1

Дорогі друзі. У ваших руках — чергове число «Вісника Інститутугромадянського суспільства», випуск якого ми відновлюємо після дея-кої перерви.

Ключові реформи, які зараз здійснюються в Україні — реформамісцевого самоврядування та територіальної організації влади (більшвідома широкому загалу як децентралізація) та реформа державноїрегіональної політики (нова політика регіонального розвитку) пере-йшли із фази апробації їх окремих елементів до фази повноцінноїреалізації. Однак вони й досі потребують опіки не тільки виконавчихорганів, але й оперативного законодавчого реагування на пробле-ми, які виникають.

На перший погляд, більшість необхідного законодавчого регулю-вання цих реформ уже існує і застосовується на практиці. Проте частопри впровадженні окремих елементів реформ має місце багато різнихпроблем, що виникають через слабку спроможність інституцій, непід-готовленість органів виконавчої влади чи органів місцевого самовря-дування в територіях застосовувати новітнє законодавство на основіпринципів, коли немає регулювання окремих деталей.

Проте є проблеми й іншого характеру — суперечності чи конфліктправових норм окремих законів, які часто виникають через те, що зако-нопроекти готують різні відомства, різні авторські групи, які не завждиволодіють розумінням комплексності децентралізації чи пріоритетів дер-жавної регіональної політики, не узгоджують свої законодавчі пропози-ції із ідеологією реформ та реальною ситуацією в регіонах.

Інститут громадянського суспільства вже понад 20 років займаєть-ся питаннями розвитку місцевого самоврядування, громадянськогосуспільства, активізацією громад для місцевого та регіонального роз-витку. Перші моделювання громад були здійснені силами експертівІнституту в Хмельницькій, Тернопільській та Рівненській областях ще в2006-2007 роках, так само перші стратегії регіонального розвитку вукраїнських областях створювались за нашої підтримки. На основіцих робіт готувались і проекти нормативних актів, які зараз успішнозастосовуються.

У новій серії Вісників ми плануємо публікувати наші деякі аналі-тичні дослідження щодо найбільш важливих для місцевого самовря-дування та регіонального розвитку законопроектів. Ці дослідженняне базуватимуться на питаннях відповідності чи невідповідності зако-нопроектів чинним законам (для цього є відповідні служби у парла-менті), натомість ми плануємо показувати ризики, що можуть вини-кати від пропонованих змін і пропонувати способи їх мінімізації.

Ми не стверджуємо, що наші висновки є істиною в останній інстан-ції, але ми переконані, що для ухвалення правильного рішення зако-нодавець має мати різну інформацію — в тому числі про ризики танебезпеки, які можуть мати місце.

У цьому числі ми зачепили питання ресурсного забезпечення регіо-нального розвитку та місцевого самоврядування — можливі зміниДержавного фонду регіонального розвитку, питання розпорядженнядержавними землями і впровадженням ринку земель сільськогоспо-дарського призначення, а також можливі ризики від ініціатив перегля-ду розміру податку на доходи фізичних осіб.

Сподіваємось, що наша інформація буде корисною для тих, хтоприймає рішення. Не хотілося б, аби наші міркування використову-вались у політичному протистоянні, але ми не заперечуємо від копію-вання та іншого поширення цієї інформації.

Команда Інституту громадянського суспільства

ÏÐÎ ÐÈÇÈÊÈ ² ÇÀÃÐÎÇÈ

ÑÈÑÒÅ̲ ÔÎÐÌÓÂÀÍÍß

ÒÀ ÐÅÀ˲ÇÀÖ²¯ ÄÅÐÆÀÂÍί

ÐÅòÎÍÀËÜÍί ÏÎ˲ÒÈÊÈ

 ÓÊÐÀ¯Í² Â²Ä ÐÅÀ˲ÇÀÖ²¯

ÄÅßÊÈÕ ÇÀÊÎÍÎÄÀÂ×ÈÕ

²Í²Ö²ÀÒÈÂ. ÀÍÀ˲Ç

ÒÀ ̲ÐÊÓÂÀÍÍß

ÇÅÌËÞ — ÃÐÎÌÀÄÀÌ!?

×È ÂÑÞ ² ÍÀ²ÙÎ?

ÇÀÊÎÍÎÏÐÎÅÊÒ ¹8109:

ÐÈÇÈÊÈ Â²Ä ²Í²Ö²ÀÒÈÂÈ

ÇÍÈÆÅÍÍß Ô²ÑÊÀËÜÍÎÃÎ

ÍÀÂÀÍÒÀÆÅÍÍß ×ÅÐÅÇ

ÇÌÅÍØÅÍÍß ÏÄÔÎ

ÒÀ ªÑÂ

ÂÀØÀ ÑÒÐÀÒÅÃ²ß ÐÎÇÂÈÒÊÓ

(ÙÎÊÂÀÐÒÀËÜÍÈÉ

²ÍÔÎÐÌÀÖ²ÉÍÎ-

ÀÍÀ˲ÒÈ×ÍÈÉ ÆÓÐÍÀË

«ÑÒÐÀÒÅÃ²ß ÐÎÇÂÈÒÊÓ»)

ÍÀÄÐÓÊÎÂÀͲ

Ó 2017-2018 ÐÎÊÀÕ

Íβ ÂÈÄÀÍÍß

ÍÀ ÎÑÍβ ÌÀÒÅвÀ˲Â,

ÍÀÏÐÀÖÜÎÂÀÍÈÕ

ÃÎ «²ÍÑÒÈÒÓÒ

ÃÐÎÌÀÄßÍÑÜÊÎÃÎ

ÑÓÑϲËÜÑÒÂÀ»

Слово до читача:

сьогодніу номері:

№ 41, червень, 2018 року

19

20

16

10

2

2

№ 41, червень, 2018 року

Замість вступу

Україна є досить великою європейською дер-жавою, регіони якої мають суттєві відмінності нетільки економічного, але й ментально-культур-ного характеру. Незгуртованість українськогопростору, асиметрія у розвитку регіонів, міжре-гіональні відчуженості є найслабшим місцем упротистоянні України зовнішній агресії та внут-рішній дестабілізації.

Саме тому формування та реалізація державноїрегіональної політики повинні мати системнийхарактер, базуватись на використанні конкурен-тних переваг кожного регіону, гармонізації дер-

жавних та регіональних інтересів, неупередженостідержави щодо будь-якого з українських регіонів.

Формування довіри між регіонами та регіона-ми і державою є надзвичайно важливим інстру-ментом згуртованості держави.

На жаль, до 2014-15 років державна регіональ-на політика в Україні де-факто була відсутньою.Міжрегіональні відмінності, які є об'єктивними, лишепідігрівались політичними силами на виборах, аУряд здійснював фінансування регіонів за принци-пом лояльності. В залежності від політичної конфігу-рації Уряду одні регіони отримували левову сумудержавного фінансування, а інші — практично нічо-го. Це добре видно з діаграми малюнку 1.

Про ризики і загрози системі формування тареалізації державної регіональної політики в Українівід реалізації деяких законодавчих ініціатив. Аналіз та міркування(Проект Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про засадидержавної регіональної політики» №7446 від 26.12.2017 року та проект ЗаконуУкраїни «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо удосконаленнямеханізму фінансування регіонального розвитку» №7447 від 26.12.2017 року)

Мал.1. Ілюстрація зміни підходів до фінансування розвитку регіонів за «ручною»та «формульною» схемами.

3

Протягом 2014-15 років Україна здійснила рядважливих кроків для глибоких і системних змін уформуванні та реалізації державної регіональноїполітики.

Ключовими документами національного харак-теру, які визначають юридичну рамку формуваннядержавної регіональної політики, систему плану-вальних документів, стратегічні цілі держави щодорегіонального розвитку та порядок фінансуваннярегіонального розвитку, є:

n Закон України «Про засади державноїрегіональної політики»;

n Державна стратегія регіонального розвиткуУкраїни на період до 2020 року (ДСРР-2020);

n Бюджетний кодекс України — стаття 24-1, якарегулює питання фінансування регіональногорозвитку за рахунок коштів державного фон-ду регіонального розвитку (ДФРР).

Проблеми:Незважаючи на загалом правильну, прозору і

прогнозовану систему формування, реалізаціїта фінансування державної регіональної політи-ки, протягом 2015-18 років система так і незапрацювала повною мірою з причин суб'єктив-ного та об'єктивного характеру:

1) жодного разу при ухваленні Державногобюджету України на наступний рік не булодотримано норми щодо розміру ДФРР. Замість1% реально було 0,3-0,5%. В 2018 році цейпоказник наблизився до 0,8%;

2) жодного разу проекти регіонального роз-витку на фінансування з ДФРР наступного рокуне були затверджені у році поточному, як цепередбачено законодавством;

3) більшість проектів регіонального розвитку,які подаються регіонами на фінансування з ДФРР,не носять розвиткового характеру, не спрямованіна реалізацію всіх стратегічних цілей регіональноїстратегії, а по суті виконують функцію додатково-го джерела для будівництва, ремонтів та рекон-струкцій будівель бюджетних установ;

4) фінансування стратегічних цілей загально-державного характеру, визначених ДСРР-2020до 2018 року, не здійснювалось. Воно має запра-цювати тільки в поточному році, й то лише завдя-ки бюджетній підтримці регіонального розвитку збоку Європейського Союзу. Досі в державномубюджеті кошти на це не передбачались;

5) має місце недостатньо прозорий відбір проектіврегіонального розвитку обласними комісіями черезвплив голів ОДА та народних депутатів України.

Також планувалось уточнити окремі норми під-законних актів щодо більш точного оцінюванняпроектів регіонального розвитку конкурснимикомісіями. По суті, комісія при Мінрегіоні мала бповертати більшість проектів з регіонів, які не від-повідають регіональним стратегіям або подані не

По суті впродовж 2014-15 років в Українісформувалась чітка система формування тареалізації Державної регіональної політики, якавідповідає кращій європейській практиці: є сис-тема стратегічного планування, яка поєднуєпланування зверху — Державна стратегія регіо-нального розвитку, що визначає державні пріо-ритети розвитку всієї території держави — тарегіональні стратегії розвитку, що базуються наконкурентних перевагах регіону і орієнтованіна збалансований розвиток відповідного регіо-ну. Визначено джерела фінансування — дер-жавний фонд регіонального розвитку у складідержавного бюджету України та місцеві бюдже-ти. А фіксація в Бюджетному кодексі Українирозміру ДФРР — 1% видатків Державного бюд-жету України та формули його розподілу міжрегіонами робить фінансування регіональногорозвитку прозорим та прогнозованим.

Яким чином передбачалось подолатиці проблеми?

Передусім через зміни розміру та порядкурозподілу коштів ДФРР. Розмір ДФРР мавскладати 1,5% держбюджету, і третина цихкоштів мала йти на фінансування державнихпріоритетів регіонального розвитку, відповіднодо загальнодержавних стратегічних цілей,визначених ДСРР-2020.

Саме такий підхід було закріплено у Планіпріоритетних дій Уряду на 2016 рік (Розпо-рядження № 418-р від 27 травня 2016 року),який так і не був виконаний.

4

№ 41, червень, 2018 року

вчасно. Саме повернення неякісних та невчасноподаних проектів стимулювало б регіони довиконання букви і духу нормативно-правовихактів у сфері регіонального розвитку.

Проте, незважаючи на такі досить очевидніпідходи до удосконалення механізмів фінансу-вання регіонального розвитку, у Верховній РадіУкраїни зареєстровано два законопроекти, якімістять серйозні ризики руйнування системиформування та реалізації державної регіональ-ної політики, що склалась.

І. Проект Закону №7446від 26.12.2017 р.

Як ішлося вище, нормативно-правова базащодо фінансування визначених ДСРР-2020 дер-жавних пріоритетів регіонального розвитку малаби бути уточнена, тому поява проекту законупро внесення змін до Закону України «Про заса-ди державної регіональної політики» виглядаєлогічною. Проте головним є не назва закону, айого зміст, який визначається метою ухваленнязакону та способами досягнення цієї мети.Наразі виглядає, що законопроект не є достат-ньо обґрунтованим, а наслідки його ухвалення —не оцінені.

1.Про мету законопроекту №7446

Пояснювальна записка до проекту закону№7446 так визначає мету його ухвалення:«Метою розроблення законопроекту є внесен-ня змін до статей 12, 13 та 15 Закону України«Про засади державної регіональної політики»щодо уточнення повноважень суб'єктів, уповно-важених на прийняття рішення про фінансуван-ня інвестиційних програм і проектів регіонально-го розвитку за рахунок коштів державногофонду регіонального розвитку».

Відповідно до «Правил оформлення проектівзаконів та основні вимоги законодавчої техні-ки»1 (далі — Правила нормопроектування), припідготовці законопроекту слід: «чітко визначитинеобхідність прийняття закону та цілі, що мають

бути досягнуті з його прийняттям, а саме — мож-ливі наслідки дії майбутнього закону: економіч-ні, політичні, соціальні тощо».

На наш погляд, не може бути метою законоп-роекту «внесення змін до окремих статей зако-ну», адже це засіб досягнення мети — зміна пра-вового регулювання, яке є не досконалим читаким, що породжує проблеми у тій чи тій сфері.Варто зауважити, що таке формулювання метизустрічається чи не вперше.

От наприклад, у тому ж комітеті ВерховноїРади України з питань державного будівництва,регіональної політики та місцевого самоврядуван-ня знаходиться на розгляді Проект «Законупро внесення змін до деяких законодав-чих актів України щодо удосконаленняпроцедури добровільного об'єднаннятериторіальних громад»2 №7467 від29.12.2017 р.

Цим законопроектом (обсяг якого лише пів-сторінки) також вносяться лише точкові зміни укілька статей чинних законів. Але мета зако-нопроекту визначена не як зміна цих статей, адуже зрозуміло та логічно: «Метою прийняттяЗаконопроекту є прискорення та упорядкуван-ня подальшого процесу формування спромож-них територіальних громад шляхом спрощеннята усунення зайвих ланок прийняття рішеньщодо добровільного об'єднання територіальнихгромад та затвердження Перспективних планівформування територій громад».

2. Про обґрунтування необхідностіприйняття законопроекту №7446

У пояснювальній записці законопроекту№7446 (знову ж таки всупереч згаданим вищеПравилам нормопроектування) обґрунтуваннянеобхідності цього законопроекту виписане не

1 http://static.rada.gov.ua/site/bills/info/zak_rules.pdf2 http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?id=&pf3511=63284

Проміжний висновок 1: Мета законо-проекту №7446 є незрозумілою. Відтакзміст правового регулювання складно проаналі-зувати на предмет його відповідності меті.

5

як аналіз нагальних проблем, які підлягають вирі-шенню, а як посилання на різні урядові докумен-ти: «Проект Закону України «Про внесення зміндо Закону України «Про засади державної регіо-нальної політики» розроблено Міністерствомрегіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України на виконан-ня Плану пріоритетних дій Уряду на 2016 рік,затвердженого розпорядженням Кабінету Мініс-трів України від 27.05.2016 № 418, Плану пріо-ритетних дій Уряду на 2017 рік, затвердженого

розпорядженням Кабінету Міністрів України від03.04.2017 № 275-р, а також Плану заходів на2015-2017 роки з реалізації Державної стратегіїрегіонального розвитку на період до 2020 року,затвердженого постановою Кабінету МіністрівУкраїни від 07.10.2015 № 821».

План пріоритетних дій Уряду на 2016 рік пе-редбачав здійснити принципово важливі заходи,які б дали змогу Уряду визначити пріоритети дер-жавного рівня і спрямовувати на ці пріоритетикошти, які б були передбачені у ДФРР:

3 http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/275-2017-%D1%80

Кроки Обґрунтування Відповідальніза виконання Строк Очікувані результати

1. Створення фінансо-вих механізмів стиму-лювання регіонів таудосконалення проце-дур фінансування про-ектів регіонального роз-витку

Визначення джерел для реа-лізації програм та проектів,що відповідають державнимцілям регіональної політики.Спрощення процедури таскорочення часу прийняттярішення щодо фінансуванняпроектів регіонального роз-витку, забезпечення ста-більності їх фінансуванняпротягом строку реалізації,доступу до ресурсів відпо-відно до пріоритетів регіо-нального розвитку, в томучислі шляхом внесення зміндо Бюджетного кодексуУкраїни та Закону України«Про засади державної ре-гіональної політики»

МінрегіонМінфінМінекономрозвиткуМін’юст

III квартал Збільшення державного фондурегіонального розвитку до 1,5відсотка прогнозного обсягудоходів загального фонду Дер-жавного бюджету України навідповідний рік, з яких 0,5 від-сотка буде витрачатись на реа-лізацію програм та проектів,що відповідають державним ці-лям регіональної політики. Прис-корення та забезпечення ста-більного (протягом строку реа-лізації — від одного до трьохроків) фінансування проектіврегіонального розвитку, запо-бігання виникненню об’єктівнезавершеного будівництва,підвищення конкуренто-спро-можності регіонів

Кроки Обґрунтування Відповідальніза виконання Строк Очікувані результати

136. Доопрацюванняпроектів Законів Укра-їни «Про внесення зміндо Бюджетного кодексуУкраїни» та «Про вне-сення змін до ЗаконуУкраїни «Про засадидержавної регіональноїполітики»» (подано доВерховної Ради Українизаконопроекти)

Забезпечення стабільностіфінансування програм і про-ектів регіонального розвиткупротягом строку їх реаліза-ції, доступу до ресурсів від-повідно до пріоритетів регіо-нального розвитку

МінрегіонМінфінМінекономрозвиткуМін’юст

II квартал Прискорення та забезпеченнястабільного (протягом строкуреалізації — від одного до трьохроків) фінансування проектіврегіонального розвитку, запобі-гання виникненню об’єктів не-завершеного будівництва, під-вищення конкурентоспромож-ності регіонів

План пріоритетних дій Уряду на 2017-20 роки3 в частині удосконалення правового регулюваннярегіонального розвитку також містив низку заходів:

6

№ 41, червень, 2018 року

3. Зауваження щодо змістузаконопроекту №7446

Законопроект є досить коротким, ним вносять-ся зміни до 12, 13 та 15 статей в частині повно-важень, відповідно: Кабінету Міністрів, централь-ного органу виконавчої влади, що забезпечуєформування державної регіональної політики, таорганів виконавчої влади у регіонах.

Найважливішими є зміни до статті 12, особли-во пропозиція доповнити частину першу цієї

статті новим пунктом: «101) визначенняпріоритетів фінансування інвестиційнихпрограм і проектів регіонального роз-витку та пропорцій спрямування коштівдержавного фонду регіонального роз-витку на такі пріоритети;».

На наш погляд, зміст та форма цієї юри-дичної конструкції є неприйнятними,виходячи із таких міркувань:

1) За змістом цієї конструкції можна припус-тити, що від моменту набуття чинності пропоно-ваних змін Уряд отримує необмежене правовизначати пріоритети для фінансування проектіврегіонального розвитку, які готуються у регіо-нах, відповідно до власних регіональних страте-гій розвитку та планів їх реалізації. Тобто, якщоУряд визначив, наприклад, на 2019 рік пріори-тет «будівництво футбольних полів», а пріорите-том Закарпатської області є «захист територійвід підтоплення», то цей важливий пріоритет длярегіону не буде фінансуватись, оскільки не єпріоритетним для Уряду. Така ситуація, на нашудумку, є прямим порушенням Статті 3 цього жЗакону «Про засади державної регіональноїполітики», яка визначає принципи такої політи-ки, зокрема: «6) координації - взаємозв'язку таузгодженості довгострокових стратегій, планів іпрограм розвитку на державному, регіонально-му та місцевому рівнях;».

2) Уряд також отримує право визначати про-порції на спрямування коштів ДФРР на визначеніУрядом пріоритети. По суті це означатиме, що накожен плановий рік можуть з'являтись нові пріо-

Кроки Обґрунтування Відповідальніза виконання Строк Очікувані

результати

137. Розроблення та поданняКабінетові Міністрів Українипроекту постанови КабінетуМіністрів України щодо удоско-налення порядку підготовки,оцінки та відбору інвестиційнихпрограм і проектів регіонально-го розвитку, що можуть реалізо-вуватися за рахунок коштів дер-жавного фонду регіональногорозвитку (прийнято постановуКабінету Міністрів України)

МінрегіонМінекономрозвиткуМінфінМін’юст

Протягом трьох міся-ців після набраннячинності ЗаконамиУкраїни «Про внесен-ня змін до Бюджетногокодексу України» та«Про внесення змін доЗакону України «Прозасади державної ре-гіональної політики»»

Проміжний висновок 2: Із наведенихвище урядових планів на 2016-17 роки випли-ває, що Уряд дійсно усвідомлює пробле-ми із застосуванням чинної нормативної базищодо підготовки та реалізації проектів регіо-нального розвитку відповідно до державнихпріоритетів, які визначені ДСРР-2020, та необ-хідність вирішення цих проблем через удоско-налення правового регулювання на рівні зако-нів та рішень Уряду. Збільшення розміру ДФРРдо 1,5%, спрямування 0,5% власне на фінансу-вання державних пріоритетів через внесеннязмін до Бюджетного кодексу України та Закону«Про засади державної регіональної політи-ки», удосконалення процедури відбору проек-ту — через регулювання актами Уряду.

Тепер, після огляду планів пріоритетних дійУряду на 2016-17 роки, можна стверджувати,що Законопроект №7446 від 26.12.2017не зовсім відповідає поставленимУрядом завданням.

7

ритети і нові пропорції використання коштів ДФРРна ці пріоритети. Наприклад, на 2019 рік (перед-виборчий) може бути визначено кілька пріорите-тів: будівництво шкіл — 20%, ремонт вулиць і тро-туарів — 20%, освітлення вулиць — 10%. В той жечас в регіональній стратегії однієї з областей пріо-ритетом було визначено створення доступності доїї південно-західної частини, яка по суті не інтег-рована у решту області через відсутність кількохниток доріг, є лише одна через дамбу, яка руйну-ється. Така область втрачає можливість акумулю-вати кошти ДФРР на свій пріоритет, який, до речі,повністю відповідає пріоритетам, визначенимДСРР-2020 та статтею 6 Закону «Про засадидержавної регіональної політики».

3) Пропонована норма щодо пріоритетностіфінансування проектів регіонального розвитку ненадто кореспондується з іншими нормами цього жзакону, які стосуються визначення пріоритетів дер-жавної регіональної політики. Так, зокрема, законвизначає, що державна стратегія регіональногорозвитку, яка розробляється на період 7 років,визначає: «1) тенденції та основні проблеми соці-ально-економічного розвитку регіонів; 2) пріорите-ти державної регіональної політики на відповіднийперіод;». Тому виникає питання: пріоритети, які маєвизначати Уряд для фінансування проектів регіо-нального розвитку мають відповідати пріоритетамДСРР? І на який період визначаються ці пріоритети?На рік, місяць, квартал, три роки? Правовий ваку-ум, який тут виникає, створює загрози для реаліза-ції як ДСРР, так і регіональних стратегій.

Доповнення частини 1 статті 12 пунк-том 101 входить у суперечність із статтею22 «Фінансування за рахунок коштів державно-го фонду регіонального розвитку», яка пропоно-ваним законопроектом не змінюється, але якамістить дуже чіткі приписи, що виключа-ють можливість впливу Уряду на визна-чення пріоритетів фінансування проектів тавстановлення «пропорцій» на кошти ДФРР підтакі проекти. «2. Фінансування регіональногорозвитку ґрунтується на таких принципах:

1) відповідності Державній стратегії регіональ-ного розвитку України, відповідній регіональнійстратегії розвитку та планам заходів з їх реалі-зації;».

Також наявність цього доповнення не дастьзмоги Уряду легально визначити «пропорції»своїм рішенням, оскільки у цій же статті 22визначається: «3. Державна підтримка регіо-нального розвитку за рахунок коштівДержавного бюджету України, зокрема, коштівдержавного фонду регіонального розвитку,здійснюється відповідно до Бюджетного кодексуУкраїни».

В Бюджетному кодексі України є спеціальнастаття 24-1, якою регулюється порядок розподі-лу коштів ДФРР між регіонами, загальний поря-док підготовки та оцінки проектів, що подаютьсяна фінансування з ДФРР, і надається правоУряду на детальне регулювання цих порядківсвоїми актами. Це виключає необхідність вне-сення змін до статей 13, 15, які передбачаютьсязаконопроектом, що аналізується, адже ці пра-вовідносини вже врегульовані на рівні законів тапідзаконних актів.

ІІ. Проект Закону №7447від 26.12.2017 р.Проект Закону України «Про внесення змін до

Бюджетного кодексу України щодо удосконален-ня механізму фінансування регіонального роз-витку» №7447 вноситься у комплекті із законоп-роектом №7446, про який ішлося вище.

Проміжний висновок 3: Запропонованіпроектом №7446 зміни містять ризики руй-нування усієї системи планування тареалізації державної регіональноїполітики через впровадження ситуативноговпливу Уряду на фінансування регіональногорозвитку, позбавлення регіонів мотивації роз-робляти логічні та зрозумілі стратегії регіо-нального розвитку — а відтак знову повернен-ня до ситуації, що в усіх проблемах регіонів«винен Київ», який сковує місцеву ініціативу іне дає регіону фінансувати власні пріоритетирозвитку, визначені при стратегічному плану-ванні.

Крім цього, нове повноваження Уряду щодовизначення пріоритетів фінансування в регіо-нах створює умови для посилення полі-тичного лобізму в Уряді.

8

№ 41, червень, 2018 року

Оскільки цей законопроект так само випли-ває із досить своєрідного тлумачення плану дійУряду, про який детально мова йшла при розгля-ді законопроекту №7446, ми зупинимось накількох інших, дуже важливих ризиках, які міс-тять норми цього проекту.

Новела перша. Законопроект передбачаєпереведення ДФРР із розряду загально-го фонду Державного бюджету до спе-ціального.

Пояснення такої зміни викликано тим, що час-тина коштів ДФРР в регіонах не освоюється про-тягом року фінансування і повертається назад уДержбюджет. Тому, за логікою ініціаторів такихзмін, переведення ДФРР на фінансування зі спец-фонду дасть змогу продовжувати фінансуватипроекти і після завершення бюджетного року.

Проте варто зауважити, що ключовою причи-ною повернення коштів є недотримання норми, якапередбачає подання проектів на фінансування зДФРР за рік наперед. Якби проекти 2018 рокубули відібрані для фінансування у 2017-му, тоді бїхнє фінансування розпочалося з 1 січня 2018 рокуі проблем із використанням коштів не виникало б.Натомість, аби добитись виконання закону в части-ні дотримання строків подання проектів, пропону-ється дати можливість виконавцям в регіонах роз-тягувати виконання робіт необмеженодовго, що автоматично призведе до здо-роження проектів. Адже протягом року відбу-вається зростання цін, приміром, на будівельно-монтажні роботи приблизно на 1-1,2% за місяць.

Новела друга. Пропонується визначитиджерелом наповнення ДФРР не 1% дер-жавного бюджету України, а 10% по-датку на прибуток юридичних осіб.

В пояснювальній записці стверджується, щорозрахунки показують відповідність суми коштів,які можуть надійти від податку на прибуток юри-дичних осіб, 1% Державного бюджету України.

Проте тут слід розуміти, що насправді ситуа-ція із заміною 1% видатків Державного бюдже-ту на 10% податку на прибуток юридичних осібвідразу створює багато нових ризиків:

а) податок на прибуток є дуже нестабільнимджерелом надходжень. Він залежить від кон'юн-ктури ринків. Особливо для України, де найбіль-шими платниками таких податків є великі ком-панії, орієнтовані на експорт. Тому прогнозу-вання надходжень ДФРР на наступні періодистає проблематичним і ідея середньостроковогопланування стає ускладненою для реалізації.Порушується принцип прогнозованостіфінансових можливостей для регіонального роз-витку. До завершення року точна цифра ДФРРтак і не буде відомою. Так само і сплата цьогоподатку є вкрай нерівномірною по місяцях;

б) Верховна Рада України періодично змінюєставки податку на прибуток у бік його зменшен-ня, що відразу зменшить суму ДФРР;

в) сьогодні існує багато ініціатив замінити пода-ток на прибуток принципово іншим податком —податком на виведений капітал. Ця ідея готується вМінекономіки. У 2016 році Національна радареформ підтримала ініціативу введення податкуна виведений капітал з 1 січня 2018 року. У разізаміни податку на прибуток податком на виведе-ний капітал ДФРР взагалі залишиться безджерела надходжень;

г) розміщення підприємств по українськихрегіонах є вкрай нерівномірним. Різниця у сплатіцього податку в залежності від регіону складаєдесятки разів. Ми відразу отримаємо новудискусію «Хто кого годує». На наступнихвиборах в деяких регіонах з'являться гаслаштибу «ми свої податки віддаємо іншим, а саміпотерпаємо від підприємств, які у нас псуютьповітря і природу»;

ґ) в поточному році Україна починає реаліза-цію проектів розвитку в регіонах за п'ятьма про-грамами Європейського Союзу на підтримкурегіонального розвитку4 загальною сумоюпонад 630 млн. гривень. Умови надання цихкоштів визначаються Додатковою угодою №1

4 УГОДА про фінансування програми «Підтримка політики регіонального розвитку в Україні»(http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/994_b48)

9

(ENPI\2013\024-517) від 27.11.2014 року. Вній ідеться про те, що кошти будуть перерахову-ватись за умови дотримання зобов'язань щодопрогнозованого, прозорого та неупередженогофінансування регіонального розвитку. Україна ітак втратила частину європейських коштів —через недотримання норми про фінансуваннярегіонального розвитку на рівні 1% бюджету.Руйнування ж усієї схеми фінансування регіо-нального розвитку може взагалі позбавитиУкраїну європейських коштів.

Висновки та пропозиції

Незважаючи на загалом логічну і досить деталь-но законодавчо означену юридичну рамку фор-мування та реалізації державної регіональноїполітики, дійсно є низка проблем ефектив-ності використання державних коштівчерез інструментарій ДФРР, що потребуєкорегування низки нормативно-правовихактів України.

Загалом плани пріоритетних дій Уряду на2016-17 роки досить ґрунтовно окреслили на-прями змін нормативно-правових актів, які по-трібні для посилення ефективності реалізаціїДержавної та регіональних стратегій регіональ-ного розвитку — зокрема, щодо визначення уструктурі ДФРР, можливості використання трети-ни коштів фонду на фінансування державнихпріоритетів, визначених ДСРР.

Законопроекти №№ 7446 та 7447 від26.12.2017 загалом не вирішують жодноїз проблем, які ідентифіковані у згаданих пла-нах Уряду, а створюють додаткові ризикиіснуванню цілісної системи державногопланування регіонального розвитку таформування відповідальності регіонів засвій розвиток на основі власних конкурентнихпереваг та державної підтримки, тому не мо-жуть бути підтримані.

Необхідно виконати завдання, визначені пла-нами пріоритетних дій Уряду на 2016-17 роки, асаме:

n підготувати та внести на розгляд ВерховноїРади України комплексні зміни до Законів

«Про стимулювання розвитку регіонів» і«Про засади державної регіональної політи-ки», зміни до статті 24-1 Бюджетного кодек-су України, передбачивши збільшеннярозміру ДФРР до 1,5% видатків Дер-жавного бюджету України із можли-вістю спрямування третини цієї сумина реалізацію пріоритетів, визначенихдержавною стратегією регіонального роз-витку;

n внести зміни у нормативні акти Уряду танакази Міністерства регіонального розвиткущодо посилення об'єктивності в оцін-ці проектів регіонального розвиткута відхилення проектів, які не відпо-відають технічним завданням проек-тів, визначеним планами реалізації регіо-нальних стратегій.

Законопроекти № 7446 та № 7447 вартозняти з розгляду, як такі, що містять ризики руй-нування всієї системи формування та реалізаціїдержавної регіональної політики, що склаласьупродовж 2014-15 років.

А. Ткачук, Б. Засадний,17.06.18

10

№ 41, червень, 2018 року

Про «необхідність передачі державних земельсільськогосподарського призначення» територі-альним громадам говорять давно та доситьактивно. У Верховній Раді України зареєстрова-но низку законопроектів, які тією чи іншоюмірою містять регулювання цього питання. Втім,остаточного рішення досі немає. Тоді як площадержавних земель щороку дедалі зменшується.Органи місцевого самоврядування б‘ють на спо-лох — ми залишимось без землі, скромно замов-чуючи той факт, що за загального скороченнянаселення України орієнтовно на 15% площаземель «під забудову» зросла в кілька разів,. Таксамо значно збільшилася територія багатьохнаселених пунктів, особливо поблизу великихміст, і вільної землі в них вже майже немає.Період масової роздачі земель у селищах і селахнавколо великих міст, на берегах річок, озер таморів увійшов в історію України як «великийземельний дерибан». І хоча держава періодичнодекларує виділення земель ветеранам АТО, підсімейні ферми чи автомагістралі, але часто ці обі-цянки не виконуються через просту причину —державних земель не так і багато, та й містятьсявони не там, де хотілося б.

До цієї проблеми додається питання запро-вадження обігу земель сільськогосподарськогопризначення. Мораторій на їх продаж одноз-начно не вічний, тому питання регулюванняринку земель тісно пов‘язане із роллю державиу цьому процесі.

Саме на такому тлі і розглядається питанняефективного управління державними землями,(припинення розбазарювання земель), зокремашляхом їх можливої передачі під юрисдикцію чиу власність місцевому самоврядуванню.

Як припинити розбазарюватиукраїнську землю?

Реалізація «Концепції реформування місцевогосамоврядування та територіальної організаціївлади в України», яка у суспільній свідомостізакріпилася як «децентралізація», завдяки закли-

кам численних популістів і лобістів порушилапитання передачі державної землі у комунальнувласність. До того ж далеко не завжди йдетьсяпро передачу їх у розпорядження об'єднанихтериторіальних громад (ОТГ).

У Верховній Раді зареєстровано законопро-ект Кабінету Міністрів України № 7118, метоюякого є розширення повноважень органів місце-вого самоврядування у сфері земельних відно-син. Для цього пропонується «передати сіль-ським, селищним, міським радам об'єднанихтериторіальних громад повноваження зрозпорядження землями державної власності вмежах території відповідних територіальнихгромад».

Після цього з'явився альтернативний зако-нопроект № 7118-1, принципова відмінністьякого від урядового полягає у тому, що праворозпорядження державними землями отриму-ють усі територіальні громади, а не лишеоб'єднані.

Ключова різниця тут — у швидкості: за ухва-лення урядового проекту право «роздавати»державні землі матимуть близько 1000 суб'єктів(ОТГ), тоді як альтернативного — майже 8000місцевих рад! Зрозуміло, це швидко позбавитьдержаву не лише державних земель, а й впливуна їхній подальший обіг.

Кому це вигідно? Схоже, що великим агро-холдингам. Ще одним украй зацікавленим«фігурантом» цієї справи є голови місцевих гро-мад і місцеві депутати, — адже саме вони будутьвирішувати кому дати земельки, а кому ні, дотого ж — «безплатно».

З огляду на досвід швидкого розподіленняземель у межах населених пунктів у 1990-тих —першій половині 2000-х років, збільшення кіль-кості суб‘єктів, які безплатно розподілятимутьземлю, просто прискорить приватизацію за-лишків державних земель. Деякі фізичні особина цьому отримають додаткові незаробленіресурси, адже земля має вартість. Тож роздачаділянок безплатно точно стимулює корупційніпроцеси.

ЗЕМЛЮ — ГРОМАДАМ!? Чи всю і навіщо?

11

Саме тут доречно поставити питання — а чине час припинити «безоплатну» роздачуземлі? Всі, хто раніше обробляв та зараз оброб-ляє землю, вже давно її отримали: чи у приватнувласність, чи як земельні паї (також приватнавласність, якою поки що повноцінно не скориста-єшся).

На сьогодні майже 75% сільськогосподар-ських земель перебувають у приватній влас-ності, — це більше половини території України!З них майже 85% найціннішої землі — ріллі.

Отже, цілком доречно сьогодні відмовитисявід безплатної передачі землі (переду-сім сільськогосподарського призначен-ня) та надавити її виключно в оренду тапостійне користування.

На наш погляд, відмова від безоплатної пере-дачі державних земель у приватну власністьістотно знизить корупційні ризики у цій сфері ізменшить зацікавленість різних органів у отри-манні державних земель у комунальну влас-ність.

Який механізм передачі земель?

Об'єднані територіальні громади сьогодніохоплюють величезні території, які можуть дорів-нювати половині площі району й більше. В ОТГвходять землі не лише населених пунктів — міст,селищ та сіл, — а й території за їх межами, щоналежать до державних земель, якими донедавнарозпоряджалися й переважно розпоряджаються інадалі органи державної влади. Ці функції нинівиконує Державна служба з питань геодезії, кар-тографії та кадастру (далі — Держгеокадастр). Чиможуть об'єднані громади отримати ці землі всвоє розпорядження?

Так! Земельним кодексом України (далі —ЗКУ) з часу його ухвалення 2001-го року визна-чено порядок та процедуру передачі земель іздержавної до комунальної власності (чи навпа-ки), яка здійснюється « за рішеннями відповіднихорганів виконавчої влади чи органів місцевогосамоврядування, які здійснюють розпорядженняземлями державної чи комунальної власностівідповідно до повноважень, визначених цимКодексом» (ч. 1, ст.117, ЗКУ).

У рішенні органів виконавчої влади пропередачу земельної ділянки у комунальну влас-ність зазначаються її кадастровий номер, місцерозташування, площа, цільове призначення,відомості про обтяження речових прав на зе-мельну ділянку, обмеження у її використанні.На підставі такого документа складається актприймання-передачі земельної ділянки,який разом з рішенням є підставою для про-ведення державної реєстрації прававласності територіальної громади на цюділянку.

Однак не всі види земель можуть передавати-ся до комунальної власності.

Частиною 2 ст.117 ЗКУ встановлено доситьвеликий перелік земель, що не можуть пере-даватися у комунальну власність.

Окрім цього є перелік земель, які перебуваютьу комунальній власності, однак право розпоряд-жатися ними обмежене (ст. 83 ЗКУ).

Аналогічно є (встановлений ст. 92 ЗКУ) вичер-пний перелік суб'єктів, яким землі комунальноївласності можуть передаватися в постійне ко-ристування. Існують також обмеження напередачу земель (зокрема комуналь-них) в оренду (платне строкове володіння ікористування земельною ділянкою), визначені ч. 3 ст. 93 ЗКУ.

Таким чином, є ціла низка обмежень навикористання земель комунальної влас-ності, встановлених Земельним кодексомУкраїни, які покликані забезпечити їхраціональне використання.

Однак ці, на перший погляд, суворі обмежен-ня не вберегли береги водойм, парки і сквери вмежах населених пунктів від розбазарювання.Чи врятують землі сільськогосподарського при-значення за їх межами від такої долі?

Загалом проблема збереження та раціональ-ного використання публічних земель є доситьгострою і, на наш погляд, ключовим питанням тутє слабкість публічних інституцій, перші з якихвиділяють землю з порушенням закону, другі їїлегалізують з тими-таки порушеннями, треті —правоохоронні, на них не реагують.

Однак, якщо повернутися до питання праваорганів місцевого самоврядування розпоряджа-

12

№ 41, червень, 2018 року

тися землями сільськогосподарського призначен-ня, то саме тут ми побачимо ключову суперечність —вони не займаються сільськогосподарським ви-робництвом!

Ресурси надаються під повноваження. Немаєдругих — немає перших. Саме тому у комуналь-ній власності муніципалітетів європейських країнзагалом дуже мало земельних ділянок.

Ціль — ніщо, зміна цілі — «всьо»!…

Насправді є дуже простий механізм, встанов-лений (з благою метою!) законодавцем у ЗКУ,який дає змогу (за наявності «фінансовогозабезпечення») з легкістю оминути переважнубільшість обмежень на відчуження земель (читай —дерибан) державної чи комунальної власності.Звісно, на землі Чорноморського флоту РФзазіхати не на часі, але можна змінити цільовепризначення земельної ділянки простим рішен-ням, яке підпише сільський голова, а сільськарада проголосує заднім числом, а може й непроголосує — бо ніколи про нього не дізнаєть-ся…

За ЗКУ встановлення та зміна цільово-го призначення земельних ділянок здійсню-ється на підставі рішень органів державноївлади, Верховної Ради Автономної РеспублікиКрим, Ради міністрів АРК та органів місцево-го самоврядування відповідно до їх повно-важень (ст. 20 ЗКУ). А далі: «сільські, селищні,міські ради передають земельні ділянки із земелькомунальної власності відповідних територіаль-них громад у власність або у користування длявсіх потреб» (ч. 1 ст. 122 ЗКУ).

Але потім — ще цікавіше! Після передачі кому-нальних земель у приватну власність землевлас-ники можуть у своїх інтересах змінити цільовепризначення земельних ділянок, нехтуючи інтер-есами суспільними. В межах певної категоріїземель, встановлених ст. 19 ЗКУ, види викорис-тання земельної ділянки визначаються її власни-ком або користувачем самостійно в межахвимог, встановлених законом до використанняземель цієї категорії з урахуванням містобудівноїдокументації та документації із землеустрою (ч. 5 ст. 20 ЗКУ). Але навіть основну категорію за

цільовим призначенням можна змінити рішенняммісцевої ради.

Лише для земель сільськогосподар-ського призначення та земель оборонивстановлено особливий порядок вико-ристання. Земельні ділянки сільськогосподар-ського призначення мають використовуватисяїх власниками або користувачами виключнов межах вимог щодо користування зем-лями певного виду використання, встановленихстаттями 31, 33-37 ЗКУ. Однак це не заважаєвикористовувати їх абсолютно не «в межахвимог», тим паче, що перевірити чи позбавитиземлевласника цієї землі де-факто — неможли-во. Якщо для «індивідуального будівництва» населі можна отримати 25 соток, то додати доних гектар для «ведення особистого селянсько-го господарства» ніхто не забороняє! І цієюможливістю за роки «безплатної» приватизаціїскористався хто тільки хотів.

Дещо більш захищеними є особливо цінніземлі, перелік яких встановлюється ст. 150ЗКУ. Зміна цільового призначення таких зе-мель допускається лише у випадках, передба-чених ст. 20 ЗКУ, а саме для розміщення наних об'єктів загальнодержавного зна-чення, доріг, ліній електропередачі тазв'язку, трубопроводів, осушувальних ізрошувальних каналів, геодезичнихпунктів, житла, об'єктів соціально-куль-турного призначення, об'єктів, пов'яза-них з видобуванням корисних копалин,нафтових і газових свердловин та ви-робничих споруд, пов'язаних з їх екс-плуатацією.

Однак і це не убезпечує такі землі від забудо-ви маєтками олігархів, приміром, впритул допарку-пам'ятки садово-паркового мистецтвазагальнодержавного значення «Феофанія» натериторії Хотівського скіфського городища VII —V до н.е. (пам'ятка археології державного зна-чення) збудовано несмак, що бачиться як паро-дія на Версаль. Навіть вимога щодо погоджен-ня будівництва з Верховною Радою (ст.151 ЗКУ) на особливо цінних землях не вряту-вала пам‘ять про стародавніх скіфів від навалисучасних варварів….

13

У законодавстві встановлена ціланизка обмежень щодо розпорядженняземлями сільськогосподарського при-значення, землями оборони та особли-во цінними землями, які перебувають удержавній чи комунальній власності,однак це не гарантує їх збереження.

Процес рушив…

Площа сільськогосподарських земель в Ук-раїні становить 42,7 млн га, або 70% площівсієї території країни, а площа ріллі — 32,5 млн га,або 78,4% усіх сільськогосподарських угідь. Ціземлі перебувають переважно в приватнійвласності — 74,8%, а площі ріллі у приватнійвласності — 84,3% сільськогосподарських зе-мель.

У державній власності перебуває лише25,1% земель сільськогосподарського призна-чення, тоді як в комунальній — мізерна величи-на: 0,1%. Отже, в перспективі можуть потрапи-ти під роздачу, тобто перейти з державної докомунальної власності, 10,4 млн га.3,2 млн га зних нині перебувають у постійному користуван-ні державних підприємств, установ та організа-цій, 2,5 млн га — у запасі (не надані у власністьта користування), решта (майже половина!) — воренді.

Землі, які перебувають у користуванні дер-жавних підприємств, установ та організацій,використовуються нераціональним шляхом —укладається договір про спільний обробіток, щопризводить до тіньового обігу коштів.

Крім того, чимало таких землекористувачів неоформили право на земельні ділянки, що при-зводить до рейдерських захоплень земельнихділянок державної власності.

З переданих в оренду земель державної влас-ності понад 27 тис. договорів укладено із розмі-ром орендної плати від 1 до 3 відсотків норма-тивної грошової оцінки земель, тобто середнійрозмір плати за 1 га становить 940 грн (близькоЄ30).

Для порівняння — орендна плата за землі сіль-ськогосподарського призначення у світі є наба-гато вищою, зокрема у Німеччині, Нідерландах

та Данії вона становить понад Є200 за 1 гаріллі, у США — до 10%ринкової вартості, або$350–$400 за 1 га; у Канаді на оплату орендивитрачається 40–45% вирощеного врожаю, уФранції — до 1/3 врожаю.

Середній розмір орендної плати за земельніділянки сільськогосподарського призначеннядержавної власності, набуті в оренду на конку-рентних засадах у 2016 році, становив в Україні9% нормативної грошової оцінки, а за першепівріччя 2017-го — 13%. Тоді як при продажіправа оренди на аукціоні розмір орендної платив деяких випадках зростав до 32% нормативноїгрошової оцінки! За приблизними розрахунка-ми через занижений розмір орендної платибюджети різних рівнів щороку втрача-ють більш ніж 1 млр. грн.

Державну земельну політику на сьо-годні можна вважати такою, що пере-буває у стадії формування та не відпові-дає європейським і світовим критеріям івимогам щодо належного управлінняземельними ресурсами.

Земельний кодекс України за основним цільо-вим призначенням виокремлює дев'ять категорійземель (ст. 19 ЗКУ), з яких найбільш актуальноює передача в комунальну власність земель сіль-ськогосподарського призначення. Цей процесна державному рівні започатковано Роз-порядженням Кабінету Міністрів Українивід 31 січня 2018 р. № 60-р. Державній служ-бі з питань геодезії, картографії та кадаструдоручено з 1 лютого 2018 року забезпечитиформування земельних ділянок сіль-ськогосподарського призначення держав-ної власності в межах, визначених перспектив-ним планом формування територій об'єднанихгромад.

На практиці цей процес вжерушив, так, у Хер-сонській області об'єднаним територіальнимгромадам передано 1909 земельних ділянокзагальною площею понад 43 тис. га.

Для передачі землі з державної до комуналь-ної власності Держгеокадастр має провестиінвентаризацію земель сільськогосподар-ського призначення, які перебувають у держав-ній власності та передати ці земельні ділянки у

14

№ 41, червень, 2018 року

комунальну власність відповідних об'єднанихтериторіальних громад за процедурою,визначеною статтею 117 ЗКУ.

У разі, якщо права на ці ділянки виставленіна земельні торги, передача їх у комунальнувласність ОТГ буде здійснюватися після опри-люднення результатів земельних торгів та укла-дення договорів оренди.

Однак тут виникає питання — чи є необхід-ність переукладання таких договорів? Аджепісля передачі таких земельних ділянок у кому-нальну власність змінюється одна з сторін дого-вору оренди, замість держави — територіальнагромада, себто новий власник землі! Тому логіч-но, щоб договори користування чи оренди пере-укладалися з новим землевласником, тобтойого представником — органом самоврядуван-ня. Місцева рада повинна ухвалити нове рішен-ня про надання в користування чи орендуземельних ділянок, статус яких змінився (вониперейшли з державної власності до комуналь-ної), а тут можливі зловживання, та й загаломз'являються величезні корупційні ризики. На-приклад, місцеві чиновники можуть вимагатихабар від орендаря за ухвалення рішення міс-цевої влади.

Так само постає питання щодо «погоджен-ня» об'єднаними територіальними громадамиздійснення розпорядження цими землями припередачі від держави в користування або увласність, про що йдеться в ч. 3 РозпорядженняКМУ №60-р. Місцева рада не є стороноюдоговору оренди й учасником передачі дер-жавних земель у власність, стаття 26 ЗаконуУкраїни «Про місцеве самоврядування в Ук-раїні», згадана в цьому Розпорядженні, такожне надає таких повноважень на «погодження»місцевим радам. Вони, згідно з цим законом,мають повноваження на «вирішення відповіднодо закону питань регулювання земельних від-носин» (п. 34 ст. 26). Але така процедура«погодження» місцевим органом влади рішеннядержавного органу щодо надання землі вкористування чи в оренду ЗКУ не передбачена!Наскільки юридично об-ґрунтованим буде таке«погодження», про яке йдеться в ч. 3 Розпоряд-ження КМУ №60-р.?

Визначена цим Розпорядженням про-цедура передачі до комунальної влас-ності земельних ділянок державної влас-ності, які перебувають у користуванні чи воренді, викликає певні запитання. Аджеземельна ділянка має передаватися міс-цевому самоврядуванню під потребу, якавипливає з їхніх повноважень, а не про-сто за домовленістю!

Що далі?

З викладеного вище зрозуміло, що правовімеханізми для передачі державних земель існу-ють (вони давно встановлені ст. 117 ЗКУ), дотого ж не лише для випадку ОТГ — будь-якагромада може отримати державну землю укомунальну власність. Понад те, процес пере-дачі «благословив» Кабмін, але тут постаєпитання — навіщо? Яку кінцеву мету має ця іні-ціатива?

Якщо говорити про необхідність дотриманняпринципу повсюдності місцевого самоврядування,то що слід розуміти під цим поняттям? Наявністьсамоврядування та його органів у кожному селі,селищі та місті — це одне, а можливість розпоряд-жатися землями за межами населених пунктів —зовсім інше. В полі чи в лісі люди не живуть, томуговорити про самоврядування на безлюднихтериторіях дещо дивно…

Земля за межами поселень необхідна йогожителям у дуже обмежених випадках, найчасті-ше — для сміттєзвалища та для кладовища. Іншівипадки — дачні ділянки, зони відпочинку, доро-ги — трапляються вкрай рідко.

Якщо прискіпливо переглянути статтю 26Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»,якою визначаються виключні повноваження місце-вих рад (питання, рішення щодо яких ухвалюють-ся на сесійних засіданнях), складно (ба! — немож-ливо) знайти повноваження, які б не можна буловиконати, якщо не мати землі за межами населе-них пунктів.

Передача земель державної власнос-ті до місцевих громад не пов'язана звиконанням прямих, встановлених за-конодавством повноважень органів міс-

15

цевого самоврядування. Вона має наметі лише передачу права розпоряд-ження основним природним ресурсомкраїни — землею — в руки місцевоївлади: сільських, селищних і міськихрад та голів.

Які позитивні надбання можливі та які ризикивиникають унаслідок такої зміни господаря?

Зрозуміло, що можливість розпоряджатисясвоєю землею є однією з ключових умов розвит-ку нових об'єднаних громад, але за однієї при-нципово важливої умови. Це наявність обґрунто-ваної стратегії розвитку та конкретного пое-тапного плану дій на її виконання. Під такустратегію розробляється відповідна схема пла-нування території громади, де закріплюєть-ся цільове призначення окремих її частин (зе-мельних ділянок). Ці документи разом з ге-неральними планами населених пунктів маютьбути пріоритетними при ухваленні всіхподальших рішень місцевої влади. Лише за цихумов передача землі в комунальну власність єобґрунтованою та логічною, адже тоді з'являєть-ся впевненість у її раціональному використанніна користь суспільства.

В іншому випадку можливість легко змінюватицільове призначення сільськогосподарських зе-мель (на яке завгодно!), що отримають місцевіради разом із землями, невідворотно призведедо безсистемного хаотичного розбазарюваннятериторій громад. Простіше кажучи, дерибанземель перейде з державного рівня, де він об'єк-тивно стримувався низкою чинників, на місце-вий, де жодних запобіжників та обмежень насьогодні немає.

Найбільш зацікавленими гравцями в цьомупроцесі є місцева влада в особі місцевих голів тадепутатів і великі агрохолдинги. Останні за відсут-ності ринку землі отримають можливість додатидо тихплощ, які вони вже нещадно експлуатують,ще 10,4 млн додаткових гектарів. Тут інтереси цихдвох гравців збігаються.

Чи можна зарадити цьому процесу? Так. Дляцього необхідно законодавчо запровадитиобов'язковість розроблення схем плану-вання територій та стратегій (програм)розвитку територіальних громад. Покро-

ковий процес передачі права розпорядженнядержавними землями на місця може відбуватисялише за наявності таких рішень і створеннямеханізмів контролю за їх виконанням (вве-дення інституту державних уповноваже-них — префектів, які наглядатимуть за дотри-манням інтересів держави на місцях), а такожзабезпечення повної відкритості та прозо-рості роботи місцевих рад та голів. В усіхвипадках така передача має відбуватися неавтоматично, за бажанням будь-якого сільськогоголови, а з відповідним обґрунтуванням та мож-ливістю повернення таких земель до державноївласності в разі зміни цільового призначення чинеефективного використання.

Є ще одна проблема, яка дедалі більше загос-трюється — дозвіл на продаж земель сільськогос-подарського призначення, тобто створенняринку землі. На сьогодні такий ринок є, тількивін — «сірий». Є чимало шпаринок у законодав-стві, які дають змогу у законний спосіб змінюва-ти власника, без фіксації формального фактукупівлі-продажу землі.

Окрім того, власники великих агрохолдин-гів не зацікавлені в наявності ринку землі,оскількитоді, як свідчить досвід наших колиш-ніх «братів» по соціалістичному концтабору,вартість землі починає зростати й відповіднодорожчає оренда для агрохолдингів, а будь-яка купівля землі означає для них вимиванняобігових коштів.

Є ще одна неподолана досі перешкода, якаунеможливлює існування повноцінногоринку землі в Україні. Власне, саме поняттяринку не передбачає продаж на ньому товаруза… нульовою ціною! А саме така ситуаціявиникне, якщо одночасно з продажем земліокремі ділянки будуть переходити в приватнувласність безплатно! Тобто шляхом безплатноїприватизації.

Утім, навіть якщо уявити, що безплатна прива-тизація буде скасована, некерований ринок, наякому з одного боку гратимуть потужні агрохол-динги та олігархи, а з другого — незаможні фер-мери та селяни, швидко перетвориться в гру водні ворота (так свого часу сталося з ваучерноюприватизацією в Україні). Єдиним способом вбе-

16

№ 41, червень, 2018 року

регтися від цього (за умови, що три чверті сіль-ськогосподарських земель вже перебувають уприватних руках) є встановлення контролюдержави за ринком землі. Контролю зако-нодавчого, економічного та адміністративного.

На практиці контроль держави означаєпередусім збереження у державній влас-ності достатньої кількості земель длявпливу на вартість землі та право пріори-тетного викупу усіх земель, які вистав-ляються на продаж чи надаються воренду.

Фактично це створення в неявній чи букваль-ній формі Земельного банку України, якийвиконуватиме функцію регулятора в земельнійсфері, яку Національний банк виконує у фінан-совій. Для початку в статутний капітал такого

банку слід покласти ті землі, які зараз перебува-ють у запасі та користуванні державних установі організацій, а це — 5,7 млн га.

Звісно, цього вкрай недостатньо, оскільки впереважній більшості випадків виставити ці зем-лі на продаж із зрозумілих причин неможливо,але почати консолідацію державних земель усіхвидів призначення можна з встановлення мо-раторію на продаж чи передачу в комунальнучи приватну власність державних земель усіхвидів цільового призначення. Зокрема й сіль-ськогосподарських, які зараз використовуютьсядержавними органами та установами та якимирозпоряджається держава.

Олександр Сергієнко

У березні 2018 року група народних депута-тів зареєструвала Проект Закону про внесеннязмін до Податкового кодексу України та деякихзаконодавчих актів України щодо стимулюванняподаткової відповідальності громадян (реєстр.№8109). Як зазначено у пояснювальній записцідо законопроекту, його метою є «забезпеченняумов для легалізації оплати праці, підвищенняподаткової грамотності працівників, необхідніс-тю збільшення надходжень коштів єдиного соці-ального внеску (ЄСВ) у відповідні фонди соці-ального страхування, а також задоволення пот-реб місцевого та державного бюджетів Украї-ни.».

Методом досягнення цієї мети обрано такзване «зниження загального фіскального наван-таження ПДФО + ЄСВ до 25% (10% ПДФО та15% ЄСВ). Водночас у розділі «Фінансово-еко-номічне обґрунтування» зазначено наступне:«Реалізація положень цього законопроекту непотребує додаткових видатків із Державногобюджету України».

На наш погляд, це далеко не так. Адже вісторії України були випадки, коли скороченнявідрахувань до страхових фондів (замінанарахування на зарплату 37,6% на ЄСВ 25%)не зумовили відповідне компенсаційне зрос-тання заробітної плати, що призвело до щебільшого дефіциту Пенсійного фонду. Таксамо вже було із ПДФО, коли його зменшеннядо 13% спричинило скорочення місцевих бюд-жетів. Саме тому розмір ПДФО було збільше-но до 18%.

Спробуємо проаналізувати, що ж насправдінесуть такі зміни в нинішніх умовах.

Як відомо, ПДФО є основним і найбільшимджерелом наповнення місцевих бюджетів. Йогочастка становить понад 50% надходжень місце-вих бюджетів.

Процес об‘єднання територіальних громад(ОТГ) так активно розгорнувся в Україні переду-сім через закріплення 60% ПДФО за бюджета-ми ОТГ. Адже це дуже стабільний, прогнозова-ний податок.

Законопроект №8109: ризики від ініціативизниження фіскального навантаження череззменшення ПДФО та ЄСВ

17

У бюджеті на 2018 рік надходження відПДФО у зведеному бюджеті заплановані у сумі216 148,9 млн грн, відповідно до державного

бюджету надійде 91 123,6 млн грн, а до місце-вих — 125 025,3 млн грн. Тепер порахуємо, щозміниться у разі зниження ПДФО до 10%.

За нової ставки ПДФО у 10% і без інших ком-пенсаторів місцеві бюджети недоотримають 55566,8 млн грн, державний бюджет — 40 499,38млн грн.

Тобто державі необхідно знайти додатковийресурс на 96 066,18 млн грн, щоб покритидефіцит, який утворився внаслідок зниженняставки ПДФО.

Сподівання на те, що таке істотне зменшеннянадходжень від ПДФО можна компенсуватиякимись іншими доходами бачаться доситьмалоймовірним. Після такого різкого зниженняподаткової бази доходів місцевого самовряду-вання говорити про продовження децентраліза-ції навряд чи реально.

Тепер щодо пропозиції знизити ЄСВ з22% до 15%.

Відповідно до Постанови КМУ № 675 від 26листопада 2014 року сума єдиного внеску назагальнообов'язкове державне соціальне стра-хування розподіляється на:

n загальнообов'язкове державне соціальнестрахування на випадок безробіття —5,2313 відсотка;

n загальнообов'язкове державне соціальнестрахування у зв'язку з тимчасовою втра-тою працездатності і загальнообов'язковедержавне соціальне страхування від нещас-ного випадку на виробництві та професійно-го захворювання, які спричинили втратупрацездатності, — 9,1472 відсотка;

n загальнообов'язкове державне пенсійнестрахування (до солідарної системи) —85,6215 відсотка.

Оскільки левова частка відрахувань ЄСВспрямована на пенсійне забезпечення, вартопроаналізувати, як запропоновані зміни позна-чаться на бюджеті Пенсійного фонду.

У бюджеті Державного пенсійного фонду на2018 рік у складі власних доходів сума від ЄСВврахована в обсязі 208 257,2 млн грн.

На покриття дефіциту коштів Пенсійного фондуу Законі «Про Державний бюджет України на2018 рік» по бюджетній програмі «Фінансовезабезпечення виплати пенсій, надбавок і підви-щень до пенсій, призначених за пенсійними про-грамами, та дефіциту коштів Пенсійного фондуУкраїни» (код програмної класифікації видатків такредитування державного бюджету — 2506080)передбачені асигнування у сумі 139 313,4 млнгрн.

Ці показники розраховані, виходячи із відра-хувань ЄСВ у розмірі 85,6215 відсотка назагальнообов’язкове державне пенсійне страху-вання (до солідарної системи).

ЄСВ у 2018 році становить 22% від 3723 грн.Отже, за зниження ЄСВ до 15%, сума від єди-

ного внеску, розподілена на загальнообов’язко-ве державне пенсійне страхування зменшитьсяна 14 578 млн грн, і має бути компенсованаза рахунок прямих асигнувань із державногобюджету.

ПДФО, % Зведений Державний Місцеві бюджети

18% 216 148,90 91 123,60 125 025,30

10% 120 082,72 50 624,22 69 458,50

ДЕФІЦИТ -96 066,18 -40 499,38 -55 566,80

18

№ 41, червень, 2018 року

Компенсатором такого зниження надходженьможе стати підвищення мінімальної заробітноїплати на 47% (до 5460,4 грн). Але у такомуразіслід зауважити, що, згідно з макроекономіч-ними розрахунками, лише зазапланованогозростання у 2018-му річного ВВП на 3% напри-кінці року мінімальна заробітна плата може бутипідвищена до 4100 грн. А це значно менше, ніж5460,4 грн. До того ж підвищення мінімальноїзаробітної плати неминуче призведе до необхід-ності підвищення мінімальної пенсії, що автома-тично означатиме зростання дефіциту Пенсійногофонду.

Висновок

На нашу думку, ухвалення цього законопро-екту несе надто серйозні ризики, оскільки дляпокриття втрат державного та місцевих бюдже-тів держава має знайти додатковий ресурс усумі понад 110 млрд грн або скоротити на такусуму власні витрати, що нереально.

Загалом наш досвід спілкування з представ-никами легального бізнесу в різних українських

регіонах свідчить, що сьогодні бізнес досить рід-конарікає, що в Україні занадто високі ставкиподатків. Натомість ключовою проблемою длярозвитку бізнесу стає відсутність необхіднихспеціалістів у різних сферах, а також вихід нанові ринки.

Децентралізація, яка відбувається в Україні,відкрила для малого і середнього бізнесу новіможливості для розвитку. Зокрема через пере-творення органів місцевого самоврядування навеликих замовників робіт та послуг, поставкуобладнання для комунальних підприємств,закладів та установ завдяки солідним місцевимбюджетам. Зниження фінансових можливостеймісцевих бюджетів через скорочення надход-жень від ПДФО однозначно вдарить по розвит-ку місцевого бізнесу на децентралізованихтериторіях — містах обласного значення таоб‘єднаних територіальних громадах.

Ніна Наталенко, 23.06.2018

Ставка податку у %Сума

на 2018 рік,грнНадходження

у 2018 році, млн грн

Мінімальна З/П 3723

ЄСВ 22% 819,06

Внесок у ПФ 85,6215% 701,29 208257,2

Зміна ставки ЄСВ

ЄСВ 15% 558,45

Внесок у ПФ 85,6215% 478,15 193679,2

ДЕФІЦИТ -14578,0

Зміна мінімальної З/П 5460,4

ЄСВ 15% 819,06

Внесок у ПФ 85,6215% 701,29 208257,2

19

Всеукраїнська мережа фахівців і практиків зрегіонального та місцевого розвитку РЕГІОНЕТ успівпраці з Групою радників з підтримки впровад-ження державної регіональної політики Програми«U-LEAD з Європою» щоквартально видає інфор-маційно-аналітичний журнал «Стратегія розвитку».

Журнал націлений на інформаційну підтримкувпровадження державної регіональної політики —тому Ви знайдете в ньому актуальні статті з питань:

n законодавчого забезпечення нової державної регіональної політики;

n інституційного забезпечення регіонального розвитку;

n розроблення та реалізації державної та регіональних стратегій розвитку;

n просторового планування розвитку територій;

n розвитку підприємництва і залучення інвестицій для соціально-економічного розвитку громад;

n вдосконалення механізмів фінансування регіонального розвитку;

n розроблення та реалізації проектів регіонального розвитку;

n підвищення конкурентоспроможності регіонів;

n вдосконалення системи моніторингу регіонального розвитку;

n висвітлення заходів, пов'язаних з впровадженням державної регіональної політики в Україні,процесами децентралізації та розвитку об'єднаних територіальних громад.

Друковані примірники журналу «Стратегія роз-витку» розсилаються керівництву центральних ор-ганів виконавчої влади, в обласні державні адмі-ністрації, органи місцевого самоврядування, вищінавчальні заклади, корпорації і громадські органі-зації, а також провідним експертам в сфері регіо-нального розвитку. Електронні копії журналу без-коштовно отримують усі, хто заповніть заявку насайті www.regionet.org.ua або за посиланнямGoo.gl/pHE3AF

ВАША СТРАТЕГІЯ РОЗВИТКУ

ЗАПРОШУЄМО ВАС СТАТИ НАШИМИ ЧИТАЧАМИ!

20

№ 41,червень, 2018 року

«Вісник» видано за підтримки Програмної ініціативи «Демократична практика» Міжнародного фонду «Відродження». Позиція Міжнародного фонду «Відродження» може не співпадати з думкою автора.

наклад 500 прим

Видано в рамкахреалізації проекту

«Підтримкареформи місцевого

самоврядування в Україні»,

що впроваджуєтьсяза підтримки

ЄвропейськогоСоюзу

Розроблено за сприянняПрограми Ради Європи

«Децентралізація і територіальнаконсолідація в Україні»

Розроблено за сприяння Програми Ради Європи «Децентралізація і територіальна консолідація в Україні», фахівцями НАДУ, серія навчальних посібників

Надруковані у 2017-2018 роках нові видання на основі матеріалів, напрацьованих

ГО «Інститут громадянського суспільства»