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Raoni Bonato da Rocha
A GESTÃO DE CUSTOS NOS PROJETOS ESTRUTURADORES NO ESTADO DE
MINAS GERAIS – UM ESTUDO DE CASO
Belo Horizonte
2009
1
Raoni Bonato da Rocha
A GESTÃO DE CUSTOS NOS PROJETOS ESTRUTURADORES NO ESTADO DE
MINAS GERAIS – UM ESTUDO DE CASO
Monografia apresentada à Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, da Fundação João Pinheiro, como requisito parcial à obtenção do título de bacharel em Administração, com habilitação em Administração Pública.
Orientador: Professor Mauro César da Silveira
Belo Horizonte
2009
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Folha de Aprovação
Raoni Bonato da Rocha
A GESTÃO DE CUSTOS NOS PROJETOS ESTRUTURADORES NO ESTADO DE
MINAS GERAIS – UM ESTUDO DE CASO
Monografia apresentada ao Curso Superior de administração Pública (CSAP), habilitação em Administração Pública, promovida pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, da Fundação João Pinheiro (FJP).
Aprovada na Banca Examinadora
________________________________________________________
Mauro César da Silveira, orientador, Fundação João Pinheiro
________________________________________________________
Giovanni Caixeta, avaliador, Fundação João Pinheiro
Belo Horizonte
Junho de 2009
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AGRADECIMENTOS
Agradeço a meu pai, por todo o apoio e pela sabedoria partilhada; à minha mãe,
pela eterna dedicação; às minhas irmãs, por sempre me apoiarem; aos meus
familiares, por sempre terem acreditado em mim e em meu potencial; aos meus
amigos, por todos os momentos de descontração e de troca de conhecimentos; aos
meus professores da EG / FJP que, com muita paciência e empenho, me
possibilitaram chegar onde estou hoje; aos meus colegas de trabalho e demais
servidores que me auxiliaram nesse estudo; a Deus.
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RESUMO
O século XX, repleto de descobertas e conflitos, representou uma série de
mudanças de caráter sócio-econômico-cultural, que culminaram no mundo
contemporâneo globalizado. Ao longo do século, as instituições, inclusive os Estados
nacionais, foram obrigadas a se adaptar à nova realidade. Frente a um cenário de
instabilidade e de crise fiscal, o Estado, notoriamente caracterizado por sua rigidez
institucional, foi obrigado a buscar alternativas que o adequassem à nova “ordem
mundial”, medidas que buscassem uma maior flexibilidade e aumentos de eficiência
e eficácia. A partir dessa necessidade, buscou-se utilizar e adaptar técnicas do setor
privado para a Administração Pública, caracterizando o movimento denominado
NGP (Nova Gestão Pública). Dentro desse contexto, a Gestão de Projetos e o
Custeio por Atividades vêm se consolidando como instrumentos de gestão tanto em
esferas privadas quanto públicas, assumindo um caráter de destaque, na medida em
que possibilitam alinhar os projetos e atividades do Estado ao Planejamento
Estratégico e calcular de forma mais precisa e gerencial, com vistas a reduzir os
custos processuais envolvidos nessas atividades. Ao mesmo tempo, apesar dos
avanços presenciados pelo estado de Minas Gerais, ainda percebe-se um relativo
atraso frente aos governos dos países desenvolvidos, ressaltando o caráter de
maturação das técnicas implantadas por que passa o estado e a importância desta
análise.
Palavras-chave: Gestão de Projetos; Gestão de Custos; Custeio ABC; Nova Gestão
Pública; Administração Pública – MG.
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ABSTRACT
The twentieth century, full of discoveries and conflicts, represented several social,
economic and cultural changes, culminating in the nowadays linked world.
Throughout the century, the institutions, including the nations, were forced to adapt to
the new reality. Facing a backdrop of instability and fiscal crisis, the state, notably
characterized by institutional rigidity, was forced to seek alternatives to fit in the new
"world order", measures that seek greater flexibility and increases in efficiency and
effectiveness. Based on this need, the State tried to use and adapt techniques, from
the private sector, in the public administration, characterizing the movement known
as NPM (New Public Management). In this context, the Project Management and
Activity Based Costing have been consolidated as an instrument of management in
both private as public spheres, assuming a key place, allowing institutions to align the
projects and activities with the State Strategic Planning and calculate more precisely
and in a managerial way, reducing costs in such activities. At the same time, despite
advances experienced by the state of Minas Gerais, the state is still on a delay
comparing with the governments of developed countries, emphasizing the character
of maturation of the techniques implemented by passing the state and importance of
this analysis.
Keywords: Project Management; Cost Management; ABC Costing; New Public
Management; Public Administration – MG.
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LISTA DE SIGLAS
ABC
BID
CIF
CVL
DEOP
DER
EAP
ECR
GERAES
LDO
LOA
NGP
NPM
ONU
PMBOK
PMDI
PMI
PPA
PPAG
PPBS
PROACESSO
RKW
SEPLAG
SETOP
SIAD
SIAFI
SPLOR
UAGP
UFMG
USP
Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado
Banco Interamericano de Desenvolvimento
Custos Indiretos de Fabricação
Custo-Volume-Lucro
Departamento de Estado de Obras Públicas
Departamento de Estradas de Rodagem
Estrutura Analítica de Processo
Efficient Consumer Response
Gestão Estratégica dos Recursos e Ações do Estado
Lei de Diretrizes Orçamentárias
Lei Orçamentária Anual
Nova Gestão Pública
New Public Management
Organização das Nações Unidas
Project Management Book of Knowledge
Projeto Mineiro de Desenvolvimento Integrado
Project Management Institute
Plano Plurianual
Plano Plurianual de Gestão
Planning, Programming and Budgeting Systems),
Programa de Melhoria do Acesso aos Municípios
Reichskuratorium für Wirtschaftlichkeit
Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão
Secretaria de Estado de Transporte e Obras Públicas
Sistema integrado de Administração de Materiais e Serviços
Sistema Integrado de Administração Financeira
Subsecretaria de Planejamento e Orçamento
Unidade de Apoio ao Gerenciamento dos Projetos
Universidade Federal de Minas Gerais
Universidade de São Paulo
7
AGRADECIMENTOS.........................................................................................4
RESUMO............................................................................................................5
ABSTRACT........................................................................................................6
1. INTRODUÇÃO................................................................................................9
2. OBJETIVOS..................................................................................................10
2.1. Objetivos Gerais................................................................................................................................10
2.2. Objetivos Específicos........................................................................................................................10
3. JUSTIFICATIVA ..........................................................................................11
4. NOVA GESTÃO PÚBLICA (NEW PUBLIC MANAGEMENT).....................12
4.1. História e atualidade.........................................................................................................................12
4.2. Orçamento público: concepção e utilização como instrumento da NGP.....................................16
5. GESTÃO DE PROJETOS............................................................................24
5.1. Definição e aspectos gerais...............................................................................................................25
5.2. Gestão de Projetos no Setor Público...............................................................................................41
6. CUSTOS.......................................................................................................44
6.1. Conceitos............................................................................................................................................45
6.2. Sistemas de custeio............................................................................................................................47
6.3. Sistema de Custeio por Atividades (Activity Based Costing - ABC)............................................55
8
7. ESTUDO DE CASO......................................................................................67
7.1. Gestão de Projetos em Minas Gerais..............................................................................................68
7.2. ProAcesso...........................................................................................................................................73
7.3. Análise................................................................................................................................................74
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...............................................................92
9
9
1. INTRODUÇÃO
O governo de Minas Gerais, com objetivo de contornar a critica situação
financeira, fiscal, estrutural e de governabilidade em que o estado se encontrava no
início do século XXI, promoveu uma reforma gerencial no seu aparato administrativo.
Incorporando uma série de modernas ferramentas gerenciais e realizando mudanças
estruturais, o estado de Minas Gerais conseguiu contornar a situação adversa e hoje
é referência no cenário nacional e internacional quando o assunto é Nova Gestão
Pública e Reforma Gerencial. Uma parte desse sucesso é atribuída ao Planejamento
Estratégico realizado pelos órgãos internos ao governo, através do estabelecimento
de metas de longo prazo a serem alcançadas e de ferramentas para direcionar as
diversas ações e esforços (projetos) para estes objetivos comuns. A Gestão de
Projetos é, portanto, parte integrante desse cenário atual, uma vez que engloba as
ferramentas de gestão mais modernas para gerenciar atividades determinadas e
direcionadas e possui grande destaque no atual Plano de Governo. Ao mesmo
tempo, como os projetos trabalham com recursos escassos e o planejamento e
controle são decisivos para seu sucesso, a análise dos custos aparece como
integrante fundamental para a gestão eficiente dos projetos. Colocando a Gestão de
Projetos como parte fundamental desse fenômeno pelo qual o estado de Minas
Gerais está passando, considerando sua importância para o direcionamento das
ações aos objetivos estratégicos e ressaltando o papel dos custos na “boa gerência”
dos projetos, a monografia aqui apresentada tem como tema a gestão dos custos
dentro dos projetos do governo de Minas Gerais.
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2. OBJETIVOS
2.1. Objetivos Gerais
Pesquisar acerca do processo de Gestão de Custos nos projetos do Estado
de Minas Gerais, especificamente o Projeto Estruturador ProAcesso, verificando os
instrumentos e técnicas utilizados e analisando o acompanhamento dos mesmos,
procurando detectar possíveis limitações e decorrentes melhorias, com base nas
teorias atuais de Gestão de Projetos e Gestão de Custos.
2.2. Objetivos Específicos
Os objetivos específicos desse trabalho são:
Contextualizar o problema de pesquisa a partir de revisão da literatura.
Promover estudo de caso – um projeto estruturador e suas atividades
(ProAcesso).
Analisar a relação entre o planejamento de custos e o controle de custos
dentro do projeto, verificando se e como a retroalimentação do sistema está
sendo feita.
Verificar o sistema de previsão e de controle de custos utilizado pelos
responsáveis pelo projeto.
Analisar o sistema de rateio dos custos utilizado.
Elucidar a visão do governo acerca da gestão de custos e de projetos,
através de entrevista.
Analisar os documentos e relatórios relativos a custos dos projetos.
11
3. JUSTIFICATIVA
O estudo sugerido por esse projeto se justifica pela atualidade do tema. A
Gestão de Projetos está arraigada nos principais conceitos e metas do Plano de
Governo e do Choque de Gestão, uma vez que a gestão eficiente dos projetos
constitui o principal meio para atingir os objetivos estratégicos propostos pelo PMDI
(Plano Mineiro de Desenvolvimento). Ao mesmo tempo, a inserção dos custos como
fatores “decisivos” para o sucesso de um projeto reitera a importância de uma
análise focada nessa variável. Ademais, nota-se uma carência de análises a respeito
do tema, especialmente se tratando do caso específico de Minas Gerais.
Ao mesmo tempo, foi captada uma demanda interna à própria Administração
Pública a respeito do tema aqui proposto. Servidores que lidam diretamente com a
execução dos projetos estatais, bem como com seu planejamento, monitoramento e
controle, possuem uma carência de informações a respeito da distribuição dos
custos e de como realizar um controle efetivo dos mesmos. Neste cenário, uma
análise a respeito do sistema de custos nos projetos seria de grande valia para os
profissionais diretamente envolvidos e para a própria Administração Pública
estadual.
Por fim, as especificidades que o setor público apresenta frente à
incorporação de medidas gerenciais inicialmente concebidas para o ambiente
privado reitera a necessidade de mais estudos voltados especificamente para esta
temática, corroborando assim para a relevância do tema aqui abordado.
12
4. NOVA GESTÃO PÚBLICA (NEW PUBLIC MANAGEMENT)
Esta unidade pretende elucidar as reformas a que o Estado passou,
principalmente ao longo do século XX, culminando com o modelo que conhecemos
hoje. Ao mesmo tempo, procura ressaltar o papel que a aplicação de ferramentas de
gestão originárias do setor privado possui nesse contexto e a forma como o
orçamento, um dos principais mecanismos de controle das ações estatais, se insere
no contexto da NGP.
4.1. História e atualidade
O Estado, ao longo dos séculos, vivenciou uma série de mudanças
estruturais, de forma a adequar-se ao cenário vigente e às teorias dominantes no
pensamento científico no momento em questão. Por vezes o Estado se caracterizou
pelo Laissez-faire, o Estado Liberal por excelência, que não interferia nos aspectos
econômicos e sociais e apenas se preocupava com a manutenção da ordem e com a
diplomacia. Em contrapartida, por vezes foi necessária uma centralização maior das
atividades econômicas em torno do Estado, assim como experimentado em
decorrência da maior crise econômica da modernidade, a Crise de 1929, e
explicitado nos estudos de Keynes (1973). Os modelos de atuação do Estado
variaram de acordo com a conjuntura sócio-econômica e com a evolução do
pensamento científico, caracterizando a Administração pública como uma ciência em
constante evolução e adaptação.
Hoje o setor público se encontra novamente em ritmo de mudança.
O surgimento de uma economia global pós-industrial, baseada no
conhecimento, abalou velhas realidades em todo o mundo, criando
oportunidades maravilhosas e problemas espantosos. Governos – grandes
e pequenos, federais, estaduais e locais, nos Estados Unidos e no resto do
mundo – já começaram a reagir. (OSBORNE, D. E T. GAEBLER, 1992).
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A NGP surgiu como uma tentativa de contornar os problemas dos modelos até
então experimentados na Administração Pública, adotando novas técnicas e
conceitos. A partir da Crise de 1929 e com o término da Segunda Guerra Mundial, o
Estado liberal e o Laissez-faire, que dominaram o pensamento econômico e
governamental desde meados do século XIX, mostraram suas limitações para gerir
de maneira eficiente as nações. Surge o pensamento keynesiano, que dominou as
políticas em grande parte dos países e atingiu seu ápice com o Welfare-state, ou
Estado de Bem-estar Social. Esta “nova” orientação gerou um agigantamento do
Estado, na medida em que propunha uma gama de medidas que internalizavam
diversas atividades ao Estado, como por exemplo: criação de empresas estatais em
diversos ramos de atividade de forma a fomentar o desenvolvimento econômico;
medidas assistencialistas e de transferência de renda; crescimento do funcionalismo
público; entre outras.
Ao final da década de 70, o Welfare-state também apresentou suas
limitações. Quatro fatores sócio-econômicos podem ser indicados como decisivos
para o colapso do Estado contemporâneo. Primeiramente, a crise econômica
mundial, principalmente em decorrência das duas crises do petróleo (1973 e 1979).
Um segundo fator de destaque é a crise fiscal do Estado, resultante do aumento das
funções estatais e do processo de recessão enfrentado pela economia mundial nos
anos 80. O terceiro fator, uma conseqüência dos outros fatores, foi a
ingovernabilidade a que os Estados ficaram sujeitos nesse ambiente adverso, frente
à impossibilidade de arcar com seus compromissos e obrigações. Por último, o
quarto fator a ser levado em consideração é o processo de globalização, uma vez
que em muitos países a crise financeira estourou juntamente com a abertura
econômica para o mercado internacional, tornando as economias mais globalizadas.
Esse fator limitou bastante a liberdade de gestão da economia pelos governos,
considerando as expectativas internacionais e a atuação de multinacionais,
dificultando o atendimento das demandas através do financiamento público
(ABRUCIO, 1997).
A Nova Gestão Pública (NGP) se insere neste contexto. A NGP consiste em
uma série de pressupostos e práticas adotados por vários países, a partir do final da
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década de 70, com vistas a contornar o cenário altamente instável em que os
governos se inseriam. Athayde (2008) define a NGP da seguinte forma: “... a Nova
Gestão Pública (NGP) pode ser definida como um conjunto de propostas, também
chamadas de “melhores práticas”, que visam conferir à Administração Pública um
caráter mais eficiente e menos oneroso aos cofres públicos. Os meios pelos quais a
NGP prega para se chegar a esses resultados são um esforço de descentralização
administrativa, a criação de mecanismos de competição (entre diferentes órgãos
públicos e entre órgãos públicos e empresas privadas), criação de incentivos para os
servidores públicos cumprirem suas metas além de uma equalização das condições
trabalhistas do setor público e privado.” Apesar das peculiaridades da adoção de
medidas nos diversos países, existem alguns aspectos que, de acordo com o
relatório da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (2005),
são considerados centrais: a) A abertura governamental através da melhora e
institucionalização da transparência e accountability; b) A melhoria da performance
do setor público nos processos, na regulação de mercados e na prestação de
serviços; c) Modernização na prestação de contas e controle; d) Realocação de
recursos e reestruturação da Máquina Administrativa; e) A inserção de mecanismos
de mercado na busca por desempenho e competitividade; f) Modernização do
serviço público através de mudanças na natureza do serviço público, de seu status
legal e nas condições trabalhistas.
No tocante à Administração Pública brasileira, as principais mudanças
ocorreram a partir da década de 90. Como destaca Bresser-Pereira (1999): “A
Reforma Gerencial de 1995 está substituindo a atual administração pública
burocrática misturada a práticas clientelistas ou patrimonialistas por uma
administração pública gerencial, que adota os princípios da nova gestão pública -
new public management”. Apesar da resistência inicial às mudanças propostas e dos
problemas iniciais de sua implementação, a Reforma Gerencial produziu importantes
alterações e ainda é força motriz de diversos movimentos semelhantes nas esferas
municipais e estaduais.
No caso específico do estado de Minas Gerais, encontramos a iniciativa de
reforma de Estado mais completa e de maior destaque no cenário nacional. Esta
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reforma foi motivada pela situação crítica em que o estado se encontrava imerso no
início do século XXI, com um déficit expressivo na casa de 2,5 bilhões de reais,
precariedade da infra-estrutura e dos serviços públicos, dificuldades em cumprir com
as obrigações financeiras e a dificuldade, em decorrência desse desequilíbrio fiscal e
do cenário pouco atraente, de captar recursos junto a organismos nacionais e
internacionais de fomento. A reforma proposta pelo governo mineiro em 2001
consiste em um programa uniforme com ações integradas, com vista a atingir os
objetivos de longo prazo estabelecidos pelo PMDI - Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado. O governo propôs uma série de projetos-chave para a
consecução desses objetivos estratégicos, os Projetos Estruturadores, coordenados
pelo GERAES - Gestão Estratégica dos Recursos e Ações do Estado.
Entretanto, Jonathan Boston, como destacado por Matos (2004), identificou
que existem importantes aspectos que diferem a forma de atuação de organizações
públicas das organizações privadas e que as reformas empreendidas pelos governos
tendem a ignorá-las. Entre essas diferenças as principais são: o grau de exposição-
confiança nas apropriações; aspectos legais, constrangimentos e demandas formais,
legislação e hierarquia; o grau de exposição às influências políticas; o grau de
coerção relacionada às várias atuações estatais; o caráter monopolista do serviço
público; a amplitude dos impactos das ações do Estado sobre a vida da população;
as expectativas da sociedade quanto à abrangência e qualidade dos serviços
prestados; o grau de complexidade dos objetivos, a sua mensuração e seus critérios
de decisão; as relações de autoridade e o papel dos gerentes nos processos;
questões relacionadas aos incentivos e estruturas de incentivos deficientes na esfera
estatal e seus reflexos sobre o desempenho organizacional; e por fim as questões de
ordem de recursos humanos, tais como as diferenças do regime empregatício do
setor público frente ao privado.
Um dos aspectos de maior relevância na administração pública, que a difere
fundamentalmente do setor privado, é o orçamento público, base para todos os
gastos e investimentos no setor. Torna-se aqui importante destacar seu conceito e
evolução não só pelo objetivo maior do trabalho em curso, como também para
permitir ressaltar este ponto central de diferenciação que deve ser considerado em
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destaque na adaptação de metodologias de gestão das empresas privadas para o
setor público.
4.2. Orçamento público: concepção e utilização como instrumento da NGP
O orçamento é um dos mais tradicionais e antigos instrumentos utilizados
para gerir os negócios públicos. Inicialmente, sua concepção visava proporcionar um
eficaz controle político dos órgãos de representação sobre os Executivos, sofrendo,
entretanto, inúmeras alterações com vistas a adequá-lo à própria evolução das
funções estatais. O aumento dos gastos públicos experimentado ao longo dos
séculos XIX e XX e o crescimento do Estado evidenciaram a necessidade e
importância do instrumento. De forma a caracterizar a evolução conceitual do
orçamento publico, James Giacomoni (2002) propõe a adoção de duas fases: o
orçamento tradicional e o orçamento moderno.
O orçamento público como instrumento formalmente acabado surgiu no
século XIX, em pleno desenvolvimento do Liberalismo Econômico, mais
especificamente na Inglaterra, por volta de 1822. Este orçamento denominado
tradicional incorporou uma forte consciência contrária ao aumento das despesas
públicas, explicado pelo apogeu do chamado liberalismo econômico, uma vez que
isso acarretaria um aumento na carga tributária e, conseqüentemente, uma redução
dos níveis de atividade econômica. Dessa maneira, o orçamento publico inicialmente
proposto possuía uma função principal de controle político, uma forma de controlar
os gastos dos Executivos e garantir que não ocorressem desperdícios pecuniários
ou gastos infundados. Algumas palavras do economista Jean-Baptiste Say,
lembradas por Giacomoni (2002), ilustram o pensamento da época quanto ao papel
dos gastos públicos: “...todos os consumos públicos constituem por si mesmos um
sacrifício, um mal sem nenhuma outra compensação que a vantagem resultante para
o publico da satisfação de uma necessidade.” Dessa maneira, ainda segundo
Giacomoni (2002), o orçamento tradicional, classificado segundo unidades
administrativas e objeto ou item de despesa, era antes de mais nada um inventário
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dos “meios” que o Estado dispõe para arcar com suas tarefas, sendo inclusive
rotulado muitas vezes como “Lei de Meios” no jargão jurídico.
Entretanto, com a evolução das funções estatais e o desenvolvimento e
amadurecimento do sistema capitalista, o Estado passou a assumir um papel mais
destacado no sistema econômico e social. A neutralidade e a passividade
características do Estado nas épocas áureas do laissez-faire cederam lugar a um
Estado interventor e propulsor do desenvolvimento econômico. Dessa maneira, o
orçamento como apenas um mero demonstrativo das despesas públicas no exercício
em questão passou a não suprir as necessidades administrativas do Poder Publico.
Portanto, inicia-se a fase do Orçamento Moderno, iniciada no fim do século XIX e
inicio do século XX, com vistas a inserir no instrumento orçamento publico a função
principal de instrumento de administração, de forma a auxiliar o Poder Público na
tomada de decisões e no planejamento dos seus gastos. Esta percepção incipiente
no inicio do século XX torna-se quase uma unanimidade com o advento da Grande
Depressão dos anos 30 e os estudos “inovadores” do economista John Mainard
Keynes a respeito da importância do Estado na manutenção e propulsão do
desenvolvimento econômico. O orçamento passou então a disponibilizar informações
que auxiliassem de fato a função administrativa do Estado, com informações
referentes à programação, execução e controle das funções estatais, buscando no
decorrer dos anos subseqüentes se adequar a essa nova necessidade.
O modelo atualmente em vigência no Brasil é fundamentado na Constituição
Federal de 1988. Este modelo é embasado em três leis principais, três etapas a
serem seguidas para a elaboração do orçamento em qualquer das três esferas de
poder (federal, estadual ou municipal): I – o plano plurianual; II – a lei de diretrizes
orçamentárias; III – a lei orçamentária anual.
O Plano Plurianual (PPA) define as prioridades do governo nos próximos 4
anos. Trata-se de uma lei ordinária, editada a cada quatro anos e, segundo dispõe o
§ 1º do art. 165 do texto constitucional, “...estabelecerá, de forma regionalizada, as
diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de
capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração
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continuada”. Como ele é votado no primeiro ano de um governo, acaba definindo as
prioridades nos três anos seguintes e no primeiro ano do governo que sucede o que
enviou o PPA para o legislativo votar. Na prática, todo governante, no seu primeiro
ano de governo, tem o PPA e o orçamento feito pelo governo anterior. No caso do
governo federal, por exemplo, a proposta de PPA deve ser enviada pelo governante
ao Congresso até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato. Este
documento que é enviado pelo governo tem que conter: I - Diretrizes de ação do
governo dos próximos quatro anos; II - Objetivos e Metas da administração pública
para despesas; III - Previsão de despesas de capital, ou seja, despesas de
investimentos (planejamento e execução de obras), inversões financeiras (compra
de imóveis, prédios, máquinas e equipamentos) e transferências de capital (para
pagamento de dívida pública, contraída pelos governos).
Já a LDO é a lei anterior ao orçamento propriamente dito. De acordo com o §
2º do art. 165 do texto constitucional, a LDO “compreenderá as metas e prioridades
da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá
sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação
das agências financeiras de fomento”. No caso do governo federal, ele deve entregar
a proposta de LDO, para o Congresso Nacional, até o dia 15 de abril de cada ano. A
Constituição Federal determina que a LDO deve conter: I - Metas e Prioridades para
o ano seguinte; II - Orientação para a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA);
III - Alterações na legislação tributária (que cobra tributos do cidadão, como
impostos, taxas de serviços – como coleta de lixo – e contribuição de melhoria –
como a construção de uma praça pública); IV - Define política de aplicação dos
bancos ou instituições de desenvolvimento.
A última etapa da elaboração do orçamento público é a LOA. Consoante o §
5.º do art. 165 da Constituição, essa lei deve conter três orçamentos: o orçamento
fiscal, o orçamento da seguridade social e o orçamento de investimento das
empresas estatais. Todos órgãos do governo (bancos, empresas, secretarias,
diretorias, ministérios) precisam elaborar a proposta de orçamento do ano seguinte
(receitas e despesas previstas) de todos órgãos dos três poderes (Legislativo,
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Executivo e, também, do Judiciário, onde estão os juízes). O governo federal deve
enviar sua proposta de LOA para o Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de
cada ano. Junto com a proposta, o Executivo envia uma Mensagem, onde faz um
diagnóstico da situação do país e as perspectivas para o ano seguinte. É a LOA que
define todos gastos, ou seja, se não existe previsão de gasto aprovado pelo
legislativo, nenhum órgão poderá gastar no ano seguinte. No Congresso Nacional, a
LOA é discutida por deputados federais e senadores que formam a Comissão Mista
de Orçamentos e Planos, podendo emendar (acrescentar, modificar) a proposta do
governo e votar o orçamento.
A proposta orçamentária elaborada pelo Executivo pode receber emendas do
Legislativo, desde que estas não incidam sobre as despesas com pessoal e seus
encargos, o pagamento dos serviços da dívida pública ou as transferências
tributárias constitucionais. Tais emendas devem estar compatíveis com o Plano
Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias, ou, ainda, se for o caso,
relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com os dispositivos do texto
do projeto de lei. Lembrando que, sempre que necessário, devem ser indicados os
recursos necessários hábeis. Essas emendas podem ser vetadas pelo Executivo,
mas o veto poderá ser mantido ou rejeitado pelo Legislativo, pelo voto da maioria
absoluta dos seus membros, em escrutínio secreto. Na eventualidade da proposta
de orçamento vir a ser rejeitada no todo, para o exercício seguinte valerá o mesmo
orçamento aprovado para o exercício corrente.
O orçamento deve ser votado no final de cada legislatura, ou seja, até o dia 15
de dezembro. Acontece que nos últimos anos, as disputas políticas fazem da
aprovação um jogo político. Muitas vezes, o orçamento do ano seguinte, que deveria
ser votado até o dia 15 de dezembro, é votado e aprovado em fevereiro ou março do
ano seguinte. Em outras palavras, o governo fica travado pelo Poder Legislativo, que
força negociações e mudanças na proposta inicial.
Discorrida a maneira pelo qual se dá a elaboração e aprovação do orçamento
no Brasil contemporâneo, vale ressaltar o enfoque atualmente dado a este
instrumento e sua importância para a Administração Pública. No caso brasileiro,
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assim como nos demais paises latino-americanos, a idealização do orçamento
moderno está embasada no denominado Orçamento-programa, que consiste em um
conjunto de conceitos e disposições técnicas sistematizados originalmente pela
Organização das Nações Unidas (ONU), com grande influência de outras correntes,
entre elas o PPBS (Planning, Programming and Budgeting Systems), implementado
pelo governo americano em meados da década de 60. Sendo assim, desde sua
sistematização no fim da década de 50 inicio da década de 60, vários novos
conhecimentos foram sendo acumulados e incorporados à esse tipo de orçamento,
chegando na moderna visão hoje idealizada e perseguida pelo Brasil. Como define
Gonzalo Martner (apud. GIACOMONI, 2003), Orçamento-programa é:
...um sistema em que se presta particular atenção às coisas que um
governo realiza mais do que às coisas que adquire. As coisas que um
governo adquire, tais como serviços pessoais, provisões, equipamentos,
meios de transporte, etc., não são, naturalmente, senão meios que
emprega para o cumprimento de suas funções. As coisas que um governo
realiza em cumprimento de suas funções podem ser estradas, escolas,
terras distribuídas, casos tramitados e resolvidos, permissões expedidas,
estudos elaborados ou qualquer das inúmeras coisas que podem ser
apontadas. O que não fica claro nos sistemas orçamentários é esta relação
entre coisas que o governo adquire e coisas que realiza. (MARTNER apud.
GIACOMONI, 2003)
Wilges, como lembra Xausa Filho (2007), entre várias características do
Orçamento-programa, cita as seguintes:
a) plano de trabalho do governo;
b) aplicação dos recursos com objetivos definidos;
c) identifica os custos dos programas propostos;
d) os dados quantitativos medem as realizações e o esforço realizado em
cada programa;
e) instrumento de execução de planos e projetos de realização de obras e
serviços, visando ao desenvolvimento da comunidade;
f) documento em que se designam os recursos de trabalho e financeiros
destinados à execução governamental;
g) instrumento de programação econômica;
21
h) vincula orçamento e planejamento.
Giacomoni (2002) ressalta que a condição primária para a adoção do
Orçamento-Programa é a clara definição dos objetivos governamentais. Dessa
forma, fica claro o enfoque dado aos resultados alcançados e aos objetivos
propostos, deixando em segundo plano a visão simplista que caracterizava o
orçamento tradicional já abordado nesse estudo. O Orçamento-programa
caracteriza-se por subdividir o campo de ação da Administração Pública em, por
ordem de abrangência e amplitude (adaptado do manual da ONU):
I – programas, que representam o nível máximo de classificação do trabalho a
cargo das unidades do governo, sendo traduzido por um produto final e
representando os objetivos para os quais a unidade foi criada;
II – subprogramas, que nada mais são que divisões dos programas de
maneira a facilitar o acompanhamento, execução e estabelecimento de metas
para uma área especifica;
III – atividades ou projetos, que representam um conjunto de ações com vistas
à obtenção dos objetivos propostos pelo programa ou subprograma a que
está “subordinado”, sendo o instrumento de operacionalização do orçamento e
peça fundamental das funções administrativas e gerenciais;
IV – tarefas ou obras, que são as operações específicas, as partes ou etapas
através das quais se busca um objetivo determinado que está inserido no
objetivo geral correspondente aos níveis hierárquicos superiores.
Pares e Valle (2006) destacam algumas limitações do atual modelo de
orçamento:
• A primeira refere-se ao fato de que a introdução de toda a programação na lei
do plano resultou em maior rigidez no manejo da gestão do plano, ao longo
do seu horizonte plurianual, reduzindo sua potencialidade como sinalizador
das diretrizes e dos objetivos de governo. A incorporação de toda a ação
governamental no plano cria, igualmente, uma dificuldade em sua aprovação
pelo Congresso Nacional, em face da forma regimental de apreciação dos
orçamentos e de sua simultaneidade com a tramitação do 253 PPA. Decorre
daí um apelo para que, no projeto de lei do PPA, conste apenas aquilo que é
22
necessário à sua condução estratégica, deixando toda a base compreensiva
da programação plurianual para um tratamento gerencial e informativo, sem
ser objeto de lei.
• A segunda razão está no excessivo e crescente enrijecimento dos
orçamentos, estrangulando cada vez mais a margem discricionária de
planejamento e orçamento sobre o conjunto do gasto, uma vez que a parcela
obrigatória do gasto aumenta continuamente. Nessas circunstâncias, de fato
o papel do PPA, assim como de todo e qualquer instrumento de
planejamento, incluindo o próprio orçamento, perde, em grande parte, a sua
função.
• A terceira reside no caráter defensivo que assume o Tesouro no trato da
execução financeira, diante das dificuldades do ambiente fiscal. Isso tem
levado à impossibilidade de previsão do fluxo financeiro ao programado
incompatível com uma gestão por desempenho, situação em que parece não
subsistir acordo entre os responsáveis pela execução orçamentária e
financeira e os gestores, diante dos riscos de não-atingimento das metas
fiscais.
• A quarta decorre da relevância que é atribuída ao PPA por força de sua
integração ao orçamento, prevalecendo a importância das ações
orçamentárias sobre as ações não orçamentárias. O PPA é constituído quase
que exclusivamente por ações orçamentárias, embora, na sua origem,
previsse também ações não orçamentárias. A conseqüência mais imediata é
a impressão de que só as políticas e atividades dependentes de gasto
orçamentário se exercem plenamente nessa modalidade de plano. Todas as
demais, mesmo que importantes para as mudanças desejadas na sociedade,
ficariam privadas de se exercitarem de modo integrado às ações que se
expressam plenamente no gasto. Há de fato um conflito no formato atual do
PPA. Embora se extraia sua importância da capacidade de influenciar o gasto
diretamente por meio dos orçamentos anuais, o plano perde força ao ter
dificuldades na incorporação das ações não orçamentárias que respondem
por parte expressiva de mudanças na sociedade. A não-inserção dessas
ações que não possuem gasto orçamentário diretamente associado ou são
de difícil representação no plano – tais como os instrumentos normativos, os
23
incentivos e as deduções fiscais, os estímulos a subsídios cruzados e as
concessões – torna difícil a expressão de certas políticas no formato atual do
plano, a exemplo da política industrial ou de inovação. Maior presença de
ações não orçamentárias e alguma força normativa que pudesse emanar do
PPA sejam talvez o caminho para devolver ao plano sua força integradora e
estratégica na contratação de objetivos de mudanças no médio e longo
prazo, ganhando a força simbólica que lhe falta hoje.
Vale a pena ressaltar também a importância que os produtos e indicadores
assumem nesse tipo de orçamento, uma vez que apenas através deles é possível
acompanhar e mensurar se os programas e atividades que estão sendo realizados
de fato estão indo de encontro com os objetivos propostos inicialmente. Nesse
aspecto se encontram as principais dificuldades e limitações desse tipo de
orçamento, considerando que nem sempre é possível estabelecer metas e produtos
concretos de forma a viabilizar uma análise objetiva das atividades que estão sendo
realizadas. Isto requer um planejamento e acompanhamento mais detalhados que
podem se concretizar pela ajuda de uma Gestão focada em Projetos, com uma
análise profunda das atividades, pacotes de trabalho, fases e seus entregáveis.
Apesar dessas limitações, o PPA e o orçamento têm conseguido ser
instrumentos de melhoria do gasto e da inserção de um conceito de administração
por resultados na Administração Pública, contribuindo para uma modernização da
máquina estatal e para uma, ainda incipiente, busca pela excelência na prestação
dos serviços públicos.
Como nota-se, essa estrutura orçamentária possibilita ao Estado coordenar
ações de Planejamento Estratégico, relacionando seus gastos de curto e longo
prazos e focando-os em seus objetivos maiores. A partir das leis, desde as mais até
as menos abrangentes, o Estado traça seus objetivos maiores e, transformando-os
ou subdivindo-os em projetos, busca no orçamento anual alocar recursos para suas
consecuções. Dentro desse contexto mais uma vez se insere a Gestão de Projetos,
como ferramenta de gestão auxiliar no aumento da eficiência, competitividade,
racionalização e controle dos gastos e como forma de orientar os esforços na sua
24
forma mais imediata para os objetivos estratégicos de longo prazo propostos.
Através da Gestão de Projetos, o Estado tem uma ferramenta que coordena seus
projetos, olhando atentamente, e ao mesmo tempo, para os custos e recursos
alocados e se o que está sendo feito de fato coaduna com os objetivos
organizacionais traçados.
É interessante observar que sob um ponto de vista de custos e estando o
estado sujeito a um orçamento pré-aprovado, a Gestão de Projetos aplicada ao setor
privado, permitindo uma previsão de custos mais acurada anterior à consecução do
projeto propriamente, aproxima a empresa privada do conceito de orçamento que já
faz parte da Aministração Pública desde o século XIX. No setor público, nesse
mesmo sentido, a GP viabiliza um orçamento mais preciso. A consideração de
projetos aprovados orçamentariamente pode evitar em grande medida a
necessidade de dotações não orçamentárias, por um lado, e facilitar, por outro, a
aprovação de outras dotações não orçamentárias ligadas aos projetos aprovados.
5. GESTÃO DE PROJETOS
Esta unidade se propõe a, a partir da revisão bibliográfica do tema, destacar
os principais conceitos relacionados à Gestão de Projetos, sua estrutura e
aplicabilidade, bem como ressaltar algumas características que o tornam adequado
para a Administração Pública.
25
5.1. Definição e aspectos gerais
O ambiente empresarial contemporâneo, caracterizado pela cada vez maior
competitividade e pela intensa demanda por inovações organizacionais, apresenta
uma grande janela para a utilização da Gestão de Projetos. A Gestão de Projetos
moderna e contemporânea é fruto de uma série de evoluções desde o final da
década de 50, quando foi iniciado o desenvolvimento das técnicas e métodos com
vistas a gerenciar os esforços temporários dentro das organizações.
Para atender a demanda de maneira eficaz, em um ambiente
caracterizado pela velocidade das mudanças, torna-se indispensável um
modelo de gerenciamento baseado no foco em prioridades e objetivos. Por
essa razão, o gerenciamento de projetos tem crescido de maneira tão
acentuada no mundo nos últimos anos.
Outro fator que impulsiona o gerenciamento de projetos é o
crescimento da competitividade. Quem for mais rápido e competente
certamente conseguirá melhores resultados. (VARGAS, 2005).
Kerzner (2003) alega que os crescentes e complexos desafios sobre o
gerenciamento são resultados de condições ambientais que, apesar de já existirem
anteriormente, nunca atingiram o grau atual. Seguindo, afirma que grande parte dos
executivos hoje concorda que a solução para a maioria dos problemas
organizacionais envolve obter melhores controles e usos adequados dos recursos,
procurando internamente a solução, e nesta perspectiva têm olhado com cuidado as
formas como suas atividades são gerenciadas, considerando o gerenciamento de
projetos como uma das alternativas.
Dinsmore, como lembra Matos (2004), também destaca a Gestão de Projetos
como uma forma das organizações se adequarem aos novos desafios impostos pelo
mercado. O autor destaca que a maior parte da energia e dos esforços gerenciais
não é gasta nas atividades rotineiras e repetitivas, mas sim no planejamento,
desenvolvimento e na implementação do portifolio de projetos.
Segundo Menezes (2003):
26
O fantástico mundo em que vivemos reserva-nos hoje elevada
dinâmica e um frenesi acentuado de alterações no status quo e mudanças
de paradigmas. Essas mutações acontecem em vários ambientes,
especialmente nos ambientes empresariais, que mais experimentam a
transição de uma economia industrial para uma da informação.
Poderíamos acentuar inúmeras mudanças externas que impactam
as organizações e seus colaboradores, bem como promovem a
estruturação e o desenvolvimento de projetos. (MENEZES, 2003)
Em Cleland e Ireland (2002), constata-se o surgimento do gerenciamento de
projetos:
A disciplina (Gerência de Projetos) surgiu de maneira modesta na
década de 1950. Seus primeiros passos podem ser encontrados na
indústria de construção e, mais recentemente, na área de materiais bélicos
e de desenvolvimento de sistemas. (CLELAND e IRELAND, 2002)
Apesar de ser um campo relativamente recente dentro da Administração, é
clara a importância e o reconhecimento que essa teoria vem recebendo do mundo
empresarial: “[...] percebe-se que o mundo empresarial passou a reconhecer a
importância da gestão de projetos, tanto para o futuro quanto no presente.”
(KERZNER, 2000).
Outros autores ainda apontam e justificam o crescimento do uso das técnicas
de gerenciamento de projetos. Em Kerzner (2000):
Desde o começo da década de 1990, a corrida pela excelência na
gestão de projetos tem assumido importância cada vez maior. Os
benefícios da gestão de projetos são óbvios hoje tanto para os clientes
quanto para os fornecedores. De fato a excelência em gestão de projetos
se tornou uma arma competitiva que atrai novos negócios e mantém os
clientes tradicionais. (KERZNER, 2000).
27
A difusão das associações que tratam o assunto com seus diversificados
objetivos, demonstram também esta atenção nos dias de hoje. Os estudos de
Cleland e Ireland (2002) apresentam:
A Gerência de Projetos tem várias associações profissionais no
mundo inteiro, que vão desde algumas centenas de membros a muitos
milhares. A maior e mais conhecida dentre elas é o Project Management
Institute (PMI), em Newton Square, Pensilvânia, com mais de 48.000
membros, em seis dos sete continentes. (CLELAND e IRELAND, 2002)
A Gestão de Projetos é articulada ao redor dos projetos e, portanto, cabe
defini-los antes de aprofundar nas técnicas utilizadas. Segundo Vargas (2005),
“projeto é um empreendimento não repetitivo caracterizado por uma seqüência de
atividades estabelecidas para se atingir um objetivo claro e definido, realizado por
pessoas com parâmetros pré-estabelecidos de prazo, custo e qualidade”. O PMBOK
(2004) descreve como características explícitas do projeto: temporal (início e fim
definidos), individual (produto, serviço ou resultado único) e de elaboração
progressiva (desenvolvido em etapas incrementais); a que Wideman, lembrado por
Vargas (2005), acrescenta: raridade (pouco freqüente), restrito (tempo, capital e
recursos limitados), multidisciplinar (normalmente necessita de integração entre
áreas diferentes) e complexo (tecnologia e conflito de interesses). Portanto, projetos
se diferenciam das atividades rotineiras nas organizações, na medida em que são
processos únicos e pré-estabelecidos.
Em alinhamento com a definição do PMI (2000), Menezes (2003) ressalta o
conceito:
Um empreendimento único, que deve apresentar um início e um fim
claramente definidos e que, conduzido por pessoas, possa atingir seus
objetivos respeitando os parâmetros de prazo, custo e qualidade.
(MENEZES, 2003).
Para Kerzner (2000): “[...] trata-se de um empreendimento com objetivo
identificável, que consome recursos e opera sob pressões de prazos, custos e
qualidade [...]”.
28
O PMBOK (2004) esclarece que existem características comuns entre
projetos e trabalho operacional: executados por pessoas, submetidos aos recursos
limitados e sujeitos a planejamentos, execuções e controles. Porém, são diferentes
quanto à consecução de seus objetivos. Conclui-se um projeto quando seu objetivo
específico é atingido, enquanto os trabalhos operacionais e rotineiros adotam um
novo conjunto de objetivos e o trabalho prossegue.
Característica Projeto Rotinas contínuas de
longo prazo
Perspectivas Limitadas (restritas) Planejamento de longo prazo
dominante, estratégias e
funções de longo prazoObjetivos Precisos Planejamento de longo prazo
dominante, estratégias e
funções de longo prazoTempo/Duração Fixo (pré-determinado) Relacionado à sobrevivência
ou RSI - Retorno Sobre
Investimento de longo prazoPlanejamento Resultado de
planejamentos previsíveis e
precisos
Flexibilidade de estratégias,
táticas e utilização de recursos
Tomada de Decisão Controle dominante Decisões estruturadas, poucas
restrições, mudanças de
perspectiva
O projeto, como empreendimento singular dentro de uma organização, possui
início, meio e fim. Vargas (2005) e o PMBOK (2004) afirmam que a maioria dos
ciclos de vida dos projetos apresenta características comuns. As fases são
geralmente seqüenciais e seus limites são usualmente definidos por alguma técnica
de transferência de informação ou de finalização do manuseio de elementos do
projeto pela fase, ou seja, a entrega de algum tipo de produto para fase seguinte. As
relações entre variáveis dos projetos ao longo do ciclo de vida dos mesmos também
são comuns. O custo e o nível de esforços, em condições normais, são baixos no
início, atingem um ápice nas fases intermediárias e caem rapidamente nas fases
finais do projeto. O potencial de adicionar valor ao projeto varia inversamente com o
Quadro 1: Comparação entre as características das atividades em curso e as dos
projetos. Fonte: Adaptado de Keelling
29
tempo desde seu início, quando o projeto ainda está no papel, até nas etapas finais,
quando o potencial de agregar valor a ele é mínimo. O custo de promover mudanças
em um projeto vai desde um mínimo no início do mesmo, crescendo
exponencialmente até o valor total do projeto, podendo chegar até a superá-lo.
Sobrepondo-se a curva de potencial de adicionar valor ao projeto com a de custos
de mudanças, identificam-se duas áreas: à esquerda do ponto de interseção, área
chamada de oportunidade construtiva onde as mudanças são vantajosas para o
projeto; e à direita a área de intervenção destrutiva onde o custo supera o valor
agregado ao produto. Outra característica, de um modo geral comum a todos os
ciclos de vida, é a capacidade de adequação a novas necessidades, que se
apresenta alta no início do ciclo, caindo gradativamente com o passar do tempo.
Mudanças no escopo do projeto poderão ser absorvidas com certa facilidade no
início do projeto, ainda em suas fases iniciais, enquanto gerarão dificuldades
acentuadas se necessárias a projetos já bem avançados em sua execução
(VARGAS, 2005). Finalmente, considerando que o impacto do risco pode ser dado
pelo produto da incerteza do risco (probabilidade) – descendente no tempo do ciclo –
e a quantidade arriscada – ascendente no mesmo período –, no local onde estas
duas variáveis se encontram ter-se-á a região de mais alto impacto do risco
(VARGAS, 2005). É interessante observar, ainda segundo o mesmo autor, que o
pico de esforço e custo do projeto se encontra nesta mesma região.
O PMBOK (2004) afirma que não existe um melhor caminho para definir o
ciclo ideal de vida de projetos. Algumas organizações têm estabelecido políticas de
padronização do ciclo de vida de seus projetos, enquanto outras permitem que os
gerentes de projetos escolham o ciclo de vida mais apropriado para seus projetos.
No futuro, as práticas mais freqüentes, e bem sucedidas, dentro de uma indústria
deverão criar benchmarks que conduzirão à preferência pelo uso de um determinado
ciclo de vida de projetos nesta indústria (PMBOK, 2004). Porém, apesar desta
variação, ainda conforme o PMBOK (2004), o ciclo de vida de um projeto geralmente
define, em cada fase: quais técnicas de trabalho serão usadas, quando as entregas
serão geradas, como cada entrega será revisada e validada, quem estará envolvido
e como será controlada e aprovada a fase.
30
De uma forma genérica, para efeito didático, nos dizeres de Vargas (2005),
são consideradas cinco fases características do ciclo de vida de um projeto. A fase
de iniciação onde são estabelecidas as metas e objetivos, e definidas as estratégias.
O planejamento responsável pela discriminação das atividades, elaboração de
cronogramas, análise de riscos, definição de recursos, recursos humanos, custos,
comunicação, qualidade e aquisições, além das integrações necessárias que
deverão ocorrer no projeto. A execução do projeto decomposta em atividades que
culminam na transformação de uma idéia em produto ou serviço que pode ser
entregue. A fase de monitoramento e controle acompanha e corrige todo o curso do
projeto, buscando mantê-lo alinhado ao planejamento, ou até mesmo gerando
alterações necessárias no mesmo. E a última fase, o encerramento, quando o
projeto é avaliado e documentado, estabelecendo um aprendizado em relação aos
erros e acertos ocorridos no mesmo.
Numa distinção conceitual, Menezes (2003) afirma que as fases seqüenciais e
distintas aplicáveis em um mundo perfeito seriam: concepção, planejamento,
execução e conclusão. Porém, como existem variáveis que tornam a realidade
distante deste ideal, afirma que a visão mais correta para se analisar genericamente
um projeto é a visão por processos, onde se destacam como principais: início,
planejamento, execução, controle e fechamento. Observa-se que na verdade os dois
autores apresentam a mesma linha de pensamento, inclusive citando a mesma
fonte, PMBOK (2000 e 2004). Nota-se que Vargas (2005) não conceitua as fases
como estanques e isoladas entre si; ao contrário, como inter-conectadas e inter-
relacionadas, aproximando-se da definição de processos para decomposição do
ciclo de vida de um projeto (ROCHA NETO, 2008).
31
Pelos conceitos de projeto apresentados pode-se concluir que gerenciar
projetos é então gerenciar empreendimentos limitados, específicos e singulares, com
duração fixa e pré-determinada, através de um planejamento e execução que tornem
Iniciação Encerramento
Execução
PlanejamentoControle
Figura 2: O ciclo de vida de um projeto dividido em fases características.
Fonte: Adaptado de Vargas (2005).
Figura 1: Inter-relacionamento das fases em um projeto (PMI, 2004).
Fonte: Adaptado de Vargas (2005).
32
seus resultados precisos e previsíveis através do controle de todos os processos
envolvidos, tanto quanto possível (SANTOS e CARVALHO apud ROCHA NETO,
2008). Gerenciar projetos é gerenciar todas as fases do ciclo de vida de um projeto.
Nos dizeres do PMBOK (2004): “Gerência de Projetos é a aplicação de
conhecimentos, habilidades e técnicas para projetar atividades que visam a atingir os
requerimentos do projeto [...]”. Ainda segundo o Instituto, o gerenciamento de
projetos engloba a identificação dos requisitos, o estabelecimento de objetivos claros
e possíveis, o balanceamento entre as demandas de qualidade, escopo, prazo e
custo, e adaptação das especificações, planos e abordagens às expectativas e
pontos de vistas dos diversos stakeholders.
Em outras palavras, para se construir uma inovação, ou dito de outra forma,
uma novidade, desde que consigamos defini-la claramente, podemos elaborar um
projeto e geri-lo para tornar a probabilidade de construção desta inovação real,
dentro de parâmetros possíveis para organização. Aí surge a gestão de projetos. De
outra forma, podemos dizer que a gestão de projetos é uma ferramenta importante
na elaboração do planejamento estratégico, enquanto projeto, assim como, e
principalmente, na implantação, acompanhamento e modificações das inovações
definidas pelo mesmo, tratadas também como projetos (ROCHA NETO, 2008).
Em Keelling (2002):
A Gestão de Projetos pode ser definida como o planejamento,
programação e controle de uma série de tarefas integradas de forma a
atingir seus objetivos com êxito, para beneficio dos participantes do projeto.
(KEELING, 2002)
Kerzner (2003), por sua vez, pondera que diversas pressões podem levar as
organizações a adotarem o gerenciamento de projetos como forma de condução de
seus negócios, tais como: competição, padrões de qualidade, redução nas margens
de lucro, resultados financeiros, fatores tecnológicos, aspectos legais, aspectos
sociais, fatores políticos, pressões econômicas.
33
Cleland (1999) propõe sete fatores que devem ser analisados para definição
da necessidade do gerenciamento de projetos em um empreendimento ou
organização: tamanho do empreendimento, quando o volume de capital, de tempo e
pessoal for grande; interdependência grande entre departamentos ou entre
organizações dentro da cadeia produtiva; importância do empreendimento, com alto
grau de risco e incerteza; reputação da empresa dependente do cumprimento do
prazo e do orçamento do empreendimento; alto nível de compartilhamento de
recursos; falta de familiaridade com o empreendimento; e freqüentes mudanças no
mercado de atuação.
Segundo o PMBOK (2004), o conhecimento apenas das técnicas, apesar de
ser fundamental, não define um efetivo gerenciamento de projetos. Nele são
descritas cinco necessidades de conhecimento organizacional e perfil gerencial para
estabelecer tal gestão. O conhecimento de gerenciamento de projetos, em linhas
gerais, abrange a definição e entendimento do ciclo de vida do projeto, dos cinco
grupos de processos do gerenciamento de projetos – iniciação, planejamento,
execução, controle e encerramento – e das nove áreas envolvidas – integração,
escopo, tempo, custo, qualidade, recursos humanos, comunicação, risco e
aquisição. O conhecimento da área de aplicação se faz necessário pelas
especificidades dos projetos em diferentes áreas, assim como pelos aspectos
particulares de padronização e regulamentação na mesma área. Outra característica
importante diz respeito ao ambiente do projeto. Como o contexto de projetos é uma
realidade social, econômica e ambiental, apresenta impactos intencionais ou não
sobre os mesmos. Assim, aspectos culturais, sociais, políticos, nacionais e
internacionais e físicos devem ser bem conhecidos e analisados sob o ponto de vista
de suas inter-relações com o projeto: como este último irá afetar os envolvidos e,
numa relação inversa, como o gerenciamento de projetos será aceito e entendido
pela cultura organizacional; como as políticas nacionais e internacionais poderão
influir no projeto; e, se o projeto altera o meio ambiente, como ecologicamente e
fisicamente se dará esta influência. O conhecimento sobre aspectos de gestão em
geral provê a base para formação gerencial das organizações e, essencialmente,
com freqüência, para o gerenciamento de projetos. Envolve aspectos financeiros,
contábeis, de compras e aquisições, de vendas e marketing, contratos e leis
34
comerciais, produção e distribuição, logística e canais de suprimentos,
planejamentos estratégicos, táticos e operacionais, estruturas organizacionais,
comportamento organizacional, planos de compensação, benefícios e carreira,
práticas de saúde e segurança no trabalho, tecnologia de informação. Finalmente a
capacidade de relacionamento inter-pessoal como parte do gerenciamento de
projetos envolve: comunicação efetiva, influência na organização, liderança,
motivação, gerenciamento de conflito e negociação, e solução de problemas.
Para o PMBOK (2004), existem aspectos organizacionais que influenciam os
projetos e seus gerenciamentos. Os sistemas organizacionais influenciam no
gerenciamento de projetos na medida em que dando suporte estrutural e
informacional para quem decide, se as estruturas dos sistemas não são voltadas
para projetos, muitos passos deverão ser dados desde as informações obtidas dos
sistemas até uma informação precisa e exclusiva sobre um projeto em questão,
quando possível. As organizações que possuem seus sistemas estruturados por
projetos terão maior facilidade e agilidade na obtenção destas mesmas informações.
Outro aspecto é a cultura organizacional. Estas culturas estão refletidas em
inúmeros fatores incluindo, dentre outros: valores compartilhados, normas, crenças e
expectativas, políticas e procedimentos, visão das relações de autoridade e relação
e ética no trabalho (ROCHA NETO, 2008). Uma proposta inovadora e de alto risco
mais seguramente será aprovada em uma organização agressiva e empreendedora;
um gerente de projetos com um estilo de alta participação enfrentará problemas em
uma organização com hierarquia rígida e um gerente de projetos com estilo
autoritário terá grande resistência em organizações com uma cultura participativa.
Um terceiro aspecto é a estrutura organizacional. Na maioria das organizações
atuais, a estrutura é híbrida, misturando departamentos e áreas com estruturas
tipicamente funcionais a outras totalmente orientadas a projetos e, ainda, outras
mistas. Estas estruturas podem favorecer ou não os projetos segundo a importância
dada à atuação do gerente de projetos e à sua autonomia decisória. O papel do
escritório de gerenciamento de projetos, inserido na estrutura organizacional, é outro
aspecto influente nos projetos da organização, até como forma de melhorar a
compatibilidade dos projetos com a estratégia organizacional. E os sistemas de
gerenciamento de projetos que poderão facilitar o desenvolvimento da gestão de
35
projetos na organização, através do uso de metodologias, técnicas, ferramentas,
recursos e procedimentos adequados.
Vargas (2005), Menezes (2003) e o PMBOK (2004), dentre outros, analisam a
postura da organização, através dos conceitos de subprojetos, programas, portfolio,
e escritório de projetos. Segundo eles, dividindo os projetos em subprojetos, a
organização conseguirá um foco maior nas etapas de um projeto de difícil gestão
única, em função de seu porte ou importância estratégica. Os programas, ao
contrário, são grupos de projetos que apresentam características comuns tais que
permitem um benefício maior para organização, se gerenciados em conjunto. Por
outro lado, ainda na mesma literatura, o portfolio é um conjunto de projetos ou
programas agrupados para facilitar seu efetivo gerenciamento em consonância com
os objetivos estratégicos da organização. E o escritório de projetos, sendo uma área
que centraliza e coordena as atividades de gerenciamento de projetos, pode priorizar
ou potencializar projetos, distribuir recursos ou viabilizar aquisições numa visão
geral, conforme os objetivos estratégicos da organização.
O gerenciamento de projetos, tal como entendido atualmente, está calcado
sobre dois conceitos extremamente relevantes: planejamento e controle. Com vistas
ao desenvolvimento eficaz de um projeto, é necessária uma aderência entre estes
dois conceitos. O planejamento pode ser entendido como um “processo
desenvolvido para o alcance de uma situação desejada de um modo mais eficiente e
efetivo, com a melhor concentração de esforços e recursos” e “O processo de
planejar envolve, portanto, um ‘modo de pensar’; e um salutar modo de pensar
envolve indagações; e indagações envolvem questionamentos sobre o que será
feito, como, quando, quanto, para quem, por que, por quem e onde será feito”
(OLIVEIRA, 1987). O planejamento é, portanto, uma atividade realizada ex ante, um
detalhamento dos rumos e atividades que serão seguidos pelo projeto de forma a
minimizar as incertezas e os riscos, bem como mobilizar de maneira eficiente os
recursos e esforços necessários para a consecução dos objetivos propostos. Por sua
vez, o controle, como o próprio nome indica, consiste em monitorar o andamento das
atividades do projeto ou da organização em questão. Consiste em uma ferramenta
vital para as organizações, uma vez que possibilita o acompanhamento das
36
atividades e dos resultados. Prado (2001) ressalta que “executar um projeto sem
controle é deixá-lo à deriva. É no controle que verificamos o quão bem ou quão mal
o projeto está indo. (...) controlar um projeto é agir nas exceções”. Apesar das
diferenças entre os conceitos de planejamento e controle, é de vital importância para
o correto andamento de um projeto uma relação de retroalimentação entre estes dois
conceitos. O planejamento é a referência para o controle, mas deve ser
retroalimentado pelas informações geradas no controle, num processo cíclico. Tão
importante quanto ajustar a execução do projeto para trazê-lo de volta ao rumo
planejado, é ajustar o planejamento quando o controle identifica esta necessidade.
O PMI (PMBOK, 2003) propõe uma abordagem mais específica, definindo as
áreas de conhecimento que a Gerência de Projetos engloba: a) Gerência da
Integração do Projeto; b) Gerência do Escopo do Projeto; c) Gerência do Tempo do
Projeto; d) Gerência do Custo do Projeto; e) Gerência da Qualidade do Projeto; f)
Gerência dos Recursos Humanos do Projeto; g) Gerência da Comunicação do
Projeto; h) Gerência dos Riscos do Projeto; i) Gerência da Aquisição do Projeto.
O processo de integração do projeto consiste em garantir que todas as áreas
envolvidas no projeto estejam interconectadas, conscientes da responsabilidade de
todos (ROCHA NETO, 2008). No gerenciamento da integração é importante salientar
que os processos de controle de mudança de cada área devem servir de subsídios
ao processo global de controle de mudanças, os registros de desempenho devem
estar atualizados para garantir um monitoramento efetivo e global do desempenho,
os objetivos do projeto devem estar sempre evidenciados nos planos individuais de
cada área, as avaliações de alterações no planejamento devem ser feitas sempre de
forma integrada e as informações relativas à integração devem estar sempre
disponíveis para todas as áreas envolvidas, através do plano de gerenciamento de
comunicações. Através dos processos componentes do macro-processo de
integração, observa-se que o termo de abertura, o escopo preliminar e o plano geral
do projeto são os principais documentos gerados nesta etapa (PMBOK, 2004).
Para Vargas (2005):
37
O gerenciamento de escopo tem como objetivo principal definir e
controlar os trabalhos a serem realizados pelo projeto de modo a garantir
que o produto, ou serviço, desejado seja obtido através da menor
quantidade de trabalho possível, sem abandonar nenhuma premissa
estabelecida no objetivo do projeto. (VARGAS, 2005)
Segundo o PMBOK (2004), o escopo pode ser definido como o trabalho que
precisa ser desenvolvido, e somente ele, para garantir a entrega de um determinado
produto, dentro de todas as suas especificações e funções. Ele pode ser: funcional,
com características voltadas para o cliente, como capacidade, mercado e filosofia;
técnico, com características voltadas para a equipe do projeto como padrões,
especificações, procedimentos de qualidade; ou de atividades englobando todo o
trabalho a ser realizado para atender os escopos funcional e técnico. As principais
entregas desta etapa são: a EAP - Estrutura Analítica do Projeto, contendo todas as
atividades a serem desenvolvidas; o Project Charter ou Termo de Referência que é o
documento legal que reconhece a existência de um projeto e fornece uma linha de
base para o trabalho do gerente de projetos; a Declaração de Escopo com os
aspectos macro do projeto, como objetivos, justificativas, restrições, premissas; e o
Plano de Gerenciamento do Escopo com critérios e freqüência de avaliação e
acompanhamento do escopo, assim como de suas mudanças.
O gerenciamento do tempo é fundamental para garantir que o projeto seja
concluído dentro do prazo determinado (ROCHA NETO, 2008). Dentro desta
perspectiva, o cronograma é sempre uma restrição do projeto (VARGAS, 2005).
Rocha Neto (2008) ainda lembra que, segundo estudos realizados por Thamhain e
Wilemon e revistos por Posner, o gerenciamento do tempo é um dos fatores críticos
para o estabelecimento de conflitos entre os envolvidos em um projeto. Estes
conflitos apresentam um crescimento acentuado nas fases de definição e
planejamento (até aproximadamente a metade desta fase) e atingem um nível de
estabilização no decorrer das demais fases. De qualquer forma, o prazo deve
sempre ser viável, pois cronogramas que não podem ser cumpridos geram perda de
tempo, já que certamente deverão ser refeitos, e maior desgaste do projeto em toda
a sua extensão. As principais entregas desta etapa são o Cronograma e o Plano de
Gerenciamento do Cronograma.
38
O gerenciamento de custos busca garantir que o capital disponível seja
suficiente para obter todos os recursos necessários à realização dos trabalhos do
projeto (PMBOK, 2004). Os orçamentos com memórias de cálculo são importantes
parâmetros para balizar os projetos e devem ser acompanhados e validados ao
longo do tempo para que se tomem medidas corretivas ou preventivas, se
necessárias. Os bancos de dados comerciais e de projetos anteriores devem
também ser usados. Para Vargas (2005), as causas de falhas no gerenciamento de
custos são normalmente externas ao mesmo e dizem respeito a: interpretação
errada do trabalho, escopo errado, cronograma errado, erro na avaliação de riscos,
EAP errada, qualidade mal definida, estimativa errada dos custos administrativos e
indiretos. A principal saída deste processo é o Plano de Gerenciamento de Custos.
Segundo Menezes (2003), o gerente de projetos deve dar igual prioridade aos
aspectos de qualidade, custo e prazo em um projeto. Muito se tem estudado sobre
qualidade em gestão de projetos, porém de forma geral pode-se dizer que as
principais dimensões da qualidade hoje em dia são: defeito zero, transferência
correta para o cliente, correção na primeira vez, melhoria contínua e satisfação do
cliente pela conformidade com suas necessidades (PRADO e ARCHIBALD apud
MATOS 2004). Um aspecto interessante do custo da qualidade é que os primeiros
80% do orçamento conseguem evidenciar apenas 10% da qualidade, ficando
somente 20% do orçamento responsável pelos restantes 90% da qualidade. E ainda
que os custos da qualidade podem ser classificados em custos de conformidade –
planejamento, treinamento, controle de processos, testes, auditoria de qualidade e
manutenção – e custos de não conformidade – refugos, retrabalho, reparos na
garantia, ações corretivas no produto e atrasos no cronograma. A principal entrega
deste processo é o Plano de Gerenciamento da Qualidade (PMBOK, 2004).
O gerenciamento de recursos humanos, na visão PMBOK (2004), consiste em
fazer o melhor uso das pessoas envolvidas, pois são os elos centrais do projeto e
seus mais importantes recursos. Neste aspecto, é fundamental manter-se uma
motivação elevada, observando seus fatores-chave: a satisfação pessoal e a
qualidade de vida. Para Galbraith, citado por Vargas (2005), os sucessos ou
39
fracassos dos projetos dependem diretamente do gerenciamento de recursos
humanos, pois pessoas influenciam no sucesso ou fracasso do projeto e os
problemas do projeto só podem ser resolvidos por pessoas. Os projetos requerem
diferentes tipos de profissionais ao longo de seu ciclo de vida: na iniciação são
necessários empreendedores, inovadores e criativos; no planejamento e execução
precisa-se de analíticos, planejadores, técnicos e integradores; no controle e
execução são importantes os comandantes, chefes, gerentes e controladores; e no
encerramento destacam-se os finalizadores, facilitadores e instrutores (ROCHA
NETO, 2008). Ainda em relação ao gerenciamento de recursos humanos, o PMBOK
(2004) cita alguns aspectos relevantes: o trabalho em equipe é vital; conflitos podem
ocorrer entre os envolvidos no projeto ou entre eles e a organização; os níveis das
equipes em projetos são muito mais variados que em um ambiente funcional; todas
as promessas e negociações devem ser documentadas; os treinamentos que
ocorrem durante os projetos são complexos e críticos. O principal documento gerado
neste processo é o Plano de Gerenciamento de Pessoal.
O gerenciamento das comunicações é crucial para um projeto por ser
responsável pelas divulgações das informações para as pessoas certas, no tempo
certo e de forma economicamente viável (VARGAS, 2005). Segundo o PMBOK
(2004), este gerenciamento está intimamente ligado aos fatores ambientais do
empreendimento e às influências organizacionais, na medida em que a estrutura
organizacional de projetos tem um maior efeito sobre os requisitos de comunicação
do projeto. Estudos de Kerzner (2003) e Cleland (1999) apresentam também outras
influências que afetam as comunicações em um ambiente organizacional, advindas
dos anteparos de personalidade e de percepção tanto do emissor quanto do
recebedor. Características diferentes dos stakeholders, assim como seus objetivos e
expectativas, devem estabelecer formas e níveis de comunicação mais adequados a
cada um. Outros pontos de grande importância são: as pessoas dão tudo de si
quando compreendem as decisões, razões, seus desempenhos e suas situações
profissionais; informação e comunicação não podem ser relegadas ao improviso e
intuição; a comunicação deve existir em todas as fases do projeto, atentando a quem
e como será dirigida; devem ser usados diferentes veículos de comunicação,
buscando uma complementaridade; as informações devem ser regulares e honestas;
40
em situações de crise as comunicações devem ser ágeis, evitando instabilidades
oriundas de boatos; as pessoas não precisam concordar para cooperar, mas
compreender como e porque foi tomada uma decisão. O Plano de Gerenciamento
das Comunicações é um importante documento do projeto (PMBOK, 2004).
Os riscos normalmente estão associados a tempo, qualidade e custos, e
devem ser avaliados segundo seus aspectos de probabilidade de ocorrência e
gravidade das conseqüências, normalmente expressa em valores de prejuízo
financeiro (ROCHA NETO, 2008). Ao se multiplicar as duas variáveis citadas obtém-
se o chamado Valor Monetário Esperado que quantifica diretamente o nível do risco
para a organização. Para Menezes (2003): um risco de baixo impacto e baixa
probabilidade de ocorrência deve ser aceito ou transferido (seguro, terceirização);
risco de alto impacto e baixa probabilidade de ocorrência ou de alta probabilidade de
ocorrência e baixo impacto deve fazer parte de um plano de contingência; já os de
alta probabilidade e alto impacto devem ser alvos de ações imediatas. Vargas (2005)
apresenta de forma genérica uma seqüência de atividades que podem ajudar na
análise e planejamento dos riscos: (1) compreenda o projeto, produto ou processo;
(2) identifique os elementos sujeitos a riscos; (3) liste as ameaças e fraquezas de
cada elemento; (4) priorize estas ameaças e fraquezas; (5) identifique impactos; (6)
identifique controles para minimizá-los; (7) crie controles alternativos para usar
quando os anteriores não forem efetivos, ou não puderem ser usados; (8) gere
documentação para ser usada nas próximas análises. O Plano de Gerenciamento de
Riscos é fundamental para o projeto.
Para o PMBOK (2004), o gerenciamento de aquisições engloba a compra ou
aquisição de produtos ou serviços externamente para o projeto. Seu principal
objetivo é garantir que os elementos externos sejam fornecidos segundo os
contratos. Estes elementos possuem dois aspectos intimamente associados aos
seus riscos: o custo e o tipo de contrato. O custo está diretamente relacionado aos
riscos do projeto e os tipos de contrato precisam ser analisados para se obter o mais
adequado à situação. De forma genérica, podem ser: contrato de preço fixo global
sem ou com incentivo; contrato de custo com incentivo conforme os resultados ou
com prêmio fixo; contrato por administração; e contrato por preço unitário. Vargas
41
(2005) ainda faz outras observações sobre esta etapa da gestão de projetos: use
uma lista de checagem para a preparação de propostas e contratos; avalie bem os
riscos antes de escolher um tipo de contrato; envolva o jurídico da organização;
garanta, através de contrato ou seguro, os riscos não cobertos. Aqui também existe
um importante produto que é o Plano de Gerenciamento das Aquisições (PMBOK,
2004).
5.2. Gestão de Projetos no Setor Público
Como o foco do presente trabalho é a Administração Pública, é interessante e
importante analisarmos alguns aspectos específicos da Gestão de Projetos neste
setor. A gestão de projetos no setor público apresenta algumas diferenças
importantes em relação ao setor privado, como já mencionado genericamente no
capítulo sobre a NGP, necessitando de uma visão diferenciada para sua
implementação. Ribeiro, em Grego (2009), destaca algumas dessas especificidades
do setor público:
Começam a se diferenciar daqueles do setor privado na medida em
que são controlados por governos eleitos e custeados por taxas e impostos
compulsórios dos contribuintes. Esta condição por si só já exige um
acompanhamento diferenciado através de auditorias e prestação de contas
necessariamente transparentes. Os recursos são alocados em orçamentos
cuja preparação, discussão e aprovação envolve executivo e legislativo
num processo significativamente mais complexo quando comparado ao
setor privado. Os orçamentos aprovados, em muitos casos, precisam ser
utilizados dentro de um mesmo ano fiscal e muitas vezes são aprovados
por programas exigindo um esforço complementar para divisão destas
verbas entre projetos e órgãos envolvidos. (RIBEIRO apud GREGO, 2009)
Grego (2009) ressalta o aspecto da legalidade na Administração Pública como
mais uma variável a ser levada em consideração para a adoção da gestão de
projetos, na medida em que “só é permitido fazer aquilo que a lei expressamente
autoriza, ou seja, o planejamento deve levar em consideração de forma mais
42
abrangente leis e regulamentos que no setor privado poderiam ser colocados em
segundo plano”.
Segundo Siqueira, citado por Matos (2004), enquanto que na iniciativa privada
a inovação e a economia impulsionam as mudanças pela competitividade, na
administração pública encontra-se limitadores humanos e financeiros regidos pelos
vetores: geração de poupança própria; participação da população; captação de
recursos; venda do município; parcerias intermunicipais; desenvolvimento econômico
social; racionalização da legislação; e reengenharia do governo. Esses fatores têm
de ser levados em conta quando da implantação da gestão de projetos no ambiente
público.
Outro ponto que merece destaque se refere aos objetivos organizacionais.
Enquanto no ambiente privado é tácita a orientação das organizações pela busca do
lucro e do retorno financeiro, através de aumento de eficiência e eficácia, no setor
público essa motivação não existe. O Estado se caracteriza pela busca do retorno
social, executando projetos muitas vezes de elevado risco e com grandes obstáculos
a serem superados. Segundo Grego (2009), “isso significa que, na administração
pública, determinados projetos devem ser realizados, apesar de não serem
financeiramente viáveis. Nesse sentido, as técnicas de gerenciamento de projetos no
setor público necessitam de modificações e adaptações metodológicas”.
Enquanto o escritório de projetos na organização privada, considerando o
alinhamento estratégico e a delegação de poder ao mesmo segundo a teoria de GP,
centraliza e coordena as atividades de gerenciamento de projetos, podendo priorizar
ou potencializar projetos, distribuir recursos ou viabilizar aquisições numa visão
geral, na organização pública se torna mais limitado por questões políticas e
orçamentárias.
A tabela abaixo sintetiza, de forma geral, as principais diferenças a serem
observadas entre a iniciativa publica e privada para a tomada de decisões e
implantação de ferramentas de gestão:
43
ÁREA PRIVADA ÁREA PÚBLICA Tudo pode, exceto onde a lei proíbe Tudo é proibido, exceto onde a lei permite
Salários compatíveis ao mercado Salários inadequados Maior disponibilidade de pessoal qualificado Dificuldade de obtenção de pessoal qualificado
Possível implantar política de incentivo Difícil implantar política de incentivo Estrutura de poder formal próxima do informal Maior distorção entre o poder formal e o informal
Baixa incidência de disfunção Maior incidência de disfunção Organização voltada para os objetivos Evidência no desacordo com os objetivos
Prioridade e objetivos, estabelecidos pela diretoria Prioridades e objetivos negociados com a sociedade.
Pouca burocracia Presença marcante da burocracia Alta administração sofre cobrança permanente quanto a objetivos e metas a serem atingidos
A cobrança da sociedade é de caráter mais subjetivo
Continuidade administrativa mais permanente Risco quanto à quebra da continuidade administrativa
Pouco freqüente a paralisação de programas e projetos por falta de recursos
Freqüentemente ocorrem paralisações de programas e projetos por falta de recursos
Decisão dos objetivos é centrada em poucos órgãos
Maior dispersão quanto à tomada de decisão
Muito uso de ferramentas de planejamento e controle
Pouco uso das ferramentas de planejamento e controle
Voltado para qualidade Conceito de qualidade ainda incipiente
Quadro 2: Diferenças entre iniciativa pública e privada. Fonte: Kolotelo e Carvalho, 2007 Revista
Gestão Industrial
Em suma, pode-se resumir essas especificidades do setor público como
recorrentes do caráter representativo do Estado, da necessidade da impessoalidade
dos atos administrativos e de, idealmente, buscar sempre o bem comum. Dessa
maneira, é óbvio que as estruturas estatais são mais “engessadas” que as privadas,
considerando que os recursos utilizados são originários dos cidadãos, que
necessitam do governo para satisfazer algumas de suas necessidades básicas e que
elegem seus representantes com esse intuito. A burocracia e o orçamento são
exemplos de mecanismos que buscam tornar o Estado impessoal e restringir a
liberdade dos gestores na distribuição de recursos.
Uma interessante contribuição da Gestão de Projetos na Administração
Pública, dentro do conceito da NGP, é o favorecimento da competitividade no setor
público, considerando algumas facilidades que a GP traz: análise comparativa de
44
potfólio de projetos por áreas; análise comparativa do sucesso de projetos;
estabelecimento de premiações proporcionais ao valor agregado trazido pelo projeto
à sociedade (desenvolvimento social e econômico, por exemplo). Certamente,
alguns conceitos devem ser equacionados e estabelecidos claramente, como
sucesso de um projeto, ou valor agregado à sociedade, porém vários níveis de
comparação e mensuração de projetos já têm sido estudados e possibilitam uma
eqüidade maior nos processos envolvidos.
Ao mesmo tempo, apesar de não perseguir a rentabilidade como o setor
privado, a Administração Pública, cada vez mais, pauta-se nos conceitos de
eficiência para melhorar a qualidade do gasto público. Através da melhoria dos
processos, otimização na utilização dos recursos e implantação de diversas
ferramentas gerenciais, o Estado busca produzir mais resultados gastando cada vez
menos. E para gastar menos, nada mais natural que conhecer a fundo suas
atividades, os recursos que elas consomem e os custos advindos disto. Sendo
assim, dentro do objeto de estudo do presente trabalho e de forma a entender
melhor esse processo e analisar como esta otimização poderia ser feita, cabe uma
descrição mais detalhada acerca do tema custos e algumas formas de apropriação
destes às atividades ou produtos.
6. CUSTOS
Esta unidade se propõe a apresentar os principais conceitos relativos a custo,
bem como algumas ferramentas para alocação de custos, concluindo com o
considerado mais moderno e adequado à Gestão de Projetos, o Custeio Baseado
em Atividades.
45
6.1. Conceitos
Segundo Perez Jr (2006):
A adequada apuração, a análise, o controle e o gerenciamento dos
custos de produção dos bens e serviços são antigas preocupações dos
empresários e dos gestores das organizações. Essa constante
preocupação justifica-se plenamente devido à busca contínua, pelas
empresas, de melhor posicionamento competitivo nas diversas fases da
evolução do ambiente empresarial e da sociedade. (...) O pioneirismo na
compreensão e adoção de novas e revolucionárias técnicas de custeio
constituiu-se, também, em importante diferencial competitivo. (PEREZ JR,
2006)
Os custos, segundo Perez Jr (2006), são “gastos relativos aos bens e serviços
(recursos) consumidos na produção de outros bens e serviços”. Portanto, são
aqueles gastos com finalidade de produção de determinado bem ou serviço, gastos
relacionados com o objetivo final da organização em questão. A Equipe de
professores da USP (1983) corrobora com essa análise: “Quando um gasto for
atribuído aos vários produtos de uma empresa, ele passa a se denominar Custo, ou
Custo de Produção. Custo, portanto, é um gasto atribuído à produção”.
Entretanto, existem sub-divisões dentro dos custos. Segundo Perez Jr (2006),
os custos podem ser classificados quanto às variações no volume de produção e de
vendas (custos fixos, semifixos/semivariáveis e variáveis) e quanto à forma de
distribuição e apropriação aos produtos, centros de custos e resultados (custos
diretos e indiretos). Alguns autores também incluem nessa classificação outras
categorias para os custos. Welsch (1996) adiciona uma classificação quanto às
áreas de responsabilidade, dividindo os custos em controláveis e não-controláveis.
Entretanto, para fim de análise neste trabalho, apenas serão abordadas as duas
classificações citadas inicialmente, deixando a classificação quanto à área de
responsabilidade para uma outra oportunidade.
46
Dentro da categoria de custos relacionados a alterações de nível de atividade,
os custos fixos são aqueles que tendem a manter seu valor total constante de mês
para mês, independente das flutuações da produção ou do volume de trabalho
realizado (WELSCH, 1996). Perez JR (2006) ressalta que custos fixos “são os custos
que permanecem constantes dentro de determinada capacidade instalada,
independem do volume de produção (...)”. Por sua vez, os custos semifixos /
semivariáveis se caracterizam por ter parte de sua natureza fixa e parte variável.
“Não são inteiramente fixos ou variáveis, ou seja, possuem características de ambos.
À medida que a produção se altera, os custos semivariáveis também se alteram,
mas não nas mesmas proporções” (WELSCH, 1996). Finalmente, os custos
variáveis são aqueles inteiramente suscetíveis a variações na produção. “São os
custos que mantêm relação direta com o volume de produção ou serviço. Dessa
maneira, o valor absoluto dos custos variáveis cresce à medida que o volume de
atividades da empresa aumenta.” (PEREZ JR, 2006).
Quanto aos custos classificados de acordo com a forma de distribuição e
apropriação, os custos diretos, como o próprio nome já nos indica, são aqueles que
podem ser identificados no produto ou serviço e, por essa característica,
normalmente são de fácil mensuração e valoração. Não são necessárias técnicas de
rateio para alocá-los entre as atividades, uma vez que se relacionam diretamente
com determinada atividade. Já os custos indiretos, por sua vez, são aqueles que,
pela impossibilidade de serem perfeitamente identificados nos produtos ou serviços,
não podem ser apropriados de forma direta para as unidades específicas.
Necessitam portanto de critérios de rateio. (PEREZ JR,2006)(SANTOS, 1997).
Perez Jr (2006) avalia os critérios de rateio como critérios para distribuição
dos gastos indiretos aos produtos, centros de custos, centros de despesas ou
receitas geradas. Ele ressalta que estes critérios, muitas vezes, são subjetivos e
arbitrários, podendo gerar distorções nos resultados finalísticos. Entretanto, é
importante frisar que não existem critérios válidos para todas as organizações, sendo
necessária a utilização principalmente do bom-senso pelos gestores responsáveis
pela elaboração desses critérios. Apesar disso, existem algumas ferramentas
47
utilizadas para o rateamento de custos, destacando-se o custeio por ordem de
produção e o custeio por processo.
6.2. Sistemas de custeio
Os métodos de custeio, ou sistemas de custos, surgiram a partir da
necessidade das empresas e organizações de possuírem informações acuradas
para a tomada de decisões gerenciais, de forma a aumentar a eficácia, a eficiência,
o lucro e manter seu lugar no mercado. Essa necessidade aparece desde os
primórdios da Revolução Industrial e possui um destaque ainda maior nos dias
atuais, em face da elevada concorrência e do mercado globalizado. Frente às
necessidades incipientes do moderno capitalismo, os próprios métodos de custeio
foram sofrendo mutações e incorporando vários novos conhecimentos, buscando
uma adequação mais precisa às necessidades das organizações contemporâneas e
aos novos paradigmas encontrados para as decisões gerenciais.
Kaplan (1988) identificou os seguintes objetivos a serem alcançados pelos
sistemas de custos: a) avaliação dos estoques para elaboração de relatórios
financeiros e fiscais, alocando os custos de produção entre produtos vendidos e em
estoque; b) controle operacional, fornecendo informações para os gerentes de
produção sobre os recursos consumidos durante o período; c) apuração individual
dos custos dos produtos. O que se verifica é que o Sistema Tradicional de Custos foi
desenhado para atender satisfatoriamente bem ao primeiro objetivo, fornecendo
relatórios auditáveis e satisfazendo aos princípios contábeis geralmente aceitos,
pois, na época, esses princípios consistiam na maior preocupação da administração
voltada à informação dos usuários externos, do fisco, dos credores e dos
investidores. O segundo objetivo deve ser atendido por meio de um sistema que
forneça respostas rápidas e que siga o ciclo operacional do processo que se deseja
controlar, sendo para tanto mais bem atendido por medidas de produtividade com
índices físicos, não-financeiros, tais como: índices de rendimento, taxas de defeitos,
quantidades produzidas, níveis de estoque físico, entre outros. O terceiro objetivo é o
48
que se propõe atender por meio do Sistema de Custos ABC, que será aprofundado
ainda nesta seção, que foi desenvolvido em meados dos anos 80 por empresas
norte-americanas e européias de forma independente.
Considerando as peculiaridades e necessidades distintas de cada tipo de
organização, podemos determinar alguns tipos de métodos de custeio, a se saber:
Pelo momento do cálculo:
— custos históricos;
— custos pré-determinados (padrão).
Pelos elementos incorporados:
— custos totais (absorção);
— custos parciais (variável).
Pelo tipo de atividade:
— custos por ordens de trabalho;
— custos por processos.
Por influência da organização:
— custos inorgânicos;
— custos orgânicos.
Considerando que cada organização, cada linha de produção, cada objetivo
de custos requer diferentes tipos de analise e reconhecimento dos elementos de
custos, bem como diferentes tipos de calculo, é válido analisarmos algumas formas
de custeio e algumas das principais evoluções sobre o tema.
O custeio por absorção representa o mais tradicional método de custeio. Esse
método consiste na apropriação de todos os custos de produção aos produtos, de
forma direta ou através de critérios de rateio. O custeio por absorção debita ao custo
dos produtos todos os custos da área de fabricação, sejam esses custos definidos
como custos diretos ou indiretos, fixos ou variáveis, de estrutura ou operacionais. O
49
próprio nome do método ressalta essa característica, ou seja, o procedimento é fazer
com que cada produto absorva parcela dos custos diretos e indiretos, relacionados à
fabricação. Esse método foi derivado do sistema desenvolvido na Alemanha no início
do século XX conhecido por RKW (Reichskuratorium für Wirtschaftlichkeit).
Esse método infere que todos os gastos referentes ao esforço de fabricação
são distribuídos entre todos os produtos da organização. Sendo assim, a principal
distinção existente para o uso do custeio por absorção é entre custos e despesas.
Esta separação é importante porque as despesas são confrontadas com o resultado
do período, enquanto que apenas os custos relativos aos produtos vendidos terão
esse mesmo tratamento. Os custos relativos aos produtos em elaboração e aos
produtos acabados que não tenham sido vendidos, por sua vez, são ativados nos
estoques destes produtos.
Wernke (2004) destaca as seguintes vantagens do método:
• atende à legislação fiscal e deve ser usado quando a empresa busca o
uso do sistema de custos integrado à contabilidade;
• permite a apuração do custo por centro de custos, visto que sua
aplicação exige a organização contábil nesse sentido; tal recurso,
quando os custos forem alocados aos departamentos de forma
adequada, possibilita o acompanhamento do desempenho de cada
área;
• ao absorver todos os custos de produção, permite a apuração do custo
total de cada produto.
O método das seções homogêneas se utiliza dos conceitos do custeio por
absorção e é conseqüência direta da organização industrial do inicio do século XX.
Como é de conhecimento notório, a atividade comercial e industrial baseava-se, em
grande parte das vezes, em empresas especializadas em um determinado ofício ou
produto. Todos os custos eram, portanto, diretos com relação à criação do valor
agregado e a força motriz para a redução dos custos vinha diretamente do mercado.
Com relação ao produto, os custos também eram diretos uma vez que, como já
50
abordado, as empresas eram na sua maioria de produção única. Entretanto, esta
situação foi se alterando, sendo posta em xeque na medida em que as empresas
foram aumentando o grau de complexidade de suas linhas de produção, integrando
as várias etapas do processo produtivo de forma a obter vantagens através dos
ganhos com a produção em escala e economias de escopo e com a adoção das
novas técnicas produtivas do período.
Segundo Nakagawa (1991): “Nesse novo cenário, posições conflitantes
começaram a observar-se entre engenheiros e auditores sobre os procedimentos de
custeio dos produtos. Os engenheiros, de um lado, muito preocupados com a
precisão dos custos de produtos individuais, desenvolviam complexos sistemas de
custeio (...). Os auditores, entretanto, por razões igualmente lógicas e justificáveis,
estavam mais preocupados com a integração entre os sistemas de custeio de
produtos e a contabilidade financeira”. Tal fato demonstra que, apesar da
preocupação quanto aos sistemas de custeio, ao custo por produto, ainda era motivo
de divergência entre a alta gerência das organizações.
Sendo assim, nesse contexto, dominava como ferramenta de custeio o
“método das seções ou departamentos”. Este método consiste em uma forma de
distribuir os custos indiretos de produção no caso de produções diferenciadas e, da
mesma forma, permitir que os custos fossem visualizados de acordo com sua área
de incidência especifica dentro da cadeia produtiva. Horngren (2004), por sua vez,
resume o que entende por centro de custos: “um centro de custos é o segmento
menor da atividade, ou a área de responsabilidade, para a qual se acumulam os
custos”.
Vale ressaltar que, no método das seções homogêneas, os custos indiretos
não são diretamente relacionados a cada um dos produtos, uma vez que são
comuns a todos eles. Sendo assim, primeiramente, esses custos distribuem-se pelas
seções, onde através de uma chamada unidade de obra eles serão combinados com
os produtos. A unidade de obra de cada seção representa nada mais que uma
simplificação e uma aproximação do processo real de causalidade do consumo de
51
recursos. Bornia, como ressalta Wernke (2004), apresenta um esquema que facilita
o entendimento desse processo:
• Separar os custos em itens;
• Dividir a empresa em centros de custos;
• Identificar os custos com os centros (distribuição primária);
• Redistribuir os custos dos centros indiretos aos diretos (distribuição
secundária) – observação: centros indiretos = centros de custo; centros
diretos = unidade de obra;
• Identificar os custos dos centros diretos com os produtos (distribuição final).
No modelo de centros de custo, o produto ou serviço da organização é tido
como o fator consumidor de recursos.
Em contraposição ao método das seções ou centros de custo, aparece o
custeio direto, também conhecido como custeio variável. Esse método consiste em
um tipo de custeamento que considera, para efeitos de cálculo dos custos de um
produto e como custo de produção do período analisado, apenas os custos
variáveis incorridos. Os custos fixos, pelo seu caráter independente com relação à
produção, são considerados como despesas e não como custos de produção.
Sendo assim, o custo dos produtos vendidos e os estoques finais de produtos em
elaboração e produtos acabados só conterão custos variáveis.
Wernke (2004) destaca que a premissa básica do custeio direto é que
somente os custos claramente identificados com os produtos ou serviços vendidos
devem ser apropriados. Os demais custos necessários para manter a capacidade
instalada devem ser desconsiderados em termos de custo do produto. Desta
forma, no custeio direto ou variável, o cálculo dos custos finais por produto são
computados somente os custos variáveis. Os custos fixos são considerados como
despesas, levadas integralmente ao resultado do período, por não serem
considerados como elementos componentes do custo dos produtos. Obtém-se
assim, o custo final variável dos produtos.
52
O sistema de custeio variável fundamenta-se na separação dos gastos em
gastos variáveis e fixos, assim como definido anteriormente nesse estudo. Esse
método de custeio não é aceito para demonstrativos financeiros externos nem pela
legislação do imposto de renda.
Algumas características essenciais do método de custeio variável são:
• Divisão dos custos em dois grupos principais: fixos e variáveis
(eventualmente podem ser necessários criar as categorias intermediárias
de semi-fixos ou semi-variáveis);
• Atribuir ao custo final dos produtos somente os custos variáveis, obtendo-
se, assim, um custo final variável dos produtos. A diferença do custo
variável com a receita de vendas é a chamada margem de contribuição.
• Gerencialmente, os custos fixos são considerados integralmente como
redutores do resultado, não se ativando os mesmos em estoques.
Wernke (2004) destaca alguns pontos acerca das limitações e benefícios da
implantação do método de custeio direto ou variável, a se saber:
• Prioriza o aspecto gerencial ao enfatizar a rentabilidade de cada produto
sem as distorções ocasionadas pelos rateios de custos fixos aos produtos;
• Não pe aceito pela legislação tributária para fins de avaliação de estoques;
• Não envolve rateios e critérios de distribuição de gastos, facilitando o
cálculo;
• Exige uma estrutura de classificação rígida entre os gastos de natureza
fixa e variável;
• Com a elevação do valor dos custos fixos, não considerados nesse
método, a análise de desempenho pode ser prejudicada e deve merecer
considerações mais acuradas.
A generalização do uso de centros de responsabilidade representou a
superação de um modelo de custeio que visava apenas à mensuração de inventários
em prol de um processo em que os objetivos relacionados com a gestão da
organização são as principais razões dos cálculos de custo. A partir desse novo
53
paradigma, firmou-se o conceito de “custo padrão”. A sua elaboração pressupõe já
uma reflexão e um conhecimento do que é a empresa e qual a sua atividade, que
justifica o seu custo de implantação por vezes muito elevado. Como o próprio nome
indica, este método implica em calcular e quantificar todos os custos necessários
aos processos e/ou produtos produzidos pela organização, de maneira a estabelecer
qual é o seu custo. Isto quer dizer analisar cada processo, cada atividade realizada
pelos trabalhadores, cada peça de matéria-prima utilizada. Para cada centro de
custo, devem ser estudadas as respectivas unidades de obra de cada produto.
Welsch (1996) caracteriza os custos-padrão da seguinte maneira: “Os custos-padrão
são custos predeterminados que representam, presume-se, o que os custos devem
ser, em contrapartida aos custos históricos, que indicam o que os custos foram. Os
defensores dos sistemas de custos-padrão os encaram como os custos verdadeiros
da atividade ou produção, enquanto os custos históricos ou reais geralmente
representam os custos verdadeiros mais as perdas por ineficiência, operações falhas
e controle inadequado”.
Coelho (2000) ressalta o papel dessa análise de custos-padrão para as
organizações, ressaltando que, na medida em que o custo-padrão se inscreve no
âmbito da planificação, ele permite a coordenação entre planos e programas, como o
exercício do controle pela via da exceção, ao complementar os padrões técnicos
com os econômicos e os orçamentos flexíveis. Mais do que isso, a autora ainda
ressalta que “estabelece-se assim uma retroalimentação em que a aplicação dos
padrões técnicos ao processo de planificação da atividade facilita a elaboração dos
padrões econômicos ao poder calculá-los sobre volumes já programados de
compras e atividades. Por sua vez, a confrontação entre os custos padrão aplicados
à atividade real e os consumos e atividades reais permitirá o exercício do controle
interno. A análise dos desvios permitirá o conhecimento das suas causas, assim
como a sua localização ao assinalar o centro de responsabilidade onde tiveram
origem”.
Portanto, a partir da estrutura funcional, da padronização dos produtos e
tarefas, da departamentalização dos custos e da facilidade na obtenção e difusão da
informação, a Contabilidade de Custos vai superar a procura quase exclusivamente
54
financeira, a que foi conduzida pela auditoria, e recomeçará o seu processo original
com os problemas de gestão, sob a alcunha de Contabilidade de Gestão
(Management ou Managerial Accounting). Quase paralelamente inicia-se um
processo, amplamente divulgado (controle orçamental, controle de gestão por
objetivos, gestão por sistemas), centrado nos esforços para integrar os
conhecimentos de gestão nos sistemas de informação que permitam a coordenação
de planos, programas e orçamentos, através de uma organização estável e um meio
de prognóstico. Trata-se de um período caracterizado, de um modo geral, pela
sistematização e divulgação dos conhecimentos anteriores e, consequentemente,
pela expansão da Contabilidade de Gestão.
A analise Custo-Volume-Lucro (CVL) nada mais é do que a aplicação de
conceitos da teoria marginalista da microeconomia aos custos. A partir da
incorporação desses conceitos, os elementos de custo passam também a ser
classificados como fixos e variáveis, no tocante à produção. Esta analise possibilita,
através do estudo do ponto critico (ponto de equilíbrio, ponto morto) e com a inclusão
da sensibilidade e da incerteza, a utilização de novas técnicas para o calculo de
custos, relacionando diretamente os mesmos com a tomada de decisões pelos
gestores. A analise CVL fornece aos gestores ferramentas para a tomada de
decisões de caráter esporádico dentro das organizações, que não se referem a
procedimentos rotineiros e regulares e que, portanto, não estariam presentes nas
formas tradicionais de mensuração de custos, como por exemplo decisões a respeito
da compra ou aluguel de um imóvel, redução do preço de venda de determinado
item, etc. Coelho (2000) aborda essa questão da seguinte maneira: “(...)
recentemente surgiu uma procura de informação interna onde, certo tipo de decisões
não sistematizáveis se possam apoiar. Assim, pede-se à Contabilidade de Custos
que seja capaz de facultar dados para a tomada de decisões que, pelo seu caráter
esporádico e não rotineiro, não se refletem em procedimentos regulares de registro
ou elaboração de custos”. Portanto, em suma, a analise CVL ajuda os
administradores no entendimento do comportamento do total de custos, total de
receitas e lucro operacional de um produto, na medida em que as mudanças
ocorrem no nível de produção, preço de venda, custos variáveis e custos fixos
daquele produto.
55
6.3. Sistema de Custeio por Atividades (Activity Based Costing - ABC)
O custeio baseado em atividades (ABC – Activity Based Costing) é uma
técnica relativamente recente de apropriação de custos, que vem ganhando cada
vez mais adeptos, no Brasil e no mundo, nas mais diversas organizações. A idéia é a
necessidade de uma forma de custeio levando em conta as atividades de uma
organização que estiveram presentes em muitas empresas e estudos
predecessores, sendo, porém, formalizada como um método de custeio e adquirindo
a forma contemporânea a partir de estudos realizados no final da década de 80.
O ABC surgiu como uma forma de contornar os novos desafios encontrados
pelas organizações no cenário contemporâneo. Com uma concorrência cada vez
mais acirrada entre as organizações e com a aplicação de novos métodos e
tecnologias para o gerenciamento das mesmas, bem como com o aumento da
variedade de produtos e serviços produzidos, algumas ferramentas antes utilizadas
pelos gestores começaram a mostrar suas limitações. Nakagawa (1991) ressalta que
“... percebeu-se que tais sistemas obscureciam o custo dos produtos e dificultavam a
gestão e mensuração de atividades de manufatura, à medida que as empresas
evoluíram para a produção de enorme variedade de produtos, (...) para atender às
exigências dos clientes. Soma-se a isto o fato de que, simultaneamente, as
empresas tinham que competir mediante estratégias de melhor qualidade, menos
tempo de produção e entrega, além de uma agressiva redução de custos”. A
necessidade de mecanismos gerenciais e estratégicos que proporcionem uma visão
menos simplista e imediatista dos processos organizacionais, bem como propiciem
um arcabouço satisfatório para a tomada de decisões estratégicas, está intimamente
ligada à adoção e estudo dessas novas ferramentas, entre elas o ABC.
Nakagawa (1994) aponta duas razões básicas para a adoção dos
pressupostos do ABC em detrimento de boa parte das técnicas dos métodos de
custeio tradicionais, a se saber: I – Os métodos tradicionais possuem uma
preocupação quase que exclusiva com a exatidão e precisão dos números, enquanto
o ABC procura identificar nesses números os atributos que lhe assegurem a acurácia
necessária para uma gestão baseada em atividades, revelando detalhes gerenciais
56
importantes que permaneceriam na penumbra com a analise tradicional; II – Por ser
uma ferramenta desenhada essencialmente para a analise estratégica de custos, o
ABC nos proporciona uma visão de negócios, processos e atividades, de interesse
indiscutível para a competitividade das empresas, revelando oportunidades de
economia e aumento da eficiência e eficácia dos procedimentos, visão quase
inacessível quando utilizamos apenas os métodos tradicionais de custeio.
Wernke (2004) define da seguinte maneira alguns benefícios proporcionados
pela adoção do método ABC:
• Exposição da informação ao usuário: tende a ser bem recebido pelos usuários
por ser um método que se baseia nas atividades e exibe o vinculo destas com
seus resultados;
• Utilização da relação de origem como ferramenta de gestão: se a relação da
origem dos custos tem sido o principal critério para alocação dos custos aos
produtos em todo o método de custeio, o ABC enfatiza a analise dessa
relação causal entre o custo e a atividade, e entre a atividade e a venda que
dela se serve;
• Estimativa de cada atividade em termos de objetivo da organização: identificar
e apresentar as atividades permite ao gestor medi-las em sua capacidade de
agregar valor, à luz dos objetivos organizacionais. Isso resulta num processo
de tomada de decisões que pode acarretar simplificação da atividade,
redução dos custos da atividade e eliminação da atividade que não agregue
valor;
• Inclusão da totalidade dos custos nos produtos, por meio das atividades: o
ABC dá importância especial a esta totalidade, considerando que todas as
atividades que geram valor existem em função dos produtos e,
consequentemente, seus custos devem ser atribuídos atendendo às relações
causais.
Carr e Littman, citados por Alonso (1999), destacam a abordagem dos custos
por atividade como um importante mecanismo de mudança organizacional e de
57
melhoria nos processos, na medida em que fornece informações que muitas vezes
passam despercebidas nos métodos tradicionais de custeio:
O melhor local para controlar custos é no nível dos processos.
Quando se depende de um sistema de contabilidade orçamentária e de
verbas, muitas decisões financeiras são tomadas arbitrariamente. Ao invés
de reduções de custos seletivas e focalizadas, é-se forçado a adotar
reduções (lineares horizontais) e outras abordagens radicais. Na maioria
dos casos, isso acontece simplesmente porque os gerentes de nível
superior não têm idéia de quais partes do processo agregam mais valor aos
produtos e serviços e quais as que agregam menos. Os funcionários no
nível dos processos são capazes de determinar esse valor, mas precisam
ter um indicador do custo real. O custo baseado em atividade fornece esse
tipo de informação. (CARR e LITTMAN apud ALONSO 1999)
Wernke (2004) destaca que Kaplan e Cooper, formalizadores do método ABC,
mencionam que os sistemas de custeio baseado em atividades ofertam informações
de custos mais precisas sobre atividades e processos de negócios e sobre produtos,
serviços e clientes servidos por esses fatores.
O ABC parte de uma idéia básica relativamente simples, de que os recursos
organizacionais são consumidos por suas atividades e não pelos produtos fabricados
por ela. Nota-se, conceitualmente, uma diferença basilar entre as abordagens
tradicionais de custeio e o custeio orientado por atividades. Ademais, os produtos
aparecem como conseqüência das atividades exercidas pela organização.
Nakagawa (1994) sintetiza a principal função do custeio ABC, ressaltando que
“seu objetivo é o de rastrear as atividades mais relevantes, identificando-se as mais
diversas rotas de consumo dos recursos da empresa. Através dessa analise de
atividades, busca-se planejar e realizar o uso eficiente e eficaz dos recursos da
empresa de modo a otimizar o lucro dos investidores e a criação de valor para os
clientes, por meio de produtos e serviços que ela desenha, produz e distribui no
mercado”.
58
Antes de aprofundar no custeio baseado em atividades, cabe destacar o
conceito de “atividade”. Segundo Horngren (2004), atividade é um evento, tarefa ou
unidade de trabalho com um propósito especifico: por exemplo, projeto de produtos,
ajuste de maquinas, operaçao de maquinas e distribuiçao de produtos. O sistema
ABC calcula os custos das atividades e atribui custos para os objetos de custo, como
os produtos ou serviços com base nas atividades necessarias para produzir cada um
deles. De maneira análoga, Nakagawa (1994) define atividade como “um processo
que combina, de forma adequada, pessoas, tecnologias, materiais, métodos e seu
ambiente, tendo como objetivo a produção de produtos. Em sentido mais amplo, a
atividade se refere também à produção de projetos, serviços etc., bem como às
inumeras ações de suporte a esses processos”.
Ao mesmo tempo, outro conceito relevante dentro do metodo ABC é o
conceito de cost-driver, direcionador de custo ou gerador de custo. Wernke (2004)
define cost-driver como o evento relacionado a uma ou mais atividades, que provoca
sua ocorrência, como numero de setups, numero de ordens de compra, numero de
clientes, etc. Nakagawa (1994), por sua vez, define como uma transação que
determina a quantidade de trabalho e, através dela, o custo de uma atividade. Nas
palavras do autor: “cost driver é um evento ou fator causal que infuencia o nível e o
desempenho de atividades e o consumo resultante de recursos”.
Nakagawa (1993) ainda ressalta sobre os direcionadores de custo:
Direcionadores de custo (cost drivers) que, ao mesmo tempo que
servem de mecanismos de desagregação de custos, são utilizados,
também, para a descoberta da relação de causa e feito na incorrência de
custos por parte das diversas atividades. Assim, é possibilitada a análise
das atividades que adicionam valor ao produto e das que não adicionam
valor, com vistas na redução de custos, através da eliminação de todas as
formas de desperdício. (NAKAGAWA, 1993)
Hansen e Mowen (2003), apesar de denominar de maneira distinta este
evento, denominando-o de direcionadores de recursos, possuem uma definição
análoga. Segundo eles, são fatores que mensuram o consumo dos recursos pelas
atividades; uma vez que os direcionadores de recursos são identificados, então os
59
custos dos recursos podem ser atribuídos para a atividade. O ECR (1998) destaca
cost driver tanto de recursos como de atividades, sendo este último definido como
um parâmetro que reflete o quanto de uma atividade é utilizada por um objeto de
custo.
Objeto de custo, por sua vez, segundo a definição do ECR (1998), é a razão
pela qual as atividades são realizadas. Por exemplo, um produto caracteriza um
objeto de custo pois, para que ele seja produzido e distribuido, são necessárias
diversas atividades com objetivo único de dispor esse produto para consumo.
Não existe grande divergência de autores a respeito dos conceitos básicos
para a construção do ABC. Entretanto, algumas diferenças surgem quando se trata
da abordagem referente à implantação do método.
Nakagawa (1994) aponta nove etapas sugeridas, de carater generico, a serem
seguidas para se desempenhar o ABC:
a) Verificar com o Controller as contas que compõem os itens classificáveis
como Custos Indiretos de Fabricação (CIF) e seus respectivos valores, se
possivel a nivel de departamento;
b) Segregar os custos entre aqueles que são consumidos pelas atividades
destinadas à produção de produtos, daquelas destinadas ao mercado e
aos clientes;
c) Separar os departamentos em areas de suporte por suas principais
funções, sendo que estas deverão ter um custo significativo e serem
direcionadas por diferentes atividades;
d) Separar os custos dos departamentos transformando-os em centros de
custo por funções;
e) Identificar os centros de atividade que deverão ser contemplados no
desenho, segregando-os pela caracteristica de apresentarem
homogeneidade de processos;
f) Identificar os cost drivers relativos ao consumo de recursos pelas
atividades;
60
g) Identificart os cost drivers relativos à apropriação de atividades aos
produtos e aos serviços prestados aos clientes;
h) Identificar os niveis de detalhe das atividades;
i) Escolher o numero de cost drivers.
O ECR (1998), de maneira mais objetiva e didática, divide o processo de
implantação de um projeto ABC em uma organização da seguinte maneira:
1. Definição do escopo do projeto:
Essa primeira etapa tem como finalidade explicitar os objetivos da
organização com a implantação do ABC, definindo a abrangência dos
trabalhos e quais as áreas / processos que deverão ser envolvidos. Os
autores ainda ressaltam a impotância de um escopo leve e simplificado na
fase inicial de implantação do método, com vistas a aprimorar
gradativamente a utilização do metodo e adquirir conhecimentos do tipo
learning by doing.
2. Levantamento e identificação de atividades realizadas:
2.1.Acompanhar a execução das atividades: de maneira a, de fato,
visualizar o processo que está sendo estudado, recomenda-se
acompanhar, com a presença do especialista da área em questão, o
fluxo fisico de um produto ou a execução de um serviço.
2.2.Realizar entrevistas no campo: recomenda-se um contato direto com
os responsáveis e / ou envolvidos no processo, buscando um
entendimento detalhado de cada uma das atividades e quais são os
recursos envolvidos em cada etapa.
2.3.Documentar as atividades e processos: realizadas as duas etapas de
levantamento anteriores, as atividades devem ser documentadas por
meio de fluxogramas de processo com a descrição de cada etapa, de
maneira a facilitar a visualização das mesmas e da sequencia na qual
elas são desempenhadas e possibilitar a identificação de atividades
que possam ser agrupadas por similaridade ou decompostas devido a
uma excessiva abrangência.
61
2.4.Validar informações: de maneira a garantir a consistência e
proximidade com a realidade da organização, devem ser marcadas
reuniões com os especialistas de cada processo para validar as
informações coletadas e compiladas.
2.5.Dicionário de atividades: esta etapa consiste em catalogar, de maneira
detalhada e precisa, cada uma das atividades, com informações como
nome, descrição detalhada, processo, fonte da informação,
departamento, unidade, etc, permitindo uma total compreensão de
cada atividade e servindo como um importante instrumento para
futuras revisões e ampliação do modelo ABC que está sendo
implantado.
3. Mapeamento e compilação dos recursos consumidos:
3.1. Identificar os recursos utilizados: de posse das informações obtidas na
etapa anteriormente descrita, busca-se identificar todos os recursos
necessários para a execução das atividades levantadas. Com o
detalhamento realizado das atividades, a grande maioria dos recursos
será direta e facilmente identificável, sendo recomendadas entrevistas
e questionários com os responsáveis por área para a obtenção do
máximo de informações relevantes possível.
3.2.Definir o período de mensuração: de maneira a contornar possíveis
externalidades, recomenda-se um olhar a respeito da sazonalidade do
mercado em questão, mudanças no plano de contas, entre outros, de
forma a obter dados fidedignos para todos os períodos. Uma
alternativa simples e viável é a obtenção de custos médios mensais.
3.3.Levantar informações financeiras: a contabilidade da empresa é
responsável por registrar todos os gastos e despesas da organização,
sendo portanto uma ferramenta de grande auxílio nessa etapa de
implantação do ABC. Portanto, com o intuito de valorizar cada
atividade, deve-se obter os relatórios contábeis com todos os gastos e
despesas de cada departamento ou do departamento que estiver
sendo estudado.
62
3.4.Compreender a natureza e representatividade dos valores: de acordo
com os valores ou com a natureza das despesas, realiza-se o
agrupamento de despesas. Despesas de mesma natureza devem ser
agrupadas em torno de um grupo de despesas (por exemplo, salários,
encargos e benefícios no grupo “gastos com pessoal”) e despesas
com valores irrelevantes deverão ser agrupadas em outras despesas.
3.5.Acertos gerenciais: Considerando o carater muitos mais fiscal do que
gerencial da contabilidade, recomenda-se filtrar as informações de
acordo com a necessidade do projeto. Algumas informações, como
depreciação por exemplo, podem não seguir os valores reais de
mercado, recomendando-se portanto uma adequação à realidade
gerencial da implantação do ABC.
4. Definição dos direcionadores de recursos e sua alocação para as
atividades:
4.1. Identificar os direcionadores ideais para cada recurso: nessa etapa,
definem-se os critérios pelos quais os recursos serão alocados pelas
atividades. Como nas etapas anteriores, é importante a presença de
um perito no processo estudado, de forma a definir o melhor
direcionador possível, que melhor caracterize como a atividade
consome os recursos.
4.2.Verificar a disponibilidade de informações: partindo do direcionador
ideal, nessa etapa verifica-se a disponibilidade de informações
referentes a esse indicador. Se as informações necessárias estão
disponíveis, o direcionador realmente é o mais adequado. No caso
contrário, verifica-se a possibilidade de levantar os dados necessários
para a utilização do direcionador de recurso escolhido.
4.3. Identificar direcionadores substitutos: no caso da impossiblidade de
coleta de informações ou de levantamento dos dados, é necessária
uma nova escolha de indicadores, tomando por base as informações
disponíveis e acessíveis dentro da organização.
4.4.Levantar dados: após definidos os direcionadores, são necessários os
dados sobre estes, que podem ser obtidos principalmente através de
63
entrevistas, área de recursos humanos, levantamentos no campo,
controles de tempo e informações disponíveis nos sistemas de
informação da organização.
5. Identificação dos produtos, serviços e clientes (objeto de custo): estando
todas as atividades devidamente identificadas e custeadas, nessa etapa
são definidos os objetos de custo, ou seja, as razões pelas quais as
atividades são realizadas.
6. Definição de direcionadores de atividades e sua alocação para os objetos
de custo: o processo para a definição e alocação destes direcionadores é
análogo à etapa 4 descrita anteriormente, diferindo apenas no objeto de
análise que agora são as atividades e o parâmetro que reflete o quanto de
uma atividade é utilizada pelo objeto de custo.
Em um aprofundamento acerca da implantação do método ABC, Hansen e
Mowen (2003) propõe a distinção das atividades em atividades primárias e
secundárias, facilitando a compreensão do processo analisado e o custeio do
produto em questão. As atividades primárias caracterizam-se por serem consumidas
por um objeto final de custo, tal como um produto ou um cliente. As atividades
secundárias, por sua vez, consistem em atividades consumidas por objetos
intermediários de custo, tais como atividades primárias e materiais. Os autores ainda
ressaltam a importância do grupamento de atividades para facilitar e reduzir o
número de taxas de atividades, seguindo critérios básicos como atividades
logicamente relacionadas e o fato de possuirem o mesmo quociente de consumo
para os produtos.
No tocante à classificação de processos, Hansen e Mowen (2003) destacam
sua importância ressaltando seu papel na redução do número de taxas pela
identificação de atividades logicamente relacionadas e no aumento da precisão das
atribuições de custo pelo entendimento dos processos.
64
Como uma segunda etapa na construção de conjuntos de atividades
relacionadas, os autores ressaltam a classificação em nível de atividade como uma
prática importante para o custeio dos produtos, na medida em que os custos das
atividades relacionadas com os diferentes níveis reagem de maneira distinta aos
diferentes tipos de direcionadores de custo. Essa classificação em nível se dá em
quatro categorias gerais: em nível de unidade, em nível de lote, em nível de produto
e em nível de instalação. As três primeiras podem ser feitas levando-se em conta os
respectivos quocientes de consumo, enquanto a última deriva do rastreio da
quantidade de cada atividade consumida por um produto. Por dificuldades de
mensuração, um sistema de ABC puro não atribuiria esses custos aos produtos, eles
seriam tratados como custos do período. Segundo Hansen e Mowen (2003), em
termos práticos a atribuição desses custos pode não distorcer significativamente os
custos do produto porque eles provavelmente são pequenos em relação aos custos
totais rastreados.
Apesar dos diversos beneficios e avanços advindos da implantação e do
estudo do método de custeio baseado em atividades, existem algumas críticas
relacionadas a este instrumento. Kingcott, lembrado por Wernke (2004), considera
que o problema central do método ABC consiste no fato de que este sistema foi
desenvolvido para proporcionar nova sobrevida ao custeio por absorção, que
também apresenta grandes limitações quanto à orientação dos processos decisórios
nas organizações. Isto ocorre porque a atribuição dos custos indiretos é sempre
arbitrária, consome tempo e a informação de custos resultante é inadequada para a
utilização na tomada de decisões.
Catelli, também destacado por Wernke (2004), concorda que o problema do
método ABC está no fato dele considerar o rateio dos custos e despesas fixas. O
autor critica a forma de rateio através dos direcionadores de custo, em detrimento do
critério do custo de mão-de-obra direta, e destaca sua incoerência com os seguintes
argumentos:
1. grande parcela dos custos indiretos, qualquer que seja o tipo de atividade, é de
natureza fixa;
65
2. com o aumento dos custos fixos, proporcionalmente aos custos variáveis,
advindo da utilização de novas tecnologias de produção, o método ABC está
fadado a resultados propocionalmente mais errados;
3. sempre que é apurado o custo fixo unitário, modifica-se a verdadeira natureza do
comportamento do elemento de custo, gerando distorção nas informações
obtidas;
4. um sistema, para ser adequado, deve levar em consideração o verdadeiro
comportamento dos custos em relação às oscilações decorrentes dos volumes de
atividades, segregando o custo do produto e o custo da estrutura de
responsabilidade, não efetuando nenhum tipo de rateio de custos fixos pelos
podutos.
Cabe ressaltar que “as críticas de Catelli e Kingcott não dizem respeito
apenas ao custeio baseado em atividades, mas para qualquer sistema que utilize
como premissa o rateio dos custos fixos aos produtos. È importante salientar que
cada tipo de custeamento prestará informações condizentes com a sua base
filosófica, mas nem por isso deixará de ter utilidade ou menos valor” (WERNKE,
2004).
Pelo referencial teórico estudado, chega-se à conclusão que, mesmo
considerando que não existe um método mais correto e eficiente a priori e que as
técnicas escolhidas e sua adaptação dependem das peculiaridades de cada setor e
cada organização, o Custeio pelo método ABC é perfeitamente compatível com a
Gestão de Projetos. Esta forma de gestão caracteriza-se, em um primeiro momento,
pela decomposição dos projetos em suas atividades (EAP), tornando mais viável sua
análise, quer pela facilidade de atribuição de valores às atividades específicas, quer
pela possibilidade de visão do todo como interligações de unidades através de suas
relações de paralelismo, dependência e sobreposição (por exemplo, pela Rede de
Pert). Em consonância com esta técnica, o custeio pelo método ABC, em sua própria
essência, busca atribuir custos às atividades que compõem os eventos objetos de
custo, ou os eventos que fazem parte da produção do objeto de custo. Para tal,
precisa então decompor todos os processos envolvidos em atividades. Adicione-se a
isto, conforme cita Hansen e Mowen (2003), o fato de o método ABC valer-se da
66
análise dos processos envolvidos para obter maior acurácia na definição dos
direcionadores, procedimento que pode ser feito através da análise das interligações
entre as diversas atividades, como citado acima.
Com referência à aplicação do método ABC na Administração Pública, Alonso
(1999) destaca três motivos pelos quais esse instrumento é particularmente
adequado ao setor público.
1. Foi concebido para apurar custos não somente de produtos (bens ou serviços),
como também de outros objetos de custeio: processos, clientes, projetos, metas,
programas de governo, unidades governamentais, entre outros. Esse ponto é
mais relevante do que pode parecer à primeira vista. O custeio tradicional
restringe os objetos de custeio aos produtos. Porém, em muitas áreas do serviço
público, fica até um pouco difícil identificar, de forma precisa, qual é o produto.
Essa dificuldade vem sendo constatada nos levantamentos de processos feitos
nos últimos anos em órgãos do governo federal. Os produtos do setor público
típicos são, regra geral, serviços não-homogêneos, de natureza complexa e sem
similar no mercado.
2. O custo total de um produto é obtido pela agregação do custo indireto ao direto. E
o custo indireto depende de critérios de rateio um tanto arbitrários. Além do mais,
devido ao progresso tecnológico, os custos fixos e indiretos vêm tendo um peso
crescente na composição do custo total de muitos produtos, tornando ainda mais
problemática a definição arbitrária de critérios de rateio.
3. Os sistemas ABC têm uma arquitetura flexível, particularmente adequada a
organizações complexas, com processos em constante mutação, compatíveis
com altos padrões tecnológicos.
De outra forma, o método ABC é adequado à Gestão Pública já que não
pressupondo produto e seus componentes, mas objeto de custo e suas respectivas
atividades, o que poderia ser considerada apenas uma mudança filosófica de
conceito pode propiciar um entendimento mais simples e direto por parte do poder
público em relação aos custos, aumentando a possibilidade de apoio. Parece,
também por isto, apresentar uma coerência explícita com alguns princípios legais
67
impostos aos gestores. Por outro lado, considerando a adequação do método à
análise das atividades e processos envolvidos, permite uma otimização dos
mesmos, extremamente interessante à gestão da coisa pública, assim como à
compatibilização dos custos ao orçamento pré-estabelecido.
O ABC é uma ferramenta poderosa em programas de reestruturação e de
melhoria de gestão, pois não apenas apura os custos já incorridos, como também é
particularmente útil para simular os impactos sobre custos decorrentes de ações de
melhoria de processos ou de reengenharia dos mesmos. Em particular, o ABC
instrumentaliza cortes seletivos de despesa em programas de ajuste fiscal,
minimizando o impacto negativo desses programas.
7. ESTUDO DE CASO
Com base então nos estudos descritos até agora no presente trabalho, esta
unidade se propõe a fornecer um panorama acerca da situação da Gestão de
Projetos em Minas Gerais e, utilizando o estudo de um Projeto Estruturador
específico, o ProAcesso, analisar como se encontra a gestão de custos nos projetos
mineiros.
De forma a analisar o gerenciamento de custos nos projetos da Administração
Pública estadual, optou-se por analisar um Projeto Estruturador em execução pelo
governo mineiro, mais especificamente seus subprojetos, que de fato caracterizam a
definição de projetos tal como apresentada na teoria em Gestão de Projetos. Dessa
maneira, buscou-se obter informações a respeito da situação atual dos projetos e de
seu gerenciamento, exemplificando com um caso concreto e contemporâneo.
O Projeto Estruturador escolhido foi o ProAcesso, gerenciado pelo Sistema de
Transportes e Obras Públicas e que tem, como objetivo fundamental, melhorar o
68
acesso rodoviário aos municípios de pequeno porte de Minas Gerais. Através de
planilhas de gerenciamento e arquivos de custos e entrevista com um servidor
responsável por um cargo de gerência dentro do projeto, foi traçado um panorama
de como se encontra a administração do projeto e, a partir da análise dos dados
coletados, elaborou-se algumas possíveis contribuições que as teorias analisadas
neste estudo poderiam prestar ao gerenciamento dos custos desses projetos.
7.1. Gestão de Projetos em Minas Gerais
Grego (2009) analisa da seguinte forma os instrumentos de planejamento e
orçamento, previstos na Constituição, propostos pelo Executivo ao Legislativo em
Minas Gerais, revisando o já exposto no capítulo sobre orçamento:
• O Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), particular a Minas
Gerais, equivale à formulação estratégica ou plano estratégico das
organizações, ou seja, define a estratégia de longo prazo do governo. O
PMDI é o único instrumento de planejamento do governo acrônico em sua
previsão e sem vigência pré-determinada.
• O Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG) é o desdobramento do
PMDI para um período de quatro anos. O PPAG detalha os programas e
ações que o governo implementará, com as previsões financeiras e de
realização física.
• Diretrizes orçamentárias: como o nome indica, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) estabelece as orientações para elaboração dos
orçamentos anuais.
• Orçamentos anuais: detalhamento das previsões financeiras e físicas do
PPAG para cada exercício.
Quando os instrumentos de planejamento propostos pelo Executivo se
transformam em lei, iniciam-se os processos administrativos, no âmbito do poder
Executivo, de implantação da estratégia dos programas ou projetos presentes nos
69
instrumentos gerenciais. Assim se estabelece um vínculo entre o orçamento e os
projetos na esfera pública.
A estrutura do orçamento mineiro, portanto, é orientada pelo PMDI – Plano
Mineiro de Desenvolvimento Integrado. O PMDI aborda o planejamento estratégico
de longo prazo do estado, medidas e metas abrangentes nas quais se inserem o
PPA e que, através do alinhamento estratégico, são os objetivos maiores dos
projetos e programas do estado de Minas Gerais. Dentro do conceito de orçamento-
programa, o orçamento mineiro busca orientar os gastos públicos na direção dos
objetivos de longo prazo estabelecidos.
ESTADO PARA RESULTADOS
ÁREAS DE RESULTADOS
DESTINATÁRIOS DAS POLÍTICAS PÚBLICASPESSOAS
INSTRUÍDAS, SAUDÁVEIS E
QUALIFICADAS
CIDADES SEGURAS E BEM
CUIDADAS
EQÜIDADE ENTRE PESSOAS E REGIÕES
JOVENS PROTAGONISTAS
EMPRESAS DINÂMICAS E INOVADORAS
MINAS: O MELHOR ESTADO PARA SE VIVER
PLANO MINEIRO DE DESENVOLVIMENTO INTEGRADO – 2007/2023
Perspectiva Integrada do
Capital Humano
Investimento e Negócios
Integração Territorial
Competitiva
SustentabilidadeAmbiental
Eqüidade eBem-estar
Rede de Cidades
Educação de Qualidade
ProtagonismoJuvenil
Vida Saudável
Investimento e Valor Agregado da Produção
Inovação, Tecnologia e Qualidade
Logística de Integração e Desenvolvimento
Redução da Pobreza e Inclusão Produtiva
Defesa Social
Rede de Cidades e Serviços
Qualidade Ambiental
Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha,
Mucuri e Rio Doce
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Figura 4: PMDI – MG : Áreas de resultados. Fonte: SEPLAG.
70
Dessa forma, a partir de uma avaliação de cenários futuros, de uma proposta
de estratégia e de Programas Prioritários, foi estabelecida uma estratégia de longo
prazo para o governo mineiro. A partir daí foi definido o conjunto dos projetos
estruturadores do Estado, denominado GERAES (Gestão Estratégica dos Recursos
e Ações do Estado). Vale ressaltar que a proximidade entre a estratégia e o
processo orçamentário foi decisiva para o sucesso da estratégia, uma vez que os
projetos estruturadores permitiram a orientação na alocação dos recursos
orçamentários em um momento inicial em que o estado convivia com uma severa
restrição fiscal (GREGO, 2009). Como abordado em Vilhena et al. (2006), “cada
projeto estruturador tem seu orçamento detalhado nas Leis orçamentárias e é
identificado com um código especifico, para que os sistemas de informação de
execução orçamentária e financeira reconheçam e tratem, de forma diferenciada, a
estratégia principal do Governo”.
A metodologia de gerenciamento de projetos existente hoje em Minas Gerais
foi implantada em 2003 e contemplou a criação de uma unidade organizacional e a
implantação de processos para a fase de planejamento (plano de projeto) e
acompanhamento dos Projetos Estruturadores (VILHENA et al. 2006).
A UAGP, Unidade de Apoio Gerencial aos Projetos Estruturadores, integrante
da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento (SPLOR) da SEPLAG, foi criada
com a finalidade de gerenciar estrategicamente o portfólio GERAES e representou o
passo inicial para a adoção do gerenciamento de projetos, tendo como funções
principais:
• Padronizar os procedimentos de gerenciamento dos projetos.
• Assessorar os gerentes de projeto no planejamento, execução e controle do
projeto.
• Acompanhar o desempenho dos projetos, reportando a situação do projeto, os
riscos e as restrições aos tomadores de decisão para que adotem
contramedidas.
• Realizar a gestão estratégica orçamentária e financeira dos projetos
estruturadores.
71
• Apoiar os gerentes do projeto em relação a demandas específicas.
O passo seguinte, ainda nas palavras de Vilhena et al. (2006), foi a submissão
dos projetos ao detalhamento de escopo, para que pudessem, dessa maneira,
serem posteriormente acompanhados. Cada projeto foi submetido a um
detalhamento, em sessões de planejamento, divididas em um sessão inicial (kick-
off), reuniões intermediárias e reunião de encerramento/aprovação do plano projeto
pela SEPLAG e Câmaras Setoriais, com a participação de todos os envolvidos.
O acompanhamento dos projetos do Estado é realizado pela UAGP em
sessões mensais com a equipe de cada projeto. Vilhena et al. (2006) define da
seguinte maneira as tarefas realizadas nessa etapa:
• Obtenção de dados do andamento do projeto;
• Verificação do desempenho do projeto;
• Identificação de dificuldades e riscos dos projetos;
• Consolidação das solicitações orçamentárias (cotas e remanejamentos);
• Revisão do planejamento do projeto, em caso de necessidade.
Essas informações compõem o Status Report (relatório de situação), que
constitui o principal instrumento e insumo para os demais documentos gerenciais. Na
medida em que fornece informações a respeito do andamento do projeto, de seu
desempenho e das solicitações orçamentárias, percebe-se que a gestão de custos é
fundamental para subsidiá-lo. Existem ainda outros instrumentos que auxiliam o
acompanhamento dos projetos, assim como determinado em Vilhena et al. (2006), a
saber:
• Relatório Executivo/Plano de Ação: este instrumento estabelece
contramedidas para dificuldades e riscos observados nos projetos, apontando
a dificuldade ou o risco identificado, a ação que deve ser realizada para
superar a situação, o responsável pela ação, o prazo para realizar a ação,
farol de acompanhamento da realização da ação e atualização. Vale lembrar
que a UAGP estabeleceu três níveis hierárquicos para as ações, de acordo
72
com sua importância e urgência, de forma a facilitar a solução daquelas de
maior relevância.
• Painel de Controle: apresenta, trimestralmente, a situação de cada projeto
estruturador para a alta cúpula do Estado. Ele contém informações referentes
ao objetivo ou resultado finalístico do projeto, aos resultados do ano interior,
às metas e marcos do exercício corrente e ao fluxo orçamentário. Com o
Painel de Controle, as pessoas no topo da hierarquia poderão tomar decisões
que afetem o cumprimento das metas de forma embasada e com maior
qualidade, ao mesmo tempo em que facilita a troca de informações entre os
envolvidos e o reconhecimento àqueles que alcançam as metas.
• Agenda Positiva: relaciona os principais eventos, concluídos ou com previsão
de conclusão confirmada, para cada Projeto Estruturador. Este documento é
encaminhado mensalmente para a área de comunicação do governo e
funciona como uma maneira de destacar as “boas” praticas que estão sendo
executadas pelos servidores.
Matos (2004) ainda menciona a importância do Acordo de Resultados,
instrumento de pactuação de metas e desempenho, para a efetiva funcionalidade da
Gestão de Projetos. Dessa maneira, estabelecendo prêmios de produtividade e
sanções para as equipes e/ou órgãos responsáveis pela execução das diversas
tarefas intrínsecas aos projetos, o Estado procura garantir o alinhamento de todos os
servidores envolvidos nos Projetos Estruturadores com as metas de longo prazo
propostas. O quadro 3 seguinte, “Principais marcos na Gestão de Projetos mineira,
fonte: Matos, 2004” demonstra os principais marcos para a implantação da gestão de
projetos em Minas Gerais:
73
Quadro 3: Principais marcos na Gestão de Projetos mineira. Fonte: Matos, 2004
Feita essa introdução acerca da Gestão de Projetos em Minas Gerais e sua
estrutura em torno dos Projetos Estruturadores, a seção seguinte dará início ao
Estudo de Caso propriamente dito, abordando o ProAcesso escolhido como foco do
presente estudo.
7.2. ProAcesso
O ProAcesso (Programa de Melhoria do Acesso aos Municípios) é um Projeto
Estruturador do governo de Minas Gerais, sob gerência do Sistema de Transportes e
Obras Públicas, formado pela SETOP (Secretaria de Transportes e Obras Públicas),
DER (Departamento de Estradas de Rodagem) e DEOP (Departamento Estadual de
Obras Públicas). O programa tem como objetivo geral contribuir para o
desenvolvimento sócio-econômico de municípios com baixo IDH e precária conexão
com a rede viária principal, através da melhoria e pavimentação da infra-estrutura
rodoviária de acesso.
74
Dentro da lógica do PMDI e dos Projetos Estruturadores, o Projeto
Estruturador em questão está vinculado à Área de Resultados “Rede de Cidades e
Serviços”, dentro do objetivo estratégico “Ampliação da acessibilidade da população
dos municípios de pequeno porte aos serviços sociais básicos e aos mercados” e
sendo responsável direto pelo resultado finalístico “Prover acesso viário pavimentado
a todos os municípios mineiros”. O ProAcesso foi inaugurado em 2004 e a previsão
para entrega de todas as ações previstas em seu planejamento é 2010.
No último exercício (2008), foi concluído o acesso pavimentado de 21
municípios mineiros e mais 5 acessos terminaram o ano com um índice de
conclusão superior a 75%. O ProAcesso pavimentou, em 2008, 812 km de rodovias
de acesso e terminou o ano em questão com 45 obras, ou mais de 1000 km, de
novos pavimentos já contratados e com ordem de início.
Vale ressaltar o montante elevado de investimentos no ProAcesso, de mais de
600 milhões em 2008, uma vez que a atividade realizada, construção de rodovias
asfaltadas, representa uma das mais onerosas atividades da engenharia civil,
especialmente em regiões de relevo irregular e heterogêneo como Minas Gerais.
7.3. Análise
Os projetos integrantes do ProAcesso possuem um escritório de
gerenciamento único, localizado nas instalações da SETOP. Esse escritório de
gerenciamento realiza as funções precípuas do escritório de projetos na
Administração de Projetos. Algumas de suas atribuições são acompanhar a
execução do projeto e avaliar e propor soluções para possíveis imprevistos ou
desafios detectados. Também é o elo entre o Projeto e a alta administração
estadual, lidando principalmente com o Secretário de Estado. A presença do
escritório de projetos demonstra a consonância entre o conceito de Gestão de
Projetos e a aplicação atual na Administração Pública mineira.
75
Para abordar a gerência dos custos dentro do ProAcesso, vale lembrar que o
PMBOK (2004) estabelece três fases principais para a gestão de custos nos
projetos, a se saber: Estimativa, Orçamentação e Controle. Sendo assim, a gestão
de custos no ProAcesso será analisada segundo essas etapas.
7.3.1 Estimativa e Orçamentação
Como a Administração Pública requer uma dotação orçamentária anterior aos
projetos específicos (obras), existe uma estimativa anterior à definição das obras
executadas no período, o Orçamento Público. Para cada projeto, ou obra, porém, a
estimativa e a orçamentação, definidos como no PMBOK (2004), se confundem com
a estimativa de custos, base para licitação, e o empenho, requerimento para
obtenção dos fundos necessários à execução do projeto específico, ou obra.
O ProAcesso, como Projeto Estruturador, segue a mesma linha dos projetos
deste tipo no tocante ao orçamento e liberação dos recursos. Assim, todo o recurso
dos Projetos Estruturadores fica centralizado sob o comando do GERAES. Na
medida em que os projetos são realizados e o dispêndio de verba se faz necessário,
é função do gerente do projeto solicitar a descentralização de cotas para ações
específicas, mediante justificativa de gasto. A equipe do GERAES é responsável por
analisar o pedido, avaliando-o em relação à pertinência, necessidade e status do
projeto, procedendo ou não à descentralização da cota, que é feita para uma ação
específica e em grupo de despesa determinado, buscando garantir que o gasto seja
realizado em acordo com o pedido aprovado.
Além disso, como destacado por Barreto (2008), o GERAES também trabalha
com a consolidação do Pleito Orçamentário anual para os Projetos Estruturadores.
De outra maneira, a cada ano os órgãos responsáveis pelos projetos, na figura do
gerente de projetos, elaboram um planejamento das ações para o ano seguinte, com
as metas a serem cumpridas e o orçamento necessário ao cumprimento das metas
propostas, seguindo a lógica já definida no PPAG. Nas palavras de Barreto (2008):
76
“O GERAES auxilia, quando necessário, os gerentes de projeto nesse
processo e consolida o montante total do Pleito Orçamentário dos Projetos
Estruturadores em um documento único, em que ficam discriminados os
pedidos de verba, as justificativas e as metas propostas. O documento do
Pleito Orçamentário dos Projetos Estruturadores é, então, encaminhado à
Junta de Programação Financeira e Orçamentária (JPOF), a quem cabe
analisar o orçamento para o ano seguinte de maneira global, verificando a
estimativa de receitas e fixando as despesas de acordo com tal estimativa.
Nesse processo são delimitados os valores totais a serem destinados a cada
projeto, divididos entre as diversas ações que os compõem, sendo que há
uma priorização de recursos aos Projetos Estruturadores. A partir dessa
análise da JPOF, é preparado o projeto de Lei de Orçamento Anual (LOA), a
ser encaminhado à Assembléia Legislativa.” (BARRETO, 2008)
Portanto, considerando o caráter orçamentário e rígido dos gastos públicos,
vale lembrar que o fato do ProAcesso constituir um Projeto Estruturador e, como já
foi dito, estar na agenda prioritária do governo, contribui em larga escala para a
facilidade de liberação de verba para suas atividades. O próprio entrevistado
menciona esse fato, ressaltando que tal medida é essencial para garantir a
continuidade do programa e das obras, principalmente devido ao tempo destinado ao
cumprimento de cada atividade, às vezes contido em mais de um exercício
financeiro. Analisando o Relatório de Execução de 2008, nota-se uma evolução
expressiva nos gastos com o ProAcesso, crescendo de cerca de 300 milhões em
2007 para cerca de 640 milhões em 2008, com uma previsão de mais de 1,1 bilhão
para 2009. Pode-se destacar o papel da obra para a imagem do atual governo e
para as relações com os grandes produtores do interior do estado como possíveis
vetores para o aumento desse crescimento.
Entretanto, independente deste fator, não há como negar o fato de que um
Gerenciamento de Projetos bem definido, com divisões e graus de prioridade por
projeto, tem um papel fundamental para explicar tal crescimento, principalmente pelo
caráter orçamentário da despesa estatal. Lembrando mais uma vez as palavras de
Vilhena et al. (2006), os projetos estruturadores tem seu orçamento detalhado nas
Leis orçamentárias, sendo identificados com código especifico, para que os sistemas
77
de informação de execução orçamentária e financeira reconheçam e tratem de forma
diferenciada a estratégia principal do Governo.
Outro ponto que merece destaque diz respeito à confiança no pagamento das
obras pela Administração Pública. É possível às empresas participantes de uma
licitação exercer um preço abaixo do vigente no mercado pois a certeza de receber o
pagamento acordado no prazo e da maneira pré-determinada, quando tratando com
órgãos públicos, é muito maior. O processo de licitação, o orçamento que destina
recursos antecipadamente para cada um dos projetos e obras e a credibilidade que o
setor público deve manter são alguns dos fatores que diminuem significativamente o
risco de se contratar algo junto à Administração Pública. Dessa maneira, reduzindo o
prêmio de risco da empresa e aumentando a confiança no pagamento, é possível
reduzir os custos dos projetos estatais contratados, entre eles o ProAcesso,
onerando menos a parcela do orçamento destinada ao projeto.
A estimativa dos custos da obra, aqui tratada como projeto específico,
consiste, principalmente, no relatório elaborado pelo DER com todas as atividades
da obra e seus respectivos custos, servindo de base para a licitação. No momento
da licitação de cada trecho e/ou obra, é elaborado um relatório pelos técnicos do
DER acerca dos custos envolvidos para tal. O DER elabora relatórios extremamente
importantes para o processo, como o Projeto Básico, Projeto de Execução,
Orçamentação e Estimativa de custos. Todos esses relatórios compõem as
exigências para com as empresas concorrentes e são os instrumentos de que dispõe
a coordenação do projeto para controlar e fiscalizar a execução do mesmo. O DER
conta com uma equipe de especialistas nos mais diversos tipos de obra, como
construção e pavimentação de estradas, com os conhecimentos técnicos
necessários para confeccionar um relatório com precisão e credibilidade. Sendo
assim, a partir desse relatório, a Administração Pública estabelece quanto está
disposta a pagar pela obra e, com base no preço determinado, as empresas
concorrentes disputam a licitação seguindo os trâmites normais do processo
licitatório. Assim como descrito pelo servidor entrevistado, as licitações são
realizadas nos moldes de empreitada global, ou seja, é licitado um determinado
78
trecho para pavimentação e as companhias fazem suas ofertas para construção de
todo o trecho, com todos os custos e variáveis envolvidos.
O entrevistado ainda ressalta que, diferente de como era feito no início do
projeto, atualmente são licitados trechos conjuntos, na maioria das vezes num raio
de 100, 150 quilômetros, de forma a diminuir os custos por obra, reduzindo os gastos
com transporte de pessoal e equipamento, montagem do sítio da obra, supervisão,
entre outros. Parece que a análise das atividades, sob um prisma do processo
global, ajudou os gestores a definirem este novo formato de conjugação de trechos
de pavimentação. Por se tratarem de obras de pavimentação de rodovias de acesso
a municípios de pequeno porte, muitas vezes podem ser realizadas obras próximas
umas das outras. Por exemplo, das obras realizadas até o final de 2008, XX% foram
na região do Norte de Minas. Dessa maneira, ao analisar as obras por região,
constatou-se que muitas vezes algumas delas poderiam ser licitadas de maneira
“conjunta”, ou seja, como uma única obra. Considerando que a previsão de custos é
realizada com base nas atividades a serem desempenhadas, descobriu-se que tal
medida impactaria diretamente em alguns custos, corroborando para adoção de tal
modalidade licitatória. Nestes casos, os custos referentes à supervisão, ao canteiro
de obras, ao transporte de equipamentos, e outros, seriam únicos e certamente
menores que a soma dos custos das obras separadas.
O relatório elaborado pelo DER utiliza a separação da obra em atividades
para, a partir do detalhamento dessas atividades, calcular o custo do produto final.
Os relatórios são, portanto, elaborados a partir dos conceitos de custeio por
atividades, ou ABC, representando um avanço na determinação dos custos reais
envolvidos. As obras são dividas em sete atividades principais, a saber: Consultoria,
Terraplenagem, Drenagem, Pavimentação, Sinalização, Conservação e Obras de
Arte especiais, este último item consistindo em quaisquer outras estruturas (pontes,
“mata-burro”, etc.) que venham a ser construídas em razão da rodovia. A partir
dessas atividades principais genéricas e suas decomposições em sub-atividades,
cuja presença ou importância depende de cada obra específica, são discriminados
os recursos utilizados por cada etapa. Com estes recursos e seus respectivos
custos, calcula-se o total dos custos por cada atividade e, por conseguinte, da obra
79
total. Este tipo de dissecação do processo é característico do custeio ABC, como foi
abordado no marco teórico deste estudo, pela visão das atividades como
consumidoras de recursos e geradoras dos custos dos objetos de custo. Um
exemplo desse relatório para uma obra já licitada se encontra no anexo 1 deste
trabalho.
Vale ressaltar, assim como informado pelo gerente adjunto do projeto
estudado, que a exigência referente aos relatórios do DER é mais que apenas uma
medida gerencial, visando eficiência e eficácia nos projetos públicos. Devido ao
significativo montante de empréstimos obtidos junto a organizações externas ao
governo, principalmente o BID, tal característica constitui um pré-requisito e um
cartão de visitas para os projetos estatais junto aos atuais e outros possíveis
credores. Isso é claramente observável quando analisa-se a Programação
Financeira do ProAcesso para o último exercício, 2008, no qual dos quase 841
milhões programados para o programa, 340 milhões haviam sido alocados para a
fonte BID, terminando com um total inferior, mas significativo, de 65 milhões. O uso
da Gestão de Projetos e custeio ABC favorece a análise dos processos, como visto
anteriormente, e, assim, a eficiência e eficácia nestes projetos, ao mesmo tempo que
fornece uma garantia maior aos credores de que o dinheiro está sendo empregado
de maneira adequada
Outro ponto importante mencionado pelo entrevistado é o custo das obras do
ProAcesso. No começo do programa, a pavimentação era realizada com materiais
regulares para pavimentação utilizados na maioria das rodovias estaduais e
nacionais de grande circulação, tornando cada obra muito onerosa aos cofres
públicos. Com os dados coletados nas primeiras obras e estudos realizados sobre as
vias pavimentadas, observou-se que o volume de veículos trafegando pelas rodovias
do ProAcesso não justificava a utilização dos materiais até então consumidos pelas
obras. Dessa maneira, optou-se por utilizar materiais de uma qualidade inferior, mas
que não atrapalhariam o tráfego ou colocariam em risco a integridade dos
transeuntes, tendo em vista as peculiaridades dos trechos. Dessa maneira, foi
possível reduzir significativamente os gastos por obra, possibilitando a expansão
presenciada pelo Projeto Estruturador nos últimos anos, utilizando a verba
orçamentária para realização de mais obras e de maneira mais rápida.
80
Ao mesmo tempo, conhecendo as atividades e o processo detalhadamente, é
possível obter ganhos no momento das licitações. A partir da definição das
quantidades necessárias dos produtos e utilizando como referência os valores
praticados nos contratos vigentes, o DER lançou, no final do ano passado, o edital
para a compra dos produtos. Tal fato comprova-se por reportagem constante no
banco de notícias do site da SETOP, intitulada “DER economiza R$ 91 milhões em
compra de material”. As empresas fornecedoras, com base no preço de referência, e
em fase de concorrência, fizeram suas ofertas de preços. Segundo o diretor-geral do
DER, José Élcio Monteze, o órgão, além de absorver a sistemática de preço com a
nova modalidade de licitação, já tem o domínio completo do processo. E, ao fazer
uso adequado dele, consegue a redução em percentuais altamente significativos,
como foi feito com a aquisição do material betuminoso. No início do presente ano,
2009, a Administração Pública mineira conseguiu uma economia de 28%, em média,
na compra de material betuminoso, o que significa menos 91 milhões gastos para
este fim. Em alguns itens, como na aquisição de emulsão para lama asfáltica, com a
compra prevista de 15,5 mil toneladas, o preço vigente é de R$ 2.075,84, a
tonelada. O preço licitado pelo DER foi de R$ 927,00, com uma redução de 55,34%.
Para Monteze, a economia gerada vai possibilitar que o Estado faça mais obras com
o mesmo volume de recursos orçamentários disponibilizado hoje para o órgão.
Segundo ele, “esse ganho vai permitir que DER consiga dar mais manutenção e
pavimentar mais trechos com os mesmos recursos disponíveis”.
3.1.2 Controle
Finalizada a concorrência e determinada a empresa vencedora, tem inicio a
fase de execução da obra. De maneira a realizar o acompanhamento da execução
da obra, é contratado externamente um serviço de supervisão via licitação. Tais
empresas, presentes no mercado de engenharia privado, são responsáveis por
acompanhar a obra, produzindo informações relacionadas à execução física e
financeira da obra e aspectos qualitativos da mesma, reportando-se à gerência do
projeto. Vale ressaltar que os departamentos regionais do DER também trabalham
81
nesse acompanhamento, auxiliando e obtendo informações quando necessário, de
acordo com a localização geográfica da obra realizada.
Logo após concluída a licitação, antes do início da obra, a empresa vencedora
ainda deve preencher uma planilha fornecida pelo DER, com a previsão de execução
física e financeira mensal e por atividade. No presente trabalho encontra-se como
anexo 2 as partes mais relevantes de uma planilha de uma obra do ProAcesso.
Analisando a planilha, observam-se diferentes tipos de informações fornecidas:
Dados do contrato – obra, valores contratados durante a licitação, a estimativa de
custos, dados da empresa vencedora da licitação, etc.; Cronograma Financeiro,
demonstrando, mensalmente, o percentual do gasto realizado por atividade, seus
valores absolutos, e comparações com os valores totais orçados; Plano de Execução
Física, abordando em indicadores concretos quanto da obra será concluída por
período (km de terraplanagem, km de pavimentação, km de sinalização, m de
fundação, kg de aço, etc.); Quadro Resumo, compilando os resultados e dados
apresentados pelas outras planilhas; e Gráficos.
Além disso, como observa-se no site do DER, existe uma área destinada ao
Sistema de Gestão de Contratos (SGC), na qual são atualizados semanalmente os
cronogramas de andamento das obras contratadas, conforme estabelecido nos
respectivos editais de licitação. Vale lembrar que nesse sistema, para uniformizar
entendimentos, os serviços que usualmente compõem a obra e sua apresentação no
SGC são interpretados da seguinte maneira:
• Terraplenagem Atacada: desmatamento e limpeza iniciados.
• Terraplenagem Concluída: sub-leito regularizado.
• Drenagem Atacada: serviços de drenagem (drenos, VP´s, sarjetas,
OAC) executados ou iniciados no segmento.
• Drenagem Concluída: extensão na qual foram concluídos todos os
dispositivos de drenagem necessários.
• Pavimentação Atacada: sub-leito protegido com material de sub-base
e/ou base.
• Pavimentação Concluída: capa concluída.
82
• Sinalização Atacada: extensão na qual foram iniciados os serviços de
sinalização.
• Sinalização Concluída: extensão na qual foram concluídos todos os
dispositivos de sinalização necessários.
Sendo assim, a empresa executora é responsável por atualizar estes dados
semanalmente no sistema, estando sujeita à validação da Coordenação Regional do
DER/MG. Vale ressaltar que os dados são atualizados por atividade mas não por
custo, ou seja, apenas dados referentes à execução física da obra podem ser
obtidos através do sistema. As diferentes atividades são acompanhadas através dos
quilômetros concluídos e/ou porcentagem concluída e, contando com essa análise,
são observadas possíveis divergências entre o que está sendo realizado e o que
havia sido previsto.
De forma a monitorar os custos, a gerência do projeto dispõe dessas duas
ferramentas. A partir da planilha preenchida inicialmente pela empresa vencedora da
licitação e verificada pelo DER, tem-se o cronograma financeiro e de execução física
para a obra. Com os dados preenchidos semanalmente pela empresa no site do
DER, no sistema SGC, pode-se avaliar o andamento da obra em termos de
execução física, sendo limitada a observação do cronograma financeiro apenas a
casos em que for diretamente solicitada pelos órgãos estatais, em casos de
discrepância entre o físico previsto e realizado e em casos de reformulação do
cronograma, devido a imprevistos ou problemas detalhados pela empresa e sujeitos
a análise do DER e da SETOP. Vale ressaltar que, para licitar, a orçamentação, a
distribuição dos custos, é feita por atividade, enquanto o controle não é. Tal
discrepância entre os métodos de distribuição dos custos e acompanhamento dos
mesmos pode levar a possíveis limitações quanto à convergência destas duas
etapas, mesmo quando consideramos o caráter especial da execução das obras,
através de licitações realizadas por empresas externas à Administração Pública.
Existem outros documentos utilizados pelo gerenciamento do projeto para as
atividades de acompanhamento e controle, como o Status Report, ferramenta
comum a todos os projetos do Estado e relatórios das regionais adjuntas. O Sistema
83
de Transportes e Obras Públicas ainda fornece relatórios periódicos de execução
para a Alta Administração do Estado e para os cidadãos de forma geral, podendo ser
obtidos nos sites dos órgãos envolvidos, seguindo o princípio de transparência.
Existe ainda uma reunião semanal com o Secretário de Transporte e Obras Públicas,
visando garantir a agilidade na tomada de decisões estratégicas referentes a estes
projetos, assim como ressaltado pelo entrevistado.
Vale lembrar, assim como ressaltado por Barreto (2008), que devido ao fato
do ProAcesso se tratar de um projeto estruturador, o GERAES atua no auxílio à
preparação e seleção das informações a serem apresentadas nas reuniões
gerenciais, denominadas Comitês de Resultados. Estas reuniões são realizadas
periodicamente, visando promover um acompanhamento mais próximo do
andamento de projetos estruturadores pela alta administração do Estado,
especialmente o vice-governador e os secretários envolvidos nos projetos, a fim de
nivelar informações e subsidiar a tomada de decisões, além de possibilitar a
coordenação de esforços em pontos considerados cruciais. Essas reuniões são
realizadas com a participação daqueles envolvidos em determinado programa, ou
seja, os respectivos gerentes de projetos e demais agentes dos órgãos setoriais e
centrais com capacidade efetiva de atuação na resolução de possíveis problemas. A
pauta da reunião se resume aos maiores problemas e maiores conquistas, que
afetam diretamente os efeitos desejados e percebidos dos projetos.
Quanto à distribuição dos custos internos dos próprios órgãos do governo
envolvidos no projeto, fica clara a ausência de controle e de um sistema de
gerenciamento de custos eficaz. Na planilha descrita preenchida pela empresa
vencedora da licitação e descrita no parágrafo anterior ou em quaisquer dos outros
documentos utilizados pela gerência do projeto, em nenhum momento faz-se
referência a este tipo de custo. O custo mensurado para efeito de acompanhamento
e controle apenas aborda os custos diretos com a obra em si, não incorporando
nenhum dos custos internos aos órgãos estatais e indiretos à obra propriamente dita.
Ao mesmo tempo, a Programação Financeira do programa apenas subdivide os
custos em Obras, Material Betuminoso, Supervisão de Obras (que, como já citado, é
um serviço contratado externamente), Indenização de Jazidas, Desapropriação, OAE
84
(Obra de Arte Especial) e Projetos (que consistem em investimentos em projetos
diversos e não no custo com a manutenção do ProAcesso e subprojetos). Sendo
assim, conclui-se que os custos com os técnicos do DER, com os funcionários do
escritório de projeto do ProAcesso, com a licitação de obras destinadas ao projeto,
com o material utilizado internamente para acompanhamento e planejamento não
são computados em momento nenhum nos cálculos de custo. Portanto, a mão-de-
obra e os materiais utilizados internamente não fazem parte dos custos dos projetos,
não sendo apropriados direta ou indiretamente por nenhum deles especificamente,
nem pelo programa que os contêm.
Apesar de um valor provavelmente não muito significativo frente aos recursos
destinados ao ProAcesso (total dispendido em 2008 de mais de 600 milhões), é
impossível realizar uma medição precisa dos custos reais sem os custos indiretos ou
internos. Obter informações a respeito dos mesmos tem grande importância para a
melhoria dos processos e ganhos de eficiência e eficácia, pois através da análise da
distribuição de horas trabalhadas, materiais e equipamentos usados, dentre outros
custos, pelos diversos projetos, pode-se vislumbrar gargalos e / ou discrepâncias
referentes a regiões, empreiteiras, servidores e órgãos, Isto permite aos gestores
tomadas de decisões mais fundamentadas referentes ao projeto em si, ou a futuros
projetos com contextos similares, inclusive em relação a análises de risco. Ademais,
tal desconsideração implica na perda de importantes informações gerenciais, de
accountability e responsabilização, na medida em que, como abordado no marco
teórico, não é perceptível a mão-de-obra interna destinada a cada projeto, nem o
que cada servidor envolvido estaria agregando de valor ao projeto. Como ressalta
Nakagawa (1994), o método ABC fornece uma maior gama de informações
gerenciais e de caráter estratégico, “revelando oportunidades de economia e
aumento da eficiência e eficácia dos procedimentos, visão quase inacessível quando
utilizamos apenas os métodos tradicionais de custeio”.
O entrevistado ressalta a limitação do sistema, opinando sobre um caráter
funcional da estrutura da Administração Pública, ao invés de uma estrutura
projetizada: “não existem centros de custos por projetos, o que dificulta sua medição
e apropriação”. Talvez sua visão ressalte apenas um caráter funcional, não
85
considerando, em sua totalidade, a estrutura de gerenciamento de projetos criada no
estado, porém de qualquer forma, a visão de centro de custo por projeto, conjugada
a uma estrutura matricial, fundamenta o lançamento de todos os custos de um
projeto ao longo de todos os setores, ou divisões, ou órgãos da organização
envolvidos no mesmo.
O DER e a SETOP passaram por um rearranjo estrutural nos últimos anos,
reformulando os processos e a estrutura interna dos órgãos, considerando que o
foco, atualmente, são os projetos, entre eles o ProAcesso, dando maior agilidade
para a tomada de decisões e para o direcionamento de recursos para cada uma das
atividades. Existem, atualmente, gerências para cada um dos Projetos
Estruturadores relacionados com esses órgãos, além de uma acessoria de
gerenciamento de projetos. Além disso, podemos destacar como melhorias
alcançadas nos últimos anos, abordadas pelo Relatório de Execução de 2008,
elaborado pela SETOP: o processo de Gestão do Conhecimento com manuais para
as principais atividades realizadas e contemplando servidores com cursos de pós-
graduação nas áreas correlatas de Gestão Pública, Gestão de Projetos e
Engenharia; implantação do Sistema Integrado de Gestão Estratégica – SIGES, com
vistas a ampliação da base de informações para a tomada de decisão do núcleo
estratégico; entre outras. Entretanto, os sistemas estaduais não possuem uma
interface satisfatória com os sistemas do DER e da SETOP, retardando muitas vezes
a coleta e análise de dados essenciais para a tomada de decisões. O entrevistado
ressaltou que não existe um foco em cada um dos subprojetos e obras, nem uma
subdivisão dos gastos nos projetos. Vale lembrar aqui, a citação do PMBOK (2004)
referente aos sistemas de informação como ferramentas auxiliares importantes na
Gestão de Projetos e por isto devem se tornar cada vez mais estruturados em
formato de projetos.
Para avaliar a acurácia e interdependência entre os sistemas, bem como
comprovar o que foi ressaltado pelo servidor entrevistado, realizou-se uma pesquisa
utilizando a ferramenta Business Objects, ou simplesmente BO, um dos sistemas
atualmente utilizados pelo Estado para obter dados a respeitos dos projetos e ações
estaduais. O BO utiliza como base de dados as informações do SIAFI, sendo,
86
portanto, indiretamente uma consulta a este sistema. Ao formular uma pesquisa a
respeito do ProAcesso não é possível obter informações a respeito dos trechos,
obras ou custos detalhados, confirmando o que já havia sido alertado pelo
entrevistado. Foi realizada uma pesquisa dos dados relativos ao crédito inicial e
despesa realizada do ProAcesso. Desde o início do ProAcesso, em 2004, foi
determinado como crédito inicial, como previsão de despesa, R$ 1.886.690.430,00,
sendo: R$ 75.883.958,00 em 2004, R$ 196.823.732,00 em 2005, R$ 233.400.000,00
em 2006, R$ 486.000.000,00 em 2007 e R$ 894.582.740,00 em 2008. Quando
comparamos o que foi determinado como crédito inicial e previsto como despesa
para o exercício com o que foi realizado encontramos um quociente de 1,105850938
ou 111 %, distribuídos anualmente: 1,012565221 ou 101%, em 2004; 0,710325553
ou 71% em 2005; 0,747082043 ou 75% em 2006; 1,679944206 ou 168% em 2007 e
1,379337668 ou 138% em 2008, ou seja, excetuando-se os anos de 2005 e 2006,
realizou-se menos do que havia sido o crédito inicial. Os resultados de tal pesquisa
encontram-se como anexo 3 deste trabalho, sendo sintetizados na tabela X
apresentada a seguir. O gráfico X apresentado foi obtido a partir de dados da
gerência do ProAcesso, obtidos no Relatório de Execução, e propõe comparar o
número de acessos pavimentados concluídos por ano. Vale ressaltar mais uma vez
que o SIAFI apresenta apenas o custo da ação global, não abordando os custos por
obra.
Previsão Realização Previsão / Realização2004 R$ 75.883.958,00 R$ 74.942.291,53 1,0125652212005 R$ 196.823.732,00 R$ 277.089.471,28 0,7103255532006 R$ 233.400.000,00 R$ 312.415.486,42 0,7470820432007 R$ 486.000.000,00 R$ 289.295.321,98 1,6799442062008 R$ 894.582.740,00 R$ 648.559.638,96 1,379337668
Média: 1,105850938
Tabela 1: Previsão e Realização ProAcesso. Fonte: SIAFI
87
Gráfico 1 - Número de acessos pavimentados concuídos por ano
0
10
20
30
40
2004 2005 2006 2007 2008
Fonte: Plano de Execução DER-MG.
A análise desses resultados indica uma divergência expressiva entre o orçado
e o de fato realizado, podendo indicar problemas na apuração dos custos. Tais
problemas podem ser advindos do acompanhamento inadequado dos custos,
considerando que, apesar da estimativa ser feita por atividades, não existe um
acompanhamento mensal dos custos por atividade, apenas da execução física. Ao
mesmo tempo, pode-se considerar que, em um primeiro momento de implantação do
Projeto e de adaptação da Administração Pública à Gestão de Projetos, a falta de
know-how e experiência levou a uma execução superior ao que havia sido previsto
nos anos de 2005 e 2006. Como abordado anteriormente, vale lembrar que ao longo
do Projeto e da experiência adquirida com o mesmo, os processos foram sendo
aperfeiçoados, através de melhorias no processo licitatório, mudanças no processo
de aquisição de materiais, melhorias no controle e fiscalização, entre outras. Tais
fatores podem explicar a redução do quociente previsto / realizado para os dois
últimos anos analisados, especialmente quando verificamos que o valor realizado em
2005 e 2007 é bastante próximo, com muito mais acessos pavimentados no último,
Um ponto importante a ser lembrado, assim como descrito no Relatório de Execução
Financeira 2008 da SETOP, é que, entre os anos de 2006, 2007 e 2008, parte das
obras programadas sofreu atraso em seu início, caracterizando a curva decrescente
88
observada nesse período. A elevação da demanda sem um crescimento
proporcional da oferta por empresas de elaboração de projetos de engenharia
engendrou um grave gargalo operacional. Aqueles trechos que possuíam projetos de
engenharia em andamento foram sendo entregues à sociedade, porém os que
dependiam de elaboração ficaram prejudicados e tiveram suas obras adiadas. No
entanto, todos os projetos que restavam foram concluídos em 2008.
Ao relacionar a execução física com a execução financeira, encontra-se um
importante descasamento. A execução física é proporcionalmente mais baixa que a
execução financeira. A tabela X abaixo, obtida através de dados do SIGPLAN
(Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento do Plano Plurianual)
relaciona a previsão financeira com a realização financeira e a previsão física com a
realização física, com o quociente previsão / realização para cada um dos anos do
ProAcesso (2004 a 2008), para a ação “Melhoria da acessibilidade de municípios de
pequeno porte”.
Previsão Financeira Realização Financeira Previsão / Realização2004 $64.000.000,00 $74.942.291,53 0,8539904332005 $168.870.000,00 $277.089.471,28 0,6094421392006 $145.400.000,00 $312.415.486,42 0,4654058662007 $400.950.000,00 $275.495.322,63 1,4553786112008 R$ 720.068.740,00 R$ 553.467.185,05 1,301014332
Média: 0,937046276
Previsão Física Realização Física Previsão / Realização2004 317 84 3,7738095242005 798 416 1,9182692312006 379 576 0,6579861112007 836 429 1,9487179492008 40 21 1,904761905
Média: 2,040708944
Programa: PRO-ACESSOAção: Melhoria da acessibilidade de municípios de pequeno porte
Tabela 2: Previsão/realização física e financeira. Fonte: SIAFI
A execução financeira foi abaixo de 1 para os três primeiros anos, ou seja,
gastou-se mais do que foi inicialmente previsto. Para os dois últimos anos,
89
entretanto, o quociente foi maior do que 1, caracterizando uma previsão superior à
realização. A execução financeira média foi de 0,937046276, ou seja, em média a
previsão consistiu em 93,70 % da realização. Entretanto, ao analisar a execução
física, nota-se que apenas em 2006 houve uma previsão inferior à realização, sendo
todos os outros anos caracterizados por uma diferença expressiva entre o que havia
sido previsto e o que de fato foi realizado. A média da execução física demonstra
isso, uma vez que seu valor é 2,040708944, ou seja, em média a previsão física foi
204% maior que a realização. A questão da paralisação das obras no período 2006 –
2008, já abordada anteriormente, pode ser uma das razões que contribuíram para tal
divergência, considerando que os anos de 2007 e 2008 são marcados por
execuções físicas e financeiras bastante discrepantes com relação ao ano anterior,
2006. Entretanto, mesmo antes da paralisação, a discrepância entre a previsão e a
realização física já era encontrada. Sendo assim, tal descompasso pode ser
explicado por uma apuração de custos não condizente com a realidade, levando com
que se gaste mais para realização física do que havia sido previsto, gerando um
gasto proporcionalmente maior do que o produto entregue. Portanto, não se pode
inferir se a apuração dos custos foi melhorada, considerando a continuidade nos
últimos anos do descasamento ocorrido nos primeiros anos, ao mesmo tempo que
ocorreu a “crise” na oferta de serviços de engenharia. Vale lembrar que a diferença
absurda encontrada entre a previsão e realização física para o ano de 2008, com
relação aos outros anos, se deve por uma mudança de parâmetro de medição;
anteriormente a realização física era medida em termos de quilômetro, sendo
atualmente mensurada em termos de municípios atendidos.
8. CONCLUSÃO
Inicialmente, vale ressaltar o crescimento e amadurecimento que o
Planejamento Estratégico e a Gestão de Projetos alcançaram desde a implantação
do Choque de Gestão, no primeiro governo Aécio Neves. O esquema adotado,
baseado no PMDI e nos Projetos Estruturadores, tem sido avaliado de maneira
bastante relevante, tanto interna quanto externamente, e ressalta os aspectos da
90
NGP supracitados neste trabalho. Um exemplo disso é a crítica positiva do diretor do
Banco Mundial, John Briscoe, veiculada no site do próprio Banco Mundial, na qual
ele afirma que ”O amplo consenso político e social em torno da responsabilidade
fiscal é uma grande conquista para o Brasil. O próximo grande desafio é melhorar
significativamente a qualidade dos altos níveis de gastos públicos. Ao longo dos
últimos cinco anos, Minas Gerais tem mostrando o caminho de como isso pode ser
feito. Muitos outros governadores buscam adotar e adaptar este modelo”. Ao mesmo
tempo, demonstra a relevância e pertinência da adoção do Gerenciamento de
Projetos na Administração Pública, mantendo sempre um olhar atento às
peculiaridades do setor. O alinhamento das metas dos projetos e das organizações
envolvidas com os objetivos gerais e de longo prazo do estado de fato existe dentro
da Administração Pública mineira. Vale lembrar, porém, que ainda representa um
processo em maturação e que, apesar dos bons resultados encontrados, ainda resta
um longo caminho a ser percorrido.
O ProAcesso demonstra que, apesar de algumas importantes limitações,
várias medidas consideráveis foram tomadas nos últimos anos com referência à
gestão de custos. Existe uma memória de cálculo importante para realizar
estimativas de projetos futuros, um grupo de técnicos capacitados nas atividades
realizadas pelo projeto, relatórios periódicos a respeito da situação para controle e
fiscalização, melhoria nos processos de licitação e aquisição de materiais, entre
outras já abordadas. Vale ressaltar que o custeio por atividades (ABC) está
arraigado no próprio esquema de previsão de custos do projeto, tendo representado
um avanço importante para a gestão de custos.
Ao mesmo tempo, foi possível observar algumas importantes limitações,
podendo ser destacadas a não apuração dos custos indiretos e internos aos
projetos; a falta de integração entre os sistemas estaduais, sendo possível obter
dados relativos a cada projeto e obra apenas diretamente com a gerência do projeto
em questão; divergências entre a execução física e financeira; divergência entre o
método de previsão e de acompanhamento dos custos.
91
Quanto à apropriação dos custos internos, uma alternativa seria um banco de
horas digital, alocando as horas de cada servidor para cada projeto. Cada servidor
seria responsável pela distribuição diária de suas horas pelos projetos sendo
possível, dessa maneira, identificar os recursos alocados em cada uma das
atividades, bem como os executores diretos de cada uma delas. Cruzando os dados
desse sistema com os demais sistemas do DER e da SETOP, seria possível ter uma
idéia mais precisa acerca dos custos reais e dos servidores envolvidos em cada
projeto.
Vale lembrar que, nas palavras do servidor entrevistado, não seria difícil
realizar esse tipo de custeio em muitas das atividades do ProAcesso. No caso da
mão de obra especializada do DER e dos funcionários do escritório do projeto, uma
simples relação diária preenchida por cada servidor a respeito das horas destinadas
em cada um dos projetos já auxiliaria bastante no apuramento dos custos reais. Tal
processo é utilizado de maneira regular em um grande número de empresas de
engenharia, com resultados satisfatórios, podendo ser aplicado ao caso do
ProAcesso.
Conjuntamente com essa medida, seria interessante integrar o sistema
estadual SIAFI (Sistema Integrado de Administração Financeira) com os sistemas
dos órgãos responsáveis pelos projetos, uma limitação importante observada pelo
entrevistado. Esta integração possibilitaria maior agilidade no acesso e precisão dos
dados, uma vez que possibilitaria consultas por projeto, servidor e trecho e obteria as
informações dos órgãos diretamente envolvidos. O entrevistado ressaltou a
importância de uma “projetização” do sistema SIAFI, com vistas a fornecer relatórios
por obra ou por trecho. O SIAFI possui uma descrição específica para projeto,
ressaltando os gastos com o Projeto Estruturador analisado. Entretanto, quando se
busca uma análise mais aprofundada, esse sistema não fornece informações a
respeito, no caso do ProAcesso, das diversas obras em andamento e/ou realizadas,
dos municípios atendidos, do orçamento por obra. Para tais dados, é necessária
uma consulta aos servidores locados no Projeto e uma solicitação das planilhas
desejadas junto aos mesmos. Isso pode acarretar atrasos e perda de tempo
desnecessária, fatores que poderiam ser evitados com a integração abordada.
92
Com referência aos índices de execução física e financeira, é difícil
caracterizar a causa da divergência encontrada, devido a fatores externos já citados
anteriormente, como a falta de oferta de serviços de engenharia no período 2006-
2008. Entretanto, vale frisar que, mesmo assim, é perceptível uma maior
produtividade dos recursos nos últimos anos, caracterizando a melhoria nos
processos. Ao mesmo tempo, apesar da dificuldade de correlação, pode-se destacar
um acompanhamento de custos mais detalhado por atividades, ao invés de apenas
por execução física, e uma previsão de orçamento mais dentro da realidade do
exercício em questão, prevendo possíveis riscos ou problemas, como importantes
medidas para redução destas anomalias.
De forma a concluir, é notável a iniciativa da Administração Pública mineira de
modernizar e aperfeiçoar a gestão do estado. Várias iniciativas pioneiras foram e
estão sendo implementadas, com ganhos consideráveis de eficiência, accountability
e melhoria dos processos. Entretanto, o caminho a ser percorrido ainda é longo.
Existe muito a ser aprendido no que se refere à adoção de técnicas gerenciais na
Administração Pública, especialmente quando se trata de Brasil. Tanto a Gestão de
Projetos como o Custeio ABC mostraram, até pela experiência internacional, ser
alternativas extremamente viáveis e aplicáveis à gestão pública. Cabe à Minas
Gerais e ao Brasil adaptar esses sistemas à realidade aqui encontrada, investindo
em servidores capacitados e buscando sempre a melhoria na prestação dos serviços
públicos.
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