关于南都公益基金会的重要研究和报道摘录

关关于于南南都都公公益益基基金金会会

的的重重要要研研究究和和报报道道摘摘录录

2009 年 11 月

南都公益基金会第一届理事会第八次会议参考文件

关于南都公益基金会的重要研究和报道摘录

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目录

1、选自：（新华社）新华时评：解决农民工子女入学离不了制度创新 ............. 2

2、选自：（新华社）5 万名农民工子弟将享受新公民学校高质量教育 .............. 3

3、选自：（人民日报）民间慈善，崛起“新生代” ............................................. 5

4、选自：（人民日报）在城市，为农民工子女放一张书桌 ............................... 8

5、选自：《中国非营利组织管理》案例集（2009） ....................................... 14

“散财有道”之支持民间公益——南都公益基金会的战略实施初探 .............................. 14

6、选自：《公益模式创新与挑战——非公募基金会社会参与》 ...................... 28

【导论】 .................................................................................................................... 28

公民精神的着力推动者——南都公益基金会 .............................................................. 30

7、选自：中国城市化进程中的公民社会 ........................................................ 57

第二部分：中国城市化进程中的公民社会实践 .......................................................... 57

8、选自：《中小学管理》（2009.10） ............................................................. 64

解决农民工子女“有学上”的第三条道路：新公民学校 ................................................ 64

9、选自：《5·12 行动启示录——汶川大地震社会响应研究丛书》之《责任行动

合作——汶川地震中 NGO 参与个案研究》 ................................................... 68

【导论】 .................................................................................................................... 68

【第一部分 NGO 主导型合作】 .............................................................................. 70

第一章引领合作：南都公益基金会个案 .......................................................... 70

10、选自：《5·12 行动启示录——汶川大地震社会响应研究丛书》之《多难兴邦

——汶川地震见证中国公民社会的成长》 ...................................................... 81

第三章公民社会组织发育的现状与问题 ................................................................... 81

第三节 NGO 之间的协调平台建设 ..................................................................... 81

11、选自：《5·12 行动启示录——汶川大地震社会响应研究丛书》之《NGO 参

与汶川地震过渡安置研究》 ............................................................................ 85

第七章 NGO 的行动资源 ........................................................................................... 85

12、选自：《2008 中国慈善捐赠发展蓝皮书》 .............................................. 87

一、2008 中国慈善捐赠发展总报告 ........................................................................... 87

13、选自：《中国慈善发展报告（2009）》 ..................................................... 88

【导论】中国慈善事业的伟大复兴 ............................................................................ 88

第五章：慈善运作主体............................................................................................... 92

第九章：资源筹集和项目运作 .................................................................................... 93

附录一：当代中国慈善大事记 .................................................................................... 93



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（新华社）新华时评：解决农民工子女入学离不了制度创新

2007 年 6 月 1 日来源：新华社记者：鹿永建崔峰

新华社北京 6 月 1 日电（记者鹿永建崔峰）今天是“六一”，各界纷纷给未

成年人送大礼。新近成立的南都公益基金会决定用 5 至 10 年时间捐建 100 所民

办公益学校，帮助农民工子女上学。这在“六一”活动中显得十分厚重：切中了我

国城市化进程中一个要害问题，并进行实质性探索。

1.3 亿农民工的 4300 万子女，其中近 2000 万随父母进城，成为流动儿童，

其余留在家乡成为留守儿童。城市能否和谐地融合农民工使之成为新市民，其子

女能否随父母进城就学是个关键。由于流动儿童规模大、增长迅速、流动性强，

流入地政府和公办学校无法完全满足他们上学的需要。这些流动儿童回到家乡，

就增加了留守儿童的数量。这是一枚硬币的反正两面。

留守儿童之所以越来越令全社会焦虑，是因为这些未成年人在人格成长过程

中，因与父母分离而普遍处于父母之爱和家庭教育的缺乏，这种缺乏可能形成人

格的不和谐，进而成为全社会的不和谐不稳定因素。各地都在进行多种多样的探

索，其实质就是寻找和扩展资源，满足留守儿童对于父严母慈的渴望，但这只是

一种替代满足。

最质朴、最有效的办法是让更多的农民工子女既在父母身边，又能接受义务

教育。中国目前的财富和教育资源真的不能满足农民工子女进城入学吗？不是。

困难是在城乡二元结构一时无法完全消除的现实下，如何通过制度创新，让财富

和教育资源有序流入农民工子女教育这个洼地，寻求多元化解决之道。

南都公益基金会的办法是，通过合法渠道，让民间公益资金进入为农民工子

女办学领域，探索社会捐资、公民参与、民办公助的办学新路子。这个办法张扬

教育的公益性质，既有别于一些民办农民工子弟学校水平偏低和追求经济效益的

倾向，又有助于弥补政府公办学校教育资源不足，缓解政府的财政压力，协助政

府更好地解决农民工子女教育问题。

多种渠道解决农民工子女入学问题，绝不是说地方政府可以袖手旁观了，恰

恰相反。政府作为义务教育的责任主体，不仅要尽最大努力增加财政投入为农民

工子女在父母打工地进入公办学校读书，还要制订更有效的政策，创造更好的环



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境，鼓励民间公益资金和教育资源进入农民工子女教育领域，催生更多的南都基

金会式的机构。

（新华社）5 万名农民工子弟将享受新公民学校高质量教育

2007 年 7 月 3 日来源：新华社记者：吴陈

新华社北京 7 月 3 日电（记者吴陈）中国第一个由民间公益资金支持的

农民工子女教育项目——"新公民学校"将于７月中旬进行招标，选择合适的地方

非营利组织（NPO）承接学校的建设和管理。

项目发起者南都公益基金会将用 5 至 10 年时间，捐建 100 所民办公益学校，

累计投入 1.5 亿至 2 亿元，招募近 3000 名教师和志愿者，预计有至少 5 万名农

民工子女直接受惠，从而走出解决进城务工人员子女接受义务教育问题的新途

径。

资金链条三步走

南都公益基金会是一个由私营企业出资建立的非营利性公益基金会，今年５

月由民政部批准成立，注册资金 1 亿元人民币。它通过资金支持来推动优秀公益

项目和公益组织，扮演"种子基金"的角色。

基金会副理事长兼秘书长徐永光介绍说，南都公益基金会将为每所"新公民

学校"提供 150 万至 200 万人民币的启动资金，在完成相应审批手续取得办学资

格之后根据《民办教育促进法》申请适当的政府补贴，而学校的日常运行和发展

主要依靠社会各界的捐赠。

据悉，南都公益基金会已和北京、广东、广西等地政府教育部门进行接触并

达成初步协议，项目启动初期采取改建现有私人投资的农民工子弟学校和利用公

立学校闲置校舍的方式试运行几所"新公民学校"。

预计北京市朝阳区现有的两所私营农民工子弟学校有望于今年转制为非营

利性质的"新公民学校"，9 月开始招收首批学生。

曾参与创立"希望工程"的徐永光说，由于农村义务教育实现了"两免一补"，

以解决偏远地区因贫困而失学问题为主的"希望工程"已经基本完成了历史使命，



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而农民工子女的教育问题则在未来相当长一段时间内都需要社会各界的关注。"

我们希望将来全国各地有更多的民间组织能投入到这项事业中来。"

"第三条道路"

据国务院妇女儿童工作委员会调查，全国 1000 多万跟随打工父母进入城市

的流动儿童中失学儿童超过 100 万。另外一份研究报告发现，农村留守儿童也

因为家庭教育和监护的缺位，在行为习惯、人格塑造和身心健康等方面产生了许

多难以弥补的缺陷和问题。

徐永光说，流动儿童如果不能接受到适当的教育，将会对社会造成很大的危

害。

农民工子女的教育问题已经引起了政府的高度重视。国务院总理温家宝在今

年的政府工作报告中提出，要解决好农民工子女接受义务教育问题，"让所有孩

子都能上得起学，都能上好学"。

但是由于种种原因，地方政府不可能一下子解决所有流动儿童的入学问题，

而私人投资兴办的农民工子弟学校又面临着"低收费、低薪酬、低投入、抵质量"

的困境，"因此我们要探索一条非营利性农民工子弟学校的道路。"徐永光说。

徐永光说，和"希望工程"公办民助即政府投资兴建校舍等硬件设施，社会力

量捐资运行的模式不同，"新公民学校"是真正意义上的"民办公助"。

"新公民学校"将实行"高中低"的办学模式：较高的软件和教育质量，中等的

硬件条件以及低收费，收支差额由学校向社会募集。"学校非营利的性质将更有

助于吸引社会公益资源。"徐永光说，"基金会将派出专门的财务人员对每所学校

的财务状况进行监管，使资金使用做到公开透明。"

双赢的教育模式

徐永光介绍说，基金会将成立专家委员会，指导"新公民学校"的课程和教育

设计。

"新公民学校"在基本的文化教育之外，更加注重培养农民工子弟的自信心，

教会他们自食其力，把他们培养为有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义



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新公民。

为此，"新公民学校"将在不打破目前教育模式的前提下，探索一些新的教育

教学形式和方法，包括结合农民工家庭实际情况，对他们进行生活化教育；与

NPO 合作，对他们进行成才训练；吸引公立学校学生、家长、大学生、社会成

功人士等与"新公民学校"学生结对子等。

"这种与社会的正面互动会使农民工子弟时刻感受到来自社会的关爱，有利

于他们的成长。"徐永光说，"这对农民工子弟更好地融入城市，成长为城市社会

积极正面的力量非常重要。"

"而参与帮助他们的人也获得了精神上的满足和升华。'新公民学校'辐射出的

精神价值会为每个社会成员带来积极的影响，是和谐社会建设的很好模式。"

选自：（人民日报）民间慈善，崛起“新生代”

2007 年 8 月来源：人民日报记者：纪雅林

2004 年 3 月，国务院颁布新的《基金会管理条例》，首次将基金会分为公

募基金会和非公募基金会。民政部近日透露，截至去年底，我国已有在册非公募

基金会 349 家，占基金会总数的 30％。

非公募基金会的出现，给热心善举的企业和个人打开了一条新通道，也给

中国慈善事业的发展提出新的课题。

南都公益基金会今年 5 月刚成立，志气不小：未来 5 至 10 年，以项目招标

方式，捐建 100 所新公民学校；同时持续资助非营利组织关爱农民工子女的公

益项目。未来 10 年，南都公益基金会用于新公民计划项目的资助总额，将超过

3 亿元人民币。

这样的资助力度和规划，源于一个企业发起的非公募基金会，这在几年前

几乎无法想象。

公益基金会，“官办”迈向“民办”

自然人、法人或者其他组织发起的原始基金不低于 200 万元人民币，就可

申请设立非公募基金会——2004 年 3 月 8 日，国务院颁布新的《基金会管理条

例》，首次将基金会分为公募基金会和非公募基金会，并规定了成立非公募基金

会的最低门槛。



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这个规定，首次为民间公益基金会打开一条通道。

“此前，基金会基本上是个„官办‟机构。上世纪 80 年代开始，一些政府部门

或是想发展公益事业，或是出于自身工作的需要，但是财政又紧张，于是想到成

立基金会向大众募款，这就是我国很多公募基金会的来源。”清华大学 NGO 研

究所所长邓国胜说。

很多至今颇具影响力的公募基金会，都脱胎于政府部委。比如，中国青少

年发展基金会是团中央办的，中国少年儿童发展基金会是全国妇联办的，中国扶

贫基金会是农业部办的。多年来，公募基金会在发展公益事业、尤其是募集公众

善款方面发挥了积极作用。近年来，中国少年儿童发展基金会、中国妇女发展基

金会、中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会等，每年的募款资金都在 1 亿元

以上。

与此同时，一些公募基金会在机构设置、人员编制、运作方式等方面更接

近政府部门的附属机构，随着经济发展，有限的公募基金会已不能满足社会需求，

民间资本要求进入慈善领域的呼声越来越强，大量的“草根慈善”组织不断涌现。

在“官办慈善”遭遇管理挑战、“草根慈善”面临募款窘境的同时，新《条例》关于

非公募基金会的规定，给热心慈善的企业和个人打开了一条新通道。

“非公募”运作，慈善优势初现

“公募”与“非公募”，最大的区别在于能否向公众劝募。不向公众劝募，非公

募基金会怎么维持稳定的资金来源？“依靠自有资金的运作增值，还有发起人自

身或亲友的捐助资金。”南都公益基金会副理事长兼秘书长徐永光说。

不向公众劝募，意味着不会给公众带来负担；依靠自我增值和私人捐赠，

则对管理运作的专业化、规范化提出了更高的要求。

据民政部民间组织管理局调查显示，非公募基金会已初步体现出三大优势：

资金来源稳定，成长性强。非公募基金会一般有比较固定的一个或多个捐赠

人，有相对稳定的捐赠收入，容易进行长远的发展规划，有利于长期发展。

公益活动的实际效果显著。非公募基金会的决策层和管理层往往来自商业

领域，基于商业经验，他们比较注重项目的成本与收益，推出的公益项目注重实

效，保障受助人能得到最大程度的实惠。



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强调内部控制。由于非公募基金会追求与特定捐赠人建立稳定的关系，向捐

赠人负责的意识更强。因此非常注重内部控制，包括节约成本、精减人员和对捐

赠人的公开透明。

邓国胜认为，非公募基金会追求规范运作，善于选择专业化管理人才是其

一大特点。比如徐永光，就曾是中国青少年发展基金会的创始人，管理经验丰富。

民政部民间组织管理局有关负责人说，总体上看，非公募基金会的运作能

力有其独特优势，应该鼓励发展，这也是国际上慈善事业发展的趋势所在。

双重管理，带来“准生”难题

《条例》颁布之初，曾有人乐观地预测，越来越多的民间资本将投入公益

事业，非公募性基金会将蓬勃发展，未来中国最具实力的基金会将是由私人设立

的非公募基金会。

然而，在《条例》施行的相当一段时期内，非公募基金会有所发展，但是

并没有如预期的那样“一拥而上”。

行内专家认为，这固然是因为企业、个人对非公募基金会这一新生事物缺

乏认知与了解，处于观望阶段；但更重要的原因则在于政策因素，《条例》虽然

允许企业和个人设立自己的基金会，但前提是必须找到业务主管部门。恰恰是这

一条，让很多非公募基金会“难产”。

根据目前的规定，我国的民间组织实行登记管理机关和业务主管单位双重

管理，也就是说，如果要成立基金会，必须找到一个主管部门才有资格在民政部

门登记。但是，很多公益相关领域没有对应的专门的政府管理机构；有些可以找

到对应部门，但出于利益或者是责任的考虑，很多政府部门态度保守，这些都使

得基金会寻找主管单位的难度加大。

民政部不仅是基金会的登记管理机关，也是 10 家基金会的业务主管部门，

其中７家都是非公募基金会，包括新近成立的南都公益基金会。作为业务主管部

门，不仅需要负责基金会的筹备申请、成立登记、年检初审，更需要对其重大业

务活动进行指导和把关，帮助基金会解决一些实际困难。所以，尽管有民政部带

头，愿意为“非亲非故”的基金会担起监管责任的政府部门并不算多。



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行内人士认为，尽管未能取得预期的发展，但是客观地说，我国的非公募

基金会在这一两年内还是取得了很大的突破。《条例》颁布以后，新登记的基金

会已经以非公募为主。

“非公募”，更需政府监管

公募基金会资金主要来源于公众募捐，自然需要公众监督其资金使用、项目

运作，非公募基金会不向公众劝募，是否就没有公开透明的义务？

“在一些发达国家，政府对非公募基金会监管更严。”邓国胜说，因为公募基

金会自有公众用脚投票，市场会淘汰没有公信的公募基金会。而非公募基金会由

于缺乏公众的监督，反而更需要政府的监管。虽然非公募基金会没有用公众的钱，

但它享受了减免税的待遇，因此，不仅出资人，包括政府、媒体和社会，都应该

加强对基金会的监督。

其实，国务院颁布的新《基金会管理条例》已有明确规定，无论公募基金

会，还是非公募基金会，在从事公益活动时，都应本着公开透明的原则。业务主

管部门和登记主管部门都有责任对公募基金会和非公募基金会进行监管。

日前，民政部民间组织管理局公布了基金会 2006 年年度检查第一批合格名

单，首批 56 家基金会通过年检，包括“北京大学教育基金会”、“香江社会救助基

金会”等 9 家非公募基金会。有关负责人表示，无论是否“公募”，基金会都必须参

加年检。去年是对基金会进行年检的第一年，处在新旧法规的交替之中；从今年

开始，年检逐年靠近《条例》规定，检查将更为严格。通过年检后的基金会，还

要把年度工作报告摘要登在指定媒体上，接受公众查询和监督。

选自：（人民日报）在城市,为农民工子女放一张书桌

2009 年 6 月 2 日来源：人民日报记者：温素威邓晓霞

目前，全国进城务工农民随迁子女 1403 万，每 8 个城镇儿童中就有一个是

流动儿童，在上海这样的务工农民聚集大城市，每 3 个儿童中就有一个是流动儿

童；流动儿童中应接受义务教育的适龄儿童 1126 万，他们能否在城市平等接受

义务教育、顺利融入城市文化，关乎社会和谐、教育公平



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全国每 8 个城镇儿童中就有一个流动儿童给他们一张书桌

在城市,为农民工子女放一张书桌

岳振江摄

京豫陈的过往

打工子弟学校以私人集资为主，政府财政拨款很难顾及到，学校没有财力保

证其良好的硬件设备，也没有资金聘请和留住优秀教师。这影响了农民工子女接

受教育的公平

京豫陈学校，是北京市大兴区的第一所打工子弟学校。校名很直白，就是“姓

陈的河南人在北京办的学校”之意。从京豫陈学校的过往，可以捕捉到 10 多年来

流动儿童义务教育政策的变迁。

陈者，陈复耀，在京从事建筑行业。他说，自己最大的遗憾，就是从未进过

学校。1996 年，陈复耀的孩子和手下 700 多名进城务工农民的百多名随迁子女，

到了上学年龄，当时还没有打工子弟学校，有一些公办小学可以接收这些孩子上

学，但要收取借读费，每个学生 4800 元，打工子女没人上得起。陈复耀怕孩子

们蹈自己的覆辙，决定办个学校。同年 8 月，京豫陈学校成立。办学之初，学校

只招收陈复耀老家河南信阳籍的学生。开学第一个月招了 186 人，两个月后在

校生达 600 多人。1997 年，学校开始招收河南籍学生。

1995 年以前，义务教育的制度核心是属地管理，即适龄儿童少年接受义务

教育，主要由户籍所在地负责，经费按照户籍学生数下拨，流动儿童的义务教育



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被限制和忽视；1996 年这一问题开始被重视，但只是在个别省市试点。在当时，

京豫陈学校自然无法获得批准，一方面是制度上的障碍，另一方面，学校也确实

达不到办学标准，只得非法存在。1999 至 2003 年间，学校被迫搬了 5 次家。

2001 年，为解决流动儿童义务教育问题，国家首次提出“以流入地区政府管

理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策。京豫陈学校看见了光亮。2

004 年 4 月，在大兴区教委的支持下，这所存在了 7 年的学校终于获批。如今，

这里的学生来自国内 25 个省区市。

陈复耀说，“我们的学校经历了从非法到合法的过程，从被限制、忽视到被

承认、肯定，什么时候能得到鼓励和扶持就好了，那样我们一定会把学校办得更

好。”

负责学校管理和教学工作的扶元继校长说，希望政府给民办学校生存的空

间，这里起码能解决孩子上学问题，这才是实实在在的。学校承担了义务教育的

责任，政府应该在经济上给予补偿，政策上给个明确说法。

说起出路，扶校长语出惊人：打工子弟学校的存在，是社会的一种悲哀，会

误人子弟的。

尽管北京市和河南省的领导都曾到过京豫陈学校，并给予很高的评价，可自

创办至今，这所学校一直艰难维系，如今更是进退两难。陈复耀整天为资金发愁，

扶校长终日为改进教学条件和留住教师犯难。

《中国进城务工农民子女教育研究及数据库建设》课题首席主持人、重庆市

教育科学研究院万明春院长说，民办打工子弟学校收费较低，不设身份、考试成

绩等门槛，可随时插班、转学；使用全国大部分地区使用的人教版教材，确实已

成为解决农民工随迁子女接受义务教育问题不可忽视的力量。但是民办打工子弟

学校的教学硬件和软件无法与公办学校相比。因为这些学校以私人集资为主，国

家和地方财政拨款很难顾及到，没有财力保证其良好的硬件设备，也没有资金聘

请和留住优秀教师。

万明春院长说，从全国范围看，现在进城务工农民子女的教育任务，主要还

是由民办学校甚至是未获准的民办学校在承担，这也表明“两为主”政策没有得到

很好落实。

教育部中央教科所教育政策研究中心主任吴霓认为，民办打工子弟学校最大



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的不足在于周边环境差、校内设施不齐全、学习氛围不好、教师素质有待提高，

而且师资队伍不稳定。这影响了农民工子女接受教育的公平，政府应该加强管理

和扶持，对其设立一个基本的办学标准，标准可以稍低于公办学校。应该明确承

认它们存在的合法性，准许不同教育方式之间竞争。

陈霞的烦恼

现行政策规定，随迁子女在接受九年义务教育后，必须回原籍升学。但因各

地课改程度和教材存在较大差异，在城市所学的内容与原籍教学的内容难以衔

接。

万泉河中学，是北京市的一所公办初中校。这里 80%的学生是在京务工农

民子女。陈霞（化名）就是其中的一员。

初到北京时，陈霞的烦恼是就读公办学校难度大。因为家里租住的是没有正

规产权的房屋，所以无法提供租房的完税证明；摆小摊儿卖菜的父母也提供不了

务工证明。后来，找了熟人、交了借读费、又考了试，陈霞终于幸运地进入了一

所不错的公办小学。她在那里参加了小升初毕业考试，考了全校第二名。但是让

她记忆深刻的不是好成绩，而是与其他同学不同的毕业证，那上面多了一个大蓝

章，写着刺眼的“借读生”三个字。

陈霞说，本地学籍的学生，不管成绩怎样，都有机会择校或者被派位到重点

中学，我们就没有可能。

陈霞的妈妈执意要她考万泉河中学，说是本地生少，免得受冷落。陈霞在小

学借读时，的确被同学嘲笑过衣着和口音。如今，已经上初二的她，正在为更大

的事烦恼：在哪儿参加中考？

陈霞说：“如果老家承认这边的成绩，就在北京中考，如果不承认，只好离开

父母独自回老家住校去了。妈妈特别希望我能在北京参加高考，她让我好好学习，

说是要用优异的成绩感动学校，让校方留下我。可是我知道，奇迹不会发生。”

但是陈霞还是渴望有奇迹。她问记者：“义务教育会不会改成 12 年？那样我

就可以在北京继续读书了吧？”

万明春院长说，进城务工农民随迁子女，在城里升学的愿望难以实现。因为

现行政策规定，随迁子女在接受九年义务教育后，必须回原籍升学。留城还是返

乡就读，对于随迁子女的父母是个两难选择。而因各地课改程度和教材存在较大



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差异，在城市所学与原籍教学内容难以衔接，造成返乡农民工子女学业延误，严

重影响孩子正常的升学和发展。

据“数据库”调查显示，随迁子女家长中 42.4%的人希望孩子继续在流入地上

高中；19.1%的人打算让孩子回老家上高中，15.8%的家长表示还不知道怎么办；

还有 9.7%的家长想让孩子上职业学校；另有一些家长打算让孩子初中毕业后，

在本地打工；而让孩子毕业后回老家务农的家长，只有 0.4%。

记者在万泉河中学的初三年级看到，每个教室里都有一些空的座位。

戴文胜校长告诉记者，现在是学生最少的时候，初三的学生走了许多，而且

走的都是成绩好的学生。经常是班长走了，再选一个班长又走了。

戴校长说，我们的许多学生是在北京出生长大的，他们对老家是陌生的，甚

至连那里的话都听不懂，要求他们回去生活和学习，他们恐怕很难适应，更何况

还没有父母陪在身边。

戴校长一方面挂牵着学生，一方面惦记着老师。

戴校长说，判断一个学校或教师的优劣，希望不要只拿中考成绩做尺子，办

学特色也应该作为标准。要给这里的老师一个正确、公正的评价。

万明春院长告诉记者，农民工子女大都学习成绩和学习习惯差，又缺乏家长

的辅导，需要老师给予补课和付出更多的努力，但他们的考试成绩依然和城市的

孩子有差距，而主管部门对老师的教学评估却和其他公办学校一样，导致学校对

老师的评估激励很难。

万明春院长建议，对接受农民工随迁子女就学的公办学校，应与其他公办学

校区别对待，将随迁子女的教育情况作为学校和校长、老师的重要考核内容，作

为他们职务、职称晋级的重要依据，以调动其积极性。

新公民的希望

要把接受合格义务教育的权利，还给农民工子女。为穷孩子办教育，是否营

利是个大问题。穷孩子的教育应该是公益性的，否则将达不到合格教育的要求

徐永光，南都公益基金会副理事长、秘书长。

徐永光认为，无论政府与市场，在满足农民工子女义务教育需求方面都存在

失灵的现象，因此还有第三条路可走，就是公益性、非营利的民办学校。由南都

公益基金会捐建的新公民学校，就是这样的性质。



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徐永光说，流动儿童的入学需求与流入地学校利益间有潜在冲突。由政府全

额拨款的非营利性公办学校，其自身没有额外的经费来承担流动儿童的就学成

本，所以没有接收流动儿童的积极性。只有少数面临本市生源一再下滑的基础薄

弱校，以及位于城乡结合部的公办学校，对招收流动儿童表现出较大热情，大多

数公办中小学校都认为接收流动儿童存在很大困难。

徐永光介绍，流入地政府在落实“两为主”政策上的难度与具体体现，是公办

学校设立的道道门槛。

首先是费用门槛：农民工子女在京就读，平均每年比当地学生多交 856 元；

流动儿童的生活水准难以与城市儿童看齐，比如校服、午餐标准等。其次是身份

门槛：北京的流动儿童需要 5 证（暂住证、务工证明、居住证、流出地无人监护

证明、户口簿）俱全，然后再去办理“借读证”，手续繁复、办理有难度。还有管

理门槛：如教材不一致、插班不易、设入学考试的要求等。最后是文化隔阂：在

流动儿童较少的学校，流动儿童容易因为文化、生活习惯上的差异而受到歧视;

而当流动儿童比例高于城市儿童时，又会导致城市儿童退出该校。

公办学校的一道道门槛，把流动儿童挡在校门之外。

徐永光认为，尽管民办打工子弟学校满足了许多流动儿童的上学需求，但是

营利性是其发展的死结。

民办打工子弟学校绝大多数以非法形式存在。这些学校的营利动机抑制了教

育需求，营利性和非法性阻碍了社会力量的参与；非法性和学校前途的不确定性

又加深了办学者的短期行为，阻碍了对学校的再投入。

“四低”是这些学校运营的基本特征，即几十万元不等的低投入、每学期 300

—600 元的低收费、老师每月 700 元的低薪水、最终导致低教育质量。

徐永光介绍说，政府与市场失灵，为新公民学校的发展提供了空间。学校定

位为非营利、平民化、高质量，并以此撬动政府、企业和社会的支持与参与，探

索和拓展“民办公助”的崭新教育空间。

非营利性是打破当前“四低”民办教育死结的突破点，同时也是引入社会参

与，保障可持续发展的条件；平民性指以低收入农民工子女为服务对象，低收费，

提供符合标准的中等硬件设施，以节俭硬件来换取优质软件；高质量指优质教学

资源和符合农民工子女需求的办学理论与实践。



14

徐永光特别强调，政府支持是必要的。一方面，政府仍然应该担当义务教育

的首要责任，通过公办学校尽量满足需求，另一方面就是支持新公民学校等民办

学校的发展。据了解，新公民学校在北京已建立了 3 所。南都公益基金会表示，

将用 5 至 10 年的时间，在全国捐建 100 所新公民学校。

蒲公英中学，是北京市第一所为打工子女开办的中学。与新公民学校一样，

它是非营利性、公益性的平民学校。

郑洪校长说，要把接受合格义务教育的权利，还给农民工子女。郑洪校长

认为，为穷孩子办教育，是否营利是个大问题。穷孩子的教育应该是公益性的，

否则将达不到合格教育的要求。

吴霓主任说，国务院“基础教育改革发展决定”里谈到的“多渠道，采取多种方

式解决”往往被忽略了，这就造成责任的缺失。责任的缺失关系到农民工子女就

学问题的解决，提高到更高的高度上看，也是忽略了或者说轻视了民办教育在教

育体系当中的重要地位。

吴霓主任认为，要辩证理解“两为主”政策。流入地公办学校为主是多形式的

为主，不一定把农民工子女全部接入公办学校就是完全落实了“两为主”政策。由

政府统筹和协调，并给予一定的扶持或者补贴，也是“两为主”政策非常重要的体

现。

选自：《中国非营利组织管理》案例集（2009）

编著：NPO 信息咨询中心、上海浦东非营利组织发展中心（NPI）

【专题：战略管理】

“散财有道”之支持民间公益

一南都公益基金会的战略实施初探

宋波赵敏

【摘要】南都公益基金会是目前中国大陆极少数的资助型非公募基金会，以

“支持民间公益”为使命。围绕这一使命，制定了相关战略规划。其中，通过科学

调研，设计并实施了“新公民计划”，通过资助公益组织或个人成立非营利的打工



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子弟学校的方式，为解决中国社会变革期的“世纪难题”——流动儿童依法享受义

务教育权力而努力。这个计划将调动社会资源、促进公益组织发展、解决社会问

题有机结合起来。项目实施一年来，为解决中国民间组织因资金来源而在夹缝中

苦苦求生这一问题提供了一种答案；然而与此同时，缺乏有能力的办学机构成为

新公民学校发展的瓶颈。南都公益基金会仍然走在继续探索的路上。

【关键词】民间公益非公募基金会资助型战略新公民学校

一、引言

（一）民间公益组织缺乏资源

近年来，中国民间组织在社会发展中的力量与作用正在逐步显现出来。著名

的公益组织、著名的公益事件时常成为媒体和社会的关注焦点。民间组织有时表

现出来的力量发人深思，民间组织的存在价值亦逐渐为人们所认知。有媒体评价，

草根组织已经具有了改变社会结构的意义，他们将促成公民社会基本力量的形

成，他们正在唤醒公众意识、推动公民参与及塑造公民文化，培育着公民社会建

设的社会资本。长期关注草根 NGO 发展的中国社科院研究员杨团把 NGO 称为

“第四域”，与政府域、市场域和志愿域相并列，并称“第四域才是社会的脊梁。”

但是，与这些美誉十分不相称的是，绝大多数民间组织在中国仍旧是惨淡经

营，步履蹒跚，每年都会有一定数量的草根 NGO 延生，同样也有相当数量的这

类机构消失。草根 NGO 面临着重重困境，资金危机、能力危机、人员危机、信

任危机层出不穷。其中，对于发展来说最根本的危机是资金来源问题。他们没有

法定的公募资格；他们对调动资源几乎没有什么经验；他们往往只是依赖于组织

者的个人资金、或偶然遇到的国外基金会项目经费来勉强维持运转。这些资金难

以支撑民间组织的长期、稳定运转。例如，国外基金会的资源已难以获得。一方

面，中国的草根 NGO 在数量上越来越多；另一方面，由于中国人均国民生产总

值和政府税收在稳定增长，国际机构会将其资源转到更穷困的国家。

中国草根组织的资金出路何在？

《公益时报》版“慈善家排行榜”数据分析显示，中国本土慈善家正在承担中

国公益事业脊梁作用。这对中国公益事业全局来说无疑是个好消息，但是从善款

的流向来看对草根组织来说却不容乐观：一是多数善款都流入官办的慈善机构；



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二是依据《基金会管理条例》，有财力的大企业可以设立非公募基金会，因此大

量非公募基金会纷纷成立，而这些基金会多是操作型，非资助型，善款不会流向

其他草根组织。

对于草根 NGO 来说，开发出稳定而持续的资金来源至关重要。这在其发展

初期尤为重要，甚至在短期内会起到生死攸关的作用。在国际资源日渐萎缩的形

势之下，中国草根 NGO 的资金来源关键还是早日得到本土的资源。

（二）南都公益基金会成立：以“支持民间公益”为唯一使命

中国社会科学院社会学所研究员葛道顺曾预见，中国的基金会将分疆而治，

一部分具有募款资格的基金会将会细分为资助型基金会，另外一部分则分化为执

行型或者运营型基金会。

2007 年 5 月 11 日，南都公益基金会经国家民政部批准成立。这是在中国第

一个大张旗鼓宣称“支持民间公益”的私募基金会，明确定位为资助型基金会。其

使命锁定“支持民间公益”，具体解释为“关注转型期的中国社会问题，资助优秀公

益项目，推动民间组织的社会创新，促进社会平等和谐”。

南都基金会由上海南都集团捐资人民币一亿元成立。按照《基金会管理条例》

的规定，每年支出为 800 万元人民币。南都集团还在公司内部设立一个两亿元

人民币的公益基金，从基金会启动的第二年开始，每年按基金的 5％另为基金会

捐款 1000 万元。随着基金会工作的展开和资金需求的增大，南都集团承诺对基

金会的投入将进一步增加。

南都基金会秘书长徐永光说：“资助型基金会的定位有三种：一种资助社区服

务和公益项目；一种培育非政府机构和社会企业家，比如阿育王；第三种资助学

术研究和思想库。南都基金会是前两类。”

南都集团总裁周庆治说：“南都公益基金会是一个资助型的基金会，也就是说

在整个的公益产业的产业链中，我们是一个资金和资源提供者，将扮演种子基金

的角色。它通过资金支持来推动优秀公益项目和公益组织，带动民间的社会创

新。”

二、战略使命的形成

南都基金会的诞生是中国社会政治经济形势和公益事业总体趋势的产物。但



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从某种层面上可以毫不夸张地说，源于徐永光和周庆治这两位温州人的公益理

念。

徐永光先生作为南都基金会主要发起人、秘书长，他更著名的身份是中国“希

望工程”创始人，他创造了这一中国公益第一品牌，并于 2000 年在“谤随名高”的

抗争中实现了完美转身，逐步脱离而走向民间。因而，他是中国公益事业当之无

愧的先驱者之一。他对这个领域的关注、思考、实践都是深久的。尤其是在教育

领域，即便在离开创立“希望工程”的中国青少年发展基金会之后，他的关注也丝

毫未减。在 2002 年、2003 年的全国政协会上，他都递交了相关提案。2004 年，

国家出台了《基金会管理条例》。徐先生在兴奋之余，写了题为《非公募基金会

背负中国第三部门的希望》的文章，其中谈到：“因为非公募基金会的出现，我

们才有条件声明：中国有了真正的民间组织；只有等到非公募基金会形成气候，

我们才有资格谈论政府、企业和第三部门的合作。非公募基金会背负着我国第三

部门的希望，公民社会的理想。我真诚祈望，同是„非公‟组织，非公募基金会在

今后 10 年 20 年内，也有非公经济那样惊世骇俗的表现。果诚如此，则百姓幸

甚，善莫大焉！”

应该说，徐永光兴办一个以“支持民间公益”为使命的基金会的念头，在那时

候已经诞生了。之后与上海南都集团的合作，被媒体称为“再次扛起了中国民间

公益的大旗”，而这个过程可以说是水到渠成。

徐永光在公益的路上走了多久，周庆治就在商业的路上走了多久。作为南都

总裁的周庆治先生多年来就有成立基金会的想法。在获得巨大商业成功之后有强

烈的愿望探索“回报社会”的最佳方式。他不认为填写捐款支票就是慈善的全部，

“散财和聚财同样需要能力”。他把慈善事业看作“第二次创业”，而南都金会的成

立正是这个探索的起点。

由于深谙中国公益事业的特色以及民间组织发展的困境，在对基金会的定位

问题上，徐永光和周庆治的看法十分契合，即定为资助型，以项目招标的方式把

钱拿给别人花。“这有利于促进本土草根组织的发展，把钱交给他们去运作，即

使有些花得不好，对于草根组织来说也发展了”，南都基金会的项目总监刘洲鸿

是这样理解的。谈到资助方向，在对城市化进程中的社会问题以及教育问题的共

同关注中，徐永光和周庆治达成高度一致。大约在 2005 至 2006 两年间，他们



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把对这两个问题的关注聚焦在了农工子女的教育问题上。

虽然他们意见一致性的地方很多，但是分歧也很大。比如，徐永光想把农民

工子女的教育方向定位在以传统文化的修习以提升思想道德的教化水平，因为他

意识到国人的精神道德规范处于崩溃的边缘，而 20 年的公益生涯使他感受到了

文化教育的强大功能。他提出普及《弟子规》之类传统读物的诵读，以“拨亮心

灵的明灯”这样的字眼作为使命表述，用传统文化的精华来强化道德规范的作用。

但是周庆治不能接受这种想法。他对《弟子规》不以为然，认为徐的使命表述太

抽象。虽然他能够理解徐永光积 20 年之经验，希望在教育问题上多做一些精神

上攀登的想法，但是他坚持认为，事情要做实，不务虚。经过一番磨合，更主要

的是进一步的调查发现，农民工子女进城读书难是主要问题，这个基本问题解决

不了，也就谈不上其他事情。讨论的结果，徐永光认同周庆治的坚持是正确的。

从解决这个问题的角度支持民间公益。项目和使命的结合，由此诞生了新公民计

划。这一计划的愿景是：“人人怀有希望”。徐永光解释说，“希望通过我们的运作

给社会带来光明和希望。”

在具体资源的分配上，南都基金会基本确定为：80%的主要项目方向是农民

工子女教育；同时拿出 20%的资源用于资助草根组织发展和公益模式创新。前

者以“新公民计划”命名，同样是通过资助民间组织的公益项目和资助创办新公民

学校，达到受益对象和民间组织自身的同步发展。

2006 年，经过与徐永光反复讨论之后，吕朝在上海成立 NPI( Non-Profit

Incubator)，即上海浦东非营利组织发展中心。他们认定这是一个很有创新价值

的事业，可以解决很多草根公益组织成长的瓶颈。NPI 探索中国特色的公益创投

模式，即对被孵化机构提供包括场地设备、能力建设、注册协助、小额补贴等公

益组织创业期最亟需的帮助，支持和培育有志于投身公益领域的“社会企业家”和

公益“职业经理人”。据徐永光介绍，他向时任浦东新区区长的张学兵介绍这个想

法时，刚说到一半，对方就说：“好，这个我支持！”徐永光认为，对民间公益组

织的扶持，NPI 的公益孵化器是一个重要渠道。因此，通过资助 NPI 公益孵化器

的部分运作资金，南都基金会也对优秀的被孵化机构提供了资金支持。

2008 年 5 月汶川大地震突如其来。南都基金会为此拿出 1000 万专款，但不

是像许多慈善家一样直接捐赠出去，而是成立了“512 灾后重建办公室”，以招标



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的方式吸引并促进民间组织发挥效用，参与灾后重建，同样是紧紧围绕使命开展

活动的举措。

由于成立迄今仅仅一年半时间，南都目前的主要项目就是三个：新公民计划、

NPI、512 灾后重建资助项目。三者都是以资助方式支持民间公益。

本文将主要就新公民计划的运作情况来探讨南都的战略实施。

三、新公民计划

（一）项目背景

南都基金会创立者共同关注的农民工子女教育要从“流动儿童”问题说起。

我国目前大约有 1.5 亿农民工。他们的子女中近 2000 万随父母进入城市，

其中相当多留在城市成为“城市新公民”，另有 5800 万（其中 1 4 周岁以下约 4000

万）留守家乡，成为“留守儿童”。中国社会科学院社会学研究所主编的《2008

年中国社会形势分析与预测》提出， “流动儿童”的教育成为了目前中国最突出

的教育公平问题。这些儿童处于社会的边缘地带，在受教育机会、教育质量、交

学费等方面存在严重的不公平现象。如何保障他们接受义务教育的权利不被侵

犯，如何使他们发挥天赋聪明才智，培养社会责任感和新时代的公民意识，如何

消解特殊身份给他们带来的困惑，如何成功转型为合格的城市新公民……这个综

合性的社会问题堪称中国社会转型期面临的“世纪难题”之一。

徐永光对于这个问题的关注可以追溯到 7 年前发生的一件事。2001 年的一

天，一位名叫黄鹤的年轻人突然闯进徐永光的办公室，说：“我想办农民工子女

教育”。这位年轻人后来成为曾经产生轰动效应的行知打工子弟学校的校长。这

所学校的启动资金共计 53000 元。其中，50000 元来自希望工程的资助，3000

元是徐永光捐出的自己所获全国“两基”教育先进个人奖金。徐永光也正是从这时

开始，追寻农民工子女教育的“世纪难题”的解答方案。

（二）调查研究

在 2003 年初全国政协十届一次会议上，徐永光与另外三名政协委员王名、

褚平、海飞一起递交了一份《依法保障进城农民工子女接受义务教育的权利》的

提案，引起了教育部的重视，并被全国政协列为重点提案。

在 2007 年召开的全国政协会议上，徐永光又就此提出了两个提案：一是《关



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于修订民办教育促进法，降低民办农民工子弟学校办学门槛，解决流动儿童入学

难的建议》；一是《关于加大农村寄宿制学校建设力度，解决留守儿童教育问题

的建议》。这两个建议案都是徐永光多年来调查研究思考的结果，并在此基础上，

酝酿出了一个“资助草根组织办非营利学校以提高流动儿童教育质量”的方案。为

了论证这一方案的可行性，2007 年 3 月，尚在筹办中的南都基金会就联合麦肯

锡公司和 NPP (Non-profit Partners Foundation)、中央教科所、北京大兴行知学

校等机构，组成了“新公民学校”项目研究小组，一起研究通过公益捐助建立非营

利民办学校的方案。

“新公民学校”项目研究小组在调研时发现，政府和市场之所以不能满足农民

工子女教育的需要，营利性是其发展的一个死结。为了营利，学校尽量降低投入

和教师工资。因为对于办学者来说，利润是第一位的，教师的好坏无关紧要，在

这里，经济动机压倒了教育要求。虽然学费也相对较低，但是教学质量也很低。

这样，这类学校便始终处于投入低、待遇低、学费低、质量低的“四低”状态。由

于学校以营利为目的，阻碍了社会捐赠的积极性，学校难以引进社会资源；由于

学校以营利为目的造成“四低”状态，使其更加难以得到政府的承认，取得合法的

办学许可证，政府的资源也难以进入学校。总之，营利性导致了民办农民工子弟

学校发展处于恶性循环之中。

“基于对特困农民工子女教育需求的了解、对四低营利性民办学校困境死结的

认识，项目组建议„新公民学校‟的战略定位为：非营利、平民性、高质量。并以

这三大支点撬动政府、企业、社会的支持和参与，探索和拓展„民办公助‟的崭新

教育空间。”

新公民学校的“非营利”性正契合了南都公益基金会的使命。按照项目设计，

新公民学校在南都基金会的支持下，将成为一个真正的民间公益组织，以新的质

量标准获得合法地位，打造高质量、平民性的特色品牌示范学校，并吸引政府和

社会资源流入，影响和提升民办学校行业。南都基金会依此宗旨，拟定了“新公

民学校项目管理规则”和“新公民计划公益项目资助制度”两个关键性文件。

（三）项目实施

2007 年 7 月 12 日，南都公益基金会开始面向社会公开招标非营利组织承建

新公民学校，同时招标资助关心农民工子女成长的公益项目。这标志着南都公益



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基金会实施的以改善农民工子女成长环境为宗旨的“新公民计划”正式启动。

“新公民计划”资助项目分为“新公民计划”公益项目和“新公民学校”建设项目。

其中，公益项目包括道德辅导、学业辅导、健康成长指导、就业服务、生活方式

辅导、社会交往指导和改善农民工子女成长环境的研究和政策推动项目；“新公

民学校”建设项目则计划在未来 5 至 10 年内，以项目招标的方式，捐建 100 所

新公民学校（见图 1：新公民计划结构图）

为此，南都基金会专门成立了“新公民学校发展中心”，负责相关项目的运作。

徐永光宣布，2007 年下半年至 2008 年，招标新公民计划公益项目资助额

500 万元人民币，每个项目资助额不超过 20 万元，特殊情况下可增加至 30 万

元，其中资助额在 5 万元以下的为小额资助项目，小额资助不超过资助总额的

5%。同期，招标建设 10 所新公民学校，每所资助资金 150 万元至 200 万元人

民币；

作为非公募基金会，南都公益基金会并没有必须采取公开、透明招标方式的

义务。但是，为了提高资金的使用效率，保证公益项目质量，基金会仍以公开招

标的方式，让市场为公益项目、公共服务定价，寻求最合理价格与最优服务，使

资金发挥最大的社会效益。南都还专门开发了“基金会管理信息系统”，使得非营

利组织可方便的通过登陆基金会网站申请项目，同时还可查询申请情况，使招标

过程更加公开透明。

（四）运行情况

项目开展 5 个月后，新公民计划的招标情况并不如想象中那么乐观。

原计划 2007 年下半年建 3 所新公民学校，但是最终只做了两所：大兴行知

新公民学校和朝阳第一新公民学校。徐永光说：“按我们的设计是地方 NGO 来

投标这个项目。但是，目前正式申请资助建学校的公益组织很少，只有一两家。

有一家还是在兰州工商部门注册的，一直在做农民工子女教育。他们没有学校，



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目前不一定符合办学校的条件。”

徐永光说，当初推出“新公民计划”有两个目的：一是解决农民工子女的教育

难题，二是促进中国民间组织发展。然而，现实情况是，北京除了有 1 0 来所私

人学校申请改制成非营利的“新公民学校”外，民间组织似乎对建校无动于衷。

“公益项目的招标同样不是很热。从 7 月到 11 月，申请者总量不大，项目设

计也不是很到位。量不大，竞争性就低。现在，差不多每两三个项目就能批一个。”

徐永光说。2007 年 12 月 20 日，南都公益基金会与“小香玉新公民艺术团”等 12

个公益项目签署了资助协议，这些项目总预算 185.667 万元。

按照“非公募基金会每年公益支出不低于剩余资金 8%”的规定，南都公益基

金会 2007 年至少要花掉 800 万元，但是周庆治将这个标准提至 1800 万元，而

且宣布未来十年，资助总额将累计 3 亿元以上。这个数字对“新公民计划”来说不

是一件轻松的事，成了有钱花不出去的新难题。

徐永光说：“花钱总还是能花得出去的。但是我感觉，把钱花好是一件很难的

事情。”

截至到 2008 年 8 月，“新公民计划”收到公益项目申请 154 个，己批准一般

公益项目 24 个，资助小额项目 59 个，已建立新公民学校 5 所。资助项目审批

总金额为 13，392，444.41 元。

（五）新公民学校

下文我们将集中于新公民学校的情况，来透视其项目实施的成效。

2008 年 1 1 月 13 日，北京市朝阳区京华希望学校举行了“朝阳第一新公民学

校马各庄校区”的揭牌典礼。这是南都公益基金会“新公民计划”创办的第五所新公

民学校，前四所分别是北京大兴行知新公民学校、北京朝阳第一新公民学校北马

房校区、北京百年新公民职业学校（2 所）。其中，百年新公民职业学校关注农

民工子女初中之后的职业教育，其他的学校属于义务教育阶段的探索。

1、改制带来的变化

京华希望学校改建为新公民学校后，不仅对校园环境进行了整治和美化，学

校还建立了校董会制度，以完善治理结构，学校性质也由私人办学转变为非营利

的公益学校。从南都基金会项目设计的角度来讲，认为学校治理结构的完善，为

其获得更多来自政府、社会的捐助创造了有利条件。新公民学校模式设计上的运



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营资金缺口设计也是希望学校能通过不断完善治理，办好学，获得社会捐助，成

为具有“自我造血”功能的教育类非营利组织。

事实上，这种转制确实带来了资源，新公民学校发展中心接收学校以后，极

短的时间内投入资金完成了学校的基础硬件改造，其中包括采暖、卫生、电路、

绿化、教师宿舍、校舍翻新等等，还专门配备了电脑室、幼儿活动区、社工活动

室等功能教室。特别值得一提的是，2007 年 7 月份率先在行知新公民学校引入

驻校社工制度，这种西方国家及香港行之有效的方法，实行一校一社工。这是一

项重要的制度创新，驻校社工以专业的社会工作方法，开展各种公益项目，在学

校与城市社会之间架起沟通的桥梁，使农民工子女更好地融入城市社会，利用社

工的专业特色，来回应孩子们全人发展、健康地社会化的需要，这在北京的所有

学校当中（含公立学校与私立学校）尚属首次。

南都公益基金会和新公民发展中心凝聚了来自各界的资源：公益伙伴基金会

(NPP)帮助完成了学校的发展战略规划；希望工程北京捐助中心把新公民学校列

为重点资助对象；北京红枫妇女心理咨询服务中心对学校的社会工作提供培训和

指导；许京琪夫妇捐资 10 万元在新公民学校设立许左群爱心基金；《人民政协

报·教育在线周刊》参与了学校办学理念的规划和课程的设计：小香玉新公民艺

术团开设了艺术教育，实践“新公民学校开到哪里，艺术教育就跟到哪里”的承诺：

耐克（中国）的 let me play 项目将会对所有的新公民学校支持体育器材和体育

教师的培训；教育部十一五重点课题“敏特记易”将为学生英语学习插上翅膀：本

真幼教机构给孩子们送来了礼物；来自香港中文大学社工系、武汉理工大学社工

系等知名大学的大学生投身到新公民学校；英国救助儿童会专门对学校教育模式

以及教师培训提供支持，全方位地关注孩子们的成长……此外，马各庄校区还获

得摩根大通公司资助设立社工室；在朝阳区慈善协会的牵线搭桥下，相继得到了

万达集团、雅高集团等企业的捐款、捐物…

南都公益基金会为此项目不遗余力地调动媒体的关注。项目运行至今，参与

报道的媒体基本涵盖了中央媒体与地方都市媒体，主流媒体与市场化媒体，覆盖

面和报道频度都比较高。新华社、中央电视台、中国教育电视台、《现代教育报》、

《新京报》、《京华时报》、《北京晨报》、《公益时报》、《人民政报·教育在线周刊》

等媒体已经沉淀成为核心关注群。特别是新华社，从项目起步起就进行全程关注，



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对项目背后的深层次意义进行了多角度的挖掘。《环球慈善》杂志深度报道《教

育第三极——流动儿童自救式教育 1 5 年》，全面介绍南都公益基金会与新公民

计划。

与此相呼应的，新公民计划开展不久，很快引起社会关注，出租车司机、全

国政协委员、知名企业家、武警官兵、将军、教育家、著名公办学校校长、退休

教师、著名电视台节目主持人、歌唱家、舞蹈家、建筑设计师、政府官员、NGO

人士、媒体、律师…..等等各方人士以志愿者的身份都积极参与到新公民学校项

目中来。

2、接受改制的校方反映

新公民学校项目实施一年来，目前只建成了 5 所，距南都基金会提出的 5 到

1 0 年内建立 1 00 所学校的目标差距较大。除此之外，建成的几家新公民学校也

尚有困惑。

朝阳区第一公民学校马各庄校区校长方原，也是改制前的京华希望学校校

长，他说，接受私有改成公益是得到了一定的补偿的，但他同时也为此面临来自

社会、亲友等各方面的压力。因为改制后的新公民学校，将实行“低收费，中等

硬件设施，高软件投入，最后实现高质量的教育”，这比起私人办学，无疑具有

更大的市场竞争力。一个同行曾说：“把学校卖给南都，还不如卖给我呢。”改制

之后带来的最大问题是资金缺口。新公民学校的资助标准限额为 150-200 万元，

资助款的 50%以上用于学校第一年的建设，其余用于学校 2-4 年运行费用补贴。

投入的种子资本用于硬件建设师资补贴等等之后，每年在学校运营上有五、六十

万的资金缺口，极难弥补。方原认为，社会对新公民学校的认识有误区，并不是

你转制成新公民学校之后就会提高公信力，吸引来源源不断的资源。事实上，这

一年来资源进驻并没有明显的改进。究其原因，他解释说，社会资源觉得你傍上

了“南都”这棵大树，干嘛还找我要钱？反而使挂牌的新公民学校在资源来源上受

到了某种程度上的冷落。其他私立学校各有各的资源，而且没有承受运营成本因

师资成本等提高而带来的巨大压力。另外，当地政府针对农民工子女教育的补贴

政策没有落实。如果像上海的情况一样，每名学生补贴 2000 元左右，就好多了。

北京朝阳第一新公民学校北马房校区的校长李勇认为，这个问题确实令人困

扰。学校受到的捐助大多是实物如书籍之类，很少有资金。而发展学校首先要发



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展教师，提高教师待遇是必须的手段，需要大量资金。按照新公民计划的要求，

教师的月薪从原 700 元提高到了现在 1500 元，从而大大提升了教师的质量。现

在全校教师本科以上学历者占 45%，大专 45%，中师 10%，与此前的教师结构

刚好相反。由此，生均成本也远远高于其他民办学校。针对资金缺口问题，他提

出的解决方案：一是提高教育教学质量，获得家长信任，争取更多生源：二是想

方设法创收，不能依靠直接捐赠。他提出的解决方法有：一、精简人员；二、细

化后勤管理。每年学校的后勤建设占五六万资金，如果有效利用家长资源，这笔

钱基本上可以省下来。农民工家长有几十个工种，后勤工作中需要什么基本上都

能免费解决。家长们也很乐意效劳。比如学校的图书展柜就是作木工的学生家长

捐赠，国旗台由搞建筑的家长修筑。由此可见，很多已有资源可以充分利用起来，

开展“联合家长、社区、学校的三结合管理”。对于志愿者的到来，李勇的做法是，

严格把关。他必须询问志愿者是否有完整的课程计划和明确的教学目标。不少志

愿者往往因此过不了关而被打道回府。此外，他认为新公民学校发展中心只有高

效、快速地解决问题，才有利于品牌的形成。

3、南都基金会对问题的认识

对于新公民学校的上述情况，南都基金会项目总监刘洲鸿认为，一方面，由

于新公民学校低收费，政府补贴没有到位，学校动员社会能力低下，学校总收入

不足；另一方面，学校实行“中硬件、高软件”，教师工资提高，学校总支出增加，

因此存在较大的资金缺口。据了解，北京、上海，小学生生均教育事业费和公用

经费投入一年需要 8000 多元人民币，而相关民办教育补贴却很低。从 2007 年

开始，上海浦东新区政府实施了扶持民办教育的政策，给予在民办小学就读的农

民工子女每学年补贴 1900 元（初中生为 2400 元），让他们与进公立学校就读的

孩子一样，免除学杂费。政府还给予民办学校硬件设备和财力上的资助，并指导

其按照非营利学校的原则，建立规范的财务制度。刘洲鸿认为，资金的可持续性

应成为南都基金会是否捐建一所新公民学校的重要参考因素。简言之，既缺乏有

能力的民间组织来运营新公民学校，也缺乏当地政府针对新公民教育的补贴，这

两点是目前新公民学校的主要发展瓶颈。

徐永光在观察了一年之后，站在宏观角度肯定建立新公民学校的战略方向毫

无疑问是正确的。但是实施方式有待改进，他认为，改制过程中人事、理念、财



26

务、管理规范等种种冲突再所难免，毕竟这是一个改朝换代的过程。他的反思结

果是：项目设计过于理想化。中国人现在还是普遍的利益驱动式行为模式，突然

用“共产主义”的理想让大家进入，这个跨度太大、太快，与现实有冲突。从政府

方面看，新公民学校的办学方法和公办是两条路，一旦政府不认为是自己的事情，

就没有热情；而得不到政府支持，走边缘化路子，新公民学校的发展是很难的。

这方面应该主动找政府谈。

4、调整方案的探索与思考

正当南都基金会为新公民学校面临的困境一筹莫展之时，忽然接到银川市政

府相关方面递来的橄榄枝。2008 年 11 月，徐永光等人应邀赴银川考察宁夏农民

工子女教育情况。目前银川市义务教育阶段农民工子女数量已占学生总人数的

1/3。尽管政府对于农民工子女教育在学费、两免一补等政策方面一视同仁，然

而，出于农民工子女的急剧增加，单靠政府已解决不了农民工子女教育的需要，

非常需要社会力量的参与。银川教育局本来打算改造一批城区，关闭民工子弟学

校，全部转入公办。他们在制度创新理念的引导下，开始关注南都新公民学校的

民办公助理念，双方就共同建立一所新公民学校的非营利性和政府支持角度达成

高度共识。银川市政府打算拿出 2300 多万资金，50 多亩地，南都提供 200 万

资金。从政府方面而言是动员了社会资源办学；南都方面则认为用一笔种子资金

撬动了政府、社会的资源，效益非常高。因此，新公民学校的发展初步探索出了

一种新的“银川模式”。特点如下：

第一，实现双赢。“政府通过支持建设民办公助的新公民学校，构建了动员民

间资源支持农民工子女教育的平台”，这是银川教育局张晓沛局长的观点；而南

都基金会投入的种子基金，既撬动了政府的资源，又撬动了社会的资源，成效显

著。

第二，举办机构能够真正负起责任，保证新公民学校资金的可持续和治理的

稳定性。举办学校的民间组织具有良好的政府关系，当地政府能够匹配与筹措资

金及其他资源，并且保证学校后续运作资金，使学校没有了后顾之忧，解决了学

校的可持续发展问题。

第三，依据《民办教育促进法》，坚持学校的民办性，实行真正的民办公助

模式，走民间组织在政府支持下发展的道路，符合中国国情，同样体现基金会的



27

使命。

目前，宁夏有关方面已着手起草新公民学校建校与办学方案，届时将提交南

都基金会理事会审批。随着银川新公民学校的建成，“银川模式”或许将成为未来

新公民学校发展的一个重要方式。

同是 2008 年 11 月，徐永光应邀参加了“第二届世界温州人大会”，借此契机

与主管教育的地方领导、教育局长谈到农民工子弟教育问题。由此获悉，当地大

量民工子弟就读于公立学校。但是，如果一所学校民工子弟超过总数的 50%，

会引起城市学生的纷纷转学，公办的学校就有转成民办的可能。在这种情况下转

成民办公助，可以吸纳大量社会资源，总体上有效减轻政府压力。由于政府的主

动，因此在温州也有可能把“新公民学校”办成自上而下的民办公助模式。

由此，徐永光渐渐悟出中国 NGO 发展的三条路，一是由官办走向民间，这

条路走了 20 多年，尚未走出样子，表现为少数强势机构对民间公益资源垄断益

盛，多数机构软弱无力，公益资源造成浪费；二是自下而上的纯粹草根，其成长

的资源十分稀少，面临一系列的瓶颈，从最基本的注册开始的限制导致生存都有

问题；第三种应该是最值得重视的健康道路，即一开始就和政府合作，探讨与政

府合作的模式，帮他打工，进入和谐社会规划的盘子中。只要政府了解你是帮他

排忧解难的，从政府那里获得资源支持就不再是“与虎谋皮”的难事。比如正在实

施中的新公民学校“银川模式”，或许会形成中国民间 NGO 的健康发展道路。只

有这条路才能够左右逢源。在中国，你必须承认政府的力量。这种策略上的转变

使新公民计划柳暗花明，海阔天空。“下一步的策略是，在任何一个地方推进项

目，都要首先找政府”，徐永光说。

为促进社会资源的快速聚集和有方向性的流动，实现良性对接，南都公益基

金会新公民发展中心还联合了中国社会工作协会志愿者工作委员会，共同发起主

办了“新公民之友”计划。新公民之友平台以 www.xingongmin.org.cn 网站作为主

体，采取线上线下相结合的方式，帮助和支持志愿者及社会机构，更好地为农民

工子女提供志愿服务。新公民之友网站不只是针对新公民学校，它的服务对象是

所有农民工子女学校、个人志愿者和各种社会机构。网站将定位概括为 24 个字：

“需求对接桥梁、支持服务平台、资源展示空间、互动参与社区”。网站鼓励农民

工子女学校、个人志愿者和社会机构来注册成为网站成员。网站

http://www.xlngongmin/



28

陆续推出一系列提高志愿服务效率和降低服务成本的服务。

四、结语

尽管存在着各种困难，目前中国的政策与社会环境正朝着有利于新公民学校

需要的方向发展。2008 年 7 月 30 日，国务院常务会议决定，从 2008 年秋季学

期开始，在全国范围内全部免除城市义务教育阶段学生学杂费。会议强调，要切

实解决好进城务工人员随迁子女就学问题。会议还就在民办学校就读的农民工子

女做出专门规定：“在接受政府委托、承担义务教育任务的民办学校就读的学生，

按照当地公办学校免除学杂费标准，享受补助”。这意味着，包括新公民学校在

内的民办农民工子弟学校，极有可能获得政府的资金补助。政策的有利形势和国

内区域性差异都为新公民计划的进一步推进提供了契机。

由于新公民计划的实施为期尚短，战略的调整已经初见端倪，其长期的效应

有待时间做出评判。但仅就目前的实践可以判断，通过“新公民计划”，南部公益

基金会同时兼顾了公益理念（关注农民工子女）、直接出资资助、促进公益组织

发展三个方面，并且在三个方面形成良好的协同效应。

在中国，NGO 缺少它在西方语境中与生俱来的那些文化积淀，以及它所包

括的与市场经济相适应的普遍的公民意识、自治观念、法制观念、契约精神、公

益精神，因而，NGO 在中国的推行必然遭遇各种困境；加上在迅猛的社会转型

过程中，旧的社会价值体系和道德伦理观念受到巨大冲击，社会中原有的公益观

念也变得模糊，公益事业、民间组织时常遭遇挑战是理所当然的事情。在这种情

况下，南都基金会开创了私募基金会资助民间组织的先河，对于民间组织的发展

有着重要意义。

选自：《公益模式创新与挑战——非公募基金会社会参与》

主编：陈旭清

【导论】

社会参与的基本模式

非公募基金会与政府和企业相比，其力量比较薄弱。为了将组织的项目计划



29

付诸实施，需要借助其他的社会力量，采用协作、联合的方式，实现组织宗旨，

完成所肩负的社会责任。实践表明，他们大多选择了“以合作求公益”的成长道路，

以合作而非对抗、联盟而非单打独斗来推动组织发展和社会责任的落实。然而非

公募基金会在项目实施的过程中，考虑到公益资源的有限性，为了提高组织的运

作效率，实施路径往往是经济性的，造成了公益目标和效益路径的不对称。要使

二者有机统一起来，解决动机和动力的不对称问题，通常要依社会压力和志愿精

神，但是在目前经费普遍比较困难的条件下，其实际动力往往是项目经费或资助。

综合我国的发展状况，根据参与主体之间的相互关系，对当前非公募基金会

社会参与的实现模式可概括为以下几种：

（一）基金会牵头，其他部门联动

在这种模式中，基金会积极寻求与组织宗旨相近的社会热点，经过精心的加

工和提炼，使关注问题上升到项目层面，然后开展宣传动员和其他项目运作活动，

借此来引起社会的广泛重视，让政府、企业和其他非营利部门都参与进来。在这

种运作模式中，基金会发挥核心的作用，它不仅是项目的发现者、提炼者、策划

者，也是总体社会力量的动员者和组织者。要做到这点，要求组织自身具有较强

的社会觉察力和社会感召力。

这种模式又可以细分为三种具体的形式：

1．基金会提出，政府部门支持，社会响应（基金会一政府一社会）。

南都基金会发起和实施的“新公民计划”就属于这种类型。这是他们在 2006

年发起并组织实施的一项社会公益事业，目的是通过关心、支持农民工子女教育，

改善他们的学习条件，培养社会发展所需的新型公民。这项计划提出后，迅速得

到了国家相关部门的支持，在相关部门的帮助下，“新公民计划”得到了社会各界

的积极支持和热情参与，取得了令人瞩目的实施成果和综合效益，赢得了全社会

的高度评价，已成为中国初具社会影响的公益品牌。

南都公益基金会通过资金支持来推动优秀公益项目和公益组织的发展，带动

民间的社会创新。在资助领域的选择和项目的设计上，突出社会转型期亟待解决

的、也是影响中国未来的重大问题，比如农民工子女的教育问题、环境保护问题

等；支持民间公益组织发展、推动志愿精神，公民参与解决众多社会问题、构建

和谐社会的重要的途径，也是南都基金会关注的重点。



30

2．基金会提出，其他组织支持和配合（基金会一其他组织、被扶持者）。

比如华民慈善基金会实施的“大学生就业扶助项目”，就是针对大学生就业形

势紧张而采取的行动。大学生毕业后找不到工作，已经成为一个严峻的社会问题，

直接影响着社会的稳定与发展、影响着个体的健康成长。华民慈善基金会对签订

就业扶助项目合作协议的高校应届大学毕业生，给予每人 5000 元的资助，其中

4000 元以现金形式发放给扶助对象本人，1000 元由基金会和合作院校统筹安

排，用于扶助对象的能力提升和就业培训。基金会的活动，受到了高校的普遍支

持和配合，产生了良好的社会影响。

3．基金会提出，企业响应和支持（基金会—>企业、社会）。

中国第一个以企业家为主体组建的、专门致力于扶贫开发的基金会一友成企

业家扶贫基金会，在中国推广“社会企业家精神”，主要为企业家提供慈善服务平

台，搭建企业家与被捐助者之间的桥梁，通过“一对一”的互动式专业化慈善服务，

帮助企业家提高扶贫的效率和质量，使企业在发展中扶贫，在扶贫中发展，实现

企业与社会的双赢。为了使扶持对象从根本上摆脱贫困，他们推出了“扶贫志愿

者计划”，动员企业深入到贫困地区，寻求解决问题的途径；充分发挥组织的整

合、协调作用，搭起了一个连接企业家与受助者的桥梁，帮助企业家更有效地从

事慈善活动。

公民精神的着力推动者

——南都公益基金会

【案例梗概】

南都公益基金会成立于 2007 年 5 月，是经民政部批准并登记注册的非公募

基金会。该组织成立以来，以支持民间公益事业为己任，在积极开展了“新公民

计划”、“5·12 灾后重建资助项目、公益组织孵化器（NPI）等公益项目的同时，

加强组织自身的能力建设；在做好“种子基金”的基础上，提高资源运作能力，撬

动了其它社会资源投入公益事业，增强了我国社会公益组织的整体实力，使公民

精神和公益价值得到了有机结合。



31

【案例正文】

一、组织介绍：

（一）组织产生的社会环境

传统的城乡二元结构是我国计划经济时代的产物，曾经在历史上发挥过积极

作用。但随着我国市场经济的不断完善，城市化水平的稳步提高，越来越多的农

民工进城务工，原有社会结构下的户籍管理制度已成为严重束缚农民工子女受教

育水平的社会问题，进城读书难和融入城市难是该问题的核心，农民工相对剥夺

感增强、其阶层自我认同偏向底层。正如亨廷顿所说，这一问题关系到政体的巩

固和国家的稳定；而我国学者曾鹏也提出：“相对剥夺感和阶层意识是社会成员

对不公正社会结构的意义建构，这种消极的意义建构背后隐含着弱势阶层指向政

府或某些特权阶层的社会怨恨。如果这种社会怨恨无法找到制度化的发泄渠道而

不断积压和发酵，它就极有可能变成集体抗议的引擎或导火索。” 所以，移民后

代的教育问题引起了社会各界的广泛关注。

与此同时，市场经济的不断发展带来的我国经济结构的调整带动了大批民营

企业的成长壮大，他们在获取丰厚利润的同时，怀着挚诚感恩的心，开始以有效

的方式承担起社会责任，回报社会。南都集团就是其中的一员，秉承着“实现自

我，回报社会”的基本理念，他们于 2007 年 5 月捐赠 1 亿元人民币作为原始基

金，成立了南都公益基金会，开始以自己的方式实现着“散财之道”。

南都公益基金会自成立以来，为改善农民工子女的成长环境，积极探索实

施了旨在改善农民工子女教育环境的新公民计划，以项目招标的方式，资助各类

服务于农民工子女教育发展的公益项目，捐建民办非营利的新公民学校，探索出

了一条社会捐资、民办公助的办学新路子。

（二）组织的基本情况

1、组织宗旨与愿景



32

南都公益基金会是一家经民政部批准的非公募基金会，其业务主管单位为

民政部。南都公益基金会自成立以来，一直关注转型期的中国社会问题，把自身

定位于扮演“种子基金”角色，面向社会公开招标，遴选优秀的民间公益组织和项

目，推动民间组织的社会创新，帮助他们获得本土公益资金，实现公益资金效益

的最大化，最终促进社会平等和谐。基金会在注重资助活动社会效益的同时，注

重用心灵的关怀让弱势群体，特别是农民工子女中的失学儿童永远怀有希望。它

们相信：如果每个人心中都怀有希望，这个社会就会有光明的前提。

2、资金来源

南都公益基金会原始基金 1 亿元人民币，来源于上海南都集团有限公司。

同时，出资人周庆治另外出资，在南都集团内部设立留本冠名基金，将基金每年

5%的增值部分打入南都公益基金会。为了基金会的可持续发展，该组织成立了

专业的理事会投资管理委员会。投资管理委员会通过股票投资、证券投资、新股

申购等投资方式实现资金的保值增值。当然，基金会也利用自己不断完善的能力

建设，吸引社会捐赠，充实自己的经济实力。

3、组织机构概况

理事会是该基金会的最高决策机构。截止目前，该理事会由 11 名理事组成

并聘请了 3 名监事。南都集团有 5 名投资股东担任基金会理事，他们分别是：

周庆治、何伟、王海光、林旦、杨晓光，其他 6 名理事是外聘的。

秘书处由秘书长负责对基金会的日常工作进行管理；监事会对基金会的规范

运行进行监督；投资管理委员会负责基金会资产的保值增值，确保基金会的资产

安全受益；秘书处下设的项目管理委员会主要负责公开招标公益项目的中审。新

公民学校发展中心负责实施南都公益基金会的核心公益项目“新公民计划”，监管

“新公民学校”的建立运营，开展新公民公益活动。

从南都公益基金会的组织结构图（下图 1）中我们知道，该机构的组织规模

较为精简，运作效率较高。由于出资人实际掌握着基金会的项目表决权和投资决

策权，而秘书处又是总体协调负责机构的日常运作，所以治理结构实际上属于“强



33

决策层—强执行层”的人员匹配方式。基金会在理事会的领导下，秘书处这支精

干的管理团队，建立了科学的项目招标、评审、资助，监测、评估制度，规范的

财务管理制度和合理的薪酬制度，以高标准的管理，高效率的投入，实现公益资

源的优化组合、社会效益的最大化。

图 1：南都公益基金会组织结构图

（三）组织活动描述

南都公益基金会的组织活动大致分为三类：“新公民计划”、“5·12 灾后重建

资助项目、公益组织孵化器（NPI）。

1、“新公民计划”从 2007 年 7 月 12 日正式启动，是基金会的核心项目品

牌，运作方式是面向社会公开招标非营利组织承建新公民学校，同时招标资助关

心农民工子女成长的公益项目。截止 2009 年 3 月，该项目开展的活动大致如下

表所示：

表 1：根据南都公益基金会资料整理自制

新公民学校

1 北京市朝阳区第一新公民学校北马房校区

2 北京市大兴区行知新公民学校

理事会

常务委员会投资管理

委员会

秘书处

项目管理委员会新公民学校

发展中心

监事



34

3 北京市朝阳区第一新公民学校马各庄校区

4 百年新公民职校（2 所）

5 银川兴庆区新公民学校（正在筹建中）

6 温州龙湾区沙城镇新公民学校（正在筹建中）

新公民计划一般公益项目

1 新公民杯大学生公益项目征集大赛

2 小香玉新公民艺术团项目

3 身边的科学流动的教育——流动科学技术馆项目

4 民工子女拓展体验——历奇创新天地项目

5 “创建三位一体联动机制培养新公民健康人格”示范项目

6 “跨越心灵的彩虹——沟通、相约、共融”流动人口子女服务计划项目

7 农村学生公民教育培训与实践

8 打工子弟沟通能力培训及其成长环境调研计划

9 北京市打工子弟学校兴趣培养小组项目

10 新公民学校专业社会工作服务体系项目

11 进城务工子女参加第二届少儿珠心算表演项目

12 “幸福的种子”阅读推广实验计划项目

13 希望工程星光行动项目

14 君子动手不动口活动

15 新公民学校项目研究

16 春暖——关爱城市新公民晚会

17 进城务工子女义务教育问题研究项目

18 “新公民之友”志愿服务支持项目

19 新公民学校教育研究项目

20 首届“新公民园丁奖”评选

21 济南市未就业农民工子女社区信息技术基础知识和实用技能培训项目

22 逸仙路青少年活动中心——久牵教育培训体系项目

23 心灵阳光—民工子女情商训练成长营项目

24 贫困偏僻山区农民工留守子女生理和心理健康服务流动快车项目



35

25 新公民杯获奖项目资助 22 个学生社团开展农民工子女服务活动

26 牵手音乐回乡之旅项目

27 民工子弟学校设立标准论坛

28 新公民学校资质调查评估项目

29 公益论坛项目

30 和平旗帜展览作品年历制作项目

31 七彩学校运动会项目

32 资助两所新公民学校校服及书款

33 许左群爱心基金发放奖励金

34 新公民城乡春节联欢会

35 北大 TIP 英语培训费（三期）

36 纪录片《回家过年》拍摄项目

37 做好奥运主人展示中华文明

38 兰州流动儿童周末辅导项目

39 农民工子弟学校健康教育系列活动项目

40 08 年国际家庭日新公民家庭座谈会项目

41 北京打工子弟学校文学联谊赛项目

42 新公民学校校长招聘项目

43 培训农民工子弟学校师资项目

44 新公民学校及打工子弟学校 100 场电影放映项目

45 五一新公民教师春游联谊活动

46 张乐然捐款资助第一新公民学校贫困学生学费

47 为上海浦东大别山小学援赠电脑设备项目

48 资助马各庄学校校服款

49 设计新公民学校内控制度项目

50 教育第三极农民工子女教育专刊项目

51 北京恒展公司资助第一新公民学校电风扇项目

52 太阳花进城务工子弟助学图书项目

53 绿色环保万里行绿色呐喊图片展走进农民工学校项目



36

54 进城务工子女健康教育信息管理服务项目

55 打工子弟学校教师培训研讨会项目

56 久牵回乡之旅项目(二期)

57 朝阳新公民学校 TIP 英语培训推广项目

58 心灵火炬项目

59 资助百年新公民学校购买 100 本《用梦想填平沟壑》

60 “关爱民工子女”学校社工服务项目

61 新公民兴趣小组项目

62 雷励新公民少年营

2、2008 年 5 月 12 日，四川汶川发生 8.0 级地震。5 月 13 日南都公益基金

会迅速作出反应，发起“抗震救灾，十万火急灾后重建，众志成城—中国民间

组织抗震救灾行动联合声明”活动。5 月 20 日，南都公益基金会“5·12”灾后重建

资助项目办公室成立并开展工作。截止 2008 年 8 月 15 日，南都 5·12 办公室已

经接受项目申请 123 个，批准项目 48 个，主要集中在志愿服务、社区重建、研

究咨询和教育等领域，具体情况如下表所示：

表 2 根据南都公益基金会官网材料自制

一、房屋和乡村重建

1 “手拉手安居工程”--灾民互助搭建过渡安置房

2 推广灾民互助过渡安置房项目

3 可持续性乡村重建试点计划

4 灾后生态文明重建中心

5 震后救灾实用建筑技术解析推广

6 乐和家园与灾后社区重建的服务平台

二、生产自救

1 仪陇县大寅镇利民村”5·12”受灾农户家庭重建

2 灾后家庭生产自救计划及社区协作能力建设培训项目

3 灾后生产生态恢复及羌文化保护技能培训

4 阳光扶贫创业就业技能培训



37

三、社区重建与社会工作

1 "我们就是你的家人——地震灾区丧失家人者苦难分担和专家心理支持"

2 5·12 地震甘肃省陇南地区灾后心理危机干预（高中生、妇女及老人）

3 千秋助读行动（儿童读物、心理干预）

4 抗震救灾农村妇女骨干培训

5 5·12 灾后重建•心理志愿者与专业社工培训计划

6 灾区帐篷图书室项目

7 志愿者小分队赴川紧急救援项目

8 对灾区少数民族中小学生开展假期课业与心理辅导支教活动

9 “5·12 救援行动”聚爱义工联合行动

10 桃李满天下爱心图书计划

11 甘肃文县高二学生备考辅导及流行疾病预防教育和社区公共卫生设施状

况评估项目

12 “心+芯”震后心理支持计划

13 地震灾区法律援助与法律适用研究

14 都江堰市灾民过渡安置区健康教育

15 妇女青少年灾后心理康复

16 爱心抚慰灾区儿童、心理救助辅导团

17 志愿者参与灾区社区发展

18 基于本地建立小组辅导模式的灾后心理援助探索

19 赈灾公益电影放映

20 “5·12”孤老孤残本土化专业照护免费培训班

21 灾后重建与健康促进

22 地震灾后重建--居民自救互助手册

23 灾区青少年暑期朋辈辅导计划

24 关注灾区留守儿童

25 高埂儿童青少年及家庭服务

四、研究与政策倡导

1 生态文明与灾后重建——民间环保组织救灾案例分享与绿色建议



38

2 促进公募基金会与民间组织合作进行灾后重建

3 NGO 参与灾后重建的社会资本管理调研

4 “巨灾的应对与我们的责任”系列讲座

5 5·12 灾后重建需求调研

6 回族乡灾情调查及灾后重建需求评估

7 “灾后重建 NGO 如何发挥作用”培训

8 灾后重建的城乡统筹问题研究

9 灾害社会影响评价与社区重建规划研讨班

五、信息服务

1 NGO 参与灾后重建的形式与传播效果调查

2 翼起美丽信息平台建设

3 社会组织救灾信息服务平台

4 民间公益组织参与灾后重建信息平台

3、公益组织孵化器(Non-Profit Incubator，简称“NPI”)是南都公益基金会和

上海浦东非营利组织发展中心合作成立的公益项目（运作模式如下图 2 所示）基

金会为孵化器项目提供充足的资金支持。NPI 的核心理念是“创新”、“创业”、“创

投”，负责对被孵化机构提供包括场地设备、能力建设、注册协助、小额补贴等

公益组织创业期最亟需的帮助，支持和培育有志于投身公益领域的“社会企业家”

和公益“职业经理人”。可见，公益组织孵化器的目的在于吸引更多有理想、有能

力的优秀分子在公益领域创业，建立贴近本土 NPO 需求的 NPO 支持体系的运

作模式，并树立一批科学管理和可持续发展的 NPO 样板，争取为公益资助人提

供对 NPO 筛选、评估、监督的专业服务，突破 NPO 注册难，探索一条可行的

体制创新路径，开创了中国公益创投模式的新时代。



39

图 2：公益孵化器的运作模式图

截止目前，已出壳和正在孵化的公益组织大致有 15 家。

表 3 根据南都公益基金会资料整理自制

已出壳的公益组织

1 上海新途社区健康促进社

2 神经肌肉疾病协会

3 企业公民在行动

4 上海屋里厢社区服务中心

5 多背一公斤

正孵化的公益机构

1 国风扶老中心

2 成长快乐俱乐部

3 青神县妇女儿童合作发展促进会

4 西部乡土发展中心

5 守护天使

6 优爱助盲协会

7 雷励青年发展计划

8 上海欣耕工坊

9 乐创意公平贸易发展中心

10 青翼社会工作人才服务中心

南都公益基金会

公益孵化器

社会公益组织

社会公益需求

资金支持

建立项目和人才

库，保证成功率

场地设备提供

组织能力建设

小额补贴

注册协助



40

（四）核心项目展示

南都基金会的品牌公益项目是“新公民计划”。该计划分为“新公民学校”重大

资助项目和改善农民工子女教育环境的一般资助项目。项目的评选采取公开招标

原则，从 2007 年 7 月开始项目招标，选择合适的地方与非营利组织合作，承接

学校的建设和管理。基于对特困农民工子女教育需求的了解，“新公民学校”的战

略定位为：非营利、平民性、高质量。其中，非营利性是打破当前四低（低投入、

低收费、低薪水、低质量）民办教育运营死结的突破点，同时也是引入社会参与,

保障可持续发展的重要条件；平民性指以低收入农民工子女为服务对象，低收费

指提供符合标准的中等硬件设施，以节俭硬件来换取优质教育软件；高质量指符

合农民工子女需求的优质教学资源和特色教育理念。这三大战略定位各自具有独

立的重要意义，同时又相辅相成，构成鼎立之势。总之，“非营利性、平民性与

高质量”的战略定位，使“新公民学校”能够得到政府支持与企业和社会的参与，以

探索和拓展“民办公助”的崭新教育模式。

南都基金会资助的重点是新公民计划的核心项目：新公民学校建设项目。南

都基金会决定用 5 至 10 年时间捐建 100 所民办公益学校，每所资助金额为 150

万至 200 万元人民币。其中 50%以上用于第一年的学校建设和运营资金，50%

以下用于学校 1 年-3 年的运行费用补贴。若南都集团之外的捐款人出资捐建学

校的，南都基金会提供相当于捐款金额 10%的项目管理经费。南都基金会资助

新公民计划公益项目资助范围包括为农民工子女开展的各项公益项目和志愿服

务活动，如农民工子女道德辅导项目、学业辅导项目、健康成长指导项目、就业

服务项目、生活方式辅导项目、社会交往指导项目以及改善农民工子女成长环境

的研究和政策推动项目等。公益项目最高资助额为人民币 20 万元，重点项目资

助额不超过 30 万元，其中资助额在 5 万元以下的为小额资助项目。截止 2008

年 8 月，新公民计划实施一周年已经收到公益项目申请 154 个，已批准一般公

益项目 24 个，资助小额项目 59 个，建立新公民学校 5 所。资助项目审批金额

13，392 亿元。目前已建成北京大兴行知新公民学校、北京朝阳第一新公民学校

北马房校区、北京朝阳第一新公民学校马各庄校区，3 所新公民小学学生总人数



41

达到 2400 多人。2008 年 3 月，基金会又与百年职校1合作，成立了百年新公民

教师培训中心，计划在未来 5 年内，在全国建立 10 所百年新公民职业学校。2008

年 7 月，除原百年职校冠名百年新公民职业学校外，在北京又新建成一所百年新

公民职业学校，两校学生约 400 人。百年新公民职业学校的建成，标志着新公

民学校实施 1 年后，已从义务教育阶段跨入职业教育阶段，开始探索解决农民工

子女初中后教育问题，帮助农民工子女提高就业能力，减少贫困和长期失业。

二、成功经验分析

客观地讲，由于我国仍然处于社会主义发展的初级阶段，社会法制建设不健

全，法律政策环境的限制构成了国内非营利组织发展的最大困境，组织的能力建

设和规范发展只能在现有的各种法律环境下进行，但这并不是说它们的能力建设

不可能开展，也不意味着它们只能被动消极地适应现存的制度环境。例如，由于

历史的原因，日本政府在 20 个世纪长期对国内的非营利组织采取谨慎的态度，

但在 1995 年阪神地震中，大批非营利组织在抗震救灾中发挥了重要作用，弥补

了政府救济的不足层面，成为其高效地合作伙伴，赢得了居民的信任和好评，也

唤起了社会对非营利组织的关注。在各方的积极推动下，国会于 1998 年通过了

《特定非营利活动促进法》，从根本上改变了日本非营利组织发展的法律环境。

由此可见，制度环境、公民文化与非营利组织的能力建设之间是种互动的关系，

任何一方的变化都会引起连锁反应（如下图 3 所示）。

1 北京百年农民工子弟职业学校成立于 2005 年，是经北京市教育主管部门正式批准的国内第一所为贫困

农民工子女提供职业教育的免费学校。百年职校拥有不同于一般社会慈善机构的职业经理人，专业的管理

团队在财务管理和外部审计方面都建立了一套独特的管理制度。目前，中国青少年发展基金会实施的希望

工程职业教育助学计划，资助农民工子女在完成义务教育后，接受职业教育，给予了百年职校很大的支持。

完善的管理模式和充裕的社会资源确保了该校的可持续发展。



42

图 3

所以非营利组织应该加强自身的能力建设，推动社会资本的增加和政府政策

环境的改善。南都公益基金会就是国内非营利组织自身能力建设的典型。它从成

立以来，便从价值理念、管理机制、资助方式、品牌建设、项目设计等方面规范

组织运作，其先进的制度化管理方式走在了国内非公募基金会的前列，值得同类

组织借鉴和吸收，以拓展社会组织整体实力，赢得政府部门合法性的认可和资源

的援助，共同服务于公益事业的可持续发展。

下面具体介绍：

（一）价值理念

著名管理学大师杜拉克说过：“非营利组织是使命感、责任感最强的组织，

它们以„点化人类‟和„改变社会大众‟为目的，非营利组织使命为先。”可见，理念

和宗旨是一个非营利组织存在的基础和发展的灵魂。

从现实情况来看，在价值层面上，社会捐资成立非公募基金会开展公益活动，

可以分为：“纯粹型慈善”和“功利性慈善” 两种类型。前者是种颇具奉献情怀的“主

观为他人”的慈善行为，指社会成员的捐赠活动没有任何的为自身“做秀”的目的，

既不要求公益项目冠名，也不期望善款的最终受益人以各种方式“感恩图报” ，

回馈“恩人”；后者更多的是种“主观为自己，客观为他人”的捐赠行为，最常见的

就是要求项目本身的冠名权。

正如黑格尔所言：“善的本质在于它是一种普遍抽象的意志，可以叫做义务。

非营利组织能力建设政府职能转换

法律环境改善

社会资本公民文化



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而义务是做法所允许做的事，并且关心人的幸福，包括自己的幸福和他人的幸

福。” 也就是说，善良作为一种美德，既给他人带来现实的帮助，也为自己的心

灵求得了安宁，因此善良实际上也是社会关系良性发展的重要因素。而南都公益

基金会以自身的实际行动体现了其以善的价值理念为宗旨的事实，比如基金会的

主要公益项目命名为“新公民计划”、“5·12 灾后重建资助项目”、公益组织孵化器

（NPI）等，是以“真实的良心” 做公益，都没打上基金会自身的“烙印”，显示了

组织乐于奉献的初衷，反映了其自身的理念主导性。

（二）管理机制

尽管理念是一个非营利组织存在的基础，但好的制度才能使慈善持之以恒。

所以南都公益基金会在坚守自身理念价值的同时，也注重组织内部的制度建设。

正如德鲁克所言：“非营利组织的管理之道，靠的不是企业的经营手法，而是使

命与领导之道。而领导的关键并不在于领导的个人魅力，而在于使命，因为只专

注于个人魅力将使领导者走上歧途。身为非营利组织的领导者，其职责就是要将

使命中的说词转换成更精确的目标，因为使命是永恒的，甚至富有神圣的任务，

而目标则仅是暂时性的。

而南都公益基金会不管是从基金会章程中对组织机构各部门职能的规范，还

是到具体负责人的权责界定；从基金会财务会计准则的执行，到人力部门选人用

人的标准的落实；从公益项目的申请流程到公益项目的申请标准等方面，都有明

确细致的制度保障，它优化了组织结构，规范了人员行为，提高了公益项目的管

理能力，增强了组织内部的凝聚力和外部的可信度，最终为该组织内部的长期的

良性运作打下了最坚实的基础。

特别值得一提的是：新公民学校在内地首次实现了驻校社工制度，创造独特

的校园文化，用来辅助学校的教学。由于我国中小学教育存在不同程度的社会教

育不足的问题，学校与社会严重脱节，学生难以认识到真实的社会，这对于他们

的身心发展特别是责任感的培养非常不利。而驻校社工制度是解决学校与社会脱

节的有效方法。驻校社工的目的，是找出那些在学业、社交、情绪发展上有困难

的学生，帮助他们解决个人问题，使他们能更好地学习与成长，顺利地融入社会。



44

这种制度在国外及香港施行已久，但在内地还属新鲜事物。

美国在 20 世纪 20 年代就已经在移民学校尝试这项制度，促进移民与当地

社会相融合。香港地区也在 20 世纪 50 年代开始实行这项制度，现在香港地区

的中学已经实现了一校一社工，小学里还会有专门从事社会辅导的教师，同时还

有大量致力于青少年社会教育的义工为之努力。社工开展大量丰富生动的活动，

帮助青少年在学校中也能了解真实的社会，从而加强自我认知，尽早开始职业设

计，将来更好地融入社会。所以这是值得在内地学校推广的制度形式。

南都公益基金会 2007 年在第一所新公民学校-北京行知新公民学校建立之

初，便得到了香港社工界的大力支持，率先引入了驻校社工姜慧雨等，组建了一

支专业社工团队。她们的驻校工作成效显著，完成了学校需求研究，初步确立了

学校社会工作服务的战略方向，形成了具有本土特色的学校社会工作模式，在学

生志愿精神的培养、初中生涯辅导、对外青少年交流、个案处理及转介、校园冲

突处理等方面，都积累了一定的经验，初步形成了新公民学校驻校社会工作服务

体系。在制度建设方面，形成了《学校社工工作指引》、《社工人员设置制度》、

《社工薪酬制度》等，是驻校社工在内地的良好开端。

南都基金会在北京捐建的 3 所新公民学校已全部配备驻校社工，并在著名金

融公司—摩根大通公司的资助下，设立了配套的社工室，以及开展配套服务的工

作经费支持。驻校社工也充分发挥了学校和社会之间的桥梁，师生之间的纽带作

用，大力促进了学校的教学工作的顺利高效开展。

以上就是南都基金会资助建成的 5 所新公民学校基本的运作模式。

另外，该基金会还有切实的管理类领导人的退出机制。比如：南都公益基金

会的日常工作都是由秘书处管理的，秘书处还具体负责基金会重大项目的初审评

估，可见，秘书长这个领导职务职权较重，责任重大。秘书长徐永光是位创新型



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领导，丰富的人生阅历2，和“会当凌绝顶，一览众山小”的个人胸怀使他魅力非凡，

拥有广泛的社会资源。这对于南都公益基金会的发展无疑是莫大的财富。然而，

在访谈中我们也了解到：徐永光把现在的工作看成了人生的第二次创业，表示只

要基金会走上正轨、运作成熟，就会“隐退”，交由拥有相似理念的年轻人接管职

务。可见，南都公益基金会有切实的领导人任职方面的制度性规定。

西方社会学家马克斯.韦伯曾提出著名的领导类型理论。指出从古至今领导

类型大致分为三种：自然型、传统型和法理型。其中，自然型主要是指通过自身

的人格魅力、个人魄力凝聚组织力量的领导者，这种类型的组织在发展初期会较

为顺利，随着组织年龄的增长及领导人自身体力的下降，组织活力会逐渐下滑；

传统型指通过血缘关系继承领导权力的人，他们大多缺少的组织成员强烈认同，

会逐渐丧失合法性；而法理型指按照法律制度的安排，自身能力适合的、有一定

任期的、并严格遵照法理行事的的组织领导人，它是制度性最强的领导类型，具

有广泛的合法性和合理性，深得组织成员的认同和支持。当然，这一理论思想也

得到了美国著名政治学家亨廷顿的继承和发展。可见，当今组织要想得到可持续

发展，必然需要依靠内部制度性机制的保证，拥有完备的领导职务退出机制，实

现组织的顺利交接，避免因为个人的离开而影响组织的正常运行，保持组织的稳

定性和发展性。

可见，南都公益基金会从领导机制上，起点很高，它不同于大多数社会组织

依靠领导人的个人魅力和社会资源谋求发展的运作模式，试图从个人魅力型组织

向制度化运作的高效组织转型。

（三）资助方式

从宏观层面上看，我国的社会福利实现路径可以划分为“社会立体型资助”和

“群体专业型资助”两种。前者的主体是国家以及政府授权成立的公募基金会，他

们以公共财政补贴为保障，拥有较为丰富的公益资源，开展环保、医疗、教育、

2 徐永光：浙江省温州市人，法学硕士，曾任团中央组织部部长，中国青少年发展基金会常务副理事长兼

秘书长，“希望工程”创始人。



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扶贫、人权等广泛的立体式的公益项目，保障公民的基本生存权利和基础的发展

权利，发挥社会“稳定器”的作用，维护社会的和谐共存。当然，正因为“面面俱到

式”的立体救助模式，加上初级发展阶段下我国政府的整体公益资源供给相对不

足，致使某些领域内特殊人群的特定需求无法得到及时满足。于是这就为社会力

量出资成立非公募基金会开展公益活动的兴起创造了外部环境。然而，基金会的

公益资源和国家比起来又相对有限，所以为了实现效益最大化，基金会选择了“群

体专业型资助”方式，南都公益基金会就是其中的典型。

从微观层面上看，“群体专业型资助”是公益组织通过市场调研，分析社会有

效需求，经由专家学者论证项目可行性后，确定资助范围的公益实施方式。它的

基础特征就是专业性。也就是说，公益组织针对目标群体通过专业人才实行专业

化服务。但从程度上来看，专业化资助方式可以划分为：开放式、半开放式、封

闭式三种。“开放式”指在特定领域内采取招标等形式资助公益项目，类似于“点对

面”的形式，比如南都基金会在农民工子女教育领域开展的社会开放型资助公益

项目；“半开放式”指确定了项目方案后，通过制度设计规定好大致受益对象的“点

对线”资助形式，比如×基金会的大学生公益项目只在特定地域内的特选学校内开

展评选；“封闭式”类似于“点对点”、“一对一”的直接资助形式，比如×高校教育基

金会主要开展针对于该学校师生的互益项目等。

可见，南都公益基金会的开放型社会招标遴选优秀公益项目的方式，最大限

度了整合了本领域的社会资源，发挥了社会组织的总体效益。不管是服务于农民

工子女教育的“新公民计划”，还是“5·12 灾区重建资助项目”都是面向社会，采取

公开招标、平等竞争的方式遴选出“最能把好事做好的社会组织”，实施项目、管

理项目，取得了“种子基金”的最大经济效益和社会效益。

（四）品牌建设

正如阳光文化基金会主席杨澜所说：“慈善与商业是相通的。”我国的现代慈

善事业要得以可持续发展，需要学习西方非公募基金会几百年来逐渐积累并趋于

完善的运作经验，尝试着依靠商业模式中的市场营销战略，提升品牌意识，增强

慈善组织自身，包括其打造的公益项目的知名度，才能赢得社会的认同与支持，



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奠定基金会“百年老店”的基础。

南都公益基金会从成立之初，就深知品牌的意义与作用，逐步将其核心项目

新公民计划及其相关的公益品牌“新公民计划”、“新公民学校”、“新公民艺术团”、

“新公民杯”、“新公民之友”、“新公民园丁奖”等均进行了商标注册，以便向社会“推

销”公益理念，展示公益项目，“撬动”更多的社会资源，加入社会的公益事业。

（五）运作模式

南都公益基金会对自身的定位是做“种子基金”，支持民间公益。一般不直接

运营公益项目，而是给予有活动运转能力的草根 NGO 以资金支持，撬动更多社

会资源，投身共同的公益活动。其理想的项目运作模式如下图 4 所示：

另外，对于需要能力拓展的草根 NGO，应该先入驻公益孵化器（NPI），成

功出壳后，再申请公益项目，获得南都公益基金会的支持，如图 5 所示：

图 5

【问题探讨】

南都公益基金会在发展过程中，当然也面临了一些问题，其中有外界环境的

影响（包括政府政策支持不足，资源辅助不够，社会组织整体能力欠缺，运作力


资金支持

独立的、能力强的

草根 NGO

实施公益项目


公益孵化器成功出壳的

草根 NGO

资金支持

能力培训

资金支持

实施运营

公益项目



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较差等），更有组织自身受环境影响对自身项目设计中的“变通”。具体来讲：

（一）组织外部环境的影响

一个组织在做好自身能力建设的同时，会受到整个外部社会环境的影响，比

如我国基金会管理方面的法律体系不完善、税收体制的欠发达，社会组织自身能

力不足、在民众中的公信力不够等，都影响了非公募基金会的快速发展。下面具

体从政府税收层面介绍一下：

从国际经验来看，为了支持公益基金会的发展，世界各国普遍对基金会投资

收益实行税收优惠政策。比如，英国税法对慈善团体的大多数形式的收入免征收

入和资本利得税；美国私立基金会只缴纳相当于净投资收益 1%至 2%的消费税。

同样，日本、德国、印尼、澳大利亚等国对于收入用于公益的基金会一般也都免

征所得税。

而我国由于社会转型，法律体系不尽完善，出现了政策层面的不一致现象。

如 1999 年国家税务总局出台的《关于基金会应税收入问题的通知》(又称国税

局 24 号文)中规定：对基金会在金融机构的基金存款取得的利息收入，暂不作为

企业所得税应税收入；对其购买股票、债券(国库券除外)等有价证券所取得的收

入和其他收入，应并入应纳企业所得税收入总额，照章征收企业所得税。而 2008

年 1 月 1 日新《企业所得税法》开始施行，其中第九条规定：“企业发生的公益

性捐赠支出，在年度利润总额 12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣

除”。以南都公益基金会为例， 2007 年，南都基金会通过有效投资获取收益 1600

多万元，扣除支出，净收益超过 1000 万，按照 2007 年企业所得税税率 33%计

算，需要缴纳 300 多万的税款，再加上法律规定的每年支出 8%的公益资金3，

这对基金会的可持续发展带来了潜在的隐患。

因此，对公益基金会征收企业所得税，显然与新税法提高公益捐赠的税收优

3 《基金会管理条例》第二十九条规定，公募基金每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一

年总收入的 70%；非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年资金节余的 8%。



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惠比例、鼓励企业捐赠的政策相矛盾，其直接后果无疑是使中国有经济实力的企

业和个人创办大型非公募基金会“徘徊犹豫”。因为企业一旦捐赠设立原始出资额

较大、以自有财产的投资增值服务为主要支出来源的非公募基金会，为了公益资

产的保值增值，实现公益组织的可持续发展，基金会必须通过股票、债券等形式

进行投资，在获得投资性收入后，又必须将收入的 33%缴纳企业所得税，这与

企业进行小额捐赠享受免税优惠差距悬殊，使企业或个人出现理性地选择资助公

益项目或捐赠小规模的基金会的趋向，遏制了大型基金会的兴起，影响了非公募

基金会的整体发展水平。下面从几个方面进行说明：

（一）从法理学上看。我国《立法法》规定了“上位法优于下位法”、“后法优

于前法”以及“物事特别法优于一般法”等法律适用规则。所以从 1999 年国家税务

总局《关于基金会应税收入问题的通知》的出台，到 2004 年《基金会管理条例》

发布，再到 2008 年新的《企业所得税法》，社会环境已经发生了很大变化，所

以，国家立法部门应该对基金会征收企业所得税的旧有体制进行改革，真正促进

像南都公益基金会这类非公募基金会的持续发展。

（二）从公益产权理论来看。非营利组织由于委托人、受托人、受益人三方

面主体的分离，使得它的产权既不同于所有权主体为国家、由代理人行使使用权

的国有产权，也不同于所有权明晰的私有产权，而是以“受益人与控制人分离造

成所有权者缺位，使用权的受限，以及受益主体的虚拟化”为特征的公益产权，

而且，如果出现特殊情况，原有公益信托要终止时，公益产权的转让原则一般采

取“尽量相似的目的”，以保证公益存续的连续性。所以，以实现社会公益为宗旨

的南都公益基金会属于公益产权，它的原始资金来源于社会民营企业公益捐赠，

所有资产也应该通过实施具有市场需求的项目重新回报于社会，实现社会资源的

“第三次分配”。但仅靠这部分本金是无法实现组织的可持续发展的，所以基金会

应该在确保安全、有效的原则下，实现资产增值，以提高基金会资助能力，扩大

资助规模，以对政府在义务教育这一准公共产品供给的“缺位”与“不到位”问题上

起到弥补作用。所以，南都公益基金会的投资性收入属于公共资产，如果允许其

投资净收入用于积累，使基金会的公益资产不断壮大，保证组织的可持续发展，



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那么基金会的公益支出将不断提高，最终的收益人仍然是社会。可见，对基金会

征收企业所得税确实存在不合理性，背离了公益产权的学理原则。

（三）从运营方式上看，根据《基金会管理条例》第二十九条规定，公募

基金每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年总收入的 70%；

非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年资金节余

的 8%。所以，南都公益基金会会根据社会需求，依据市场规则，本着“术业有专

攻”的精神，开展领域较为明确的公益项目，提供具有竞争性的公共产品。按照

香港的成功经验，这种义务教育类准公共产品的运营效率将会很高。

（四）从社会资本层面来看。如果扣除南都公益基金会公益项目和服务成

本的开支，按照净收益缴纳企业所得税，这部分税收占国家财政收入的比例可谓

微乎其微，但如果对南都公益基金会投资收入免税，使其公益资本不断增加，提

高“新公民计划”等项目的长期运作能力，形成全国著名公益品牌，那么它能够发

挥的社会效益将是无法估量的，因为基金会运作的公益资金在社会的不断流转过

程中可以激发公众的公益热情、培养志愿精神，形成宝贵的精神财富，增加社会

资本，提高国家的软实力。

二、组织内部制度上的“变通”

（一）项目设计上的“变通”

我国基金会从活动方式上划分为两种：资助型基金会和运作型基金会。南都

公益基金会从其性质上讲属于资助型的 NGO 组织，本身组织资源较为丰富，项

目设计起点高。

比如在核心项目“新公民计划”的制度设计方面，南都公益基金会的本意是在

农民工子女教育领域发挥“种子基金”的作用，资助本土的草根NGO组织（通过“直

接资助”或“公益孵化器”两种模式。前者是对本身运作能力较强的社会组织直接给

予资金资助；后者是对于自身运作能力相对不高的草根组织先通过“孵化器”开展



51

能力培训，成功转型后再实施援助计划让其独立开展公益项目活动），以成立“新

公民学校”或开展“新公民公益项目”的方式，为这部分弱势人群提供专业性的服

务，以实现组织的宗旨并带动其他社会资源一起，为提供民营义务教育这类准公

共产品而共同做出贡献。在此过程中，南都公益基金会还会发挥培养草根 NGO

能力，提高我国公民整体组织能力的积极作用。

“新公民计划”的理想模式如图 6 所示：

图

6

但由于我国的 NGO 起步较晚，社会环境不成熟，国家法规不尽完善，草根

组织的整体能力较低，有条件、有能力的草根组织寻找机会成本较高，所以南都

公益基金会又另设了“新公民学校发展中心”来负责“新公民计划”的实施。由于不

可避免的内在关联性，实际的权责关系如下图 7 所示：

图 7：“新公民学校”权责关系图

新公民学校

发展中心理事会

新公民学校

发展中心总干事

新公民学校

专家委员会

新公民学校董事会

新公民学校校长



直接资助

公益孵化器

草根 NGO

“新公民公益项目”等 “新公民学校”



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由图 7 我们可以看出：“新公民学校”成立之初的资金来源、品牌规划以及项

目的监督和评估都由南都公益基金会重点打造的公益项目；而新公民学校发展中

心则是由基金会另行出资设立并拨付管理经费的非营利组织，负责新公民学校项

目的招标、筹建、管理、培训、宣传以及社会资源的动员。而就新公民学校发展

中心本身的组织结构而言，发展中心理事会是其决策机构，决定发展中心的重大

事项；下设的总干事负责发展中心的日常工作；新公民学校专家委员会是由教育

专家和关心此公益领域的社会各界人士组成的，是发展中心的咨询顾问机构，指

导学校教学并开展该项目的研究。新公民学校施行董事会负责制，董事会是学校

的决策机构（董事长由董事会选举产生），负责校长聘任、战略发展、宣传、筹

资等重大事项的决策；校长由董事会任免，负责学校的日常工作。值得注意的是：

按照《新公民学校管理规则》（试行）的规定：发展中心推荐出任董事的人数占

董事会成员总数的比例不低于 50%，并且学校的董事长和校长都要报发展中心

核准。这说明新公民学校发展中心与新公民学校联系紧密，并实际掌控着新公民

学校的重大决策权，还有权决定学校领导人的人选，那么，被任命的新公民学校

的校长实际上成了决策的执行者，并不能独立运营学校。从管理理论的角度看，

这种组织结构存在着权责不明晰的现象，新公民学校的校长可能会倾向于“服从

命令听指挥”，自身为学校谋发展的主动性积极性难以得到制度上的支撑。

（二）项目实施上的“变通”

南都基金会本着“用最少的钱办最好的教育”的精神，在“安全、健康、实用”

的原则下，拟定新公民学校建设基本费用预算标准为：每所学校的总占地面积为

10 亩，总招生人数约为 500 人，招募 22 名教师，另外安排 4 名工作人员，每

班约合 18 名教师，包括小学 1-6 年级，每班都是标准班，不超过 45 人，共 12

个班，另外有 3 间办公室、1 间会议室、1 间电脑房、1 间实验室、1 间图书馆、

1 间音乐室等。可见，新公民学校是在为保证教学工作顺利进行，提供相应的中

等硬件设施基础上，节约资本来提高软件配置。

在学校资金收支方面，分为租房和租地两种形式：

如果建校是用租房的形式，那么第一年的费用：租金 25 万+修缮 9 万+设备



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32 万+工资 25 万+办公 12 万=103 万元；第一年的收入：学费 20 万+南都资助

90 万+政府资助 10 万=120 万，则第一年的收支余额为：120-103=17 万；

第二年及其以后每年的运营费用：租金 25 万+工资 46 万+办公 12 万=83 万

元；第二年的收入为：学费 50 万+南都资助 20 万+政府资助 10 万=80 万，则第

二年的收支余额为 80-83=-3 万元；

第三年的收入为：学费 50 万+南都资助 10 万+政府资助 10 万=70 万，则第

三年的收支余额为 70-83=-13 万元；

第四年的收入为：学费 50 万+南都资助 5 万+政府资助 10 万=65 万，则第

四年的收支余额为 65-83=-18 万；

第五年的收入为：学费 50 万+政府资助 10 万=60 万，则第五年的收支余额

为 60-83=-23 万

如果建校是采用租地自建校舍形式，那么第一年的费用：租金 15 万+盖房

70（或 94 万）+设备 32 万+工资 25 万+办公 12 万=154（或 178）万元；第一

年的收入：学费 20 万+南都基金会资助 130 万+政府资助 30 万=180 万，则第一

年的收支余额为 180-154（或 178）= 26（或 2）万元；

第二年及以后每年的运营费用：租金 15 万+工资 46 万+办公 12 万=73 万元；

第二年的收入：学费 50 万+南都基金会 15 万+政府资助 10 万=75 万，则第二年

的收支余额为 75-73=2 万元：

第三年的收入：学费 50 万+南都基金会资助 10 万+政府资助 10 万=70 万，

则第三年的收支余额为 70-73=-3 万元；

第四年的收入：学费 50 万+南都资助 5 万+政府资助 10 万=65 万，则第四

年的收入余额为 65-73=-8 万元；

第五年及以后的收入：学费 50 万+政府资助 10=60 万，则第五年以后的收

入余额为 60-73=-13 万元

可见，由于南都基金会的资助截至到第五年，而且资助额逐年减少，所以到

后期新公民学校的运营缺口会越来越大。这时学校的可持续发展，就更加需要政

府和社会捐助的软性和硬性资源，比如政府的制度性补贴、志愿者的志愿活动、

企业的捐款捐物、其余 NGO 组织的大力支持等来维持较高的教学质量。当然，



54

新公民学校模式的运营资金缺口设计也可能是希望学校能通过不断完善治理办

好学，获得社会捐助，成为具有“自我造血”功能的教育类非营利组织的考虑。尽

管随着我国社会主义市场经济的逐步完善，民营经济迅速腾飞，更多的民营企业

家们承担起社会责任，回报社会的愿望不断增强，会通过各种途径发展慈善事业。

但我们认为，在公民社会建立之前，仅仅依靠社会力量完成公益事业的资源是不

够的，只有赢得政府的大力支持，得到政府部门的制度化捐赠，才能保证该项目

的可持续发展目标。但愿望的实现是需要能力的，南都基金会要得到社会各界的

关注和认可，就要从自身下功夫，完善组织结构，增强运转的透明度，公开财务

信息，接受社会监督，不断提高公信力，取得政府部门的政策支持和资源保证。

在已经建成并投入使用的几所新公民学校中，南都公益基金会只负责投资

学校的兴建和前期运营，而学校招生人数固定、收费低廉，政府补贴也不能及时

到位，加上兴建时间短，品牌效益不明显，学校现有的社会动员能力不太高，致

使学校总收入不足；而另一方面，为了保证教学质量，学校实施中硬件、软件，

教师工资不断提高，福利待遇逐步改善，使得学校总支出不断增加，因此，学校

存在较大的资金缺口，实际上是“赤字经营”，特别是第五年以后收支负余额的情

况更加明显，所以新公民学校的可持续发展问题值得认真考虑。当然，正如基金

会秘书长徐永光所讲：“让每一所新公民学校在赤字运行的过程中一定要有能力

整合、吸引社会公益的资源。我们要求新公民学校要建立一个有能力的校董会，

一是需要有各方面的代表人物参加，出资方，教育专家、财务专家、法律专家，

甚至有媒体人士参加，他们有明确的使命，有资源动员能力，由他们聘校长，校

长主要是办学。校董会要保证这个学校可持续发展的资源供应。”这种理想制度

模式的实现不仅需要南都公益基金会加强对资助组织管理，强化运营能力，提高

组织运作透明度，提升组织公信力，形成特色的公益品牌，也需要组织外部具有

较高的社会发育水平和志愿精神，需要充裕的社会资本，需要社会公民把慈善当

成一种生活态度，一种行为习惯。而这些都是需要时间积累的，目前的现实条件

下不足以完全实现。再加上我国目前政府仍然是公共产品的主要提供者，拥有巨

大的硬件和软件资源，所以赢得政府的政策支持并取得其制度性的补贴，是发展

新公民学校的又一创新型运作模式。



55

银川—温州模式是政府、民间组织和企业加强合作、共同治理4的有效尝试，

是真正实行民办公助的多元伙伴模式，它构建了支持农民工子女教育的宽阔平

台，是新公民学校可持续发展的有力保障，可能是未来新公民学校发展的一个范

式。据南都基金会秘书长徐永光介绍，基金会目前正在和宁夏回族自治区政府和

温州市政府有关部门探索新型“银川模式”和“温州模式”的新公民学校。该模式的

特点是：在南都公益基金会投入种子基金、新公民发展中心实施有效治理的情况

下，当地政府对新公民学校给予大力支持，包括颁发办学许可证，给予土地支持、

办学经费的支持、学校教育教学支持，教师管理参照公立学校等，并鼓励带动企

业对新公民学校进行长期捐赠，撬动政府和社会的资源，保证学校后续运作资金，

使学校没有了后顾之忧，解决了学校的可持续发展问题。目前，宁夏和温州有关

方面已着手起草新公民学校建校与办学方案，届时将提交南都基金会理事会审

批。可以预想，随着宁夏、温州新公民学校的建成，这种“民办公助”的教育模式

也许将成为未来新公民学校发展的一个重要模式。

【简要评析】

南都公益基金会是我国本土的非公募基金会，在管理模式上既不同于国外的

私人基金会，也不同于国内的公募基金会，在充分汲取国内外先进管理经验的基

础上，创新管理制度；在自身扮演“种子基金”的基础上，以公开招标方式资助公

益项目，让市场为公益服务定价，获得了社会公众、民间组织合作伙伴和主流媒

体对其“新公民计划”的热情支持，踊跃参与，发挥了资金的最大社会效益，初步

探索出了“新公民计划”、“5·12 灾后重建资助项目、公益组织孵化器（NPI）三大

类公益项目。

特别是在核心项目“新公民计划”中，基金会投资兴建的第一批新公民学校在

弥补“政府失灵”、“市场失灵”方面发挥了积极作用。学校学费低、管理严，得到

了农民工的大力支持，初步探索出了一条由社会捐资、公民参与、民办公助的办

4 治理和善治理论自上世纪 90 年代以来影响不断增大，正在变成国际社会科学界的流行话语。它是经济全

球化的产物，反映了 20 世纪 70 年代以来西方发达国家政治治理和行政管理的新趋势。治理和善治理论家

们认为，新的政治治理结构应当是多中心的、自主的、分工合作互为补充的治理结构，私人经济部门和以

民间组织为主体的第三部门或公民社会在新的治理结构中发挥着日益重要的作用。



56

学新路子，是解决农民工子女教育问题的第三条道路。另外，新公民学校具有“开

放性、模式化、可复制”的特性，有利于其他民间组织学习和模仿，共同解决农

民工子女教育问题。正如民政部部长李学举所讲：“新公民计划的意义不亚于希

望工程，把新公民计划培育成一个社会参与度比较高的公益品牌，为农民工子女

健康成长创造良好的社会环境，为和谐社会建设贡献力量。”当然，由于受到组

织外部环境的制约，基金会不免也存在一些问题。如在组织结构方面：南都公益

基金会委托新公民发展中心对新公民学校实施的管理存在直营模式的问题，基金

会的组织结构网状或伞状特点不足，这难免会影响基金会社会动员能力的提高并

会出现学校运营上不能完全独立等问题。所以，转换新公民学校发展中心的工作

角色定位，应该从现有的直接担任举办人、控制校董会、直接派出财务的直营模

式，转变为品牌管理经营模式以及加盟连锁的发展模式，制定新公民学校筹建和

挂牌标准，面向社会招标选拔合格的举办人，实行举办人负责制，发展中心向学

校输出理念、标准、资金和资源，提供服务，并进行评估和监督，这应该能从制

度层面为新公民学校的持续运营打下坚实的基础。

所以，南都公益基金会在提升自身的组织能力建设，树立品牌公益项目的同

时，在更高层面上宣扬了公民精神，实践着公益价值，促使了政府政策环境的相

对松动，带动了其他公益组织管理能力的加强，增加了社会资本，是国内非公募

基金会的“理念领头羊”。

参考文献

［1］塞缪尔·亨廷顿《变革社会中的政治秩序》华夏出版社 1988 年 10 月

第 271-277 页。

［2］曾鹏《社区网络与集体行动》北京：社会科学文献出版，2008，第 13

页。

[3]南都公益基金会内部资料：《新公民计划一周年报告》，2008 年 9 月。

[4] 杜拉克著，苏伟伦译.《杜拉克管理思想全书》.北京：九州出版社，2001，

第 3—21 页。

[5]【德】黑格尔著，杨东柱等编译．《法哲学原理》北京：北京出版社，

2007，第 62—66 页。



57

[6]【美】彼得·德鲁克著吴振阳等译《非营利组织的管理.》北京：机械

工业出版社，2007，序言二。

[7] 贾西津《第三次改革—中国非营利部门战略研究》北京：清华大学出

版社 2005 年，第 119 页。

（田振华，中央民族大学管理学院 2008 级硕士生。案例编写指导老师：

陈旭清）

选自：中国城市化进程中的公民社会

编著：贾西津等

第二部分：中国城市化进程中的公民社会实践

作者：刘洲鸿

三、公民社会在公民教育中的作用

2、基金会在公民教育中作用――南都公益基金会的案例

本案例介绍南都公益基金会及其实施的公益项目——新公民计划，特别是针

对农民工子女教育的新公民学校。新公民计划的理念是：新公民学校是政府、市

场之外解决农民工子女教育的第三条道路，是农民工子女教育的重要补充。新公

民学校为社会参与农民工子女教育搭建了合作的平台，对于增加农民工子女受教

育的机会、提高农民工子女受教育的质量具有重要作用。

1）南都公益基金会——支持民间公益

南都公益基金会（Narada Foundation，简称“南都基金会”）成立于 2007 年

5 月 11 日，是一家经民政部批准成立的非公募基金会，业务主管单位为民政部。

它是在中国目前不多的资助型基金会之一，力图在公益产业链中扮演“种子基金”

的角色。其原始基金 1 亿元人民币，来源于上海南都集团有限公司。

南都基金会把“支持民间公益”作为机构使命；“人人怀有希望”是南都基金会

的愿景。它的标识设计以银杏树为原型，象征着中国民间公益组织从小到大，顽

强生长的品格，同时又蕴含着南都公益基金会倾力培育民间公益之树的美好寓

意。



58

2007 年成立伊始，南都基金会把关注的焦点放在农民工子女教育问题上，

实施了旨在改变农民工子女成长环境的新公民计划。同时，与上海浦东非营利组

织发展中心合作开展了公益组织孵化器项目(Non-Profit Incubator，简称“NPI”)。

NPI 探索中国特色的公益创投模式，对被孵化机构提供包括场地设备、能力建设、

注册协助、小额补贴等公益组织创业期最亟需的帮助，支持和培育有志于投身公

益领域的“社会企业家”和公益“职业经理人”。5·12 大地震发生后，南都公益基金

会又实施了 5·12 灾后重建项目，基金会首期拨款 1000 万元，支持民间组织参

与灾后重建。

2）新公民计划——培育城市新公民

中国城市化进程中，大量农民工进城。农民工子女有的跟父母一起进城，成

为流动儿童；有的留守家乡，骨肉分离，成为留守儿童。农民工子女群体总数已

超过了 8000 万人，其中流动儿童约有 2000 万（国务院妇女儿童工作委员会办

公室等，2003）5；留守儿童约有 5800 万（全国妇联，2008）6。无论是流动儿

童与留守儿童，都存在教育方面的问题。流动儿童失学率高达 9.3％（国务院妇

女儿童工作委员会办公室等，2003），在受教育机会、教育质量、交学费等方面

存在严重的不公平。留守儿童普遍缺乏家庭教育、社会教育，安全问题突出。由

于种种原因，农民工子女普遍存在身份迷失的问题。

南都基金会副理事长兼秘书长徐永光（2007）7指出，农民工子女的教育问

题，归根结底就两条：第一是进城读书难，第二是融入城市难。南都公益基金会

的新公民计划就是针对外来工子女教育的一项计划，主要包含两方面的内容：第

一，资助民间组织开展为农民工子女服务的公益项目，资助范围包括：农民工子

女道德辅导项目、学业辅导项目、健康成长指导项目、就业服务项目、生活方式

辅导项目、社会交往指导项目以及改善农民工子女成长环境的研究和政策推动项

目，所有项目的目的都是为了让农民工子女受到更好的教育。第二，用 5 至 10

年时间捐建 100 所民办公益的新公民学校，希望探索一条社会捐资、公民参与、

民办公助的新公民学校办学新路子，为更多的企业和公众参与农民工子女教育提

供借鉴。

5国务院妇女儿童工作委员会办公室，中国儿童中心，联合国儿童基金会，2003 年 9 月，《中国九城市流动

儿童状况调查研究报告》 6全国妇联，2008，全国农村留守儿童状况研究报告 7 徐永光，2007 年 12 月 20 日，在南都公益基金会首批新公民计划资助项目签字发布会上的讲话



59

2007 年 7 月 12 日，新公民计划遵循公开、公平、公正的原则，面向社会

公开招标。至 2008 年 8 月底，接收公益项目申请 169 个项目申请，共审批通过

68 个项目，资助资金 400 多万元。这些项目包括科普教育、艺术教育、兴趣培

养、社会服务教育等各个方面的内容，涉及北京、上海、东莞、山东、青海、深

圳、贵州、黑龙江等地的农民工子女。目前已建成新公民学校五所，其中义务教

育阶段学校三所，职业教育学校两所，资助资金近 750 万元，在校农民工子女

2800 多名。南都基金会理事长何伟表示：“未来十年，（新公民计划）资助总额

会累计达到三亿元以上”（2007）8。

表已建成新公民学校简况

校名建校时间

办学层次在校学

生

北京市朝阳区第一新公民学校 2007 年 8 月义务教育（小学）约 400

北京市大兴区行知新公民学校 2007 年 8 月义务教育（小学及初

中）约 1200

北京市朝阳区第二新公民学校 2008 年 8 月义务教育（小学及初

中）约 800

北京百年新公民职校（2 所） 2008 年 8 月职业教育约 400

3）新公民学校——探索解决农民工子女教育的第三条道路

I、新公民学校成立背景与宗旨定位

新公民学校的成立设立基于以下三个原因：第一，农民工子女群体数量大、

增长快。据预计，随着中国的城市化进程加速，农民工子女动态累计将达到 1

亿人。第二，农民工子女教育问题严重。从 1996 年开始，中国政府颁布了一系

列的教育政策和法规，提出农民工子女教育要“以公立学校就学为主，以流入地

政府管理为主”（国务院，2001）9。然而，由于政策过于原则，操作性弱，且将

具体办法下放，导致各地、各级政府在具体执行上存在较大的差异，还有很大比

例的农民工子女无法进入公立学校，很多农民工子女只好在营利性的民办打工子

弟学校就读。国务院妇女儿童工作委员会（2003 年）调查表明，流动儿童失学

8 何伟，2007 年 7 月 12 日，在“新公民计划招标项目恳谈会”上的讲话 9 国务院，2001，《关于基础教育改革与发展的决定》



60

率为 9.3％，全国有 1000 多万流动儿童，失学儿童超过 100 万；8 岁到 14 岁，

流动儿童的失学比例由 0.8％增长到 15.4％，说明流动儿童在校稳定率低，存在

中途辍学现象；9 周岁还在上一年级的占 19.7％，超龄现象严重10。此外，除少

量家庭条件较好的外来务工人员子女进入公立学校外，大量的流动儿童进入以营

利为目的的学校，所接受的教育质量普遍不高。第三，农民工子女教育问题导致

的后果已开始显现。据新华每日电讯 2006 年 11 月 4 日报道，上海市少年管教

所在押的未成年犯上海市籍与外省籍的比例，2000 年为 6:4；2005 年猛增至 3:7。

这 7 成少年犯大部分是流动儿童。农民工子女只占未成年人口的 10%，而无论

在城市或是农村，这个群体已经成为未成年人犯罪的主体——占 50%以上。这

种状况如果得不到改变，将是社会和谐与稳定的重大威胁11。

南都基金会资助民办公益性的新公民学校，希望成为政府与市场之外解决农

民工子女教育的第三条道路；让农民工子女不仅得到平等的教育机会，还得到有

质量的教育。学校以“新公民学校”命名，意寓孩子们在这里学习励志，健康成长，

同时也表明了新公民学校的教育目标，即把农民工工子女培养成为有理想、有道

德、有文化、有纪律的社会主义新公民。

基于对特困农民工子女教育需求的了解、对四低营利性民办学校困境死结的

认识，新公民学校战略定位为：非营利、平民性、高质量、民办公助 (如下图)。

10国务院妇女儿童工作委员会办公室，中国儿童中心，联合国儿童基金会，2003 年 9 月，《中国九城市流动

儿童状况调查研究报告》 11 资料来源：http://news.xinhuanet.com/mrdx/2006-11/04/content_5289431.htm。

http://news.xinhuanet.com/mrdx/2006-11/04/content_5289431.htm



61

图民办公助的新公民学校

新公民学校四大定位的意图是：以非营利性突破当前四低民办教育运营的死

结，同时引入社会参与,保障可持续发展；以平民性填补政府与市场无法满足的

需求空间，即以低收入农民工子女为服务对象，低收费，提供符合标准的中等硬

件设施，以节俭硬件来换取优质教育软件，保障教育质量；以高质量实现新公民

教育的理想，即创新优质教学资源和符合农民工子女需求的“新公民办学理论与

实践”；以民办公助模式，搭建民间办学、政府支持、社会参与的合作平台。

新公民学校面向的对象及需求主要包括：一是流动儿童中的失学儿童，使他

们享受平等的受教育权利，2003 年流动儿童失学率为 9.3％，失学人数在 100

万以上；二是 5800 多万的留守儿童，使他们进城读书；三是目前在“四低”民办

学校就读的学生，使他们享受高质量教育。

II、新公民学校运营模式

新公民学校的运营模式包括四部分机构：

第一，南都基金会，是新公民学校的资助者和服务商标所有人，对新公民学

校项目行使以下职权：新公民学校品牌管理；资助设立新公民学校发展中心，并

委托其对新公民学校的资助建设实施管理；为每所学校的成立与前期运行捐款

100～200 万元，检查、监督与评估新公民学校的管理和运作；接受和划拨捐款。

第二，新公民学校发展中心，由南都基金会资助设立，受南都基金会委托负

民办公助

的

“新公民学校”

平民性

高质量非营利

政府支持

企业捐助

社会参与



62

责向全国招标，寻找合适的 NPO 或个人筹建新公民学校，并对学校进行监督管

理，提供服务。发展中心成立新公民学校专家委员会，由教育界专家和其他关注

农民工子女教育的人士组成，指导发展中心开展全国新公民学校的教育改革和教

学管理。

第三，合作实施的非营利组织或个人，由发展中心通过项目招标方式产生，

受南都基金会资助，举办新公民学校，其职能包括：负责新公民学校在当地的建

校和管理；负责与当地政府的联络、协调与沟通工作；为新公民学校的发展提供

支持。

第四，新公民学校，由合作实施非营利组织或个人举办。学校实行校董会领

导下的校长负责制。校董会是学校的最高决策机构，代表社会监督学校，并对学

校的发展提供支持。校董会面向全国招聘校长，校长在校董会授权范围内开展工

作，负责日常管理。学校在发展中心的指导下独立开展宣传、筹款、教学管理等

各项工作。学校面向社会募捐资金办学，一所学校即是一个小的教育基金会。企

业、个人可捐资建校，根据捐款额参与学校管理或获得学校冠名权。企业、个人

也可为学校提供志愿服务。

南都基金会、发展中心和学校的财产都是社会公共财产，在所有权上是各自

独立的。南都基金会通过品牌授权、项目委托和资金资助等方式，委托发展中心

开展新公民学校的筹建和管理，并在合作实施 NPO 或个人的配合下多方面支持

新公民学校的发展。发展中心通过标准制定和品牌建设，为学校提供各种资源，

管理和服务各学校。新公民学校的财务管理要求合法、规范、透明，执行财政部

《民间非营利组织会计制度》，以赢得社会信任。

III、新公民学校教育特色

新公民学校的目标是实现有质量的教育公平，其特色首先就是“新公民”的价

值理念本身，它是为农民工子女及家庭量身定制的公民教育版本，旨在根据这一

人群的需求和特征，有针对性地予以引导和提升，从而达到帮助他们正面和积极

地融入现代城市社会。

第一，生活化教育。新公民教育将自尊、自立、友爱、合作、开放、民主、

责任意识的价值观融入在学校的管理与制度、教学与教材、课堂与饭堂，用无处

不在的“生活化教育”理念来体现。例如，在管理制度上实行小校长制度，学生志

愿者制度，家长委员会制度，教师代表会制度等。在教学方法上采取课堂主体探



63

究、合作体验的活动教学模式，未来还计划引入每日一对一、一对二辩论活动，

每周辩论大会等模式。在教育内容上关注非课堂的内容传递方式，如体育活动、

艺术熏陶、经典背诵、歌咏活动、读书习惯与风气、日记等；引入新教育实验的

书香校园的理念、希望工程古诗文诵读工程等。在校园文化、校风层面融入新公

民价值，培养学生良好习惯。

第二，驻校社工服务。这是新公民学校教育的重要特色，即针对农民工子女

的需要，新公民学校引入香港的驻校社会工作制度，每所新公民学校都有专业驻

校社工——一校一社工，目的是找出那些在学业、社交和情绪发展上有困难的学

生，帮助他们解决个人问题，使他们能够把握学习机会，发展潜能，为成年作好

准备。目前在学生志愿精神的培养、初中生涯辅导、对外青少年交流、个案处理

及转介、校园冲突处理等方面，都积累了一定的经验，初步形成了新公民学校驻

校社会工作服务体系。未来计划继续探索农民工子女在社会，心理层面的需求；

在前期服务的基础上，研究开发新公民学生“全人健康”成长课，继续深化“义工精

神”、“群性发展”以及“生涯规划”三个方面的服务。

第三，社会广泛参与。如前女足国门高红作为“运动机会”（right to play）”

国际组织中国区首席代表为朝阳第一新公民学校的孩子带来一套全新的儿童体

育教育模式，让孩子们“在体育中收获快乐，在快乐中获得成长”；北京市实验二

小与北京关爱家庭中心 2007 年暑期联合发起“新公民快乐成长营”活动；一些公

司、个人捐款捐物，设立基金，提供志愿服务等，为新公民学校注入广泛社会资

源。

IV、挑战与发展趋势

新公民学校项目实施一年来，目前只建成了 5 所，距南都基金会提出的 5

到 10 年内建立 100 所学校的目标差距较大。缺乏有能力的办学机构，使得项目

目标与现实之间存在一定的落差，成为目前新公民学校发展的一个瓶颈。

由于新公民学校是一个新的公益项目，还处于探索阶段，对其效果评价尚需

时间。不过，教育资源稀缺的现状，以及中国各地地域间的差异，仍然显示出对

新公民学校的需求。如贵州、云南等地，政府投入较低，政策更欢迎社会介入，

新公民学校可能有较大发展空间。

2008 年 7 月 30 日，国务院常务会议决定，从 2008 年秋季学期开始，在全

国范围内全部免除城市义务教育阶段学生学杂费。会议还就在民办学校就读的农



64

民工子女做出专门规定：“在接受政府委托、承担义务教育任务的民办学校就读

的学生，按照当地公办学校免除学杂费标准，享受补助”。上海浦东 2007 年已经

开始按生均 1900 元的标准补贴非营利性学校。北京市政府也可能将做出类似决

定。新公民学校提出的民办公助模式有可能很快得以实现。

选自：《中小学管理》（2009.10）

主办单位：北京教育学院编辑出版：中小学管理杂志社

解决农民工子女“有学上”的第三条道路：新公民学校

作者：张晓沛 1 刘洲鸿 2

刘胜林 3

1.宁夏银川市教育局，2，南都公益基金会，3，宁夏银川市兴庆区教育局

[摘要] 银川市教育局与南都公益基金会合作举办服务于农民工子女教育的新公

民学校，并确定了由基金会捐助、公益机构举办、政府支持、具有民办非营利学

校属性的新模式。

[关键词] 农民工子女教育；银川市教育局；南都公益基金会；新公民学校

2008 年底，南都公益基金会与宁厦银川市兴庆区人民政府和银川市教育局

宣布，合作建立主要面向农民工子女的银川市兴庆区新公民学校（以下简称“银

川新公民学校”）。南都公益基金会捐款 200 万元，兴庆区人民政府通过各级政府

配套 2000 多万元，同时无偿划拨 42 亩土地，用于学校建设。银川新公民学校

是政府支持、民间举办农民工子女学校的新模式，这一模式将为政府解决农民工

子女教育问题提供一种新的思路。

一、银川新公民学校建立的背景

（一）新公民学校——探索农民工子女教育的第三条道路

据联合国开发计划署(2006)估计，至 2030 年，中国初步完成城市化进程，

农民工总数将达到 3.5 亿人。伴随农民工数量不断增加的，是农民工子女数目的

迅速增长。2006 年，全国约有 4300 万农民工子女；2008 年，已达 8000 万，

其中流动儿童 2000 多万，留守儿童 5800 万。

这些流动儿童中只有一部分孩子进入公立学校，大部分孩子在打工子弟学校

就读，这些学校基本是“低投入、低工资”的运行方式，同时大部分办学者存有营



65

利的目的，教学质量堪忧。为了使农民工子女获得更好的教育，2007 年，南都

公益基金会成立后，决定按照 150 万元一 200 万元的标准，捐资举办新公民学

校，探索举办公益性农民工子女学校的新模式。学校以“新公民学校”命名，寓意

把农民工子女培养成为有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义新公民。新

华社评论，新公民学校是政府与市场之外“解决农民工子女教育的第三条道路”。

（二）银川市农民工子女教育困境

近几年，随着银川市城市建设步伐不断加快，以及国家义务教育经费保障机

制改革的深入推进，银川市户籍外学生逐年大量增加。以银川新公民学校所在的

兴庆区为例，2008 年，兴庆区直属公办学校中户籍外学生 22559 人，占学生总

数的 38.7%；其中进城务工农民工子女和外来经商人员子女 18859 人，占学生

总数的 32.3%。兴庆区教育局副局长表示，针对进城务工人员子女就学问题，兴

庆区始终认真贯彻落实国家“两为主”（进城务工农民工子女就学以流入地政府解

决为主，公办学校接收为主）的政策，要求和自治区关于解决进城务工农民工子

女就学的有关规定，千方百计挖掘潜力，扩大学校容量，使大量的农民工子女顺

利进入兴庆区公办学校，与当地学生在收费等待遇方面一视同仁，但同时也面临

一些问题。

1、公办小学大班额现象严重，无法扩大招生。以兴庆区满春小学为例，这

是一所以接收农民工子女为主的公办小学，位于城乡交界处，在校学生 1214 人，

其中外人员子女 1030 人，占学生总数的 84.3%。目前学校班均 55.2 人，生均

建筑面积只有 3.4 平方米。班额大，教室、办公室和功能用房紧张，直接影响教

育教学工作的正常开展。

2、民办农民工子弟小学办学条件差，教学质量不高存在安全隐患。目前，

兴庆区辖区内有两所民办农民工子弟学校，共有学生 1643 人，其中，明春小学

生均建筑面积 1.36 平方米，新纪小学生均面积不足 1 平方米，体育器材、音乐、

美术、科学器材配备不达标，基本无课外图书，教师队伍不稳定，整体质量不高，

学校班额大，学生活动空间小。

3、外来人口不断增加。兴庆区东北角属于市场物流带和城乡结合部，此地

的北环批发市场和旧货市场内有大量的外来务工人员。

随着社会经济全面快速的发展，城市的扩建，尤其是市场物流带的建设，预



66

计未来几年，兴庆区外来务工人员子女还要大量增加。在公办学校容量已达极限

的情况下，如果不开办新的学校，那么大量外来务工人员子女就面临辍学的境况。

银川市教育部门认为，民办公助的模式，能够极大地缓解政府的压力，是解

决农民工子女教育的一条可行的道路。因此，2008 年 12 月，兴庆区人民政府、

银川市教育部门与南都基金会同意合作在城市东北角建设一所新公民学校，最大

限度容纳农民工子女。

二、银川新公民学校合作模式

银川新公民学校于 2009 年 9 月正式开学。学校总容纳量为 1600 人，可以

基本上解决现有进城务工农民工子女的就学问题。

（一）举办方式

政府与第三方社会组织合作，为农民工子女建设公益性学校，在我国尚是一

个新生事物。为了把学校办成让农民工子女接受高质量教育的机构，银川市教育

行政部门与南都公益基金会经过反复协商，大致确定了学校的办学模式：

首先，学校的性质为民办非营利性公益学校，隶属于银川市兴庆区教育局。

作为一所民办学校，我们首先应当确定其办学主体或者说学校的举办者。南都公

益基金会只是作为学校的捐赠方，是“新公民学校”项目品牌（已注册）的所有者。

因此，为了办学的便利性，双方邀请“银川市爱心促进会”这样一个社会公益机构

作为学校的举办者，反映了学校“不以营利为目的”的公益宗旨。

确定举办者以后，学校成立理事会，理事会的成员由举办者、南都公益基金

会及其他各方代表组成，是学校的最高决策机构。理事会面向社会公开招聘学校

校长。

根据有关法律法规，银川新公民学校的资产采取严格的分别登记造册入账的

管理方式，社会捐助部分形成的固定资产列入新公民学校，政府投入形成的固定

资产归兴庆区教育局，由新公民学校无偿使用。为了体现新公民学校的公益性，

学校将执行《民办非企业组织会计制度》，学校财务情况将向社会公开，接受社

会监督。

受南都公益基金会委托，北京新公民学校发展中心负责新公民学校的建设工

作，并对“新公民学校”进行品牌管理和监督，对学校举办者的办学提供支持，共

同把新公民学校办好。



67

（二）学校建设过程中的保障措施

1．多方筹资保立项。银川市兴庆区教育局认真准备项目建设的前期工作，

积极向自治区和银川市争取部分建设资金，同时通过宁夏青基会和银川市爱心促

进会募集部分民间捐助资金。

2．阳光操作保规范。基建项目通过招标局组织基建工程的招标工作。严格

落实宁夏建设的有关要求，确保项目规范执行，项目资金落到实处。同时为加强

项目建设管理，依托兴庆区教育局项目办公室负责组织实施和日常管理，银川市

爱心助学促进会定期检查项目进展情况。

3．政府投入保运转。学校建成后，面向农民工子女招生，享受宁夏“三免一

补”政策，兴庆区政府按照公办学校的标准，全额补助公用经费和采暖费用，通

过补充部分公办教师、招考部分特岗教师和聘用部分合同制教师解决师资问题。

4．社会捐助保改善。通过银川市爱心助学促进会向社会各界寻求捐助，积

极通过教育行政部门申请专项经费，不断改善新公民学校的办学条件。

5．统一管理保质量。兴庆区教育局将把新公民学校纳入日常管理中，承担

《中华人民共和国民办教育促进法》所要求的政府职责，尤其是财务监管和教育

教学的督导与管理工作，同步开展教师培训，促进学校教育教学质量的不断提高。

6．多方关心保发展。从项目的前期开始，有关方面就积极与媒体联系，报

道新公民学校的建设情况、学校开展活动的情况，让社会各界更多地了解新公民

学校的情况，以寻求更多的支持。

三、银川新公民学校的重要创新价值

宁夏回族自治区常委、银川市委书记崔波同志高度赞赏银川新公民学校民办

公助模式的创新意义。他指出，从政府的角度看，建立这种民办公助的新公民学

校，有利于政府撬动社会资源，帮助政府解决农民工子女教育问题。南都基金会

副理事长兼秘书长徐永光认为，政府支持是银川模式的重要特性，是未来新公民

学校在更多城市推广的重要条件之一。

具体来说，银川模式具有以下重要价值：

第一，政府与民间教育公益组织合作建设民办公助的新型学校，开创了解决

流动儿童“有学上”的第三条道路。此前，解决流动儿童就学主要通过“以公立学校

为主”、民办学校补充的两条道路。



68

第二，新公民学校是民办非营利性学校，政府为了更好地解决农民工子女教

育，提高教育公益事业的发展水平，向这个民办学校投入了多种公共资源，实际

上是政府购买民间教育的一种尝试。

第三、双方的合作，搭建了民间资源支持农民工子女教育的平台。新公民学

校的资金除了很低的学费收入外，更多的经费来自社会捐款和政府补贴等，改变

了公立学校经费完全来源于政府的单一结构，有利于减轻政府的财政压力。而南

都公益基金会投入既撬动了政府的资源，又撬动了社会的资源，成效显著。

第四、在政府和捐赠方外，选择政府所在地的民间公益机构作为举办者，不

仅有利用筹措社会资源、保障学校的公益性，还能促进政府教育部门更好地履行

行政职能，保证学校的长远发展。

第五、银川新公民学校除了接收外地户籍的农民工子女，也接收一部分城市

的学生。流动儿童与当地的孩子同校，有利于社会融合。人们期望新公民学校在

帮助农民工子女融入城市方面有更多的创新思路和实践。

选自：《5·12 行动启示录——汶川大地震社会响应研究丛书》

之《责任行动合作——汶川地震中 NGO 参与个案研究》

编著：朱健刚王超胡明

【导论】

二、研究的背景：地震中崛起的公民社会

3．联合行动使得公民社会的合作出现主流化

除了规模效应、扎根社区之外，地震救灾的 NGO 参与也使得公民社会呈现

出前所未有的“合作／联合效应。”近十余年来，虽然在例如怒江水坝等这样的议

题上，中国 NGO 和学界及公共知识分子群体之间的合作已初见端倪，但是大多

情况下，由于政府的怀疑、公众的不理解以及企业的担心等原因，NGO 与其他

诸多部门的合作依然举步维艰。即使在 NGO 内部，由于同领域机构间常常不得

不争夺有限的资助方资源，也难以开展实质性的合作。但是在这次地震救灾中，

NGO 表现出前所未有的联合行动的态势，根据我们的调查，全国有十九个 NGO



69

的联盟在各地的资源动员和协调服务过程中发挥着关键作用。例如在地震发生之

后第二天，南都基金会就联合 102 家机构发布《中国民间组织抗震救灾行动联

合声明》，而在救灾第一线的四川则出现了两个大型的 NGO 联盟，这些 NGO 之

间相互联系，互通有无，资源共享，取长补短，展现出 NGO 联盟的合力（见表

3）。

表 3 以民间协作方式开展服务的地区性网络

地域民间网络成员组织数量

成都四川 NGO 救灾联合办公室 24

成都 “5·12”民间救助服务中心 28

北京北京民间公益组织联合行动 10

西安陕西民间组织联合行动 13

重庆重庆“5·12”抗震救灾民间救助中心 8

兰州甘肃草根组织联合行动小组 7

厦门厦门救灾援助行动小组 7

上海上海“新驼峰行动” 5

贵阳贵州民间救灾网络 18

广州广东在粤川籍人士关爱行动 15

资料来源：作者整理

不但如此，在地震救灾中，政府深感力量不足，于是纷纷和前来救援的 NGO

合作，过去难以促成的合作在大灾面前似乎自然而然地形成。而许多有社会责任

感的企业在这一时刻也积极地行动起来，在当地与政府、NGO 共同合作开展行

动。此外，媒体、学校以及灾民自身也纷纷加入到这一联合行动中来，形成“政

府主导、社会参与、全民救灾”的多方协作模式。无论是政府、企业还是 NGO，

在这次地震救灾过程中，都把合作看作充分调动社会资源的必要策略，“合作”在

这次救灾过程中得到了充分的体现，虽然这类合作格局的持续性还有待考查，但

是这一过程无疑引起了社会的普遍关注。



70

【第一部分 NGO 主导型合作】

第一章引领合作：南都公益基金会个案

【案例提示】

南都公益基金会作为一家企业基金会，是最早出来响应和支持民间组织联合

行动的机构。在地震救灾的过程中，秘书长徐永光率先呼吁对 NGO 参与救灾予

以全力支持，并发展出一套非公募基金会和草根 NGO 之间的创新合作模式：基

金会不直接提供救灾物资，而是通过资金投入支持 NGO 为灾区提供多样性的专

业直接服务，并为 NGO 参与长期灾后重建的人力资源培育提供资助。到 2008

年年底，南都公益基金会已支持 66 个民间组织参与到救灾和灾后重建工作中，

支持款项达 688 万。在支持民间公益力量投入救灾重建行动的过程中，南都公

益基金会的突出之处体现在：一方面，运用完善的管理协调机制和资源配置手段

积极推动 NGO 之间、NGO 与地方政府和社区等各方之间的多方合作，使项目

和款项真正扎根于社区和灾民需求；另一方面，南都公益基金会乐于充当种子基

金，支持民间组织的项目管理、自身造血、持续发展的能力建设，实现基金会和

NGO 的深层合作。

第一节组织战略：支持民间公益

“5 ·12”地震发生以后，南都基金会是第一个站出来呼吁和支持民间组织共

同行动的基金会，在此之前，很多 NGO 并不知道南都基金会的存在，而从此以

后，南都基金会成为灾后社区重建中最重要的几个基金会之一。我们将南都基金

会放在第一篇，最根本的原因是因为它一直在积极支持 NGO 之间的合作、NGO

与基金会的合作以及 NGO 与政府、企业的合作，它是不遗余力地推动公民社会

合作主流化的先锋。因此，我们将南都基金会这一个案作为我们理解 NGO 合作

这一主题的出发点。

南都公益基金会成立于 2007 年 5 月 11 日，它是经民政部批准成立的全国

性非公募基金会。南都公益基金会原始基金 l 亿元人民币，来源于上海南都集团

有限公司。基金会副理事长兼秘书长徐永光在中国的 NGO 界很有影响，他在青

少年发展基金会（青基会）担任秘书长时期曾创造的“希望工程”这一“公办民助”

的新模式，带动了整个中国的慈善助学浪潮。但是在青基会工作中，徐认识到官



71

办基金会仍然面临许多限制，这些限制在短期内难以去除，而民办非公募基金会

应该是未来中国基金会发展的方向。因此，他欣然到南都基金会上任，并将他在

希望工程中积累的经验和构想付诸南都公益基金会来实施。

因为认识到“民间公益”的希望和其在中国社会发展中的深远意义，在南都公

益基金会成立初始，基金会的理事会就通过反复讨论，将组织使命明确为“支持

民间公益”，具体来说就是：关注转型期的中国社会问题，资助优秀公益项目，

推动民间组织的社会创新，促进社会平等和谐。在中国，这样明确地支持民间公

益的，南都公益基金会是首家。

成立初期，南都公益基金会的项目重点本与灾难救助无关，而是着重关注农

民工子女的成长问题。随着中国城市化进程的加速，越来越多的农民工进城，农

民工子女（包括“流动儿童”和“留守儿童”）的教育、心理健康、道德养成等方面

存在诸多困难，这些问题如得不到妥善解决，不仅对农民工子女个人的成长产生

不利影响，而且对国家和社会的未来也将带来严重的后果。为改善农民工子女的

成长环境，南都公益基金会实施了“新公民计划”。

新公民计划包含两方面的内容，一方面以项目招标的方式，资助非营利组织

开展农民工子女教育、心灵关怀的志愿服务和公益创新项目，另一方面捐建民办

非营利的“新公民学校”，其教育目标是将农民工子女培养成为有理想、有道德、

有文化、有纪律的社会主义新公民。徐永光期待将这些学校建设成不同于私立学

校的公益学校，由政府和民间共同兴办。由此，南都公益基金会希望探索出一条

“政府支持、社会捐资、公民参与、民办公助”的“新公民学校”办学模式，为更多

的企业和公众参与农民工子女教育提供借鉴。

这些项目开展的背后蕴藏着徐永光和南都公益基金会经长期探索而形成的

社会发展理念。在徐看来，中国的民间组织在中国政府主导的社会背景下，存在

两条发展路径：一条是从官到民，一条是草根路线。前者就是由官办社团向 NGO

转型，后者则是自下而上地由民间产生。徐在前面那条路上走了 20 年，认为还

始终没有走出来。因为在这种情况下，民间社团分化为政府支持的强势社团和其

他弱势社团。前者被政府视为社会保障的组成部分，它们的垄断表现在政府控制

的社会资源的垄断。因此，民间社团只能作为政府的手脚，听从政府的安排，从

民政部门获得资源，按照政府的统筹和要求来使用资源。以公募基金会为例，所



72

有县一级落实资金使用的人员清一色都是公务员，所有公募基金会的资金到基层

后就全部变成政府的了，这就进一步强化了政府对资源的垄断和控制。而另一方

面，那些弱势的官办社团则缺乏发展的动力，从而日益空壳化。因此，徐一直怀

疑这种“官转民”的方向是否能走得通。

对于第二条路线，徐也同样认为需要反思，他认为草根组织的发展存在两种

困境——合法性的困境和资源的困境。合法性的困境主要在于政府的管理体制，

体制困境又引发资源困境，所以很多 NGO 只能依靠海外的基金会发展。虽然外

援是 20 年来草根组织发展的重要力量，但是徐认为由于这些组织“是喝洋奶的”，

而“洋奶”里的激素使得民间组织的四肢还没有长起来，脑袋倒先长大了，这就容

易走路不稳。具体表现为两个方面，首先是理念超前。徐说：“在中国做事情，

确实要略微超前的，但是民间组织超前太多也不行，因为和中国的实际情况、人

们的认识水平、政府的看法不太协调，也就不能带动具体社会现状的改变。”其

次是能力不足。资源的缺乏以及在当地合法性的缺失，也使得草根组织缺乏足够

的能力建设，在当地单打独斗，和地方政府、社区以及外界资源之间很难形成良

性的合作关系和协作模式。这其中，徐认为最要命的是草根组织不懂得和政府合

作，这里面的原因是多方面的：一是自命清高，不愿意和政府合作；二是因为害

怕，不敢和政府合作；还有就是不懂得如何和政府合作。在徐看来，中国市场经

济改革 30 年了，整个过程都伴随着公权和私权的交易。既然“公”和“私”都可以交

易，“公”和“公”怎么就不能进行交易呢？“为什么就不能和政府官员一起坐在酒桌

上喝酒，说„其实我们的目标是一致的嘛！‟我们当然不能„权钱交易‟，但是公益事

业和政府强调的„和谐社会‟本身是一致的。”

由此，徐认为应该在反思以上两条路线的优劣利弊的基础上，倡导第三条路

线：既强调自下而上的民间行动导向，又要兼顾和官方的协作联合。而且，民间

组织应该更主动地倡导和政府的合作，这也是南都公益基金会在银川、温州尝试

为农民工子女教育探索第三条道路——公益学校的原因。公益学校在南都基金会

看来就是社团办学，政府补贴。在银川，政府拿出 50 亩地和 100 万元资金，而

南都公益基金会拿出 800 万元资金，建立一所可以容纳 1600 名学生的新公民学

校。学校设立校董事会，按照民办教育促进法运作。另外，南都还致力于制度和

创新模式的投入，即建设学校的治理结构。它针对农民工子女问题的社会现实，



73

创建新的教育理念和方法，其目标就是通过不断地渗透民间教育的理念和方法，

渐渐产生一种新的民间公益模式。

南都公益基金会认识到，NGO 与政府合作的关键就是要找准政府的需求。

民间机构可以给政府带来品牌效应，政府希望由此可以吸收到更多的社会资源。

在这种模式中，南都公益基金会把自己定位为种子基金，或者叫“公益风险投资”，

同时撬动政府和民间的基金。基金会自身力求专业化、长期化、本土化，即“发

挥专业特长，做长期准备，争取在本土生根发芽”。

就在南都公益基金会正在这条路上行走的时候，“5·12”地震发生了。而南都

逐渐形成的战略思路和积累的行动经验，也随之在地震救灾及灾后重建工作中得

到运用，并进一步发展壮大。

第二节救灾行动

5 月 12 日下午地震发生的时候，徐永光正在北京西部阳光基金会参加论坛。

那个时候大家还没有什么参与的意识，因为以前发生大的灾难的时候，非公募基

金会基本都不参与，国家也不允许非公募基金组织募款。但当天晚上，徐熬了一

个通宵看了电视上灾区情况的跟踪报道之后，他意识到，这一次民间组织必须要

行动。

通过和中国扶贫基金会、青少年发展基金会等几家基金会联系，尤其是和中

国扶贫基金会的何道峰副会长商谈之后，大家决定推动民间的联合行动。于是南

都公益基金会率先在网上发出汶川地震救灾的口号——“南都公益基金会支持民

间组织抗震救灾”。

第二天，八家基金会聚集在一起，大家回顾并借鉴了台湾“9·21”地震中的

NGO 的作用，决定将“灾后重建”作为重点。然后，大家又共同制定了联合声明，

这就是著名的“抗震救灾、十万火急、灾后重建、众志成城”的声明。不过基于南

都等各参与方和政府长期的合作沟通经验，他们敏锐地意识到并试图规避“联合

行动”可能产生的风险和政府压力，于是新的策略和口号产生了——“联合公告、

独立行动”。

这个声明极大地推动了 NGO 的参与，许多 NGO 纷纷填写南都公益基金会

发放的表格，决心投身抗震救灾之中。一共有 160 多家 NGO 回应，愿意为灾区



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服务，而联合声明则有 102 家民间组织参加签署。2008 年 5 月 15 日南都公益

基金会理事会做出决议，拿出 1000 万元支持民间组织抗震救灾，启动“„5·12

灾后重建资助项目”。南都基金会是当时第一个面向 NGO 提出资助的基金会，

后来红十字基金会、壹基金也纷纷投人资金，支持 NGO 开展灾后社区的重建。

为了保障“„5·12‟灾后重建资助项目”顺利实施，推动基金会和 NGO 更好的

合作，南都公益基金会 4 次组织专家调查组奔赴灾区，开展需求调查，全面了解

四川地震灾区的情况。掌握了政府的政策动向和灾民的实际需求，他们提出把“政

府支持、社会关注、灾民需求”作为灾后重建的工作指针，同时南都公益基金会

协同上海浦东非营利组织发展中心(NPI 上海、NPI 成都)、NPO 信息咨询中心等

机构，共同组成了“„5·12‟项目办公室”。办公室 5 名工作人员分别来自几个合作

机构，由南都公益基金会秘书长徐永光担任主任，上海浦东非营利组织发展中心

主任、NPO 信息咨询中心主任吕朝任常务副主任。在项目宣传上，“„5·12 灾后

重建资助项目”办公室采取了网上发布招投标公告、通过成都 NPI 工作人员在四

川直接联络民间组织、会议、公开论坛、合作机构间引荐介绍等多种宣传方式吸

引民间组织前来申请。

一石激起千层浪，需要看到的是，由于南都基金会积极支持 NGO 并与 NGO

合作，帮助了公民社会参与的有序进行。因为在地震发生后，民间组织和志愿者

蜂拥而至，一心要到灾区做点事情，但是这种无序的行动反而使得救灾重建的目

的难以实现，更可能因为志愿者的泛滥、能力专长上的缺陷和缺乏管理，带来很

多潜在风险。南都公益基金会通过项目申请的方式，支持有心参与的民间机构有

组织有计划并持续性地开展项目，保证了丰富的社会资源得以有效、有序地分流

到灾区最需要的地方。从南都公益基金会主导发起“„5·12 灾后重建资助项目”

之后，NGO 的参与合作开始有序起来，在这里南都基金会扮演了一个协调者和

推动者的角色。

随着紧急救援的结束、长期的灾后重建阶段开始，南都公益基金会也开始调

整策略，比如它不再支持建设板房，而是转而为 NGO 参与长期灾后重建的人力

资源培育（包括人力招募、能力建设等方面）提供资助。

到 2008 年年底，南都公益基金会支持了 66 个民间组织参与到救灾和灾后

重建工作中，支持款项达 688 万，已拨款 500 多万。也许这笔钱并不多，但南



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都鲜明的支持理念和策略以及由此产生的成效，赢得了广泛的称誉。不但主流媒

体纷纷报道，在 NGO 界内也口碑鹊起，例如陕西妇女理论婚姻家庭研究会秘书

长高小贤曾对笔者说：“以前总是拿国外的钱，现在好了，拿咱们本土基金会的

钱，心里踏实。”事实上，许多 NGO 的负责人都跟高小贤一样有着相同的体会。

在中国人民大学非营利研究所撰写的南都公益基金会“5·12”灾后重建资助项目

评估中期报告中，就对南都公益基金会及其项目做出如下的评价：

“5 ·12”灾后重建资助项目的设立和实施引起了社会、政府对民间组织的广泛

关注和认同，为民间组织今后的发展创造了良好的外部环境。“5·12”灾后重建

资助项目既资助了一批优秀的民间组织也资助了一批新生的成长型民间组织；同

时既是资助民间组织也是资助志愿者，对第三部门的发展有着深远的意义。

“5 ·12”灾后重建资助项目的实施帮助民间组织带动了一大批资源投入到抗

震救灾当中，增强了民间组织的资源汲取能力。第一，志愿者资源。志愿者是民

间组织极其重要的人力资源，在“5 ·12”灾后重建资助项目中，大部分的民间组织

都招募，志愿者参与项目工作。通过“5 ·12”灾后重建资助项目，许多的民间组织

开始注重志愿者管理，积聚了一大批具有专业能力且能长期提供服务的志愿者。

第二，资金资源。在这次抗震救灾中，社会资金资源得到了充分的调动。以南都

公益基金会为代表的国內大型基金会，纷纷拿出专项资金资助民间组织。通过

“5·12”项目的带动，拓宽了机构的资金来源，提高了机构整合社会资源的能力，

为第三部门发展提供了重要的资源支持。第三，政府资源。民间组织通过开展

“5·12”灾后重建资助项目与当地政府建立了良好的合作关系，也积累了与政府打

交道的方法，这些经验对第三部门今后的发展非常重要。第四，媒体资源。大部

分民间组织在开展“5·12”灾后重建资助项目时，得到了各种各样的媒体报道，获

取了可持续性的媒体资源，这对民间组织的成长、获取外部资源具有至关重要的

作用。

那么，南都公益基金会是如何实现跨领域的资源动员，并达到如此显著的救

灾重建效果的呢？其中，南都公益基金会的合作策略及合作创新模式的探索又起

到怎样的作用？我们认为，这里面作为支持和引领合作的南都基金会，它最关键

的是扮演了一个非常重要的推动者和中介者的作用。在整个过程中，南都公益基

金会对草根组织倾力支持，推动民间组织提升能力，同时，它也在 NGO 和当地



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政府以及各类利益相关方之间穿针引线，起到了促进彼此理解和合作的作用。

第三节对合作的分析

我们的研究认为，在“5·12”地震救灾的初始，南都基金会及时地把握了 NGO

参与救灾和灾后重建的关键时机。一方面，南都基金会抓住了汶川地震带来的巨

大社会需求、政府对于社会各界支援力量的迫切需要和社会上急需释放的力量

（民间各类志愿和公益力量参与到救灾重建过程中的迫切心情以及丰富却需要

合理有效配置的社会资源和资本）。另一方面，公募基金会和 NGO 合作之间长

期积累的经验教训，尤其是前者因为自上而下的导向而在支持民间公益行动中形

成的运作真空，也为深谙民间社会发展现状、在各方面做好充足准备的南都公益

基金会提供了难得的行动空间。正是因为这样的机会空间的出现，南都基金会扮

演积极的推动者和中介者的角色，引领了整个 NGO 的合作。

一、推动者：推动基金会与 NGO 的合作

在国内本土的基金会中，南都公益基金会和 NGO 的合作似乎显得非常自然，

引起的质疑和不信任也相对较少，这里面最核心的原因是因为南都公益基金会在

组织使命中对“支持民间公益”的强调。徐永光说：“基金会在建立之初，就花了相

当长的时间讨论自己的使命，最后就是这六个字„支持民间公益‟——为中国民间

公益组织的成长提供资金支持。所以我们也将南都的基金叫„种子基金‟。”南都公

益基金会刻意低调，不要求资助机构一定要宣传南都，使得 NGO 能在相对宽松、

有更多自由支配空间的条件下工作。这样带来的效果就是，南都公益基金会和

NGO“绑”在一起，共同繁荣。

这种合作意识是其他基金会机构比较缺乏的。南都公益基金会一直强调：整

个非营利行业不是市场，并非你死我活，而应该共生共荣。同时它还认为，基金

会无疑对 NGO 这个行业的形成担负着历史的责任。在很多基金会显然还没意识

到这一点的时候，南都公益基金会却明确了方向。

在这样的理念支撑下，南都公益基金会尤其强调发展在第一线参与救灾重建

工作的草根 NGO 的自我造血能力和自主性。如基金会的一个重要支持策略是：

对不少“5·12”灾后重建资助项目只是资助其行政经费，而不是全额资助，因此

项目执行机构还得向社会动员资源进行匹配。即使对于那些全额资助的项目，为



77

了更好地完成项目，为灾区人民多做点事情，基金会也鼓励项目执行机构另外向

社会募集资金并投入到项目中。为实现这一点，南都公益基金会鼓励它所支持的

民间公益组织之间的联合以及与其他各领域之间合作。南都基金会认为只有这样

才能产生民间公益的巨大力量和效应。例如徐永光看到，NGO 在资金运作中其

实带出了很多社会资本，很多社会资源恰恰是民间组织撬动的。以基金会支持的

“南部县农村社区灾后恢复重建”项目为例，为这个项目，社区进一步拉动了政府

和民间组织共 533. 91 万元的投入。又例如天下溪组织的“千秋助读”项目，最先

只有南都公益基金会的 5 万元资金支持，但是通过与很多机构合作，通过彼此资

源整合和有效配置，最后千秋助学行动在灾区建成 50 个图书馆，“千秋助读二期”

项目共募集资金 281 858. 07 元。此外，项目团队还募集了 53 812 册图书和一

些文体用品，捐赠人主要是民营的图书公司和少数个人。该项目还利用项目成员

个人的社会关系，找到免费存货库房等资源支持。它还向出版社免费要书，要求

铁路免费运书，拿到灾区后又和其他组织合作建图书馆……社会资源动员、效益

和社会影响滚雪球般越滚越大。

在运作的过程中也会发生一些问题，例如很多 NGO 是在紧急的时刻提出项

目，等到实施的时候，情况却发生了变化，比如服务对象已经搬离等。另外，也

存在 NGO 重复申请的情况。南都公益基金会也曾委托第三方前去评估，第三方

对有些项目的评价也并不高。然而南都公益基金会认为，这些组织能在灾区扎根

下来就是重要的胜利，并且具有显著的社会效应。因为这些组织的坚持，使得他

们能够获得更多的资源，得到政府的支持，可以为以后的发展打下良好的基础。

所以虽然问题存在，但是南都公益基金会认为可以相对宽容某些组织目前效率不

高经验不够成熟的现状。基金会的秘书处和理事会更达成共识：不会因为个别机

构出现问题而停止对民间公益组织的支持。徐永光说：“草根组织是弱，能力弱

的主要原因之一就是得不到资源，那么我们究竟该给还是不给？我说，越是因为

他们能力弱，得不到资源支持，我们就更要支持。”

对于基金会和 NGO 的合作，南都公益基金会的确有自己独到的体会，他们

认为虽然目前在国内NGO尤其是草根组织的发展无论在制度环境和能力建设上

都很不完善，由此产生很多潜在的合作风险，但这个风险是值得冒的。在合作过

程中，南都公益基金会自己也可能会犯错，比如在对合作机构的筛选上，有些合



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作机构名气很大，但是在灾区工作的效率和质量却并不高。有些时候在支持的过

程中基金会一直鼓励人们申请，但是因为审批程序太长，结果合作机构工作完成

得差不多了，钱却还没有到。在合作和支持的具体方法和力度上，南都基金会都

在学习。正是这种相互的合作学习，使得合作成本和风险不断降低。

关于合作，徐永光进一步提出了“产业链”的概念：资金供应方和项目服务机

构应该通过中介机构加以对接，但是目前的公募基金会还缺乏这样的动力。受历

史条件所限，中国的公募基金会在筹款、特别是资金使用上，较多依托原有的政

府系统。借助政府系统来落实捐款，确有成本低、风险小的巨大优势，这也是过

去 20 年来公募基金会资金使用效率比较高的重要原因。但在这种优势的背后，

也存在民间捐赠资源过度垄断的弊端。徐永光指出，长期以来，第三部门内部缺

乏分工，特别是基金会与公益服务类组织之间缺乏分工，各自的比较优势没有形

成，也缺乏合作，各自为战，不能收获优势互补的系统效应。其结果是，公募基

金与民间公益服务组织很难资源对接，草根NGO几乎无法获取本土资源的支持，

不得不依赖外援。而这些，正是非公募基金会成长和起作用的机会空间。非公募

基金会可以利用民间、灵活的特点，一方面推动 NGO 的服务能力的提高，另一

方面也可以推动公募基金会向民间公益组织倾斜，从而逐步建立双方的信任和合

作。南都的这种努力，在推动 NGO 方面已经初见成效，在推动公募基金会方面

也略有进展，比如红十字基金会紧其后投入 2 000 万元支持民间组织参与灾后重

建。尽管如此，这方面的难度仍然比较大。

二、中介者：NGO 与政府的合作

徐永光和南都公益基金会意识到纯粹自上而下的模式和草根模式的不足，因

此希望推动草根民间组织和政府之间的合作。这一点在“5·12”灾后重建资助项目

的实施中也得到坚决地贯彻。

在整个项目的筛选、扶持、评估和跟进过程中，南都公益基金会都试图一方

面呼吁政府关注和重视民间组织的作用，另一方面协调民间组织和地方政府之间

的沟通理解及协作。

基金会支持下的大量的民间组织深入灾区一线开展项目，与当地政府广泛接

触，使得基层政府了解民间组织的理念和做事方式，认识到民间组织在公共服务、

社会事务管理中的重要作用。与此同时，丰富多元的“5·12”灾后重建资助项目



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的具体实施也推动了政府的制度创新。例如，上海市作为都江堰市的对口支援城

市，专门派了四支社工队伍到灾区开展社工服务，其中的三支社工机构都得到南

都公益基金会的资助。在逐渐的磨合和理解过程中，看到社工服务项目所取得的

良好效果，，都江堰市政府认识到了社工项目的重要性。目前，都江堰市已经建

立了社工协会，也希望学习上海社工的政府购买模式。

民间组织也逐渐意识到，要想在项目点大规模、长期地开展工作，必须获得

当地政府和社区的认可。许多项目执行机构不仅在工作上得到政府的许可，还获

得了政府资金、人员、政策和组织体系上的支持，从而保证了项目的成功完成。

比如仪陇县乡村发展协会开展“仪陇县利民村„5·12‟受灾农户家庭重建”项目时，

长期扎根项目点，获得了当地政府和村民的信任。同时，机构很好地利用政府资

源，大寅镇农业副镇长加入了项目团队，这些条件都促使了项目的顺利运行。北

京农家女文化发展中心计划在绵竹市遵道镇开展“抗震救灾农村妇女骨干培训”

项目时，就与当地妇联协商项目实施的具体地点和时间，在项目实施时当地妇联

为培训班招募学员，协调机构与村委会的关系。机构不仅获得了政府的准入许可，

还获得了政府体系提供的协助，保障了项目的运行。

在南都公益基金会支持的很多直接服务于灾民的一线项目中，绝大多数项目

和执行机构都做到在进入前通过各种渠道与当地政府接洽并获得许可，另外的少

部分项目即使进入时未与当地政府进行接洽，在项目实施一段时间之后也努力通

过各种渠道跟当地政府联系。

这些不只是保证救灾重建行动平稳有效运作和可持续的前提，从更长远深入

的角度看，也是推动政府和民间力量之间相互理解、提升地方政府以及草根民间

组织的运作能力的重要因素和契机。

结语

在阶段性地回顾南都公益基金会及其所推动的“„5·12 灾后重建资助项目”运

作的过程中，我们不难发现，南都公益基金会把握推动民间公益力量参与抗震救

灾的机会空间、运用自身的资源优势以及经验，建立兼具特色和成效的民间公益

支持策略及合作策略，来推动有关救灾重建工作的顺利实施乃至中国社会民间公

益力量的发展和壮大。



80

南都公益基金会也结合自身的专长优势进行了明确的恰当的自我定位：在整

个过程中，基金会不是将自身定位为资金的直接使用者或服务的直接提供者，而

是一个资金和资源的再分配和有效配置者，将资金拨付给专业机构，使得社会各

界不同类别的民间组织齐聚一堂，真正实现了发挥各自的专业特长功能、在灾区

开展多样化的项目的目的。

由此南都公益基金会发展出两个行动策略重点：一个是 NGO 的支持策略、

一个是推动各方合作策略，从而扮演了一个推动者和中介者的双重角色。

在前者中，值得一再强调的是南都公益基金会对于 NGO 能力建设和民间力

量自主性培育的重视。“授人以鱼不如授人以渔”，这同时带来两方面的效果：一

方面南都基金会将汶川震灾的救灾重建工作发展成为中国民间组织成长、NGO

与社会各领域广泛合作、民间公益行动积累经验的平台，另一方面，由于“5 ·12”

灾后重建资助项目提升了 NGO 的能力和合作经验，发挥了民间组织专业化的优

势，也使受益群体能够得到更加有效的服务，使长期的灾区重建工作获得更有力

更可持续的民间志愿力量的支持和关注。这两者相辅相成，形成可持续的互动关

系。

当然，两者之间也可能产生冲突，比如救灾的即时直接效果与 NGO 和民间

公益力量的发展能力的培养之间，就存在短期和长期收益之间的矛盾或冲突，这

也为南都公益基金会在其中的平衡及协调各方利益关系，提出了巨大挑战。但是

从长远来看，两者目标是一致的。如果在协调过程中能够不断反思和总结经验教

训，就能形成良性平衡。

而在合作策略中，南都公益基金会以自身为纽带和催化剂，除了探索非公募

基金会和民间组织之间的合作模式之外，更近一步推动NGO与NGO 之间、NGO

与政府、社区和企业等各个方面的创新性协作。

以上的支持策略以及运作模式，和南都公益基金会本身的战略路线、发展历

程和经验积累是紧密结合在一起的。从徐永光长期从事民间公益的经验和领导视

野、对纯粹自下而上或自上而下的道路的反思以及第三条路线的探索，以及他带

领下的南都基金会在农民工子女和“新公民学校”项目的尝试上，我们都可以窥见

一种长期积淀的发展思路及文化的持续和传承。这些思考及其相关的行动使得

NGO 之间的合作，NGO 与政府、企业的合作从仅仅是一种策略发展成为一种价



81

值。对于徐永光和南都公益基金会来说，基金会尤其是非公募基金会和草根 NGO

进入广泛合作的时代，这是中国公益事业的重大变革。

选自：《5·12 行动启示录——汶川大地震社会响应研究丛书》

之《多难兴邦——汶川地震见证中国公民社会的成长》

著：萧延中谈火生唐海华杨占国

第三章公民社会组织发育的现状与问题

第三节 NGO 之间的协调平台建设

二、协调平台的分类

（三）孵化器型协调平台

毋庸讳言，中国近些年来快速的社会变迁带来了 NGO 惊人的成长，但其中

90%的 NGO 属于地方性组织，不仅个头小，实力弱，而且绝大部分能力也很弱。

这些弱点早在汶川地震之前就为人们所关注，因此，如何培育众多弱小的 NGO，

并提升公益行业的整体水平是摆在我们面前的一项艰巨任务。孵化器型协调平台

就是致力于此，其主要任务有三个：—是通过项目对接的方式来解决草根 NGO

的资金难题，解决它们的生存之忧，并逐步锻造出“基金会专心散财，NGO 专心

花钱办事”的公益事业产业链；二是通过各种能力培训来提高草根 NGO 的整体

水平，使它们具消化能力，一旦有钱，真能把事情办好；三是通过行业自律建设

来营造 NGO 自律文化，促进公益组织的发展，并逐步树立 NGO 的良好社会（公

众）形象。

早在 1998 年就诞生了一个名为“基金会和非营利机构信息网”的民间机构，

以公益性非营利组织为服务对象，通过论坛、培训、网络建连设等手段，力图构

筑一个 NPO 业内以及政府、营利组织之间的交流与合作平台。2001 年，这个

组织正式注册，更名为“北京恩玖信息咨询中心”(China NPO Network，CNPON)，

并已形成了三大业务版块：(1)能力建设。通过引进国际一流的培训课件和评估

方法，结合中国的实际，把握不同时期、不同地域、不同层次的 NPO 能力建设

的需求，形成了了包括培训、评估、咨询在内的一整套 NPO 诚信建设及 NPO



82

能力建设体系。(2)定期举办“NPO 论坛”、“NPO 领导人沙龙”，构建 NPO 业内及

三大部门之间的交流平台。(3)积极探索地方 NPO 网络建设、志愿服务、企业公

民等领域。现在，CNPON 已成为国内最重要的 NPO 支持性组织之一.

但是，在汶川地震过程中，另外两个孵化器型协调平台所发挥的作用更为引

人注目，那就是南都基金会和上海浦东非营利组织发展中心。

【案例五】


南都基金会是一家非公募基金会，于 2007 年 5 月 11 日经民政部批准成立。

它是一个资助型的基金会，通过项目招标和接受申请的方式，资助优秀公益项目，

推动民间组织的社会创新。就在它成立一周年之际，汶川地震发生。这场灾难仿

佛是特地为它安排的一场洗礼，刚满周岁、仅有 7 名员工的南都基金会爆发出异

乎寻常的行动能力，它作为民间组织孵化器的功能在此次汶川地震中也得到了充

分的彰显，它不仅是抗震救灾的积极倡导者，更是将抗震救灾和扶持草根组织的

成长有机结合起来。而且，它还借势将培育草根组织成长的做法从私募基金（南

都）扩展到公募基金（红基会），并取得良好的社会效果。

(1) 积极倡导民间组织抗震救灾。汶川地震发生的当天，徐永光先生思考

了一宿，他认识到，在这种巨灾面前，任何一个民间组织，无论它的名头有多响，

规模有多大，如果它无所作为的话，那它就没有存在的必要了。5 月 13 日，南

都公益基金会迅速联络一批知名公益组织，发起了“抗震救灾，十万火急，灾后

重建，众志成城——中国民间组织抗震救灾行动联合声明”活动。活动得到了广

大民间组织的积极支持，两天之内，已有 120 多家民间组织响应。截至 6 月 10

日 17 点，参加联合声明的民间组织达到 165 家。应该说，这一行动在当时起到

了非常好的效果，它不仅是中国公民社会组织的一次集体亮相，而且极大地促进

了这些组织在抗震救灾过程中的合作。

(2) 资助民间公益组织。资金缺乏是草根民间组织的老大难题，它极大

地限制了专业型公益民间组织发挥更大的作用。南都公益基金会在成立之初就将

“支持民间公益”作为自己的宗旨。5 月 14 日晚，南都公益基金会就决定紧急安排

1000 万元专款，用于资助民间公益组织利用其自身的专业技能开展救灾和灾后

重建的公益服务项目。这是汶川地震发生以来非公募基金会提供的数额最大的一



83

笔捐款。5 月 18 日，南都公益基金会、NPI、北京恩玖(NPO)信息咨询中心三方

共同组建由徐永光为主任的“南都公益基金会 5·12 灾后重建资助项目办公室”，

负责“5·12”灾后重建项目的招标、评标等相关协调工作。5 月 1 9 日，南都公益

基金会“5·12”灾后重建资助项目方案正式对外发布，并开始接受民间公益组织

申请。至 2009 年 6 月 24 日，累计资助项目达 70 个，其中，房屋和乡村重建项

目 10 个，生产自救（可持续生计）项目 5 个，社区重建与社会工作项目 37 个，

研究与政策倡导项目 13 个，信息服务项目 5 个。①这里尤其值得注意的是，我

们前面提到的两个信息服务型协调平台的建设都得到了南都的大力支持。

其中，震旦纪公益信息技术中心建设“社会组织救灾信息服务平台”，获得

50000 元的赞助；四川省社会科学院建设“民间公益组织参与灾后重建信息平台”

及其二期项目，共获得 216600 元的资金支持。

南都基金会在自己拿出 1000 万资金资助草根 NGO 成长的同时，还撬动了

更多的社会资源，并为草根 NGO 创造了更好的外部环境。比如说，他们拿出 5

万元资助北京天下溪教育研究培训咨询中心做“千秋助读行动”，建“儿童图书馆”。

在项目实施的过程中，向出版社募集图书，建了 50 个帐篷图书馆，撬动了好几

百万的社会资源。

(3) 推动公募基金与民间组织的对接。徐永光先生一直都认为，本土 NGO

面临着本土资源供应断裂的问题。中国民间公益领域存在两种生长力量，一是自

上而下从官到民的力量，一是自下而上、扎根民间的草根力量。第一种力量有很

强的资源动员能力，吸纳了绝大部分民间捐赠，譬如说这次汶川地震，民间的捐

款是 700 多亿，这 700 多亿基本上都集中在政府和这些公募机构手里。甚至有

些非公募基金会，也直接将数千万救灾款捐给公募机构，而不是支持 NGO。但

因为历史的原因，它没有能力消化这些资源，没有能力把善款分拨给 NGO 去使

用，形成了捐款“堰塞湖”。第二种力量长期面临合法性困境和资源困境，它们得

不到本土资源的支持，长期以来一直只能依靠境外资金，生长很慢。两种力量之

间出现了断裂，中国公益产业的资源链条是断裂的，其情形如下图所示：

如何走出这一困境呢？徐永光先生认为，两股力量、两种资源的合流才是中

国民间公益事业发展的理性选择，让公募、非公募基金会和草根 NGO 进行资源

对接，合作发展，才能解决公益产业的产业链断裂问题、改善行业生态环境。



84

但是，在常态情况下，中国的公募基金并没有改革的动力。当巨灾来临之时，

徐永光先生适时地借势推了公募基金一把，他向中国红十字基金会建议，可以从

红基会募到的 13 亿捐款中拿出 5000 万，对草根 NGO 公开招标灾后重建项目。

红基会接受了他的建议，但是将金额降为 2000 万。即便如此，徐永光先生已经

很高兴了，他又带来他的团队帮助红基会完成了整个招标项目的设计。

2008 年 6 月 17 日，中国红基会“„5·1 2‟灾后重建项目公开招标”新闻发布会

召开，中国红基会拿出 2000 万元，面向国内民间公益组织和专业服务机构公开

招标“„5 ·12,灾后重建项目”。结果是出人意料的好，社会反响极大。 “影响大到

什么程度？红基会秘书长王汝鹏有一次在会上说，这 2000 万公开招标的资金，

它的影响远远超过了通过政府系统用的 6 个亿。红基会公开招标的举动，被民政

部评为„中国社会组织 2008 十大事件‟之一”。

这是公募基金会实行捐款竞争性分配的创举，对于提高捐款使用的透明度和

效率、解决民间公益服务组织资源缺乏有积极意义。这一举措不仅为解决中国公

益产业的资源链断裂问题提供了一个新的思路，并开了一个好头，而且也改变了

政府对于相关问题的看法。如果能沿着这个思路走下去，每家基金会成为一批

NGO 的资金供应者，而草根 NGO 为服务终端，成为基金会的“腿”，形成一条完

整的公益产业链，就能解决基金会“花钱难”和草根 NGO“无钱花”的矛盾。我们也

可以通过一张图来说明这种变化：



85

选自：《5·12 行动启示录——汶川大地震社会响应研究丛

书》》之《NGO 参与汶川地震过渡安置研究》

编著：郭虹庄明等

第七章 NGO 的行动资源

二、基金会

（二）国内的公益资源——基金会

2．非公募基金会(含企业家基金会)——未来公益基金主要提供者

非公募基金会是 NGO，是独立的法人机构，运作需要独立承担民事责任。

非公募基金会可以在地方或民政部注册。如果在地方注册，需要原始基金 200

万元人民币，如果在民政部直接注册，需要 2000 万元的原始资金。每年要用不

低于原始基金结余的 8%来做公益事业，聘请专门的工作人员。它注册的原始基

金、财产关系已经发生了转移，是用来做公益的，而不是盈利的，捐助出来的财

产不能够再收回去。《基金会管理条例》颁布后，我国非公募基金会发展很快，

数据显示：截至 2007 年，在中国内地注册的非公募基金会已经发展到了 349 家，

占全国基金会总数的 1/3 还多，其中以南都公益基金会、华民慈善基金会、友成



86

企业家扶贫基金会为代表，它们的成立与发展为 NGO 注入了资金，提供了保障。

目前非公募基金会普遍由企业家出资创立，它充分体现出新一代企业家关心社会

发展、注重道德建设，用实际行动参与建设、发展中国现代公益事业的新趋势。

非公募基金会的迅速发展，证明了基金会管理条例的科学性和可行性，也体现了

企业和个人的责任感。随着我国企业发展实力的不断壮大，非公募基金会将有很

大的发展空间。

(1) 南都公益基金会

南都公益基金会（英文名：Narada Foundation，简称“南都基金会”）成立于

2007 年 5 月 11 日，是一家经民政部批准成立的非公募基金会，业务主管单位为

民政部。南都基金会原始基金 1 亿元人民币，来源于上海南都集团有限公司。南

都基金会的使命是支持民间公益，关注转型期的中国社会问题，资助优秀公益项

目，推动民间组织的社会创新，促进社会平等和谐。南都公益基金会定位为资助

型基金会，在整个公益产业的产业链中，是一个资金和资源提供者，扮演“种子

基金”的角色，通过资金支持来推动民间优秀公益项目和公益组织，带动民间的

社会创新，实现支持民间公益的使命。在汶川地震后，在 NGO 中有影响的南都

发布联合声明为 NGO 参与救灾重建定下了基调，声明强调，根据民间组织自身

特点和优势，独立行动，配合政府开展抗震救灾和灾后重建工作。当有些 NGO

以联合行动方式向南都公益基金会申请项目资助时，南都坚守了自己的原则，这

在当时遭到很多人的质疑。然而，随着时间的推移，当这些组织回归到自身发展

道路上时，它们就得到了南都的支持。南都公益基金会把灾后过渡房重建、生产

自救和社会工作服务体系建设作为南都公益基金会的关注重点，以项目招标申请

方式，为 NGO 参与救灾和灾后重建项目提供 1000 万元专项资金支持，已资助

项目的领域分布较广，主要集中在志愿服务、社区重建、研究咨询和教育等领域。

2008 年 6 月 17 日，中国红十字基金会“5·12 灾后重建项目公开招标”，南都公益

基金会为该项目的实施提供了智力和人力资源的支持，成功推动了公募基金会的

资源开放，探索出了一条公募基金会在灾后重建中的“花钱难”以及民间组织工作

经费不足问题的解决之道。目前，南都公益基金会还在与中国儿童少年基金会等

公募基金会沟通，争取更多公募基金会向民间公益服务组织开放资源，推动公募

基金会在新形势下的体制创新。



87

选自：《2008 中国慈善捐赠发展蓝皮书》

主编：刘京

一、2008 中国慈善捐赠发展总报告

（四）2008 中国捐赠现象反思

2、乐观论：慈善事业方兴未艾

⑦做好项目是关键

在筹款市场竞争日趋激烈的时候，慈善组织的项目运作能力和创新能力就显

得尤为重要，多个国际机构及企业都表示了对慈善组织能力的看重。

有好的点子和项目，就有捐助。在金融危机和捐助资金趋少的情况下，尤其

显示公益机构能力的重要性。

联想集团企业社会责任部总监马健荣认为：“公益组织一定要树立服务意识。

如果有很好的点子，与捐赠方的合作就是平等的。”

“NGO 要学会换位思考，要了解捐赠方的诉求，找到双方的共通性。”赠与

亚洲中国项目总监肖蓉认为，“没有共通性，是不可能筹到款的。”

德鲁克管理学院资深公益讲师顾远将眼下的金融危机与 1929年的经济危机

进行了比较。他发现，当年的那场危机对 NGO 反而有促进作用，危机让民众意

识到 NGO 的存在，个人捐赠非但没减少反而增多了。

顾远作了一个“红、黄、绿”交通灯的比喻。他说，有些组织处在„红灯”下，

它们被动地靠有钱才做项目，现在没钱了，机构生存就有问题了。另有一些组织，

它们有着良好的合作关系，金融危机下，它们没有受到什么影响，反而更强大，

它们处在“绿灯”下。大部分组织都是处在“黄灯”下。重要的还是练好内功。内部

管理很好、对外部变化敏感的组织就能抓住机遇。

南都公益基金会主要是资金提供方。据该基金会秘书长助理刘洲鸿介绍：“去

年我们的资金预算是 2300 万元，但实际只支出 1700 万元。”刘洲鸿称：“钱不

是问题，缺少的是好的项目。”

据悉，中国政府 4 万亿元刺激经济计划中，将近有 1 万亿元用于四川地震

灾区的恢复重建，其中，有大量的项目是需要政府向 NGO 组织购买服务的，这

为 NGO 带来了新的机会。“机会是留给有准备的人。”顾远说。



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选自：《中国慈善发展报告（2009）》

主编：杨团葛道顺

【导论】中国慈善事业的伟大复兴

二、当代中国慈善复兴之路

（四）慈善事业进入快车道

1998年抗洪救灾后，我国慈善事业进入了快速发展期，实现几乎每年一个

台阶地跳跃式发展。

1998年底，社会团体登记注册条例和民办非企业单位登记注册条例同时发

布，并在1999年实施，慈善公益组织又多了一个新的合法性出口即民办非企业

单位。

2004年，第二部基金会管理条例出台。

此外，随着中国市场经济逐渐成熟和个人独立意识的发展，城乡社区兴起了

一大批慈善公益的小型组织，它们很活跃，自选动作，所组织的慈善公益活动大

部分不离开本社区。这部分自下而上成长起来的组织相当于国际社会的“草根组

织”，其总规模越来越大，估计总数要大大超过已经登记注册的组织。它们有些

在当地社区备案，有些登记为小型企业，有些属于没有登记的社区组织。

改革开放30年，形成了两大类中国的慈善公益组织类型：正式登记的一类

分别按照社团、基金会、民办非企业单位登记；非正式登记的一类，分别按照备

案制（部分地区采用）、未登记社区组织和按企业登记三种方式而存在。

两种组织类型形成了两种成长路径：正式登记的一类在国家放权、立法所形

成的社会空间内发展，非正式登记的一类依赖公民自组织意识和社会潜规则的演

进获得生存和发展。两者之间有交叉。特别是中央政府文件肯定了慈善的社会价

值之后，对于慈善公益“草根组织” 的社会宽容程度提升了，社会潜规则朝向更

多肯定的方向发展。2008年的“5·12”全民抗震中，正式组织与非正式组织正式联

盟，将分裂的慈善公益社会第一次拉向整合的方向，这成为2008年慈善新纪元

的一个重要的特点。



89

1999年，《公益事业捐赠法》颁布实施。同年，由中国青少年发展基金会

举办的中国第一场慈善公益国际研讨会在京召开，同时出版了中国第一套慈善公

益丛书。

2001年，财政部、国家税务总局等发布一系列有助于慈善捐助的文件和法

规。

2003年，全民抗击“非典”掀起慈善捐赠热潮再次让人人参与慈善的理念和行

动深入人心。这个阶段，也正是新的国家领导人更替的阶段。打破所有制问题上

的公有崇拜，以追求科学发展与和谐社会为主题，重点在体制创新的第三次思想

解放运动拉开了序幕。此时面对的问题不仅是思想禁锢，更有由于新的利益格局

形成所导致的思想局限和“见物不见人” 的发展误区。社会公平和公正的社会政

策价值观突出了，政府面临调整施政思维，改变发展模式，以法律与秩序为工具

来治理社会、重建社会新秩序的严峻挑战。

经历了1998年抗洪和2003年抗击“非典”两次大规模的慈善募捐运动，全社

会在表达自己对于灾民和受助人爱心的同时认同了慈善组织的通道，也赞许了自

己和他人的慈善行为，社会舆论转变了，成熟了，政治机会到来了。在这样的政

治背景下，民政部和中华慈善总会的领导者协同合作，多方沟通，终于将“慈善

事业”写进了党的文件。

2004年9月，党的十六届四中全会决议明确指出，要“健全社会保险、社会

救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。在党的文件中，这是第一

次明确将发展慈善事业作为社会保障体系的重要组成部分，也是第一次把发展慈

善事业提高到构建和谐社会的高度来认识的。由此彻底结束了慈善是“另类”是“灰

色”，而不是红色的历史。政府认可了慈善事业是政府公益的重要助手，慈善逐

渐成为各级政府经常挂在嘴边的一个新词。公益基金会的群体不再坚持公益与慈

善两分法，认可了民间公益就是当代慈善事业的组成部分。新闻界也消除了忌讳，

慈善公益的报道热度升高。

同年，促进中国慈善事业飞速发展的法规《基金会管理条例》出台。鲜明地

提出了非公募基金会登记注册的办法，从而为个人、民营企业自愿兴办基金会敞

开了大门。之后，南都公益基金会、友成企业家扶贫基金会等一批注册资金在

5000万元以上的非公募基金会进入中国慈善事业，开始改变中国慈善市场和慈



90

善事业的社会结构，对于慈善回归民间产生了重大的影响。

2005年3月的“两会” 上，《政府工作报告》里第一次写进了“支持发展慈善

事业”。中国慈善事业的春天来了。政府全面推动慈善事业发展，慈善事业迅速

从边缘走向主流。这一年年底的印度洋海啸捐款更是开了我国民间向海外进行慈

善捐赠的先河。

2005年底，中国现代慈善事业迎来了另一个里程碑。2005年11月20日，新

中国成立以来的首次全国性慈善大会———首届中华慈善大会在北京召开。由民

政部颁发了政府最高奖———首届“中华慈善奖”，向全社会发出了政府支持慈善

事业，公众要积极投入慈善事业的号召。大会还发布了《中国慈善事业发展指导

纲要（2006～2010）》。

中国慈善事业大踏步前进，关于慈善立法的呼声越来越高。民间掀起了慈善

热潮，各种慈善排行榜和表彰评比活动层出不穷，慈善的理念深入人心，慈善捐

助随处可见，与慈善有关的话题成为媒体和公众关注的热点……

2007年，全国人大通过新的《企业所得税法》，规定企业为慈善公益事业

捐款，在应纳税所得额的13％以内，企业可以享受免税待遇。一些民营大企业

家说，“这是一件了不得的事！”“倘能真正落实，那将不再是慈善组织找不到愿意

出钱的企业家，而是我们这些企业家找不找得到合适的慈善组织。”

截至2008年底，全国登记注册的各类社会组织共有41.4万个，1999年才开

始注册的民办非企业单位到2008年底全国已达18.2万个，总数直逼1990年开始

注册的社会团体数23万个。自2004年开始注册的非公募基金会至2008年底已达

643个，是1988年起建立的公募基金会总量943个的68％，其年平均发展速度是

公募基金会的3倍。

41.4万多个社会组织中，慈善与公益组织占大部分。其中公募和非公募基

金会有1597个，县级以上慈善会、红十字会4100多个，还有超过5.4万家慈善

公益组织。

慈善资源的集结途径不断拓展，慈善捐助总量逐年提高。2005年之前，除

了大灾年份，我国每年慈善捐赠总量大都在几十亿元上下，2006年捐赠总量达

到100亿元，2007年高达309亿元，而2008年的慈善捐赠总量迈过了1000亿元的

门槛。



91

显然，慈善正在成为当代中国公众参与度和赞誉度最高的社会事业。甚至现

代慈善正在成为一种社会运动，普及社会新文化、倡导社会新道德慈善社会运动。

现代慈善不同于传统慈善，它是全社会每个成员创造性进行社会互助、推进社会

和谐的理念、方式和做法，这成为社会的普遍共识。显然，现代慈善具有鲜明的

公益形象，慈善事业成为当代公益事业的重要组成部分，不过，公益事业并非都

属于慈善事业。将慈善和公益连在一起的说法，是为现代慈善事业的公益性质正

名，从而将扶贫、帮助弱势群体、环保、青少年教育、妇女反家庭暴力等内涵都

纳入广义的现代慈善范畴。

三、开启中国慈善史的新纪元

（三）2008年慈善的创新特点

在慈善捐助方面有三点：一是善款流向备受关注，捐赠监管力度前所未有。

“5·12”地震激发了民众的捐赠热情，同时也考验着政府部门和慈善组织的公信

力。北京市调查表明，95％的市民参与了各种形式的捐赠活动，但是50％以上

受访者担心善款被挪用或腐败。国际社会对中国抗震救灾捐赠款物的使用也非

常关注，甚至认为这是悬在中国政府头上的“堰塞湖”。

为了抗震救灾和重建工作的有序进行， “5·12” 地震发生后，胡锦涛、温家

宝等党和国家领导人多次就抗震救灾捐赠款的使用和监管作出重要指示，政府有

关部门发布了《“5·12” 地震抗震救灾资金物资管理使用信息公开办法》、《关

于加强对抗震救灾资金物资监管的通知》、《关于“5·12” 地震抗震救灾捐赠资

金使用指导意见》等文件。国家审计部门甚至派出万余名审计人员进驻各捐赠接

收单位，发布了四次审计公告。四川省还征集了308名社会监督员对救灾款物的

发放进行监督。在有关部门和社会舆论的要求下，部分捐赠接收单位通过官方网

站或者当地媒体向社会通报了善款接受和使用情况，审计署报告称目前尚未发现

严重问题。

二是捐赠资源高度集中，官方与半官方机构接收捐赠逾九成。目前，中国慈

善募捐主体包括各级红十字会、慈善会、各类基金会以及其他慈善组织。在救灾

捐赠活动中，县级以上民政部门及其委托的社会捐助接收机构也可以接收捐赠。

由于2008年灾害频发，捐赠资源更是高度集中于各级民政部门、红十字会、慈

善会。统计显示，2008年上述“三位一体” 的募捐主体直接、间接接收款物捐赠



92

共计955.5亿元，占全国接收捐赠总额的89.26％。同时，北京奥组委、国家体育

总局和各级地方政府接收非救灾捐赠约16亿元，这意味着政府部门和带有官方、

半官方色彩的红十字会、慈善会等组织占据了90％以上的捐赠资源，其他各类

公募基金会、学校、社会组织接收捐赠不足100亿元。

三是慈善公益组织发展不平衡，中国慈善劝募市场的成果主要由知名大型慈

善组织分享。2007年15家全国性公募基金会的捐赠收入占全国基金会筹资总额

的10％以上。2008年，7家亿元基金会募集款物共48亿元。

第五章：慈善运作主体

第二节运作主体的类型

（三）慈善运作主体的主要表现形式：基金会

1、按成长背景和资金来源划分

（4）公司型基金会

国外这种公司型基金会非常普遍，主要是因为国家政策对公司从事社会公益

事业的支持，一方面满足日益增长的社会需求，另一方面也满足一些有善心希望

回报社会的企业家的心愿。随着经济发展和国家政策的调整，我国公司型基金会

具有一定的发展空间和机会。目前，我国正式注册为基金会的公司型基金会非常

少。如北京国际艺苑美术基金会、南都公益基金会、中国友成企业家基金会、香

港光华公益基金会等。如按上述把基金会分为民办和官办两大类的区分法，公司

型基金会当属民办基金会之列。

2、按功能划分

国外的基金会根据功能一般分为资助型基金会和运作型基金会。如按这一理

论，慈善运作主体可分为：资助型、运作型和服务型。

（1）资助型

资助型是指专门向慈善事业提供资金支持的机构，像福特基金会和比尔·盖

茨基金会。而目前我国的基金会大多是公共募款机构，而且资金规模小、资本运

作的能力差，所以很少有以提供资助为主的基金会。2007年5月注册成立的“南

都公益基金会”被认为是资助型基金会。

（2）运作型



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运作型主要是指以运作各类慈善项目为主的组织。这是目前我国最普遍的慈

善基金会类型。大多数基金会都是以开展各类慈善项目为主要工作内容。同时也

兼具资助功能。

（3）服务型

除了提供资助和运作项目以外，另外一个重要的慈善运作主体就是社会服务

组织。它的功能是提供各种服务，比如老年人服务、学校服务、医疗服务、残疾

人服务，社区服务等，以及公益咨询和培训服务。主要从事上述服务的慈善运作

主体称为服务型机构。包括大多数草根组织和志愿者机构。

第九章：资源筹集和项目运作

第二节慈善资源的使用和项目品牌发展

（二）慈善项目品牌发展

2、中华慈善奖品牌

在 2008 年 12 月中华慈善大会上，民政部社会福利和慈善事业促进司发布

了 2008 年获得中华慈善奖的 32 个获奖慈善项目（实施机构），其中新公民计划

（南都公益基金会）也是获奖项目之一。

附录一：当代中国慈善大事记

2005

非公募基金会登记注册

2005 年 6 月，中国第一家注册资金在 5000 万元以上的全国性非公募基金

会“香江社会救助基金会”在民政部登记注册。截至 2008 年底，全国共有基金会

1597 个，其中非公募基金会已达 643 个。北京、江苏、浙江等地的非公募基金

会的数量已经超过公募基金会。

我国非公募基金会中，目前注册资金规模最大的是华民慈善基金会，为 2

亿元人民币。已经建立了较为规范的理事会治理结构的有南都公益基金会、友成

企业家扶贫基金会、北京光华基金会和北京万通基金会等。



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2008

中国慈善公益组织抗震救灾中联合行动

抗震救灾中，全国数十万社会组织紧急行动起来，主动配合党和政府开展了

规模空前的救援行动。5月13日，南都公益基金会联合中国青少年发展基金会、

中国扶贫基金会等50多家国内民间组织发表《中国民间组织抗震救灾联合声

明》，这是中国民间组织在国家面临重大自然灾害时首次联合起来，发挥各自专

业优势，联合公告，独立行动。几天内，共有168家民间组织参与联合声明与抗

震救灾行动。2008年5月15日，来自全国各地的21个民间组织在四川成都市共

同发起成立了四川512民间救助服务中心。该组织是NGO自愿加盟的自治性网

络。到2008年底，加盟的在地抗震NGO已经超过40家，还有40多家在地抗震

NGO与中心保持联系。该中心以“众志成城抗震救灾有序参与有效服务” 为宗

旨，通过信息收集整理发布、问题研究、经验分享、草根机构能力建设等活动，

为民间组织参与汶川地震灾后重建提供服务和支持。

南都公益基金会设立支持民间公益草根组织的救灾重建基金

5月15日，南都公益基金会理事会根据“支持民间公益” 的宗旨和资助型基金

会的定位，决定紧急安排1000万专项资金，为民间组织参与救灾和灾后重建提

供资金支持。资助项目采取公开招标方式，到2008年底，有近60家服务类民间

公益组织得到南都公益基金会的资助。

关于南都公益基金会的重要研究和报道摘录

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