การปกครองทองถิ่นไทย : พัฒนาการและการปฏิรูป

รองศาสตราจารย ดร.โกวิทย พวงงามคณะสังคมสงเคราะหศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร

การปกครองทองถิ่นไทย ยุคเริ่มปฏิรูป2534 - 2539

พรรคการเมือง เสนอนโยบายกระจายอํานาจเสนอนโยบายเลือกตั้งผูวาราชการจังหวัด

ผู ห ญิ ง / สต รี มี โอกาส เปนป ลัดอํ า เภอ นาย อํา เภอ ผูวาราชการจังหวัด

กระแสประชาสังคม กลุมพลังทางสังคมมีกฎหมาย พ.ร.บ. สภาตําบลและ อบต. ป 2537

การปกครองทองถิ่นไทยยุคการกระจายอํานาจตามรัฐธรรมนูญ ป 2540

A : การแกไขกฎหมายใหสอดคลองกับรัฐธรรมนูญ

1. ออก พ.ร.บ. เปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเปนเทศบาล พ.ศ. 2542

2. แกไข พ.ร.บ. สภาตําบลและองคการบริหารสวนตําบล พ.ศ. 2537 (ฉบับที่ 3)

โดยเฉพาะโครงสรางสมาชิกสภา อบต. ใหมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด

3. แกไข พ.ร.บ. องคการบริหารสวนจังหวัด พ.ศ. 25404. แกไข พ.ร.บ. เทศบาล พ.ศ. 24965. ออก พ.ร.บ. ระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา 2542 ใหมีนายกเมืองพัทยา

มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน

การปกครองทองถิ่นไทยยุคการกระจายอํานาจตามรัฐธรรมนูญ ป 2540

B: กฎหมายตามรัฐธรรมนูญ1. พ.ร.บ. กําหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครอง

สวนทองถิ่น พ.ศ. 25422. พ.ร.บ. ระเบียบบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น พ.ศ. 25423. พ.ร.บ.วาดวยการเขาชื่อเสนอขอบัญญัติทองถิ่น พ.ศ. 25424. พ.ร.บ.วาดวยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาทองถิน่และ

ผูบริหารทองถิน่ พ.ศ. 25425. พ.ร.บ. การเลือกตั้งสมาชิกสภาทองถิ่นและผูบริหารทองถิ่น พ.ศ. 2545

ทิศทางองคกรปกครองสวนทองถิ่นตามรัฐธรรมนญูแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 25501. หลกัความเปนอิสระแกทองถิ่น

องคกรปกครองสวนทองถิ่นวาเปนหนวยงานหลักในการจัดทําบริการ

สาธารณะโดยรัฐมีหนาที่สงเสริมการดําเนินการใหมีความอิสระ 2. การกํากับดูแลทองถิ่น

องคกรปกครองสวนทองถิ่นตองกําหนดมาตรฐานกลาง 3. มีการกําหนดการสงเสริมและชวยเหลือให อปท. มีความเขมแข็งในการ

บริหารงาน

ทิศทางองคกรปกครองสวนทองถิ่นตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550

4. โครงสรางองคกรปกครองสวนทองถิ่น - การจัดตั้งองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบพิเศษมีโครงสรางการบริหารที่แตกตางไปจากองคกร ปกครองสวนทองถิ่นแบบปกติ

5. ไดกําหนดการเขาชื่อถอดถอนสมาชิกสภาทองถิ่นและผูบรหิารทองถิ่น 6. ประชาชนในทองถิ่นมีสิทธิมสีวนรวมในการบรหิารกิจการขององคกรปกครองสวนทองถิ่น

โดยประชาชนสามารถมีสวนรวมในการบริหาร การแสดงความคิดเห็น การออกเสียงประชามต ิและการตรวจสอบผลการปฏิบตัิงาน

7. การบรหิารงานบุคคลขององคกรปกครองสวนทองถิ่น พนักงานสวนทองถิ่นเปนขาราชการสวนทองถิ่น

การบริหารราชการแผนดินการบริหารราชการแผนดิน

การบริหารราชการสวนกลางการบริหารราชการสวนกลาง

สํานักนายก กระทรวง กรม

บริหารราชการสวนภูมิภาคบริหารราชการสวนภูมิภาค บริหารราชการสวนทองถิ่นบริหารราชการสวนทองถิ่น

จังหวัด

สวนราชการประจําจังหวดัจังหวัด

สวนราชการประจําจังหวดั

อําเภอ

สวนราชการประจําอําเภออําเภอ

สวนราชการประจําอําเภอ

อบจ.อบจ.

เทศบาลเทศบาล

อบต.อบต.

กทม.กทม.

เมือง

พัทยาเมือง

พัทยา

ภารกิจรัฐ ภารกิจทองถิ่น

ความสัมพันธระหวางภารกิจความสัมพันธระหวางภารกิจ

ภารกิจรัฐภารกิจรัฐ ภารกิจทองถิ่นภารกิจทองถิ่น

รักษาความสงบเรียบรอยปองกันประเทศการตางประเทศการอํานวยความยุติธรรมการอุตสาหกรรมการไฟฟา การประปา การขนสงการศึกษาการสาธารณสุขศิลปวัฒนธรรม

กําจัดขยะมูลฝอยรักษาความสะอาดใหมีน้ําสะอาดหรือการประปาการตลาดโรงฆาสัตวใหมีและบํารุงทางบก ทางน้ําดูแลรักษาที่สาธารณะ

การกระจายอํานาจสูทองถิ่น

ตามรัฐธรรมนูญ2540การกระจายอํานาจสูทองถิ่น

ตามรัฐธรรมนูญ2540

• โครงสรางองคกรปกครองสวนทองถิ่น (ม. 285)

• การเพิ่มอํานาจทองถิ่น (ภารกิจอํานาจหนาที่ (ม. 284)

• การจัดความสัมพันธระหวางรัฐกบัทองถิ่น (ม. 284)

• การมีสวนรวมของประชาชนในองคกรปกครอง

สวนทองถิ่น (ม. 286, ม. 287)

• การจัดใหมีคณะกรรมการบริหารบคุคลสวนทองถิ่น

(ม. 288)

องคกรปกครองสวนทองถิ่นองคกรปกครองสวนทองถิ่น

สภา ทองถิ่นสภา ทองถิ่น ผูบริหารทองถิ่นผูบริหารทองถิ่น

มาจากการเลือกตั้งมาจากการเลือกตั้งมาจากการเลือกตั้งของ

ประชาชนโดยตรงมาจากการเลือกตั้งของ

ประชาชนโดยตรง

ส. อบจ.

ส. อบต.

ส. เทศบาล

นายก อบจ.

นายก อบต.

นายกเทศมนตรี

พนักงานและขาราชการสวนทองถิ่นพนักงานและขาราชการสวนทองถิ่น

การกระจายอํานาจสูองคกรปกครองสวนทองถิ่นการกระจายอํานาจสูองคกรปกครองสวนทองถิ่น

คณะกรรมการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น

หนวยราชการ ทองถิ่น ผูทรงคุณวุฒิ12 คน 12 คน 12 คน

คณะกรรมการกระจายอํานาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถิ่น

หนวยราชการ ทองถิ่น ผูทรงคุณวุฒิ12 คน 12 คน 12 คน

การจัดทําแผนการกระจายอํานาจสูองคกรปกครองสวนทองถิ่น

การจัดทําแผนการกระจายอํานาจสูองคกรปกครองสวนทองถิ่น

กําหนดอํานาจหนาที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ

กําหนดอํานาจหนาที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ

การจัดสรรสัดสวนภาษี อากร ระหวางรัฐองคกรปกครองสวนทองถิ่น

การจัดสรรสัดสวนภาษี อากร ระหวางรัฐองคกรปกครองสวนทองถิ่น

คณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่นคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลสวนทองถิ่น

คณะกรรมการกลาง

ขาราชการองคการ

บริหารสวนจังหวัด

คณะกรรมการกลาง

ขาราชการองคการ

บริหารสวนจังหวัด

คณะกรรมการ

ขาราชการองคการ

บริหารสวนจังหวัด

คณะกรรมการ

ขาราชการองคการ

บริหารสวนจังหวัด

คณะกรรมการกลาง

พนักงานเทศบาลคณะกรรมการกลาง

พนักงานเทศบาล

คณะกรรมการกลาง

พนักงานสวนตําบลคณะกรรมการกลาง

พนักงานสวนตําบล

คณะกรรมการ

พนักงานเทศบาลคณะกรรมการ

พนักงานเทศบาล

คณะกรรมการ

พนักงานสวนตําบลคณะกรรมการ

พนักงานสวนตําบล

คณะกรรมการ

พนักงานเมืองพัทยาคณะกรรมการ

พนักงานเมืองพัทยา

คณะกรรมการ

ขาราชการ กทม.คณะกรรมการ

ขาราชการ กทม.

ภารกิจของรัฐ1. การปองกันประเทศ

2. การรกัษาความสงบเรียบรอย

3. การตางประเทศ

4. การอาํนวยความยุติธรรม

5. การพัฒนาเศรษฐกิจโดยรวม

6. การเงินการคลัง

7. การพัฒนา อุตสาหกรรม

รูปแบบองคกรปกครองสวนทองถิ่นรูปแบบองคกรปกครองสวนทองถิ่น

ประเภท จํานวน

หนวยการปกครองสวนทองถิ่น

รูปแบบทัว่ไป

• องคการบรหิารสวนจังหวัด

• เทศบาล

- เทศบาลนคร

- เทศบาลเมือง

- เทศบาลตําบล

• องคการบรกิารสวนตาํบล

75

1,182

23

126

1,033

6,594

รูปแบบพิเศษ

• กรุงเทพมหานคร

• เมือง พัทยา

1

1

รวมองคกรปกครองสวนทองถิ่นทั้งหมด 7,853

มิติใหมการกระจายอํานาจ

ความเปนอิสระ/

การกําหนด

นโยบาย/

การบริหารจัดการ/

บริการสาธารณะ

การเพิม่อํานาจ

หนาทีอ่งคกร

ปกครองสวน

ทองถิ่น

ปรับบทบาท

สวนราชการ

การเงิน

งบประมาณ

ทองถิ่น

รายได

ทองถิ่น

ประสิทธภิาพ

ในการบริหาร

ทองถิ่น

การมสีวนรวม

ยุทธศาสตรการบริหาร อปท.

เพิ่มประสิทธภิาพ

องคกร อปท.

การจดัหารายได

และแสวงหา

ทุน/ทรัพยากร

ภายใน-ภายนอก

ความรวมมือ

จัดบริการ

การประสานงาน

ทาํงานงานแบบ

สหการประสิทธภิาพ

การเงิน การคลัง

ภาษี

กิจการพาณิชย

พัฒนาบุคลากร

สมาชิกสภา

ผูบริหารทองถิ่น

ภายใน อปท. ภายนอก อปท.ปจจัยความสําเร็จการบริหาร

ผูบริหารและสมาชิก

บุคลากร

ทุน/ทรัพยากร

รายได

การมสีวนรวม

ขอมูลขาวสาร

ศูนยทางวิชาการ

การประสานความรวมมือ

เครือขาย

องคกรปกครองสวนทองถิ่น 2 ชั้น (Two Tier)

ระดับบน

Upper Tier

1. รับผิดชอบภารกิจภาพรวม ครอบคลุมทั้งจังหวัด

2. ภารกิจที่ระดับลางทําไมได

3. ประสานและสนับสนุนระดับลางใหเกิดการบูรณาการ

ระดับลาง

Lower Tier

1. ภารกิจเฉพาะพื้นที่ในเขตของตนเอง

2. จัดทําภารกิจตามกฎหมายกําหนด

3. รองขอสนับสนุนจากระดับบน

ระดับบนUpper Tier

อบจ.

ระดับลางLower Tier

เทศบาลตาง ๆ

ในจังหวัด

อบต. ตาง ๆ

ในจังหวัด

โครงสรางองคกรปกครองสวนทองถิ่นโครงสรางองคกรปกครองสวนทองถิ่น

โครงสรางการปกครองทองถิ่นแบบชั้นเดียว

One Tier

โครงสรางการปกครองทองถิ่นแบบหลายชั้น

Two TierThree Tier

ระบบชั้น

3

2

โครงสรางระบบบรหิารราชการแผนดิน

การบริหาร

สวนกลาง

Centralization

การบริหาร

สวนภูมิภาค

Decontralization

การบริหาร

สวนทองถิ่น

Decentralization

การบริหารราชการ

สวนกลาง

การบริหาร

ราชการ

สวนทองถิ่น

• พื้นที่บริการสาธารณะ (มีเขตปกครองชัดเจน)

• ประชากรที่เหมาะสมในการใหบริการ

• งบประมาณรายไดของตนเองอยางเพียงพอ

• มีอํานาจหนาที่เหมาะสมตอการใหบริการ

• ฐานะองคกรเปนนิติบคุคล (โดยกฎหมาย)

• โครงสรางรูปแบบการปกครองทองถิ่น

• การจัดความสัมพันธระหวางรัฐ (สวนกลาง) กับองคกร

ทองถิ่น

องคกรปกครองสวนทองถิ่น

ระบบรวมศูนยอํานาจ

การขยายตัวของระบบราชการ

การพึ่งพิงรัฐ

ความสนใจของรัฐบาล

ทิศทาง นโยบายรัฐ

ความรูความเขาใจของพลเมืองใน การปกครองทองถิ่น

ปญหาอปุสรรคปญหาอปุสรรค

ในการปกครองทองถิ่นในการปกครองทองถิ่น

องคกร

อปท.

สิ่งแวดลอม

นโยบาย สวนราชการ

การมีสวนรวม ประชาชน

รัฐ รัฐบาล

กลุม องคกร

สถาบัน

ชุมชน

สถาบัน

ชุมชน

อปทอปท.. กบับริบทสิ่งแวดลอมภายนอกกบับริบทสิ่งแวดลอมภายนอก

สิ่งแวดลอม

ภายนอก

และ

โลกาภิวัฒน

ผูปกครอง ผูถูกปกครอง

ผูมีอํานาจ ผูไมมีอํานาจ

ผูกําหนดชะตากรรม ผูรอรับชะตากรรม

พลเมือง (Citizen) VS ประชาชน(People)

• มองสถานะต่ํา – สูง

• ผูดอย – ผูนอย

• คอยรบัความชวยเหลือ

• ยอมรับใช

• แสวงหาอุปถัมภ

• มีศกัดิ์ศรี

• ฐานะเทาเทยีม

• ไมยอมใหครอบงํา

• ไมใชไพร

• มีสวนรวม

• รูจักสิทธิหนาที่

ประชาชน

People

พลเมือง

CitizenshipVS

โสเตรติส-เพลโต-อรสิโตเติล-มาเคลเวลลี

1.ใหความสนใจเรื่องของการใชอํานาจ การรวมอํานาจ และการ

รักษาอํานาจมากกวาการกระจายอํานาจ

2.การกระจายอํานาจไปสูประชาชนที่ไมมีความรู ไมมีคณุธรรม

จนทําใหเกดิผลเสียมากกวาผลดี

พระราชดํารัสในพระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัว

ขาพเจาเห็นวาสิทธิเลือกตั้งของประชาชนควรที่จะ

เ ริ่มตนที่การปกครองทองถิ่น ในรูปแบบของเทศบาล

ขาพเจาเชื่อวาประชาชนควรจะมีสิทธิมีเสียงในกิจการของ

ทองถิ่น เรากําลังพยายามใหการศึกษาเรื่องนี้แกเขา ขาพเจา

เห็นวาเปนการผิดพลาดถาเราจะมีการปกครองระบบรัฐสภา

กอนที่ประชาชนจะมีโอกาสเรียนรู และมีประสบการณอยาง

ดีเกี่ยวกับการใชสิทธิเลือกตั้งในกิจการปกครองทองถิ่น

องคกรใด สังคมใด มีความรัก

การเรียนรูจะเจริญเติบโต และเจริญงอกงาม

(Hambarto)

สวัสดี