53300281 Grynspan Rebeca Los Nuevos Viejos Retos de La Politica Social

8/2/2019 53300281 Grynspan Rebeca Los Nuevos Viejos Retos de La Politica Social

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Los nuevos [viejos?]retos de la poltica socialRebeca Grynspan M.

Cada estilo de desarrollo implica una concepcin de la cuestin social engeneral y de la poltica social en particular. Puesto que los modelos consti-tuyen simplificaciones estilizadas de diversas etapas de desarrollo y no dancuenta de todas las variaciones que pueden encontrarse en cada pas a con-secuencia de las soluciones polticas a los conflictos sociales que all se die-ron (Franco, 1996), conviene presentar brevemente los principales rasgosdel estilo de desarrollo precedente como medio para entender las nuevasvisiones y advertir sobre los retos, nuevos y viejos, que debe enfrentar lapoltica social en la regin durante los prximos aos.

De dnde venimos

Para entender de dnde venimos debemos revisar los principales rasgos dela etapa en estudio (estilo de crecimiento hacia dentro o sustitucin deimportaciones industriales que caracteriz a la mayora de los pases latino-americanos hasta la dcada de los aos setenta), evitando la discusin est-

ril que resulta de considerar estos aspectos como la razn de todos los malesque vivimos o la panacea a la que algunos todava quieren volver.En efecto, en ese perodo durante el cual se produjo un importante cre-

cimiento econmico, el Estado abandon su estilo clsico liberal y asumilas funciones de regulador, interventor, planificador y empresario con el finde dirigir ese nuevo modelo cuyo motor era el mercado interno y su pro-ducto bsico los bienes manufacturados.

A travs de los aranceles y los incentivos fiscales se promovi la crea-

cin y expansin de nuevas industrias y se hizo un esfuerzo (aunque sinduda con menor nfasis) por diversificar y modernizar la produccin agr-cola, sobre todo en aquellos pases agroexportadores y dependientes depocos productos (caf, banano, ganado, caa, etc.).
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En el mbito social, el Estado en respuesta a las presiones derivadasde la creciente organizacin sindical, facilitada por la concentracin obrera y por la importancia creciente de la industria asumi en unos casos y pro-fundiz en otros el papel de benefactor, con nfasis en la proteccin al tra-bajador asalariado. Esto implica una clara relacin de la poltica social conel desarrollo del mercado de trabajo y la creacin de la clase media comoforma de asegurar la capacidad de compra de los bienes manufacturadosproducidos localmente a costos elevados.

La poltica social se caracteriz entonces por un crecimiento del gastopblico social, medio a travs del cual se busc aumentar la cobertura de losprogramas de educacin, salud, vivienda y previsin social, as como losbeneficios otorgados a la poblacin, de modo que el Estado asumi unpapel ms importante en el financiamiento, la gestin y la produccindirecta de estos servicios y programas, actuando, adems, a travs de polti-cas de empleo (salarios mnimos, condiciones laborales, sindicalizacin,negociacin colectiva y formacin profesional), de polticas de subsidios alos precios de bienes y servicios bsicos que, se supona, eran consumidospor los sectores de menores ingresos, e incluso, hacia el final del perodo,con polticas de apoyo a la organizacin vecinal y comunitaria urbana (pro-mocin social) y a la organizacin campesina (sindicalizacin y reformaagraria).

Cabe reconocer que este estilo de desarrollo, que surge al finalizar lasegunda guerra mundial, fue exitoso en la construccin de nuevas estruc-turas econmicas, en elevar el nivel de vida de la clase media, en la forma-cin de nuevos estratos sociales y en la industrializacin y urbanizacin de

la regin (Ibarra, 1985). En cuanto al mejoramiento general del nivel devida de la poblacin, su xito se manifiesta si se analizan los ndices dedesarrollo humano (IDH) del Programa de las Naciones Unidas para elDesarrollo-PNUD. Estimaciones realizadas para finales de los aos ochen-ta muestran que de 22 pases analizados, dos terceras partes de ellos (14 entotal) haban alcanzado un nivel de desarrollo humano intermedio, tres seubicaban en la escala de desarrollo humano alto (Uruguay, Barbados y Trinidad y Tobago) y slo cinco se mantenan en una situacin de bajo

desarrollo humano (Honduras, Bolivia, Guatemala, El Salvador y Hait).Dos dcadas antes, para los aos sesenta, de esos 22 pases ninguno habaalcanzado el estndar de desarrollo humano alto, 13 registraban un desa-rrollo humano bajo (59%) y el resto registraba un grado de desarrollohumano intermedio, lo que revela que los pases lograron importantes

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cambios en la calidad de vida de su poblacin a pesar del dismil grado dedesarrollo de su poltica social 1.

No obstante, a pesar de este amplio mejoramiento en la calidad de vidapromedio de los habitantes de la regin, el problema de la desigualdad man-tena su vigencia. A finales de ese perodo, tanto la desigualdad relativaesto es, la forma en que se distribuyen los ingresos y los activos entre losdiferentes estratos de la sociedad como la desigualdad absoluta o pobrezaes decir, la que afecta a los grupos con ingresos y activos insuficientes parasatisfacer sus necesidades ms elementales mantenan niveles desafortuna-damente elevados en relacin con el crecimiento econmico alcanzado.

En efecto, Amrica Latina se caracteriza por ser una de las regiones delmundo con la distribucin del ingreso ms desigual. Un estudio conjunto delBanco Mundial y la Organizacin Internacional del Trabajo (1984), coninformacin correspondiente a las dcadas de los aos sesenta y setenta, cal-cul para la regin un coeficiente de Gini de 0,52 contra un coeficiente de0,39 para el resto de los pases estudiados. Simultneamente, revel que el20% ms pobre de la regin captaba 3,1% del ingreso total, menos de lamitad de lo que captaban sus similares en el resto de los pases (6,5%). Comoveremos ms adelante, esta situacin contina mantenindose. La persisten-cia de la desigualdad la explican algunos autores como resultado de un esti-lo de desarrollo que se torn excluyente y concentrador pues dependa enltimo trmino de la capacidad de consumo de las clases media y alta.

En el cuadro 1 se muestra en cifras esta situacin. Si bien la pobreza seredujo de manera sistemtica a partir de los aos cincuenta, en 1970 se esti-maba que 45% de la poblacin (120 millones de personas) segua en situa-

cin de pobreza y que 24% (64 millones) estaba en los umbrales de laindigencia o pobreza extrema. En 1980, si bien la pobreza se haba reducidoen trminos relativos en cuatro puntos (41%), la poblacin pobre era de 136millones de personas (CEPAL, 1994). Para ese entonces se registra una levemejora en la poblacin en situacin de extrema pobreza, que se reduce entrminos relativos a 19% (62 millones).

Obviamente esta evolucin global de la regin oculta las particularida-des de los pases especficos, con niveles dismiles de pobreza y con evolucio-

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1 El ndice de desarrollo humano que se utiliza en esta comparacin temporal incorpora tanto avan-ces econmicos (PIB per cpita en PPA), como avances en la esfera social. En esta ltima dimensinse incorpora un indicador de resultado en el rea de la salud (esperanza de vida al nacer) y dos en elrea educativa (alfabetizacin y escolaridad media); cf. PNUD, 1994.


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nes tambin particulares. Piera (1979) y Fields (1980), entre otros, handocumentado distintas experiencias en pases de la regin que durante esteperodo lograron reducir la incidencia de la pobreza y mejorar la distribu-cin del ingreso en el marco de un proceso de crecimiento econmico.Londoo (1996), por su parte, estima la evolucin probable para la regincomo un todo. Aunque encuentra una reduccin sistemtica de la incidencia

de la pobreza hasta finales de los aos setenta, esta reduccin es insuficientepara evitar el crecimiento en el nmero de personas.A finales de ese perodo, si se comparan los niveles relativos de pobreza

por pases hacia 1980, se pueden identificar cuatro grupos de pases. Por unlado, aquellos en los cuales la pobreza se sita por debajo de 15% de las fami-lias; en esa situacin se encuentran Uruguay y Argentina. En el segundogrupo, con una incidencia intermedia de pobreza (entre 15% y 30%) seencuentra slo Costa Rica. Esto significa que los pases que registran un alto

gasto social son a su vez los que presentan menores niveles relativos depobreza. En situacin de pobreza alta, con porcentajes entre 31% y 45%, seubican la mayora de los pases con estimaciones disponibles. Por ltimo, pa-ses como Guatemala, Honduras, Paraguay y Per, muestran una incidenciamuy alta de la pobreza con porcentajes por encima de 45% de las familias.

La pobreza, al igual que la desigualdad, constituye uno de los principa-


CUADRO 1 AMRICA LATINA: EVOLUCIN DE LA POBREZAPOR INSUFICIENCIA DE INGRESOS, 19701994(en millones de personas y como porcentaje de poblacin)Indicador 1970 1980 1986 1990 1994Poblacin pobre

En millones 119,8 135,9 170,2 197,2 209,3% del total 45 41 43 46 47

Poblacin indigenteEn millones 63,7 62,4 81,4 91,9 98,3% del total 24 19 21 22 22

De la poblacin pobre

% en indigencia 53 46 48 47 47% en zona urbana 37 46 55 61 65

% de familias pobresNacional 40 35 37 41 39Urbano 26 25 30 36 34Rural 62 54 53 56 55

Fuente: CEPAL ,1994 para la informacin comprendida entre 1970 y 1986; CEPAL, 1996 para la infor-macin correspondiente a 1990 y 1994. Las cifras de 1990 difieren entre ambas fuentes.


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les retos que sigue enfrentando la poltica social y a los cuales no se ha logra-do dar una respuesta satisfactoria. Esta situacin de exclusin ms o menosgeneralizada, junto con las dificultades crecientes que empez a mostrar elestilo de desarrollo hacia adentro, condujo al deterioro de la convivencia y dela vida poltica y facilit en unos casos el surgimiento de gobiernos totalita-rios y en otros la aparicin de conflictos armados internos, haciendo eviden-te que la no atencin de la desigualdad, tanto absoluta como relativa, esincompatible con la democracia.

Por otra parte, las debilidades del funcionamiento de las economas fue-ron encubiertas con la aplicacin de polticas poco respetuosas de la ortodo-xia fiscal, lo que condujo a grandes desequilibrios macroeconmicos y, en nopocos casos, a fenmenos de hiperinflacin con altsimos costos sociales. Serecurri tambin a un excesivo endeudamiento externo, facilitado por laabundancia de petrodlares en el sistema financiero internacional, lo queconducira ms tarde a la crisis de la deuda que alcanz su momento culmi-nante con la cesacin de pagos por parte de Mxico en 1982.

La dcada perdida

La dcada de los ochenta fue identificada por la Comisin Econmica paraAmrica Latina y el Caribe (CEPAL) como la dcada perdida, aunque en loeconmico no lo fue para todos los pases y en no pocos casos este fue unperodo en el que se logr el restablecimiento de la democracia. Buscandoresolver los desequilibrios macroeconmicos y restablecer el crecimiento, los

pases se vieron enfrentados a la necesidad de reestructurar sus economasdando mayor protagonismo al mercado y reduciendo las atribuciones delEstado. Para ello se busc aumentar las exportaciones para dinamizar la eco-noma a travs del mercado internacional, lo que supona que el sector priva-do elevara su competitividad y que el Estado modernizara sus instituciones.

Para concretar estas reformas, los pases aplicaron polticas de estabili-zacin y ajuste que en muchos casos tuvieron elevados costos sociales depen-diendo de cunto protagonismo se le adjudic al sector privado, de la

gradualidad en la aplicacin de las medidas, del establecimiento de progra-mas compensatorios para la transicin y la distribucin ms equitativa delcosto del ajuste, y de la presencia o no de polticas equivocadas, productotanto de esfuerzos populistas como de ajustes que incluso excedieron lonecesario. Como seala el PNUD (1996), con frecuencia las polticas deajuste equilibraron los presupuestos pero desequilibraron la vida de la gente.

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La magnitud y distribucin de estos costos fueron muy dismiles peroen general se tradujeron en un incremento de la pobreza que alcanz inclu-so a los grupos sociales de ingreso medio (Infante, 1993) debido, por un lado,a la contraccin de la actividad econmica que ampli el desempleo, redujolas remuneraciones reales, hizo ms precarias las relaciones laborales y expandi el empleo informal y, por otro lado, a la contraccin del gastopblico y del gasto social que redujo los bienes y servicios sociales a disposi-cin de la poblacin, particularmente de los grupos de mediano ingreso,obligndolos a buscar la provisin de estos servicios en el mercado.

El aumento de la pobreza que se produjo en ese perodo y que inclu-so en muchos pases se prolong hasta finales de los aos ochenta est aso-ciado directamente con la contraccin de la mayora de las economas. Enefecto, de 10 pases de la regin estudiados por Altimir (1994), slo tres mos-traban en 1990 un ingreso nacional real per cpita superior al obtenido antesde la crisis de comienzo de los aos ochenta. Las estimaciones de la CEPALas como las de Londoo muestran que la pobreza aument significativa-mente tanto en extensin como en intensidad. Para 1990, segn la CEPAL, lapobreza afectaba a 46% de la poblacin, 5% ms que en 1980 e incluso lige-ramente por encima de los niveles de 1970, lo que quiere decir que 197 millo-nes de personas se encontraban por debajo de los umbrales de la pobreza,esto es, cerca de 61 millones de personas ms que diez aos atrs 2.

Por otra parte, la pobreza extrema tambin haba pasado de 19% a 22%,pero creciendo a un ritmo menor que la pobreza total, aumento que equiva-la a casi 30 millones de personas adicionales en situacin de pobreza extre-ma diez aos ms tarde. Esto significa que casi la mitad del incremento de la

pobreza se concentr en la extrema pobreza o la indigencia. Y se sigui con-centrando el aumento de la pobreza en las zonas urbanas de forma tal que,para 1990, 61% de los pobres y 88% de los nuevos pobres se aglutinaronespecialmente en las grandes ciudades donde los pobres residen en condi-ciones crecientes de segregacin social.

Este hecho estuvo acompaado por otros cambios fundamentales. Enmuchos pases la pobreza se torn ms heterognea. Los pobres tienen hoy inserciones ms variadas en la fuerza de trabajo y, en los pases con tradicin

de poltica social, se han visto parcial y desigualmente beneficiados por laaccin del Estado. Algunos han logrado acceso a beneficios de la seguridadsocial, otros a beneficios de vivienda, de educacin o de salud. Algunos han


2 Las estimaciones de Londoo parten de lneas de pobreza diferentes y, aunque corroboran las ten-dencias, muestran incidencias menores y por ende un menor contingente poblacional afectado.


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logrado movilidad social, otros internalizaron expectativas de movilidadsocial para sus hijos.

La heterogeneidad se incrementa como resultado de la crisis econmi-ca y las polticas de estabilizacin y ajuste. En muchos pases aument rpi-damente el sector informal urbano y a los pobres crnicos (que persisten y tambin se empobrecen) se sumaron los estratos medios y medios bajosempobrecidos, los llamados nuevos pobres. Asimismo, hubo modifica-ciones en el tamao y la composicin de las familias pobres y aunque ellascontinan siendo ms numerosas que las no pobres, se observa un menornmero de hijos por mujer, mayor inestabilidad en las relaciones de pareja,as como una importancia creciente de la familia nuclear y de la monopa-rental con la mujer a cargo del hogar.

Estas tendencias asumen rasgos diferentes de un pas a otro. En variospases han surgido hiptesis que plantean la feminizacin de la pobreza enel mbito urbano y, ms recientemente, la infantilizacin de la pobrezatambin en ese mbito, donde se observa cada vez ms nios y jvenes ensituacin de riesgo social y en conflicto con la ley producto de la crecientepresencia de nios en y de la calle. En paralelo con estos cambios, persiste lapobreza en grupos tnicos especficos como los indgenas y otros grupos vul-nerables como los desplazados por conflictos blicos o, ms recientemente,por razones econmicas.

Pero no slo observamos cambios en el mbito del hogar, tambin hahabido cambios en el contexto comunitario en el cual viven los pobres: dete-rioro de los barrios, de su infraestructura y del medio ambiente, as como unaumento de la violencia y la inseguridad ciudadana, al tiempo que se han

multiplicado organizaciones sociales de carcter territorial y de institucionesque los respaldan: profesionales y tcnicos, organismos no gubernamentales,organizaciones religiosas ligadas a distintas iglesias, etc., que por variadosmotivos proveen programas sociales de pequea escala con mtodos de tra-bajo innovadores.

Las nuevas caractersticas de esta pobreza marcada por la diversidad desituaciones hacen pensar en polticas ms diferenciadas (menos homogne-as) pero ms integrales que en el pasado. La descentralizacin del aparato

estatal y la multiplicacin de entidades intermedias que operan entre elEstado y la comunidad obligan a redefinir las relaciones entre lo pblico y loprivado y hacen ms viables los procesos de participacin social, abriendonuevas oportunidades de gestin de las polticas pblicas.

Por otra parte, el aumento de la pobreza, junto con el deterioro de losingresos y del empleo de la clase media, profundizaron la desigualdad del

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ingreso en la regin. Altimir (1994) seala que de los 10 pases estudiadosslo en dos no se produce un aumento de la desigualdad, al tiempo que seobserva el exceso de desigualdad de la regin con respecto a la desigualdadesperada de acuerdo con su desarrollo econmico y su relacin con otrasregiones del mundo.

En el mbito de la poltica social, la reestructuracin econmica estuvoacompaada de reformas o intentos de reforma en el campo social con unobjetivo fundamentalmente fiscal reduccin del dficit fiscal por la va dela reduccin del gasto pblico, tornndola subsidiaria de las demandas dela poltica econmica. Los principales elementos de esta propuesta son:

focalizar el gasto social, abandonando las polticas redistributivas tradi-cionales como los subsidios generales a los precios, o las polticas de pro-visin universal de servicios restringindolas a paquetes de serviciosmnimos y bien especificados (educacin primaria, paquetes de saludbsica, etc.);

desarrollar redes sociales o redes compensatorias de apoyo a los seg-mentos ms postergados;

traspasar partes importantes de la responsabilidad de instrumentacinde la poltica social a entes descentralizados del Estado, municipalida-des o al sector privado;

incorporar mecanismos de mercado a la gestin pblica; y redefinir el papel del Estado en el mbito social, limitndolo a las tare-

as que no puede dejar de hacer.La propuesta se plantea de modo genrico y en un lenguaje que admi-

te diversidad de contenido e interpretacin, sin embargo, es indudable que

la focalizacin, la descentralizacin y la privatizacin son los elemen-tos necesarios para profundizar las reformas instrumentadas en los aosochenta y continuar el ajuste en lo econmico (privatizacin), pero con sen-tido social (prioridad a los pobres-focalizacin) y sentido democrtico (des-centralizacin y ms participacin). Pero lo cierto es que sus resultadosdejan mucho que desear: en numerosos casos la aplicacin de esta frmu-la mgica ha perpetuado y profundizado la desigualdad. De un lado, por-que la realidad de la pobreza es diversa y la lucha contra las causas

estructurales que la producen no es una consideracin en el esquema pro-puesto, adems de que restringir la poltica social a unos programas focali-zados deja fuera otros objetivos de la poltica social (como la atencin deotros sectores vulnerables) y la convierte en algo marginal y desarticuladode la dinmica del desarrollo. La viabilidad de las polticas es resultado de lainteraccin de variados factores y procesos entre los cuales son centrales



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tanto los polticos como las capacidades institucionales existentes en lospases.

La mitad de la dcada de 1990 sorprende con estos resultados, lo queobliga nuevamente a la reflexin: al igual que aprendimos que la disciplinafiscal y monetaria no son un lujo sino una necesidad, y que no asumirla ter-mina produciendo enormes costos sociales, as la estabilizacin macroeco-nmica y el crecimiento no han producido, a travs del goteo, ladistribucin de los beneficios del crecimiento a un ritmo adecuado si sequiere mantener la paz social. La principal fuente de transmisin de losbeneficios del crecimiento es sin lugar a dudas la generacin de empleo bienremunerado; si esos puestos de trabajo no se estn creando, la esperanza enel goteo puede resultar tan ilusoria como el deseo de muchos de volver aesquemas proteccionistas que hoy en da no seran del todo defendibles.

Obviamente, las soluciones puestas en prctica en estas dos dcadas, apesar de algunos resultados positivos en lo que se refiere a los equilibriosmacroeconmicos y a la reduccin de las tasas de inflacin, han sido insufi-cientes para proveer una elevada tasa de crecimiento sostenible y estable, lageneracin de suficiente empleo productivo y una mejora social tanto en losniveles de pobreza y desigualdad como en la cobertura y calidad de losservicios.

La irrupcin de un nuevo paradigma

Estas mejoras no podrn ser alcanzadas si no se promueven cambios radica-

les en cuanto a la incorporacin del conocimiento, la innovacin tecnolgi-ca y la productividad, as como agresivos programas (no paquetes mnimos)para la formacin de capital humano y social. No se trata de crecer a costa demano de obra barata (exportar pobreza) o de la sobreexplotacin de losrecursos naturales, sino de incorporar progreso tcnico (CEPAL, 1991) y conocimiento para permitir la creacin de puestos de trabajo de alta pro-ductividad y remuneracin. Ello exige contar con una mano de obra saluda-ble, educada y flexible para adaptarse a distintas ocupaciones. Sin embargo,

paradjicamente, al mismo tiempo que estas demandas exigen mayoresrecursos destinados a estas tareas, la competencia internacional presionapara un Estado austero que reduzca su carga fiscal sobre las empresas y suparticipacin en el desarrollo.

A los retos no resueltos de la poltica social, la pobreza y la desigualdad,se suma el nuevo reto de la competitividad sistmica. Ambos desafos

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demandan del Estado recursos adicionales, en momentos cuando la presinopera en direccin contraria. Sin duda esto por s solo exige de la polticasocial la responsabilidad de utilizar de la manera ms eficiente los recursos asu disposicin. Lo cual no significa minimizar la inversin social o caer en latentacin de utilizar los criterios de eficiencia privada para evaluar el fun-cionamiento del sector pblico social. Las imperfecciones en los mercados, lapresencia de externalidades y de bienes meritorios, la necesidad de proveerlos bienes pblicos, as como el impacto que produce la distribucin delingreso en la valoracin de la convivencia democrtica muestran las dificul-tades de medir costos y beneficios de los bienes y servicios sociales.

Por ello, como seala Garnier (1992), la eficiencia en el sector pblicodebe buscar un equilibrio dinmico y difcil de cuantificar plenamente entretres variables: el costo que se carga a la sociedad por producir determinadobien o servicio, la calidad del mismo, y la cobertura con que se llegue a lapoblacin. La valoracin adicional del beneficio o utilidad social que dichoesfuerzo produzca no deber enfrentar la prueba del mercado sino la pruebadel sistema poltico en todos sus niveles: cuanto ms participacin ciudada-na, mejor ser la definicin de prioridades y el control de su ejecucin.

As, la nueva poltica social debe buscar mejorar la equidad, la eficien-cia social y la competitividad sistmica. Para ello propongo que nos guiemospor cinco principios que deben orientar esta tarea:

El desarrollo humano y la lucha contra la pobreza no son una respon-sabilidad exclusiva del Estado. As como el Estado no es un ente exge-no a la estructura social, tambin la sociedad civil es un actorprotagnico en la lucha contra la pobreza y en la bsqueda del desarro-

llo social: organizaciones empresariales y de los trabajadores, comuna-les y no gubernamentales, campesinas, indgenas y cooperativas, entreotras, deben tener posibilidades concretas de contribuir en esa perspec-tiva desde sus singulares mbitos de actividad. Es necesario superar lafalsa dicotoma entre el mercado y el Estado y entre el gobierno y lasociedad civil. No se trata de que el Estado se retire de la tarea de otor-gar subsidios y hacer transferencias a los pobres sino de que su accinen favor del desarrollo humano y contra la pobreza se complemente y

articule con el resto de la sociedad.Igualmente, en el mbito concreto de la lucha contra la pobreza,

para obtener xito es fundamental la accin de los propios afectados y no slo del Estado o del resto de la sociedad civil. A pesar de lo que pue-dan evocar trminos como beneficiario, grupo meta u objetivo, el pobreno es un receptor inerme, es una persona activa, un agente que acta y



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reacciona contribuyendo a modificar su insercin o inhibiendo loscambios. Este aspecto debe ser atendido de manera innovadora por latotalidad de los programas que, en aras de aumentar su impacto, bus-quen tambin plasmar los derechos y las responsabilidades de la pobla-cin meta.

Dentro de esta nueva institucionalidad de la poltica social, los con-ceptos de desconcentracin y descentralizacin han ocupado un lugarde primer orden. La idea es acercarse a los usuarios y responder a susdemandas particulares pero no por la va de polticas homogneas queno toman en cuenta las especificidades locales y la heterogeneidad desituaciones. La descentralizacin puede generar mayor consenso social,derivado de una mayor participacin y un mayor control de las buro-cracias que tienden a esconderse bajo la maraa del centralismo y evi-tar por ese medio la rendicin de cuentas. Al trabajar en unidadesterritoriales ms pequeas y atendiendo un nmero manejable de clien-tes, se facilita la medicin de los costos y beneficios as como la experi-mentacin de formas de gestin novedosas que luego puedentransferirse a otras zonas. Obviamente, los tamaos relativos de los pa-ses imponen lmites a estos procesos.

El peligro de una descentralizacin mal manejada es que puedeaumentar la desigualdad y las brechas territoriales. Ello es as cuando elfinanciamiento tambin se delega a las unidades locales. Ejemplo clsi-co es la descentralizacin de la educacin en Estados Unidos, tanto enla gestin como en la obtencin de recursos con escasas regulacionesgenerales, donde se considera que reside la razn principal de la des-

igualdad educacional del pas (Owen, 1974). En el mbito poltico, ladescentralizacin puede consolidar formas de dominacin oligrquicaque ya existan y erosionar por esa va la democracia y los valores sobreel Estado-nacin. A este respecto cabe sealar que segn la forma enque la descentralizacin se lleve a cabo, el resultado ser ms democr-tico o ms clientelar y menos participativo.

El desarrollo social y la erradicacin de la pobreza estn estrechamenterelacionados con las posibilidades de una plena insercin socioecon-

mica, condicionada a su vez por la productividad, la competitividad y lacapacidad de generacin de empleo de la economa nacional.

Para que el combate a la pobreza y el desarrollo humano sean efec-tivos, la poltica econmica debe promover el crecimiento sostenido,pero no cualquier crecimiento econmico, sino un crecimiento incluyente que valorice los recursos humanos de que dispone cada pas y que

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permita a todos los ciudadanos participar y beneficiarse del proceso. Unestilo de crecimiento a saltos o uno excluyente y empobrecedor sonincompatibles con una estrategia que busque el desarrollo social y elcombate a la pobreza. Como sostiene el PNUD (1996): Un desarrolloque perpete las desigualdades actuales no es sostenible ni vale la penasostenerlo.

Por otra parte, cuando se pierde la estabilidad macroeconmica, lapoltica econmica debe restablecer los equilibrios con el menor impac-to sobre los grupos ms pobres. Pero eso slo es posible si existe un sli-do compromiso, del Estado y la sociedad civil, por compartir los costosdel ajuste de manera equitativa y solidaria. Ello significa que la polticasocial tiene un papel integrador y debe ser complementaria de la polti-ca econmica.

El Estado seguir siendo el principal financiador de los programassociales, particularmente de los referidos a los principales serviciossociales y los dirigidos a los grupos ms desprotegidos, pero aumentarla equidad demanda un financiamiento sano y una adecuada estruc-tura tributaria.

En este aspecto se ha planteado tambin la necesidad de una parti-cipacin ms activa de los propios usuarios, promoviendo esquemascomo el cofinanciamiento en aquellos servicios en los cuales es posi-ble la discriminacin de precios, esto es, la separacin de los deman-dantes. Si bien ello puede tener efectos positivos al aumentar elcompromiso de la comunidad con el programa por aquello de quelo que no cuesta no es valorizado y racionalizar la demanda, as

como incrementar los recursos disponibles para los grupos ms pobrescon el establecimiento de tarifas diferenciales, el cofinanciamiento y larecuperacin de costos va tarifas presenta al mismo tiempo el peligrode la marginacin de los pobres, quienes no estn en posibilidades deasumir responsabilidades financieras y para quienes la elasticidad pre-cio de la demanda es muy alta, razones por las cuales estos mecanismosno pueden generalizarse y slo pueden aplicarse en un nmero reduci-do de programas.

Tambin se ha propuesto que, donde sea posible, se introduzcan sub-sidios a la demanda por la va de transferir poder de compra al usuario.El mecanismo de cupones en educacin, el sistema de capitalizacin ensalud o el pago contra servicios son ejemplos de ello. Sin embargo, cuan-do esto surge como una poltica generalizada plantea problemas de esti-macin de los montos, tiende a crear presiones de costos artificiales y



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para que funcione requiere de dos pre-requisitos: por una parte, queexista competencia entre los oferentes, lo que a menudo no es el caso, y por otra, que el usuario est informado, lo que tampoco sucede en laprctica pues, en general, cuanto ms pobre menos informado.

La manera de avanzar en una asignacin ms prxima a las necesi-dades de la poblacin descansar sobre una activa participacin de losusuarios en la definicin de las prioridades y en el establecimiento desistemas de seguimiento y evaluacin que permitan modificar los pro-gramas, detectando los que pierden pertinencia e identificando las nue-vas necesidades.

Esto lleva nuevamente a plantear que la asignacin de montos sig-nificativos a la formacin de capital humano y a la inclusin de lospobres en la corriente principal del desarrollo, si bien es una condicinnecesaria, no es suficiente. Se requiere, adems, de instituciones estata-les eficientes que promuevan el seguimiento de los programas, as comola innovacin y la cultura de la evaluacin.

La estrategia de desarrollo humano y la lucha contra la pobreza se cons-truyen y reconstruyen permanentemente. Las caractersticas de lapobreza son cambiantes y una vez que se alcanzan nuevas etapas deldesarrollo social aparecen inmediatamente nuevos desafos por atender.Para velar por el uso equitativo y ptimo de los recursos es prioritarioque el Estado mejore sus mecanismos de gerencia, de evaluacin, deseguimiento y de control de los programas sociales que ejecuta o finan-cia. De all que los programas deban desarrollar sistemas de informa-cin confiables, fortalecer la capacitacin gerencial y los sistemas de

evaluacin, institucionalizar el monitoreo de la situacin social y lamedicin del acceso efectivo de la poblacin a los programas ejecutadosde tal forma que permita identificar los cambios y el impacto redistri-butivo del gasto social.

La lucha contra la pobreza no es la nica responsabilidad de la polticasocial. Las polticas para el alivio de la pobreza deben ocurrir en elmarco de una relacin complementaria entre polticas sociales univer-sales y selectivas. La poltica social no puede ser focalizada en su totali-

dad pues implica abandonar otros objetivos ineludibles que ataentambin a otros sectores de la poblacin.

Adems, las polticas focalizadas pueden reducir la eficiencia eincluso la equidad en los casos en que no exista una base institucionaladecuada, o cuando los instrumentos y mecanismos de seleccin se tor-nen muy onerosos vis vis el beneficio otorgado por el programa, o en

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el caso de que se introduzcan criterios de seleccin perversos en contrade los grupos ms pobres, como tambin ocurre.

Cuando la calidad de un servicio social se deteriora, los primerosque lo rechazan son los que tienen dinero para comprar el servicio enel mercado; si el servicio pblico se sigue deteriorando, los nicos queal final se quedan como usuarios son los que no tienen ni poder decompra ni voz para demandar un servicio de calidad, lo que slo con-duce a que el deterioro del servicio aumente.

Por lo tanto, una consecuencia no deseada de las polticas muy foca-lizadas es que conducen a la reduccin real de los recursos disponiblescuando al excluir de los beneficios a los grupos medios se deteriora labase social que respalda el programa y, sin el apoyo poltico necesario,se terminan perdiendo recursos reales (Sojo, 1990).

Debemos superar el falso dilema entre programas selectivos y pro-gramas universales, pues son complementarios y no excluyentes. Sloson contradictorios cuando la propuesta de la focalizacin a ultranza seplantea en contra de cualquier programa universal que no tenga comoobjetivo mejorar la poltica social sino restringir el gasto social. Aspues, se debe enfrentar el doble reto de ampliar la cobertura de los pro-gramas y lograr un impacto efectivo, esto es, un cambio real en las con-diciones de vida de la poblacin.

Aun circunscribindonos al campo del combate de la pobreza, esnecesario enfatizar que esto slo se logra si se enfrentan sus causas y nosus consecuencias, y eso requiere de un esfuerzo a largo plazo. En elmbito de la poltica social, eludir este aspecto conduce bsicamente a

desarrollar programas asistenciales.El asistencialismo es un paliativo y sus incentivos fomentan ladependencia, ahogan la iniciativa y la creatividad, e inhiben los esfuer-zos propios de los afectados por aumentar sus ingresos; adems, confrecuencia acarrea nocivos efectos secundarios, como la estigmatiza-cin. Por el contrario, la poltica social orientada hacia la ampliacin y la creacin de igualdad de oportunidades busca incidir sobre las causasde la pobreza, concebida sta como la privacin de capacidades adecua-

das para la plena insercin social de las personas.Esa perspectiva est presente tanto en las polticas universales, cuya

amplia cobertura de bienes con altas externalidades reduce la pobreza y abre posibilidades para su superacin, como en las polticas selectivasque las complementan. Es equivocado suponer que porque un progra-ma sea universal, el acceso de los grupos pobres est garantizado en



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igualdad de oportunidades con respecto al resto de la sociedad. De loque se trata es de incluir a los pobres en las polticas universales bsicasde educacin y salud. As, por ejemplo, para lograr el acceso y la per-manencia en la escuela de los hijos de hogares pobres, no basta con unaeducacin de buena calidad, se requiere adems de apoyos para com-pensar las limitaciones que el clima familiar le impone a la capacidad deaprender: programas de nutricin y de atencin a la salud, becas paracompensar el costo privado de acceder a la escuela (tiles, uniformes,transporte, e incluso el costo de oportunidad por ingresos laborales nopercibidos).

Por eso el desarrollo humano y la lucha contra la pobreza son unesfuerzo a largo plazo. La erradicacin de las causas generadoras y reproductoras de la pobreza requieren de tiempo para que madure lainversin en capital humano y para que los pobres accedan efectiva-mente al poder, a travs de distintas formas participativas. Esto precisade un esfuerzo estatal continuo y prolongado y no slo de esfuerzos ais-lados por enfrentar situaciones de empobrecimiento o deterioro coyun-tural. Las polticas sociales deben convertirse en verdaderas polticas deEstado.

Conclusin

Un balance de la evolucin social de las ltimas dcadas muestra resultadosambiguos. Junto a un mejoramiento sostenido en el desarrollo humano que

en la mayora de los pases ha permitido llegar a un nivel aceptable de desa-rrollo humano (logrando varios de ellos alcanzar una situacin de elevadodesarrollo humano), persiste an casi la mitad de la poblacin con ingresosinsuficientes para satisfacer sus necesidades materiales ms elementales, ascomo la desigualdad en la distribucin de los ingresos, que es elevada y con-tina aumentando.

Aunque durante la primera mitad de los aos noventa asociada conel crecimiento econmico la pobreza dio muestras de retroceder, este

resultado no slo no es generalizado sino que ocurre con relacin a los nive-les de pobreza alcanzados en los aos ochenta, pero no necesariamente conrespecto a los niveles existentes antes de la crisis. Quiere esto decir que el cre-cimiento econmico, si bien permite reducir la pobreza residual o coyuntu-ral, no resuelve el problema de la pobreza dura asociada directamente conlas causas estructurales generadoras de pobreza y sobre las cuales a la polti-

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ca social le corresponde una amplia, aunque no exclusiva, responsabilidad.Como seala Altimir (1994), si bien la recuperacin econmica y la

reduccin de la inflacin estn aliviando las situaciones de pobreza, el creci-miento a mediano plazo sin un mejoramiento de la distribucin del ingresorequerir demasiados aos. El panorama se torna ms sombro porque,como seala el autor, hay bases para suponer que la nueva modalidad defuncionamiento y las nuevas reglas de poltica pblica de estas economaspueden implicar mayores desigualdades de ingreso. A una conclusin simi-lar llega Londoo (1996) quien, para el decenio 1995-2005, suponiendo queel producto per cpita de la regin crezca 1,9% anual y no se produzcan cam-bios en los niveles de desigualdad, la pobreza continuar creciendo en trmi-nos absolutos a un ritmo anual de un milln de personas.

Esto nos lleva al segundo gran desafo. Sin mejoramientos claros en losniveles de desigualdad, todo el peso de la reduccin de la pobreza recaera enel crecimiento. En este escenario, sera necesario un crecimiento alto y soste-nido para obtener resultados significativos en la reduccin de la pobreza y,aunque esto ocurriera, poco se podra avanzar en la reduccin de la partedura de la pobreza. Pero el problema de la desigualdad relativa no slo espertinente por su impacto en la erradicacin de la pobreza y en las aspira-ciones de integracin social y sostenibilidad democrtica, sino tambin por-que atenta contra las propias posibilidades de seguir creciendo de manerasostenida. Como indican Birdsall, Ross Levine y Sabot (1994), la evidenciasugiere que, en Amrica Latina, la asociacin entre un crecimiento lento y una elevada desigualdad se debe en parte al hecho de que esa elevada des-igualdad puede constituir en s un obstculo para el crecimiento.

Inversamente, el bajo nivel de desigualdad que existe en Asia oriental puedehaber constituido un significativo estmulo para el crecimiento econmico.Como se seal, el balance distributivo de la ltima dcada muestra

resultados desalentadores pues persisten y tienden a aumentar los elevadosniveles de desigualdad y rigidez en la distribucin del ingreso, incluso en pa-ses que han logrado elevadas tasas de crecimiento. Segn la CEPAL (1997b),en este resultado ha influido la capacidad del 10% ms rico para sostener oacrecentar su participacin en perodos de crisis, en tanto que la participa-

cin del 40% de los hogares ms pobres se ha mantenido igual o se ha dete-riorado. Por lo tanto, las expectativas de que la recuperacin de los niveles deproduccin o el inicio de un nuevo perodo de crecimiento contrarresten eldeterioro de la distribucin del ingreso que se produjo en los aos ochentano han sido confirmadas por los hechos. Con la excepcin de Uruguay, nin-gn otro pas logr reducir los niveles de desigualdad entre 1985 y 1995 a



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pesar de crecer a tasas elevadas y por perodos ms o menos prolongados. Lapersistencia de altas tasas de desempleo, la insuficiente generacin de nuevospuestos de trabajo con niveles de productividad y remuneraciones por enci-ma de los niveles mnimos para superar la pobreza, el rezago de los salarioscon respecto al incremento de la productividad y el aumento de las dispari-dades de ingresos entre los ocupados con distintos niveles de calificacin enfavor de los ms calificados y ubicados en sectores ms dinmicos, son lasrazones de corto plazo que se esgrimen para explicar estos resultados(CEPAL, 1997b).

Analizando los factores explicativos de la desigualdad en la regin, laCEPAL (1997a) concluye que este rasgo coexiste con una tambin elevadaconcentracin del capital educativo y el patrimonio fsico y financiero, a locual se suma el contraste entre hogares pobres de gran tamao y con bajaproporcin de personas ocupadas y hogares de altos ingresos de reducidotamao y con alta proporcin de ocupados. Londoo (1996) concluye que,en este escenario, la explicacin de la persistencia de la elevada desigualdaden el continente radica no slo en la desigualdad de las rentas de la tierra sinoen la evolucin que ha seguido otro activo relevante: el capital humano.Aplicando un ejercicio economtrico, Londoo encuentra que mientras lostres primeros factores contribuyen a una reduccin del coeficiente de Gini, elefecto de la dispersin del capital humano podra haber significado unaumento de 5 puntos en este coeficiente, dispersin producto de una expan-sin insuficiente y excluyente de los servicios educativos, que se ha traduci-do tambin en una insuficiencia global de educacin que repercute demanera directa sobre las posibilidades de crecimiento sostenido. Para este

autor, la regin muestra un promedio de dos aos menos en la educacin desu fuerza de trabajo que la que debera esperarse de acuerdo con su nivel deingreso per cpita.

Igualmente la CEPAL, en su informe sobre el Panorama Social (1997a)establece que pese a la importante expansin educacional registrada en laregin, en los ltimos 15 aos se mantuvieron las acentuadas desigualdadesen las posibilidades de los jvenes de diferentes estratos sociales de lograr unnivel de educacin que les permita alcanzar un cierto nivel mnimo de bien-

estar. Actualmente, slo alrededor de 20% de los jvenes cuyos padres nocompletaron la educacin primaria logran terminar el ciclo secundario; encambio, ese porcentaje supera 60% entre los hijos de padres que han cursa-do al menos diez aos de estudio.

La preocupacin por la transmisin intergeneracional de la pobreza ode las oportunidades de bienestar debe llevar a propuestas que logren pro-

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mover un salto cualitativo de los sectores ms vulnerables, tanto en lo que serefiere a su acceso a las oportunidades educativas como a la calidad de laeducacin. El simple aumento en los aos de estudio promedio de la pobla-cin en general, y de la de estos sectores en particular, no es suficiente paracerrar la brecha de la desigualdad educativa que se ha mantenido invariableen Latinoamrica a pesar del aumento de la cobertura educativa experimen-tada en los ltimos 10 o 15 aos (CEPAL, 1997b). Lo anterior se ve agravadopor el hecho de que el nmero de aos de estudio no es la nica fuente dedesigualdades en la formacin del capital educacional. Igual de importante y preocupante es la calidad de la educacin a la que tienen acceso los jvenes y la creciente brecha en la calidad educativa si se comparan las escuelaspblicas con las privadas.

El conocimiento se ha convertido en el principal factor productivo y lapostergacin de polticas sociales que expandan las posibilidades de ampliarel capital humano ya no slo es una grave falta tica sino un error econmi-co que priva a la sociedad de recursos flexibles y calificados para la velozincorporacin de progreso tcnico en los procesos productivos, elementoimprescindible para la competitividad de nuestros pases en el medianoplazo (Franco, 1996). Como concluyen Birdsall, Ross Levine y Sabot (1994):la inversin en educacin constituye, por lo tanto, un factor clave del creci-miento sostenido, no slo porque contribuye directamente a travs de losefectos relacionados con la productividad, sino porque reduce la desigualdadde los ingresos.

La lucha contra la pobreza, la disminucin de la desigualdad y el mejo-ramiento de las oportunidades educativas para las mayoras siguen siendo

los retos viejos y nuevos que enfrentan las sociedades latinoamericanas. Yasabemos cmo crecer con exclusin, es hora entonces de que aprendamos ahacerlo con desarrollo social. Debemos apostar a una estrategia de desarro-llo que combine el crecimiento econmico con el desarrollo social y la soste-nibilidad ambiental; un modelo que articule la accin del mercado, el Estado y la sociedad civil. Para lograrlo requerimos de tres elementos: a) un motorde crecimiento de calidad; b) una poltica social incluyente, y c) una institu-cionalidad permanente y responsable.

Un motor de crecimiento de calidad, que permita la creacin de empleode alta productividad y por tanto de remuneraciones y salarios realeselevados. Es necesaria una inversin privada que se dirija a la produc-cin de bienes de alto valor agregado, que valorice los recursos huma-nos y ambientales y que pueda pagar salarios consistentes con una altacalidad de vida. Estas inversiones slo sern posibles si contamos con



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una poblacin sana y educada que incorpore la tecnologa y el conoci-miento a la produccin creando un crculo virtuoso entre produccin y generacin de empleo de calidad. Es este crculo virtuoso el que permi-te desde el sector productivo una demanda por inversin en educacin y capital humano, ya no slo como una demanda social sino econmi-ca, lo que internaliza la variable social en la lgica del crecimiento eco-nmico.La pregunta que siempre surge en este punto es: qu es primero, la

inversin en educacin o la inversin productiva que demanda esa mano deobra? Educamos antes de que el aparato productivo requiera de mano deobra tan calificada? La respuesta es s. El tipo de inversin que atraigan nues-tros pases depender de la calidad de los recursos humanos que hayamosformado y del tipo de sociedad que hayamos construido.

Una poltica social incluyente, porque un motor de crecimiento de cali-dad es requisito necesario pero no suficiente. Igual podra ocurrir que alos empleos de calidad creados slo tengan acceso los sectores medio y alto, que los hijos de los sectores vulnerables no logren romper losdeterminantes de la pobreza del hogar en que nacieron. Necesitamos deuna poltica social que invierta en las personas, que ample sus capaci-dades y cierre las brechas existentes en el acceso a las oportunidades, elconocimiento y la informacin. Una poltica social basada en el reco-nocimiento de derechos y no en la distribucin de ddivas. Una polti-ca social diseada no para excluir a la clase media sino para incluir a lospobres en el acceso a los servicios de calidad de los que goza el resto dela poblacin. Una poltica social que no se conforme con ofrecer a los

pobres paquetes bsicos o mnimos, que sin duda ayudan pero que lossiguen manteniendo en la marginalidad. Una poltica social que aspirano a la sobrevivencia sino al desarrollo de las potencialidades humanas y a una cultura de derechos.

Una institucionalidad democrtica, permanente y responsable: reque-rimos de instituciones permanentes, con visin de largo plazo y basadasen una activa participacin ciudadana. Aun si contramos con unmotor de crecimiento de calidad y con una poltica social incluyente, el

factor que seguir siendo clave para completar el modelo es el de las ins-tituciones que logren dar sustento a los dos factores anteriores. Esta ins-titucionalidad requiere de la accin conjunta del mercado, el Estado y lasociedad civil organizada. El Estado debe recuperar su papel estratgico y concertador; el mercado debe entenderse como una institucin enproceso de desarrollo y en permanente cambio, que en la medida en que

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funcione mejor podr proveer los bienes de manera ms eficiente y amenor costo; y la sociedad civil debe proyectarse no slo como una eje-cutora de proyectos (visin de ONG) sino fundamentalmente como laprincipal responsable, por un lado, de ejercer el control ciudadanosobre el gobierno y el sector privado, y por otro, de proveer una visinde largo plazo como elemento indispensable de todo proyecto de socie-dad. Esta funcin difcilmente podrn cumplirla los gobiernos cuyavida est sujeta a procesos electorales continuos y, en un marco demo-crtico, al cambio. Los gobiernos tienden a pagar costos polticos muy altos en el corto plazo por impulsar reformas cuyos beneficios slo seven en el largo plazo. Por eso le corresponde a la sociedad civil promo-ver un sentido de ms largo aliento y establecer prioridades que tras-ciendan los ciclos electorales a los que est sometida la democracia.

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