมภมหลง อาย หรอเพศอะไร มสทธเขาถงการจดสรรชวยเหลอและใชประโยชนจากความกาวหนาทางการแพทย เราไมตองการระบบการแพทยสองมาตรฐาน (two-tier medical system) เราจงตองการใหทกคนถกนบรวมเขามาเปนสวนหนงของระบบประกนของพลเมองบนฐานของความเปนอนหนงอนเดยว” (Hamburg Programme 2007: 58)

193

ประกนสขภาพ “สงคม” และ เอกชนเขาดวยกนสามารถสงเสรมการแขงขนทเออประโยชนตอผประกนตน การปฏรปทสมเหตสมผลควรอยบนฐานของการมเงนทนสนบสนนทกวางทสดเทาทจะเปนไปได และการประกนภาคบงคบสำาหรบพลเมองทกคนภายใตกรอบของตลาดการประกนสขภาพทมรปแบบเดยวกน อนประกอบไปดวยขอผกมดวาตองทำาขอตกลงในสวนของ กองทนประกนสขภาพ อตราเงนสมทบทไมขนอยกบความเสยง และคาชดเชยทเกยวกบความเสยงดานโรคภย

งานเขยนเพมเตมHagen Kühn and Sebastian Klinke (2007), Perspektiven einer solidarischen Krankenversicherung.

Robert Paquet and Wolfgang Schroeder (2009), Im Haifisch-becken. Die Zukunft des “experimentellen Regierens”: das Beispiel der Gesund-heitsreform 2007, in: Berliner Republik 2/2009, pp. 56–63. Stefan Greß (2009), Mit gleichen Rahmenbedingungen zu einem fairen Wettbewerb im Gesundheitssystem: zur Notwendigkeit einer einheitlichen Wettbewerbsordnung auf dem deutschen Krankenversicherungs-

markt, WISO direkt, Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.), Bonn.

สำ�หรบสงคมประช�ธปไตยแลว เนอห�ทกล�วม�ทงหมดมคว�มหม�ยว�อย�งไร• หลกการชนำาแนวทางสำาหรบสงคมประชาธปไตยในดานการใหบรการดานสขภาพม

ดงน ประสทธภาพ ความยตธรรมบนฐานของความตองการ และความเปนอนหนงอนเดยวกน (ความเปนอนหนงอนเดยวกนดานความเสยงและรายได)

• เงนอดหนนภาษทมากขน หรอเรมใชรปแบบประกนของพลเมองซงจะนำาไปสฐานเงนทนสนบสนนทกวางและเปนธรรมมากขนของระบบการใหบรการดานสขภาพ

• การแขงขนทเปนธรรมระหวางกองทนประกนสขภาพ (บงคบตามกฎหมายและเอกชน) โดยตองยอมผอนปรนเรองความเสยงตางๆ ยกเลกเกณฑของประกนภาคบงคบ และมขอผกมดในการทำาขอตกลงกนในสวนของกองทนประกนสขภาพ

• ขยายการจดสรรชวยเหลอและมาตรการในเชงปองกนใหมากขน

194

7.5�การศกษา/การฝกวชาชพมารอส อาร. บวสเมเยอร

ในเยอรมน เปนเวลานานแลวทนโยบายทางสงคมและนโยบายดานการศกษา/ฝกวชาชพถกอภปรายแยกจากกน การแบงแยกนสามารถสบยอนไปถงมรดกตกทอดทางการเมองของความเปนรฐสวสดการแบบอนรกษนยม อกทงการทนโยบายทงสองมฐานเชงสถาบนทแตกตางกน กลาวคอ ในเยอรมน ระบบการศกษา/ฝกวชาชพเปนหนาทความรบผดชอบของรฐเฉพาะถนและเทศบาลเปนหลก อำานาจของรฐบาลกลางครอบคลมเพยงนโยบายระดบอดม­ศกษา การฝกวชาชพในบรษท และเงนอดหนนสำาหรบการฝกวชาชพ การแบงภาระหนาทความรบผดชอบนยงไดรบการสงเสรมสนบสนนจากการปฏรประบบสหพนธรฐใน ค.ศ. 2006 ในอกดานหนง รฐบาลกลางและผเกยวของทางสงคมรบผดชอบนโยบายทางสงคมแทบทงหมด เพราะฉะนน ในอดต เยอรมนจงไมนบวาการศกษา/ฝกวชาชพเปนสวนหนงของรฐสวสดการ ซงตางไปจากประเทศอนๆ

ในหมประเทศแองโกลแซกซน เชน สหรฐอเมรกา การพฒนาระบบการศกษา/ฝกวชาชพจำาเปนตองพงนโยบายทางสงคมโดยเฉพาะในชวงตงไข ในดานหนง รฐสวสดการทออนแอมกมทางเลอกไมมากเรองการคมครองความมนคงทางสงคม (Busemeyer 2006, 2007) ในอกดานหนง สำาหรบรฐ­

ประเดนหลกในบทน:• เปรยบเทยบระบบการศกษา/ฝกวชาชพของเยอรมนกบระบบของฟนแลนดและสหรฐ-

อเมรกา• ประเมนระบบการศกษา/ฝกวชาชพสามระบบโดยเชอมโยงกบมตดานความยตธรรม

และผลลพธ• อภปรายสาเหตของความดอยสมรรถภาพของระบบการศกษาเยอรมนและทางเลอก

ตางๆ ในการปฏรป• อธบายความสมพนธพนฐานระหวางโอกาสทเทาเทยมในการศกษา/ฝกวชาชพและ

สงคมประชาธปไตย

เยอรมน: นานมาแลวทนโยบายทางสงคมและนโยบายดานการศกษา/ฝกวชาชพถกแยกออกจากกน

เปรยบเทยบกบกรณตางประเทศ: นโยบายทางสงคม ดานการศกษา/ฝกวชาชพเปนเรองเดยวกน

195

สวสดการสแกนดเนเวยทครอบคลม การศกษามกถกมองวาเปนองคประกอบทสำาคญของนโยบายทางสงคม

เมอไมนานมานในเยอรมน ประเดนเรอง “การศกษา/ฝกวชาชพในฐานะนโยบายทางสงคม” เปนทถกเถยงกนในวงกวางในแงระดบของผลกระทบของมนในดานการสงเสรมโอกาสทเทาเทยมและความเทาเทยมดวย โดยเฉพาะอยางยง หากมองจากมมของรฐสวสดการเชงปองกน (ดบทท 4 และ 6) การศกษาถอเปนดานทสำาคญดานหนงในนโยบายทางสงคม

ระบบการศกษา/ฝกวชาชพของเยอรมน—จดเรมตนเยอรมน หรอกลาวใหถกตองคอ ปรสเซย ถอเปนผบกเบกนโยบายดาน

การศกษา/ฝกวชาชพ เชนเดยวกนกบการรเรมระบบประกนสงคม ใน ค.ศ. 1717 ปรสเซยเปนชาตแรกทเรมระบบการศกษาภาคบงคบ โครงสรางหลายลำาดบขนของระบบโรงเรยนเยอรมนกมมาตงแตชวงแรกเรมน ลกษณะดงกลาวถอเปนลกษณะทโดดเดนเฉพาะตวของระบบการศกษาเยอรมน

ระบบโรงเรยนหลายลาดบขนทมความโดดเดนเฉพาะตว (idiosyncratic multi-tiered) ของเยอรมน

หลงจากสถงหกป เดกนกเรยนในเยอรมนจะเขาเรยนตอระดบมธยมในโรงเรยนตางๆ กน ขนกบวาพวกเขาอยในรฐใด (เบอรลน แบรนเดนเบรก และแมคเลนบรก-โพเมราเนยตะวนตก [Mecklenburg-Western Pomerania]) การเปลยนในระยะตอมาจาก Hauptschule (ระดบตำาสดของโรงเรยนมธยม) เปน Realschule (ระดบทสงขนมาโดยเดกตองมเกรดทดกวา) และขนสงสดคอ Gymnasium มกไมใชเรองทเกดขนไดงาย นอกจากออสเตรยและสวต­เซอรแลนดแลว ไมมประเทศอนในกลม OECD 30 ประเทศทแบงแยกเสนทาง

การถกเถยงเรมตนในเยอรมน

“รฐสวสดการเชงปองกนมองวาการศกษา/ฝกวชาชพคอองคประกอบแกนกลางของนโยบายทางสงคม” (Hamburg Programme 2007: 56)

1717: การศกษาภาคบงคบในปรสเซย ยงคงโครงสรางไวจนถงทกวนน

กรณพเศษ: เดกถกกระจายไปยงโรงเรยนทแตกตางกนตงแตอายยงนอย

196

ชวตการศกษาของผเรยนตงแตอายยงนอยเชนน อนง หลงจากสงครามโลกครงทสอง หลายประเทศไดจดแบงลำาดบขนโรงเรยน อยางไรกด พวกเขาเปลยนระบบโรงเรยนใหเปนระบบคละ (comprehensive school system) ในเวลาตอมา (เชน กรณของสวเดนใน ค.ศ. 1958)

ชนเรยนทสอนครงวนในเยอรมนโดยทวไปแลว การเรยนการสอนใชเวลาครงวน ใน ค.ศ.

2009 มเพยงรอยละ 26.9 ของเดกนกเรยนทงหมดทไดรบการศกษาแบบสอนเตมวน ทงนในแตละรฐมความแตกตางกนอยางมากในประเดนดงกลาว เชน ในบาวาเรยมนกเรยนรอยละ 4 ทเรยนเตมวนในขณะทแซกโซนมถงรอยละ 72.7 เมอไมนานมาน มการเปลยนแปลงในทศทางทดขนเกยวกบระบบโรงเรยนเตมวน ใน ค.ศ. 2003 กอนการรเรมโครงการโรงเรยนเตมวนแดง-

เขยว (Red-Green all-day schooling programme) สดสวนของนกเรยนมเพยงรอยละ 10.8 (KMK 2011: 12, 39)

การฝกวชาชพของบรษทควบคไปดวย (Dual company-based training)

เปนเวลานานมาแลวทระบบการฝกวชาชพของบรษทควบคไปดวยถอเปนตนแบบเรอธงทสำาคญ มนชวยอำานวยความสะดวกในชวงเปลยนผานจากการศกษาในโรงเรยนไปสการฝกวชาชพและวชาชพ อกทงชวยลดปญหาการวางงานในหมคนอายนอยและสงเสรมการบรณาการคนอายนอยทมคณสมบตไมถงเกณฑ “ทมทกษะเชงปฏบต (practically oriented)” ใหเปนสวนหนงของตลาดแรงงาน ไมมประเทศอนใดทมบรษทเขาไปมสวนรวมอยางเขมขนในการฝกวชาชพเบองตนใหแกคนอายนอยเชนเดยวกบกรณเยอรมน

อยางไรกตาม ระบบการฝกวชาชพของบรษทกำาลงถกแรงกดดนถาโถมในชวงหลายปทผานมา สหภาพแรงงานวจารณวาระบบการฝกวชาชพนขาดลกษณะของการฝกงาน (apprenticeship) ในเชงโครงสราง ในขณะเดยวกน ฝายนายจางกตดพอประเดนเรองการขาดคนรนใหมทมคณสมบต “เหมาะสม

การเรยนการสอนสวนใหญใชเวลาครงวน

การฝกวชาชพของบรษทควบคไปดวยถอเปนเรอธงทสำาคญมานานแลว

ขอวพากษวจารณจากรอบดาน

197

กบการฝกวชาชพ” กระนน ในชวงวกฤตเศรษฐกจและการเงน เปนทประจกษชดวาระบบการฝกวชาชพควบคไปดวยนยงควรคาแกการธำารงไวเพราะมนทำาใหปญหาการวางงานในหมคนอายนอยอยในระดบตำา แตจดออนในเชงโครงสรางกยงคงเปนปญหาทตองไดรบการแกไขอยางเรงดวน

สำาหรบคนอายนอยสวนใหญ โครงการฝกวชาชพควบคไปดวยนยงเปนทางเลอกทพวกเขาชนชอบ สงนนำาไปสผลกระทบทงเชงบวกและเชงลบ กลาวคอ มนหมายความวาจำานวนคนอายนอยทเขาเรยนมหาวทยาลยจะลดลงเรอยๆ นไมใชปญหาในตวของมนเองถาคนรนใหมเหลานสามารถหางานทดไดภายหลงการฝกวชาชพ ปญหาคอนบวนคนเหลานกยงประสบความยากลำาบากในชวงเปลยนผานจากการฝกวชาชพเขาสตลาดแรงงาน ยงไปกวานน แมผใหญอายนอยเหลานจะมทกษะพเศษตดตว ยงเปนเรองยากทพวกเขาจะเขามหาวทยาลยไดหลงรบการฝกวชาชพ

ผลกระทบเชงลบประการทสองของระบบฝกวชาชพควบคไปดวยทพฒนาอยางเขมแขงในเยอรมนคอ ความเปราะบางของทางเลอกการฝกวชาชพตอความผนผวนและการเปลยนแปลงเชงโครงสรางในดานเศรษฐกจ สงนเปนจดออนของระบบดงกลาวมานานแลว

ในชวงทศวรรษ 1970 และ 1980 จดออนนสามารถชดเชยไดผานบทบาทของงานประเภทหตถกรรม กลาวคอ ในชวงสภาวะชะงกงนทางเศรษฐกจ งานประเภทหตถกรรมรบเดกฝกงานเพม ซงพวกเขาเหลานสามารถกลบไปยงภาคอตสาหกรรมหรอบรการไดเมอสถานการณคลคลาย อยางไรกด วธนใชการไมไดดเชนในอดตเพราะโครงสรางทางเศรษฐกจไดเปลยนไปหลายดาน อาท การทระบบเศรษฐกจเปลยนเปนเศรษฐกจบนฐานการบรการและความร ความเขมขนของความสมพนธทางเศรษฐกจขามพรมแดน และแรงกดดนดานตนทนทเพมขน (Jaudas et al. 2004) กลาวอกนยหนงคอ ผลจากการเปลยนแปลงเชงโครงสรางทางเศรษฐกจคอ การทคนรนใหมจะมโอกาสฝกวชาชพและมคณสมบตทตรงตามความตองการไดนนขนอยกบวาพวกเขามชองทางเขาถงทางเลอกการฝกงานตามทระบไวมากนอยเพยงใด

ปญหาเรองการเขาถง

ตามแตกระแสการเปลยนแปลงของเศรษฐกจ

งานเขยนเพมเตมChristoph Heine et al. (2008), Studiengebüh-ren aus Sicht von Studienberechtigten, HIS, Hannover.

198

ระบบอดมศกษาระบบอดมศกษาของเยอรมนประกอบไปดวยมหาวทยาลยรฐและวทยาลย

เทคนคระดบสง (advanced technical college) ในภาคการศกษาฤดหนาว ค.ศ. 2009/2010 มเพยงรอยละ 4.5 ของนกศกษาทงหมดทเรยนระดบอดม­ศกษาในวทยาลยเอกชน (Statistisches Bundesamt 2010b)

20 หลงจากทมการเปลยนแปลงใหเกบคาเลาเรยนในหลายรฐ อาท ในรฐทมรฐบาลพรรค SPD บรหารจดการ ยกเวนแซกโซนตอนลางและบาวาเรย การเปลยนแปลงกถกลมเลกไปอกครง อนง มนกศกษาในวทยาลยเยอรมนราวรอยละ 18.4 ทไดรบเงนชวยเหลอตามกฎ Federal Education Assistance Act (BAföG) (19. BAföG-Bericht 2012: 9)

21 ใน ค.ศ. 2011 สดสวนของนกศกษาชนปทหนงในเยอรมนตอประชากรทงหมดตามรายกลมอายคอรอยละ 55 (Statis-

tisches Bundesamt 2011b)

การศกษาสาหรบเดกอายแรกเรมไมกปทผานมา เยอรมนเพงหนมาใหความสำาคญตอชวงเวลากอนเขาเรยน

(preschool period) ในฐานะชวงเวลาแหงการวางรากฐานสำาหรบความสำาเรจดานการศกษาในภายหลง การศกษาสำาหรบเดกอายแรกเรมในเยอรมนถอไดวามขอเสยหลายประการ ยกตวอยางเชน หากเทยบกบประเทศอนๆ เยอรมนมสถานดแลเดกชวงกลางวนและสถานศกษาเดกอายแรกเรมนอย โดยเฉพาะสำาหรบเดกทอายตำากวา 3 ป ทวาเยอรมนมสถานศกษาสำาหรบเดกอาย 5 ปทเพยงพอและมคณภาพหากเปรยบเทยบกบตางประเทศ นอาจมสาเหตมาจากการมโรงเรยนอนบาล (kindergarten) อนเปนจารตปฏบตของเยอรมนมาแตชานาน โรงเรยนอนบาลนสามารถเขาถงไดในวงกวาง อยางไรกด โดยรวมแลวการศกษาสำาหรบเดกอายแรกเรมของเยอรมนยงถอไดวามคณภาพคอนขางตำากวามาตรฐาน ดงทสะทอนออกมาผานคาตอบแทนของ

20 อยางไรกตาม วทยาลยเอกชนสวนใหญไดรบเงนสนบสนนภาครฐ21 ตวเลขขางตนสะทอนสดสวนของนกศกษาทไดรบเงนชวยเหลอกบนกศกษาทงหมด

การศกษาสำาหรบเดกอายแรกเรมยงอยในชวงเรมตน

199

ครทนอยเมอเทยบกบประเทศอนๆ อกทงยงมชองทางทนอยกวาในการศกษาตอในวทยาลยระดบอดมศกษาเฉกเชนในกรณตางประเทศ

การศกษาตอในระดบทสงขนไปโดยทวไป ระบบการศกษาในระดบทสงขนไปของเยอรมน (further

education) ในสวนททกคนสามารถเขาถงไดยงไมพฒนาตามเกณฑ แมวาใน ค.ศ. 2008 คนงานราวรอยละ 38 ในเยอรมนจะไดเขารวมการฝกทกษะในสถานททำางาน สดสวนในกลมประเทศสแกนดเนเวยยงสงกวามาก เชน รอยละ 44 ในฟนแลนด และรอยละ 61 ในสวเดน (OECD 2011d: 373) แมวาเยอรมนมกจะอางการมระบบฝกวชาชพในบรษทควบคไปดวยทเขมแขงซงชวยทดแทนการขาดระบบการฝกพฒนาทกษะ แตถงเวลาแลวทเราควรยอมรบวาระบบดงกลาวไมสามารถตอบโจทยไดอกตอไป

เปรยบเทยบเยอรมนกบประเทศอนๆขอมลทนาตนตระหนกของ PISA ทำาใหสาธารณชนหนมาสนใจตำาแหนง

แหงทของระบบการศกษาเยอรมนบนเวทระหวางประเทศ ในเนอหาสวนถดไป เราจะเปรยบเทยบลกษณะสำาคญหลายดานของระบบการศกษา/ฝกวชาชพของเยอรมนกบอกสองประเทศซงมกถกใชเปนตวอยางในการอภปรายเรองการปฏรปการศกษา นนคอ สหรฐอเมรกาและฟนแลนดผครองแชมปจากการใหคะแนนของ PISA

จดออนในเรองการฝกพฒนาทกษะขนสง

“เพอมงสสงคมแหงการเรยนร เรามงสรางระบบการฝกพฒนาทกษะ (further training) ในฐานะเสาหลกทสของระบบการศกษาและฝกวชาชพ ระบบนควรเปนภาระหนาทของรฐ เราตองการใหการศกษาตอในระดบทสงขนไปมฐานทเขมแขงทงในดานการเงนและสทธในการลางานได เพราะฉะนน เราจงตองการสานสมพนธกบบรรดาองคกรทางสงคมและบรษท” (Hamburg Programme: 2007: 66)

เปรยบเทยบกบสหรฐอเมรกาและฟนแลนด

200

ระบบการศกษา/ฝกวชาชพในฟนแลนดฟนแลนดไดวางรากฐานระบบการศกษาสำาหรบเดกอายแรกเรมไวอยาง

มนคง กลาวคอ เดกทกคนทยงไมถงวยเรยนจะมสทธเขาถงสถานดแลเดกชวงกลางวน ในฟนแลนด รอยละ 28.6 ของเดกอายตำากวาสามปอยในสถานดแลเดกกอนวยเรยน (2008) ในขณะทเยอรมนมเพยงรอยละ 17.8 เทานน อนทจรงแลว ประเทศอนๆ ในกลมสแกนดเนเวยยงมตวเลขทสงกวาฟนแลนดเสยอก ยกตวอยางเชน รอยละ 65.7 ในเดนมารก (OECD 2011e: 3)

เมอเดกอายเจดป เขาจะเขาสระบบการศกษาแบบคละนานเกาป หลงจากนน ระบบการศกษาภาคบงคบจะยตลง เดกจะมสองทางเลอกสำาหรบการศกษาตอในระดบทสงขนซงกนเวลาอกสามป อนไดแก การศกษาสายสามญกบสายอาชวะ (general or vocational) ทงสองทางเลอกจะทำาใหนกเรยนมสทธศกษาตอในระดบอดมศกษา (Eurydice 2008: 4 f)

ในฟนแลนด ระบบการฝกวชาชพถกบรณาการใหเปนสวนหนงของระบบการศกษาสายสามญในโรงเรยน เดกนกเรยนสามารถเลอกสาขาวชาชพทตนสนใจจากตวเลอกจำานวนมากซงเปนวชาชพทจำาเปนตองมการฝกทกษะ โรงเรยนจะทำางานอยางใกลชดกบบรษททจดการฝกทกษะให นอกจากน เดกมความคลองตวในการยายจากระบบโรงเรยนประถมและมธยมไปสการเรยนระดบอดมศกษาและการฝกวชาชพ หรอแมกระทงการเปลยนภายในระบบสายการเรยนเดยวกนกทำาไดงายกวาระบบของเยอรมนเปนอยางมาก

ประการสดทาย การฝกพฒนาทกษะทางวชาชพขนสงในฟนแลนดและกลมประเทศสแกนดเนเวยอนๆ เปนองคประกอบทสำาคญของนโยบายกระตนใหคนเขาสตลาดแรงงาน (active labour market policy) แมวาโรงเรยนอาชวะจะมบทบาททคอนขางสำาคญในเยอรมน ในฟนแลนด โปรแกรมการฝกวชาชพมสายสมพนธกบบรษทผจดการฝกทกษะซงอยภายใตกรอบการศกษาสำาหรบผใหญ อนง ในฟนแลนดและเยอรมน มหาวทยาลยและวทยาลยคอองคกรรฐและไดรบเงนสนบสนนจากรฐ

การศกษาสำาหรบเดกอายแรกเรมทเขมแขง

การศกษาแบบคละ (comprehensive education) กนเวลาเกาป

การบรณาการระหวางโรงเรยนและการฝกวชาชพ

การฝกพฒนาทกษะ: สวนหนงของนโยบายกระตนใหคนเขาสตลาดแรงงาน

201

ระบบการศกษาในสหรฐอเมรการะบบการศกษาในอเมรกาเนนการกระจายอำานาจอยางเขมแขงและม

สถาบนใหการศกษาเอกชนเปนสดสวนทสง โดยรวมแลว ลกษณะทวานสงผลใหระบบมทางเลอกการศกษาทแตกตางกนมาก ในดานการศกษาสำาหรบเดกอายแรกเรม มเดกอาย 3–5 ปรอยละ 56 เขารวมการศกษาประเภทนซงมรปแบบทหลากหลายมาก แตครงหนงมลกษณะเปนศนยดแลชวงกลางวนทงวน เมออาย 5 ป เดกสวนใหญจะเขาโรงเรยนอนบาลของรฐซงไมเกบคาเลาเรยน

ตามทกฎหมายระบ เดกตองเรยนในโรงเรยนเปนเวลา 12 ป โดยรายละเอยดอาจจะแตกตางกนขนอยกบมลรฐและเขตพนทของโรงเรยน เชน การเรยนในโรงเรยนประถมใชเวลา 6 ถง 8 ป มธยมใชเวลา 4 ถง 6 ป ชวงเวลาสปสดทายของการเรยนระดบมธยมศกษาเรยกกนวา “high school”

โดยทวไป นกเรยนจะสำาเรจการศกษา “high school” เมออาย 17 หรอ 18 ป ในมลรฐสวนใหญ การศกษาภาคบงคบจะจบลงในชวงอายน หลงจากนน ผเรยนจะมทางเลอกเขาระบบการฝกทกษะเชงปฏบตมากมาย รวมไปถงการเขาเรยนใน “วทยาลยชมชน (community college)” ทมอกชอเรยกวา “junior college” หรอเขาเรยนในวทยาลยหรอมหาวทยาลยซงใชเวลาสป (US Department of Education 2005: 13) อนง ในจำานวนโรงเรยนประถมและมธยมทงหมด ประมาณรอยละ 24 เปนโรงเรยนเอกชน เดกนกเรยนรอยละ 10 ของนกเรยนทงหมดไปโรงเรยนเอกชน อกทงครรอยละ 12 สอนในโรงเรยนประเภทน (US Department of Education 2005: 18)

สหรฐอเมรกาม “เสนทาง (track)” (เสนทางการศกษา) ทหลากหลายทงในระบบการศกษาสายสามญและสายอาชวะ อยางไรกด เมอสำาเรจการศกษาแลว ผสำาเรจการศกษาจะไดรบวฒการศกษาทเหมอนกน

วทยาลยและมหาวทยาลยอเมรกามกไดรบการยกยองวาเปนแบบอยางทด กระนน เราจำาเปนตองตระหนกวาสถานศกษาเหลานแตกตางกนมากทงในดานคณภาพและสงอำานวยความสะดวกดานการศกษา ยกตวอยางเชน “วทยาลยชมชน” อนทจรงแลวคอสถาบนสำาหรบการฝกอาชวะและพฒนาทกษะ มเพยงนกเรยนจำานวนนอยมากเทานนทจะเขาเรยนมหาวทยาลย

ระบบการศกษา: เปนเอกชนและเนนกระจายอำานาจอยางโดดเดน

กฎกำาหนดใหตองเรยน 12 ป

โรงเรยนเอกชนมสดสวนทสง

วทยาลยและมหาวทยาลยอเมรกาคอแบบอยางทด?

—เปรยบเทยบกนไดยาก

202

เอกชนทมคาเลาเรยนแพงระบบการฝกพฒนาทกษะมลกษณะของการแบงแยกระหวางภาครฐและ

เอกชนอยางชดเจน ในสหรฐ ระบบดงกลาวดำาเนนการตามแนวทางของตลาดการศกษาเอกชน กลาวอกนยหนงคอ ระบบการฝกพฒนาทกษะไมมลกษณะคละรวม บรณาการ หรอถกควบคมโดยกฎเกณฑ หากแตอยในรปของ “การฝกงาน (on the job training)” และทางเลอกพฒนาทกษะขนสงในวทยาลย ซงคนงานเปนผรบผดชอบคาใชจายเอง

การศกษาและหลกความยตธรรมระบบการศกษา/ฝกวชาชพทงสามระบบขางตนเกยวของกบหลกความ

ยตธรรมประเภทตางๆ อยางไร เราควรเรมจากขอเทจจรงทางประวตศาสตรเพอตอบคำาถามขางตน กลาวคอ เปนเวลานานแลวทฝายสงคมประชาธปไตยมองวาการศกษาคอสงทสำาคญ ขบวนการแรงงานในศตวรรษท 19 และ 20 มจดยนตอการศกษาวาเปนตวชขาดใหปจเจกบคคลปลดปลอยตนเองอยางเสรและใหสงคมโดยรวมเปนประชาธปไตย “การศกษาของชาตคอการปลดปลอยชาตใหเปนเสร (National education is national liberation)” คอคตพจนหลกของฝายกาวหนา กลาวคอ การศกษาไมควรเปนอภสทธของคนในชวงชนทางสงคมใดชวงชนหนงอกตอไป จดยนนยงควรคาแกการบรรลใหเปนจรงในปจจบน การเขาถงการศกษาไมควรถกกำาหนดโดยชาตกำาเนดหรอรายไดของผเรยน

หากมองจากจดยนแบบสงคมประชาธปไตย ระบบการศกษาทตางกนควรไดรบการประเมนบนฐานของหลกการเรองความยตธรรมสามหลกการอนไดแก โอกาสทเทาเทยม ความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงาน และความยตธรรมบนฐานของความตองการทจำาเปน

สำาหรบสงคมประชาธปไตยแลว โอกาสทเทาเทยมเปนเกณฑวดทสำาคญในการประเมนระบบการศกษา ตามแนวทางนโยบายทางสงคมแบบจารต การศกษาจะทำาหนาทเปนเพยงแคทางแกไขปญหาความเหลอมลำาทางรายไดทดำารงอยในสงคม แตเราควรมองวาการศกษาและการฝกวชาชพมบทบาทหลกในการดำารงไวซงการใหทกคนมโอกาสทเทาเทยม อยางไรกด ยงเปน

การฝกพฒนาทกษะผานระบบตลาดเสร

ขบวนการแรงงาน: การศกษาคอกญแจสประชาธปไตยและการปลดปลอย

สามหลกการ: โอกาสทเทาเทยม สมรรถนะ และความตองการทจำาเปน

โอกาสทเทาเทยม

203

ทถกเถยงกนวาระบบการศกษา/ฝกวชาชพในอดมคตจะสามารถลบลางความแตกตางทแรกเรมเดมทเปนเงอนไขจำากดปจเจกบคคลไดหมดหรอไม เชน ความเหลอมลำาดานทกษะความสามารถพเศษทตดตวมา กระนนนโยบายการศกษาทดจะตองพยายามมงหนาไปในแนวทางอดมคตน

ในดานความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงาน ระบบการศกษาและการฝกวชาชพจะตองรบประกนใหไดวา ผเรยนทมความรความสามารถเหมอนกนจะไดรบคะแนนหรอประเมนคณภาพทสอดคลองกน หากมองอยางผวเผน เราอาจคดวานเปนเรองปกตธรรมดา แตอนทจรงหาเปนเชนนนเสมอไปไม

ทายทสด นโยบายการศกษาและการฝกวชาชพจะตองคำานงถงหลกความยตธรรมบนฐานของความตองการทจำาเปน นโยบายการศกษาทดจะตองรบประกนไดวาทกคนสามารถเขาถงการจดสรรการศกษาขนพนฐานในระดบทเหมาะสม ยกตวอยางเชน การสนบสนนกลมคนรนใหมทมคณสมบตตำากวาเกณฑอยางจรงจง คตพจนทวา “จากคนหนงตามความสามารถทเขาจะมให สคนหนงตามความจำาเปนทเขาจะตองม (from each according to his abilities, to each according to his needs)” สามารถนำามาประยกตใชกบนโยบายการศกษา/การฝกวชาชพได

สำ�หรบถกเถยงอภปร�ยสงคมประชาธปไตยเรยกรองความเทาเทยมกนในโอกาสทางการศกษา มคนจำานวนมากทไมเคยไดรบโอกาสเลยจากระบบการศกษา/ฝกวชาชพของเยอรมนในปจจบน ดงนน สำาหรบพวกเขาแลว การศกษาไมไดเกยวของกบการยกระดบทางสงคมหรอการปลดปลอยใหเปนเสร ตรงกนขาม การศกษากลบเปนเรองของความพายแพและความลมเหลวสวนบคคล นอกจากน ในททมโอกาสหยบยนให กลบมกลมคนบางกลมทไมสามารถใชประโยชนจากโอกาสเหลานนไดเลย นเปนสงทสะทอนความคดของนกรฐศาสตรมหาวทยาลย กอตทงเกน (Göttingen) ทชอวา ฟรานซ วอลเตอร (Franz Walter) ไดเปนอยางด ปญหาทตองรวมกนแกคอ จะทำาอยางไรใหคนทขาดโอกาสเหลานเขามาเปนสวนหนงของสงคมซงบดนหนมาใหความสำาคญกบการศกษาและการฝกวชาชพ คณมความคดเหนอยางไร

ความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงาน

ความยตธรรมบนฐานของความตองการทจำาเปน

204

ระบบการศกษาและการฝกวชาชพเยอรมนดและเปนธรรมมากนอยเพยงใด

หากเทยบกบกรณตางประเทศแลว ระบบการศกษา/การฝกวชาชพเยอรมนอยในระดบ “ไมนาพงพอใจ” โดยเฉพาะในดานผลลพธการศกษาและความยตธรรมในมตตางๆ เยอรมนทำาไดแยกวาหลายประเทศมาก

เปรยบเทยบขอมลหลกเกยวกบผลลพธดานการศกษาในสามประเทศ

เยอรมน ฟนแลนด สหรฐอเมรกา

คะแนน PISA ดานทกษะการอาน ค.ศ. 2009

497 536 500

คาเบยงเบนมาตรฐานของคะแนน PISA ดานทกษะการอาน ค.ศ. 2009

95 86 97

คะแนน PISA ดานทกษะทางคณตศาสตร ค.ศ. 2009

513 541 487

คาเบยงเบนมาตรฐานของคะแนน PISA ดานทกษะทางคณตศาสตร ค.ศ. 2009

98 82 91

ทมา: OECD (2007b)

ผลลพธดานการศกษาในเรองผลลพธดานการศกษา เยอรมนถกจดใหอยในระดบเดยวกนกบ

สหรฐอเมรกา ซงใกลเคยงกบคาเฉลยของกลมประเทศ OECD (500 คะแนน) เดกนกเรยนในประเทศทประสบความสำาเรจอยางฟนแลนดทำาคะแนนในสวนนไดดกวามาก โดยเฉพาะดานการอานและคณตศาสตร อนทจรงแลว ขอคนพบทนาสนใจกลบเปนคาเบยงเบนมาตรฐาน กลาวอกนยหนงคอ คาดงกลาวคอความแตกตางดานผลลพธการศกษาในหมประชากรทสำารวจ คานถอเปนดรรชนชวดตวแรกทระบไดวา ระบบการศกษากอใหเกดหรอสงเสรม

ระบบการศกษาเยอรมน: ดอยคณภาพและไมเปนธรรม

ผลลพธดานการศกษา: คาเฉลย OECD

205

ความแตกตางดานการศกษามากนอยเพยงใด ในดานน เยอรมน (95 คะแนนสำาหรบการอาน และ 98 คะแนนสำาหรบคณตศาสตร) มคะแนนสงกวาฟนแลนดอยางเหนไดชด (86 หรอ 82 คะแนน)

นาสนใจวาคาเบยงเบนมาตรฐานในเรองผลลพธการศกษา หรอตวระบการกระจายตวของขอมลทตางกน ของเยอรมนสงกวาของสหรฐ แมวาฝายหลงจะมระบบการศกษาทกระจายอำานาจสงอนเปนสาเหตใหเกดความเหลอมลำากนมากในดานคณภาพและเครองมอการเรยนการสอนในแตละโรงเรยนประจำาพนท อกทงเราคาดเดาไดไมยากวาฝายหลงจะมความหลากหลายในดานผลลพธการศกษาอยางแนนอน

โอกาสทเทาเทยมในระบบการศกษาOECD ไดพฒนาตวชวดความเหลอมลำาดานการศกษาทแมนยำากวามาตร

วดตวแปรแบบงายๆ ตวชวดนจะวดระดบความเขมแขงของความสมพนธระหวางผลลพธดานการศกษาของนกเรยนและภมหลงทางเศรษฐกจ สงคม และวฒนธรรมของเขา เพราะฉะนน มนจงทำาใหเราเหนไดอยางชดเจนวาระบบการศกษามสวนสรางความเสยเปรยบดานการศกษาใหแกปจเจกบคคลมากนอยเพยงใด ยงตวเลขสง มนกยงสะทอนความสมพนธขางตนทแนบแนนซงหมายถงความเหลอมลำาดานการศกษาทสง ตวชวดดงกลาวจะสะทอนใหเหนวาระบบการศกษาใหโอกาสทเทาเทยมมากนอยเพยงใด ในเยอรมน ตวเลขคอ 44 คะแนน ซงอยในระดบเดยวกนกบสหรฐ (42 คะแนน) และยำาแยกวาฟนแลนดมาก (31 คะแนน)

เปรยบเทยบขอมลหลกเกยวกบความเหลอมล�าดานการศกษาในสามประเทศ

เยอรมน ฟนแลนด สหรฐอเมรกา

ตวชวดของ OECD ดานความเหลอมลำาดานการศกษา ใน ค.ศ. 2009

44 31 42

ทมา: OECD (2011d: 96)

คาเบยงเบนมาตรฐานของผลลพธสง

ความเหลอมลำาดานการศกษาเปนทประจกษชด

206

สาเหต: ระบบโรงเรยนทแบงลาดบชนหลากหลายคำาอธบายหลกสำาหรบผลลพธดานความเหลอมลำาของเยอรมนนนอยท

โครงสรางทางสถาบนของระบบการศกษา งานวจยระบซำาๆ วา การแบงแยกเดกตงแตอายยงนอยใหมเสนทางการศกษาทแตกตางกน (“track”) ดงเชน Hauptschule, Realschule และ Gymnasium ในเยอรมน (ดเนอหาสวนแรก) มสวนเพมความเหลอมลำาดานการศกษา (Solga 2008) ในอดต เดกทจบการศกษาจาก Hauptschule (โรงเรยนประถมระดบตำา) ยงพอมโอกาสในการรบการฝกทกษะดานหตถกรรมและอตสาหกรรม บดนโรงเรยนมธยมระดบลางเปนเพยงแคทางตนทางการศกษา (นเปนขอความจากรายงานการศกษา Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2008) ดงนนจะเหนไดวา ความเหลอมลำาดานการศกษาจะทำาใหความเหลอมลำาทางสงคมยงหยงรากลกและทวความรนแรงมากขน

สาเหต: ขาดการศกษาเตมวนปญหายงถกทำาใหเลวรายมากขนสบเนองมาจากการเรยนครงวน กลาว

คอ เดกนกเรยนใชเวลาทโรงเรยนไมเพยงพอ และภมหลงทางครอบครวเปนปจจยหลกในการกำาหนดวาเดกจะใชเวลานอกโรงเรยนอยางไร

การแบงแยกเดกตามความสามารถตงแตอายยงนอย

การเรยนครงวนทำาใหโอกาสสญเปลา

“ครอบครวตองรบภาระในการชวยทำาการบานหรอตวหนงสอใหหางานทำาได เวลาจะถกใชอยางไรยามบายหลงโรงเรยนเลกขนอยกบสถานการณทางบานทไมเหมอนกน เดกๆ ไมสามารถเลอกผปกครองได และผปกครองของพวกเขากไมมเวลา กำาลงทรพย หรอศกยภาพทจำาเปนเพอหาชองทางทดทสดในการชวยสนบสนนลกๆ ของพวกเขา” (Solga 2008: 3)

สาเหต: ขาดสถานการศกษาภาครฐทายทสด สถานการณถกทำาใหยำาแยมากขนอนเปนผลมาจากการขาด

สถานศกษาภาครฐในหลายภาคสวน เชน ในการศกษาสำาหรบเดกอายแรกเรม/ทารก โรงเรยนชนตน/ประถม หรอสถานรบเลยงเดกชวงกลางวนมไม

สถานการศกษาภาครฐไดรบเงนสนบสนนไมเพยงพอ

207

เปรยบเทยบขอมลหลกเกยวกบการมสวนรวมดานการศกษาในสามประเทศ

เยอรมน ฟนแลนด สหรฐอเมรกา

สดสวนสมรรถภาพของสถานดแลเดกชวงกลางวนในวยแรกเรม (0–3 ป) คดเปนรอยละของกลมอาย ใน ค.ศ. 2008

17.8* 28.6** 31.4

สดสวนนกเรยน, นกเรยนใหม ใน ค.ศ. 2009

40 69 70

ทมา: OECD (2011e: 3), OECD (2011d: 316) หมายเหต: * ในรฐเฉพาะถนแบบเกา ตวเลขคอรอยละ 2.8 แบบใหมคอรอยละ 37 ** ตวเลขนเชอมโยงกบเดกชวงอาย 2–3 ป ส�าหรบเดก 1–2 ป ตวเลขคอรอยละ 27.5

เพยงพอ ในขณะเดยวกน ศกยภาพของโรงเรยนอาชวะเตมวนไมไดถกใชประโยชนอยางเตมท ทงนเพราะในฐานะสวนหนงของ “ระบบเปลยนผาน (transition system)” (Baethge et al. 2007) ทกำาลงขยายตว นบวนโรงเรยนอาชวะกยงทำาหนาทเปนเพยงแค “รานรบซอม” สวนทชำารดของระบบการศกษา ในขณะเดยวกน สถาบนอดมศกษาตางประสบปญหาผเรยนลนและขาดทรพยากร

ผลกระทบจากปญหาขางตนคอ ผปกครองทมฐานะตางหนไปหาทางเลอกเอกชนมากขนเรอยๆ ยกตวอยางเชน ศนยเลยงเดกเอกชน โรงเรยนเอกชน หรอสงลกไปเรยนตางประเทศซงเสยคาใชจายสง

“ในภาคการศกษา ค.ศ. 2007/2008 มโรงเรยนในระบบการศกษาสายสามญและโรงเรยนอาชวะทเปนเอกชน 4,946 แหงในเยอรมน ซงมากกวาใน ค.ศ. 1992/1993 คดเปนรอยละ 53 ในขณะทในเขตพนททเคยอยในสหพนธรฐ จำานวนโรงเรยนเอกชนเพมขนรอยละ 21.7 ตวเลขโรงเรยนเอกชนในรฐใหมเพมขนถงหาเทา” (Statistisches Bundesamt 2009: 12)

208

ความเหลอมลำาดานการศกษาทวความรนแรงมากขนเมอมคนจำานวนเพยงหยบมอเทานนทสามารถจายคาเลาเรยนของทางเลอกเอกชนได การแปรรปใหการศกษาเปนเอกชนแมจะเพยงสวนหนงกตามนนหมายความวา ในระยะยาวแลว ความเตมใจของคนในการสนบสนนระบบการศกษาภาครฐผานรายรบทางภาษจะลดลงมากขนเรอยๆ

ความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงานหลกความยตธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงานไมไดบรรลในระบบ

การศกษาเยอรมน กลาวคอ แมวาจะแสดงความสามารถดานการศกษาเทาๆ กน เดกจากชวงชนรายไดตำาจะมโอกาสทนอยกวาในการเขา Gymnasium ผลการวจยดานการศกษาพบวาเดกทมภมหลงครอบครวทเสยเปรยบทางสงคมเศรษฐกจมกจะไมไดรบการสนบสนนจากครใหศกษาตอใน Gymnasium แมวาพวกเขาจะมผลการเรยนในระดบทเทากบเดกทมภมหลงดกวา บอยครงพวกเขาจะลงเอยดวยการเขาเรยน Hauptschule หรอแมกระทงโรงเรยนพเศษ

เปรยบเทยบขอมลหลกเกยวกบระดบการศกษาในสามประเทศ

เยอรมน ฟนแลนด สหรฐอเมรกา

สดสวนของประชากรอายระหวาง 25–64 ปทมวฒการศกษาอยางนอยในระดบมธยม (secondary school) ขนไป ใน ค.ศ. 2009

85 82 89

ทมา: OECD (2011d: 39)

การแปรรปเปนเอกชนทำาใหปญหาเลวรายยงขน

แมจะประสบความสำาเรจดานการศกษาเทาๆ กน แตกลบมโอกาสนอยกวา

งานเขยนเพมเตมHeike Solga (2008), Wie das deutsche Schulsystem Bildungs-ungleichheiten verursacht, WZBrief Bildung 01, Berlin.

“เดกทมาจากชวงชนทสงกวามโอกาสไดรบการสนบสนนใหเรยนตอท Gymnasium สงกวาเดกทมครอบครวเสยเปรยบทางสงคมถงหาเทา แมจะมผลการเรยนเหมอนกน” (Solga 2008: 1)

209

ความยตธรรมบนฐานความตองการการศกษาสายสามญของเยอรมนอยในระดบทด หากวดทสดสวนของ

ประชากรทมวฒการศกษาอยางนอยในระดบมธยม (ผจบมธยมศกษาหรอวฒอาชวะ) เชนเดยวกนกบสหรฐอเมรกาและฟนแลนด ซงมจำานวนมากกวารอยละ 80 หากเทยบกบประเทศยโรปทางใตหรอแมกระทงประเทศกำาลงพฒนาหรอประเทศเพงเกดใหม ดเหมอนวาสนคาทเรยกวา “การศกษา” ในประเทศทงสามทเราสำารวจนจะเปนทนยมและเปนทตองการอยางมาก

อยางไรกตาม ทงสามประเทศมความแตกตางกนอยางชดเจนหลายประการ ยกตวอยางเชน ในฟนแลนด การสนบสนนคนรนใหมเปนรายบคคลนำาไปสการสรางโอกาสทางการศกษาแมกระทงในหมเดกทมคณสมบตตำากวาเกณฑ ในทางตรงกนขาม ระบบการศกษาของเยอรมนกลบมจดออนเรองน ตวอยางทสะทอนอยางชดเจนคอปญหาการบรณาการคนทมภมหลงครอบครวเปนผอพยพยายถนเขาสระบบ (Autorengruppe Bildungsberichterstattung 2008: 11)

เปรยบเทยบขอมลหลกเกยวกบการใหเงนทนสนบสนนการศกษาในสามประเทศ

เยอรมน ฟนแลนด สหรฐอเมรกา

สดสวนคาใชจายดานการศกษาภาครฐตอ GDP ใน ค.ศ. 2008 (รอยละ)

4.1 5.7 5.1

สดสวนคาใชจายดานการศกษาภาคเอกชนตอ GDP ใน ค.ศ. 2008 (รอยละ)

0.7 0.1 2.1

สดสวนคาใชจายในระดบอดมศกษาตอ GDP ใน ค.ศ. 2008 (รอยละ)

1.0 1.6 1.0

ทมา: OECD (2008f: 240)

การศกษาสายสามญระดบอดมศกษา

จดออนเรองการชวยเหลอนกเรยนทมสถานะเสยงและเปราะบาง

210

คาใชจายดานการศกษาตาลกษณะทโดดเดนอกประการของเยอรมนคอการลงทนใหกบการศกษา

ในระดบตำาในเชงเปรยบเทยบ สดสวนคาใชจายดานการศกษาภาครฐตอ GDP ของเยอรมนคดเปนรอยละ 4.1 เทานน ในขณะทของสหรฐคอรอยละ 5.1 และของฟนแลนดนนมากถงรอยละ 5.7 สวนตางรอยละ 1.6 ทฟนแลนดมากกวาเยอรมนนมมลคามากกวางบคาใชจายของเยอรมนในระดบอดมศกษาทงหมด คาใชจายทตำานอาจชดเชยไดดวยสดสวนคาใชจายจากภาคเอกชนทอยในระดบทสงกวาคาเฉลย ซงสวนใหญแลวมาจากบรษทตางๆ ภายใตกรอบการฝกวชาชพควบคไปดวย (รอยละ 0.7 ของ GDP) กระนน ถอวาสหรฐทำาไดดกวามากในดานน เพราะคาใชจายจากภาคเอกชนสงถงรอยละ 2.1 ของ GDP คาใชจายทตำาของเยอรมนประจกษชดแจงหากดระดบอดม­ศกษาเปนการเฉพาะ เยอรมน (รอยละ 1.0 ของ GDP) ยงตามหลงสหรฐ (รอยละ 1.0) และตามหลงฟนแลนด (รอยละ 1.6) อยางมนยสำาคญ

แมวาการเพมคาใชจายดานการศกษาใหมากขนจะไมสามารถแกปญหาทกอยางได แตถาไมมการเพมการลงทนในการศกษา สงตอไปนกแทบจะไมสามารถเกดขนได อาท การขยายตวของสถาบนทางการศกษาสำาหรบเดกอายแรกเรม การฝกอาชวะเตมวน และการเรยนระดบอดมศกษา

ความเปนไปไดในอนาคตภาพรวมทนำามาแสดงในทนสะทอนปญหาทตองไดรบการแกไขอยาง

จรงจง ดานทดทสดของระบบการศกษาเยอรมนคอผลลพธดานการศกษาซงอยในระดบกลางหากเทยบกบประเทศอนๆ แตในดานโอกาสทเทาเทยม ความเปนธรรมบนฐานของผลจากการปฏบตงาน และบนฐานความตองการกลบประสบความลมเหลว นคอสถานการณทนาเปนหวง ไมใชเพยงแคในระบบการศกษา แตมนเกยวของกบประชาธปไตยโดยรวม

การศกษามอบโอกาสใหผคนเขาไปเปนสวนหนงของสงคม วฒนธรรม และเศรษฐกจ ใครกตามทถกระบบการเมองปดกนไมใหเขาถงการศกษากจะหนหลงใหกบมนอยางถาวร มเพยงแคคนทระบบการศกษาพาเขาไปยน

คาใชจายดานการศกษาภาครฐ: เยอรมนรอยละ 4.1 ของ GDP สหรฐรอยละ 5.1 ฟนแลนดรอยละ 5.7

เพมการประสานงานเพอเพมความเปนธรรม

การศกษา: เงอนไขทขาดไมไดของประชาธปไตย

211

บนจดทมศกยภาพเทานนทจะสามารถดมดำากบประชาธปไตยและมบทบาทในการสรางประชาธปไตยได ระบบการศกษาทเปนธรรมไมไดเปนเพยงแคเปาหมายในตวของมนเอง แตเปนเงอนไขสำาคญของประชาธปไตยและเศรษฐกจทมพลวต

ในเยอรมน การปฏรปการศกษาไมไดกระทำาผานการยกเครองเปลยนระบบทงหมดแมวานนจะเปนสงทจำาเปน ความเปนสหพนธรฐทโดดเดนเฉพาะตวของระบบการศกษาปดกนโอกาสทจะแกไขปญหาดวยวธการรวมศนย แมวารฐบาลสวนกลางจะมอำานาจระดบหนงในการกำาหนดทศทางการฝกอาชวะและระดบอดมศกษา แนวทางทเนนการประสานงานกนเพอขยายสถานศกษาเตมวนและการเรมยดชวงเวลาของการศกษาแบบคละรวม รวมไปถงมาตรการสงเสรมงบรฐเฉพาะถนดานการศกษา สงเหลานสะทอนกาวทสำาคญทจะพาเรามงสนโยบายการศกษาทเปนธรรมมากขน

“การศกษากำาหนดอนาคตของเรา มนคอประเดนทางสงคมทสำาคญในยคสมยของเรา ผคนจะสามารถตงเปาหมายชวตและทำาฝนของพวกเขาใหเปนจรงไดเพราะการศกษาเทานน มนเปดประตใหพวกเขากาวเขาสโลกทเปลยนแปลง ทำาใหพวกเขาพรอมสำาหรบประชาธปไตยและความรบผดชอบตอสงคม มอบโอกาสในการทำางาน เปนทรพยากรทคำาจนใหผคนมสวนรวมในสงคมและเปดความเปนไปไดใหมๆ ในการพฒนาตวเอง และยงเปนพลงขบเคลอนเศรษฐกจอยางมประสทธผล การศกษาทวความสำาคญมากขนเรอยๆ” (Hamburg Programme 2007: 60)

งานเขยนเพมเตมSerge Embacher (2009), Demokratie! Nein danke? Demokratieverdruss in Deutschland, Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.), Bonn.

สำ�หรบสงคมประช�ธปไตยแลว เนอห�ทกล�วม�ทงหมดมคว�มหม�ยว�อย�งไร• พฒนาการศกษาสำาหรบเดกชวงอายแรกเรม• ขยายเวลาการศกษาแบบคละรวมและใหความชวยเหลอรายบคคล• การใหการศกษาเตมวนทงในสถานดแลเดกอายแรกเรมและโรงเรยน• ทำาใหชวงเปลยนผานเขาสระบบฝกวชาชพและออกจากระบบราบรนมากขน• พฒนาความคลองตวในการเปลยนระดบการศกษา• สงเสรมการฝกพฒนาทกษะระดบสง• โดยรวมแลวตองมระบบเงนสนบสนนดานการศกษาทดกวาน

212

บทท�8�อาหารสมอง

ชดคมอสงคมประชาธปไตยมงทำาหนาทเปนเขมทศชนำาใหเราทำาความรจกกบประเดนปญหาพนฐานสำาคญของสงคมประชาธปไตยและคนหาทศทางทหลากหลายในแนวนโยบายทตางกน อยางไรกตาม คมอเหลานไมสามารถและไมประสงคจะกลาวฟนธงในทกเรอง เสนทางของสงคมประชาธปไตย ในฐานะทเปนทงเปาหมายในอดมคตและการกระทำาทางการเมอง ตองไดรบการทดสอบทาทาย ปรบปรง พจารณาใหมอยางสมำาเสมอ หากเราจะดำาเนนตามแนวทางของมนเพอมงสความสำาเรจ

บทนจะนำาเสนอบทสรปของคมอและคำาเชอเชญ นนคอ นำาเสนอความคดคราวๆ วาเราสามารถและตองออกแบบนโยบายทางสงคมตามแนวทางสงคมประชาธปไตยแบบฉบบททนสมยมากทสดอยางไร คมอเลมนแสดงใหเหนชดเจนแลววารฐสวสดการของเยอรมนกำาลงเผชญกบขอทาทายทสำาคญ กระนนเรากสามารถฝาฟนปญหาเหลานไปไดอยางแนนอน

ขอทาทายใหญทสดนาจะเปนเรองการปกปองรฐสวสดการใหพนภยจากศตรหรอมตรจอมปลอมของมน อนไดแก ใครกตามทมงหวงจะรอทำาลายหรอบนทอนรฐสวสดการ และใครกตามททำาใหมนออนแอดวยการยนกรานอางวา “ไมไดมอะไรเปลยนแปลง (business as usual)”

โครงสรางพนฐานของรฐสวสดการเยอรมนมอายถง 120 ป ทวาเราตองปรบสถาปตยกรรมของมนใหเขากบสงตางๆ ทดำารงอยในยคสมยน นไมใชเรองงาย แตคมอเลมนไดแสดงใหเหนแลววารฐสวสดการแบบสงคมประชา-ธปไตยในกลมประเทศสแกนดเนเวยถอเปนเปาหมายทคมคาแกการมงหนาไปหา

หนงในความสำาเรจในยคแรกเรมของขบวนการคนงานคอการเชอมโยง

“สงทเราตองการคอผลสงเคราะหของการคดในเชงปฏบตและอดมคตนยม”(Willy Brandt 1960: 378)

213

ปญหาสงคมและปญหาการเมองเขาดวยกน กลาวอกนยหนงคอ ประเดนสงคมและประชาธปไตย ความสมพนธอนใกลชดระหวางรฐสวสดการและประชา-ธปไตยคอแกนกลางสำาคญของอตลกษณสงคมประชาธปไตย

ขอเพยงแคคณคาหลกและสทธพนฐานกลายเปนสงทมอยดาษดน ไมใชแคในทฤษฎ หากแตในเชงปฏบตดวย เมอนนประชาธปไตยกจะกลายเปนความจรง กลาวอกนยหนงคอ การมสวนรวมและอสรภาพทเทาเทยมจะตองเปนสงททกคนตองม หาใชสำาหรบคนกลมนอยเพยงเทานนไม การเมองในโลกแหงความเปนจรงจะตองพยายามเตมเตมขอเรยกรองนอยเสมอ และตองหมนประเมนเครองมอทางการเมองและผลลพธของมนดวยเขมทศการเมองทแนวแน

214

บรรณานกรมAutorengruppe Bildungsberichterstattung (2008), Bildung in Deutschland 2008: ein indikatorengestützter

Bericht mit einer Analyse zu Übergängen im Anschluss an den Sekundarbereich I, Bielefeld.

Martin Baethge, Heike Solga, Markus Wieck (2007), Berufsbildung im Umbruch: Signa-le eines überfälligen Aufbruchs, Fried-rich-Ebert-Stiftung (ed.), Berlin.

19. BAföG-Bericht (2012), Neunzehnter Bericht nach § 35 des Bundesausbildungs-förderungsgesetzes zur Überprüfung der Bedarfssätze, Freibeträge sowie Vomhun-dertsätze und Höchstbeträge nach § 21 Abs. 2,BTDrucksache 17/8498, Berlin.

Ulrich Beck and Elisabeth Beck-Gernsheim (eds) (1994), Riskante Freiheiten. Indivi-dualisierung in modernen Gesellschaften, Frankfurt am Main.

Irene Becker and Richard Hauser (2004), Soziale Gerechtigkeit – eine Standortbe-stimmung, Berlin.

Peter Bofinger (2009), Gerechtigkeit für Generationen. Eine gesamtwirtschaftliche Perspektive, Friedrich Ebert-Stiftung (ed.), Bonn.

Björn Böhning and Kai Burmeister (eds) (2004), Generation und Gerechtigkeit, Hamburg. Friedhelm Boll and Anja Kruke

(eds) 2008, Der Sozialstaat in der Krise. Deutschland im internationalen Vergleich,

Verlag J. H. W. Dietz Nachf., Bonn. Sean Boyle (2011), Health Systems in Transition. United Kingdom. http://www.euro.who.int/__data/assets/pdf_fi le/0004/135148/e94836.pdf.

Willy Brandt (1960), Mein Weg nach Berlin, chronicled by Leo Lania, Munich. Bundes-ministerium der Finanzen (BMF) (Finance Ministry) (2011), Die wichtigsten Steuern im internationalen Vergleich, Berlin.

Bundesministerium für Gesundheit (Health Ministry) (2012), Gesetzliche Krankenver-sicherung, Kennzahlen und Faustformeln, Berlin.

Bündnis 90/Die Grünen (2002), Die Zukunft ist Grün, Basic Programme of BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN, concluded at the dele-gate conference in Berlin, 15–17 March 2002.

Marius R. Busemeyer (2006), Die Bildungs-ausgaben der USA im internationalen Ver-gleich. Politische Geschichte, Debatten und Erklärungsansätze, Wiesbaden.

Marius R. Busemeyer (2007), Bildungs-politik in den USA: eine historisch-institu-tionalistische Perspektive auf das Verhält-nis von öffentlichen und privaten Bildungs-institutionen, in: Zeitschrift für Sozialreform 53 (1), pp. 57–78.

215

Marius R. Busemeyer (2009), From Myth to Reality: Globalization and Public Spending in OECD Countries Revisited, in: European Journal of Political Research 48 (4), pp. 455–482.

Marius R. Busemeyer, Christian Kellermann, Alexander Petring and Andrej Stuchlik (2006), Politische Positionen zum Europäischen Wirtschafts- und Sozialmodell – eine Land-karte der Interessen, Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.), Bonn.

Reinhard Busse and Anette Riesberg (2005), Gesundheitssysteme im Wandel: Deutsch-land, WHO Regional Office for Europe commissioned by the European Observa-tory on Health Systems and Policies, Co-penhagen.

Christoph Butterwegge (2005), Krise und Zukunft des Sozialstaates, Wiesbaden.

David Carey and Josette Rabesona (2002), Tax Ratios on Labour and Capital Income and on Consumption, in: OECD Economic Studies 35 (2), pp. 129–174.

CDU (2007), Freiheit und Sicherheit. Grund-sätze für Deutschland, Basic Programme of the CDU, agreed at the 21st Party Con-ference in Hannover, 3–4 December 2007.

Duanjie Chen and Jack Mintz (2008), Still a Wallflower: The 2008 Report on Canada’s International Tax Competitiveness, C. D. Howe Institute, http://www.cdhowe.org/pdf/ebrief_63.pdf (accessed 5 November 2012).

Deutsche Rentenversicherung (German Pension Insurance Fund) (2009), Rendite der gesetzlichen Rentenversicherung, Deutsche Rentenversicherung Bund, No. 107, 1/2009, Berlin.

DIE LINKE (2011), Basic Programme of the political party Die Linke (»The Left«), agreed at the Party Conference in Erfurt, 21.–23 October 2011.

DIW (Markus M. Grabka) (2004), Einkommen, Sparen und intrafamiliale Transfers von älteren Menschen, DIW Wochenbericht No. 6/2004, Berlin.

Diether Döring (1998), Leitvorstellungen der Politik der sozialen Sicherung unter be-sonderer Berücksichtigung der Geschich-te der Rentenversicherung, in: Siegfried Blasche and Diether Döring (ed.), Sozial-politik und Gerechtigkeit, Frankfurt am Main/New York, pp. 214–257.

Dieter Dowe and Kurt Klotzbach (ed.) (2004), Programmatische Dokumente der deutschen Sozialdemokratie. Mit den aktuellen Pro-grammentwürfen im Anhang, 4., revised and updated, Verlag J. H. W. Dietz Nachf., Bonn.

Ronald Dworkin (1981), What is Equality? Part 2: Equality of Resources, in: Philosophy and Public Affairs, vol. 10, no. 4 (Autumn), pp. 283–345.

Serge Embacher (2009), Demokratie! Nein danke? Demokratieverdruss in Deutschland, Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.), Bonn.

216

Erhard Eppler (2009), Der Politik aufs Maul geschaut, Verlag J. H. W. Dietz Nachf., Bonn.

Gøsta Esping-Andersen (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Princeton.

Gøsta Esping-Andersen (1998), Social Foundations of Postindustrial Economies, Oxford.

Gøsta Esping-Andersen (2002), Why We Need a New Welfare State, Oxford.

Eurostat, Statistical Database of the Euro-pean Commission, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/statistics/search_database.

Eurydice (2011), National system overview on education systems in Europe, Finnland November 2011, http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/

eurybase/national_summary_sheets/047_FI_EN.pdf (accessed 5 November 2012).

Christine Färber, Ulrike Spangenberg and Barbara Stiegler (2008), Umsteuern: gute Gründe für ein Ende des Ehegattensplittings, Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.), Bonn 2009.

FDP (2012), Verantwortung für die Freiheit. Karlsruher Freiheitsthesen der FDP für eine offene Bürgergesellschaft. (Karlsruhe The-ses) adopted at the FDP party conference in Karlsruhe, 22 April 2012.

Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.) (2006), Gene-rationengerechtigkeit, thematic module of

the OnlineAkademie of the FES, www.fes-online-akademie.de.

Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.) (2009a), The-menportal Frauen-Männer-Gender, www.fes.de/gender.

Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.) (2009b), Alter, Arbeit, Armut? Altersarmut von Frauen verhindern!, Berlin.

Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.) (2009c), Zu-kunft des Gesundheitssystems. Solidarisch finanzierte Versorgungssysteme für eine alternde Gesellschaft, Bonn.

Sigmar Gabriel (2008), Links neu denken. Politik für die Mehrheit, Munich.

Steffen Ganghof (2004), Wer regiert in der Steuerpolitik? Einkommensteuerreform zwischen internationalem Wettbewerb und nationalen Verteilungskonflikten, Frankfurt am Main.

Philipp Genschel (2003), Globalisierung als Problem, als Lösung und als Staffage, in: Gunther Hellmann, Klaus Dieter Wolf and Michael Zürn (eds), Die neuen internatio-nalen Beziehungen – Forschungsstand und Perspektiven in Deutschland, Baden-Baden, pp. 429–464.

Stefan Gosepath (2004), Gleiche Gerechtig-keit, Frankfurt am Main.

Stefan Greß (2009), Mit gleichen Rahmen-bedingungen zu einem fairen Wettbewerb im Gesundheitssystem: zur Notwendigkeit einer einheitlichen Wettbewerbsordnung

217

auf dem deutschen Krankenversicherungs-markt, WISO direkt, Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.), Bonn.

Stefan Greß and Jürgen Wasem (2008), Auswirkungen des Gesundheitsfonds und Optionen zur Weiterentwicklung, Policy Paper für die Hans-Böckler-Stiftung, Fulda/Essen.

Stefan Greß, Maral Manouguian and Jürgen Wasem (2006), Krankenversicherungsreform in den Niederlanden: Vorbild für einen Kompromiss zwischen Bürgerversicherung und Pauschalprämie in Deutschland?, study commissioned by the Hans-Böckler-Stiftung, Düsseldorf.

Gerd Grözinger (2007), Hochsteuerland Deutschland? Langlebiger Mythos, prob-lematische Folgen, in: Intervention 4 (1), pp. 28–39.

Kornelia Hagen und Axel Kleinlein (2011), Zehn Jahre Riester-Rente: Kein Grund zum Feiern, DIW Wochenbericht Nr. 47/2011, Berlin.

Hamburg Programme (2007), Basic pro-gramme of the Social Democratic Party of Germany (SPD), adopted at the Hamburg party conference of the SPD, 28 October 2009.

Health Consumer Powerhouse (2012), Euro Health Consumer Index, 2012 Report, http://www.healthpowerhouse.com/files/Report- EHCI-2012.pdf (accessed 5 November 2012).

Christoph Heine, Heiko Quast and Heike Spangenberg (2008), Studiengebühren aus der Sicht von Studienberechtigten. Finan-zierung und Auswirkungen auf Studien-pläne und -strategien, HIS: Forum Hoch-schule 15/2008, Hannover.

Martin Höpner, Alexander Petring, Daniel Seikel, Benjamin Werner (2011), Liberali-sierungspolitik. Eine Bestandsaufnahme des Rückbaus wirtschafts- und sozialpoli-tischer Interventionen in entwickelten In-dustrieländern, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie 63 (1), pp. 1–32.

Stephen Holmes and Cass R. Sunstein (1999), The Cost of Rights. Why Liberty Depends on Taxes, New York.

Stefan Homburg (2000), Allgemeine Steuer-lehre, Munich.

Ellen M. Immergut, Karen M. Anderson and Isabelle Schulze (ed.) (2007), The Handbook of West European Pension Politics, Oxford.

Joachim Jaudas, Hans Gerhard Mendius, Petra Schütt, Manfred Deiß and Judit Mik-los (2004), Handwerknicht mehr Ausbilder der Nation? Übergangsproblemevon der handwerklichen Ausbildung ins Beschäfti-gungssystem, Munich.

Franz-Xaver Kaufmann (2003), Sozialpoli-tisches Denken, Frankfurt am Main.

Wolfgang Kersting (2000), Politische Philo-sophie des Sozialstaats, Weilerswist.

218

Wolfgang Kersting (2001), Suffizienz, Er-möglichung, Kompensation. Ziele der Verteilungsgerechtigkeit, in: Peter Koller (ed.), Gerechtigkeit im politischen Diskurs, Vienna, pp. 89–122.

Martina Klein and Klaus Schubert (2006), Das Politiklexikon, 4., updated, Verlag J. H. W. Dietz Nachf., Bonn.

KMK (2011), Allgemeinbildende Schulen in Ganztagsform in den Ländern in der Bundes-republik Deutschland, Statistik 2005 bis 2009, Sekretariat der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Bundesrepublik, Berlin.

Sascha Kneip (2003), Die sozialphilosophi-schen Grundlagen des demokratischen Wohlfahrtsstaats, in: Welttrends 39, pp. 11–29.

Klaus Koch, Antje Miksch, Christoph Schür-mann, Stefanie Joos, Peter T. Sawicki (2011), The German Health Care System in inter-national comparison: the primary care physicians‘ perspective, in: Deutsches Ärzteblatt International 108 (15), S. 255–61).

Hagen Kühn and Sebastian Klinke (2006), Perspektiveneiner solidarischen Kranken-versicherung, in: Jürgen Kocka (ed.), Zu-kunftsfähigkeit Deutschlands. Sozialwissen-schaftliche Essays, WZB-Jahrbuch 2006, Berlin, pp. 179–202.

Reader 1: Foundations of Social Democra-cy, Tobias Gombert et al. (eds) (2008), Social Democracy Readers, Vol. 1, Fried-rich-Ebert-Stiftung, Bonn.

Reader 2: Economics and Social Democra-cy, Simon Vaut et al. (eds) (2009), Social Democracy Readers, Vol. 2, Friedrich- Ebert-Stiftung, Bonn.

Stephan Lessenich (ed.) (2003), Wohlfahrts-staatliche Grundbegriffe, Frankfurt am Main/New York.

Stephan Lessenich (2009), Das Grundein-kommen in der gesellschaftspolitischen Debatte, Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.), Bonn.

Burkart Lutz (1989), Der kurze Traum immer-währender Prosperität. Eine Neuinterpre-tation der industriellkapitalistischen Ent-wicklung im Europa des 20. Jahrhunderts, Frankfurt am Main/New York.

Gerhard Mackenroth (1952), Die Reform der Sozialpolitik durch einen deutschen Sozialplan, in: Schriften des Vereins für Socialpolitik NF, Vol. 4, Berlin, pp. 39–48.

Thomas Meyer [Siegen] (1992), Moderni-sierung der Privatheit: Differenzierungs- und Individualisierungsprozesse des Famillien-zusammenlebens, Opladen.

Thomas Meyer [Siegen] (2006), Private Lebensformen im Wandel, in: Rainer Geiß-ler (ed.), Die Sozialstruktur Deutschlands. Zur gesellschaftlichen Entwicklung mit einer Bilanz zur Vereinigung, Wiesbaden, pp. 331–357.

Thomas Meyer [Dortmund] (2005), Theorie der Sozialen Demokratie, 1st edition, Wies-baden.

219

Thomas Meyer [Dortmund] (2006), Praxis der Sozialen Demokratie, 1st edition, Wies-baden.

Thomas Meyer [Dortmund] (2009), Soziale Demokratie: eine Einführung, Wiesbaden.

Thomas Meyer [Dortmund] und Nicole Breyer (coauthor) (2005), Die Zukunft der Sozialen Demokratie, Bonn.

David Miller (2008), Soziale Gerechtigkeit, Frankfurt am Main/New York.

Liam Murphy and Thomas Nagel (2002), The Myth of Ownership: Taxes and Justice, Oxford.

National Health Service (2009): About the NHS, http://www.nhs.uk/nhsengland/ab outnhs/pages/About.aspx (accessed 5 November 2012).

Herbert Obinger and Peter Starke (2007), Sozialpolitische Entwicklungstrends in OECD-Ländern 1980–2001: Konvergenz, Divergenz und Persistenz, in: Politische Vierteljahresschrift (Sonderheft 38), pp. 470–495.

OECD (2010a), Average effective age of retirement versus the offi cial age, 2004–2009, www.oecd.org/dataoecd/3/2/39371902.xls (accessed 5 November 2012).

OECD (2010b), PISA 2009 Results: What Students Know and Can Do, Volume I, http://dx.doi.org/10.1787/9789264091450-en.

OECD (2011a), Revenue Statistics 1965–2010, Paris.

OECD (2011b), Divided We Stand. Why Inequality Keeps Rising, Paris.

OECD (2011c), Pension at a Glance. Pub-lic Policies across OECD Countries, Paris.

OECD (2011d), Education at a Glance 2011: OECDIndicators, Paris.

OECD (2011e), Family Database, PF 3.2: Enrolment in childcare and pre-schools, http://www.oecd.org/dataoecd/ 46/13/ 3786 4698.pdf, (accessed 5 November 2012).

OECD (2011–12), Factbook. Economic, Environmentaland Social Statistics, Paris.

OECD (2012), OECD-Gesundheitsdaten 2012, Deutschland im Vergleich, http://www.oecd.org/germany/BriefingNoteDEUTSCH LAND2012inGerman.pdf (accessed 5 November 2012).

Robert Paquet and Wolfgang Schroeder (2009), Im Haifischbecken. Die Zukunft des »experimentellen Regierens«: das Beispiel der Gesundheitsreform 2007, in: Berliner Republik 2/2009, pp. 56–63.

Alexander Petring and Christian Henkes (2007), Die Zukunftsfähigkeit des deutschen Sozialstaats, in: Jürgen Kocka (ed.), Die Zukunftsfähigkeit Deutschlands, WZB-Jahr-buch 2006, Berlin, pp. 47–70.

Matthias Platzeck (2007), Das Leitbild des Vorsorgenden Sozialstaats, in: Kurt Beck

220

and Hubertus Heil (ed.), Soziale Demo-kratie im 21. Jahrhundert, Lesebuch zur Programmdebatte der SPD, Berlin, pp. 228–232.

Ulrich K. Preuß (1990), Verfassungstheore-tische Überlegungen zur normativen Be-gründung des Wohlfahrtsstaates, in: Christoph Sachße and H. Tristram Engelhardt (eds), Sicherheit und Freiheit. Zur Ethik des Wohlfahrtsstaates, Frankfurt am Main, pp. 106–132.

Gerhard Ritter (1991), Der Sozialstaat, Munich.

Thomas Rixen (2008), The Political Econo-my of International Tax Governance, Basing-stoke.

Thomas Rixen and Susanne Uhl (2011), Unternehmensbesteuerung europäisch harmonisieren! Was zur Eindämmung des Steuerwettbewerbs in der EU nötigist, Gut-achten für die Friedrich-Ebert-Stiftung, Bonn.

Robert Koch-Institut (ed.) (2005), Gesund-heit im Alter, Gesundheitsberichterstattung des Bundes, Heft 10, Berlin.

Dani Rodrik (1998), Why Do More Open Economies Have Bigger Governments?, in: Journal of Political Economy 106, pp. 997–1032.

Thomas M. Scanlon (2005), Political Equa-lity/Politische Gleichheit, Essen.

Willemijn Schäfer u. a. (2010), Health systems in Transition. The Netherlands. http://www.

nivel.nl/sites/default/fi les/bestanden/HIT-rapport-Netherland.pdf (accessed 5 November 2012).

Fritz W. Scharpf (1999), Regieren in Europa: Effektiv und demokratisch?, Frankfurt am Main.

Fritz W. Scharpf (2000), The Viability of Advanced Welfare States in the Internatio-nal Economy, in: Journal of European Pu-blic Policy 7, pp. 190–228.

Günther Schmid (2008), Von der Arbeits-losen- zur Beschäftigungsversicherung. Wege zu einer neuen Balance von indivi-dueller Verantwortung und Solidarität durch eine lebenslauforientierte Arbeitsmarkt-politik, Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.), Bonn.

Markus Schneider, Uwe Hofmann, Aynur Köse, Peter Biene and Thomas Krauss (2007), Indikatoren der OMK im Gesund-heitswesen und der Langzeitpflege. Gut-achten für das Bundesministerium für Gesundheit, Kempten.

Erika Schulz and Anke Hannemann (2007), Bevölkerungsentwicklung in Deutschland bis 2050: Nur leichter Rückgang der Ein-wohnerzahl?, DIW Wochenbericht No. 47/2007, Berlin.

Joel Slemrod and Jon Bakija (2004), Taxing Ourselves. A Citizen‘s Guide to the Great Debate over Tax Reform, Cambridge.

Adam Smith (1776), The Wealth of Nations, Edinburgh.

221

Heike Solga (2008), Wie das deutsche Schulsystem Bildungsungleichheiten ver-ursacht, WZBrief Bildung 01, http://www.wzb.eu/publikation/pdf/WZbriefBildung 200801_solga.pdf (accessed 5 November 2012).

Rudolf Speth (2004), Die politischen Stra-tegien der Initiative Neue Soziale Markt-wirtschaft, study commissioned by the Hans-Böckler-Stiftung, Düsseldorf.

Statistisches Bundesamt (2009), Private Schulen Schuljahr 2007/2008, Fachserie 11, Reihe 1.1, 2007/2008, Wiesbaden.

Statistisches Bundesamt (2010a), Allein-erziehende in Deutschland. Ergebnisse des Mikrozensus 2009, Wiesbaden.

Statistisches Bundesamt (2010b), Presse-mitteilung Nr. 102 vom 15.03.2010, Wies-baden.

Statistisches Bundesamt (2011a), Presse-mitteilung Nr. 378 vom 12.10.2011, Wies-baden.

Statistisches Bundesamt (2011b), Presse-mitteilung Nr. 433 vom 23.11.2011, Wies-baden.

Statistisches Bundesamt (2012a), Erwerbs-tätige im Inland nach Sektoren, https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/Indika toren/LangeReihen/Arbeitsmarkt/lrerw013.html (accessed 5 November 2012).

Statistisches Bundesamt (2012b), Gene-sis-Online-Datenbank, https://www-gene sis.destatis.de/genesis/online

Statistisches Bundesamt (2012c), Ehe-schließungen und Ehescheidungen in Deutschland, https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/Indikatoren/LangeReihen/Bevoelkerung/lrbev06.html (accessed 5 November 2012).

Statistisches Bundesamt (2012d), Volks-wirtschaftliche Gesamtrechnungen, Inlands-produktsberechnung, Lange Reihen, Wiesbaden.

Franz-Josef Stegmann and Peter Langhorst (2005), Geschichte der sozialen Ideen im deutschen Katholizismus, in: Helga Grebing (ed.), Geschichte der sozialen

Ideen in Deutschland. Sozialismus – Ka-tholische Soziallehre–Protestantische Sozialethik. Ein Handbuch, 2nd edition, Wiesbaden, pp. 599–862.

Joseph Stiglitz (2006), Die Chancen der Globalisierung, München.

Harald Stöger (2011), Rentensysteme und Altersarmut im internationalen Vergleich, Friedrich-Ebert-Stiftung, Internationale Politikanalyse, Berlin.

Duane Swank (2002), Global Capital, Poli-tical Institutions, and Policy Change in Developed Welfare States, Cambridge.

Wolfgang Thierse (2005), Zur Begrüßung: Gleichheit und soziale Gerechtigkeit, in:

222

Thomas M. Scanlon (ed.), Politische Gleich-heit, Essen, pp. 11–16.

U.S. Department of Education (Ed.) (2005), Education in the United States. A Brief Overview, http://www2.ed.gov/about/offices/list/ous/international/edus/overview.doc (accessed 5 November 2012).

Björn Wagner (2009), Das Grundeinkommen in der deutschen Debatte. Leitbilder, Moti-ve und Interessen, Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.), Bonn.

Uwe Wagschal (2001), Deutschlands Steuerstaat und die vier Welten der Be-steuerung, in: Manfred G. Schmidt (ed.), Wohlfahrtsstaatliche Politik. Institutionen,

politischer Prozess und Leistungsprofil, Opladen. pp. 124-160.

Anke Walendzik (2009), Finanzierungsalter-nativen im Gesundheitswesen. Kurzgut-achten, Friedrich-Ebert-Stiftung (ed.), Bonn.

Michael Walzer (2006), Sphären der Ge-rechtigkeit. Ein Plädoyer für Pluralität und Gleichheit (German translation of Spheres of Justice), Frankfurt am Main/New York.

Oliver Wendell Holmes Jr (1927), Compañia General de Tabacos de Filipinas v. Collec-tor of Internal Revenue, 275 U.S. 87, 100 (1927), (Holmes, J., dissenting), opinion published 21 November 1927.

WHO (2006), Gesundheit im Schlaglicht, Deutschland 2004, Copenhagen.

223

หนงสอแนะนำา

ผทสนใจประเดนรฐสวสดการกบสงคมประชาธปไตยสามารถศกษางานเขยนแนะนำาตอไปนทนอกเหนอไปจากหนงสอเลมน

หนงสอวาดวยสงคมประชาธปไตย

โทเบยส กอมแบรท และคณะหนงสอชดสงคมประชาธปไตย เลมท 1 ความคดพนฐานวาดวยสงคมประชาธปไตย. 2012. แผนกความรวมมอระหวางประเทศ (ISBN: 978-3-

86498-080-0)

อะไรสามารถบงบอกและตองเปนลกษณะเฉพาะของการเมองแบบสงคมประชาธปไตยในศตวรรษท 21 อะไรคอคณคาสำาคญของสงคมประชาธปไตย อะไรคอเปาหมายของสงคมประชาธปไตย และจะสามารถนำามนมาปรบใชไดอยางไร ความคดพนฐานวาดวยสงคมประชาธปไตยกลาวถงคำาถามเหลานในเชงทฤษฎ เชงปฏบต และเปรยบเทยบประเทศและตนแบบทางสงคมตางๆ หนงสอเลมนไมไดใหคำาตอบทเรยบงายและเปนขอสรป ทวาเปนเขมทศและกำาหนดทศทางททำาใหผคนพบคำาตอบของตนเองและถามคำาถามใหมๆ

Vaut, Simon et al.:

Reader 2: Economics and Social Democracy. 2011. แผนกความรวมมอระหวางประเทศ (ISBN: 978-3-86498-080-0)

นโยบายเศรษฐกจแบบสงคมประชาธปไตยสมยใหมทอยบนพนฐานของคณคาจะประสบผลสำาเรจไดอยางไร นโยบายเศรษฐกจทมพนฐานอยบนอสรภาพ ความยตธรรม และความเปนหนงเดยวกนเรยกรองทฤษฎใดบาง อะไรคอหลกการสำาคญของมน และทเหนออนใดคอจะนำาทฤษฎเหลานไปใชในเชงปฏบตอยางไร หนงสอเศรษฐกจกบสงคมประชาธปไตยพจารณาคำาถามเหลาน บทบาทสำาคญคอทฤษฎของจอหน เมนารด เคนส นกเศรษฐศาสตร

224

ชาวองกฤษ ในยคสมยทเศรษฐกจปนปวนทหลายคนยงคงปรบตวไปตามสถานการณ การแนใจในแนวทางนโยบาย (ทางเศรษฐกจ) ของตนเองยงเปนเรองสำาคญ

ความคดพนฐาน

Meyer, Thomas:

Theory of Social Democracy. 2007 [original German edition: 2005]. Polity Press.

สองอำานาจกำาลงขบเคยวแยงชงกนเพอมอทธพลชนำาโลกซงเชอมโยงสมพนธกนในปจจบน นนคอ ประชาธปไตยเสรและสงคมประชาธปไตย โธมส ไมเยอรอธบายอยางละเอยดเกยวกบพนฐานทางทฤษฎของสงคมประชาธปไตยซงใหความสำาคญกบสทธทางสงคมและเศรษฐกจเทยบเทาสทธพนฐานทางการเมองของพลเมอง

Meyer, Thomas:

Praxis der Sozialen Demokratie. 2005. VS Verlag für Sozialwissen-

schaften. (ISBN: 978-3-531-15179-3)

ภายใตกรอบทฤษฎสงคมประชาธปไตยของโธมส ไมเยอร หนงสอเลมนนำาเสนองานวจยเชงคณภาพโดยผเชยวชาญแนวหนาไดเลอกประเทศตางๆ เปนกรณศกษา อนไดแก สวเดน ญปน เยอรมน องกฤษ เนเธอรแลนด และสหรฐอเมรกา งานเขยนชนนยงมดรรชนชวดระดบสงคมประชาธปไตยใหมอกดวย

Meyer, Thomas (with Nicole Breyer):

Die Zukunft der Sozialen Demokratie. 2005.

Politische Akademie der Friedrich-Ebert-Stiftung. (ISBN: 3-89892-315-0)

หนงสอเลมนสรปรวบยอดงาน The Theory of Social Democracy และ Praxis der Sozialen Demokratie

225

สงคมประชาธปไตยในเยอรมน

Albers, Detlev / Nahles, Andrea:

Linke Programmbausteine. Denkanstöße zum Hamburger Programm der SPD. 2007. vorwärts Verlag. (ISBN: 978-3866020207)

หนงสอเลมนประกอบไปดวยบทความทเขยนโดยสมาชกของคณะกรรมา­ธการแผนการแหงพรรค SPD และสมาชกพรรคในมลรฐตางๆ ผเชยวชาญทางนโยบายทแตกตางหลากหลายดาน เชน ตลาดแรงงาน ประเดนทางสงคม พลงงาน กจการยโรป และความสมพนธระหวางประเทศ นคองานเขยนทนำาเสนอบทวเคราะหทนาสนใจหลายประเดน และถอไดวามคณปการตอการถกเถยงวาดวยแนวทางพรรคซงประกาศใชอยางเปนทางการในนามแผนการฮมบรก

Platzeck, Matthias, Peer Steinbrück and Frank-Walter Steinmeier (eds):

Auf der Höhe der Zeit. Soziale Demokratie und Fortschritt im 21. Jahrhundert. 2007. vorwärts Verlag. (ISBN: 978-3-86602-629-2)

วลล บรนดท (Willy Brandt) คอผทยำาเตอนวาพรรคตองปรบตวให ‘ทนยคสมย’ อยเสมอจงจะสามารถสรางคณประโยชนตอสงคม บรรณาธการของหนงสอเลมนมงทบทวนขอถกเถยงวาดวยวธการทพรรค SPD แปรคณคาหลกเรองอสรภาพ ความยตธรรม และความเปนอนหนงอนเดยวกนใหเปนความกาวหนาทางการเมองและการพฒนาทางสงคม เปดชองทางโอกาสเพมขน และสรางรฐสวสดการทสามารถปองกนภยความเสยงตางๆ ได งานเขยนชดนเกดขนในระหวางการถกเถยงอภปรายเรองแผนการใหมของพรรค

Beck, Kurt, and Hubertus Heil (eds):

Soziale Demokratie im 21. Jahrhundert. Lesebuch zur Programmde-batte der SPD. 2007. Vorwärts Verlag. (ISBN: 978-3-86602-525-7)

ภายใตกรอบการถกเถยงเรองแผนการของพรรค บรรณาธการและผเขยน

226

ไดรวมกนคลใหเหนถงความทาทายทสำาคญทพรรคตองเผชญในอนาคตวา เราจะรวมกนควบคมและกำาหนดทศทางโลกาภวตนกบใครและอยางไร ยโรปกำาลงมงหนาไปในทศทางใด เราจะทำาใหประชาธปไตยกลบมามความสำาคญไดอยางไร เศรษฐกจของเราจะเตบโตไปพรอมๆ กบการแกไขปญหาทางสงคมและสงแวดลอมไดอยางไร เราจะสรางงานใหมๆ ไดอยางไร และรฐสวสดการทปองกนภยความเสยงจะประสบความสำาเรจในเรองใดบาง อะไรคอแนวโนมการเปลยนแปลงทสำาคญในดานพลงงาน อะไรคอความเปนไปไดของพนธมตรทางการเมองเพอสงคมประชาธปไตยในปจจบน

Gabriel, Sigmar:

Links neu denken. Politik für die Mehrheit. 2008. Piper Verlag. (ISBN: 978-3-492-05212-2)

ซกมาร เกเบรยลนำาเสนอพมพเขยวทางการเมองทคดใหมอกครงวาการเปนฝายซายหมายความวาอยางไรและปลดปลอยมนจากกบดกอนเปนหายนะ นนคอ การถกเจอจางจนเกอบจำาไมไดหรอไมกตกไปอยในตนแบบฝายซายเกาอนลาสมย เกเบรยลมองวาการไดเสยงของคนสวนมากนนอยบนพนฐานของการเมองแบบตวแทน ไมใชบนพนฐานของคณตศาสตรเรองอำานาจและการถกเถยงแบบรวมมอกนอนไมมทสนสด เขาเรยกรองใหกลบไปสการเมองทเปนอะไรบางอยางมากไปกวาเกมอำานาจอนไรทสนสดและการถกเถยงตามแนวทางสวนบคคล

Eppler, Erhard:

Der Politik aufs Maul geschaut. Kleines Wörterbuch zum öffentlichen Sprachgebrauch. 2009. Verlag J. H. W. Dietz Nachf. (ISBN 978-3-

8012-0397-9)

ในการถกเถยงทางการเมอง ภาระตางๆ ตกอยทภาษาทถกทำาใหบดเบยวและมกถกใชในทางทผด เอรฮารด เอปปเลอรเขยนอยางแมนยำาและดวยความเขาใจลกซงอนเฉยบแหลมเกยวกบแนวคดตางๆ ทถกใชในสงเวยน

227

ทางการเมองและสาธารณะเพอยนยนความเหน ทำาใหขอเทจจรงตางๆ ยง เหยง และประนประนอมปรปกษฝายตางๆ ผคนควรระวงตวทนททไดยนคำาเหลาน “แผนรองแกวเบยร” (หมายถงคำากลาวหาเสยงของฟรดรช เมรซ (Friedrich Merz) พรรค CDU วาแบบแสดงรายการภาษควรเรยบงายพอทจะอยบนแผนรองแกวเบยรได) “ชนชนนำา” “ผเชยวชาญ” “ความยตธรรม” “ผมงมนทประสบความสำาเรจ” “มาตรการ” “รษยา” “ความรผดชอบชวด” และ “อดมการณ” ลวนแลวแตเปนคำาทพบไดเปนประจำาในการแสดงสนทรพจนในทชมชน บทสมภาษณ สนทรพจนในรฐสภา หรอบทความระดบแนวหนา แตถอยคำาเหลานปกปดเจตนาหรอมมมองอะไรไวบาง เอรฮารด เอปปเลอร ผเปนอดตรฐมนตร สมาชกรฐสภาพรรค SPD ชาวเยอรมน และคร มประสบการณนานหลายปดานการใชภาษาในทางการเมอง เขาเผยใหเหนบรบทดงเดมของภาษาและพจารณาการใชภาษาในทางทผด

รฐสวสดการ

Merkel, Wolfgang, Christoph Egle, Christian Henkes, Tobias

Ostheim and Alexander Petring:

Die Reformfähigkeit der Sozialdemokratie. Herausforderungen und Bilanz der Regierungspolitik in Westeuropa. 2005. VS Verlag für Sozialwissenschaften. (ISBN: 978-3-531-14750-5)

ปลายทศวรรษ 1990 บรรดาพรรคสงคมประชาธปไตยสวนใหญในยโรปตางมบทบาทสำาคญในรฐบาล พรรคเหลานประสบความสำาเรจมากนอยเพยงใดในการขบเคลอนนโยบายปฏรป พวกเขาดำาเนนแนวทาง ‘ทางเลอกทสาม’ อยางเปนเอกภาพหรอไม หนงสอเลมนวเคราะหและประเมนนโยบายของพรรคสงคมประชาธปไตยในเยอรมน ฝรงเศส องกฤษ เนเธอรแลนด สวเดน และเดนมารคอยางละเอยดถถวน

228

Boll, Friedhelm/Kruke, Anja (ed.):

Der Sozialstaat in der Krise. Deutschland im internationalen Ver-gleich. 2008. Verlag J. H. W. Dietz Nachf. (ISBN 978-3-8012-4185-8)

หนงสอเลมนนำาเสนอความเขาใจพฒนาการทางประวตศาสตรของรฐสวสดการในเยอรมนโดยตดกบฉากหลงคอปญหาในปจจบน หนงสอเลมนพจารณาพนทโดยรวมของรฐสวสดการในการจดการ โดยเปรยบเทยบกบรฐอนๆ ในยโรป และวเคราะหรปแบบตางๆ ในบรเวณเฉพาะ เชน การดแลสขภาพ การศกษา และการประกนเงนบำานาญ รวมถงศกษาคำาถามอนครอบคลม เชน อรรถศาสตรของภาวะวกฤต

Kocka, Jürgen (ed.):

Zukunftsfähigkeit Deutschlands. Sozialwissenschaftliche Essays. WZB-Jahrbuch. 2006. Edition Sigma. (ISBN 978-3-89404-086-4)

หนงสอประจำา ค.ศ. 2006 ของ Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung มงเนนอปสรรคเชงโครงสราง โอกาสในการปฏรป และเหตการณทเปนไปไดของอนาคต บทความตางๆ ในเลมนวาดวยประชากร­ศาสตร ระบบความมนคงทางสงคม ความไมเทาเทยม งาน การอพยพ นโยบายตางประเทศ พฒนาการของประชาธปไตย อตสาหกรรมและนวต-กรรม ฯลฯ รวมถงตวเลอกทางการเงนตางๆ ถงแมเยอรมนจะเปนจด ศนย กลางความสนใจ บทความตางๆ ยงพจารณาสงคมสมยใหมอนๆ ดวย ตวเปรยบเหลานยงทำาใหไดคำาตอบสำาหรบคำาถามวาความยากลำาบากในปจจบนและทคาดการณไดนนเปนอดตทไมอาจเปลยนไดมากแคไหน และพฒนาการทางประวตศาสตรเฉพาะใดมผลตอสถานการณในปจจบน

Butterwegge, Christoph:

Krise und Zukunft des Sozialstaates. 3., erweiterte Aufl. 2006. VS Verlag für Sozialwissenschaften. (ISBN: 978-3-531-44848-0)

คนมกพดถงวกฤตของรฐสวสดการ แตมสงทเรยกวาวกฤตอยจรงหรอวา

229

รฐสวสดการเปนเพยงเหยอหลกของพฒนาการทมสาเหตอยทอน หนงสอเลมนอธบายประเดนเชงขอเทจจรงและขอขดแยงทมการถกเถยงและเปนแหลงทมาหลกของขอมลและขอโตแยงสำาหรบใครกตามทมองหาเหตผลทางสงคมและเศรษฐกจทดคานกบการรอรฐสวสดการ

230

เกยวกบผเขยน

Dr.Marius R. Busemeyer (*1978) ศาสตราจารยดานรฐศาสตร (เนนดานการวเคราะหการเมองและทฤษฎการเมอง) ทมหาวทยาลยคอนสตนซ บวส­เมเยอรศกษารฐศาสตร เศรษฐศาสตร กฎหมายมหาชน และการจดการและการปกครองสาธารณะทมหาวทยาลยฮารเวรดและไฮเดลแบรก ระหวาง ค.ศ. 2006–2010 เขาเปนนกวจยทสถาบนมกซ พลงกเพอการศกษาสงคมทเมองโคโลญ ประเทศเยอรมน

Jochen Dahm (*1981) เปนเจาหนาทโตะทสถาบนการเมองของมลนธฟรดรค เอแบรท เขาศกษารฐศาสตร การสอสาร และกฎหมายมหาชนทมนสเตอรและมาลากา

Eva Flecken (*1983) เปนเจาหนาทโตะดานการเขาถงดจทลทสำานกงานการจดการรวมของเจาหนาทสอในกรงเบอรลน ในระหวางทเรยนปรญญาเอก เธอทำางานให Siegmund Ehrmann สมาชกรฐสภาพรรค SPD วทยานพนธของเธอวาดวยการพพากษทฤษฎสตรนยมบนฐานของทฤษฎการสอสาร

Tobias Gombert (*1975) เปนเจาหนาทโตะดานการศกษาการเมองทองคกรภมภาค/เมองฮนโนเวอรของโลเวอรแซคซอนของพรรค SPD และเปนผฝกสอน ทปรกษา และสอกลาง เขาศกษาวทยาการทางการศกษา ภาษาและวรรณ-กรรมและปรชญาเยอรมน เขาเปนผฝกสอนเพมเตมในการใหคำาปรกษาและการเปนสอกลางอยางเปนระบบ ตงแต ค.ศ. 2003–2007 เขาเปนสมาชกฝายบรหารระดบชาตขององคกรเยาวชนสงคมนยม (Young Socialist) ของพรรค SPD (Juso) ในชวงเวลาดงกลาว เขามสวนรวมในการจดตงโรงเรยนเยาวชนสงคมนยม (Young Socialist’ Academy)

Dr.Christian Krell (*1977) สมาชกของมลนธฟรดรค เอแบรทและเปนผรบผดชอบหลกของวทยาลยเฉพาะทางดานสงคมประชาธปไตย เขาศกษาดาน

231

รฐศาสตร ประวตศาสตร และสงคมวทยาทมหาวทยาลยยอรก เขาจบการศกษาระดบปรญญาเอกสาขารฐศาสตรในป 2007 โดยศกษาวจยนโยบายยโรปเกยวกบพรรค SPD พรรคแรงงาน และ Parti Socialiste

Dipl.-Plo. Knut Lambertin (*1970) เลขานการดานการเมองทสมาพนธสหภาพแรงงานเยอรมน เขาศกษารฐศาสตร ศาสนาเปรยบเทยบ วชาการดานการศกษา และกฎหมายมหาชนทมหาวทยาลยบอนนและมหาวทยาลยฟร กรงเบอรลน

Diana Ognyanova (*1981) ผชวยวจยทการจดการการดแลสขภาพทมหา-วทยาลยเทคนคเบอรลน เธอศกษานโยบายสาธารณะทสถาบนการปกครองเฮอรตทกรงเบอรลน และภาษา เศรษฐกจ และวฒนธรรมศกษาทมหาวทยาลยพาสซอว

Alexander Petring (*1976) นกวจยท Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB) เขาศกษารฐศาสตร เศรษฐศาสตรการเมอง และปรชญาทไฮเดลแบรก ใน ค.ศ. 2009 เขาสำาเรจการศกษาระดบปรญญาเอกทมหาวทยาลยฮมโบลต กรงเบอรลน โดยทำาวทยานพนธหวขอ “ความสามารถในการปฏรปของรฐสวสดการ” เขาจดการสมมนาวาดวยรฐสวสดการโดยเปนผฝกสอนทสถาบนสงคมประชาธปไตย

Dr.Thomas Rixen (*1974) ศาสตราจารยดานรฐศาสตรทมหาวทยาลยออตโต ฟรดรช เมองบมแบรก และเคยเปนนกวจยอาวโสท Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB) เขาศกษารฐศาสตรและเศรษฐศาสตรทเมองบอนน ฮมบรก ปารส และแอนนอารเบอร และสำาเรจการศกษาระดบปรญญาเอกทศนยวจยรวม (Sfb) ในหวขอ “การเปลยนรปของรฐ” จากมหา­วทยาลยยาคอบส เมองเบรเมน ระหวาง ค.ศ. 2006–2007 เขาเปนทปรกษาดานวทยาศาสตรของสมาชกรฐสภา งานวจยของเขามงเนนดานเศรษฐกจการเมองระหวางประเทศและเปรยบเทยบ