A fiscalização do trabalho
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A fiscalização do trabalho frente à flexibilização das normas trabalhistasJosé Manoel Machado
INTRODUÇÃO
Nosso propósito na elaboração desta singela monografia partiu do interesse em verificar
se os dados e a realidade confirmam, fundamentadamente, a afirmação de certos setores
da sociedade de que grande parte dos profissionais que atuam na área trabalhista são
contrários a flexibilização apenas por receio de perda de poder.
A flexibilização das normas trabalhistas, ao lado da desregulamentação, tem sido
apontada como uma boa alternativa ao enfrentamento da crise por que passa o Direito do
Trabalho no Brasil, por consoante com a valorização da negociação coletiva subjacente no
princípio da autonomia privada coletiva, que juntamente com o princípio protetor possui
envergadura constitucional. Decorre dessa possibilidade a indagação de ser ou não a
flexibilização limitadora da atuação do Estado na promoção da defesa dos direitos dos
trabalhadores.
Considerando que a primeira forma de atuação do Estado em prol do cumprimento da
legislação trabalhista se dá pela prevenção, através do órgão encarregado da fiscalização,
busca-se nesta monografia exatamente conhecer as implicações da flexibilização das
normas trabalhistas na área da inspeção do trabalho, no que diz respeito ao aspecto
substancial e procedimental das atividades dos Auditores-Fiscais do Trabalho.
Primeiramente, procura-se desenvolver uma abordagem genérica da inspeção do trabalho,
onde se conhece o histórico geral desde o seu surgimento, sua posição no Direito
Internacional, sua evolução no Brasil, sua posição enciclopédica quanto ao assentamento
jurídico, sua natureza jurídica, sua conceituação, sua posição institucional no aparelho
estatal, o modo de operacionalização da fiscalização e os poderes e funções dos
Auditores-Fiscais do Trabalho.
Considera-se que a flexibilização das normas trabalhistas não é fenômeno recente, que
diversas providências legislativas já a promove há algum tempo. Na persecução dessa
compreensão, no terceiro capítulo, demonstra-se todo o processo de modificação da
legislação trabalhista no Brasil, desde as origens até a fase atual, destacando-se a posição
da inspeção do trabalho no panorama da flexibilização, que de fato surge ainda no início
do período de governo militar, com a instituição do Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço -FGTS pela Lei nº 5.107/66.
Embora iniciada ainda no governo militar, é no governo Fernando Henrique Cardoso que a
flexibilização das normas trabalhistas é projetada com maior ênfase, consubstanciada no
discurso da necessidade de modernidade e de liberação dos atores sociais para
negociação dos direitos trabalhistas, posto que os próprios trabalhadores, através de suas
organizações sindicais, melhor promoverão a defesa de seus direitos. A par dessa
questão, necessita-se conhecer areal possibilidade dos Sindicatos de trabalhadores
atuarem efetivamente na fiscalização do cumprimento da legislação trabalhista, fato que se
demonstra no quarto capítulo, destacando-se a posição da inspeção social em face da
flexibilização, do modelo sindical brasileiro e dos instrumentos de proteção contra atos
anti-sindicais.
No capítulo V, aborda-se a questão da possibilidade de conflito entre os interesses
protegidos por princípios constitucionais, em especial o princípio protetor, lastreado no
valor da dignidade humana que fundamenta nossa República (art. 1º C.F/ 88), e o princípio
da autonomia privada coletiva (art. 7º, VI, 8º, 9º, 10º CF),onde aponta-se a técnica que
melhor atende a inspeção do trabalho na tomada de decisão nos casos de colisão desses
princípios, dada a realidade que cerca o seu campo de atuação dentro de um sistema
normativo caracterizado pela flexibilização. Para tal mister demonstra-se a viabilidade da
aplicação da técnica da ponderação de interesses.
No sexto capítulo descreve-se a nova dimensão do campo de atuação da inspeção estatal.
Mostra-se que a globalização e a integração econômica e comercial, a flexibilização e o
crescimento da atividade informal trouxeram uma nova conformação para a inspeção do
trabalho, que passa a ter que atender a uma crescente demanda de reclamações de
trabalhadores, recebe incumbências de atuar estrategicamente no combate ao trabalho
infantil, ao trabalho forçado, à discriminação no trabalho etc., e é guindada a se revestir
num novo perfil mediante a alteração do artigo 627 da CLT e da edição da Medida
Provisória nº 2.175, que prescreveu novas atribuições para a Auditoria-Fiscal do Trabalho.
Por fim, faz-se uma conclusão acerca das constatações percebidas ao longo do trabalho
empreendido, de modo que as indagações que o motivou são esclarecidas com base em
doutrinas firmes e específicas sobre o assunto e em observações fidedignas das questões
que se aponta. Nesse passo, registramos as dificuldades que encontramos para pesquisar
o assunto, dada a escassez de publicações sobre do tema, o que nos fez relatar muito de
nossa própria experiência de militante na área da inspeção do trabalho, mas sempre
mantendo-nos fiel à realidade dos fatos.
2 - ABORDAGEM GENÉRICA SOBRE A FISCALIZAÇÃO DO TRABALHO
2.1 - Histórico Geral
A Inspeção do Trabalho vincula-se diretamente ao Direito do Trabalho, vez que é uma
criação decorrente da própria natureza desse direito que figura, no plano histórico das
relações de trabalho, como um sistema de normas de proteção ao trabalhador
concernente com o desenvolvimento organizado da sociedade e com a afirmação do
estado moderno.
De acordo com a consensada posição doutrinária, o Direito do Trabalho, sob sua
concepção disciplinadora das relações do trabalho, aparece com advento da revolução
industrial.E este mesmo acontecimento histórico é o marco original no surgimento da
Inspeção do Trabalho, eis que até o século XIX, antes do despontar dessa luz da
modernidade, inexistia norma de proteção ao trabalhador.
Sem embargo dessa constatação, fala-se em certos acontecimentos que indicariam o
germinar da Inspeção do Trabalho. Alguns citam as Corporações de Artes e Ofícios, ainda
na idade média, onde teriam surgido "os veedores, que eram autorizados pelo grêmio para
fiscalizar o cumprimento de seus estatutos. Eram verdadeiros inspetores da produção que
garantiam, para os consumidores, tanto o preço, quanto a qualidade".[1]
Acredita-se ainda que a origem da Inspeção do Trabalho "estaria nas leis das Índias, que
protegiam os autóctones na prestação de seus serviços". [2]
Ainda buscando explicação, aponta-se o ano de 1204 para tal origem, quando foram
nomeados por Phillippe-Augusto, da França, 4 (quatro) gardes-jurés,junto aos tecelões.
Com a organização do trabalho, era necessário controlar a produção no que se refere a
qualidade e quantidade da matéria-prima, o que impunha uma vigilância econômica.
Assim, esses inspetores controlavam os grupos de artesãos, podendo fazer-lhes visitas a
qualquer hora do dia ou da noite para verificação da aplicação do regulamento referente a
dias e horas de trabalho, bem como a quantidade de produto; podiam também requisitar a
força policial. [3]
A seguir, surge na França, em 13.08.1669, um "serviço de inspeção", realizado pelos
chamados Commis Inspecteurs,posteriormente denominados inspetores de manufaturas
ou de fábricas.A finalidade dessa regulamentação era mais a riqueza nacional do que a
sorte dos operários, à medida que se buscava o progresso,pouco importando a condição
dos trabalhadores. [4]
Logo após, foram instituídos os inspetores gerais e os inspetores ambulantes. Podiam eles
ingressar nos estabelecimentos, inclusive à noite, mediante arrombamento, caso tivessem
suas ações obstruídas. Na ocorrência de infração aos regulamentos, lavravam os
chamados procès-verbaux.Deviam apresentar relatórios, fazer estatísticas e
levantamentos a respeito das condições de trabalho. [5]
Assim foi até 1788, quando então institui-se a função de inspetor geral das manufaturas e
do comércio, cuja extinção se deu por ser considerada inútil e atrofiada.
Finalmente, em 1833, surgiu a inspeção governamental, com a nomeação de quatro
inspetores, com autonomia para entrar nas fábricas, resolver conflitos decorrentes da
aplicação das leis e impor sanções, e que tinham o estatuto de juiz de paz. [6] Essa
inspeção teve grande apoio da população, dada sua efetividade na atuação, marcando
historicamente o surgimento da Inspeção do Trabalho no seu aspecto mais consentâneo
com a realidade das relações de trabalho.
Somente em 1844, as funções administrativas e judiciais dos inspetores ingleses foram
separadas, cabendo-lhes as funções administrativas e, aos juizes as judiciais. [7] Seguindo
essa experiência, diversos países passaram a adotar uma inspeção do trabalho.
2.2 - A inspeção do trabalho no Direito Internacional
No plano internacional, a inspeção do trabalho passou a ter significativa importância a
partir do surgimento da Organização Internacional do Trabalho - OIT. Esta Organização foi
estabelecida no Tratado de Versailles, aprovado pela Conferência da Paz de 1919, cujo
art. 427, nº 9, prescreveu sobre a inspeção do trabalho nestes termos: "cada Estado
deverá organizar um serviço de inspeção que compreenderá mulheres, a fim de assegurar
a aplicação das leis e regulamentos para a proteção dos trabalhadores".
O fim da primeira guerra mundial fez surgir grandes preocupações pela busca da
manutenção da paz, o que motivou a que as nações vencedoras da grande batalha, ao
elaborarem o referido tratado, nele incluísse os enunciados que contemplassem também a
orientação pela pacificação das sociedades no campo das relações de trabalho. Assim, no
preâmbulo da parte XIII, que cuidou da criação da OIT [8], foi enunciado:
"a sociedade das Nações tem por objetivo estabelecer a paz universal, que não pode ser fundada
senão sobre a base da justiça social";
"existem condições de trabalho que implicam para um grande número de pessoas em injustiça,
miséria e privações";
"a não adoção por uma nação qualquer de um regime de trabalho realmente humanitário é um
obstáculo aos esforços dos demais, desejosos de melhorar a sorte dos trabalhadores nos seus
próprios países".
Eis aí a tríplice fundamentação para que uma legislação trabalhista fosse adotada
mundialmente e que traduzisse em garantias de condições de trabalho mais humanizadas,
objetivando a melhoria das condições sociais dos indivíduos.
Uma vez consolidada internacionalmente a importância de uma legislação trabalhista e a
necessidade da intervenção estatal nas relações de trabalho, de modo a acompanhar a
efetiva aplicação das leis e regulamentos disciplinadores das condições de trabalho, a OIT,
atuando ante a preocupação com as tensões mundiais que ameaçassem a paz mundial,
adotou em sua primeira reunião a Recomendação nº 5, que tratou da criação de um
serviço público de higiene.
Quanto a Inspeção do Trabalho especificamente, a OIT dela cuidou em sua quinta reunião,
em 1923, quando adotou a Recomendação nº 20. Nesta recomendação a Conferência
traçou os "Princípios Gerais para a Organização da Inspeção do Trabalho". Esta foi a
pedra fundamental para a futura convenção que viria a se constituir no principal
instrumento internacional que trata da questão da inspeção.
Passados mais de 20 anos do lançamento dos contornos da inspeção estatal que deveria
ser criada, tempo esse motivado por diversos fatores, entre eles a segunda grande guerra,
em 1947 a OIT adotou a Convenção nº 81, por ocasião de sua 30ª Reunião. Essa foi então
a convenção que se constituiria no ordenamento internacional de maior importância para o
controle estatal das relações de trabalho. Cuidou ele da Inspeção do Trabalho na Indústria
e no Comércio, disciplinando a atuação dos inspetores do trabalho quanto aos seus
direitos e deveres, as obrigações a serem cumpridas pelos empregadores, as medidas a
serem observadas pelos Membros da Organização Internacional, etc.
Outra importante Convenção para a Inspeção do Trabalho foi a de nº 129, adotada na 53ª
Reunião da OIT, em 1969. Esta Convenção tratou da Inspeção do Trabalho na Agricultura [9].
Com esses instrumentos normativos internacionais, a Inspeção do Trabalho passou a ter
grande importância nos países membros da OIT, pois hoje um país é avaliado
internacionalmente quanto ao seu comprometimento com a causa dos trabalhadores
também em razão da seriedade com que trata a inspeção estatal.
2.3 - Evolução da Inspeção do Trabalho no Brasil
Data de 1891 o surgimento da Inspeção do Trabalho no Brasil. Veio com o Decreto nº
1.313, de 17 de janeiro, pelo qual foi estabelecida a obrigatoriedade de fiscalização de
"todos os estabelecimentos fabris em que trabalhassem menores". Porém, tal fiscalização
abrangia apenas o Distrito Federal, dado que a Constituição de 1891 estabelecia a
competência dos Estados para legislar sobre trabalho. Desse modo, o referido Decreto do
governo federal não trazia qualquer obrigação para os Estados, ficando limitado ao Rio de
Janeiro, capital do Brasil à época[10].
Além dessa limitação territorial, a fiscalização alcançava apenas atividades industriais,
ficando excluído o trabalho no comércio, serviço e agricultura, o que a tornou ineficaz.
Em 1918 foi criado o Departamento Nacional do Trabalho, que também não alcançou êxito
em razão da limitação constitucional do governo federal para legislar sobre trabalho, o que
dificultava o cumprimento pela República do Brasil das obrigações contidas no Tratado de
Versailles, ou seja, a de "organizar um serviço de inspeção do trabalho". Essa dificuldade
só começou a ser superada com a reforma constitucional de 1926, quando a competência
para legislar sobre a organização do trabalho passa dos Estados para a União. A partir
dessa reforma é que começa a edição de um conjunto de normas de proteção ao trabalho
na esfera federal.
Com efeito, em 1931 veio o Decreto nº 19.671-A, pelo qual foi criado o Departamento
Nacional do Trabalho, que tinha como atribuição básica"promover medidas de previdência
social e melhorar as condições de trabalho". No que tange a fiscalização, ficou como
competência desse Departamento a verificação do cumprimento de determinadas leis,
como as de acidente de trabalho, férias, trabalho das crianças e das mulheres e ainda, o
estudo e fiscalização da aplicação dos convênios e tratados internacionais ratificados pelo
Brasil.
Já no ano de 1932 são criadas as Inspetorias Regionais nos Estados da Federação,
conforme Decreto nº 21.690, de 01.08.32, ficando assim descentralizados os trabalhos de
fiscalização da aplicação das leis de proteção ao trabalho. Em 1940 o Decreto nº 2.168
transformou as Inspetorias em Delegacias Regionais do Trabalho. O trabalho nos portos,
na navegação e na pesca por sua vez ficou sob encargo da Delegacia do Trabalho
Marítimo.
Em 01.05.43, através do Decreto-Lei nº 5.452, toda a legislação sobre trabalho até então
em vigor foi reunida, surgindo a Consolidação das Leis do Trabalho - CLT. Nesta
consolidação a Inspeção do Trabalho teve uma disciplina própria, sendo tratada no Título
VII, sob a denominação "processo de multas administrativas", com prescrição das
prerrogativas, deveres e obrigações dos inspetores do trabalho, encarregados da
fiscalização do cumprimento das normas de proteção ao trabalho [11].
Embora essa série de medidas legislativas tratando da inspeção do trabalho, eram tímidas
as ações efetivas de controle do cumprimento da legislação trabalhista, o que colocava o
país em posição desconfortável no cenário internacional. Foi então que o Brasil ratificou a
Convenção nº 81 da OIT, através do Decreto Legislativo nº 24, de 29.05.56. A par dessa
ratificação, o governo federal editou o Decreto nº 55.841, de 15.03.65, regulamentando a
Inspeção do Trabalho.
Mas bem o país acabara de dar sinais de compromisso com a causa da proteção ao
trabalhador, vieram os "anos-de-chumbo" e em 1971 o Brasil promove a denúncia da
Convenção 81, sob o argumento de que dois problemas fundamentais o impossibilitavam
de cumpri-la: o art. 6º, que cuidava do estatuto do pessoal e o parágrafo 2º do art. 11, que
trata do reembolso dos gastos efetuados pelos inspetores.
Mas os anos nevoentos passaram, pela sua insustentabilidade, e finalmente no ano de
1987 o Brasil rerratificou a Convenção 81 com efeito repristinatório[12]. Assim entramos
numa nova era, em que a inspeção do trabalho entrou num crescente desenvolvimento e
aperfeiçoamento, ante a própria conjuntura econômica, política e social que demandava a
intervenção estatal para viabilizar a melhoria das condições de trabalho.
Na Constituição da República de 1988, é atribuída à União competência para "organizar,
manter e executar a inspeção do trabalho" (art. 21, XXIV), competência esta que não era
contemplada nas cartas anteriores. Com isso, o governo federal começa um processo de
reestruturação da inspeção do trabalho e diversas medidas legislativas são adotadas
nesse sentido, tais como a reorganização do Ministério do Trabalho, que pela lei nº 8.028
detém a competência para fiscalização do trabalho (art. 19, VII, alínea a). Também a
carreira de Inspetor do Trabalho criada pela Lei nº 6.479, de 09.04.44 passou por grandes
transformações, entre as quais a mudança da denominação para "Fiscal do Trabalho" e
atualmente para "Auditor-Fiscal do Trabalho", passando a integrar as "carreiras do fisco
federal", juntamente com os Auditores-Fiscais da Receita Federal e INSS, nos termos da
Medida Provisória nº 2.175, de 30.08.99, bem como a redefinição de sua competência,
onde foi contemplada a possibilidade de fiscalização das relações de trabalho e o acesso
aos livros contábeis dos empregadores.
2.4 - A Posição Enciclopédica da Inspeção do Trabalho
Não é pacífica a doutrina quanto ao assentamento jurídico da Inspeção do Trabalho,
sendo por alguns autores colocada como integrante do Direito Administrativo do Trabalho
enquanto por outros é considerada como inserida num dos ramos do Direito do Trabalho.
Consoante ao que levantamos nessa questão, quem melhor orienta sobre ela é Nelson
Mannrich [13], eis que apontando a fundamentação das correntes que se esgrimam alcança
a sustentação convincente para o estabelecimento e fixação da Inspeção do Trabalho na
circunscrição do Direito. Argumenta o insigne doutrinador que a ação do Estado objetiva
prioritariamente promover a justiça social, buscando o desenvolvimento da pessoa
humana, mediante o engajamento de todos na organização política, econômica e social do
País. E, ante esse objetivo, a legislação social não mais pode ser vista numa posição
estática de tutela do trabalhador, mas sim deve representar uma intervenção do Estado
que vai além da simples proteção, de modo a afastar os entraves provocados pelas
desigualdades, onde entra a inspeção do trabalho como instrumento de efetivação desse
objetivo do Direito do Trabalho.
A par dessa constatação da real proposta do direito do trabalho,inconcebível a colocação
da Inspeção do Trabalho em outra ciência que não a do próprio Direito do Trabalho.
Reforça, assim, o autor a sua posição de que a inspeção do trabalho não constitui ramo
autônomo da ciência jurídica. Ainda por mais abundantes que sejam os seus estudos, por
mais abrangente que seja o objeto de sua incidência e por mais vasto que seja o campo
de sua observação, nada lhe retira o aspecto instrumental, constituindo parte de um
grande conjunto. Não se pode dizer que haja "uma categoria diferenciada de sujeitos, de
relações ou de objeto", para justificar sua separação do Direito do Trabalho. Ainda que o
Estado integre a relação jurídica, o que pode, quando muito, é surgir um elemento
adicional na discussão da natureza do próprio Direito do Trabalho, hoje já ultrapassada,
dada que a argumentação de ser ele público ou privado é de caráter muito mais didático
do que científico.
Quanto ao enquadramento da Inspeção no âmbito do Direito do Trabalho, primeiro há que
se definir pela viabilidade da divisão deste Direito como ciência jurídica. Como é quase
pacífica entre os doutrinadores essa divisão: Direito Individual do Trabalho e Direito
Coletivo do Trabalho, além de outras como faz Amauri Mascaro Nascimento; Direito
Público do Trabalho, como sendo "o conjunto de princípios que disciplinam as relações
entre o trabalhador e o Estado e o empregador e o Estado"[14]. Nesta parte o ilustre
professor insere a Inspeção do Trabalho. JáOctavio Bueno Magano denomina esta parte
da divisão a que estaria a inspeção como "Direito Tutelar do Trabalho", onde estriam
também a disciplina da jornada, segurança e medicina do trabalho, entre outras [15].
No compasso desta gama de normas de ordem públicas estabelecidas de modo
imperativo pelo Estado: registro, duração do trabalho, descanso, segurança e saúde, entre
outras, de modo que as partes não podem delas dispor, é que aparece o poder público
para impor o seu interesse que no fundo é o interesse da sociedade. Com efeito, o
conjunto de normas que disciplinam o interesse do Estado no controle das relações de
trabalho é o que se convencionou chamar de Direito Público do Trabalho ou Direito Tutelar
do Trabalho.
Por outro lado, em face da presença do Estado na promoção do controle dessas relações
de trabalho, alguns autores adotaram a divisão chamada "Direito Administrativo do
Trabalho" [16], na qual está inserida a Inspeção do Trabalho. Contudo, os expert que
adotam esta denominação esclarecem não ser ela uma divisão do Direito Administrativo.
Ao contrário, é ela integrante do Direito do Trabalho, constituindo-se no conjunto de órgãos
estatais que tem por função a elaboração, aplicação e controle das normas que têm por
objetivo proteger os trabalhadores.
Pelo exposto, conclui-se que não há uma autonomia do denominado "Direito
Administrativo do Trabalho", embora seja ele imantado por certos princípios que
disciplinam o Direito Administrativo. Como a Inspeção do Trabalho tem por proposta dar
alcance objetivo ao sistema de proteção criado pelo Estado, na busca da dignidade
humana do trabalhador, cujo aparato legislativo em que opera está afeto ao Direito do
Trabalho e sua estrutura ser estatal, é sustentável que fique inserida no denominado
Direito Público do Trabalho.
2.5 - Natureza Jurídica da Inspeção do Trabalho
O Estado na promoção da aplicação do Direito do Trabalho atua em duas atividades
distintas: uma jurisdicional, em que o Estado-Juiz diz o direito no caso concreto e, a outra,
administrativa pela qual desempenha as funções de fiscalização da aplicação das normas
trabalhistas.
A Inspeção do Trabalho apresenta um tríplice vínculo jurídico: o empregado, o empregador
e a sociedade. O empregado vincula-se ao empregador, mediante o contrato e ambos se
vinculam ao Estado, na medida em que lhes são impostas obrigações e deveres de ordem
pública. A presença deste último justifica-se pelo interesse social no cumprimento das
normas trabalhistas de natureza cogente, por tratar-se de uma atividade irrenunciável do
Estado [17].
A atividade administrativa desempenhada pelo Estado, através da Inspeção do Trabalho,
caracteriza-se como atividade de conservação ou atividade social, visando o bem-estar
geral. Assim, para o exercício destas atividades o Estado é dotado de mecanismos que
possibilitam coibir os abusos e determinar correções necessárias ao alcance do objetivo
pelo qual age. Essa faculdade utilizada pela Inspeção do Trabalho no desempenho de sua
atividade de conservação ou social é o que se denomina poder de polícia. O Código
Tributário Nacional coloca como conceito de polícia, verbis:
"Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão
de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da
produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou
autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos
individuais ou coletivos." [18]
Na doutrina de MELLO encontra-se esta definição:
[...] pode-se definir a polícia administrativa como a atividade da Administração Pública, expressa em
atos normativos ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma
da lei, a liberdade e a propriedade dos indivíduos, mediante ação ora fiscalizadora, ora preventiva,
ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever de abstenção ("non facere") a
fim de conformar-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema
normativo. [19]
Por sua vez, dada a multiplicidade das formas de atuação da Inspeção do Trabalho, ora
desempenhando ações preventivas, ora repressivas, a ação de polícia atribuída à
inspeção é um tanto variável, sendo classificada de polícia judiciária e polícia
administrativa, conforme a forma como são desenvolvidas as ações fiscais. Há contudo
quem defenda não estar caracterizada em nenhuma dessas espécies de polícia, embora
contrariem a quase unanimidade da doutrina.Tenta-se explicar que a classificação
somente deve ser estabelecida ao cabo da ação fiscal, de modo que se possa conhecer
sob que modo fora desenvolvida a atividade em cada caso concreto.
Com efeito, se a conduta de determinado empregador ensejou a sua denúncia à
autoridade judiciária, em razão de caracterização de crime, estaria configurada a
classificação da atividade da inspeção como polícia judiciária. Por outro lado, se a ação
fiscal alcançou o êxito a que determinada infração fosse corrigida, restabelecendo a
normalidade no meio em que o trabalho é desenvolvido, estaria a atividade de inspeção
classificada como polícia administrativa.
Ressalta-se que a função de Inspeção do Trabalho constitui um meio de autuação no caso
concreto da legislação social, implicando ações que vão além da simples forma de polícia
de segurança ou prevenção. É um meio de integração da lei para atingir seus fins
específicos. Decorre disso que os poderes de autorização ou derrogação vão além
daqueles da polícia, eis que o agente da inspeção, no uso do seu poder discricionário,
pode promover a adequação da norma ao caso concreto, de modo que possa promover a
efetivação dos fins buscados pela lei. Essa possibilidade já não se vê na simples
autorização de polícia, que se coloca apenas para sustentar o afastamento de um limite a
ser obedecido pelo particular.
De modo geral, as normas trabalhistas são de caráter imperativo e cobradas de modo
repressivo, ante a "ordem pública" que as ensejam, mas nem por isso a aplicação delas
afasta de plano a possibilidade de flexibilização, dado o princípio da norma mais favorável.
E é na busca da mais adequada efetivação das leis trabalhistas que deve atuar o Auditor-
Fiscal do Trabalho, utilizando o seu poder discricionário para melhor identificar a norma
aplicável e modo de traduzi-la em benefício para o trabalhador.Adverte-se, porém, que o
poder discricionário aqui levantado não é sinônimo de livre apreciação e interpretação da
lei pelo Auditor. Apenas nos limites legais deve afastar-se da rigidez da norma para melhor
alcance de sua finalidade.
Nesse sentido, para um bom termo do uso do poder discricionário, colacionamos a lição de
MELLO:
Não se confundem discricionariedade e arbitrariedade. Ao agir arbitrariamente o agente estará
agredindo a ordem jurídica, pois terá se comportado fora do que lhe permite a lei. Seu ato, em
conseqüência, é ilícito e por isso mesmo corrigível judicialmente. Ao agir discricionariamente o
agente estará, quando a lei lhe outorga tal faculdade (que é simultaneamente um dever), cumprindo
a determinação normativa de ajuizar sobre o melhor meio de dar satisfação ao interesse público por
força da indeterminação legal quanto ao comportamento adequado à satisfação do interesse público
no caso concreto. [20]
Segundo leciona MANNRICH, citando Mário Pinto,
quando analisamos a natureza jurídica da Inspeção do Trabalho,a partir dos atos por ela praticados
através de seus agentes, no sentido de garantir o cumprimento daquelas normas de ordem pública
social, segundo determinadas limitações jurídicas e contratuais, podem-se apontar dois sistemas: o
completamente liberal ou o laissez-faire, como acontece na Inglaterra e o regulador, cujo exemplo é
a França. Em cada um deles a Inspeção terá uma atuação específica. [21]
Para melhor compreensão, deve-se ressaltar que a função de vigilância não é a única em
que atua a Inspeção para alcançar a efetivação da legislação trabalhista. Por assim ser, as
atividades de prevenção e orientação devem nortear o planejamento das ações fiscais, o
que não descaracteriza a obrigação de vigilância do Estado, ao contrário, a torna mais
legítima.
Conclui-se que a Inspeção do Trabalho é uma atividade estatal, desempenhada por
agentes revestidos de poderes especiais para exercerem atividades preventivas ou
repressivas, com vistas à garantir a efetiva obediência às normas trabalhistas e, por
conseqüência, a melhoria da condição social do trabalhador.
2.6 - Conceito de Inspeção do Trabalho
Não ocorrem relevantes divergências entre os doutrinadores[22] quanto ao conceito de
Inspeção do Trabalho. De maneira geral afirmam que se trata de uma atividade do Estado
e não um órgão do Estado, eis que não há um órgão devidamente estruturado sob a
denominação "Inspeção do Trabalho", esta é uma atividade a que um ministério: o
Ministério do Trabalho tem por competência desempenhar. Afirmam ainda que essa
atividade existe em razão do interesse público na promoção do bem estar social,
ensejando que esteja dotada de um poder de polícia para possibilitar a que cuide da
prevenção e promova a punição dos infratores.
Dadas essas premissas, conceitua-se a Inspeção do Trabalho como a atividade
desempenhada pelo Estado para tornar efetivo o cumprimento da legislação do trabalho.
2.7 - Posição Institucional da Inspeção do Trabalho
A Inspeção do Trabalho está inserida na esfera de competência do Ministério do Trabalho
e Emprego, conforme disposto no art.14, Inciso XIX, alínea b, da Lei nº 9.649, de 27.05.98,
que criou a estrutura administrativa do Poder Executivo Federal. Essa providência
legislativa de disciplinamento da fiscalização do trabalho decorre da competência da União
fixada na Constituição Federal (art. 21, XXIV), que por sua vez estabeleceu ser ela
atividade institucional do Ministério do Trabalho e Emprego (Lei nº 8.028, art. 19, VII,
alínea a).
No âmbito interno do Ministério do Trabalho e Emprego, a atividade de fiscalização está
afeta à Secretaria de Fiscalização do Trabalho - SEFIT, órgão técnico de cúpula, com sede
na capital federal, que se encarrega do planejamento e normatização das ações fiscais do
Estado brasileiro para acompanhamento do cumprimento da legislação trabalhista, tanto
no que concerne as normas legais quanto as convencionais.
As atividades planejadas e normatizadas pela SEFIT são executadas nos Estados pelas
Delegacias Regionais do Trabalho - DRT, que são órgãos descentralizados e sediados nas
capitais. Nestas Delegacias estão lotados os Auditores-Fiscais do Trabalho que se
encarregam de promoverem as atividadesde auditoria e fiscalização junto aos
empregadores, além de outras atividades pertinentes às relações de trabalho.
2.8 - Modalidades de Fiscalização
O modo de operacionalização das fiscalizações é disciplinado pela Instrução Normativa
Intersecretarial nº 08, de 15.05.95, quais sejam:
a) fiscalização dirigida - é a que resulta de prévio planejamento da Secretaria em Brasília
em conjunto com a Delegacia Regional, com a participação, sempre que possível, das
entidades sindicais de trabalhadores, outros órgãos ou instituições;
b) fiscalização indireta: a resultante do programa especial de fiscalização, realizada
através de Sistema de Notificação para a Apresentação de Documentos nas Delegacias
Regionais;
c) fiscalização imediata: ocorre independentemente de designação prévia, nos casos em
que o Auditor-Fiscal do Trabalho deparar com situações que submetam o trabalhador a
perigos iminentes ou constate infração que possa tornar difícil a sua comprovação futura;
d) fiscalização por denúncia: é a decorrente de Ordem de Serviço emitida em razão de
reclamação do trabalhador ou entidade sindical e que, pela natureza, demanda prioridade
no atendimento;
e) plantão: é a atividade interna de fiscalização para orientação ao público, homologação
de rescisões de contratos e instrução de processos de anotação de Carteira de Trabalho e
Previdência Social - CTPS;
f) atividade especial: é a destinada à mediação de conflitos coletivos entre trabalhadores e
empregadores, à coordenação de mesas de entendimento com vistas a que empregadores
infratores firmem termo de compromissos no sentido de efetivo cumprimento da legislação
trabalhista e ainda à análise de processos.
2.9 - Poderes e Funções dos Auditores-Fiscais do Trabalho
A Convenção nº 81 da OIT, que se encontra incorporada ao ordenamento jurídico
brasileiro com hierarquia de lei, eis que fora ratificada pelo Brasil, indica em linhas gerais
os objetivos a serem atendidos pela Inspeção do Trabalho. Vejamos:
a) assegurar o cumprimento das disposições legais relativas às condições de trabalho e à
proteção dos trabalhadores no exercício de sua profissão;
b) fornecer informações e conselhos técnicos aos empregadores e trabalhadores sobre os
meios mais eficazes de observar as disposições legais;
c) levar ao conhecimento da autoridade competente as deficiências ou os abusos que não
estão especificamente compreendidos nas disposições legais existentes;
Prescreve ainda a Convenção 81 da OIT que os Auditores-Fiscais do Trabalho estão
autorizados:
a) a penetrar livremente e sem aviso prévio, a qualquer hora do dia ou da noite, em
qualquer estabelecimento submetido à fiscalização;
b) a penetrar durante o dia em todos os locais que eles possam ter motivo razoável para
supor estarem sujeitos ao controle da fiscalização;
c) a proceder a todos os exames, controles e inquéritos julgados necessários para
assegurar que as disposições legais são efetivamente observadas, podendo interrogar,
seja só ou em presença de testemunhas, o empregador ou o pessoal do estabelecimento
sobre quaisquer matérias relativas à aplicação das disposições legais, pedir vistas de
todos os livros, registros e documentos prescritos pela legislação relativa às condições de
trabalho, retirar ou levar para análise, amostras de materiais e substâncias utilizadas ou
manipuladas, contando que o empregador ou seu preposto seja advertido dessa retirada.
Ressalte-se que a Medida Provisória nº 2.175-29, de 27.08.2001, confere poderes aos
Auditores-Fiscais do Trabalho para proceder exames nos livros contábeis dos
empregadores com vistas à eficaz verificação do cumprimento da legislação trabalhista.
Traz ainda esta norma competência para os Auditores apreciarem questões atinentes
tanto à relações de emprego como também à relações de trabalho.
A ação fiscal deve ser precedida de prévia identificação do Auditor-Fiscal do Trabalho
perante o empregador ou seu preposto, mediante a exibição de sua identificação
profissional, exceto quando julgar que a identificação poderá prejudicar a eficiência da
ação fiscal, caso em que se identificará ao final da ação. (art. 12-1 da Conv. 81 OIT).
Sob a ótica formal e simplista do sistema normativo as atividades desenvolvidas pelos
Auditores-Fiscais do Trabalho são basicamente as seguintes:
a) atividade de fiscalização - é a atividade exercida perante os estabelecimentos
empregadores, onde são exercidas atividades laborativas sujeitas ao cumprimento da
legislação trabalhista.As pessoas jurídicas de direito público apenas ficam sujeitas à
fiscalização do trabalho no que concerne ao cumprimento da Lei do Fundo de Garantia do
Tempo de Serviço - FGTS. Nesta atividade os Auditores-Fiscais promovem o exame de
livros e documentos, inclusive contábeis, que tenham pertinência com o sistema protetivo
do trabalho a que se encarrega controlar: controle de registro dos empregados, controle de
jornada de trabalho, concessão de férias, análise da locação de mão-de-obra (com vistas a
apurar a regularidade da terceirização), controle das rescisões contratuais, controle do
recolhimento da contribuição sindical tanto da categoria econômica quanto profissional,
controle da contratação de aprendizes, controle da proteção especial das mulheres,
menores e deficientes físicos, controle do pagamento de salários, concessão de vale-
transporte, controle do recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS,
controle do cumprimento dos Acordos e Convenções Coletivas de Trabalho, controle do
cumprimento das normas de saúde e segurança nos locais de trabalho, providências de
embargos e interdições, entre outras.
b) atividade de vigilância e orientação – é considerada a mais importante atividade dos
Auditores e está preconizada na Convenção nº 81 da OIT. Uma vez desempenhada a
contento possibilita um maior cumprimento das normas de proteção aos trabalhadores,
ante a promoção de informações e aconselhamentos técnicos aos empregadores que em
muitos casos deixam de observar corretamente a legislação apenas por desconhecimento,
não tendo a intenção de desrespeito às prescrições legais. Assim, se constatada essa
realidade, sustenta-se que deve o Auditor-Fiscal preferir a orientação à punição.
c) atividade de investigação - esta atividade contempla diversas providências que o Auditor
pode tomar em razão de determinadas ocorrências, compreendendo entre elas a de
interrogação do empregador e empregados sobre questões relacionadas ao cumprimento
de normas, a de colher amostras e documentos mediante termo de apreensão,
investigação de acidentes de trabalho para análise de causas e atribuição de
responsabilidade, etc..
d) atividade de notificação e autuação - a atividade de notificação compreende a
notificação dos empregadores para que apresentem documentos à fiscalização do trabalho
para serem auditados. Todo e qualquer documento que possa demonstrar fatos
relacionados aos direitos trabalhistas são passíveis de exibição ao Auditor-Fiscal do
Trabalho, tais como livros contábeis, comprovantes de registros de empregados, contratos
de trabalho, folhas de pagamentos de salários, recibo de férias, controle de jornada de
trabalho, guias de recolhimentos de Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, contratos de
estágios, etc.. A notificação tem ainda por finalidade a determinação para que o
empregador cumpra efetivamente certas normas trabalhistas que não estejam sendo
observadas.
Já a autuação é a atividade de apontamento das infrações cometidas pelos empregadores.
Decorre de um comando imperativo, conforme disposto no artigo 628 da CLT, nestes
termos "a toda verificação em que o Auditor-Fiscal do Trabalho concluir pela existência de
violação de preceito legal deve corresponder, sob pena de responsabilidade
administrativa, a lavratura de auto de infração". É assim o auto de infração o instrumento
de acusação de que lança mão o Auditor para comunicar a autoridade competente o
cometimento de determinada infração pelo empregador. Nele é descrita toda a
caracterização do fato constatado, mediante a identificação do infrator, redação da ementa
correspondente, relatório e capitulação da infração, elemento de convicção, etc., enfim,
constitui-se um "verdadeiro libelo acusatório" [23], de modo a ensejar, após possibilitar-se a
ampla oportunidade de defesa ao infrator, um julgamento seguro da autoridade
competente para imposição ou não da penalidade correspondente.
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Artigo
Controle interno na Administração Pública um eficaz instrumento de accountability
Carlos Henrique Fêu
Elaborado em 06/2003.
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É através da Administração Pública que o Estado dispõe dos elementos necessários para
implementar as prioridades do Governo. Assim, é de extrema relevância o estudo acerca
das ações empreendidas pelo gestor da coisa pública, destacando especial atenção ao
grau de aderência ao interesse público (efetividade).
O presente trabalho estuda a evolução do controle interno como instrumento de
accountability, centrando atenção à ética na condução da res publica.
O Controle Interno
O objetivo principal do controle interno é o de possuir ação preventiva antes que ações
ilícitas, incorretas ou impróprias possam atentar contra os princípios da Constituição da
República Federativa do Brasil, principalmente o art. 37, seus incisos e parágrafos.
Segundo Gomes [1] , um sistema de controle compreende a estrutura e o processo de
controle. A estrutura de controle deve ser desenhada em função das variáveis-chave que
derivam do contexto social e da estratégia da organização, além de levar em consideração
as responsabilidades de cada administrador ou encarregado por centros de competência.
A estrutura contém, ainda, o sistema de indicadores de informações e de incentivos.
O controle interno se funda em razões de ordem administrativa, jurídica e mesmo política.
Sem controle não há nem poderia haver, em termos realistas, responsabilidade pública. A
responsabilidade pública depende de uma fiscalização eficaz dos atos do Estado. [2]
Neste contexto o controle interno opera na organização compreendendo o planejamento e
a orçamentação dos meios, a execução das atividades planejadas e a avaliação periódica
da atuação.
O controle é instrumento eficaz de gestão e não é novidade do ordenamento jurídico
brasileiro. Observemos o que a Constituição Federal brasileira dispõe sobre o assunto:
Art. 70: A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da
União e das entidades da administração direta, indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de
cada poder (grifos nossos).
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princípio da presunção de legitimidade dos atos administrativos
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indisponibilidade do interesse público e a construção do consenso diante da teoria da
ação comunicativa de Habermas
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Art. 71: O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas da União.
Art. 74: Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,
sistema de controle interno [...] (grifo nosso).
Outro fundamento do controle interno na Administração Pública está no art. 76 da Lei nº
4.320/64, o qual estabelece que o Poder Executivo exercerá os três tipos de controle da
execução orçamentária: 1) legalidade dos atos que resultem arrecadação da receita ou a
realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; 2) a fidelidade
funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; 3) o
cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de
realização de obras e prestação de serviços.
A Lei nº 4.320/64 inovou ao consagrar os princípios de planejamento, do orçamento e do
controle, estabelecendo novas técnicas orçamentárias a eficácia dos gastos públicos.
Com relação aos custos dos bens e serviços, tanto a Lei 4.320/64 (art. 85), quanto o
Decreto-Lei 200/67 (art.25, IX e art. 79) estabeleceram que a contabilidade deveria apurá-
los, a fim de buscar uma prestação de serviços econômica e evidenciar os resultados da
gestão. Mais de 30 anos se passaram sem aplicação, e a Lei complementar n° 101/2000,
Lei de Responsabilidade Fiscal, volta a exigir a apuração dos custos, como se nunca
tivesse havido legislação anterior.
A aprovação da LRF deve incorporar aos costumes político-administrativos a preocupação
com os limites de gastos pelos administradores públicos municipais, estaduais e federais.
A lei veio regulamentar o artigo 163 da Constituição Federal, introduzindo o conceito de
gestão fiscal responsável. Nesse contexto, poderá vir a produzir um forte impacto quanto
ao controle global da arrecadação e execução dos orçamentos públicos.
A idéia que deu origem a essa lei foi apresentada pelo Governo Federal no auge da crise
fiscal brasileira, em novembro de 1997. A partir da aprovação do projeto de lei, todos os
orçamentos públicos deverão apresentar superavit primário. Assim, espera-se que os
ciclos históricos de deficits nos orçamentos públicos sejam interrompidos, em razão deste
novo sistema de monitoramento e responsabilização.
Para Motta, [3] o impacto causado pela LRF, desde sua proposição, encarece o princípio
jurídico da eficiência quando focaliza o estrito liame que deve existir entre a fixação e a
execução de metas fiscais, enfatizando o controle do percurso para consecução de
resultados. Torna concreto e palpável o princípio da economicidade, pela conceituação
mais exata de gestão orçamentária e fiscal. Reaviva a noção de continuidade
administrativa, até então pouco explorada pelo ordenamento legislativo e mesmo pela
doutrina nacional. E desenvolve, sobretudo, o princípio fundamental da responsividade
("accountability"), correlato a todos os demais descritos no art. 37 da Carta Magna.
Ética e Accountability na Gestão Pública
A ética, entendida como conjunto de princípios que direcionam o agir do homem,
apresenta, quando estudada no âmbito da gestão pública, a interligação, profunda, com a
relação entre o Estado e a sociedade, notadamente, quanto ao exercício da cidadania.
O conceito de cidadania tem sido objeto de muitos estudos e aqueles que se dedicam
mais ao tema são capazes de indicar o surgimento de um novo conceito de cidadania.
Fundamentalmente, a acepção que se tem de cidadania abrange duas dimensões.
A primeira está intrinsecamente ligada e deriva até da experiência dos movimentos sociais;
dessa experiência, boa parte é aquilo que entendemos como luta por direitos que, aliás,
encampa o conceito clássico de cidadania, que é a titularidade de direitos.
A essa experiência dos movimentos sociais tem-se agregado uma ênfase mais ampla na
conciliação da democracia. Assim, podemos dizer que a construção da cidadania aponta
para a edificação e a difusão de uma conduta democrática, ou seja, as coisas estão
intimamente relacionadas.
O controle interno na Administração Pública deve, sobretudo, possibilitar ao cidadão
informações que confiram transparência à gestão da coisa pública. Desta forma, o sistema
integrado de controle interno deve servir como agência de accountability, agência de
transparência, de responsividade e prestação de contas de recursos públicos.
Os mecanismos de controle se situam em duas esferas interdependentes de ação: os
mecanismos de accountability verticais —da sociedade em relação ao Estado — e os de
accountability horizontais, isto é, de um setor a outro da esfera pública.
A palavra accountability é um termo de origem inglesa. Para Castor citado por Peixe [4] :
"Que traduzido por responsabilidade ou (...) melhor ainda por imputabilidade (...) obrigação
de que alguém responda pelo que faz (...) obrigação dos agentes do Estado em responder
por suas decisões, ações e omissões, o que já é universalmente consagrado como norma
nas sociedades mais desenvolvidas".
Accountability representa a obrigação que a organização tem de prestar contas dos
resultados obtidos, em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação de
poder. Na conceituação de Tinoco [5] apud Nakagawa:
"A responsabilidade (accountability), como se vê, corresponde sempre à obrigação de
executar algo, que decorre da autoridade delegada e ela só quita com a prestação de
contas dos resultados alcançados e mensurados pela Contabilidade. A autoridade é a
base fundamental da delegação e a responsabilidade corresponde ao compromisso e
obrigação de a pessoa escolhida desempenhá-lo eficiente e eficazmente."
Verifica-se que a palavra accountability significa a obrigação de prestar contas dos
resultados conseguidos em função da posição que o indivíduo assume e do poder que
detém.
A accountability vertical é, principalmente, embora de forma não exclusiva, a dimensão
eleitoral, o que significa premiar ou punir um governante nas eleições. Essa dimensão
requer a existência de liberdade de opinião, de associação e de imprensa, assim como de
diversos mecanismos que permitam tanto reivindicar demandas diversas como denunciar
certos atos das autoridades públicas. Já a accountability horizontal implica a existência de
agências e instituições estatais possuidoras de poder legal e de fato para realizar ações
que vão desde a supervisão de rotina até sanções legais contra atos delituosos de seus
congêneres do Estado.
Tratamos apenas dos mecanismos de controle horizontais, pois são considerados
mecanismos essenciais de transparência e promoção da ética na gestão pública. Podem
ser classificados em quatro tipos principais: a) os controles administrativos, que são um
autocontrole, pois exercidos pelos próprios poderes sobre seus atos e agentes; b) os
controles legislativos, que são representados pelo apoio ou rejeição às iniciativas do poder
executivo nos legislativos (trata-se aqui de um controle político); c) os controles de contas,
que são essencialmente técnicos, pois têm a função de controlar as contas públicas,
subsidiando os legislativos; e d) os controles judiciários, que objetivam coibir abusos do
patrimônio público e do exercício do poder por parte das autoridades.
Os "controles administrativos" são denominados genericamente de controles internos.
Fazem parte da estrutura administrativa de cada poder, tendo por função acompanhar a
execução dos seus atos, indicando, em caráter opinativo, preventivo ou corretivo, ações a
serem desempenhadas com vistas ao atendimento da legislação. Já em relação ao poder
executivo, os poderes que o controlam são os controles legislativos e de contas,
denominados controles externos, ou seja, são órgãos independentes da administração,
não participando, portanto, dos atos por ela praticados, pois cabe a eles exercer a
fiscalização. Esse conjunto de controles horizontais, internos e externos, é formalmente
institucionalizado por uma rede de órgãos autônomos.
Transparência e Accountability
Ao percorrer todos os setores administrativos de uma entidade, a controladoria, além de
conhecer o funcionamento, o custo-benefício e a performance de cada setor e seus
aspectos legais, poderá oferecer alternativas de melhoria de desempenho do setor e da
Administração Pública como um todo.
A controladoria propicia elementos para a busca da modernidade, da qualidade, da
transparência e da probidade administrativa.
O sistema de accountability não se detém somente na preocupação com a probidade dos
gestores públicos. Um sistema de accountability, na visão de Peixe apud Behn [6] "... que
estabeleça e reforce a confiança pública no desempenho governamental", além de outras
formas para envolver os cidadãos, uma vez que são estes que necessitam de um melhor
desempenho de seu governo.
A visão de Administração Pública, em accountability, está diretamente ligada à
descentralização de responsabilidades, atribuindo poder à base da administração, à
sociedade organizada em empresas sem fins lucrativos, tais como associações,
cooperativas, organizações não-governamentais, enfim a sociedade civil organizada em
busca da cidadania.
Para Peixe [7] ao citar Trosa,
"...essa mudança só pode ocorrer por meio da obrigação muito reforçada de prestar contas
dos resultados, a não ser que se lance mão da entropia, ou explosão, ou da corrupção no
serviço público. A obrigação de prestar contas é para o serviço público uma espécie de
substituto do mercado. Ela é também o corolário normal de um sistema democrático em
que os funcionários devem dar conta de suas ações às autoridades."
A transparência se impõe como fundamental para substituir controles burocráticos por
controles sociais. Se a Administração Pública se torna acessível, faz-se necessário dar
maior publicidade às suas ações para poder controlar o bom uso dos recursos utilizados,
além de estimular a concorrência entre os fornecedores e a participação da sociedade no
processo decisório, dando mais legitimidade à ação estatal.
A accountability requer o acesso do cidadão à informação e à documentação relativas aos
atos públicos, as formas pelas quais seus governantes estão decidindo em seu nome ou
gastando o dinheiro que lhes foi entregue sob forma de tributos, portanto, a qualidade da
democracia praticada na sociedade depende o grau de transparência das ações
governamentais.
Conclusão
Os gestores públicos devem ter em mente a responsabilidade de se preocupar
constantemente com os produtos, bens e serviços, que oferecem para os cidadãos aos
quais devem prestar contas permanentemente, ou seja, praticar o conceito de
accountability. Para atender a essa premissa devem estar estruturados de maneira que
possam demonstrar contabilmente a origem e a aplicação dos recursos públicos.
O sistema de controle interno deverá estar consolidado no compromisso do trinômio da
moralidade, cidadania e justiça social ao atingir o processo de democratização do Poder
ao verdadeiro cliente (cidadão) que já não suporta ver tanto desperdício e malversação de
recursos públicos.
A idéia de um sistema de controle interno, pautado nos fundamentos da accountability,
reflete integridade, representando um passo importante no estabelecimento de uma
política consistente de controle da corrupção, mas é somente o início do caminho para
uma política de reformas que garantam o controle sustentável da corrupção.
Notas
01. GOMES, Josir Simeone; SALAS, Joan M. Amat. Controle de gestão: uma abordagem
contextual e organizacional. 2. ed. São Paulo: Atlas, 1999.
02. DROMI. Roberto Derecho Administrativo, 5. ed., Ediciones Ciudad Argentina, p. 673
citado por PESSOA, Robertônio. Curso de direito administrativo moderno. 1ª ed. Brasília:
Consulex, 2000.
03. MOTTA, Carlos Coelho Pinto. Gestão fiscal: e resolutividade nas licitações. 1. ed. Belo
Horizonte: Del Rey, 2001.
04. PEIXE, Blênio César Severo. Finanças Públicas: controladoria governamental. 1. ed.
Curitiba: Juruá, 2002.
05. TINOCO. João Eduardo Prudêncio. In Balanço social: balanço da transparência
corporativa e da concentração social. Revista Brasileira de Contabilidade n. 135 –
maio/junho 2002. p. 62
06. PEIXE, 2002, p.149
07. PEIXE, loc. cit.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, 1988. Disponível em
http://www.interlegis.gov.br
_______. Lei federal n 4.320, de 17 de março de 1964. Disponível em
http://www.interlegis.gov.br
_______. Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967. Disponível em
http://www.interlegis.gov.br
_______. Lei Complementar n 101, de 04 de maio de 2000. Lei de Responsabilidade
Fiscal, Disponível em http://www.interlegis.gov.br
CHIAVENATO, Idalberto. Introdução a teoria geral da administração. 6. ed. Rio de Janeiro:
Campus, 2000.
CONSELHO FEDERAL DE CONTABILIDADE (CFC). Lei de Responsabilidade Fiscal
LRFácil:guia contábil da lei de responsabilidade fiscal. Brasília: CFC, 2000.
CRUZ, Flávio da. Comentários à lei 4.320. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2001.
GOMES, Josir Simeone; SALAS, Joan M. Amat. Controle de gestão: uma abordagem
contextual e organizacional. 2. ed. São Paulo: Atlas, 1999.
MACHADO Jr., José Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A lei 4.320 comentada. 22. ed. Rio
de Janeiro: IBAM, 1990.
MOTTA, Carlos Coelho Pinto. Gestão fiscal: e resolutividade nas licitações. 1. ed. Belo
Horizonte: Del Rey, 2001.
PEIXE, Blênio César Severo. Finanças Públicas: controladoria governamental. 1. ed.
Curitiba: Juruá, 2002.
PESSOA, Robertônio. Curso de direito administrativomoderno. 1ª ed. Brasília: Consulex,
2000.
Revista Brasileira de Contabilidade n. 135 – maio/junho 2002. p. 62
Revista L&C Direito e Administração Pública n. 53 –novembro de 2002, Brasília: Consulex.
p.40-41
SILVEIRA, Roberto Zanon da. Tributo, educação e cidadania. 1. ed. Vitória: IHGES, 2002.
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Direito Administrativo
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Carlos Henrique Fêu
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nChaFpqVHjl97C5
nChaFpqVHjl97C5 4370 controle-interno-n Controle interno n
FÊU, Carlos Henrique. Controle interno na Administração Pública: um eficaz instrumento de
accountability. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 119, 31 out. 2003. Disponível em:
<http://jus.uol.com.br/revista/texto/4370>. Acesso em: 14 ago. 2011.
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FISCALIZAÇÃO DO TRABALHO
Introdução
A inspeção do trabalho tem por finalidade a prevenção e
manutenção adequada dos direitos trabalhistas dos
empregados, frente à relação trabalhista com o empregador,
podendo ser pessoa de direito privado ou público.
Podemos admitir que o Estado regula a relação trabalhista de duas formas, num
primeiro plano a inspeção direta e autônoma do Auditor-Fiscal junto ao empregador, e em
segundo a Justiça do Trabalho, provocada e dependente da vontade do empregado.
O empregado se reveste da inspeção do trabalho para manter o cumprimento dos seus
direitos, mesmo porque, muitas vezes, o mesmo tem ciência de parte dos seus direitos, mas é
compelido a não reivindicar, por temer represália do empregador.
Também podemos considerar as instruções fornecidas pelo fiscal ao empregador, para
que este possa se ajustar aos termos da lei, principalmente daquelas recém editadas.
Quadro de Guarda de Documentos
Da Previsão Legal
A fundamentação legal da inspeção do trabalho é
inicialmente encontrada na Constituição Federal de 1988: "
Art. 21. Compete à União - Inciso XXIV - organizar, manter e
executar a inspeção do trabalho"
Bem como a Consolidação da Lei do Trabalho art.
626 e seguintes, onde prevê a competência da
regulamentação pelo Ministério do Trabalho.
Art. 626 "Incumbe às autoridades competentes do Ministério do Trabalho, ou àquelas
que exerçam funções delegadas, a fiscalização do fiel cumprimento das normas de proteção ao
trabalho.
Parágrafo único - Os fiscais do Instituto Nacional de Seguridade Social e das
entidades paraestatais em geral, dependentes do Ministério do Trabalho, serão
competentes para a fiscalização a que se refere o presente Art., na forma das instruções
que forem expedidas pelo Ministro do Trabalho".
Ainda mantém o respaldo legal nas diversas portarias editadas ao longo dos anos: Portarias: 3.158/71 ; 3.159/71 ; 3.292/71 ; 27/77 - Lei 7.855/89 ; Instrução Normativa 28/2002 ; Decreto 55.841/65.
Fiscalização Direcionada
Algumas áreas e leis da relação de trabalhado, possuem agregada a legislação básica,
instrução normativa de fiscalização especial; prestigiando a natureza da obrigação a ser
cumprida pela empresa, e dessa forma uma orientação aos fiscais para tomadas de
decisões específicas.
Aprendizagem - Instrução Normativa MTE 26/2001
FGTS - Instrução Normativa MTE 25/2001
Portadores de Deficiência - Instrução Normativa MTE - 20/2001
Empresas Prestadoras de Serviços a Terceiros - Instrução Normativa MTE - 01/1997
Empresa Trabalho Temporário - Instrução Normativa MTE - 01/1997
Autoridades Competentes
A relação de trabalho, entre a empresa e o trabalhador, pode ser fiscalizada pelo
Ministério do Trabalho ou pelo Ministério da Previdência Social. No âmbito regional temos sua
representação pela Delegacia Regional do Trabalho - DRT e Instituto Nacional da Seguridade
Social - INSS, respectivamente.
A representação pela DRT se dá através dos agentes da inspeção ou também denominado de Auditor-Fiscal, pessoa física, que se identifica através da identidade funcional, contendo dados pessoais e profissionais.
Documentação Obrigatória
Toda empresa, independente de
sua atividade econômica, deverá manter
à disposição do Auditor-Fiscal livro de
inspeção do trabalho. Exceção dada às
microempresas e empresas de pequeno
porte (Lei 9.841/99 art. 11). É neste livro
que o Auditor lançará a documentação
fiscal que a empresa deverá apresentar e
prazo. O referido livro deve ser adquirido em papelaria e mantido nas dependências do
estabelecimento da empresa.
Observa-se que não há relevância na existência ou não de trabalhador contratado, mas
da própria criação da empresa.
Entre outras documentações necessárias destacam-se:
a) Quadro de Horário ou ficha / cartão de ponto devidamente aprovado;
b) Livros ou fichas de empregados preenchidos;
c) Folhas de Pagamento;
d) Relação de empregados maiores e menores;
e) Relação de empregados homens e mulheres;
f) Acordo de compensação de horas;
g) Acordo de prorrogação de horas;
h) Encargos sociais: INSS, FGTS, IRRF e Sindical
i) Rescisão contratual;
j) Recibo e aviso de férias;
l) Cópia de INSS protocolada no Sindical;
m) Normas regulamentadoras de saúde, higiene e segurança no trabalho: Urbana até 29
normas e Rural até 04 normas.
Atuação do Auditor-Fiscal
Para ocorrer a inspeção do trabalho numa empresa, não é
obrigatório o pré-aviso, podendo o inspetor, dentro de sua região
de competência, visitar o estabelecimento que achar necessário.
O horário não se dá de forma especial, podendo ocorrer em
horário diurno ou noturno, e ainda, em qualquer dia da semana,
sempre que o Auditor-Fiscal achar necessário.
Deve ser considerado a indicação dos representantes
municipais, estaduais, federais, sindicatos e reclamações
expressas ou verbais junto à DRT, a qual será brevemente investigada pela autoridade
competente.
Instalada a inspeção no trabalho, a empresa deverá apresentar ao auditor-fiscal, sendo
solicitado por este, todas as suas dependências, sendo que o mesmo tem livre acesso a
qualquer lugar dela.
O auditor pode interpelar o dirigente ou preposto da empresa para que o mesmo faça
os esclarecimentos necessários para o bom andamento da inspeção.
Entendendo necessário o Auditor-Fiscal pode interrogar qualquer empregado, na
presença ou não do empregado, visando apurar com perfeição os atos legais praticados.
Entendendo ser necessário, o Auditor-Fiscal pode retirar das dependências da empresa,
mediante aviso ao empregador, cópias de documentos, modelos de equipamentos ou
amostras de materiais para análise na sede da Delegacia Regional do Trabalho ou outro órgão
a ela vinculado.
É obrigatório manter a documentação fiscal no estabelecimento da empresa, podendo
ser analisada no momento da inspeção ou com data e hora determinada pelo auditor-fiscal.
Não pode a empresa agir com procedimentos que impeçam o bom andamento da
inspeção, ponde, se caracterizado a má-fé, a autuação se configurar com agravante.
Da Apreensão de Documentos e Materiais
O Auditor fiscal do trabalho pode adotar outros meios de análise da documentação,
podendo até mesmo solicitar a busca e apreensão de documentos, livros, materiais,
equipamentos e assemelhados mediante o Auto de Apreensão e Guarda. Instrução
Normativa 28/2002.
Força Policial ou Especialista
É facultado ao Auditor-Fiscal requerer força policial para desempenhar
o exercício de sua função, caso encontre resistência por parte dos
representantes da empresa inspecionada. E não poderá o poder de polícia
deixar de auxiliar, devendo cumprir suas atribuições legais.
Ocorrendo necessidade de avaliação especializada, pode o Auditor requer o
acompanhamento de técnicos profissionais para apuração adequada dos dados em questão,
como médico do trabalho, engenheiro, entre outros.
Área de Fiscalização
O auditor-fiscal pode analisar as leis que tutelam a relação do empregado com o
empregador. Observa-se que a relação é exclusiva para empregado, não fazendo parte desta
análise vínculos devidamente regulamentados, tais como estagiário, autônomo, temporário,
entre outros. É exceção à fiscalização nas empresas tomadoras de sociedade de cooperativa, a
qual procede nos termos gerais da fiscalização, conforme Portaria 925/95. Assim, sendo
verificado procedimentos contrários à norma de trabalho, como trabalhadores sem registro ou
infantil, deverá o Auditor-Fiscal considerar a infração.
Autuação e Multa
É possível, quando verificados procedimentos
irregulares na empresa, mas sanáveis, que o Fiscal-
Auditor, antes de aplicar eventual multa, de prazo para a
correção.
Verificando a gravidade do ato praticado ou
reincidente, preencherá o Auditor-Fiscal o auto de
infração em duas vias, especificando os motivos e
mencionando a fundamentação legal que justifica à autuação.
As multas são aplicáveis como base na Portaria 290/97 e anexos, a qual relaciona a
natureza e a variação da multa em UFIRs, tendo graduação mínima e máxima.
A multa é recolhida em formulário DARF no código fornecido pelo Auditor-Fiscal.
Não exime de outras penalidades, tais como penais ou cíveis, a multa aplicada.
Defesa
A Lei garante ao empregador, entendo ele haver
falha ou interpretação errônea do Fiscal-Auditor,
encaminhar defesa à autoridade local competente. Normalmente representada pelo Delegado
Regional do Trabalho.
Deverá observar que o prazo prescreve em 10 (dez) dias para a defesa.
Deverá relatar os fatos, fundamentar a defesa e concluir o pedido, sendo relevante
juntar documentos comprobatórios.
Caberá, ainda, recurso para o Diretor-Geral do Departamento do Ministério do Trabalho,
das decisões da primeira instância (DRT), também no prazo de 10 (dez) dias após à notificação
do indeferimento da defesa.
Observa-se que nesse caso, o recurso deve ser acompanhado do recolhimento da multa,
através de depósito junto ao Banco do Estado.