COLOMBlA Proyccto Protecci6n de Tierras y Patrimonio de Ia Poblacion Desplazadn Fase III

P11S630; TF094596 Misi6n de Supervisi6n

5-7 de noviembrc dcl2013

Ayuda Memoria

I. Una misi6n del Banco Mundial 1 a! Proyecto Protecci6n de Tierras y Patrimonio de Ia Pot laci6n Desplazada se realiz6 del S al 7 de noviembre de 2013 en Ia ciudad de Bogota. La misi6n ·s Jstuvo jomadas de trabajo con diferentes imegrantes de Ia Unidad Administrativa Especial de Gest on de Restituci6n de Tierras Dcspojadas (UAEGRTD) en Bogota donde recibi6 informacion de los avanc:es del proyecto a Ia fecha. y ·se discutieron algunos reto:s identificados en Ia implementaci6n de dif(:rentes componentes. Adicionalmente se realizaron reunioncs con Ia UAEGRTD y otras instituciones enf.Jcadas con los temas de salvaguardas ambiental y social. La misi6n agradece a las autoridades del Gobierno de Colombia por el apoyo y atenciones recibidas durante Ia misi6n. Este informc prcsenta las prin•:ipales concJusiones y acuerdos resultantes de Ia misi6n y sera divulgado publicamente.

2. Los objetivos de Ia misi6n inciuveron; (i) revisar las actividades plancadas e impleme11tadas; (ii) revisar Ia implementaci6n del plan de pueblos indigenas; (iii) revisar el monitoreo y. el sist~ ma de reportc de evaluaci6n, y (iv) revisar el cumplimiento con las salvaguardas ''habitat naturales·· ("·.04) y ·•forestal'' (4.36).

Ejecucion financicra:

Monto Autorizado Mont({Oese~bolsado::·· % Deseinbol~do : · : . ..-. $al~o:Oi.SpQnible .. .. . · .. ·· . . .. . • ' •'

US$ 5,000,000 US$ 5,000,000 100% US$ 0

US$ I ,000.000 (AF) US$0 0% US$ I ,000,000

3. Clasificaci6n del proyecto La misi6n valora los avances rcalizados a Ia techa por !a UAE•:iRTD, pero tambien observa qtle no hay avances significativos en Ia implementaci6n del Proyecto. La misi6n reconoce los esfuerzos de Ia UAEGRTD pero quiere insistir en que es necesario finalizar todos los terminos de referencia para las actividades del proyecto y comenzar los procesos de adquisiciones antes del final del ai'io. En este momenta, Ia clasificacion del proyecto es no satistacloria.

LOGROS Y RESULTADOS PRINCfl>ALES A LA PECHA

4. Los avances de Ia restituci6n. En lo referente a Ia restituci6n de tierras., el Banco recon ~ce los avances logrados porIa URT donde al 30 de septiembre de 2013 se han ingresado al sistema de registro 45,061 solicitudes individuales y se tiene un total 120 zonas activas micro-focalizadas que cubren .m area reclamada de 482,272 has. La siguiente tabla presenta las principales cifras en el proceso de restitu :ion: ·

1 La misi6n estuvo integradn por Victoria Stanley (Gerente de Proyccto), Victor Endo (Espccialista de Tierra> y Registro), Santiago Torres (Espccialista en Adquisiciones), Martin Lenihan (Especialista Social), Gabriela E:tcalada (Especialista Ambiental), Juan Jose Valencia (Especialista Tecnologia lnfom1Mica) y Diana Rodrigucz-Pare:les (Profesional Junior).

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Aspecto de lu Solicitud 2012

Numero de solicitudes de ingreso al registro 31,330 Numero de solicitudes en zonas microfocalizadas 5,735 N\1mero de solicitudes con demanda interpuesta 1,174 Numero de solicitudes con sentencia a Ia demanda interpuesta 41

•actuahzado al I! de octubre de 2013

2013 (:l 30 septiembre)

16,206 4,217 1,472

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AcuJ

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5. La UAEGRTD. ha abierto un total de 21 oficin:as de las cuales 17 se encuentriln en los municipios de mayor despojo y 4 son oficinas satelitales ub1cada en municipios con alto dcspojo. Actua1r·.ente Ia UAEGRTD cucnta con un total de 39 jueccs y 15 magistrados especializados en conceptos, rutas y metodo!ogias para Ia restituci6n de tierras y han capacitado 6,446 victimas y sus organizaciones en sesiones a nivel nacional. Un total de 1,91 1 reclamantes ha sido represenUldo judiciahnente por Ia UAEGRTD.

6. Otros Avances Tambien, se ha avanzado en los temas de comunicaciones, gesti< :1 de Ia informaci6n, y gestion de Ia segwidad. En el ultimo semestre del af'io, se logr6 disei'lar las estra1 ~:gias de comunicaci6n· interna y externa del proyecto. La estrategia intcma esta por lanzru'Se. en los pr6ximos dias y Ia estrategia externa esta siendo implementada satisfactoriamente. La estrategia extema ha logrado rcalizar material pedag6gico para las victimas con informaci6n sobre el proceso de restituci6n. ;..;! como anunc ios publicitarios semanales en radio y telev!si6n a nivel nacional y local. Se han u:alizado capacitaciones para los medios de comunicaci6n sobre los procedimientos y avances de las activi : ades de restituci6n de con el fin de que los mensajes instituciona!es sean difundidos de forma clara a todo c1 pais. En respuesta a Ia continua necesidad de mejorar el sistema de informacion y comrnicaci6n interinstitucional como elemento indispensable para agilizar el proceso de restituci6n, Ia UAEC RTD ha mejorado y diseftado nuevas herramientas. De esta forma, se desarrollo Ia terceru version del mjdulo de registro que captura informacion proveniente de Ia Ley de Victimas, Ley de Justicia y Paz. y ca;os de Ia Corte Constilucional, entre otros. En este segundo semestre del ano. se Ianzo el modulo de "tramitc administrative" que ayuda a priorizar casos de acuerdo a Ia priotizaci6n fijada por Ia ley. El pr6Kimo a.fio se espera el desarrollo de un m6clulo enfocado en los procesos de grupos etnicos.

7. Con cl fin de tramitar solicitudes rclacionadas con Ia seguridad de las victimas y los en ,pleados, Ia UAEGRTD tiene un una Coordinaci6n de gesti6n en prevcnci6n, proteccion y seguridad, de ;tinado a apoyar a las diferentes dependencias de Ia Unidad del nivel territorial y central, en Ia aplicaci.11n de los protocolos de seguridad durante las labores de terrene- que realiza Ia Unidad, con ef fin de mini:nizar Ins riesgos y facilitar la adopci6n de las medidas que correspondan al respecto. Asi mismo gestion:. con las autoridades competentt:s denuncias de amenazas por parte de las victimas; a! 3 l de octubre de 20 I 3, Ia UAEGRTD ha recibido 582 casos de amenaza a 11eclamantes reportados directamente en las oficinas, que fueron trasladadas a Ia Unidad Nacional de Proteccion· UNP. De este total, Ia UNP ha implementado las siguientes medidas; 274 casos tiene medida de protecci6n, 186 fueron clasificados con un gradu bajo de amenaza, 81 estan en estudio y 4 1 son casos donde los reclan1antes desistieron de seguir con el proceso. Adicionalmente, 155 denuncias de amenazas fueron remitidas a Ia UAEGRTD provenientes de otras instituciones que las recibieron. Actualment~ se estan creando protocolos de seguridad para l 'deres de restituci6n, en respuesta a las constantes amenazas que reciben. Las areas con mayor n(mero de solicitudes y con limitaciones. presentan problemas especialmente con: presencia de minas antipersona, amenazas a reclamantes y presencia de grupos ilegales y delincuenciales. En especial l. 1s minas antipersona son un problema pues son muy frecuentcs por lo que se cre6 et batall6n de d1:sminado encargado especificamente en localizar y destruir minas antipersona.

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RETOS IDENTrFICADOS

8. Coordinaci6n del Proyecto. En este memento ninguno de los terminos de referencia (TdR) acordados tiene Ia no objeci6n del Banco, con excepci6n de los TdR del especialista de adquisi ::iones. Adicionahnente, el Banco considera que se hace necesaria Ia contrataci6n de ttn coordinador del p10yecto enfocado unicamente en Ia implementaci6n del mismo I 00% del tiempo. El Banco acord6 ~~on el Director de Ia UAEGRTD dicha contrataci6n y sena16 Ia importancia de Ia pronta diligencia ·ie estc proceso para agilizar Ia implementaci6n de las actividades. La UAEGRTD ha heche efectiva Ia contrataci6n de 'un profesional con amplia experiencia en adquisiciones lo que garantiza Ia oportuna ejecuci6n del plan de adquisiciones del Proyecto. Si bien Ia UAEGRTD ha enviado para revis'6n del Banco 6 de los 11 terminos de referenda, se acord6 que Ia UAEGRTD deberia completar el envic de los TdRs de los diferentcs procesos a mas tardar el 25 de noviembre con excepci6n de las sig.1ientes contralaciones que se debel1in entregar antes deJ 10 de diciembrc; Plan Estralegico y Sistemas de lnfonnaci6n. Adicionalmeme, Ia UAEGRTD acordo actuali7..ar el plan de adquisiciones en SEPA a mas tardar el 31 de noviembre.

9. Salvaguardas Ambientales. El equipo de medic ambiente de Ia Misi6n . se reunto ·:on Ia UAEGRTD, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Unidad Administrativa Especial de l'arques Nacionales Naturales e lnstimto Colombiano de Desarrollo Rural-lNCODER {referirse a anexo 2) con el objetivo de en tender Ia problematica alrededor del ambito ambiental que entran bajo com peter cia del proyecto. En tenninos generales, se verific6 que las actividades que hacen parte del Proyecto no generan impactos ambicntales en forma dirccta. Sin embargo, existe un par de temas relevantes en ·nateria ambiental los que se rccomienda sean considerndos, en lo posible, dentro del marco del Proyecto, de to contrario pueden afectar el objetivo buscado del mismo. Estos temas son una mejor coordinaci6n y comunicaci6n inter-institucional que permita hacer mas eficientes los tramites de restituci6n y cousiderar llll sistema de monitoreo que ayude a dar scguimiem.o a al uso que se da a Ia tierra post tinrlacion.

10. La Unidad de Restituci6n mencion6 que existe un numero importante de solicitudes de in;:reso al registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente, de victimas del desplazamiento fo•:zado o abandono de tieJTas. en las que sc identifica un traslape con areas· de reglamentaci6n especial ambiental. En este sentido, varias de estas solicitudes se encuentran ubicadas dentro de las zonas establecida; porIa Ley 2da de 1959 en las que se ha identificado que solo una pequena proporci6n de las soliciudes sc encuentra dentro de aquellas areas que pueden ser objeto de sustracci6n de contormidad al c bjeto y ambito de aplicaci6n de fa Resoluci6n 629 de 2012, mediante Ia cual el Ministerio de Amtiente y Desarrollo Sostenible facult6 a Ia Unidad de Restituci6n de Tierras para elevar solicitudes de sus1racci6n con fines de restituci6n juridica y material unicamente en areas que sean categorizadas como de explotaci6n distinta a Ia forestal. Para las demas solicitudes que no cstan ubicadas en estas areas, las solicitudes de sustracci6n solo pueden ser elevndas por el INCODER de conformidad a Ia resoluc i6n 293 de 1998, lo cual implica mas requisites para su radicaci6n y un tiempo mayor en el tnimite ante el Ministerio de Ambiente, que es quien decide de fonda sabre Ia sustraccion solicitada, tambien qLe noes Ia URT quicn directamente esta facultada para realizar estas gestiones. Adicionalmente, conside1 ando Ia existencia y declaratoria de categorias del Sistema Nacional de Areas Protegidas ~SINAP al int :rior de zonas de reserva forestal de Ia Ley 2" de !959, se· presenta un conf1icto rrente a los roles y com~!tencias de las autoridades ambientales en elias, dado que Ia aniculaci6n con las Corporaciones Aut~inomas

Regionales (CARS) constituyen un reto aun para Ia Unidad, lo cual afecta los procesos de Ia UAEG RTD y que se requiere informacion oficial y agil de Ia entidad competente en el area protegida parE que se pueda, en primer Iugar verHicar si las reclamaciones recacn sobre algun area protegida.

II . La Unidad cxpres6 que para atender este tipo de solicitudes se hace una revision de ::aracter tecnico y juridico para analizar si precede Ia acci6n de restituci6n par~ las victimas que sean titulares de Ia accion de conformidad con el articulo 75 de Ia Ley 1448 de 2011, en Ia medida que cuenten con 110 titulo

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de propiedad o una vinculaci6n previa a !a dcclaraci6n del area prategida o aunque no sea asi el ilrea sea susceptible de sustracci6n de acuerdo con Ia reglamentaci6n especial en Ia que se ubique e predio rcclnmado. En este sentido, para los casos de tras lapes con areas establecidas por Ia Ley 2• er que no aplique Ia resoluci6n 629 de 2012 o que nose !ogre concluir el proceso de definicion de sustra<::;6n de tien·as, se corre, por un lado el riesgo de que csas solicitudes no prosperen en el ingreso al re~ .: stro de tierras y par ende nose logren alcanzar los objetivos deseados ala UAEGRTD. yen segundo Iugar, se carre el riesgo que las tierras sean de todas farmas utilizadas de forma ilegal. o sea. sin Ia definicion de los usas permisibles y no permisibles, y por ende tampoco se logre el abjetivo de consen aci6n y protecci6n que busca Ia reglamentaci6n de Areas protegidas en primer Iugar.

12. Bajo esta perspectiva, Ia Misi6n recomienda que bajo ei liderazgo de Ia UAEGRTD, se bt:3que un mecanisrno que contribuya a facilitar el d:alogo entre las distintas instituciones involucradas en el ;:Jroceso de rcstituci(m de tierras (UAEGRTD, Ministerio de Agricultura Ministerio del Ambiente. INCODER. CARs, entre otras) para que entre todas logren identificar y entendcr las barreras que exist'm en el proceso de sustracci6n de ticrras y sus impacto en los objetivos del Proyecto y de cada u11a de Ia instituciones involucradas, los roles que pueden jugar en eliminar estas ban·eras (e.g. aclarar los Jrocesos y procedimientos para una adecuada sustracci6n de tien-as, simplificar pasos pat-a evitar duplic tci6n de esfucrzos, etc.).

13. Se observ6 debilidad t:n materia de manito reo de Ia aplicaci6n de los lineamientos de uso de tierra post titulacion en areas sustraidas. Lo anterior se deberla a fa lta de definici6n de normas, regu aciones. procesos, y disponibilidad de rccursos ncccsarios destinados a asegurar un adecuado monitoreo c e tierras post titulaci6n en areas sustraidas, ademAs de Ia falta de definicion y superposici6n de roles interinstitucianales. Es por ello que se recomienda que dentro del marco del proyecto. Ia UA EGRTD explore junto con el Ministcrio del Ambiente, los mecanismos factibles de ser utilizados para <.1 menos fortalecer por media de un mejor monitoreo. Ia implt:mentacion de los planes de manejo de tierras restiiuidas por el proyecto areas sustraidas. Una altemativa a explorar que se recomienda es Ia o;>ci6n de realizar convenios de co-manejo con poblaciones restituidas en area protegidas. para empod•:rar a Ia poblaci6n y tom.e un rol ejemplar en cl monitoreo de estas tierras.

14. Desarrollo d.e Sistemas lnfo1maci6n y Comunicac!6n. El Proyecto incluye activida :les para desarrollar los sistemas de informacion y comunicaci6n de Ia UAEGRTD. Por esto, es necesario tener tl~rminos de referencia (TdR) muy especificos y claros. La misi6n se reuni6 con el personaJ ,,:levante para discutir estos TdRs. En general, se espera que con las reuniones de acompru1amiento sostcr idas con el personal de Tecnol6gico de Jnfonnaci6n y Ccmunicaci6n (TICs}, Control lntemo y PlanEaci6n se obtengan mcjoras en Ia redacci6n de los terminos de referencia para las consultorias de:

• Tecn61ogo para complcmentos del Modulo de Planeaci6n • Mejora de gobiemo de TICs por medio del control intemo • Desarrollo del Sistema de lntegrado de Gesti6n - SIG.

lS. La UAEGRTD debera remitir en los proximos dfas las mejoras por medio de Ia 5(!crctarfa General de la Unidad al BM para Ia nueva revisi6n de los dos primeros TDRs. En el caso del 1 DR para SIG, planeaci6n dcbera trabajar en conjunto con TICs para dctinir el alcance funcional ':ompleto requeridu, el encaje del SIG dentro de Ia arquitectura de sistemas gobernados por TICs y dcfinici jn de las labores requeridas al consultor(a) o firma que se contratarii para su e1aboraci6n. Es importa(lte •Jue tanto el Modulo de Planenci6n, como cl SlG sean aJineados o las politicas y entorno de desarrollo y c peraci6n definido por TICs, de lo contrario, los sistemas referidos estani.n en contraposici6n de lo prctendi :.o con Ia consultoria para mejora de gobierno de TICs de Control Jntemo.

16. SalvaguanJes Sociales. Para este proyecto, Ia Politica Operacional del Banco sabre Pueblos l'ndigenas sc apl ica, y Ia Direcci6n de Asuntas Etnicos ha preparado un Plan de Salvaguardas que describe

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el sistema de ruta etnica para Ia restituci6n de tie1Tas colectivas de Pueblos Indigenas y Afro~ Colombianos. Durante es!'l misi6n, e! especialista en desarrollo social se reuni6 con el grup<~ de Ia Direcci6n de Asumos Etnicos de UAEGRTD, un representante del PCN (Una red ptra los afroco!ombianos) y CODHES para discutir esta tema. Tambien el equipo del Banco tuvo Ia opor.1.l11idad de visitar Ia oficina de atencion al publico de Ia UAEGRTD en Bogota. Durante Ia reunion con el grupo de asuntos etnicos de Ia Unidad, se discuti6 Ia situaci6n del proceso de caracterizaci6n de tierras colectivas identificadas para restituci6n con Ia mesa de consulta, asi como el proceso de socializaci6n. En Ia actualidad, hay 21 procesos de caracterizaci6n en curso, que abarcan 27 tenitorios colectivos ind fgenas y afi·o. El proceso incluye la recolecci6n de datos sociales, culturales, econ6micos y geogr<ificos, '' partir de Fuentes secundarias y de campo. Equipos multidisciplillarios son los responsab!es de este proCI!SO que normal mente se completa demro de 2 meses. En general, el sistema de Ia ruta etnica ( s muy impresionanle. y esta con forme a Ia politica de salvaguardia del Banco Mundial sobre pueblos inc !genas. Se acord6 que el grupo etnico compartiria el powerpoint con los datos hasta a Ia fecha, y Ia meto:!ologfa de caracterizaci6n. En el futuro, sera uti! compartir ideas sobre el tipo de datos recogidos en el ;istema informatica de Ia restiluci6n colectiva y sobre Ia posibilidad de incluir los datos socioecon6micos en este sistema.

17. Una de las recomendaciones pertinentes a Ia cuesti6n mas amplia de Ia restituci6n de tiemts, es Ia necesidad de prestar atenci6n a las medidas adicionales de asistencia para el reasentamiento de las personas en las ticrras sustraidas de las areas protegidas para que puedan adaptarse a las posibles restricciones. Este tema es importante porque los principios de politica operacional del Bane) sobre reasentamiento se aplican, especificamente en los casos de restricciones de actividades productivas en zonas protegidas.

18. Sistematizaci6n de P1·ocesos Operatives. En mtstones anteriores se habia advertido que el cscalamiento de las operaciones de Ia Unidad implicaba grandes retos para el mantenimiento de Ia .;;alidad de los resultados. La necesidad de contrataci6n de nuevo personal que cubra las necesidades operntivas en un numero cada vez mayor de provincias, Ia diversidad de Ia Unidad de dar respuesta a condiciones operativas peculiares que se presentan en las nuevas jurisdicciones, y Ia presion por producir resultados, podria afectar Ia calidad del trabnjo, sobre todo teniendo en cuenta que Ia riqueza del conocimiento adquirido en las primeras experiencias se encuentra concentrada en cabeza de un ntimero relati1 ·amente reducido de profesionales. En respuesta a esta preocupaci6n. Ja Unidad ha iniciado el desan )Jio del Sistema lntegrado de Gesti6n - SIG a traves del cual se busca detinir y uniformizar los proceditnientos, incluyendo Ia descripci6n detallada de sus pasos. Ia defi nici6n de responsabi!idades y Ia prov si6n de formatos eodificados que den un marco para las acciones de los funcionarios. Durante Ia misi6n ~.e pudo verificar cl avance: i) se cuhnin6 con Ia consolidaci6n de infonnaci6n y diagnostico del Proces :~; ii) se avanz6 con Ia definicion de los Documentos preliminares del proceso (avance del 73%); y iii) ~e inici6 con el Rcdisef\o y aj uste de procesos e instrumentos. La meta es culminar el proyecto durante e primer trirnestrc de 2014. La misi6n verific6 Ia implementaci6n de un sitio web en el que los trabajadoH!.S de Ia Unidad pueden acccdcr a Ia informacion producida hasta el momemo )' colaborar con el proceso. 3e pudo apreciar tambien los csfuerzos sistematicos de auto-evaluaci6n del desempe1io instilucional a tmves de los in formes "Evaluemonos" que recogen las quejas de los trabajadores y las sistcmatiza con el p·op6sito de tomar acciones correctivas.

19. Sabre el proceso de sistematizaci6n conv;ene recomendar que Ia Alta Direccion de Ia Unidad mantenga el apoyo que ha venido dando a estos esfuerzos y que establezca medidas para asegurar los procesos y documentaci6n que se aprucben sean efcctivamente nplicados durante Ia rase de implementaci6n. Una rccomendaci6n asociada es impulsar una iniciativa de Gesti6n de Conocilniento e Tnfonnac.i6n, a traves de Ia cual los operadores de Ia Unidad puedan contar con instrumentos de facil acceso al conocimiento creado en otras jurisdicdones. Por ejemplo, creando un buscador o indice de

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temas complejos que defina problemas tipicos, las formas correctus de resolverlos y refe1-e·tcias a J'esoluciones que ejemplifiquen estos casos.

20. Consolidaci6n de los principios de justicia transiciona!. En entrevista con el Coordinadnr de Ia Gestion para el Registro y Procesos Judiciales, se verific6 que Ia Direcci6n Jurldica de Restitu ::i6n ha seguido realizando jomadas de trabajo COil magistrados para discutir cuestiones relativamentc nu ::vas de los procesos, como temas ambientales, catastraies, o Ia aplicaci6n de los principios del nnfoque diferencial (para Ia especial protecci6n de mujeres. uncianos o menores). La conclusi6n del coordinador es que existe un balance positive en el acomodo del concepto. de justicia transicional, a pesar de ~ue aun algunos jueces siguen exigiendo pruebas adiciona!es que a veces es dificil de cumplir dentro de lp; plazas establecidos por Ia ley. Por otro lado, In Unidad ha mantenido el esfuer1.o de coordinacion con instituciones claves vinculadas al proceso de restilllci6n, como Ia Superintendencia de Notariado y Registro o el JGAC, con quienes ha producido instrucciones conjuntas que proporcionan linea -nientos para resolver de manera homogenea problemas especfticos.

21. Una recomendnci6n que convier.e fonnular es Ia importancia de mejorar los proc ~sos de inducci6n de profesionales en derecho. que permita reducir Ia curva de aprendizaje de los nuevos profesionales contratados. La novedad de los conceptos y legislaci6n sabre justicia transicional resulta en s:]ue no exis1an en el mercado profesionales calificados en esta~ materias, por lo que el pro:eso de formaci6n de conocimientos se pmduce sobre Ia marcha. La creacion de cursos de iilducci6n sistematicamente elaborados para complementar el entrenamicnto "on the job", incluyendo videos instructivos, acceso a Indices de legislaci6n y otros instrumentos de apoyo, facilitaria el proceso.

23. Revision de los TdRs sobre el Observ:atorio de Ia Politica de Restituci6n. Se sostuvo una reunion de trabajo para revisar los TdR y se acord6 la necesidad de modificar t!l ohjt:tivo y alcanc•:s de Ia consultoria para reflejar mejor lo que espera Ia UAEGRTD; una re-orientaci6n de las actividades especificas. y Ia agrupaci6n de los productos entregables de manera que se mantenga el control sobre el proceso y sc pueda reorientar Ia investigaci6n mientras esta en marcha.

24. Monitoreo y Evaluaci6n. La misi6n discuti6 Ia matriz de indicadores con el departamento de planeaci6n de Ia UAEGRTD y acord6 el plan/programa para los informes trimestrales. Tambien S! acord6 que los informes trimestrales incluyan una secci6ti1 escrita con informacion sabre el progreso general del Proyecto.

~\ ~ Dr. Jcs(ls Ricardo Sabogal Ur

Director General

\j 11~.:---:--::---=/\-Victoria Stanley

Unidad Administrariva Especial de stion de Restituci6n de Tierras Despojadas

Gerente de Proyecto Banco Mundial

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Anexo 1: Cronograma de Acciones

Acucrdo Responsa biJidad Fccha Enviar al Banco los TdRs de UAEGRTD 6 de diciembre 20 13 cultura organizacional, consultor juridico y observ.atorio Enviar al Banco los TdRs de UAEGRTD I 0 de diciembre 2013 Sistemas de informaci6n y Plan estrategico Completar el PAC en SEPA UAEGRTD 31 de noviembre 2013 Clarificar los costos operatives UAEGRTD /OI M 1 5 de diciembre 20 13 de 2012 Enviar Ia solicitud de re- UAEGRTD /OIM 15 de enero de 2014 categorizaci6n de gastos al Banco

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ANEXO 2: Procesos de restitucion de tierras en areas protegidas

Con corte al 30 de septiembre de 2013, del total de solicitudes de ingreso al registro de tierras despojadas y abandonadas forzosamente recibidas por Ia Unidad de Restitucion de Tierras, 3,583 corresponden a reclamos de predios que se ubican en areas de reglamentacion especial ambiental (establecidas porIa Ley 23 de 1959 y otras normas que definen las categorias de manejo del SINAP). Las solicitudes siguen diferentes rutas en el proceso de restitucion, dependiendo de Ia categoria de conservacion del :irea donde este ubicado el predio solicitado y de Ia calidad juridica de Ia victima reclamante, en el marco eel articulo 7 5 de Ia Ley 1448 de 2011. Bajo el contexto de Ia restitucion de tierras, los procesos de restitt.cion estan determinados, en una primera instancia por Ia siguiente division:

I . Zonas Forestales Protectoras y Bosques de interes general establecidas mediante Ia Ley 2 de 1959 que tienen restricciones de uso dictadas por e l Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS). En estas zonas, Ia autoridad ambiental se encuentra realizando un proceso de zonificaci6n y ordenamiento con el fin de categorizar las limitaciones de uso at interior de las mismas. Es conveniente destacar que estos estudios se encuentran terminados para 5 de las 7 zonas de reserva, forestal, en consecuencia, para 2 zonas de reserva (reserva forestal de Ia Sierra Sar ta Marta y reserva forestal de Ia Amazonia) aun uno se cuenta con estudios culminados que permitar. a Ia URT aproximar acciones, lo cual afecta los procesos y las rutas para las solicitudes que se ubiquen en este tipo de areas.

Igualmente se menciona, que a Ia fecha de esta visita, el MADS no ha adoptado Ia zonificacion de las 5 zonas que ya tienen estudios, mediante acto administrativo que perm ita dar utilizacion cetera de las categorizaciones y de los lineamientos de manejo de las reservas ForestaJes. El proceso er el MADS esta en Ia fase de socializaci6n.

En este entorno y de acuerdo a Ia definicion de Ia propuesta de ordenamiento y lineamiento5 generales, las zonas de reserva forestal establecidas en Ia Ley 2a de 1959 son clasificadas dt : Ia siguiente forma:

-Categoria A: Areas destinadas a proteccion y provision de servicios ecosistemicos: definidas para Ia conservacion, restauraci6n, recuperacion y rehabilitacion de coberturas boscosa ;. -Catcgoria B: Producci6n forestal y servicios ecosistemicos: en Ia que se preven pueden realizarse actividades de ordenamiento forestal y aprovechamiento de bienes maderables y no ma:lerables. -Categoria C: Areas que permiten explotaci6n diferente a Ia forestal. Estas areas que <. Ia fecha y despues de conocidos los resultados de zonificacion y ordenamiento que realizo el W DS cubren menos del 5% de las areas declaradas por Ley 2 y son las (micas en las que con Ia ncrmatividad vigente Ia Unidad de Restitucion de Tierras puede adelantar tramites de sustraccion, c :m fines de restituci6n juridica y material.

Como se ha dicho, en estas areas Ia Unidad de Restitucion de Ticrras realiza un anal isis ju ·idico en e l que de acuerdo a Ia calidad juridica del solicitante y a Ia ubicacion de Ia solicitud en las ateas de Ley 23 de 1959, sc decide Ia inclusion o exclusion at registro.

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2. Areas protegidas bajo el Sistema Nacional de Areas Protegidas (SINAP). Dentro dt! las areas protegidas del SJNAP se encucntran:

a. Areas del Sistema Nacional de Parques Nacionales Naturales: En este caso, igual que en I.ts areas de Ley 23 de 1959, Ia Unidad realiza un analisis tecnico y jurfdico de Ia solicitud. En Ia que s! revisa: Ia fecha de declaraci6n y delimitaci6n del area, Ia ubicaci6n de Ia solicitud y Ia calidad j .lridica del solicitante. Estos criterios lc permiten a Ia Un idad decidir sobre Ia inclusion en el registro d! tierras.

Considcrando Ia normativa constitucional y legal que cobija a los Parques Nacionales Naturales, como imprescriptibles, inembargables e inalienables, asi como Ia ambiental y agraria en l.ts que esta proscrita Ia adjudicaci6n y sustracci6n, por su jerarquia de conscrvaci6n, Ia restituci6n de t .erras en el marco de lo cstablecido en Ia ley 1448 de 2011 y de sus decretos reglamentarios, prl)cede para propietarios y poseedores con ciertas consideraciones a partir del anal isis del caso particula ·.

En re.laci6n con los ocupantes del Parque por regia general estos no son sujetos de rest tuci6n por estar en baldios inadjudibles, pero hay una excepci6n para el caso de las personas cuyas e:,pectativas de derechos que pretendan acreditarse en el marco de un proceso de restituci6n son aque llas que se remontan a ocupaciones anteriores a! afio 1974, fecha en Ia cual qued6 proscrita Ia adjucicaci6n de baldios en su interior. Pero ademas deben demostrar haber cumplido los requisites estabh:cidos para Ia adjudicaci6n en Ia legislaci6n agraria vigente en ese momento, esto es, en Ia Ley 135 de 1961 y tratarse de Ia misma persona que ejerci6 Ia explotaci6n ademas de los requisites que los acrediten como victimas a! tenor de Ia Ley 1448 de 20 I I. En estos especialisimos casos se consid ::ra que les ampara el derccho a ser inscritos el registro de tierras despojadas y abandonadas para que el juez decida sobre el derecho a Ia restituci6n. Sin embargo, como Ia restituci6n es imposible juridicamente porque los terrenos son inadjudicables (por ser area declarada como Parque Nacional Natural), procede subsid iariamente Ia compensaci6n, a cargo de Ia Unidad de Restituci6n.

Para los dcmas explotadores de tierras al interior de parqucs naturales que no sean p·opietarios, poseedorcs o que no se encuentren en Ia anterior situaci6n, Ia Unidad de Restituci6n de Tierras considera que no pueden predicarse derechos a Ia restituci6n, pues pese a Ia explotaci6n que hayan realizado o realicen en dicha zona y a que sean victimas del conflicto armado por hecho.; acaecidos con posterioridad a 1991, no son titulares de Ia restituci6n de tierras conforme al articulo 7 5 de Ia Ley 1448, dado que Ia tierra que se reclama es inadjrudicable.2

b. Parques Naturales regionales: se tienen las mismas consideraciones que para los Parques Nacionales Naturales, teniendo en cuenta que Ia Corte Constitucional ha determinado que tampoco procede Ia sustracci6n de areas en esta categoria de protecci6n ambiental.

c. Reservas Forestales Protectoras: en estas areas se siguen las rutas establecidas para reservas forestales de Ley Segunda de 1959, teniendo en cuenta que si procede Ia sustracci6n de areas. Si 1 embargo, dado su caracter de protecci6n se requiere articular previamente con Ia autoridad competente: las Corporaci6n aut6noma o Ministerio de Ambiente para definir acciones en cada caso, com iderando si son rcservas del nivel regional o nacional.

2 AI respecto Ia URT viene trabajando en un concepto juridico en el que expone estos argumentos en det 1lle.

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d. Distritos de Manejo lntegrado, Distritos de Conservacion de Suelos, Areas de Recreacion. [Ja Unidad de Restituci6n considera que procede Ia acci6n de restituci6n de tierras para propietarios y poseedores, sin embargo para explotadores sin titulo de propiedad consolidada, se requiere coordinar con las Corporaciones Aut6nomas Regionales de Ia jurisdicci6n que corresponda, con el fin de evaluar los planes de manejo ambiental de cada area traslapada, para revisar proc~dencia de adjudicaciones en las mismas o Ia necesidad de sustracci6n previa para adjudicaci6n.

El siguiente diagrama muestra los procesos de restituci6n de acuerdo a Ia situaci6n del predic solicitado en areas de Ley 23

, y para las demas categorfas de manejo, segun corresponda de acuerdo a lc que se ha anotado.

Casos en Zona de Reserva Forestal Ley 2

1. Propietarios del predio con anterioridad a Ia prohibici6n conten ida en el C6digo de Recursos Naturales, 1974

2. Propietarios de prcdios

adjudicados por INCODER, despues de Ia prohibici6n del C6digo de

Recursos Naturales, 1974, sin proceso de sustracci6n

3. Explotadores de tierras ubicadas en Zonas de Reserva Forestal, sin titulo alguno.

Proccso

Puede ser restituido. Procede el tnimite de l registro, se r.--~ :- encuentra amparado por Ia presunci6n de legalidad del

titulo

Puede ser restituido. Se encuentra amp~ rado por Ia presunci6n de legalidad del titulo, se debe sc licitar al juez

sanear Ia situacion (porno efectuar Ia sustrac:i6n previa)

No hay derecho de restitucion si el area continua categorizadas como ZRF Ley 2. Sin embargo, se haec el

- ~ rcgistro y en los casos en que el predio se ubique sobre areas susceptibles de sustracci6n podrian ser restituidos despues de Ia sustracci6n

De acuerdo a Ia informacion obtenida durante Ia misi6n, se observa que Ia URT ha desar;ollado sus procesos de restituci6n considerando Ia normativa ambiental colombiana, Ia legislaci6n agraria y Ia Ley 1448 de 20 II. De esta forma, no es posible realizar procesos de rcstitucion en are~s bajo Ia administraci6n de Ia oficina de Parque Naturales Nacionales, salvo algunos casos muy exccpcionales que cumplen con los requisitos ya anotados.

El caso de las areas protegidas establecidas en Ia Ley 2 (que cubren un area aproximada a ll mitad del territorio colombiano), es diferentc ya que Ia normativa da Ia posibilidad de sustraer areas· ( stablecidas bajo esta ley, y liberarlas de las restricciones de uso. En este punto Ia resoluci6n 629 de"2012 expedida por el Ministerio del Medio Ambiente establece las condiciones para realizar este procedimil:nto yes Ia instituci6n encargada de decidir otorgar o no Ia sustracci6n. La URT ha establecido procedirr ;entos para cumplir con los requerimientos del proceso de sustracci6n que incluyen estudios ambiental( s, sociales, entre otros, pero aun se esta a Ia espera de poner en marcha Ia resoluci6n y poder analizar su c peratividad en Ia practica.

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Para el caso de reclamos rea lizados en areas regionales sustraibles, manejadas por Corooraciones Aut6nomas Regionales (CARs), se carece de procedimientos, reglamentaciones claros que les permita procesar estas sustracciones sin diticultad yen el marco de Ia restituci6n, por lo que se corre el riesgo de dejar cstos casos desatendidos.

Por otro lado, INCODER es Ia instituci6n encargada de administrar tierras rurales y programas de formalizaci6n de tierras. Esta se enfoca en (i) Ia delimitaci6n de tierras de propiedad del ~ als; (ii) Ia clarificaci6n de Ia situaci6n de las tierras desde el punto de vista de su propiedad; (iii) de C• )ordinar Ia ejecuci6n de los programas de formalizaci6n de tierras; y (iv) de ejecutar procesos de ordenamiento social de Ia propiedad en lo correspondiente a dotaci6n y legalizaci6n de comunidades indigenas.

EIINCODER es una de las instituciones responsable de recibir las solicitudes de reclamo·de tierras (pero no de reclamos de restituci6n de tierras por desplazados) sino solicitudes de acceso a tierras. Asi en el caso de las solicitudes que provienen de poblaci6n campesina activa los procesos de acceso a tierras en sus diversas modalidades. Tam bien tiene a su cargo el tema de clarificaci6n, saneamiento y c mstituci6n de territories colectivos de comunidades etnicas y para estos Ia entidad se encarga de e aborar los estudios de caracterizaci6n socioecon6mico, juridico, de tenencia y funcionalidad ambiental y c;ultural de las de tierras. El estudio determinara los diferentes aspectos relacionados con Ia posesi6n; las condiciones agroecol6gicas del terreno y el uso actual, antecedentes etnohist6ricos, demognificos, delimitaci6n del area, explotaci6n econ6mica de las tierras, disponibilidad de tierras en Ia zona, areas de € xplotacion productiva y de manejo ambiental, entre otros.

De ser el caso que el estudio determine que las areas reclamadas (por grupos grandes de pobladores) caen dentro de areas sustraibles nacionales, el INCODER presenta una solicitud al Ministerio del Ambiente (MA) para procesar Ia sustracci6n del area de tierra. El MADS, con forme a Ia revision y veri ficaci6n de los resu ltados del estudio, tiene Ia facultad de decidir si se otorga Ia sustraccion para lo!. cuales se establecen usos permisibles y no permisibles. De ser el caso de que cae en areas sustraibles reg tonales, los procesos no se rcalizan debido a Ia falta de claridades y de apropiacion de los procesos por parte de las CARs y los reclamos son dejados en espera.

Es importante aclarar que para el caso del procesamiento de restitucion de tierras d! personas desplazadas, el INCODER no lo procesa directamente. Estos casos son unicamente procesLdos por Ia Un idad de Restitucion de Tierras y algunos casos son coordinados con INCODER para obtener informacion de las tierras que han sido sustraidas o que estan en proceso de serlo.

Monitoreo Un tema importante que se resalto durante las reuniones es que no se cuenta con lineamientos. recursos o procedimientos claros de monitoreo y evaluaci6n post titulacion de tierras, sobre todo en lo referente a mon itoreo de usos de suelo permisibles y no permisibles (de acuerdo a los distintos tipc s de areas protegidas). Esto se evidencio durante Ia reunion mantenida con las distintas instituciones y ~e confirmo con el Ministcrio del Ambiente.

Dificultades El tiempo que se toma el Ministerio del Medio Ambiente para fallar sobre Ia peticion de 5ustracci6n toma alrededor de 6 meses. Esto adicional al tiempo requerido para conseguir los c ocumentos requeridos para hacer Ia solicitud. Hace falta coordinaci6n institucional para agilizar los procesos e identificar sin :.rgias que simplifiquen los procesos. Es importante capacitar al personal involucrado en el proceso de restitucion sobre los proc edimientos en los casos de solicitudes sobre areas protegidas

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Debido a Ia complejidad de Ia normativa ambiental colombiana, seria de gran utilid~d n:alizar una revision de Ia normativa que permita tener un panorama mas claro y poder asi desarrollar procesos acordes a Ia legislaci6n y mas simplificados. Se carece de procedimientos y reglamentacioncs clara por parte de las CARs que permitm llevar a cabo sustracci6n y por en de restituci6n de tierras por desplazados en areas protegidas mar c!j ad as por estas. No existen procedimientos establecidos para llevar a cabo el monitoreo por parte del Mir.isterio del Ambiente.

A continuaci6n se presenta un cuadro que detalla las categorias de areas protegidas de Colo:nbia y las opciones de sustracci6n de tierra.

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Area Categoria de Descripcion Administracion Sustraccion Notas Protegida conservacion

Area de extension que permita su autorregu laci6n ecol6gica y cuyos ecosistemas en general no han sido -

alterados sustancialmente por Ia explotaci6n u ocupaci6n humana, y donde las especies

Parque vegetales de animales, Hay tres casos: Nacional complejos

geomorfol6gicos y manifestaciones hist6ricas o culturales

SINAP Sistema de tiene valor cientifico, (520 +57 Parques educative, estetico y

Oficina de No es posible de sistema Nacionales

recreativo nacional y para parques de parques) (57 areas)

su perpetuaci6n se somete a un regimen adecuado de manejo; Area en Ia cual existen condiciones primitivas de

I. Propietarios con titulo antes del flora, fauna y gea; y esta Reserva destinada a Ia establecimiento del AP; se considera natural conservaci6n, compensaci6n investigaci6n y estudio de sus riquezas naturales; Area que, por poseer

2. Demuestra posesi6n antes del Area natura l condiciones especia les de establecimiento del AP; se considera untca flora o gea es escenario compensaci6n (reubicaci6n) n ?.tllr!'l l r !'lrn;

;,

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Area dedicada a preservar 3. Ocupantes despues del

Santuario de especies o comunidades establecimiento del AP; se reconoce

flora vegetates para conservar que se debe reubicar pero no se sabe recursos geneticos de Ia quien va encargarse de estos casos. flora nacional. Importante definir Area dedicada a preservar especies o comunidades

Santuario de de animates silvestres, fauna para conservar recursos

geneticos de Ia fauna nacional; Faja de terreno con carretera que posee bellezas panoram icas

Via parque singulares o valores naturales o culturales, conservada para fi nes de educaci6n y esparcimiento.

Los requisitos para solicitar sustracci6n dependen de cada una de las CARs, no hay unos requisitos y proced imientos homogeneos. Las CAR deberian tener Planes de

Parque Si es posible Ordenamiento Territoriales (POTs) o Natural CAR solicitar planes de manejo ambiental de las

Areas regional sustracci6n AP bajo sujurisdicci6n bajo los protegidas cuales puedan analizar las regionales limitaciones de uso de las

sustracciones, pero muchas veces estos no existen o estan desactualizados.

Reserva r 1\ D frPninn'.ll\/ C:: i P<: nnc:ihlP . forestal - · ........ , . -o-- -----,r _.,. ·- 1 ...... _ -

M inAmbiente solicitar protectora

(nacional) sustracci6n (nacional y

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regional)

Las limitaciones de uso dependen de

Distrito de Se puede restituir los POTs y planes de manejo de las

conservaci6n CAR SIN proceso de areas y muchas veces estos no existen o estan desactualizados.

de suelos sustracci6n Importante ~rear POTs y planes de manejo. Las limitaciones de uso dependen de

Se puede restituir los POTs y planes de manejo de las Area de areas y muchas veces estos no recreaci6n

CAR SIN proceso de existen o estan desactualizados. sustracci6n Importante crear POTs y planes de manejo.

Manejo Se puede restituir

CAR SIN proceso de integrado

sustracci6n

Reservas de Ia sociedad Privado

civi l Si es posible solicitar sustraci6n solo por

Categoria A Conservaci6n MinAmbiente IN CODER. Ver requisites en Las solicitudes de restituci6n dentro

Zonas resoluci6n 293 del de esta zona estan sujetas a Reserva 98 sustracci6n pero estas solo pueden Forestal S i es posible ser solicitadas por INCODER. Ley2 solicitar sustraci6n Necesidad de coordinaci6n URT e

solo por fNCODER r~tP.uorl:~ R C:::P.rvir.ioc: A mhiPnt:~IPc: MinAmhiPntP. INC:OnFR v,.r I I I -- 1- - .......... -..... 1· ..... .......... ... I ~~:~;;;;;". ... I ,

~~soluci6n 293 del

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Si es posible Seria util Ia coordinaci6n fNCODER solic itar sustraci6n y Ia URT para simplificar procesos

Explotaci6n diferente a por URT e sabre solicitudes de sustracci6n.

Categoria C MinAmbiente INCODER. Yer sabre las mismas areas. Los estudios forestal requisitos en requeridos para Ia solicitud son

resoluci6n 269 de costosos y eso to cubre el INCODER 1

2012 o Ia URT. '

MinAmbiente esta en proceso de :

delimitaci6n de estos ecosistemas sobre las areas que todavia no estan

Otros Humedales

MinAmbiente No definido bajo ninguna categoria de

y Paramos conservaci6n. La normatividad Colombiana dice que estos ecosistemas se deben conservar, pero bajo que categoria de conservaci6n.

· ~ ~-

Lista de participantes en reuniones

Nombre lnstitucion/Organizacion i

Jorge Boni l URT Monica Rodriguez URT Dora Lozano URT Evita Ospina URT

Laura Valderrama URT Alejandra Vega IN CODER Oscar Lozano INCODER Hernando Zambrano IN CODER Laura Garcia Paraques Naturales Laura Bermudez Ministerio del Ambiente

· 1 Banco Mundial -

Gabriela Encalada __Qi~ma Rodriguez Banco Mundial

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Anexo 3: Tccnologico de Informacion y Comunicacion (TICS)

Recomcndaciones Principales

Las siguientes recomendaciones se brindan con Ia intencion de mejorar las solicitudes de contratacion de las consultorias antes mencionadas: ·

1. Contratacion de Tecnologo para complementos y mejoras al Modulo de Planificacion. Es :e modulo fue construido originalmente dentro del departamento de Planificaci6n y no esta amparado bajo las polfticas de desarrollo y operaci6n de aplicaciones informaticas de TICs, se recomien:la que Ia contrataci6n del Tecn61ogo no solo tenga como fin el realizar las mejoras y extensiones ne:esarias a l aplicativo sino tambien para que dicho modulo sea alineado completamente a Ia gobemanza de sistemas de T ICs. La URT hara una inversion significativa en Ia consultoria de Control Intemo para mejora de gobierno de TICs y el hecho de continuar desarrollando fuera de las politicas es 1:ontrario a dicho objetivo. Se Jes recomend6 que para acelerar Ia contrataci6n del tecn6logo se comience por comenzar a crear un banco de curriculums y se haga una preseleccion que permita contar con una lista corta de candidates, adicionalmente se aconseja realizar una evaluaci6n tecnica a los participantes de Ia lista corta para corroborar que los conocimientos requeridos sean satisfechos. Adicionalmente se les recomend6 solventar las observaciones que el Banco Mundial hiciera a los TDRs origin~Jes .

2. Contrataci6n de Firma Consultora para Ia Mejora de Gobierno TICs para Control Inter 10. Estos TORs pueden mejorarse muy nipidamente puesto que se aclaro el contexte de lo que se pmtende que Ia firma consultora desarrollara. Qued6 aclarado que Ia firma hara acompaiiamiento dura~te Ia fase de implementaci6n y que Ia URT es responsable de Ia implementaci6n de las politicas y mejoras sugeridas porIa firma. Se les aconsej6 buscar Ia formalizacion del compromiso de recurso5 todos los acto res dentro del contexto de Ia ejecuci6n de Ia consultoria para evitar atrasos de eje: uci6n, en particular los rccursos dentro de TICs y aquellos financieros para Ia ejecuci6n de los planes de remediaci6n que determine Ia firma.

3. Desarrollo del Sistema de lntegrado de Gesti6n - SIG. Se recomienda que dicho s·stema sea elaborado siguiendo los lineamientos y politicas de TICs respecto al desarrollo de sistemas para contextuarlo en forma debida con todos los demas aplicativos administrativos y misior ales de Ia URT. Adicionalmentc se recomend6 que Planificaci6n y TICs desarrollen en c011junto los requerimientos funcionales completos para el SIG y que sean incorporados a los TOR!.; de igual forma, debe definirse el contexto operative del sistema en base a todo el ecosistema de TICs de Ia URT. Independientemente de quien construya el aplicativo, lo mas importante, es que dicho a pi icativo este alineado a las politicas de desarrollo de TICs para evitar que posteriorme 1te este se constituya en una alarma dentro de Ia gobemanza de TICs. La URT se comprometi6 a en,•iar el 9 de diciembre 2013 al BM Ia primera version de los TOR correspondiente para Ia revision respcctiva.

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