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VIVIENDAYURBANISMO.Vol.3,No.5,2010:34

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* Este artculo resume parte de la investigacin: Poltica de Vivienda en Mxico: Desarrollo Econmico e Impacto Urbano; que llevo a cabo en el Instituto de Investi-gaciones Sociales de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (IIS-UNAM); como Investigacin individual con el apoyo de la Licenciada Claudia Calleja, la cual

reinici en 2007, con clave presupuestal Nm. 51335. Agradezco la correccin de estilo efectuada por la Maestra Marcela Pineda.

1 Arquitecta, Especialista en Poltica y Mercado de Suelo, Magster en Desarrollo Urbano y Doctora en economa. Investigadora, Instituto de Investigaciones Sociales

(IIS) Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM)[email protected]

En este artculo se presenta una perspectiva histrica de la poltica de vivienda social enMxico, a lo largo del periodo que comprende 1940 a 1999. Mediante el estudio de losprimeros programas de vivienda y de dos de las instituciones habitacionales ms importantesInfonavit y Fovi se comprueba cmo las adecuaciones en la instrumentacin de lapoltica ms que atender las necesidades habitacionales de la poblacin, respondieron aintereses del sector empresarial de la produccin habitacional. Asimismo, se muestra que lasdirectrices de los organismos multilaterales en la dcada de los noventa se concretaron en ladesregulacin financiera y privatizacin de la tierra ejidal. Estas disposiciones facilitaron laconsolidacin de grupos desarrolladores de vivienda, cuya intervencin expande la periferiade las ciudades mexicanas al comprar grandes extensiones de suelo y construir gigantescosconjuntos habitacionales.

Actores econmicos pblicos y privados, desarrollo econmico, vivienda social.

Poltica de vivienda, historia, Mxico, 1940-1999, viviendas sociales, polticaeconmica.

Fecha de recepcin: 25 de enero de 2010. Fecha de aceptac in: 7 de marzo de 2010

Resumen

Palabras clave

autor

Palabras clavedescriptor

Vivienda social en Mxico (1940-1999):actores pblicos, econmicos y sociales*

Beatriz Garca Peralta1

Magster en Desarrollo Urbano y Doctora en economa. Profesora investigadora

Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). [email protected]

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nMxico(1940-1999):actorespblicos,econmicosysociales

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Social Housing in Mexico (1940-1999):Public actors, Economic and Social

Tis article provides a historical overview of social housing policy in Mexico during theperiod from 1940 to 1999. Trough the study of the first housing programs and two of themain housing institutions Infonavit and Fovi, it demonstrates how adaptations to theimplementation of the policy reflect the interests of the business sector in housing construction,rather than meeting the populations needs. It also shows the impact of the guidelines of themultilateral organizations which, during the 1990s, were expressed in financial deregulationand the privatization of ejido lands. Tese arrangements enable the consolidation of housingdevelopment groups whose intervention expands the periphery of Mexican cities by buyingup large expanses of land and building enormous housing complexes.

Public and Private Economic Actors,Economic Development, Social Housing.

Housing Policy, History, Mexico, 1940-1999, Public Housing, Economic Policy.

Habitao Social no Mxico (1940-1999):agentes pblicos, econmicos e sociales

Este artigo apresenta uma perspectiva histrica da poltica de habitao social no Mxicodurante o perodo 1940-1999. Ao estudar os primeiros programas de habitao, moradia ede duas das instituies de habitao mais importantes Infonavit and Fovi comproba-secomo os ajustes na execuo da poltica, em vez de enfrentar as necessidades habitacionais dapopulao, responden aos interesses das empresa de construo. Da mesma forma, mostra-seo impacto das diretrizes das agncias multilaterais que na dcada de noventa concretam-se nadesregulamentao financeira e na privatizao das terras do ejido. Esses acordos facilitamconsolidao de grupos construtores de habitao cuja participao se expande na periferia decidades mexicanas ao adquirir grandes extenses de terra e construir imensos empreendimentoshabitacionais.

Agentes pblicos e privados, desenvolvimento econmico,habitao social, poltica dehabitao, Mxico siglo xx.

A poltica de habitao, histria,Mxico, 1940-1999, habitao, poltica econmica.

Abst ract

Resumo

Key words

author

Key wordsplus

Palavras-chave

Palavras-chave

descritor

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La cuestin habitacional es un problema social,econmico, ideolgico y poltico, para el cualno se han podido aportar soluciones de maneradefinitiva y satisfactoria en ningn pas. En lamedida en que es un bien necesario, est ligadoa las polticas pblicas que deben considerar a lavivienda como un derecho. Al mismo tiempo, se

halla ntimamente relacionada con los interesesde los propietarios del suelo y con el sector in-dustrial, constructor comercializador y financie-ro que pugnan porque slo se le vea como unamercanca.

Al finalizar el siglo XIX e iniciar el siglo XX , eldesarrollo del ferrocarril contribuy al crecimien-to explosivo de las ciudades industrializadas. Enrespuesta a la necesidad de contar con una fuerzade trabajo disciplinada, al deterioro acelerado

de las condiciones urbanas en su conjunto y alimpacto que ello tuvo en la poblacin en generalas como en atencin a las propuestas de al-gunos pensadores sociales surgi en los pasesindustrializados un sector inmobiliario adminis-trado por los poderes pblicos locales (Ball, 1983;Harloe, 1995 y opalov, 1974, 1987), para aten-der las necesidades habitacionales de la poblacinobrera. Si bien la produccin de vivienda pblicaen alquiler fue importante para el crecimiento delsector constructor e industrial capitalista de esos

pases, al mismo tiempo se desarroll el sistema deprovisin de vivienda en propiedad privada que seconvirti en elemento central de la organizacincapitalista, pues signific una importante fuentede ganancia para los sectores involucrados en suproduccin.

La situacin fue diferente en pases como Mxico,de industrializacin tarda y dependiente. Aun-que el desarrollo urbano acelerado respondi a ladinmica del crecimiento econmico, el procesode urbanizacin fue ms rpido que en los pasesdesarrollados, pues el incremento de la poblacinfue mayor, como resultado de la elevada fecundi-

dad de la poblacin y del descenso en su tasa demortalidad. La creciente demanda de suelo y devivienda urbana no tuvo una respuesta oportunade parte del sector pblico ni del sector privadoempresarial, dando origen a la produccin so-cial de vivienda en colonias populares y barriosdegradados.2Utilizo el trmino produccin so-cial porque el de vivienda irregular o ilegal nome parece adecuado, ya que en las zonas urbanasmexicanas muchas veces no se cumple con lanorma, independientemente de que se trate de

una zona popular o residencial.

La hiptesis que gui la presente investigacinestablece que el anlisis de la relacin entre sectorpblico y empresas privadas es fundamental; queaun cuando la cantidad de viviendas de interssocial producidas por el sector privado apo-yado por las polticas estatales es inferior alas producidas por el sector social, la accin delsector empresarial orienta de manera importan-te la estructuracin de las ciudades mexicanas y

determina las condiciones en que la poblacinaccede a suelo y a vivienda. Para comprobar estaaseveracin, se realiz un estudio fundamental-mente emprico.3El horizonte de estudio abarcade 1940 a 1999, el cual con distintos modeloseconmicos se caracteriza por la consolidacin

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Introduccin

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2 Este tema ha sido desarrollado en investigaciones acerca de la produccin social de vivienda, entre los que pueden citarse Azuela y Cruz, 1989; Azuela y Thomas, 1993; Coulomb y

Duhau, 1988; Copevi, 1977a, b y c; Schteingart, 1989a y b.

3 Toda exploracin de carcter emprico violenta la realidad, y la eleccin del objeto de estudio entraa cierta arbitrariedad, con cuyo anlisis se pretende dar cuenta de la realidad.

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trabajadores del Estado Fondo de la Viviendadel Instituto de Seguridad y Servicios Sociales delos rabajadores del Estado, Fovissste como a

las fuerzas armadas Fondo de la Vivienda Mili-tar, Fovimi. Por ltimo, los gobiernos estatalescuentan con sus propios organismos de vivienda,entre ellos, hay que mencionar el de Aguascalien-tes cuyo desempeo ha sido ejemplar.

Primeras acciones del Estado en lacuestin habitacional y surgimientodel sector constructor nacional

Los cambios en la esfera poltica y jurdica origi-nados por la Revolucin mexicana fueron el pun-to de partida histrico de la participacin estatalen la dotacin de vivienda. La Constitucin de1917 fue resultado de un compromiso social yeconmico encaminado a la modernizacin delEstado y de la estructura econmica capitalista enMxico. No obstante, en los aos inmediatos a supromulgacin cuando lleg a su fin la guerracivil, las posibilidades reales para la construc-cin de una nacin moderna eran muy limitados.

Aunque se establecieron las bases jurdicas para lamodernizacin econmica y social del pas, talescomo la reforma agraria, los derechos de asocia-cin, contratacin colectiva y huelga, as como lasatribuciones econmicas del Estado, entre otros.La instrumentacin de dichos principios se dioparcialmente a partir de los aos veinte, con lainstitucionalizacin de nuevas formas de organi-zacin de la sociedad y el Estado. Dicho procesoestuvo inmerso en las contradicciones entre eldiscurso surgido de una revolucin social y la

realidad de un pas que pretenda incorporarse aldesarrollo econmico capitalista para atender lasdemandas del sector industrial emergente y de supoblacin empobrecida.

A finales de los aos veinte, la situacin de lavivienda no difera en mucho de las circunstan-cias generales que privaban en el pas. Aunque

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y quiebre del modelo social posrevolucionario. ElEstado mexicano tuvo una participacin determi-nante en el desarrollo poltico y econmico desde

los cambios constitucionales originados por losregmenes surgidos de la Revolucin mexicanahasta el reacomodo del marco jurdico instru-mentado en los aos noventa como respuesta alas sugerencias de los organismos multilaterales.Las fuentes para llevar a cabo esta investigacinfueron: entrevistas a los diferentes actores partici-pantes en la dotacin de vivienda; revisin biblio-grfica nacional y de autores extranjeros; as comola construccin de la estadstica econmica y devivienda con el fin de contar con una herramien-

ta de evaluacin; las cifras que aqu se presentanson parte de la investigacin. Para fundamentarlas conclusiones, fue indispensable abarcar unamplio periodo de estudio; ello permiti incluirnicamente dos casos de estudio de los organis-mos federales de vivienda con ms recursos: elFondo de Operacin y Descuento Bancario a laVivienda (Fovi) y el Instituto del Fondo Nacionalpara la Vivienda de los rabajadores (Infonavit).Lo anterior se decidi dada la importancia de susacciones con base en la estadstica de vivienda.

Entre 1971 y 2000, Infonavit contribuy con el15.5% del incremento en el parque habitacional,mientras que Fovi lo hizo con el 8.7%.

Adems de Fovi e Infonavit existen otras insti-tuciones, Garza y Schteingart (1978), Barragn(1994) y las publicaciones del Infonavit (1988 y1992) brindan un completo panorama histricode los diferentes organismos que se han ocupadode la vivienda social en el pas. Cabe mencionarque empresas paraestatales como Petrleos Mexi-

canos (Pemex) tuvieron programas propios desde1943. As mismo, se constituyeron institucionescon cobertura nacional para atender a la pobla-cin que no era sujeta a ningn tipo de crdito,entre ellas destac el Fondo Nacional de habita-ciones Populares (Fonahapo) (Ortiz, 1996). Almismo tiempo que el Infonavit se instituyeronlos fondos de vivienda que atendieron tanto a los

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el artculo 123 Constitucional estableca la obli-gacin de patrones de empresas que emplearana ms de 100 trabajadores de proporcionarles

habitaciones cmodas e higinicas, tal inten-cin distaba de constituir una preocupacinreal por atender el problema social de la vivien-da, y se inscriba en la poltica de previsin so-cial de los derechos laborales que estableca laConstitucin.

La dcada de 1940 es el parteaguas entre la socie-dad rural y la naciente sociedad urbana. En 1950,las ciudades de Mxico y Monterrey crecieron6.1% y 6.2%, respectivamente; la primera al-

canz una poblacin de 2.9 millones de personas(Garza, 2003, p. 43). Este fenmeno presionsobre la necesidad de suelo y vivienda urbanos.Los gobiernos en turno centraron su atencin enatender a parte del sector de la burocracia, queera su base de apoyo. Adems, en dicho periodoempezaron a delinearse las caractersticas delEstado posrevolucionario mediante el otorga-miento de privilegios a grupos que aseguraban lafidelidad partidista. Estos privilegios consistanen la atencin en salud, educacin, as como

en el acceso selectivo a los primeros programasde vivienda. Las primeras instituciones encar-gadas de la vivienda slo tuvieron recursos parapromover 53.622 viviendas sociales en alquiler,tales acciones aunque importantes resulta-ron insuficientes si tomamos en cuenta que en1960 la cantidad de viviendas en el pas era de6.409.096. Durante esa dcada, el incrementodel stockhabitacional fue de 1.149.888, es decir:18%. Slo 0.42% fue promovida con el apoyo delEstado. La construccin de vivienda se concentr

principalmente en la Ciudad de Mxico. Dichasacciones pblicas en materia de vivienda pocosignificativas para atender la demanda, aunadastanto a las bases institucionales y jurdicas comoa la inversin en construccin de infraestructura,dieron paso al nacimiento del sector constructornacional, el cual al reconocer la importanciade su relacin con el Estado como su principal

cliente, se organiz en asociaciones gremialesque le facilitaron la negociacin. El multifamiliarMiguel Alemn (Figuras 1A y 1B) cuyo proyecto

arquitectnico de Mario Pani, quien se inspiren las propuestas de Le Corbusier y realiz unproyecto que en lugar de 200 viviendas planeadasoriginalmente permiti la construccin de 1.008.Esta fue la primera obra de la empresa.

Ingenieros Civiles Asociados (ICA), que lleg aser una de las constructoras ms importantes delpas. La relacin entre el sector productor empre-sarial de vivienda y los gobiernos en turno surgien esta poca

Figura 1A.Conjunto Multifamiliar Miguel Alemn

Fuente: Disponible en: https://es.wikipedia.org/wiki/Multifamiliar_Presidente_Alemn.

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alquiler, siguiendo los lineamientos de los orga-nismos internacionales que vean en la propiedadprivada una defensa contra los ideales despertados

por el triunfo de la Revolucin Cubana. Al mis-mo tiempo, la intervencin del Estado garantizpor primera vez el acceso a recursos financierosque apoyaron el surgimiento de un nuevo agente:el promotor inmobiliario.

De 1961 a 1972, los programas gubernamen-tales promovieron la construccin de 233.448viviendas, es decir, en promedio se construyeron19.454 por ao. En el mismo periodo, Fovi finan-ci 124.394 de ellas, lo cual corresponde a ms

del 50% del total de viviendas financiadas pororganismos pblicos. ales acciones permitieronel surgimiento de un incipiente mercado habita-cional. Los conjuntos habitacionales construidosen dicho periodo tienen caractersticas simila-res a las de la Figura 2. En la dcada de 1961 a1970, el incremento del parque habitacional fuede 1.887.273, 10.69% del cual fue aportado porrecursos pblicos.

En trminos generales, podramos sealar que

desde el punto de vista de la modernizacindel sistema financiero y de la poltica social elPFV y la gestin de los organismos que lo inte-graron result una medida oportuna del gobier-no para movilizar recursos financieros pblicosy privados, internos y externos, para destinarlostericamente a satisfacer las necesidades sociales.Adems, las novedosas medidas del ajuste apli-cadas durante la crisis de los ochenta, pueden serevaluadas positivamente para la institucin, entanto permitieron una relativa rebaja de los costos

del subsidio en sus programas, la ampliacin delos servicios a la poblacin beneficiada, as comoen alguna medida el freno al debilitamiento delos recursos bancarios destinados al organismoelemento este ltimo de gran importancia,puesto que constitua la mayor fuente de recursosdel Fovi.

En trminos de necesidades sociales y de la ubi-cacin de la demanda de vivienda de bajo costo,el Fovi no fue capaz de dar respuesta a estas ne-

cesidades, por ello a pesar de los esfuerzos rea-lizados, su aportacin a la eliminacin de losproblemas de escasez de vivienda de la poblacintrabajadora empobrecida, result limitada en elperiodo de estudio. Esta situacin se agudiz apartir de la desregulacin financiera que liber ala banca de destinar parte de la captacin de losrecursos a dicho programa, y los limit a los prs-tamos provenientes del Banco Mundial

Figura 2.FOVI: Conjunto RIS 1971

Fuente: Fotografa del autor

Apoyo al sector constructor,1973-1988

Los aos setenta se caracterizaron por una crisisde legitimidad poltica, debido a demandas del

movimiento obrero en un entorno de altas tasas decrecimiento de la poblacin urbana 58.7%y de desinters privado por invertir en viviendasocial. Ante estos hechos, la respuesta guberna-mental consisti en fortalecer su papel promotor,al crear los fondos nacionales para la viviendade los trabajadores. Como parte de la reforma

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constitucional, se estableci una aportacin obli-gatoria patronal del 5% sobre el salario del tra-bajador. Los administradores de dichos recursos

fueron los fondos nacionales de vivienda. As, en1972 se cre el Infonavit, la otra institucin quenos ocup en el presente estudio. Uno de susobjetivos fue establecerse como fondo solidarioen el que las aportaciones de los trabajadores demayores ingresos facilitaran el acceso al crditoa los de menores ingresos, es decir: a los traba-jadores ms necesitados. El Infonavit se destacrpidamente como el ms importante de los fon-dos de vivienda, por tener la mayor cantidad deagremiados, y en consecuencia manejar los

recursos monetarios ms cuantiosos, as como porcontar con la capacidad para financiar la mayorcantidad de viviendas.

Cada uno de los actores que intervinieron enla creacin del Infonavit, tena expectativas eintereses especficos respecto del organismo, sinembargo, durante la dcada de los setenta lavivienda promovida por el Infonavit se perfilcomo un importante factor de cooptacin pol-tica y poder econmico (Garca P., Perl, 1984).

Los empresarios, los funcionarios pblicos y loslderes sindicales que integraban las comisionestripartitas en el Instituto, tomaron ventaja deesta posicin para constituir empresas construc-toras. Las empresas que se beneficiaron duranteel periodo mencionado fueron las empresas cons-tructoras dedicadas a la edificacin residencial enserie para venta. Este sector era el ms tradicionaldel ramo y utilizaba mtodos constructivos queocupaban mano de obra no calificada. Asimismo,la eficiencia y productividad de dichas empresas

era desigual.

ales acciones significaron un flujo importantede recursos al sector constructor de vivienda: de1972 a 1981, la tasa de crecimiento del PIB delsector de la construccin tuvo aumentos signifi-cativos; puede sealarse que en 1973 su tasa fuede 42.4%, la ms alta de la historia. En el periodo

1971 a 1980, la cantidad de viviendas en el pla-no nacional ascenda a 12.074.609, de las cuales3.788.240 representaron el crecimiento durante

esa dcada, los organismos contribuyeron con748.346 en el incremento general de la cantidadde viviendas, es decir, casi 20%. Como puedeverse en el cuadro 1, de 1973 a 1981 la promo-cin de los organismos de vivienda mostr unaumento constante: de 57.000 viviendas en 1973,se alcanz la cifra de 170.000 en 1981.

Durante la crisis de la dcada de los ochenta, laaccin de los organismos en la vivienda opercomo un elemento econmico contra-cclico.

A pesar de lo que pudiera suponerse, duranteesos aos la promocin de vivienda se mantu-vo constante y en crecimiento (Cuadro 1 p.9),gracias a los recursos del Infonavit y de Fovi. En1982, el aumento en el parque habitacional fuede 131.795 viviendas, mientras que en 1987 alfinalizar el sexenio de Miguel de la Madrid sehaba alcanzado la cifra de 250.134, gracias a lainstrumentacin del Programa de Reconstruc-cin como respuesta a la demanda de viviendadebido al sismo de 1985, el cual promovi

56.000 viviendas nuevas. Es importante destacarque la banca nacionalizada hizo efectivo el des-tino de los recursos del encaje legal. Al inicio dela dcada de 1980, el Fovi apoy la promocinde 36.675 viviendas, y casi al finalizar la dcadaen 1987 lo hizo con 88.581. Este aumentofue muy importante, pues ocurri en un periodode gran inflacin.

Finalmente, de 1981 a 1990 la vivienda pblicarepresent un 45% del incremento total de la

cantidad de viviendas, porcentaje que se traduceen 1,798.788 de ellas. Para dar una idea de cmose refleja esta cifra, la cantidad de viviendas entodo el pas alcanzaba 16.035.233, de las cua-les 3.960.624 correspondieron a la promocinpblica. Durante la crisis econmica de los aosochenta a diferencia de las medidas tomadaspor el Fovi, las condiciones financieras del

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Infonavit no se adecuaron al entorno econmicodel pas; ello repercuti en que los trabajadoresno pudieron recuperar el ahorro que se haba

planteado al constituirse. Sin embargo varios delos conjuntos habitacionales del periodo tuvie-ron buena ubicacin y calidad arquitectnica(Figura 3).

Apogeo de las empresas desarrolladorasde vivienda a partir de 1989.

Impulsar el mercado de la vivienda formabaparte esencial del proyecto modernizador de laeconoma mexicana de finales de la dcada de

los ochenta y principios de los aos noventa; enl participaran el sector financiero y el privadode la construccin, y el gobierno por lo que res-pecta a la vivienda social. En 1989 como partede la desregulacin financiera se liber a la bancaprivada del encaje legal y, con la reforma aplicadaen 1992 a la Ley del Infonavit, se concretaron los

ajustes del modelo de desarrollo econmico y delsistema poltico mexicano en el organismo federalque contaba con mayores recursos econmicos

del sector vivienda. ales reformas pretendanmejorar la eficiencia operativa del organismo,agilizar la recuperacin de los crditos adecun-dolos a la situacin econmica del pas, volverms transparente la operacin del Instituto en elproceso tanto de gestin como de asignacin delcrdito y manejo de los recursos de las cuentas in-dividuales, facilitar el derecho de cada trabajadorpara elegir su vivienda en el mercado y ampliar sucobertura de atencin. Puede afirmarse que estasreformas respondieron a cambios en las esferas

poltica y econmica del pas, as como a las reco-mendaciones de los organismos internacionales.En el periodo mencionado se inicia la aperturademocrtica y con ello, la vivienda social perdiimportancia como factor de cooptacin poltica,papel que haba desempeado hasta la dcada delos ochenta.

Figura 3.INFONAVIT 1988. Av. Dalias

Fuente: Fotografa del autor.

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Los primeros aos de la dcada de los noventaparecan confirmar algunas de las bondades de laapertura hacia el mercado. La banca privada res-

pondi a la desregulacin otorgando prstamoshipotecarios. Por su parte, las empresas construc-toras participaron activamente en las licitacionespblicas para la construccin de vivienda social.Sin embargo, la situacin result transitoria, yaque con la crisis financiera de finales de 1994 lascondiciones cambiaron significativamente.

En el lapso de 1995 a 1999, los nicos recursosfinancieros disponibles para la individualizacinde crditos, provenan en mayor medida de Info-

navit y de Fovi los de este ltimo, en propor-cin menor, ellos fueron determinantes parael crecimiento y consolidacin de las grandesempresas desarrolladoras de vivienda, as comopara las empresas que lograron adaptarse a lasnuevas condiciones. Sin embargo, la crisis dejfuera a las compaas medianas y pequeas, ascomo a las exclusivamente constructoras que nocontaban con recursos crediticios para comprarsuelo y construir.

El Infonavit abandon su papel de promotor devivienda y siguiendo los lineamientos del Ban-co Mundial (1994) se convirti en facilitador(Garca P., Imas, 1996). Ello abri posibilidadesde ganancias en el mbito financiero nacionale internacional para las empresas privadas. Detal manera, algunas empresas nacionales e inter-nacionales que contaban con capital suficienteincrementaron sus ventas, gracias a los recursosprovenientes del salario indirecto de los trabaja-dores. ales empresas conseguan crditos para la

construccin a tasas del mercado internacional ylos contabilizaban a tasas nacionales. Debido a loanterior, la produccin de vivienda se convirtien un negocio financiero, lo que repercuti en lacalidad de la vivienda y en su impacto urbano,pues desapareci la supervisin en cuanto a ca-lidad de la construccin por parte del Infonavit.Por otra parte y nuevamente respondiendo

a las recomendaciones del Banco Mundial,dicho organismo vendi su reserva territorial enel mercado, mientras que las empresas desarro-

lladoras al amparo de las modificaciones al ar-tculo 27 constitucional adquirieron millonesde metros cuadrados de tierra de origen ejidal enlas principales ciudades del pas y construyeronmiles de casitas en la periferia de las ciudades(Figura 4).

Desde su creacin hasta los cambios a su Ley, elInfonavit promovi la construccin de 1.043.663viviendas, con lo que lleg a atender el 13% de losderechohabientes, proporcin no tan significati-

va. Sin embargo, para el sector constructor resultdeterminante para la creacin y consolidacin delas empresas dedicadas al ramo.

A partir de los datos disponibles, observamos queen la dcada de los ochenta la atencin del Info-navit se dirigi a los derechohabientes con menosde dos salarios mnimos (83%); los de ms de dossalarios slo representaron el 17%. En la siguientedcada, esta situacin se invirti: los de ms dedos salarios mnimos representaron el 77% de los

crditos otorgados por el Instituto; los trabaja-dores con menos de dos salarios, slo el 23%. Esclaro que en la dcada de los noventa la atencinse dirigi a familias con mayores ingresos salaria-les. Si bien la poltica pretenda ampliar la ofertade vivienda, el acceso a este bien se dificult parala poblacin con menos recursos. Es importantedestacar que el Infonavit perdi uno de sus ob-jetivos fundamentales: ser un fondo solidario,pues se transform en fuente de recursos para elnegocio inmobiliario habitacional.

Durante la dcada de los noventa, la participacinde los organismos pblicos en el stockhabitacio-nal disminuy hasta representar el 40%. Es decir,ms del 50% de las familias de menores recursosno tuvieron acceso al mercado formal, y la ten-dencia se agudiz a partir de la desregulacin fi-nanciera que liber a la banca privada del encaje

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legal, al cambio a la Ley del Infonavit, lo cual dioun nuevo curso a la poltica de vivienda. El Estado

privilegi al sector financiero, al sector produc-tor de vivienda ligado a l, y abri el mercado alcapital extranjero. Esto no significa que se consi-dere que el modelo anterior fue mejor, sino queel nuevo modelo deposit recursos financierosimportantes casi sin restricciones en manosde un sector que ha demostrado ser ineficiente ycarece de una regulacin que garantice el buenmanejo de los mismos.

Las cifras presentadas muestran cmo la interven-cin estatal en vivienda fue limitada y no invirti

recursos fiscales suficientes; tampoco se desarrollun sector inmobiliario capitalista independienteque ofertara vivienda suficiente, ni siquiera para lademanda solvente. Por si esto fuera poco, la bancaprivada no propici el crecimiento del sistemahipotecario. Es decir a diferencia de los pasesdesarrollados en los que hay un sector apoyadopor el Estado y otro que produce vivienda parael mercado con recursos privados, en Mxico

Figura 4.Conjunto habitacional en la periferia de la ciudad de Mxico

Fuente: Michael Calderwood

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las empresas capitalistas productoras de viviendaen el periodo estudiado dependieron funda-mentalmente de los recursos administrados por

los organismos pblicos de vivienda.

Como se observa, en 1988 la produccin de Fovifue de 104.903 viviendas, en el siguiente ao,disminuy a 17.121, cifra compensada en partepor 35.883 financiadas por la banca, que segura-mente utiliz los crditos de Fovi, que a partir de1989 dependieron del prstamo otorgado por elBanco Mundial (vase abla 1). Durante el sexe-nio 1988-1994, se observ una disminucin enla cantidad de viviendas construidas, la cual no

logr repuntar. A principios del sexenio, los orga-nismos pblicos promovieron 217.744 viviendas,para 1991 la cifra fue de 133.190, en el ltimoao de esa gestin 1994, slo se logr elevardicha cantidad a 220.521 unidades.Los crditos hipotecarios otorgados por la bancaen 1989 cuando inici su participacinfueron cerca de 36.000, en 1992 llegaron casi a

Organismo 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980

INFONAVIT 5.084 22.112 35.780 38.472 20.385 30.463 40.991 37.737

FOVISSSTE 4.003 4.432 7.014 8.956 9.263 11.905 6.135 12.137

FOVI /PFV 29.226 17.671 15.782 12.877 11.135 20.239 28.157 28.480

OTROS

ORGANISMOS18.931 18.740 9.134 33.016 19.577 51.313 46.207 49.300

TOTAL 57.244 62.955 67.710 93.321 60.360 113.920 121.490 127.654

Organismo 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 TOTAL

INFONAVIT 52.304 49.067 53.917 65.959 73.900 78.743 79.608 646.785

FOVISSSTE 13.455 752 11.126 4.669 20.364 21.858 14.243 150.312

FOVI /PFV 36.675 58.727 56.163 71.894 88.813 58.230 88.581 622.650

OTROS

ORGANISMOS67.681 23.249 10.919 20.859 30.332 66.632 67.702 533.592

TOTAL 170.115 131.795 67.710 163.381 213.409 225.463 250.134 1.953.339

Tabla 1.

Produccin de vivienda social, 1973-1987.

Fuente: Elaboracin propia.

Estadstica bsica de vivienda 1973-1980. Secretara de Asentamientos Humanos y Obras Pblicas (Sahop), Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (Shcp), Estadstica de Vivienda 1981-1982. Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa (Sedue), Estadstica de Vivienda 1983-1988. Sedue, Estadstica de Vivienda 1989. Sedue, Estadstica de Vivienda 1990. Sedue, Estadstica

de Vivienda 1991. Secretara de Desarrollo Social (Sedesol), Estadstica de Vivienda 1992. Sedesol, Estadstica de Vivienda 1993. Sedesol, Estadstica de Vivienda 1994. Sedesol, Estadsticade vivienda 1995. Sedesol, Estadstica de Vivienda 1996. Sedesol, Estadstica de Vivienda 1997. Sedesol.

130.000. Dicha participacin cay abruptamentea partir de la crisis de 1994 (vase abla 2). Porlo que respecta al comportamiento del Infonavit,

es claro que a partir de la crisis la inversin dejde crecer; no fue sino hasta 1999 cuando crecien ms del 50% pues los crditos otorgados au-mentaron considerablemente en el ao 2000 yalcanzaron la cifra de 250.000.

En la Grfica 1, los organismos que destacan porsu accin en el incremento del parque habitacio-nal son Fovi e Infonavit. Las cifras demuestran laimportancia del Fovi y el Infonavit en materia devivienda. Basta decir que en el periodo de 1971 a

2000, el primero particip en un 8.7% del incre-mento habitacional, mientras el segundo lo hizoen un 15.5% (vase abla 3). Estos porcentajes setraducen para el Fovi en poco ms de un millnde viviendas, mientras que para el Infonavit re-presentan poco ms de dos millones de ellas. alescifras no cubrieron la demanda social, empero,significaron la principal fuente de financiamientopara las empresas privadas.

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Organismo 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994

INFONAVIT 56.797 70.838 88.855 56.431 88.220 108.318 115.801

FOVISSSTE 14.386 18.638 17.769 25.842 20.242 25.576 39.590

FOVI /PFV 104.903 17.121 30.720 30.772 24.638 20.703 40.109

BANCA 0 35.883 41.557 35.056 129.362 102.416 85.198

OTROS

ORGANISMOS41.658 31.129 22.699 20.145 36.940 34.632 25.021

TOTAL 217.744 137.726 160.043 133.190 170.040 189.229 220.521

Organismo 1995 1996 1997 1998 1999 2000 TOTAL

INFONAVIT 95.082 101.215 96.974 72.935 198.950 250.000 1.400.416

FOVISSSTE 26.689 23.733 19.050 2.716 18.007 18.300 270.538

FOVI /PFV 35.662 25.318 46.688 39.300 59.118 60.000 535.052

BANCA 17.503 2.317 4.588 3.085 764 0 457.729

OTROS

ORGANISMOS4.787 9.591 5.731 5.386 30.093 53.554 321.366

TOTAL 162.220 159.857 168.443 120.337 306.168 381.854 2.985.101

Tabla 2.Produccin de vivienda social, 1988-2000

Fuente: Elaboracin propia.Infonavit, La vivienda comunitaria en Mxico, Mxico, D. F., 1988, p. 284; Estadstica de Vivienda 1983-1988, Mxico D. F.; Sedue, Estadstica de Vivienda 1989, Mxico D. F.;

Sedue, Estadstica de Vivienda 1990 y 1991, Mxico D. F.; Sedesol, Estadstica de Vivienda 1992, Mxico, D. F.; Sedesol, Direccin General de Poltica y Fomento a la Vivienda,Cifras preliminares, Infonavit, Informe anual de actividades 1993, 1994, 1995, 1996 y 1997. Mxico D. F.

Fuente: Elaboracin propia

Grfca 1.Vivienda nueva por organismo (1973-2000). FUENTE: Tablas 1 y 2

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Organismos 1971-2000* PorcentajesInfonavit 2.122.950 15,5

Fovissste 471.661 3,5

Fovi 1.191.903 8,7

Otros organismos 1.153.781 8,4

Incremento privado 8.281.513 60,6

Banca 459.115 3,3

Incremento censo

1970-200013.668.364 100

Tabla 3.Incremento de vivienda en Mxico, 1971-2000.

Fuente: Tablas 1 y 2.*Suma de Fovi desde 1971 y Fovissste e Infonavit, 1973. El total na-cional para el ao 2000 es de 21 954 733. Otros organismos: Banhuopsa, Instituto d la

Vivienda. Pensiones Civiles y Militares, Pemex, IMSS, DDF, Fovimi/Issfam, Banobras, SAHOP(Organismos Sectorizados y no sectorizados), CFE, Ficapro, Incobusa. Fuente: Tabla 3

Grfca 2.Incremento de vivienda en Mxico, 1971-2000.

Importancia de la accin pblicaen vivienda

La promocin de los organismos de vivienda so-cial ha permitido slo parcialmente el acceso a lavivienda por parte de la poblacin mayoritaria:de 1971 a 2000 represent el 37% del aumento

del parque habitacional, es decir, cerca de cincomillones de viviendas. El grueso de la edificacin(60.4%) corresponda en su mayor parte ala produccin social en colonias populares el incremento privado en zonas residenciales yfraccionamientos constituye un porcentaje re-ducido.

Respecto del crecimiento de vivienda producidacon recursos privados, el dato disponible indicaque entre 1989 y 2000, slo el 7.75% cont

con crdito. El presente trabajo demuestra que,si bien el submercado de vivienda pblica noes suficientemente grande para las necesidadesde la poblacin, s lo ha sido para el desarrollodel sector constructor privado y para el sectorfinanciero. En parte, ello responde a las condi-ciones econmicas precarias de la mayora dela poblacin; pero tambin a que las empresas

financieras, desarrolladoras, constructoras y pro-motoras han operado minimizando sus riesgos.No otorgaron crditos de largo plazo y crecierona partir de los aos sesenta bajo el amparo de lapoltica de vivienda, aunque se declaran partida-rias incondicionales del libre mercado, siempre ycuando el Estado facilite mediante sus polticashabitacionales la oferta suficiente de crditos hi-

potecarios y cubra los riesgos de los capitales. Ental caso, la intervencin del Estado es aplaudidapor el sector empresarial cuando ella se dirige adistribuir los costos de la ineficiencia financieraprivada al resto de la sociedad. Este mismo sec-tor se opone a la regulacin estatal del mercadoinmobiliario habitacional, indispensable paracontrolar las distorsiones propias del mismo y queen la actualidad se encuentra en manos de unascuantas empresas.

Hemos de hacer hincapi en la importancia que lavivienda tiene para el desarrollo socio-econmicodel pas. Es un hecho innegable que la viviendasocial en Mxico nunca ha recibido recursos fisca-les suficientes. Los programas ms importantes seformularon con base en los recursos provenientesde los ahorradores, mediante la intervencin dela banca y del ahorro de los trabajadores.

61%

16%3%

4%

9%

8%

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Conclusiones

Puede concluirse que el papel desempeado por elEstado en las distintas etapas de construccin devivienda social en el periodo de estudio 1940-1999, es valorado como activo con la instru-mentacin de diversos programas creativos. Sinembargo, tales acciones han respondido ms a lasnecesidades de los distintos actores privados que ala poblacin ms necesitada, como se muestra conla conformacin de la industria de la construc-cin aos cincuenta, el desarrollo del sectorinmobiliario privado aos sesenta, y la uti-lizacin de la vivienda social en los aos ochentacomo un instrumento de negociacin econmicay poltica. A partir de 1990, la vivienda socialfue considerada bsicamente una mercanca.A pesar del discurso gubernamental que limitabala actuacin de las instituciones de vivienda aldesempeo de un papel exclusivamente financie-ro, su participacin se ampli con el fin de facili-tar la apertura del mercado al sector financiero ya empresas extranjeras.

En este sentido, coincidimos con opalov (1987)

y sus estudios realizados para el caso francs, loscuales demuestran a partir del anlisis de lasrelaciones entre polticas pblicas y agentes pri-vados que las medidas gubernamentales sonparte integral de las contradicciones estructuralesde los sistemas de produccin y circulacin de lavivienda. Aunque, las intervenciones pblicasintentan reducir las contradicciones del sistemaen crisis no lo logran, ya que nicamente las des-plazan. Restauran las condiciones de la gananciaprivada sobre bases nuevas; as, stas permiten la

aparicin de otra estructura.

La presente investigacin concluye en el ao1999. Sin embargo, los gobiernos posterioresconsolidaron las polticas y las tendencias pro-puestas en la dcada de los noventa.

Nos hemos ocupado de una de las posibles his-torias de la vivienda para asalariados en Mxico.Los resultados ms importantes de este trabajo

sealan que desde el discurso revolucionariohasta el neoliberal, proponen satisfacer necesi-dades bsicas, mejorar las condiciones de vidade las capas ms pobres. No obstante, el Estadorespondi ms a la dinmica de la acumulacinde capital del sector empresarial de vivienda quea las necesidades de la poblacin empobrecida.Adems se mostr como en distintas etapas lapoltica de vivienda fue orientada por los linea-mientos de los organismos multilaterales. Porlo anterior, comprobamos que la gestin guber-

namental de la produccin habitacional se des-virta y se convierte en generador de gananciaspara las empresas privadas; de tal manera, supapel fundamental en el desarrollo social quedarelegado.

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