4. PUBLIC RELATIONS BEGREBETS OPRINDELSE · Public relations og etik ... staten gøre op med gamle...

1

Ministeriernes kommunikation

ANALYSER AF

DANSKE MINISTERIERS

KOMMUNIKATIONSPOLITIKKER 2000-2001

SPECIALE udarbejdet af:

Søren Møller Nielsen

Københavns Universitet

Det Humanistiske Fakultet

Institut for Nordisk Filologi

2

INDHOLDSFORTEGNELSE:

1. INDLEDNING

Back to the drawing board………………………………………………..………….…..side 4

Fra industrisamfund til informationssamfund……………………………………..……side 6

Fra myndighed til serviceinstitution………………………………………….………….side 7

2. PROBLEMFORMULERING……………………………………....…………...…….side 9

3. METODEOVERVEJELSER……………..………………………………….………side 11

Public relations teori og tekstanalyse…………………….………………………..…side 11

Datastatus…………………………………………………………………………….…side 13

PUBLIC RELATIONS – TEORETISK DEL

4. PUBLIC RELATIONS BEGREBETS OPRINDELSE

Public relations begrebets oprindelse...............................……..…......………...….side 17

PR-branchens historiske referencer.................……...…….................……………side 19

Opsummering……………………………………………………..….…………..……..side 20

5. DEFINITION OG AFGRÆNSNING AF BEGREBET PUBLIC RELATIONS

Definitioner af public relations……………..…….……………..….……...…………..side 21

PR, reklame og journalistik……..……………..……..…………….…….....…………side 23

Specialets definition af public relations……………..……..………..…..……………side 25

6. MODERNE PUBLIC RELATIONS ANSKUET GENNEM FIRE MODELLER

Moderne public relations anskuet gennem fire modeller.....….…….……….…......side 26

3

Model 1: Press Agentry/Publicity………………………………………………………side 28

Model 2: Public Information……………………..………………..………….….……..side 28

Model 3: Two-way Asymmetric…………………...……….………….……………….side 29

Model 4: Two-way Symmetric…………….……………….………………….………..side 29

Opsummering og diskussion........................................………........…...…………..side 30

7. OFFENTLIGHEDSRELATIONER

Den borgerlige offentligheds gennembrud…...….….………..……………………...side 33

Offentlighedens forfald………………………...……………………...………………..side 36

Offentlighedsanalyser i public relations……….……….…………….………….……side 37

Opsummering og diskussion…………………………………………………………...side 41

8. PUBLIC RELATIONS OG ETIK

Grundrids af en argumentationsmodel………………………………………………..side 44

Logos, ethos og pathos………………………………………………………..……….side 45

Public relations og etik………………………………………………………………….side 47

EMPIRISK DEL – ANALYSE AF MINISTERIERNES

KOMMUNIKATIONSPOLITIKKER

9. ANVENDELSE AF GRUNIG OG HUNT’S FIRE KOMMUNIKATIONSMODELLER

De kommunikative målsætninger……..…………….…..…………………………….side 49

De kommunikative værktøjer…………………………………….….…….…………...side 53

Opsummering og diskussion……………………………………….………………..…side 57

10. MINISTERIERNES OFFENTLIGHEDSRELATIONER

Ministeriernes offentlighedsrelationer…………………………………….…………...side 59

Det offentlighedsmæssigt naive ministerium………………………..…….………….side 59

Det strategisk bevidste ministerium…………………………………………………...side 61

4

Det ansvarliggjorte ministerium………………………………………………………..side 65

Opsummering……………………………………………………………………………side 70

11. ETISKE ASPEKTER AF MINISTERIERNES KOMMUNIKATIONSPOLITIKKER

Etiske aspekter af ministeriernes kommunikationspolitikker……………………….side 70

By & Boligministeriet……………………………………………………………….……side 71

Justitsministeriet…………………………………………………………………...…….side 72

Indenrigsministeriet……………………………………………………………………..side 74

Sundhedsministeriet………………………………………………………………….…side 75

Socialministeriet…………………………………………………………………………side 77

Opsummering……………………………………………………………………………side 79

12. SAMMENFATNING OG KONKLUSION

Sammenfatning og konklusion………..…………………………………………….…side 81

Kommunikative målsætninger og værktøjer……………………………………….…side 82

Offentlighedsrelationer………………………………………………………………….side 82

Etik og selvfremstilling……………………………………………………………….….side 83

Diskussion…………………………………………………………………………….….side 83

13. AFSLUTNING

Afslutning…………………………………………………………………………………side 88

Skitse for udformning af kommunikationspolitikker………………………………….side 90

Litteraturliste…………………………………………………………….……………..side 94

Bilagsoversigt………………….………………………………………………………side 96

English summary ………………………………………………………………….…side 97

5

1. INDLEDNING

Den følgende mail-udveksling har jeg erhvervet mig på ganske uhæderlig vis. Jeg har,

via en anonym kilde og under foregivelse af ikke at publicere indholdet, fået adgang til

et ikke offentliggjort statsligt dokument, der uden tvivl for længst er slettet fra

centraladministrationens computersystem. Teksten er gengivet ordret, dog med den

undtagelse, at jeg af hensyn til de implicerede parter har valgt at hemmeligholde deres

identitet. Jeg kan dog afsløre, at person ”X” er pressechef og person ”Y” kontorchef i et

stort dansk ministerium. Teksten lyder:

Nu kunne man jo hævde, at her blot er tale om lidt almindelig forvirring fra en

kontorchef, der tilsyneladende ikke har været helt præcis i sin læsning af et

mødereferat. Det er imidlertid noget ganske andet og langt mere alvorligt, der efter min

mening er på spil. Kontorchefen (person y) har via et mødereferat fået det indtryk, at

-----Oprindelig meddelelse----- Emne: Oplæg om departementets informationspolitik Kære x Er dit oplæg om departementets informationspolitik hemmeligt? Hvis ikke, vil jeg gerne bede om en kopi. Venlig hilsen y

-----Oprindelig meddelelse----- Emne: SV: Oplæg om departementets informationspolitik Kære y Tænk, jeg har også længe haft en mistanke om, at vi har en informationspolitik, der er så hemmelig, at ingen må ane noget om den, allermindst pressechefen. Jeg kender i hvert fald ikke noget til sådan en, men har efterlyst det ved enhver given lejlighed.

-----Oprindelig meddelelse----- Emne: SV: Oplæg om departementets informationspolitik Kære x Jeg tillader mig at henvise til referatet af torsdagsmødet den 7. juni 2001, hvoraf det - under overskriften "Departementets informationspolitik" - fremgår, at "x´s oplæg om departementets håndtering af pressen blev drøftet". Venlig hilsen y

-----Oprindelig meddelelse----- Emne: SV: oplæg om departementets informationspolitik Kære y Jeg skal ikke kunne sige præcist, hvad der skete på det møde, da jeg ikke selv deltog. Men det omtalte oplæg drejede sig ikke om en informationspolitik, derimod om et gammelt forslag til hvordan vi kom igennem de kommende måneder uden sådan en. Der var tale om strukturelle ændringer i forhold til xxxxxx, xxxxxxxxx og xxxxx. Men det korte af det lange er, at man vedtog oplægget, men at jeg afviste det, fordi tiden var forpasset. Back to the drawingboard.

6

man i ministeriet har drøftet en informationspolitik, og han undrer sig naturligvis over,

hvorfor han ikke er bekendt med dette papir. Derfor tager han kontakt til pressechefen

(person x) for at spørge, om papiret skal betragtes som hemmeligt. Pressechefen

kender imidlertid ikke noget til en informationspolitik, om end han længe har haft

mistanke om, at en sådan eksisterede. Den er i givet fald også hemmelig for ham. Han

finder imidlertid lejlighed til at understrege overfor kontorchefen, at han overfor ledelsen

gentagne gange har efterlyst en informationspolitik.

Nu får kontorchefen tilsyneladende blod på tanden og henviser til mødereferatet, hvoraf

det fremgår, at pressechefens oplæg om departementets håndtering af pressen er

blevet diskuteret under punktet ”departementets informationspolitik”. Det viser sig nu, at

pressechefen slet ikke deltog i mødet, og at han derfor ikke præcist kan sige, hvad der

er blevet diskuteret under dette punkt. Forvirringen synes total. Men som han bemærker

til sidst, var det slet ikke ministeriets informationspolitik, der blev drøftet, men et

gammelt oplæg fra pressechefens side om, hvordan ministeriet skulle klare sig uden en

sådan informationspolitik. Derfor kan pressechefen med rette slutte denne mail-

udveksling med at konkludere: ”Back to the drawing board”.

Det grundlæggende problem bag denne meningsudveksling mellem pressechefen og

kontorchefen er, at de begge står i en mangelsituation. Kontorchefen har naturligvis

brug for at vide, hvilke krav og forventninger den øverste ledelse har til ministeriets

kommunikation. Han er jo den nærmeste chef for de sagsbehandlere, der som en del af

deres job må besvare henvendelser fra pressen og fra offentligheden. Pressechefens

problem består i, at han jo rent faktisk er blevet ansat til at sikre ministeriets

medarbejdere klare regler for, hvordan minister og den øvrige ledelse ønsker, at der

skal kommunikeres med omverden. Netop derfor er han også nødt til overfor

kontorchefen at pointere, at den ”hemmelige informationspolitik” ligeledes er et problem

for pressechefen, og at han derfor gentagne gange har efterlyst en informationspolitik,

der skulle omfatte hele departementet.

Der er meget der tyder på, at ovenstående eksempel ikke er enestående. I følge den

seneste officielle undersøgelse af det offentliges informationsaktiviteter viser det sig, at

7

kun 1/3 af samtlige kommuner har en nedskreven informationspolitik. For amternes

vedkommende gælder det, at syv ud af i alt 14 amter ikke har nedskrevne retningslinier

– hverken for den interne og eksterne kommunikation, mens det for de danske

ministerier viser sig, at kun lidt under halvdelen har en nedskreven informationspolitik.1

Fra industrisamfund til informationssamfund

Disse tal skal ses i lyset af, at statens rolle i samfundet i disse år er under kraftig

forandring. En forandring der kan beskrives med transformationen fra et klassisk

industrisamfund til et moderne informationssamfund. Som medlemmer af et moderne

informationssamfund tilhører vi ikke længere veldefinerede grupper eller klasser i

traditionel forstand. Vi opfatter os i højere grad som enkeltindivider og som medlemmer

af skiftende fællesskaber bestemt af sociale, religiøse, etniske eller holdningsmæssige

tilhørsforhold. Vores livsmønster og forbrug er ikke længere lokalt bestemt, men

defineres i forhold til et globalt marked med uanede muligheder for individuel udfoldelse.

Dette gør sig ligeledes gældende for vores valg af information. Teknologiske

landvindinger har gjort det muligt at søge, samle og sprede information i en sådan grad,

at problemet ikke længere er at tilegne sig information, men at det derimod ligefrem kan

være svært at overskue og bedømme kvaliteten af den tilgængelige information. I takt

med eksplosionen i antallet af informationskanaler og den samtidige fragmentering af

velkendte målgrupper, har de traditionelle informationsudbydere måtte indse, at de hver

for sig når ud til væsentligt mindre grupper en før. Vi har i dag mulighed for at

skræddersy vores tilgang til information, så den tilpasses individuelle behov. Leveres

informationen ikke på modtagerens præmisser, bliver den valgt fra. Herved svækkes

også en lang række af de autoriteter, der bygger på monopolisering af information.

Evnen til at levere pålidelig, forståelig og tidssvarende information på brugernes

præmisser er blevet et af informationssamfundets vigtigste konkurrenceparameter.

1 Information til tiden, bilag 1-7”, 1997 side 22 ff.

8

Fra myndighed til serviceinstitution

Den beskrevne transformation fra industrisamfund til informationssamfund betyder

ligeledes en række nye udfordringer for staten og de statslige institutioner.

Personalemæssigt var staten i industrisamfundet karakteriseret ved stærkt

specialiserede medarbejdere, der typisk arbejdede indenfor samme fagområde gennem

hele arbejdslivet. I informationssamfundet bliver det vigtigt med medarbejdere, der med

udgangspunkt i en solid faglig viden, er i stand til at betjene borgerne på tværs af

forskellige fagområder og som typisk skifter arbejdsområde flere gange i deres karriere.

Organisatorisk var staten i industrisamfundet kendetegnet ved en stram hierarkisk

organisation med stive kommandoveje gennem systemet. I informationssamfundet må

staten gøre op med gamle stive hierarkier og indstille sig på en fladere struktur, hvor

kommunikationen skal gå – ikke fra top til bund – men snarere på tværs af hele

organisationen og i konstant dialog med en lang række eksterne interessenter. Og

endelig kan man sige, at staten i industrisamfundet var karakteriseret ved

masseproduktion af ensartede informations- og serviceydelser, uden synderlig

hensyntagen til forskellige samfundsgruppers divergerende behov, mens man i

informationssamfundet må indstille sig på individuelt tilpassede ydelser, opfulgt af

informationstiltag, der sker på borgernes – og ikke på systemets vilkår.

Transformationen fra industrisamfund til informationssamfund betyder nemlig ligeledes,

at staten må redefinere sig selv fra myndighed til serviceinstitution. Dette skyldes at en

lang række traditionelle skel mellem borger og det offentlige er blevet nedbrudt, og at

borgernes rolle i forhold til det offentlige er blevet mindre entydig. I visse

sammenhænge ser vi os først og fremmest som (for)brugere af en række statslige

serviceydelser såsom børnehaver, skoler, renovation mv. Og i rollen som forbruger vil

man naturligvis ikke acceptere uigennemskuelige beslutninger og standartinformation

fra de offentlige systemer. Man kræver fleksibel service og information indrettet efter

individuelle og konkrete behov – en gennemskuelig ”varedeklaration” af de offentlige

serviceydelser. Privatiseringer og udliciteringer betyder nemlig, at statslige

tjenesteydelser er i konstant konkurrence, og at der på en lang række områder findes

andre offentlige eller private udbydere.

9

I andre sammenhænge opfatter vi os ikke som forbrugere af statslige tjenesteydelser,

men som aktive deltagere i de demokratiske processer – som samfundsborgere. I

rollen som samfundsborger har man brug for stor gennemsigtighed i de offentlige

administrative systemer. Som samfundsborger vil man delagtiggøres i den politiske

debat, der ligger til grund for offentlige beslutninger, ligesom man kræver indsigt i,

hvorvidt det offentlige lever op til de demokratiske spilleregler. Som samfundsborger

kræver man, at det offentlige er lydhør overfor borgernes ønsker, at de administrative

systemer er indstillet på dialog med borgerne, samt at åbenlyse urimeligheder eller

administrative fejl erkendes og rettes. Endelig kræver man som samfundsborger

general information om sine rettigheder og pligter i forhold til staten, ligesom man

forventer åbenhed omkring - og effektiv vejledning i, hvilke muligheder man som

medlem af det demokratiske fællesskab har til sin rådighed.

Omvæltninger i kendte samfundsstrukturer betyder ligeledes, at enkeltindivider,

foreninger, virksomheder og selvfølgelig også staten må agere anderledes for at leve op

til de krav, en ny samfundsorden stiller. For den offentlige information betyder denne

udvikling at fokus skifter fra selve informationen til den proces informationen formidles i.

Det at skrive et borgerbrev er ikke afsluttet, når brevet er lagt i konvolutten og sendt,

men først når borgeren har modtaget, forstået og evt. reageret på brevets ordlyd. En

informationskampagne er ikke færdiggjort med indrykningen af annoncer i dagspressen,

trykningen af 50.000 pjecer, eller når det sidste OBS-indslag har været bragt i tv, men

først når man har sikret sig, at tilstrækkeligt mange i målgruppen har modtaget, forstået

og eventuelt handlet ud fra det ønskede budskab.

Det er således min opfattelse, at staten på to helt afgørende punkter må revidere sig

selv i forhold til en række arbejdsgange, der hører industrisamfundet og dermed fortiden

til. Indadtil må man indstille sig på langt mere gennemsigtighed i sagsgange og et mere

smidig informationsflow internt i systemet. I forhold til de eksterne relationer må staten

bestræbe sig på en mere systematisk tilgang til kommunikation og en højere grad af

dialog med både velkendte og en række nye interessenter.

10

Staten har med andre ord brug for at arbejde målrettet med sine offentlige relationer –

med public relations.

2. PROBLEMFORMULERING

Specialets teoretiske grundlag er hentet fra forskellige dele af litteraturen om public

relations. Via en kritisk gennemgang af nogle af de centrale begreber hentet fra den

moderne public relations forskning, er det mit håb at bidrage til debatten om public

relations som en selvstændig videnskabelig disciplin. Jeg har valgt at fokusere på fire

centrale aspekter:

• Ud fra en analyse af public relationsbranchens historiske referencer, vil jeg

forsøge at beskrive den selvforståelse, der hersker blandt den brede vifte af

praktikere, der beskæftiger sig med public relations.

• Jeg vil via en analyse af de to amerikanske forskere James E. Grunig og Todd

Hunts begreber om symmetrisk og asymmetrisk kommunikation diskutere de

kommunikative aspekter af public relationsbegrebet.

• Med udgangspunkt i Jürgen Habermas bog ”Borgerlig offentlighed” vil jeg

forsøge at skrive mig frem mod en moderne forståelse af begrebet offentlighed,

blandt andet ved at inddrage Inger Jensens relancering af offentlighedsbegrebet.

• Endelig vil jeg ved hjælp af argumentationsanalysen hentet fra den klassiske

retorik forsøge at koble begreberne etik/legitimitet til en moderne forståelse af

public relations – blandt andet ved hjælp af Uwe Geists artikel om public relations

og etik.

Det er min intention at lade disse teoretiske overvejelser danne grundlag for en

komparativ analyse af de danske ministeriers skriftlige kommunikationsspolitikker. Jeg

har valgt at fokusere på ministerierne, da de er tættest på det politiske systems centrum

– regeringen – og derfor må formodes at være den del af det offentlige, der hurtigst og

mest markant tager det moderne samfunds udfordringer op.

11

Det empiriske materiale i specialet består derfor af en samling af

kommunikationspolitikker indsamlet fra de danske ministerier i perioden 2000 - 2001. I

min analyse af disse, har jeg valgt at fokusere på tre centrale problematikker:

• Hvilke kommunikative målsætninger opstiller ministerierne, og i hvor høj grad

harmonerer disse målsætninger med de kommunikative værktøjer, der er

relevante for ministeriets ansatte?

• Hvordan ser ministerierne på deres offentlighedsrelationer, og hvilke

konsekvenser har dette for deres mulighed for at agere aktivt i de offentlige

diskurser, de indgår i?

• Hvilken selvfremstilling skriver ministerierne ind i deres kommunikations-

politikker, og i hvor høj grad benytter de sig af en etisk baseret argumentation?

Det er mit håb på baggrund af disse analyser afslutningsvis at kunne opstille en række

kriterier for, hvordan offentlige kommunikationspolitikker bør udformes, hvis de skal

tjene både som et ledelsesmæssigt styringsredskab og som et effektivt arbejdsredskab

for de ansattes kommunikative initiativer. Men måske i lige så høj grad hvis de statslige

kommunikationspolitikker skal sikre offentligheden den indsigt i - og åbenhed omkring

den offentlige forvaltning, som et moderne informationssamfund kræver.

12

3. METODEOVERVEJELSER

Public relations teori og tekstanalyse

Specialets genstandsfelt – ministerierne – vil nok for de fleste give associationer til

politologi, organisationsteori eller sociologi. Jeg vil da også undervejs i specialet trække

på visse dele af den nyere samfundsvidenskabelige tradition, navnlig i afsnittet om

offentlighedsrelationer.

Men mit mål er primært at vise den humanistiske videnskab, hermeneutikkens og

tekstanalysens anvendelighed og udsagnskraft i en analyse af ministeriernes

kommunikationspolitikker.

Baggrunden er den overordnede samfundsmæssige tendens, som antydet i

indledningen, at ministerierne står overfor nogle kraftige udfordringer som følge af

samfundets udvikling fra industrisamfund til informationssamfund, og de deraf afledte

nye og øgede krav til ministerier og andre offentlige institutioner med hensyn til service,

åbenhed og kommunikation.

Tallene taler deres klare sprog, idet ikke engang halvdelen af ministerierne i det hele

taget har en nedskreven kommunikationspolitik.2 Kvantitativt set står det med andre ord

ret dårligt til med hensyn til et offentliges efterlevelse af egne målsætninger om at blive

bedre til at kommunikere.

Men langt væsentligere end de rent kvantitative oplysninger er en kvalitativ analyse af

ministeriernes kommunikationspolitikker. Jeg vil gerne trænge ind bag tallenes tørre

konstatering af ministeriernes manglende kommunikative formåen og se nærmere på,

hvordan ministerierne kommunikerer, hvilke målsætninger de har, og hvordan de

anskuer og besvarer de samfundsmæssige og kommunikative udfordringer, de står

overfor.

2 Jf. specialets afsnit 3, side 13 ff. Kun 8 ud af i alt 20 ministerier – svarende til blot 40% - havde på indsamlingstidspunktet en nedskreven kommunikationspolitik, de var villige til fremsende.

13

Den overordnede metodiske ramme for specialet er den kritiske diskursanalyse, der

med en klar forankring i den humanistisk-tekstanalytiske tradition knytter an til nyere

samfundsteoretisk analyse fra sociologer som Jürgen Habermas, Anthony Giddens

m.fl. 3 Den kritiske diskursanalyse angiver tre analytiske dimensioner, som gør det

muligt at undersøge samfundsmæssige forandringsprocesser gennem sproglige

analyser af forskellige aktørers måde at kommunikere på, inden for et socialt rum.4

Disse tre dimensioner kan sammenfattes til:

1. Tekstanalysen. Her analyseres den sproglige fremstilling ud fra bl.a. ordvalg,

argumentationsform, og forekomsten af semantiske mønstre og metaforer.

Ydermere inddrages den implicitte betydning, der kan ligge mellem linjerne, og

som kommer til udtryk i præsuppositioner og implikationer og den implicitte

betydning.

2. Produktions- og receptionsforhold. Her bevæger man sig væk fra selve

teksten og søger andre kilder til belysning af afsenderens institutionelle og

organisatoriske vilkår (f.eks. et ministeriums historie, interessenter eller nyere

”sager”, der har betydning for ministeriet). Formålet med at indhente disse

oplysninger er at sætte dem i relation til tekstens indhold og udformning, der

herved kontekstualiseres og gøres meningsfuld i den konkrete kommunikative

sammenhæng.

3. Placering i et overordnet samfundsmæssigt perspektiv. Diskursanalysens

tredje led indplacerer teksten i den overordnede udvikling i samfundets

kommunikations-, organisations- og magtforhold. Her sættes teksten og de

diskursive praksisser i relation til samfundsmæssige tendenser og fænomener

som f.eks. globalisering, identitetsdannelse, autoritetsformer.

Disse tre dimensioner i den kritiske diskursanalyse udgør efter min mening en meget

frugtbar og anvendelig ramme for en forståelse af, hvorledes ministeriernes

kommunikationspolitikker på baggrund af en tekstanalyse kan vurderes kontekstuelt og

samfundsmæssigt. Det skal dog understreges, at dette metodiske grundsyn er en

overordnet ramme, idet der ikke er tale om en systematisk og ligelig vægtning af de tre

3 Jf. Femø Nielsen (red.) 2001, s. 248-252.

14

dimensioner i diskursanalysen. Snarere ligger diskursanalysen som en understrøm i

specialets opbygning og logik: Udgangspunktet er en tekstanalytisk behandling af

ministeriernes kommunikationspolitikker ud fra tre forskellige teoretiske perspektiver.

Konteksten forklares undervejs med hjælp fra teoretiske diskussioner samt med

inddragelse af konkret baggrundsviden om ministeriernes nyere historie, hvor dette er

relevant.

Datastatus

Specialets empiriske analysemateriale består som tidligere nævnt af en samling af

kommunikationspolitikker hentet fra de danske ministerier i perioden 2000 - 2001. På

daværende tidspunkt bestod centraladministrationen af 20 ministerier. Det var imidlertid

kun muligt at skaffe materiale fra lidt under halvdelen af disse. Derfor finder jeg det

vigtigt, at knytte et par kommentarer til min indsamling af kildemateriale. 5

Jeg vil primært hæfte mig ved de ”negative besvarelser”, altså de ministerier, der af den

ene eller anden grund ikke har set sig i stand til at levere det ønskede materiale. Målet

er at undersøge, hvorvidt man ud fra de negative besvarelser kan udlede noget om

disse ministeriers holdning til ekstern kommunikation. For overskuelighedens skyld har

jeg valgt indledningsvis at samle de første besvarelser fra ministerierne i nedenstående

skema:

4 Ibid. s. 251. 5 Ideen til dette speciale og dermed også indsamlingen af kildemateriale ligger inden regeringsdannelsen i november 2001. I forbindelse med regeringsskriftet er antallet af ministerier blevet indskrænket fra 20 til i alt 18. Jeg har imidlertid valgt fortsat at benytte materialet, da mit projekt ikke er detailorienteret analyse af enkelte ministeriers kommunikationspolitikpolitik, men snarere går i retning af en overordnet karakteristik af centraladministrationens kommunikative udfordringer.

Besvarelser i alt 14

Besvarelser per brev 10

Besvarelser per telefon 4

Positive tilbagemeldinger per brev 6

Positive tilbagemeldinger per telefon 0

Negative tilbagemeldinger per brev 4

Negative tilbagemeldinger per telefon 4

15

I alt var der altså 14 ministerier, der svarede på min forespørgsel. Det fremgår

yderligere af ovenstående skema at 8 ud af de 14 ministerier, der besvarede min

henvendelse ikke var i stand til at levere det ønskede materiale. På trods af at

forespørgslen – i kraft af en medfølgende svarkuvert - tydeligt lagde op til en skriftlig

tilbagemelding, valgte 4 ministerier at besvare brevet telefonisk. Dette gjorde sig

gældende for Økonomi-, Skatte-, Finans- og Udenrigsministeriet. Fælles for de fire

telefoniske tilbagemeldinger var, at respondenten i alle tilfælde var en person, der

organisatorisk var placeret i ministersekretariatet.6 Et yderligere fællestræk ved disse

samtaler var, at de alle på det kraftigste betonede, ”at de bestemt havde en

kommunikationspolitik, men at den var af mundtlig karakter, hvilket i øvrigt fungerede

fint”.

Af ovenstående model fremgår det ligeledes, at hele 6 ministerier slet ikke svarede på

min skriftlige henvendelse. Efter 14 dage valgte jeg derfor at ringe til disse ministerier

for mundtligt at forespørge om muligheden for at få tilsendt det ønskede materiale.

Disse telefonopringninger blev alle foretaget til den person, den skriftlige henvendelse

var stilet til. Det lykkes i alle 6 tilfælde at tale med den person, der 14 dage tidligere

havde modtaget min skriftlige henvendelse. Hvorfor man endnu ikke havde svaret på

brevet er i denne sammenhæng ikke så interessant, men i to tilfælde – nemlig

Indenrigsministeriet og Socialministeriet – var man imidlertid i stand til efterfølgende at

sende det ønskede materiale. Erhvervsministeriet meddelte, at deres

kommunikationspolitik var af fortrolig karakter, mens Arbejdsministeriet,

Forskningsministeriet og Kirkeministeriet kunne fortælle, at de ikke havde en

nedskreven kommunikationspolitik.

Opsummering og diskussion

Det samlede billede der tegner sig for ministeriernes svar på såvel skriftlig som

telefonisk henvendelse fremgår af nedenstående skema:

6 Dette kunne checkes ved at slå personerne op i ministeriernes telefonbog.

16

Besvarelser i alt på skriftlig henvendelse 14

Besvarelser per brev på skriftlig henvendelse 10

Telefonisk besvarelser af skriftlig henvendelse 4

Positive besvarelser på skriftlig henvendelse 6

Negative besvarelser på skriftlig henvendelse 8

Besvarelser i alt på telefonisk henvendelse 6

Positive besvarelser på telefonisk henvendelse 2

Negative besvarelse på telefonisk henvendelse 4

Besvarelser i alt på skriftlig og telefonisk henvendelse 20

Denne tabel skal naturligvis ikke ses som en endegyldig videnskabelig vurdering af

ministeriernes kommunikationsindsats, men den kan give et øjebliksbillede af, hvordan

de enkelte ministerier reagerer på borgerhenvendelser, og dermed også give en

fornemmelse af, hvor høj en prioritet ekstern kommunikation har i de forskellige

departementer.

I efteråret 1996 nedsatte Forskningsministeriet ”Udvalget om Offentlig

Informationspolitik”. Udvalgets opgave var bl.a., ”at formulere et sæt grundlæggende

mål, principper og strategier for den offentlige information.”7 I September 1997

offentliggjorde udvalget sin betænkning nr. 1342 ”Information til tiden”. En af de

gennemgående visioner i betænkningen er, at information skal være forståelig, relevant

og ikke mindst lettilgængelig for borgerne. I anbefaling 8 hedder det således: ”Det skal

være let at få fat i det offentlige, at få overblik over hvad der findes af information og at

skaffe sig informationen, når man har brug for den.”8 Spørgsmålet er, om ministerierne i

denne sag kan siges at have levet op til denne målsætning. Det er på den ene side

glædeligt, at 17 ud af 20 ministerier har ansat en person, der har information som

7 ”Information til tiden”, s. 83. 8 Ibid s. 37.

17

primær arbejdsopgave9, samt at det er nogenlunde let at finde frem til vedkommende.

Man må på den anden side undre sig over, at hele 30% af ministerierne end ikke

svarede på den skriftlige anmodning om at fremsende materiale vdr. deres

informationspolitik. Om de var i stand til at levere det ønskede materiale eller ej, er i

denne forbindelse ikke så interessant, men slet ikke at svare på en borgerhenvendelse

ligger meget langt fra anbefalingerne i ”information til tiden”.

Man kunne hævde, at det faktum at hele 30% af de danske ministerier af den ene eller

anden grund ikke svarer på en forholdsvis simpel borgerhenvendelse, illustrerer

nødvendigheden af at arbejde mere systematisk med deres eksterne kommunikation. I

”information til tiden” kan man yderligere læse, at kun knap halvdelen af de danske

ministerier i 1997 havde en nedskreven informationspolitik.10 Dette faktum får udvalget

til at komme med følgende anbefaling: ”Myndighederne bør formulere en

informationspolitik der fastsætter målene for organisationens informationsindsats, og en

handlingsplan for informationsarbejdet der beskriver hvordan den interne og eksterne

information skal tilrettelægges for at nå målene.”11 Det fremgår af de svar jeg har

modtaget fra ministerierne, at dette tal ikke er blevet væsentligt højere. Kun 8 ud af i alt

20 ministerier – svarende til blot 40% - havde en nedskreven informationspolitik, de var

villige til fremsende.

9 Tallet har i øvrigt ikke ændret sig meget siden offentliggørelsen af ”Information til tiden” i 1997. Dengang havde 14 ud af 17 departementer ansat en informationsmedarbejder, mens det på indsamlingstidspunktet var tilfældet for 17 ud af 20 ministerier. Se i øvrigt ”Information til tiden” s. 27. 10 Ibid, bilag 1-7” s. 26. 11 Anbefaling 39 i ”Information til tiden” s. 76.

18

4. PUBLIC RELATIONS BEGREBETS OPRINDELSE

Inden blikket vendes mod de kommunikative udfordringer ministerierne står overfor, er

det imidlertid givtigt, at give et hurtigt rids af public relations begrebets historie – både

praktisk og teoretisk.

Ved gennemlæsning af en stor del af den eksisterende public relations litteratur, træder

et tydeligt fællestræk ganske hurtigt frem - stor set samtlige forfattere bruger ganske

mange kræfter på at datere public relations begrebets oprindelse. Og der findes mange

mere eller mindre seriøse bud på begrebets historiske referencer.

Newsom, Scott og Turk anlægger en næsten darwinistisk vinkel på public relations

begrebet, når de tre forfattere i bogen “This is PR” hævder, at eftersom public relations i

bund og grund handler om overtalelse, må begrebet være praktisk talt ligeså gammelt

som den menneskelige civilisation:

“Since the effort to persuade underlies all public relations activity, the general

endeavour of public relations is as old as civilization itself.”12

De to amerikanske forfattere Grunig og Hunt trækker i deres public relations historik på

en af antikkens retoriske autoriteter, når de hævder, at Aristoteles “retorikken” kan ses

som en af de tidligste bøger skrevet om public relations:

“Thus, one could consider the Rhetoric to be one of the earliest books written on public

relations.”13

Endelig finder vi også teoretikere, der kobler public relations sammen med begreber

som etik, social ansvarlighed og demokrati, og dermed ser en sammenhæng mellem

PR og ombygningen af det moderne samfund:

12 Newsom, Scott og Turk, 1993, s. 33. 13 Grunig og Hunt, 1984, s. 15.

19

“Men også det etiske regnskab og PR’s kobling af økonomi og etik står i gæld til samme

“moderne” tænkning, dvs. til de tanker og ideer som blev formuleret i forbindelse med

oplysningstiden op til de store borgerlige revolutioner i 1800-tallet, og som i

efterkrigstiden i forbindelse med de mere og mere massive legitimationsproblemer som

de vestlige demokratier løb ind i, blev reformuleret først og fremmest af Habermas.”14

Spørgsmålet er imidlertid, om en præcis tidsangivelse af public relations begrebets

oprindelse er mulig, og om det tjener et reelt formål. Derimod mener jeg, det kan være

gavnligt at se nærmere på PR-branchens egen selvforståelse. En kort skitsering af

historikken bag den praktiske anvendelse af public relations kan dels give et indblik

hvilken historisk udvikling branchen lægger vægt på, ligesom det kan give et indblik i

hvilke discipliner og traditioner, man gerne vil kunne henvise til, samt hvilke man ønsker

at distancere sig fra.

Ydermere er det mit håb, at en kort gennemgang af nogle af historiens PR-lignende

aktiviteter, beskrevet gennem praktikerens briller, kan være en hjælp i forsøget på at

skrive sig frem mod en mere moderne opfattelse af public relations som en selvstændig

fagdisciplin.

Det er imidlertid vigtigt at understrege, at den følgende gennemgang af PR-branchens

historiske selvreferencer anskuer public relations begrebet set gennem praktikerens

briller. Forfatterne bag en stor del af de lærebøger, der beskæftiger sig med historikken

bag public relations er skrevet – ikke af teoretikere, men af praktikere. Disse har en

naturlig interesse i at anskue historikken som en kontinuerlig historie, hvor begrebet

bevidst har distanceret sig fra tidligere tiders manipulation af offentligheden til i dag at

fremstå som brobygger mellem organisationer og offentligheden og som et aktiv for hele

den offentlige debat.

14 Geist og Pearson, 1996, s. 9. Jeg er umiddelbart enig med de to forfatteres kobling mellem public relations’ oprindelse og indføringen af de vestlige moderne demokratier. Jeg vil senere i specialet gå dybere ind i sammenhængen mellem public relations og bl.a. Habermas’ tanker om det moderne samfunds opståen.

20

PR-branchens historiske selvreferencer

Om end vi i det foregående afsnit så eksempler på teoretikerne der hævder, at public

relations principielt har eksisteret siden Adam og Eva, kan man med en vis rimelighed

antage, at public relations har sin historiske oprindelse i kølvandet af opblomstringen af

den amerikanske underholdningsindustri i midten af 1800-tallet. I forbindelse med

etableringen af den sensationshungrende amerikanske boulevardpresse blev det

attraktivt for skuespillere og entertainere at ansætte presse-agenter til at skabe størst

mulig eksponering i de nye massemedier. Et sigende eksempel på presse-agentens

arbejdsmetode finder vi eksempelvis i teaterkongens P. T. Barums velkendte ytring:

“Det er lige meget hvad de skriver, bare de skriver”.15

I starten af 1900-tallet ændrede det amerikanske samfund karakter. I takt med

industrialiseringen og de nye masseproduktionsmetoder fik virksomhederne nye

muligheder for at henvende sig til uprøvede og købedygtige markeder. Samtidig

voksede den amerikanske fagbevægelse samt en lang række forbrugerorganisationer

sig store nok til at udgøre en trussel mod virksomhedernes økonomiske interesser. Det

var ikke længere nok at skabe opmærksomhed om sit produkt med øget salg for øje.

Hensynet til kunderne gjorde, at man i stigende grad var nødsaget til at fremstå

troværdige, samt offentligt at agitere for sin eksistensberettigelse.

I takt med samfundets stigende pluralitet bevæger public relations begrebet sig væk fra

presse-agenternes manipulerende arbejdsmetoder, og de første egentlige PR-bureauer

ser dagens lys. En af hovedmændene bag denne udvikling var den tidligere journalist

Ivy Lee, der i 1904 var en af grundlæggerne bag et af de første egentlige PR-bureauer i

USA.16 Lee arbejdede bl.a. for den amerikanske fagbevægelse i forbindelse med den

store kulminestrejke i 1902, hvor præsident Roosevelt efter fem måneders kamp måtte

bøje sig for minearbejdernes krav. For Ivy Lee var public relations ikke et spørgsmål om

overtalelse, men snarere et forsøg på at vinde omverdens tillid gennem gode

argumenter og selvransagelse: “Tell the truth about an organization’s actions; if that

15 Blach og Højberg, 1989, s. 195.

21

truth is damaging to the organization, then change the behaviour of the organization so

the truth can be told without fear.”17

I forbindelse med det amerikanske engagement i 1. Verdenskrig så en ny form for

public relations udøvelse dagens lys. For at få offentlig støtte og opbakning til krigen

iværksatte den amerikanske regering en massiv propagandakampagne styret af det

nyoprettede propagandaministerium ”The Committee on Public Information”.

Kampagnen havde til formål at overbevise folket om, at krigen handlede om demokrati

og i sidste ende om USA's fremtid som bannerfører for de demokratiske værdier.

Kampagnen knyttede krigen sammen med de klassiske amerikanske liberale værdier,

man ønskede at fremstille i offentligheden på det tidspunkt. Det var i høj grad med

baggrund i ”The Committee on Public Information” målrettede arbejdsindsats og med

den legendariske Edward L. Bernays i spidsen, det lykkedes den amerikanske regering

at vinde befolkningens opbakning til amerikansk indtræden i krigen: ”The committee

achieved great success because it made use of, without knowing it, of psychological

principals of mass persuasion.”18 Med oprettelsen af “The Committee on Public

Information” var kimen lagt til en videnskabeliggørelse af principperne bag public

relations. Mange af folkene bag “The Committee on Public Information” etablerede sig

senere som selvstændige public relations udøvere i de mange private public relations

bureauer, der blev etableret i USA op gennem 1920’erne. Hovedmanden selv Edward

L. Bernays afholdt den første forelæsningsrække om public relations på universitetet i

New York i 1922. Hermed var kimen lagt for den videre udvikling af PR som en

selvstændig videnskabelig disciplin.

Opsummering

Naturligvis stopper public relations begrebets udvikling ikke i 1922 – hverken som

teoretisk eller praktisk disciplin. Foregående afsnit er en grovkornet opsummering af

PR-branchens egne historiske selvreferencer, hvoraf branchens interesse tydeligt

fremgår; public relations fremstilles som en og samme disciplin, der med tiden har

16 Det første egentlige PR-bureau “The Publicity Bureau” åbnede fire år tidligere - nemlig i år 1900 i Boston. 17 Grunig og Hunt, 1984, s. 31. 18 Ibid, s. 38.

22

ændret sig til det bedre. Branchen bruger denne historik til en selvfremstilling, der

handler om at bevæge sig væk fra tidligere tiders manipulerende, uvidenskabelige og

utroværdige arbejdsmetoder til en forståelse af public relations begrebet, der i dag er

forankret i videnskabelige traditioner. De forsøger at legitimere en branche, der ikke

altid er i stand til at efterleve de høje krav om moral og etik, de selv agitere for.

Spørgsmålet er naturligvis, om branchens selvfremstilling giver et sandfærdigt billede af

public relations begrebets udvikling, eller om den primært skal ses som en relativt ung

branches forsøg på at retfærdiggøre sin egen eksistens og bevise en afstandtagen til

tidligere tiders tvivlsomme arbejdsmetoder. Et af problemerne ved denne form for

historieantagelse, der primært anskues gennem praktikerens briller, er naturligvis at PR

(for)bliver hvad man kunne kalde et primitivt forskningsdomæne. Altså et område, hvor

kræfterne bruges på at opnå empirisk gyldighed frem for at opbygge en solid teoretisk

forankring for PR-faget.19

5. DEFINITION OG AFGRÆNSNING AF BEGREBET PUBLIC RELATIONS

Public Relations betyder direkte oversat offentlige relationer. Ikke dermed sagt, at man

gennem denne oversættelse når frem til en nærmere forståelse af, hvad begrebet

egentligt indeholder. Vi kan dog til en start konstatere, at offentlige relationer eksisterer.

Vi fungerer alle – individer, private virksomheder, kommunale og statslige institutioner i

en offentlighed, og vi har alle relationer, der rækker ud over vores intimsfære. Vores

relationer til andre mennesker – til offentligheden - kan være gode eller dårlige, men at

undsige os betydning af sådanne relationer giver ikke mening. De professionelle PR-

udøvere har gennem lang tid været optaget af at finde formuleringer, der giver en

fyldestgørende beskrivelse af de mål og midler, der er ligger i public relations. I stort set

samtlige vestlige lande er der etableret brancheforeninger, der opererer med

19 Den amerikanske professor i public relations ved universitetet i Maryland, James E. Grunig påpeger i bogen “Public Relations Theory", 1984, s. 18ff. behovet for en selvstændig teoridannelse for PR-faget. Grunig taler om behovet for metateorier på området.

23

forskellige definitioner af PR. En af de mest velrenommerede brancheforeninger er den

engelske ”The British Institute of Public Relations”, der arbejder ud fra følgende

beskrivelse af public relations:

”Public relations´ praksis er den planlagte bestræbelse på at etablere og forbedre

graden af gensidig forståelse mellem en organisation eller et individ og grupper af

personer eller organisationer, ud fra den hensigt at hjælpe organisationen eller individet

til at fortjene, erhverve og bibeholde et godt omdømme.”20

Denne lidt omstændelige definition siger noget om metode, proces og målsætning bag

public relations. Metoden bag public relations beskrives med ordene planlagte

bestræbelser som en systematisk og analytisk fremgangsmåde. Processen beskrives

som et forsøg på at etablere gensidig forståelse – der er altså ikke tale om

manipulerende adfærd, men om dialog mellem en organisation og dens forskellige

berøringsflader. Endelig beskrives målet med public relations som et godt omdømme,

hvilket imidlertid er noget, man via de beskrevne virkemidler skal gøre sig fortjent til.

Også den danske brancheorganisation (Dansk Public Relations Forening) opererer med

en definition af PR-begrebet. Denne definition, der er en direkte oversættelse af en

formulering hentet fra The International Public Relations´ Association, lyder:

”Public relations er en vedvarende og systematisk ledelsesfunktion, gennem hvilken

virksomheder, private og offentlige organisationer og institutioner søger at opnå

forståelse, sympati og støtte i de kredse af offentligheden, de har eller vil få kontakt

med. Dette sker ved at tilpasse virksomhedens politik og funktioner efter offentlighedens

krav på grundlag af en vurdering af virksomhedens omdømme og gennem planmæssig

og udbredt information at søge opnået bedre forståelse for virksomheden og dens

samfundsmæssige betydning.”21

Denne definition virker umiddelbart sværere at gå til, og det kan synes nødvendigt at

dissekere udsagnets to sætninger for at finde frem til det egentlige udsagn. Den første

20 Denne oversættelse er hentet fra Blach og Højberg, 1989, s.16.

24

sætning siger noget om PR-funktionens organisatoriske placering samt om potentielle

brugere at public relations. Ved at definere public relations som en ledelsesfunktion,

betoner man vigtigheden af at anskue public relations som et overordnet element af en

organisations ledelse – man flytter med andre ord begrebet fra det operationelle,

praktiske niveau til det ledelsesmæssige, strategiske niveau. Videre siger sætningen

noget om genstandsfeltet for public relations. Man vælger fra Dansk Public Relations

Forenings side at arbejde ud fra en meget bred definition, idet man fremhæver

virksomheder, private og offentlige organisationer samt institutioner som brugere/kunder

af public relations ydelser. Dog uden at man samtidig tager højde for de mangeartede

forskelligheder, der er mellem disse brugere.

Den næste sætning i definitionen fra Dansk Public Relations Forening siger noget om

målsætningerne bag brugen af public relations. Målet er at opnå forståelse for

virksomheden og for dens samfundsmæssige betydning. Dette sker ved at sætte

virksomheden i stand til at imødekomme offentlighedens krav. Med denne formulering

vælger foreningen i høj grad at fokusere på effekten af public relations, og ikke i så høj

grad på de metodiske arbejdsredskaber, der skal bane vejen for den ønskede effekt.

De to omtalte definitionsforsøg kan ses som en branches forsøg på at manifestere sig

som uundværlige elementer af moderne virksomhedsledelse, snarere end de giver en

reel beskrivelse af hvilke arbejdsmetoder, der er indeholdt i begrebet public relations.

Jeg vil skrive mig frem mod min egen definition af public relations – i første omgang ved

at differentiere begrebet fra de nært beslægtede discipliner reklame og journalistik.

PR, reklame og journalistik

Et forsøg på at skrive sig frem mod en definition af public relations kan tjene det formål

at udrydde den forvirring, der hersker mellem de beslægtede begreber; PR, reklame og

journalistik. Ofte forbindes PR nemlig med en virksomheds forsøg på, via journalistiske

virkemidler, at skaffe sig gratis reklame. Og det er da også rigtigt, at der indenfor de tre

kommunikationsformer findes en række fællestræk; Det er alle arbejdsområder, der

21 Ibid, s.16-17.

25

benytter sig af begreber som formidling, påvirkning, holdningsbearbejdelse og

manipulation, men der findes ligeledes en række åbenlyse forskelle.

Reklame har grundlæggende til opgave at overbevise et marked om værdien af en

virksomheds produkter, mens public relations handler om at analysere og forstå

omverdens krav til denne produktion. I bestræbelsen på at skabe mersalg forsøger

reklamen at overtale potentielle kunder til at benytte et bestemt produkt eller

tjenesteydelse frem for andre. Derfor vil reklamen altid have nuværende eller potentielle

kunder som målgruppe, mens PR i højere grad handler om dialog og lydhørhed i forhold

til en lang række af interne og eksterne interessenter. Man kan altså sige, at der er tale

om vidt forskellige kommunikationsformer med forskellige formål og i forhold til

forskellige målgrupper.

Journalistikkens selvforståelse handler populært sagt om at tjene offentligheden.

Pressen har til formål at sætte sig i offentlighedens sted og udviser kritik over for

magthavere og systemer. Pressen ser sig selv som demokratiets vogter og er ideelt set

hævet over særinteresser fra enkeltpersoner, organisationer eller magthavere. PR vil

imidlertid altid være knyttet til en virksomhed eller en organisation og som sådan tjene

som advokat for denne organisations interesser. En organisations PR-funktion handler

netop om at skabe samfundsmæssig forståelse for organisations berettigede

særinteresser hos forskellige interessenter – eksempelvis magthavere, medier, kunder

eller særlige befolkningsgrupper.

Det er således muligt, at afgrænse public relations begrebet i forhold til henholdsvis

reklamen og journalistikken. Sammenfattende kan man sige, at der er tale om

forskellighed i både afsenderforhold, kommunikationsmetode og målgruppe. Jeg vil i det

følgende komme med min egen definition af begrebet public relations. Ikke ud fra en

målsætning om at kunne præstere en ultimativ beskrivelse af et begreb, der vanskeligt

lader sig beskrive i ”parole-form”, men ud fra et ønske om at præsentere dette speciales

teoretiske forståelse af public relations.

26

Specialets definition af public relations

Som antydet i de foregående afsnit kan public relations anskues som en kombination af

en række konkrete kommunikative værktøjer, der har til formål at skabe forståelse for

en organisations synspunkter og handlemåder blandt dens forskellige interessenter,

samt en holdning til måden hvorpå organisationen vælger at tilrettelægge sine

kommunikationstiltag. En definition af public relations må derfor efter min mening

ligeledes forholde sig til begge disse aspekter.

Det er en ledelsesmæssig opgave at sikre en velfungerende organisation og en

forudsætning for dette er, at organisationen er i stand til at kommunikere – internt såvel

som eksternt. Vi kan derfor starte med at placere ansvaret for public relations som en

ledelsesmæssig disciplin.

Veltilrettelagt kommunikation er imidlertid ikke noget man hiver op ad skuffen når krisen

kradser, og journalisternes kritiske spørgsmål vælter ind over én. En forudsætning for

effektiv kommunikation er et indgående kendskab til de forskellig grupper man har -

eller ønsker dialog med. Derfor må en organisation gennem effektiv research og

analyse sikre sig et solidt kendskab til organisationens relationer til forskellige

interessenter.

Yderligere må man forholde sig til den måde, hvorpå man arbejder med sine relationer

til omverden. I en moderne virkelighed kan traditionel informationsoverførsel ikke være

et mål i sig selv. Public relations skal sætte organisationen i stand til at lytte og tolke de

signaler omverden giver organisationen. Public relations skal sætte organisationen i

stand til at agere på trusler, før de udvikler sig til kriser, ligesom en veltilrettelagt PR-

indsats skal åbne organisationens øjne for nye muligheder, nye interessenter og nye

markeder. Public relations må således bygge på en vision om målrettet og

dialogskabende kommunikation mellem principielt ligeværdige aktører.

Det er således min overbevisning, at en definition af public relations må indeholde

tanker om begrebets organisatoriske placering, forholdet til målgrupper og

27

interessenter, samt en stillingtagen til den anvendte kommunikationsform. På denne

baggrund kommer dette specialets definition af begrebet public relations til at lyde

således:

Public relations er en ledelsesdisciplin, der via målrettet og dialogorienteret

kommunikation analyserer og udvikler relationer mellem en organisation og dens

interessenter.

6. MODERNE PUBLIC RELATIONS ANSKUET GENNEM FIRE MODELLER

En af pionererne i forsøget på at skrive sig frem mod en egentlig teoridannelse af public

relations faget er den amerikanske professor James E. Grunig. Op gennem 70’erne og

80’erne arbejdede han og et forskerteam på et stort anlagt projekt, der havde til hensigt

at kortlægge public relations begrebet og skrive sig frem til en række karakteristika for

Excellence in Public Relations and Communication Management. I bogen “Managing

Public Relations” fra 1984 præsenterer James E. Grunig og kollegaen Todd Hunt for en

af de mest grundige beskrivelser af PR’s historiske udvikling.

De to forfattere har undersøgt, hvorledes public relations er blevet praktiseret gennem

tiderne. Vel vidende at modeller og skemaer aldrig kan give et fuldstændigt og

nuanceret billede af virkeligheden og altid vil være en simplifikation af den virkelige

verden, introducerer Grunig og Hunt fire modeller eller stereotyper for public relations-

virksomhed. Hver af disse modeller har karakter af historiske typologier, der i

overskriftform beskriver adfærden i de organisationer, der benytter sig af public

relations, samt indikerer deres historiske udviklingstrin:

1. The Press Agent/Publicity Model (1850-1900)

2. The Public Information Model (1900-1920)

3. The Two-Way Asymmetric Model (1920’erne)

4. The Two-Way Symmetric Model (1960-1970)

28

Om end de fire former for PR-udøvelse har forskelligt historisk udgangspunkt, danner

de samlet set en ramme, der gør det muligt at forstå og analysere den måde hvorpå

public relations praktiseres i dag. Dermed kommer modellerne til at stå - ikke bare som

historiske fænomener, men også som en slags arketyper for nutidens PR-arbejde.

Nedenstående model illustrerer Grunig’s og Hunt’s fire modeller. Indholdsmæssigt

beskrives de fire kategorier gennem syv områder:

1. Hensigt (med kommunikationen) 2. Kommunikationsform 3. Kommunikationsmodel 4. Forskningsmetode i forbindelse med modellen 5. Historisk person, der forbindes med modellen 6. Områder, hvor modellen praktiseres i dag 7. Beregnet procent for udbredelsen af modellen i dag

De første 4 punkter bruges således til at beskrive de fire modellers metodik, mens de

sidste tre punkter beskriver modellens historiske oprindelse, samt siger noget om hvor

og i hvor stort et omfang modellen praktiseres i dag.

Two-Way Asymmetric

Scientific persuation

Two-way; imbalanced effects

Source Rec. Feedback

Formativ; evaluation og attitudes

Edward L. Bernays

Competitive buisness; agentcies

20%

Two-Way Symmetric

Mutual understanding

Two-way; balanced effects

Group Group

Formativ; evaluation of understanding

Bernays, educators, professional leaders

Regulated buisness; agentcies

15%

Characteristic of models

Purpose

Nature of Communication

Communication Model

Nature of Research

Leading Historical Figure

Where Practiced Today

Estimated Precentage of Organisations Practicing

Today

Press Agentry/Publicity

Propaganda

One-way; complete truth not essential

Source Rec.

Little; “counting house”

P.T. Barnum

Sports, theatre, product promotion

15%

Dissemination of information

One-way; truth important

Source Rec.

Little; readability, readership

Ivy Lee

Goverment, nonprofit associations, buisness

50%

Public Information

29

I det følgende vil jeg se nærmere på hver af de fire modeller:

Model 1: Press Agentry/Publicity

I model 1 tjener public relations et propagandaformål, hvor hensigten med

kommunikation er at sprede tillidsvækkende udsagn om organisationen så bredt som

muligt. Ofte gennem ufuldstændig, fordrejet eller direkte usandfærdig information.

Formen har karakter af envejskommunikation – fra organisationen til offentligheden.

Personer, der praktiserer denne form for PR-virksomhed, betragter deres

kommunikationsopgave som fortællende snarere end lyttende og føler sig ikke forpligtet

til at tegne et fuldstændigt og nuanceret billede af den organisation, de repræsenterer.

Yderligere er det karakteristisk for denne form for PR-udøvelse, at arbejdet er baseret

på intuition snarere end på viden.22

Ifølge de to forfattere anvendes denne model af organisationer, der opfatter public

relations som et middel til at opnå størst mulig medieeksponering. Grunig og Hunt finder

primært denne form for PR-virksomhed anvendt indenfor sport, film, teater og

produktreklame og de to forfattere antager, at ca. 15% af nutidens PR-praktikere passer

ind i denne kategori.

Model 2: Public Information

Ifølge Public Information modellen er formålet med anvendelse af public relations ikke

at overtale men derimod at udbrede information. Den kommunikationsansvarlige virker

primært som en slags “hus-journalist”, hvis opgave er at videregive korrekt information,

men som ikke nødvendigvis føler sig forpligtet til også at frigive negativ information. Der

er i lighed med model 1 tale om envejskommunikation - fra organisationen til

offentligheden, og igen er det karakteristisk, at man på grund af manglende research

ikke har erhvervet særlig stor viden om de målgrupper, man kommunikerer med, lige

som man kun sjældent analyserer brugbarheden af de informationer, man videregiver.

Grunig og Hunt skønner, at Public Information modellen i dag er den mest udbredte,

med en andel på ca. 50%. Metoden finder de primært anvendt i forbindelse med

22 Grunig og Hunt, 1984, s. 24

30

offentlige institutioner som ministerier og styrelser, i uddannelsessektoren, i frivillige

organisationer samt i private virksomheder, der udarbejder informationsmateriale og

arbejder med forbruger- og folkeoplysning.

Model 3: Two-Way Asymmetric

Inden for Two-Way Asymmetric modellen defineres målet med public relations som en

slags videnskabelig baseret overtalelse.23 Der er i modsætning til de to første modeller

tale om tovejskommunikation, hvor der nok flyder information både til og fra

organisationen, men kommunikationen betegnes som asymmetrisk, da det er

kendetegnende for denne type PR-virksomhed, at man udelukkende bruger den

indkommende information til at stille sig i et bedre lys udadtil og ikke til

holdningsændringer indadtil. Målet med public relations er således ikke at tilpasse

organisationen i forhold til den information, der kommer til organisationen, men snarere

at forsøge at ændre offentlighedens holdninger og adfærd. Denne form for PR-udøvelse

forudsætter ifølge de to forfattere et solidt researcharbejde, hvor man gennem

forundersøgelser af, hvad offentligheden vil acceptere, strategisk planlægger, hvad der

skal kommunikeres ud til offentligheden for at opnå den ønskede effekt. Efterfølgende

evalueres kommunikationens effekt i forhold til de på forhånd opstillede målsætninger.

Grunig og Hunt finder typisk denne form for PR-virksomhed hos virksomheder, der

beskæftiger sig med salg af forbrugsvarer, og som er udsat for kraftig konkurrence. Men

også PR-konsulentfirmaer, der tilbyder PR og reklamerådgivning på én og samme tid

finder forfatterne repræsenteret i denne kategori. Samlet set udgør Two-Way

Asymmetric modellen 20% af dagens PR-arbejde, hævder de to forfattere.

Model 4: Two-Way Symmetric

I model fire fungerer PR-praktikeren som bindeleddet mellem organisationen og de

forskellige offentligheder, organisationen har ønske om at kommunikere med. Målet er

at skabe gensidig forståelse mellem organisationen og de eksterne aktører, der er

23 Ibid. s. 22.

31

involveret i kommunikationsprocessen.24 I lighed med model tre er arbejdsmetoden

videnskabeligt baseret, men i modsætning til Two-Way Asymmetric-modellen baseres

arbejdet ikke på teorier om overtalelse, men snarere på kommunikative

analyseredskaber. Kommunikationen i model fire er dialogisk frem for monologisk. I

denne model er et hvert PR-tiltag ledsaget af et grundigt forudgående

undersøgelsesarbejde. Før projektet gennemføres, undersøges offentlighedens

holdninger til organisationen, samt hvilken indflydelse organisationen har på de

forskellige offentligheder. Efterfølgende evalueres kommunikationsprojektet både internt

og eksternt. Målet med denne evaluering er at sikre, at man hos offentligheden har

skabt forståelse for organisationens behov, samt at man internt har fået et forøget

kendskab til offentlighedens krav til organisationen.25

PR-aktiviteter som beskrevet i model fire bliver oftest praktiseret af store virksomheder,

der er underlagt en kraftig statslig kontrol og som følge heraf har en interesse i at udvise

stor social ansvarlighed. Grunig og Hunt skønner, at 15% benytter sig af Two-Way

Symmetric-modellen.


Det overordnede historiske træk i Grunig og Hunts gennemgang af de fire modeller er

en bevægelse væk fra presse-agentens manipulerende og utroværdige arbejdsmetoder

og frem mod en videnskabelig betinget tilgang til de dialogorienterede

kommunikationsteknikker, der kendetegner moderne public relations. Denne

fremadskridende historiefortælling bruges af de to forfattere Grunig og Hunt til at lægge

afstand til tidligere tiders brug af public relations. For godt nok lægger de to forfattere

ikke nogen umiddelbar kvalitetsvurdering i beskrivelsen af de fire forskellige former for

PR-udøvelse, idet de pointerer, at de fire modeller har forskelligt formål, benytter sig af

forskellige virkemidler, genfindes i forskellige typer af organisationer og derfor ligeledes

må evalueres efter vidt forskellige succeskriterier. Alligevel benytter forfatterne en

retorik, der tydeligt lægger op til en kvalitativ vurdering af udøvelsen af public relations.

24 Ibid s. 22. 25 Ibid s. 25.

32

Grunig og Hunt sammenligner udviklingen af PR-professionen med det naive barns

udvikling til et selvstændigt voksent individ:

“We can compare the development of public relations profession to the development of

adult human beings. Children pass through different stages as they grow into adults.

Not all adults behave like adults, however.”26

Ligeledes forholder det sig med udøvelsen af public relations, hævder de to forfattere.

Jo mere “barn”, jo mere primitiv en opfattelse af public relations og jo mere “voksen”, jo

mere professionel tilgang til begrebet. Med model 1 som den mindst - og model 4 som

den mest udviklede:

“Similarly, many public relations practitioners or departments today practise one of the

earlier models of public relations and have not yet developed fully into using a more

advanced model. The history of public relations thus helps us to understand why only a

minority of today’s public relations practitioners practise the full concept of public

relations...”27

Hvis public relations skal være excellent, både som teoretisk konstruktion og som

praktisk anvendelig arbejdsmetode må begrebet ifølge de to forfattere være symmetrisk

og benytte sig af tovejskommunikation mellem to principielt ligeværdige parter (som

beskrevet i Two-Way Symmetric modellen). Samtidig kan man imidlertid af de to

forfatteres oversigt læse, at langt størstedelen af den praktisk udførte PR ”stadig”

benytter sig af begreber som overtalelse (model 1) og envejskommunikation (model 1

og 2). Hvorfor er den mest effektiv model samtidig den mindst benyttede, kan man

spørge.

Grunig og Hunt står her overfor et problem af teoretisk karakter. Problemet består efter

min mening i, at de to forfattere er så opsatte på at opstille videnskabelige

dokumenterbare teorier, at de tilsyneladende lukker øjnene for hvordan public relations

udøves i praksis. Eller som Magne Haug fra Norges Markedshøjskole pointerer i sin

26 Ibid, s. 14.

33

anmeldelse af bogen ”Excellence in Public Relations and Communication Management”

i Medie & Kulturs temanummer om public relations:

”Grunig og team lar være å undersøke verden slik den er i tro på at verden burde være

helt anderledes. De synes mer opptatt av å få bekreftet sine teorier enn av å forstå hva

som foregår.”28

Om end jeg kan erklære mig enig i Magne Haug´s kritik af de to forfatteres arbejde,

ligger det imidlertid udenfor dette speciales interessefelt, at gå dybere ind i diskussionen

af den teoretiske gyldighed af Grunig og Hunt’s model.

Den akademiske debat om skismaet i public relations teorien - mellem på den ene side

PR som excellent teoretisk konstruktion og på den anden side som praktisk

arbejdsredskab er imidlertid ikke længere begrænset til det akademiske miljø. Det mest

oplagte eksempel på dette er spindoktor-debatten. Efter den britiske premierministers

Tony Blairs overbevisende valgsejr i 1997, blev der sat fokus på Blairs talentfulde – og

kyniske - brug af en gruppe højt kvalificerede medierådgivere, der kunne få sager til at

”spinne” i medierne. Også danske politikere tog denne tendens til sig. Både Nyrup-

regeringen i 90’erne og den nuværende regering har udvist en stærk interesse for

presse, PR og mediehåndtering (Karakteristisk i øvrigt, at oppositionen altid er kritisk,

mens den siddende regering betoner nødvendigheden af kvalificeret rådgivning).

Spindoktordebatten i Danmark tegner et billede af PR meget tæt på ”the press agent”

dvs. den første lidt primitive udgave af PR, hvor man gerne lyver og bedrager, bare det

sælger varen og fremstiller ministeren i et positivt lys (jf. kritikken af Grunig og Hunt for

at opstille et ideal, der ikke har med virkeligheden at gøre.)29

27 Ibid, s. 14. 28 Medie & Kultur nr. 20, 1993, s. 63. 29 Dette billede i den danske debat er dog sandsynligvis…..netop meget dansk: Der fokuseres på emner som Poul Nyrups sideskilning og i det hele taget ting der kan grines af. Spindoktorer er blevet et oplagt emne for parodier: Et eksempel er Flemming Jensens figur i teaterstykket ”Spindoctor”, der blev spillet på Nørrebros Teater i efteråret 2002.

34

For nylig har der været nogle sager, hvor regeringens presserådgivere er blevet grebet i

at lyve over for pressen, hvilket har ført til, at regeringen efter anbefaling fra et enigt

Folketing for nylig har nedsat et udvalg, der skal se på, hvor grænserne går for hvad

medierådgivere må og ikke må, og om der er behov for at præcisere reglerne. Den

(teoretiske) diskussion om arbejdsmetoder inden for public relations fortsætter.

Det interessante i denne sammenhæng er imidlertid, at vi med Grunig og Hunts fire

kategorier for public relations udøvelse har fået præsenteret en række stereotypiske

træk, som tilsammen danner en model, der - som vi skal se i det følgende afsnit - gør

det muligt at sammenligne og kategorisere de kommunikative elementer i de danske

ministeriers informationspolitikker.

7. OFFENTLIGHEDSRELATIONER

Dette afsnit skal handle om ministeriernes modtagerrelationer. Det vil sige forholdet

mellem organisationen og dens nuværende og fremtidige interne og eksterne

interessenter. Som vi skal se senere, spiller dette forhold nemlig en central rolle både

for forståelsen af begrebet public relations og for min videre analyse af ministeriernes

kommunikationspolitikker.

Den borgerlige offentligheds gennembrud

Når man taler om offentlighedsrelationer er en diskussion af den tyske sociolog Jürgen

Habermas uomgængelig. Habermas leverede med bogen ”Strukturwandel der

Ôffentlichkeit” fra 1962 det vel nok stadigt bedste bud på en historisk analyse af

offentlighedens fremkomst og transformation fra det antikke hellenistiske bystyre over

middelalderens feudale system til det moderne institutionaliserede vestlige samfund.

Centralt for Habermas’ historiske analyse af offentlighedens fremkomst står det antikke

græske bystyre – og den grundlæggende differentiering mellem den offentlige og den

private sfære. Udgangspunktet for diskussion af almene spørgsmål i det græske bystyre

35

var markedspladsen, hvor frie borgere mødtes og gennem samtale traf beslutninger om

fælles anliggender. Det, der blev diskuteret og besluttet på markedspladsen, tilhørte

principielt fællesskabet – polis.

I skarp kontrast til de beslutninger der blev truffet under hensyntagen til fællesskabet,

stod det private – oikos. I privatsfæren var det husherrens job alene at disponere over

sine besiddelser – det være sig kvinder, slaver eller økonomiske forhold - uden

indblanding fra fællesskabet:

”I ly av dennes herredømme foregikk reprodusjonen av livet, slavernes arbeid, kvinnenes tjeneste, fødsel og død. Nødvendighetens og forgjengelighetens rike forble nedsunket i privatsfærens skygger.”30

Det skarpe modsætningsforhold mellem det private og det offentlige, som Habermas

finder i det antikke græske bystyre, forsvinder i middelalderens feudalsamfund. Med

indsættelsen af de feudale magtstrukturer såsom kirke, adel, fyrstendømmer og

jordbesiddere, forsvinder også de rettigheder, der for enkeltindivider knyttede sig til

henholdsvis den private og den offentlige sfære:

”Der finnes lavere og høyere ”rettigheter”, men overhodet ingen privatsrettslig fikserbar status hvorfra privatpersoner så å si kunne tre inn i offentligheten.”31

Først omkring slutningen af det 18. århundrede undergår samfundet en

polariseringsproces, der bevirker at de feudale magtstrukturer falder fra hinanden og

udspaltes som private elementer (eks. religion) på den ene side og offentlige

myndighedsorganer på den anden siden (eks. parlament og militær).

Betingelserne for en borgerlig offentlighed hænger for Habermas sammen med to

fundamentale samfundsmæssige forandringer i det kapitalistiske samfund. På det

sociale område ser Habermas muligheden for refleksion og diskussion i de kulturelle

rum, der bliver offentligt tilgængelige i byerne:

30 Habermas, 1975 s. 3. 31 Ibid, s. 4.

36

”Ved siden af den politiske økonomi er jo psykologien den andre spesifikt borgerlige

vitenskap som oppstår i det 18. århundre. Psykologiske interesser leder også det

resonnement som blusser opp omkring de kulturframbringelser som er blitt offentlig

tilgjengelige: i lesesaler og i teateret, i museer og på konserter.”32

På det økonomiske område, fremstår den tidlige kapitalisme som et brud med tidligere

tiders strenge vertikale afhængighedsforhold (jordbesiddere overfor stænder).

Fjernhandel og udbredelsen af tjenesteydelser (eksempelvis behovet for information fra

fremmede markeder) skaber horisontale økonomiske afhængighedsforhold, der er med

til at konstituere den nye sfære for offentlig diskussion: 33

”Nyhetssamkvemmet utvikler seg ikke bare i den sammenheng med varesamkvemmet,

nyhetene bliver selv til varer.”34

Med denne opblomstring af en informationsvirksomhed (presse) synes betingelserne for

en borgerlig offentlighed at være opfyldt; Et samfund, bestående af forskellige sfærer

(økonomiske, kulturelle og politiske), der tilsammen spiller en kritisk rolle i forhold til

magthaverne. Og samtidig en række myndigheder, der er nødt til at legitimere sine

beslutninger af hensyn til den offentlige mening:

”Med den borgerlige offentlighet forstås først og fremest den sfære der privatfolk samles

til publikum. Denne offentlighet – som er reglementert av øvrigheten - gjør publikum

straks krav på for å bruke den til en konfrontasjon med de offentlige myndigheter om de

almene regler for samkvem i den fundamentalt privatisierte, men offentlige relevante

sfære for varesamkvem og samfunnsmessigt arbeid. Mediet for denne politiske

konfrontasjon er eiendommelig og uten historisk forbilde: det offentlige resonnement.”35

32 Ibid, s. 27. 33 For en mere gennemgribende analyse af disse træk hos Habermas, se i øvrigt Femø Nielsen, 2001 s. 55 ff. 34 Habermas, 1975 s. 20.

37

Offentlighedens forfald

Etableringen af den borgerlige offentlighed sker altså på baggrund af en række

komplicerede samfundsmæssige forandringer og en grundlæggende dialektik mellem

det offentlige og den private sfære. Efterhånden som disse samfundsmæssige

strukturer forandres, forfalder også eksistensen af en egentlig offentlighed, ifølge

Habermas:

”I det århundre som følger etter liberalismens blomstringstid og hvor kapitalismen

gradvis ”organiserer seg”, oppløses faktisk det opprinnelige forhold mellom offentlighet

og privatsfære; konturene av den borgerlige offentlighet utviskes.” 36

Opløsningen af den borgerlige offentlighed skyldes primært to ting. For det første

udviskes grænsen mellem privatsfære og offentlighed, fordi der sker en uddifferentiering

af opgaver mellem statslige og private institutioner. Samtidig trænger den økonomiske

logik sig ind på områder, der tidligere var underlagt det offentlige ræsonnement.

Muligheden for kritisk diskussion bliver så at sige ”privatiseret” på en sådan måde, at

offentligheden aldrig samles til et ”publikum”, men forbliver en masse bestående af

enkeltindivider.

Yderligere ser Habermas pressens stigende kommercialisering som endnu et af

elementerne i den borgerlige offentligheds forfald. I den borgerlige offentlighed stod

netop pressen som medium for den offentlige og frie debat. Som et forum, der kunne

samle og forstærke ”publikummets” ræsonnement, men i senkapitalismen er

massemedierne blevet kommercialiseret i en sådan grad , at den konsensussøgende

debat må vige pladsen for økonomiske særinteresser:

”Fra og med den tid da avsetningen av den redaksjonelle delen står i vekselvirkning

med avsetningen av annonsedelen, bliver pressen, som inntil da hadd vært institusjon

35 Ibid, s. 25. 36 Ibid, s. 130.

38

for privatfolk som publikum, til en institusjon for bestemte publikumsdeltakere qua

privatfolk – nemlig til priviligierte privatinteressers innfallsport til offentligheten.”37

Habermas’ model skal altså ses som en slags utopi, et idealbillede over hvordan

offentligheden burde fungere. Det er imidlertid tankevækkende, at langt det meste af

eftertidens debat om offentlighed slet ikke har taget højde for netop det utopiske i

Habermas’ tænkning. Gennem en lang årrække var det tilsyneladende god akademisk

tone, at betragte Habermas’ model for borgerlig offentlighed som deskriptiv for de

eksisterende vestlige demokratier, på trods af at denne model ifølge Habermas selv var

brudt sammen for mere end 100 år siden. Det er ligeledes tankevækkende, hvor lidt

opmærksomhed der været på det faktum, at Habermas, på trods af hans betoning af

den borgerlige offentligheds forfald, selv diskuterer muligheden for en anden

offentlighedstype sidst i ” Strukturwandel der Ôffentlichkeit.38

Offentlighedsrelationer i public relations

Det naturlige spørgsmål bliver herefter om den borgerlige offentlighed - forstået som

teoretisk konstruktion - er forsvundet i den blå luft, og om det således ikke længere

giver mening at bruget begrebet offentlighed.39 Med udgangspunkt i Inger Jensens

artikel ”Offentlighedsanalyser i public relations”, vil jeg i det følgende argumentere for –

hvad forfatteren selv kalder: ”[…] at genindføre en analytisk forståelse af

offentlighedsfunktioner i public relations.”40

Inger Jensen starter sin artikel med at problematisere det forhold, at eksistensen af

begrebet offentlighed er blevet afløst af en udspaltning af begrebet i målgrupper,

interessenter og segmenter. Hermed - pointerer hun - mister public relations det

37 Ibid s. 172 og 173. 38 Jeg skal ikke her gå dybere ind i en beskrivelse af Habermas’ ”alternative offentlighedstyper”, men blot henvise til Mie Femø Nielsens beskrivelse af disse i: Femø Nielsen, 2001 s. 65. 39 Det er mit indtryk, at netop offentlighedsdiskussionen i disse år oplever en stigende interesse fra såvel danske som udenlandske PR-forskere. Det ligger uden for dette speciales muligheder at karakterisere samtlige ”retninger”, men jeg skal henlede opmærksomheden på to artikler, der med afsæt i Habermas diskuterer det moderne offentlighedsbegreb. Nemlig Mie Femø Nielsens diskussion af den franske filosof Jean-Luc Ferry i ”Under lup i offentligheden” (Femø Nielsen, 2001), samt Uwe Geists præsentation af den tyske sociolog Niklas Luhmann i ”Profil og offentlighed” (Femø Nielsen, red., 2001). 40 Inger Jensens artikel er hentet fra Profil og offentlighed” (Femø Nielsen, red., 2001). s. 276 ff.

39

grundlæggende træk, at det drejer sig om emner og værdier, der kan hævdes at være

relevant for (netop) offentligheden og som udvikler sig som en del af det

samfundsmæssige liv. I sit forsøg på at reetablere offentligheden som analytisk

begrebsapparat, der samtidig tager højde for det moderne samfunds kompleksitet og

diffuse strukturer, foreslår hun at der analytisk skelnes mellem tre

offentlighedsfunktioner, nemlig: De litterære offentlighedsprocesser, de politiske

offentlighedsprocesser og offentlighedsprocesser for organisatorisk legitimitet og

identitet.41

De litterære offentlighedsprocesser henviser til de samfundsprocesser, hvor tekster

(i ordets bredeste betydning som litteratur, kunst, teater film mv.) af personer eller

institutioner stilles til rådighed for individer, der herigennem får mulighed for at reflektere

over væsentlige sider af det at være menneske.

De politiske offentlighedsprocesser henviser til de processer, hvor samfundsmæssige

problemstillinger identificeres, diskuteres og udstilles som værende et fælles anliggende

for samfundets borgere. Samt at en eventuel kritik rettes mod relevante myndigheder

med krav om bedre politikker og reguleringer.

Offentlighedsprocesser for organisationers legitimitet og identitet kan ses som en

parallel til de føromtalte litterære offentlighedsprocesser. Her er det imidlertid

organisationer, der eks. via rapporter, høringer, cases mv. bidrager med fortællinger

(igen forstået i ordets bredeste betydning) om deres eksistens og placering i samfundet.

Inger Jensen anfører selv i sin artikel , at denne ”funktion” kan medføre kritik, men

appellerer i øvrigt til foreløbigt at holde begrebet klart som : ”[…] de

offentlighedsprocesser hvorigennem virksomheders identitet og legitimitet diskuteres og

reflekteres – uden at der som sådan rettes krav om ændrede regeringstiltag.”42

Efter på denne måde at have konstrueret en forståelse af begrebet offentlighed ud fra

tre processer, fortsætter Inger Jensen med at beskrive tre forestillinger om

virksomheden i det moderne samfund. Disse tre idealtypiske kategorier har til formål at

41 Ibid, s. 282 og 283.

40

placere virksomhederne som aktører i samfundet, vel vidende hverken samfund eller

virksomhed til fulde kan karakteriseres som statiske størrelser. Ikke desto mindre er det

formålstjenligt at operere med disse typologier, da de senere skal danne baggrund for

hendes analyse af virksomhedernes offentlighedsrelationer i det moderne samfund.

Den første kategori er Den økonomisk succesrige - og samfundsmæssigt uskyldige

virksomhed. Denne forestilling hviler på (en noget naiv) forestilling om, at hvis blot

virksomheden forfølger sine økonomiske målsætninger, vil dette have en direkte positiv

indvirkning på samfundsøkonomien. Virksomheden betragtes som uskyldig, idet den

ikke kan kræves at tage stilling kvalitative mål og værdier i samfundet. Virksomhedens

sociale ansvar er at øge profitten. “Fokuspunktet for virksomhedens ledelse er en

rationel strategisk planlægning i forhold til markedsmulighederne.”43

Hos Den økonomisk succesrige og lovlige virksomhed erkendes det, at et liberaliseret

marked ikke alene kan stå som ansvarlig for fordeling af goder i forhold til kvalitative

værdier og mål i samfundet. Derfor anses det for legitimt med en statslig regulering af

virksomhedens råderum, såfremt målet med denne indblanding er, at afholde

virksomheden fra at skade fælles samfundsmæssige goder. På den anden side

forventes det, at samfundet støtter op omkring virksomheden eksempelvis i spørgsmål

om udvikling, eksport og fortolkning af regulativer. “Fokuspunktet for virksomhedens

ledelse inden for denne forestilling er strategisk planlægning med begrænset rationalitet

og tilpasning til retslige reguleringer.”44

Hos Den økonomisk succesrige, lovlige og ansvarliggjorte virksomhed rækker

virksomhedens ansvar meget længere end de retslige krav. Her mødes virksomheden

af krav fra offentlige diskussioner og forskellige interessenter, der holder virksomheden

ansvarlig for værdier, der ikke kan sikres gennem det uregulerede marked eller via

lovmæssige tiltag. Dette bevirker at virksomheden, ud over økonomisk succes og legalt

spillerum, må have legitimitet og samfundsmæssig ansvarlighed som elementer af sine

grundlæggende værdier. Dette betyder ydermere en erkendelse af, at virksomheden

42 Ibid, s. 283. 43 Ibid, s. 284. 44 Ibid, s. 285.

41

ikke alene er ansvarlig for at formulere værdier og målsætninger, men at dette må ske

under hensyntagen til en lang række eksterne aktører. “I denne forestilling er

fokuspunktet for virksomhedens ledelse, interne og eksterne forhandlinger,

værdidefinerede processer og “de mange bundlinier”.”45

Efter således at have beskrevet tre idealtypiske forestillinger om virksomheden i det

moderne samfund, kombinerer Inger Jensen disse forestillinger med de føromtalte

offentlighedsprocesser, for herigennem at skrive sig frem mod tre figurer, der hver

karakteriserer virksomhedernes forhold til offentligheden.

For den “uskyldige” profitsøgende virksomheds vedkommende er der tale om at operere

i et lukket økonomisk kredsløb, der fungerer uafhængigt af eksterne aktører.

Virksomheden arbejder så at sige inden for sin egen “privatsfære”, hvorfor

offentligheden heller ikke betragtes som relevant. Heraf følger naturligvis, at det heller

ikke giver mening at tale om public relations i denne sammenhæng.

For den økonomisk succesrige og lovlige virksomhed spiller public relations en

identificerende rolle i forhold til de diskurser, der udspiller sig i de politiske

offentlighedsprocesser. En analyse af virksomhedens offentlighedsrelationer kan i

denne sammenhæng forudse lovmæssige ændringer, og forberede virksomheden

herpå. Til gengæld har virksomheden ikke mulighed for selv at lancere synspunkter, der

skønnes at være af interesse for de politiske offentlighedsprocesser, da virksomheden

grundet sin defensive holdning til ekstern ansvarlighed ikke kan siges at være en legitim

aktør i de politiske offentlighedsprocesser.46

Anderledes kompliceret bliver relationerne til offentligheden hos den økonomiske,

lovlige og ansvarliggjorte virksomhed. Her sker der en forskydning fra de politiske

offentlighedsprocesser til offentlighed om organisationers legitimitet og identitet. Hvor

det tidligere var overladt til myndighederne at regulere sig ud af et samfundsmæssigt

problem, medfører ændringen af den offentlige diskurs, at der installeres en

ansvarlighed i virksomheden. Det politiske system har ganske enkelt ikke den

45 Ibid, s. 286.

42

nødvendige ekspertise eller tilstrækkelig detailviden til at regulere alle aspekter af et

differentieret forretningsliv. Som en følge heraf, er nogle af de offentlige diskurser slet

ikke primært henvendt til de lovgivende myndigheder. I stedet er disse direkte henvendt

til en offentlighed (organisationer eller virksomheder) og fordrer derfor at disse forholder

sig ansvarligt - også til værdier, der ikke umiddelbart synes at vedkomme

virksomheden.47

Skal jeg kort opsummere de vigtigste træk ved Inger Jensens offentlighedsanalyser, vil

jeg hæfte mig ved to centrale elementer. For det første finder jeg hendes beskrivelse af

de diskursive processer i offentligheden interessant. Jeg mener det giver god mening at

beskrive offentligheden, ikke som en homogen, konsensussøgende størrelse, men som

diskurser, der i sig rummer muligheden for at rejse kritikker og problemer af almen

interesse. Yderligere finder jeg det brugbart, at fjerne virksomhederne som absolut

fokuspunkt for disse diskurser. Hermed udbygges virksomhedernes rolle fra at være

rent økonomiske aktører til at kunne gøre sig fortjent til en rolle som ansvarlige

organisationer i et samfund, hvor værdier og normer ikke kan udtrykkes enstemmigt.


Objektet for Inger Jensens analyse af offentlighedsrelationer er private, profitsøgende

virksomheder, der grundlæggende er underlagt markedets betingelser og

begrænsninger. Forskellen mellem de tre kategorier - den uskyldige, den lovlige og den

ansvarliggjorte - betinges af, om virksomheden betragter offentlig regulering som en

ren og skær markedsmæssig eksternalitet eller som udfald af en række

offentlighedsrelationer eller diskurser, man selv deltager i. Umiddelbart skulle man ikke

tro, at dette billede lod sig overføre til en organisationstype som ministerier.

Ministerierne er offentlige og politisk definerede institutioner, hvis budget er givet på

46 Ibid, s. 293. 47 Under normale omstændigheder ville dette noget komplicerede ræsonnement kunne hjælpes på vej ved brug af en model. Jeg skal undlade selv at kaste mig ud i en sådan, men blot henvise til Inger Jensens egen model på side 294 i “profil og offentlighed”. Yderligere vil jeg påpege rigtigheden af følgende citat hentet fra samme artikel side 295: “Der er imidlertid en tendens til når interessentmodeller anvendes i public relations, at forestille sig virksomheden som værende i centrum. Herfra scanner den sin[e] omgivelser for at identificere “sine” interessenter og deres synspunkter. Hvad der imidlertid overses i denne type modeller er de netværksagtige diskursive processer, der foregår indbyrdes mellem institutionaliserede aktører.”

43

finansloven, og hvis overlevelse ikke afhænger af opadgående salgskurver og

succesfuld markedsføring – men af om de opfattes som politisk nødvendige.

Der er imidlertid et fællestræk mellem ministerier og private virksomheder, som jeg vil

tage udgangspunkt i til en teoretisk bearbejdning af Inger Jensens tre kategorier som

senere skal bruges i min analyse af ministeriernes offentlighedsrelationer i afsnit 11.

Fælles for virksomheder og ministerier er, at begge indgår i og er afhængige af en

række offentlighedsrelationer. Begges succes og dermed overlevelse på længere sigt er

afhængig af, hvor kompetente de er til at gennemskue, definere og agere på disse

offentlighedsrelationer. Ligesom virksomheder kan gå fallit, blive overtaget eller miste

markedsandele, kan ministerier blive nedlagt, beskåret, eller lagt sammen med andre

ministerier, hvis de ikke klarer sig godt i mødet med offentligheden.48 Igennem de sidste

20 år har netop offentlighedsrelationerne fået langt større betydning for ministerierne.

Tidligere levede ministerierne en tilbagetrukken og diskret tilværelsen hvor man i ro og

mag nedsatte lovforberedende udvalg og kommissioner, skrev love og regler og hjalp

styrelser, amter og kommuner med at fortolke og implementere dem. Uden ”utidig”

indblanding fra offentligheden. Ministerierne indgik så at sige i en traditionel

parlamentarisk styringskæde, som det udførende, implementerende led, hvis fornemste

opgave var at fortolke egne regler.

Anderledes ser det ud i dag. Ministerierne har fået mere usikre og omskiftelige vilkår -

og mere komplekse og intensiverede offentlighedsrelationer. I dag skal ministerierne

være policy-formulerende og skal kunne udtrykke holdninger og visioner. F.eks. er der i

de senere år opstået flere holdnings/-signalministerier, der alene ved deres navn

angiver regeringens profilering og prioritering i forhold til offentligheden. F.eks. er

ændringen af det tidligere Landbrugs- og Fiskeriministerium til Fødevareministeriet i

2000 udtryk for en politisk nedprioritering af landbrugsstøtte/erhvervspolitik til fordel for

forbrugerpolitik. Tilsvarende gælder oprettelsen af Forskningsministeriet i 1993, der kan

ses som den daværende regerings opprioritering af forskning, højteknologi, IT mv. ved

48 F.eks. blev det tidligere By og Boligministerium efter regeringskiftet i 2001 indlemmet i det langt større Økonomi- og Erhvervsministerium. Miljøministeriet blev ved samme regeringsskifte kraftigt beskåret, mens der til gengæld blev oprettet et selvstændigt Integrationsministerium, for at markere den nye regerings udlændingepolitiske holdning.

44

at løfte det ud af Undervisningsministeriet og derved væk fra en sammenhæng med

grundskoler, erhvervsskoler, voksenuddannelse, folkeoplysning mm.

Også på andre måder har ministeriernes offentlighedsrelationer ændret sig.

Interessenterne som f.eks. pressen, interesseorganisationer, borgere og ”kunder”, dvs.

de institutioner, virksomheder og enkeltpersoner, der er direkte berørt af ministerierne,

er rykket tættere på og indgår i stigende grad som ligeværdige med- og modspillere til

ministerierne. Pressen opdyrker nære kontakter i ministerierne og skaffer sig

information om lovforslag og initiativer længe inden disse når frem til Folketinget.

Enkeltsager gøres til genstand for intens behandling i pressen. Der slås ned på dårlig

håndtering, misbrug af midler, ulovlig administration og ikke mindst ”cover up”-aktioner

og afgivelse af vildledende oplysninger. Ubehagelige ”sager” kan med andre ord ikke

længere kvæles i tavshed eller ”håndteres” diskret bag lukkede døre. De skal håndteres

proaktivt i forhold til de offentlighedsrelationer, den enkelte sag knytter sig til. Derved

har ministerier og private virksomheder fået mere sammenlignelige vilkår - de er

kommet til at ligne hinanden,49 idet begges overlevelse netop er afhængig af deres

evne til at håndtere disse komplekse og skiftende sagsafhængige

offentlighedsdiskurser.

Jeg tillader mig således at benytte mig af Inger Jensens tre virksomhedskategorier –

dog med en let omskrivning af kategorien ”den økonomisk succesrige og lovlige

virksomhed. Idet jeg lægger vægt på at fokuspunktet for denne kategori er strategisk

planlægning og tilpasning, frem for Inger Jensens betoning virksomhedens lovlighed (i

betydningen legat spillerum). Kategorierne kommer således til i analysen af

ministeriernes offentlighedsrelationer til at lyde:

1. Det naive ministerium

2. Det strategisk bevidste ministerium

3. Det ansvarliggjorte ministerium

49 F.eks. afleverer offentlige institutioner i dag ”resultatkontrakter” og afleverer ”virksomhedsregnskaber”, der offentliggøres på glittet papir og i fuld offentlighed – præcis som de store virksomheders årsregnskaber.

45

8. PUBLIC RELATIONS OG ETIK

Det er en velkendt sandhed, at man for at vinde gehør for sine påstande må have

belæg for sine argumenter. Ligesom det er en uomstridelig sandhed, at der findes både

gode og dårlige argumenter - alt afhængigt af omstændighederne. Mindre velkendt er

det måske, at der er en klar forbindelse mellem en organisations argumentation, dens

selvfremstilling og dens evne til at agere etisk. Koblingen kræver, at blikket vendes mod

retorikken og den argumentationsmodel, der første gang blev formuleret af den

engelske filosof og logiker Stephen Toulmin i bogen: ”The Uses of Argument” fra

1958.50

Grundrids af en argumentationsmodel

Toulmins argumentmodel består grundlæggende af en figur med tre obligatoriske

elementer. Påstand (P) beskriver det synspunkt, man vil have modtagerens tilslutning

til. Belæg (B) beskrives som det grundlag eller den information, som afsender

fremsender som direkte støtte for P. Bindeleddet mellem belæg og påstand er

argumentets hjemmel (H). Indholdet af H er en generel regel eller synspunkt, der

formodes at deles af afsender og modtager, og som har til hensigt, at gøre P acceptabel

for modtageren. Hver af disse tre elementer kan være som eksplicit eller implicit

formuleret i argumentationen, men de vil altid være til stede. Er elementet implicit,

anføres det i parentes.51

Ud over de tre obligatoriske elementer, kan modellen udvides med tre valgfrie eller

fakultative elementer. Styrkemarkør (S) knytter sig til P og siger noget om den styrke,

man fastholder sin påstand med. En styrkemarkør vil ofte optræde adverbielt og kan

være enten styrkende eller svækkende for argumentets påstand. Gendrivelse (G)

knytter sig til S og har til hensigt at foregribe eventuelle modargumenter. Det er altså

her, afsenderen kan tage eventuelle forbehold og imødekomme de tilfælde, hvor

autoriteten i argumentets hjemmel er mindre stærk. Den sidste af de fakultative

50 Den følgende korte gennemgang af argumentmodellen er inspireret af Jørgensen & Onsberg, 1987. 51 Ibid s. 12.

46

elementer kaldes rygdækning (R) og består af det konkrete grundlag for den mere

generelle regel i argumentets hjemmel.52

På denne baggrund bliver det altså muligt at opstille en model, der beskriver et

arguments bestanddele og deres indbyrdes relationer. Modellen ser således ud:

Modellen beskriver altså bestanddelene i et enkelt argument. I praksis vil

argumentationen i en tekst naturligvis ofte være mere kompliceret og bestå af flere

argumenter. De forskellige argumenter i en tekst kan kombineres på to måder –

henholdsvist i rækker og i hierarkier. En argumentrække består typisk af to eller flere

sideordnede argumenter, hvor påstanden er den samme, men med forskellige belæg. I

andre tilfælde består argumentrækken af flere forbundne argumenter med hver sin

påstand. Et argumenthierarki består af et overordnet argument og et eller flere

underordnede argumenter. Det er karakteristisk for argumenthierarkier, at et belæg i det

overordnede argument bliver til en påstand i det underordnede argument. På denne

måde er det muligt at opbygge komplekse argumentationsforløb, hvor modellen i

princippet kan gentages i udadgående, opadgående eller nedadgående retning, indtil

argumentationen hører op.53

Logos, etos og pathos

Toulmins argumentationsmodel er et arbejdsredskab. En model, der på mikroniveau

analyserer et arguments enkeltbestanddele og deres indbyrdes relationer. Modellen

siger imidlertid ikke noget om, hvorvidt argumentet er godt eller dårligt, om det formår at

vinde modtagerens tilslutning. Når vi skal undersøge dette aspekt af en argumentation,

52 Ibid s. 26.

Belæg Påstand

Hjemmel

Rygdækning

Styrkemarkør

Gendrivelse

47

må vi vende os mod retorikkens tre klassiske appelformer logos, ethos og pathos. Jeg

vil i det følgende kort gennemgå de tre appelformer.

Logosappellen har sandheden som ideal og lægger op til en rationel og logisk

stillingtagen hos sin modstander. Man holder sig stringent til sagen og forsøger at føre

en objektiv og saglig bevisførelse ved en gennemgang af de relevante kendsgerninger.

Det sproglige udtryk er sobert og neutralt, og det gælder om at fremstå som en

kompetent og hæderlig taler. Ekspertudtalelser, undersøgelser og bevisførelser bruges

ofte som understøttelse af de kendsgerninger, der fremlægges. Logosappelformen har

sin styrke i tankemæssig klarhed og stringens, og sin svaghed i pedanteri og

kedsommelighed.54

Ethosappellen er en slags overbygning til logosappellen, idet den hviler på et allerede

eksisterende opbygget image eller billede af afsenderen. I ethosappellen er det nemlig

holdninger og følelser til en person, der afgør hvor vellykket argumentationen bliver

modtaget. Afsenders persontræk og karaktertegning er vigtige elementer i den

fremtræden, der er med til at opbygge og understøtte afsenderens omdømme. Appellen

er på den måde afhængig af et vist forhåndskendskab og tillid til afsenderens

troværdighed. Når ethosappellen bruges, medbringer afsender så at sige en allerede

etableret goodwill, som er afgørende for at vinde tilslutning hos modtageren. Til

gengæld kan ethos meget nemt ”slides op” hvis appellen bliver brugt for ensidigt. Det

sker, hvis man konstant bruger denne appelform uden følgeskab af logos, eller hvis

man selv slår meget på sin egen høje ethos.55

Pathosappellen er følelsesbetonet og har til hensigt at påvirke modtageren ved at

fremkalde spontane følelser så som glæde, munterhed og begejstring eller vrede,

aggressivitet og ubehag. Det kan altså være følelser i begge ender af følelsesregistret.

53 Ibid s. 31. 54 Ibid s. 62. 55 Ibid s. 64. Læg mærke til, at ethos på denne måde adskiller sig fra både logos og pathos, ved ifølge Jørgensen og Onsberg at være afhængig af modtagerens opfattelse af afsender, frem for at være konkrete tekstelementer, der findes i teksten. Mie Femø Nielsen argumenterer i ”Under lup i offentligheden” (side 186 ff.) for, at ethosbegrebet snarere betegner afsenders troværdighed, som den konkret fremtræder i teksten, og at ethos følgelig bliver en del af det tekstlige univers – på lige fod med logos og pathos.

48

Da de fremkaldte følelser er nært knyttet til selve oplevelsessituationen, er pathos også

den appelform, der er sværest at fastholde i skriftlig form. Hvor man ved

førstegennemlæsning reagerer spontant på appellen, kan den imidlertid udhule sig selv,

hvis teksten læses flere gange. Efter som pathos sigter mod de store følelsesudbrud

hos modtageren, vil sprogbruget ofte være værdiladet og malende. Netop derfor er det i

forbindelse med denne appelform vigtigt at afstemme sit sprogbrug i forhold til hvilken

modtager man henvender sig til, og hvilken sag man ønsker at fremføre.

Public relations og etik

Men hvad har alt dette med etik at gøre? Det giver Uwe Geist et ganske godt bud på i

artiklen: ”Etik og kommunikation”.56 Begrebet etik beskrives i artiklen ud fra to forskellige

vinkler. En samfundsmæssig vinkel, der hænger nøje sammen med de strukturelle

omvæltninger i forbindelse med opblomstringen af de moderne borgerlig-demokratiske

europæiske samfund i slutningen af det 17. århundrede.57 Men etik kan også anskues

som en særlig form for social interaktion, og det er netop denne tilgang til begrebet, der

er interessant i denne sammenhæng.

Uwe Geist skriver sig frem mod sammenhængen mellem public relations og etik ved

hjælp af den tyske sociolog Niklas Luhmann. Luhmann er funktionalist og ser alle

enheder og helheder som systemer – også mennesker og samfund. Alle systemer

fungerer i en omverden, og denne omverden vil altid være mere kompleks og

sammensat end systemet selv. For at et givent system kan fungere optimalt med sin

omverden, er systemet derfor nødt til at reducere omverdens kompleksitet. Jo simplere

et system, jo mere er det altså nødt til at reducere omverdens kompleksitet, men jo

mere unuanceret vil resultatet også blive. Derfor er det altså vigtigt, at et system både

er i stand til at reducere omverden for at gøre den fattelig, men at systemet samtidig er i

56 Artiklen er første gang trykt i ”Mediekultur” nr. 20, 1993, men i det følgende refereres fra ”Etik – fire artikler om etik i public relations”, Roskilde 1996. 57 Jf. dette specialets afsnit om borgerlig offentlighed s. 27 ff.

49

besiddelse af mekanismer til at forøge sin egen kompleksitet, for derved at gøre sit syn

på omverden så nuanceret som muligt.58

Mennesket er netop et eksempel på et system, der er i stand til at fatte, at verden er

kontingent eller tilfældig, og at det ikke er muligt at begribe verden i dens fulde

kompleksitet. Denne viden får mennesker i mødet med andre mennesker – andre

måder at opfatte verden på. Vi får indblik i andre systemer med deres unikke

omverdener, der er lige så tilfældig og præget af usikkerhed som vor egen. Således

bliver verden for mennesket ikke bare kontingent eller tilfældig, men dobbelt kontingent,

dobbelt tilfældig og dobbelt usikker. 59

Alle disse ”usikkerhedsparametre” har konsekvenser for den særlige form for system,

man kunne kalde social interaktion. For når ikke bare ens egen, men også ens

medmenneskers verden er præget af alle disse usikkerhedsfaktorer og kun lader sig

fatte via reduktioner, bliver fejlbedømmelser og forkerte konklusioner en

allestedsnærværende risiko. Naturligvis kan man forsøge at minimere risikoen for

fejlslutninger ved hjælp af deduktion, sandsynlighedskalkyler og beregninger, men helt

at eliminere denne risiko, kan man ikke. Man er med andre ord nødt til at give andre

systemer chancen for at vise, at de er troværdige, vederhæftige og lever op til, hvad de

sige. Man er nødt til at vise dem tillid. Tillid er for Luhmann en basal social

kendsgerning. Den findes, bliver brugt og bliver misbrugt. Tillid er et gensidigt forhold,

hvor det gælder, at kun den, som tør udvise tillid har gjort sig fortjent til at modtage tillid

fra andre.60

Og netop begrebet tillid er helt centralt i Uwe Geits’s gennemgang af Luhmann. For det

er via tillid, der skabes sammenhæng mellem public relations og etik. For det første

fordi frihed fundamentalt set handler om respektere den andens frihed og mulighed for

til- og fravalg: respekt for menneskets grundlæggende rettigheder, hvoraf den vigtigste

58 Geist, 1996, side 34. 59 Ibid, side 34. 60 For en mere uddybende beskrivelse af Luhmanns tanker omkring begrebet tillid, se Uwe Geist i Femø Nielsen, 2001, side 301 ff..

50

er frihed.61 For det andet fordi tillid aldrig kan blive et krav eller en normativ foreskrift.

Tillid må altid vises ensidigt, uforbeholdent og af egen drift. Og det man udviser tillid til

er i høj grad den andens selvfremstilling. Ikke udelukkende hvad vedkommende siger,

men i lige så høj grad, hvordan det bliver sagt, og hvordan personen i øvrigt handler og

gebærder sig. Og derved er vi tilbage ved ethosapellen, der netop var afhængig af

afsenders selvfremstilling, og som også er den appelform, der har særlig relevans for

public relations. PR er selvfremstillingens kunst – en selvfremstilling der skal skabe tillid

og derfor må udvise tillid. En selvfremstilling der først og fremmest skal respektere den

andens frihed og samtidig være udtryk for egen kontinuitet og identitet, og som skal

forene disse to ting til en dynamisk helhed.62

9. ANVENDELSE AF GRUNIG OG HUNT’S FIRE KOMMUNIKATIONSMODELLER

De kommunikative målsætninger

Ved gennemgangen af Grunig og Hunt´s model blev det tydeligt, at public relations er et

begreb, der i dag praktiseres på vidt forskellige måder, dækker over vidt forskellige

målsætninger og benytter sig af forskellige former for metodik. Det fremgik også, at

langt størstedelen af den public relations, der praktiseres i dag – ifølge de to forfattere

omkring 50% - falder ind under kategorien Public Information, herunder den

kommunikation der praktiseres af de statslige institutioner.

Lad os derfor kort opsummere de vigtigste karakteristika, der knytter sig til denne form

for public relations-udøvelse, nemlig de fire metodiske træk i Grunig og Hunt´s model

(hensigt, kommunikationsform, kommunikationsmodel og anvendt forskningsmetode). I

Public Information-modellen er hensigten med kommunikationsaktiviteter udbredelsen

af information. Troværdigheden af de oplysninger man kommunikerer er essentiel,

mens brugere af denne model ikke nødvendigvis føler sig forpligtet til også at frigive

negativ information om organisationen. I Public Information-modellen arbejder man

61 Ibid, s. 35. 62 Ibid, s. 37.

51

med envejskommunikation - fra organisationen til offentligheden, ligesom man på grund

af manglende research både før og efter en planlagt kommunikationsindsats ved

ganske lidt om, hvem man kommunikerer med samt om hvilken effekt budskabet har på

modtagerne.

Det er imidlertid et ganske andet billede der tegner sig, når vi vender blikket mod

ministeriernes kommunikationspolitikker. Hvert af de 8 ministerier indleder med at

opstille en række målsætninger for organisationens kommunikationspolitik. Sådanne

målsætninger har til opgave at delagtiggøre de ansatte i ledelsens overordnede

principper og strategier for organisationens kommunikationsindsats, således at alle

relevante medarbejdere har mulighed for at agere indenfor rammerne for de opstillede

mål.

I det første eksempel formuleres rammerne for de ansattes informationsindsats

særdeles bredt:

Spørgsmålet er imidlertid om Undervisningsministeriets ledelse virkelig mener, hvad de

skriver, når de påpeger vigtigheden af at ”alle medarbejdere” – altså lige fra

ministerialbetjent til departementschef skal tænke information ind i deres daglige

arbejdsrutiner. Ligeledes forekommer det vanskeligt at medtænke en presse-vinkel

(uden nærmere at præcisere, hvad det vil sige) i ”alle facetter” af ens arbejdsdag,

ligesom kravet om at ”reagere hurtigst muligt” må siges at være noget svært at forholde

sig konkret til.

Ovenstående eksempel illustrerer på negativ vis vigtigheden af at konkretisere sine

kommunikationsmålsætninger, således at de bliver brugbare parametre for de ansattes

kommunikative initiativer. De følgende tre citater fra Justitsministeriet,

”Det er vigtigt, at alle medarbejdere i forhold til ministerens kendte planer for udadvendte aktiviteter medtænker presse-vinklen i alle facetter af deres daglige arbejde, og at man reagerer hurtigst muligt.” Kilde: Principper for ministerbetjening i Undervisningsministeriet.

52

Indenrigsministeriet og Miljø- og Energiministeriet er eksempler på kommunikative

målsætninger, der alle rummer klare spilleregler for institutionens kommunikation:

Det første, der springer i øjnene ved en gennemlæsning af disse tre eksempler, er i

hvor høj grad de alle lægger op til en decentralisering af de kommunikative opgaver.

Alle tre ministerier understreger at kommunikationspolitikken gælder hele

departementet eller samtlige ressortkontorer. På denne måde bliver det altså en

kommunikativ målsætning i sig selv, at samtlige medarbejdere – uanset deres placering

i organisationen – kender og lever op til de principper, der er formuleret i

kommunikationspolitikken.

Et yderligere fællestræk ved de tre eksempler er visionen om åbenhed. De tre

ministerier ønsker alle at kunne agere og fremstå som åbne organisationer, ligesom de

”Justitsministeriets kommunikationspolitik skal sikre åben, troværdig og effektiv kommunikation såvel internt som eksternt.”

”Målsætning for ekstern kommunikation: - at styrke forståelsen for Justitsministeriets funktion, område og virkemåde, - at sikre den størst mulige gennemslagskraft, accept af og støtte til gennemførelse af Justitsministeriets

profilmål og opgaveløsning, - effektivt og troværdigt at videregive oplysninger om Justitsministeriets virksomhed – også om negative

nyheder og begåede fejl, - at borgere og presse får en hurtig og kompetent service, både når det gælder politiske udtalelser fra

ministeren til pressen og saglige/faglige udtalelser fra ressortkontorerne.” Kilde: Justitsministeriets kommunikations- og informationspolitik

”Ministeriets samspil med medierne bygger på åbenhed og et aktivt medspil på alle niveauer i ministeriet. En åben pressepolitik indebærer bl.a., at alle henvendelser fra pressen besvares positivt, hurtigt og smidigt.” Kilde: Miljø- og Energiministeriets kogebog i ministerbetjening

”Det overordnede mål med en kommunikationspolitik for Indenrigsministeriets departement er at synliggøre indenrigsministerens politik og ministeriets beslutninger i offentligheden og blandt medarbejderne – og gennem en troværdig, effektiv og hurtig kommunikation at opnå, at ministeriet bliver – og opleves som – en åben institution.” Kilde: Indenrigsministeriets kommunikationspolitik

53

alle lægger op til at denne tilsyneladende uindskrænkede åbenhed skal gælde internt

såvel som eksternt. Yderligere bliver åbenhed i de tre tilfælde karakteriseret som et

middel til at sikre sig en effektiv, troværdig, positiv og smidig organisation.

I de tre foregående eksempler fokuserede man altså på åbenhed og decentralisering

som vigtige kommunikative målsætninger. I de følgende eksempler, som ligeledes er

hentet fra de afsnit i ministeriernes kommunikationspolitikker, der beskæftiger sig med

organisationens kommunikative målsætninger, er det en række andre karakteristika, der

fremhæves.

Disse fire eksempler på kommunikative målsætninger forholder sig i højere grad end de

føromtalte til begrebet offentligheden. Alle fire ministerier er fælles om at understrege

vigtigheden af at målrette sin information til nuværende eller potentielle interessenter.

”Formidlingsvirksomhed er et redskab til at sikre: • Socialministeriets synlighed og gennemslagskraft i den socialpolitiske debat såvel nationalt som

internationalt. • Hurtig, tidssvarende og målrettet information om love og regler. • Dialog og indsamling af viden om udviklingstendenser samt om hvordan love og regler anvendes og

praksisudvikles.” • Kilde: Socialministeriets formidlingspolitik

”Målet med departementets eksterne information er at formidle korrekt, fyldestgørende og forståelig information om ministeriets ydelser i åben dialog med offentligheden. Desuden yder departementet målrettet information om særskilte ydelser til brugere eller potentielle brugere af ydelserne.” Kilde :By- og boligministeriets kommunikationsstrategi og politik

”Følgende hovedprincipper gælder: • Alle, der henvender sig, bør få indtryk af en koncern, hvis medarbejdere er interesseret i dialog og

respons og er i stand til hurtig at fremskaffe den viden, der efterspørges. • Informationen skal bidrage til at øge offentlighedens forståelse af og viden om sundhedssektoren og

bidrage til den offentlige debat. • Informationen skal målrettes modtagerne.” Kilde: Informationspolitik for Sundhedsministeriet

”Væsentlige formål med information er at sikre åbenhed og dialog samt at formidle viden, og dermed give folk et bredt fagligt grundlag at træffe beslutninger på.” Kilde: Forslag om fælles informationspolitik i Fødevareministeriet.

54

Yderligere er de fire ministerier fælles om at fremhæve dialogen som en væsentlig

kommunikativ målsætning. Nu er ambitionen ikke blot, som vi så tidligere, at fremstå

som en positiv, effektiv eller smidig organisation i mødet med offentligheden, men

snarere at indgå i åben og konstruktiv dialog med organisationens forskellige

interessenter. Formålet med denne dialog er, som det kommer til udtryk hos

Sundhedsministeriet, at ”øge offentlighedens forståelse af og viden om

sundhedssektoren”… eller, som det er formuleret hos By- og boligministeriet, at ”give

folk et bredt fagligt grundlag at træffe beslutninger på.” Øget intern og ekstern indsigt i

et fagområde eller ligefrem fælles forståelse med de eksterne interessenter er nu blevet

en del af ministeriernes kommunikative målsætninger.

De kommunikative værktøjer63

En kommunikationspolitik kan imidlertid ikke udelukkende ses som ledelsens

principprogram med vidtløftige programerklæringer om dette og hint. En effektiv

kommunikationspolitik må først og fremmest anses som et arbejdspapir, der opstiller en

række kommunikative målsætninger, samt sætter institutionens medarbejdere i stand til

at levere den kommunikationsydelse, ledelsen har formuleret.64 I det følgende skal vi

derfor se på, hvilke kommunikative værktøjer ministeriernes kommunikations- og

informationspolitikker udstyrer de ansatte med.

Første eksempel er Undervisningsministeriet, der i deres kommunikationspolitik har

følgende råd til de ansattes eksterne kommunikation:

63 Miljø- og Energiministeriet er ikke repræsenteret i følgende citater, da der i ”Kogebog i ministerbetjening for Miljø- og Energiministeriet” ikke er angivet konkrete kommunikative værktøjer. 64 Jf. i øvrigt specialets definition af Public relations (s. 26), der placerer ansvaret for kommunikation på det ledelsesmæssige niveau, mens ansvaret den praktiske udførelse ligger hos hele organisationen.

”Gode råd i forbindelse med pressekontakt: • Hør, hvad journalisten vil, og tilbyd at ringe tilbage om 10 minutter. • Tænk over, hvad du vil sige, og hvad du ikke vil sige. • Pas på med at lufte hypoteser. • Bed om at få en tilbagemelding om, hvad du bliver citeret for, og gør det, før interviewet starter. • Lad være med at redegøre for, hvor sagen er i systemet, eller at ministeren endnu ikke har truffet

afgørelse i sagen.” Kilde: Principper for ministerbetjening i Undervisningsministeriet

55

Ovenstående citat rummer tre kommunikative råd og to formaninger. Lad os starte med

de kommunikative råd. At sikre sig hvad man bliver citeret for er naturligvis en god idé

(om end det i visse situationer være svært at gøre, inden man indleder et interview). At

tilbyde journalisten at ringe tilbage for at sikre sig tid til at finde de relevante oplysninger

frem, må også siges at være et fornuftigt råd, mens rådet om at ”tænke over, hvad man

vil sige, og hvad man ikke vil sige” umiddelbart virker aldeles indlysende.

Herudover rummer citatet som nævnt to formaninger, men af forskellig karakter. Den

ene har til hensigt at beskytte den ansatte mod systemet, den anden formaning skal

beskytte systemet. Sætningen ”Pas på med at lufte hypoteser” kan tolkes som et forsøg

på at beskytte den ansatte mod at komme med personlige udsagn eller vurderinger, der

ikke anses for ministeriets officielle holdning. Ud fra en sådan holdning, synes det

fornuftigt at råde de ansatte til ikke at lufte hypoteser, men udelukkende at svare på

faktuelle spørgsmål. Udsagnet om at ”lade være med at redegøre for, hvor en sag er i

systemet, eller at ministeren endnu ikke har truffet afgørelse i sagen” er i høj grad til for

at beskytte systemet. Her tæller hensynet til systemets sagsgang eller måske endnu

vigtigere til ministerens anseelse som en handlekraftig person - en der træffer

afgørelser - vigtigere end hensynet til at besvare et spørgsmål korrekt.

De følgende citater er ligeledes hentet fra de afsnit i ministeriernes

kommunikationspolitik, der har til opgave at udstyre de ansatte med brugbare

kommunikative redskaber i deres daglige arbejde:

”Henvendelser om spørgsmål, der kræver et politisk svar, skal altid henvises til ministersekretariatet, som formidler den videre kontakt til ministeren. Derimod skal der ikke henvises til ministeren med henvisning til, at sagen befinder sig ”på ministerens bord”. I det hele taget oplyses det aldrig, hvor sager befinder sig i det administrative system. Sager der ikke er afsluttede, er ganske enkelt under behandling.” Kilde: Informationspolitik for Sundhedsministeriet

”Når ansatte i kontorerne taler med journalister, må de udtale sig om deres eget fagområde. Giv faktuelle oplysninger, men ingen (politiske) vurderinger á la om loven nu er god eller dårlig. Spørger journalisten til din mening, så henvis dem til ministeren eller kontorchefen. Kontorchefen udtaler sig i princippet også kun om faktuelle oplysninger til journalister. Men kontorchefen har dog lidt større spillerum i forhold til vurderinger og vejledning af journalisten.” Kilde: Socialministeriets formidlingspolitik

56

Som det var tilfældet med eksemplet fra Undervisningsministeriet, fremsætter disse fire

eksempler ligeledes en række påbud i forhold til de ansattes eksterne kommunikation. I

centrum står forbudet, imod at en medarbejder lader sin personlige mening skinne

igennem i sine udtalelser til eksterne interessenter. Eller som Fødevareministeriet

formulerer det: Medarbejderen bør, i videst muligt omfang, undlade at give sin

personlige holdning til kende, for at undgå uklarheder i direktoratets udmeldinger.”

Samtlige fire ministerier opererer ud fra en forventning om, at det er muligt for de

ansatte at være absolut neutrale i deres formidling af ministeriets sager. Spørger en

journalist til en medarbejders personlige vurdering, er det bedste man kan gøre

tilsyneladende at henvise til chef eller minister, som Socialministeriet skriver. Problemet

er naturligvis, at det vanskeligt lader sig gøre at kommunikere ud fra en forudsætning

om absolut neutralitet og man derfor kan sætte spørgsmålstegn ved, om det giver

mening at kræve dette af de ansatte.

Helt tydelig bliver denne problematik, når vi ser på Indenrigsministeriet, der i deres

kommunikationspolitik understreger, at medarbejderudtalelser altid skal ske med tydelig

kildeangivelse og at medarbejderne principielt udelukkende bør udtale sig til citat.

Imidlertid finder ministeriet det nødvendigt, i forlængelse heraf, at pointere, at hvis en

medarbejder udtaler sig uden for referat (eks. kommer med personlige vurderinger om

”I en pressekontakt i embeds medfør kan man blive spurgt om sin personlige vurdering af et spørgsmål. Medarbejderen bør, i videst muligt omfang, undlade at give sin personlige holdning til kende, for at undgå uklarheder i direktoratets udmeldinger. Direktoratet kan bestemme, hvem der skal udtale sig i en konkret sag, samt udtalelsens omfang og indhold.” Kilde: Fødevareministeriets kommunikationspolitik- og strategi

”Ved henvendelser gælder det at: - Faktuelle (faktiske) oplysninger indenfor eget område kan gives af sagsbehandleren. Dog forudsættes

det, at man har den fornødne viden om sagen og den uddannelsesmæssige baggrund. Ellers henvises henvendelsen til den overordnende.

- Faglige vurderinger og faktuelle oplysninger i sager af politisk interesse gives af chef eller souschef. - Udlevering af sagsmateriale skal godkendes af nærmeste foresatte, medmindre materialet i forvejen er

offentliggjort. - Politiske vurderinger og udtalelser tilkommer alene ministeren.” Kilde: Justitsministeriets kommunikations- og informationspolitik

57

en sag eller et sagsforløb) skal disse udtalelser være af en sådan karakter, at de

ville

kunne tåle at blive refereret:

Et yderligere fællestræk ved disse eksempler er en tydelig hierarkisk holdning til, hvem

der må udtale sig til offentligheden. På sagsbehandlerniveau må der videregives

faktuelle (og neutrale) oplysninger indenfor eget ressortområde, mens vurderinger - og i

særdeleshed i sager med politisk interesse, som der jo findes mange af i et ministerium

– udelukkende må foretages på chefniveau, mens det alene tilkommer ministeren at

komme med udtalelser og vurderinger af politisk karakter (Jvf. citatet fra

Justitsministeriet). Det synes imidlertid problematisk at angive præcise retningslinier

for, hvornår en sagsbehandler anses for kompetent til at udtale sig. Dette kan ligeledes

illustreres med citatet fra Justitsministeriet. Heri kræves det for det første, at den

ansatte selv bedømmer om vedkommende er indehaver af den fornødne viden – samt

herudover bedømmer om vedkommende er i besiddelse af en relevant

uddannelsesmæssig baggrund for at videregive faktuelle oplysninger. Samme

problematik gør sig gældende, når vi ser på By- og Boligministeriets

kommunikationsstrategi- og politik, hvor man kort og godt skriver, at de ansatte (og

dette gælder for såvel chef som medarbejder) må udtale sig om det, vedkommende har

forstand på. Føler man sig – af grunde som ikke er yderligere specificerede – ikke i

stand til at svare, er man i øvrigt velkommen til at henvise til en anden:

”På sagsbehandlerniveau skal medarbejderen altid udtale sig med tydelig kildeangivelse, så medarbejderen fremstår med navn og eventuelt titel. Som sagsbehandler bør man derfor ikke udtale sig uden for referat, til baggrund eller lignende, hvor det netop forudsættes, at kilden – sagsbehandleren – ikke nævnes. Hvis man alligevel udtaler sig udenfor referat, så skal det, man siger, kunne ”tåle” citat. Kilde: Indenrigsministeriets kommunikationspolitik

”Enhver medarbejder/chef kan og må udtale sig om det, hun eller han har forstand på. Informationsenheden yder rådgivning – bl.a. via kurser. Medarbejderen kan henvise til andre, der ved mere om emnet.” Kilde: By- og boligministeriets kommunikationsstrategi – og politik

58


Som beskrevet tidligere, har vi med de to forfattere Grunig og Hunt fået præsenteret en

model, der gør det muligt at kategorisere og sammenligne de kommunikative elementer

i moderne PR-udførelse. Efter at have identificeret både de overordnede målsætninger

samt de kommunikative redskaber i ministeriernes kommunikationspolitikker, vil jeg i det

følgende knytte et par kommentarer hertil set i lyset af Grunig og Hunts model.

I afsnittet om ministeriernes kommunikative målsætninger, var det muligt at finde en

række fællestræk ved de 8 kommunikationspolitikker. Fællestræk, der netop knytter sig

til Grunig og Hunts fire karakteristika af ”Two-Way Symmetric modellen. Hensigten med

den eksterne kommunikation blev beskrevet med et ønske om at skabe øget og

gensidig forståelse mellem organisationen og dens interessenter. Kommunikations-

formen var præget af decentralisering, åbenhed og ønsket om dialog, ligesom den

anvendte kommunikationsform var baseret på tovejskommunikation. Metodemæssigt så

vi, hvordan ministerierne lagde op til vidensindsamling for at være i stand til at målrette

kommunikationen med forskellige eksterne interessenter.

Det kan således konstateres, at ministeriernes kommunikative målsætninger meget

præcist lader sig beskrive af Grunig og Hunts model for ”Two-Way Symmetric” PR-

udførelse. Det er imidlertid interessant, at hos Grunig og Hunt findes denne form for PR-

udøvelse kun praktiseret hos 15% af organisationer - heriblandt netop ikke statslige

institutioner som ministerier.

Public relations arbejde udført i statslige institutioner, såsom de danske ministerier, er

hos Grunig og Hunt placeret i kategorien ”Public Information”. I denne form for PR-

arbejde er hensigten med kommunikation udbredelse af information.

Kommunikationsformen vægter troværdighed og faktuel orientering højere end dialog,

ligesom der er tale om envejskommunikation – fra organisationen til modtageren.

Endelig er denne for PR-udøvelse karakteriseret ved ikke at gøre brug af

videnskabelige arbejdsmetoder i forbindelse med kommunikationsprojekter.

59

I analysen af ministeriernes kommunikative værktøjer blev det netop tydeligt, at den

tilsyneladende åbne og dialogsøgende holdning, der var formuleret under de

kommunikative målsætninger blev noget begrænset, når det kom til den praktiske

udførelse. Hensigten med de ansattes kommunikation blev i dette afsnit beskrevet som

nøgtern videreformidling af faktuelle oplysninger. Kommunikationsformen vægtede

informationsoverførsel frem for dialog ligesom kommunikationsmodellen var envejs – fra

organisation til modtager. Endelige var det karakteristisk, at ingen af de 8 ministerier

benyttede sig af videnskabelige evalueringsmetoder i forbindelse med

kommunikationsprojekter.

Opsummerende kan der altså konkluderes en tydelig divergens mellem de

kommunikative målsætninger og de redskaber ministerierne vælger at formulere i deres

kommunikationspolitikker. I målsætningerne lægger ministerierne op til en tilsyne-

ladende decentralisering af de kommunikative opgaver, hvor det påhviler den enkelte

medarbejde at medtænke og forvalte de kommunikative aspekter af sit arbejdsområde.

Men i de kommunikative værktøjer opstiller man en række formaninger og

begrænsninger i forhold til de ansattes kommunikative adfærd. I realiteten arbejder

ministerierne således ud fra en stram centralistisk holdning til den eksterne

kommunikation.

Dette misforhold mellem ministeriernes kommunikative målsætninger og de redskaber,

man vælger at udstyre de ansatte med for at kunne indfri ledelsens visioner er

problematisk på flere niveauer. De ansatte bliver konfronteret med den paradokse

situation, at ledelsen i virkeligheden slet ikke er interesseret i at få indfriet de

kommunikative målsætninger, man selv har formuleret. På denne måde bliver

kommunikationspolitikken i virkeligheden restriktiv og begrænsende for de ansattes

kommunikative adfærd frem for en brugbar vejledning, som sætter de ansatte i stand til

at indfri ledelsens målsætninger.

På det ledelsesmæssige niveau bevirker dette misforhold, at kommunikationspolitikken

mister sin anvendelighed som et brugbart parameter for at måle organisationens

eksterne kommunikation. Man reducerer med andre ord kommunikationspolitikken til et

60

stykke papir med en række pæne hensigtserklæringer, noget alle kan blive enige om at

vedtage som organisationens officielle holdning til den eksterne kommunikation, men

som man i realiteten ikke ønsker indfriet. Hermed mister ledelsen ikke bare sine

muligheder for at vejlede og bedømme de ansatte i deres eksterne kommunikations-

indsats, man mister også muligheden for at arbejde med den eksterne kommunikation

som et effektivt strategisk ledelsesredskab og på denne måde positionere

organisationen i forhold til nuværende og kommende interessenter.

10. MINISTERIERNES OFFENTLIGHEDSRELATIONER65

Som beskrevet i afsnittet om ”Offentlighedsrelationer i public relations” er offentligheden

som teoretisk konstruktion til stadig debat. Hovedpointen i afsnittet var, at argumentere

for en ”reetablering” af offentligheden – ikke som en statisk og konsensussøgende

størrelse, men som diskurser, der i sig rummer muligheder for at rejse problemstillinger

og kritikker, der række ud over det rent private. Afsnittet beskrev yderligere, hvordan

Inger Jensen i sin artikel opstillede tre idealtypiske forestillinger om den moderne

virksomhed, og hvordan hun på baggrund af disse kategorier var i stand til at skrive sig

frem til tre forskellige forestillinger om disse virksomheders offentlighedsrelationer.

Med dette teoriapparat i baghovedet vil jeg nu vende blikket mod de aspekter af

ministeriernes kommunikationspolitikker, der omhandler deres relationer til

offentligheden. Som vi skal se i det følgende, giver det nemlig ganske god mening

netop at inddele ministeriernes opfattelse af deres offentlighedsrelationer i tre forskellige

kategorier.

Det offentlighedsmæssigt naive ministerium

Undervisningsministeriet er meget korte i deres beskrivelse af deres syn på

offentligheden:

65 Miljø- og Energiministeriet er ikke repræsenteret i følgende gennemgang af ministeriernes offentlighedsrelationer.Dette skyldes at ministeriet ikke eksplicit forholder sig til kommunikation med offentligheden.

61

Det første der slår én, når man læser beskrivelsen af Undervisningsministeriets

offentlighedsrelationer er, at offentligheden tilsyneladende er lig med pressen. Der

skelnes ikke mellem forskellige typer af medier eller journalister, sager eller

henvendelser. Og andre former for ”offentligheder” nævnes slet ikke. Pressen

fremstilles som en homogen størrelse, der tilsyneladende tænker og arbejder på

samme måde og som derfor skal behandles ens. Fællesnævneren for medarbejdernes

håndteringen af pressen er hurtighed. Jo hurtigere man er i stand til at handle, jo større

er sandsynligheden for at få indflydelse på pressedækningen. Her er altså ikke tale om

et dialogorienteret møde mellem ministerium og pressen, hvor begge parter kan vinde

ved et konstruktivt samarbejde. Snarere fremstår mødet som en slags magtkamp, hvor

det i øvrigt ikke er særligt sandsynligt at få indflydelse på udfaldet, og da slet ikke hvis

man ikke reagerer hurtigt.

Det næste interessante spørgsmål man kan rette til Undervisningsministeriets syn på

offentligheden er, i hvilke sammenhænge offentlighedsrelationer skal medtænkes i de

ansattes arbejde. Ordlyden fra citatet viser, at pressevinklen skal tænkes med i forhold

til ministerens kendte planer for udadvendte aktiviteter. Hensynet til ministeriets

offentlighedsrelationer begrænser sig altså til de situationer, hvor ministeren træder i

karakter overfor offentligheden. Det er tilsyneladende ministerens (politiske) fremtoning,

der er afgørende for, hvornår de ansatte skal medtænke ”pressevinklen” i deres

arbejde, mens sager der ikke har aktuel politisk interesse ikke er underlagt de samme

retningslinier for opmærksomhed på mulige offentlighedsprocesser.

Taget på ordet udviser Undervisningsministeriet et forbløffende unuanceret syn på sine

offentlige relationer. Og eftersom ministeriet ikke andetsteds i kommunikationspolitikken

gør sig tanker om deres møde og samspil med offentligheden, må man konkludere, at

ministeriet kun betragter offentligheden som relevant i de sager, hvor ministeren skal

Det er vigtigt, at alle medarbejdere i forhold til ministerens kendte planer for udadvendte aktiviteter medtænker presse-vinklen i alle facetter af deres daglige arbejde, og at man reagere hurtigt. Jo tidligere ministeriet indtænker presse-vinklen, jo større er sandsynligheden for, at ministeriet selv får indflydelse på pressedækningen af ministeriets område. Kilde: Principper for ministerbetjening i Undervisningsministeriet

62

optræde i en offentlig sammenhæng. Og spørgsmålet er i øvrigt, om man med en sådan

indstilling til sine offentlige relationer overhovedet vil være i stand til at yde en minister

god vejledning i forbindelse med mødet med ”offentligheden”.

Det strategisk bevidste ministerium

I denne gruppe findes både ministerier, der ligesom Undervisningsministeriet bruger

ganske få ord om deres offentlige relationer, samt enkelte, der gør mere ud af at

beskrive offentlighedsrelationerne i deres kommunikationspolitikker. Fælles for

ministerierne i denne gruppe er, at begrebet offentlighed spiller en større rolle end i

tilfældet med Undervisningsministeriet. Lad os starte med at se på en række

”offentlighedscitater” hentet fra Justits-, Indenrigs-, Sundheds-, og Socialministeriet:

Målgruppen for den eksterne kommunikation er offentligheden i bred forstand: Pressen, underliggende styrelser og borgere for hvem Justitsministeriets virksomhed og de konkrete sager og begivenheder har interesse og betydning. Kilde: Justitsministeriets kommunikations- og informationspolitik.

Målgruppen for den eksterne kommunikation kan – afhængig af budskabets indhold – være bred eller snæver. Det kan være offentligheden i bred forstand, medierne, myndigheder, underliggende styrelser og borgere, for hvem departementets virksomhed generelt har interesse og betydning. Kilde: Indenrigsministeriets kommunikationspolitik

Den overordnede informationspolitik gælder al information, der går fra Sundhedsministeriets institutioner ud til borgere, presse, virksomheder, offentlige institutioner, myndigheder mv. Følgende principper gælder: • Alle, der henvender sig bør få indtryk af en koncern, hvis medarbejdere er interesserede i dialog og

respons og er i stand til hurtigt at fremskaffe den viden, der efterspørges. • Informationen skal bidrage til at øge offentlighedens forståelse af og viden om sundhedssektoren og

bidrage til den offentlige debat. • Informationen skal målrettes modtagerne. Kilde: Informationspolitik for Sundhedsministeriet

Socialministeriets aktiviteter er mange og meget forskelligartede, og de skal formidles til mange forskellige målgrupper – borgere politikere, myndigheder medier etc.. Denne mangfoldighed skal præsenteres sammenhængende og effektivt i det, huset kommunikerer ud, og i måderne, det sker på. En hastigt voksende informationsmængde i samfundet skærper kravene om at kunne kommunikere klar og direkte til de relevante målgrupper. Socialministeriets udmeldinger skal kunne trænge igennem kakofonien. Kilde: Socialministeriets formidlingspolitik

63

For Justits- og Indenrigsministeriets vedkommende er det slående, hvor enslydende

synet på offentlighedsrelationerne er. De to ministerier er fælles om indledningsvis at

definere målgruppen for deres eksterne kommunikation som offentligheden i bred

forstand. De er ligeledes fælles om efterfølgende at specificere dette noget svævende

begreb og sætte ord på, hvem der mere præcist er tale om. Begge ministerier nævner

pressen, underliggende styrelser og borgere (igen i bred forstand) som målgruppen (i

bestemt form) for deres eksterne kommunikation. Her er efter min mening tale om en

noget uheldig sammenblanding af, hvad Inger Jensen i sin artikel kalder

offentlighedsprocesser.66 Hvor kommunikation med underliggende styrelser må siges at

tilhøre de politiske offentlighedsprocesser (der netop er rettet mod samfundsmæssige

politikker og reguleringer) , hører kommunikation med borgere og pressen, hjemme i

kategorien for de litterære offentlighedsprocesser (de intersubjektive processer, der

stiller ”tekster” til rådighed for individer og deres personlige netværk) . Yderligere anser

jeg det for yderst tvivlsomt (eller samfundsmæssigt forsvarligt), om de to ministerier rent

faktisk kommunikerer på lige for med offentligheden (det være sig pressen eller

borgerne) og med de statslige styrelser og institutioner, der har under sig.

Et andet fællestræk hos de to ministerier er holdningen til, hvornår man anser det for

relevant at tænke i offentlighedsrelationer. Begge ministerier skriver i deres

kommunikationspolitik, at de anser kommunikation for vigtig, når de arbejder med sager

eller begivenheder, der ”har” interesse eller betydning. I afsnittet om

offentlighedsrelationer i public relations (side 37 ff.) argumenterede jeg for vigtigheden

af at fjerne organisationen som centralt omdrejningspunkt for analysen af sine

offentlighedsrelationer. Problemet ved både Justitsministeriets og Undervisnings-

ministeriets formulering er netop, at man opfatter sin egen organisation som

udgangspunktet for sine offentlighedsrelationer. At man, på trods af en manglende

analyse og differentiering af forskellige målgrupper, ser sig i stand til at udvælge hvilke

sager, offentligheden måtte finde interessante. For det første anser jeg det for tvivlsomt,

om ministerierne har tilstrækkelig indsigt til at kunne sortere og udvælge de sager, som

deres institutioner eller styrelser anser for væsentlige. For det andet er det jo noget nær

66 Jf. afsnittet ”Offentlighedsarelationer i public relations” s. 37 ff.

64

en journalistisk grundlov, at interessere sig for sager, som centraladministrationen netop

er interesserede i ikke at offentliggøre.

Socialministeriet gør i sin kommunikationspolitik en smule mere ud af at beskrive sine

offentlige relationer. Godt nok nævner de som eksempler på målgrupper præcis de

samme som de to foregående i denne gruppe, men samtidig understreges, at der er

tale om forskellige målgrupper og at denne forskellighed har betydning for, hvordan der

skal kommunikeres (Denne mangfoldighed skal præsenteres sammenhængende og

effektivt i det, huset kommunikerer ud, og i måderne, det sker på). Imidlertid er det

sigende, at heller ikke Socialministeriet gør mere ud af at beskrive typerne af de

interessenter, man ønsker at kommunikere med. Netop derfor må det også være

vanskeligt for ministeriets ansatte at leve op til citatets sidste sætning om at kunne

kommunikere klart og direkte til de relevante målgrupper. Hvordan skal de ansatte vide,

hvilke målgrupper der betragtes som relevante kommunikationspartnere i forskellige

situationer, når den eneste karakteristik man vælger at give af disse målgrupper, er

deres forskellighed?67

Sundhedsministeriet ligner de tidligere omtalte ministerier i sit valg af målgrupper. Også

her vælger man at være meget generel i beskrivelsen af ministeriets interessenter

(borgere, presse, virksomheder, offentlige institutioner og myndigheder). Til gengæld

skiller Sundhedsministeriet sig ud i sit syn på rollen som aktør i den offentlige debat.

Ministeriet lægger i sin kommunikationspolitik op til ikke bare hurtig respons men til

dialog med alle, der retter henvendelse til ministeriet. Hermed antyder man en

forståelse for, at kommunikation ikke bare handler om at lade information flyde fra

ministeriet, men at organisationen netop i kraft af dialogen ligeledes er i stand til at lære

af og udvikle forholdet til sine offentlige relationer. Yderligere kan man sige, at

ministeriet ved at pointere sin rolle som bidragyder til offentlighedens forståelse af og

viden om sundhedssektoren udviser et ønske om at være en blandt en række af

forskellige aktører, der har mulighed for offentligt at blande sig i den sundhedspolitiske

debat. Vender vi tilbage til Inger Jensens begrebsapparat kan man sige, at

Sundhedsministeriet hermed udviser forståelse for, at offentligheden ikke kan beskrives

65

som en homogen og konsensussøgende størrelse, men må anskues som en mulighed

for at deltage i diskurser, der i sig rummer muligheden for at påkalde sig offentlighedens

interesse.

By & Boligministeriet er efter min mening det ministerium i denne gruppe, der har den

mest nuancerede og brugbare måde at beskrive sine offentlighedsrelationer på.

Ministeriet anvender følgende formulering i sin kommunikationspolitik:

For det første er det værd at bemærke, at ministeriet vælger at definere sin

informationspraksis som offensiv, men at man samtidig er klar over, at denne definition

har konsekvenser for måden, hvorpå man opfatter sine offentlighedsrelationer.

Konsekvensen er i dette tilfælde, at man, for at kunne fremstå som offensiv, må

målrette sine budskaber og kommunikere på målgruppens præmisser. Hermed viser

ministeriet en forståelse for at der findes forskellige ”offentlighedsprocesser” og at man

via analyse må forsøge at tilpasse sin kommunikation til en målgruppe eller en

virkelighed, der måske ikke umiddelbart ligner ens egen.

Efter således at have pointeret vigtigheden af at målrette sin kommunikation til

forskellige målgrupper, definerer By & Boligministeriet fire hovedkategorier for deres

målgrupper eller samarbejdspartnere. Og det er netop denne differentiering af

ministeriets offentlighedsrelationer, der er interessant. Nogle offentlighedsprocesser

udspiller sig altså som diskurser i forhold til organer, der har et nært og ligefremt

tilhørsforhold til ministeriet (f.eks. regering, Folketinget og kommunerne), og disse

beskrives følgelig som politiske samarbejdspartnere. Andre partnere i de offentlige

diskurser beskrives som faglige samarbejdspartnere, og her nævnes f.eks.

67 Endelig kan man sige, at det tyder på en vis form for mistro til offentlige debatter og diskussioner, at beskrive sådanne processer som en kakofoni (mislyd).

I en offensiv informationspraksis er målet at få veldefinerede budskaber igennem til veldefinerede målgrupper på målgruppernes præmisser. BBM arbejder med fire hovedkategorier af målgrupper/samarbejdspartnere:

- de politiske samarbejdspartnere (f.eks. regeringen. Folketinget, kommunerne) - de faglige samarbejdspartnere (f.eks. byggeerhvervet, boligselskaber, organisationer, kommunerne) - den brede offentlighed (f.eks. borgere, brugere, journalister) - medarbejderne

Kilde: By & Boligministeriets kommunikationsstrategi- og politik

66

byggeerhvervet, boligselskaber, organisationer og kommuner.68 Nu er det jo imidlertid

ikke alle aktører i det offentlige rum, der kan beskrives som samarbejdspartnere. Andre

aktører melder sig (f.eks. borgere, brugere og pressen), og så er der ikke længere tale

om samarbejdspartnere, men om målgrupper, der på lige fod med eventuelle

samarbejdspartnere, bliver en del af ministeriets offentlighedsprocesser.

Endeligt er det interessant, at By & Boligministeriet nævner medarbejderne som en

vigtig del af ministeriets informationspraksis. Det er nemlig ganske rigtigt, at

medarbejdernes rolle i forhold til organisationen må anses for flertydig. En medarbejder,

der i det daglige arbejde naturligt fremstår som organisationens samarbejdspartner, kan

i andre sammenhænge repræsentere en interesseorganisation, et parti eller lignende,

der gør, at vedkommende fremstår som en del af en målgruppe for ministeriets

informationspraksis.

Kendetegnende for de fem ministerier i denne kategori er altså en forståelse for, at

offentligheden ikke kan beskrives som en homogen størrelse, og at man forsøger at

differentiere mellem forskellige offentlige aktører. Men det er samtidig et karakteristisk

træk ved samtlige ministerier, at de opererer ud fra en forestilling om deres egen

organisation som værende centrum for arbejdet med de offentlige relationer. Hermed,

afskærer organisationen sig dels fra at forholde sig proaktivt i forhold til en række

væsentlige offentlige diskurser, ligesom man på grund af sin defensive holdning til

samfundsmæssige problematikker mister troværdighed som gyldig aktør i den offentlige

debat.69

Det ansvarliggjorte ministerium

Kommunikationspolitikken fra Fødevareministeriet adskiller sig ved klart at være mest

nuanceret i beskrivelsen af organisationens offentlige relationer. Hvor de andre

ministerier har valgt blot at bruge et par sætninger på dette aspekt af deres

kommunikationspolitik, strækker Fødevareministeriets analyse af sine offentligheds-

68 Bemærk i øvrigt, at kommunerne optræder både som politiske og som faglige samarbejdspartnere, hvilket viser at samme organisation kan optræde på forskellig vis alt efter kontekst. 69 Femø Nielsen, 2001 side 293.

67

relationer over godt fem sider, hvilket i øvrigt gør afsnittet til det længste i ministeriets

kommunikationspolitik.

Ministeriet starter med følgende formulering:

Med denne indledning anskueliggøre ministeriet såvel mål som midler med den

efterfølgende målgruppeanalyse for ministeriets medarbejdere. Formålet er, at kunne

målrette ministeriets kommunikation på den mest effektive måde, og midlerne hertil er

at afdække, hvilke målgrupper der har brug for viden indenfor forskellige områder.

Herefter opstilles en liste på otte forskellige samfundsgrupperinger, der tilsammen

udgør ministeriets vigtigste målgrupper. Overskrifterne på disse otte grupper er:

1. Den brede offentlighed

2. Forbrugerne

3. Udvalgte befolkningsgrupper

4. Berørte erhvervs- og interessegrupper

5. Andre offentlige myndigheder

6. Undervisningssektoren

7. Brugere af forskningsresultater

8. Internationale samarbejdspartnere

Umiddelbart kan denne opremsning af de mange målgrupper nok virke lidt

omstændelig, ligesom der tilsyneladende synes at være sammenfald mellem

eksempelvis undervisningssektoren og brugere af forskningsresultater eller mellem

forbrugere og udvalgte befolkningsgrupper. Men lad os se på de karakteristika,

Fødevareministeriets opstiller for de forskellige grupper. Føjer vi disse karakteristika til,

ser skemaet således ud:

For at informationsarbejdet kan målrettes bedst muligt, er det vigtigt at afdække hvilke målgrupper, der kan have brug for relevant viden indenfor forskellige områder. Identifikation af forskellige målgrupper er vigtig, for jo mere præcist og nuanceret en målgruppe kan defineres, jo mere effektiv kan informationen målrettes. Kilde: Fødevareministeriets informationspolitik.

68

Jeg vil ikke gå ind i en detailanalyse af samtlige grupperinger i ovenstående skema,

men i stedet hæfte mig ved en række sigende styrker og svagheder i ministeriets

karakteristik af dets målgrupper.

2) Den brede offentlighed • Der er tale om en stor og heterogen gruppe, hvor der ikke kan defineres specielle ”modtageregenskaber”,

men hvor der i alle tilfælde er behov for at stoffet formidles i en lettilgængelig form. 3) Forbrugerne

• Forbrugerne har behov for oplysninger om kostens indhold fx om sammensætning, næringsindhold, tilsætningsstoffer ol.

4) Udvalgte befolkningsgrupper • I Fødevareministeriets oplysningskampagner for bedre ernæring er hele befolkningen som sådan

målgruppe. I praksis er det dog således, at de enkelte kampagner og budskaber retter sig mod specifikke grupper.

5) Berørte erhvervs- og interessegrupper • Primærsektoren • Forarbejdningssektoren • Afsætningsleddet • Enkeltmandsvirksomheder • Små og mellemstore virksomheder • Store virksomheder og koncerner

6) Andre offentlige myndigheder • Denne målgruppe omfatter fx de andre ministerium, amter og kommuner. Ved

information/kommunikation med denne målgruppe er præcision og udførlighed i oplysningerne ofte af afgørende betydning.

7) Undervisningssektoren • Elever og studerende kan i forbindelse med projektarbejde og opgaveskrivning have brug for forskellige

typer oplysninger fx statistik, om landbrugserhvervet, udviklingen i dansk fiskeri eller om EU’s markedsordninger. Ved at være åben og informativ over for disse grupper og ved eventuelt selv at udarbejde undervisningsmateriale kan Fødevareministeriet på en positiv måde formidle ministeriets viden til disse grupper. Dette kan sikre et positivt samspil både på kort og på lang sigt.

7) brugere af forskningsresultater • I princippet er Fødevareministeriets forskning rettet mod hele samfundet, men der er enkelte grupper som

der primært sigtes mod at ramme: a) Aftagere af specifik faglig viden: Denne kategori omfatter fødevareforskningens faglige interessenter. Det er blandt andet rådgivningssystemet og fiskeri- og jordbrugserhvervet, levnedsmiddelvirksomhederne og industrien, branche- og producentorganisationer, undervisere på skoler og læreanstalter, forskningsmiljøer på andre institutioner og forskningsadministratorer.

b) I denne gruppe er der mange undergrupper med forskellige interesser. Vigtige interessenter er de politiske beslutningstagere, herunder departementet, regering og Folketing, forskningsudvalg, forskningsfonde og forskningsadministratorer samt jordbrugets og industriens generelle organisationer. Dernæst er der forskellige opinionsdannere, herunder forbruger-, miljø og dyrevelfærdsorganisationer. I den forbindelse skal medierne også betragtes som vigtige modtagere af viden, idet medierne både har til opgave at formidle viden, men også at sætte forskningen til debat. Sidst men ikke mindst er der den ”almindelige” borger, som har en hel legitim interesse i at vide, hvad forskningen arbejder med.

8) internationale samarbejdspartnere • Fødevareministeriet har mange internationale relationer i forbindelse med EU-samarbejdet og

samarbejdet i andre internationale fora hvor fødevare-, landbrugs- og fiskeriforhold indgår. Kilde: Fødevareministeriets informationspolitik

69

Selv om det umiddelbart kan virke omstændeligt at karakterisere forbrugere og udvalgte

befolkningsgrupper som to forskellige målgrupper (forbrugere må vel siges netop at

være en udvalgt befolkningsgruppe), giver det faktisk god mening, når man læser de

karakteristika, der knytter sig til hver af de to grupper. Fødevarekvalitet er i dag et

kompliceret emne, hvor en lang række aktører ytrer sig i den offentlige debat om

eksempelvis gensplejsning, tilsætningsstoffer og dyrevelfærd. Derfor har forbrugerne

som samlet gruppe brug for generel information om disse emner for at kunne tage

stilling og træffe selvstændige valg. Samtidig har en række udvalgte befolkningsgrupper

brug for mere målrettet information. Det gælder eksempelvis allergikere eller

diabetikere, der har særlige hensyn at tage i deres omgang med fødevarer. Eksemplet

viser tydeligt, at en grundig målgruppeanalyse er afgørende for organisationens evne til

præcist at vurdere, hvilken type information, der er relevant i forhold til en given

målgruppe.

Et andet positivt aspekt ved Fødevareministeriets offentlighedsrelationer, findes i

beskrivelsen af deres relationer til undervisningssektoren. Ministeriet nævner her,

hvordan elever og studerende i forbindelse med opgaveskrivning og projektarbejde kan

have brug for konkret information om specifikke emner såsom statistik eller EU’s

landbrugsordninger. Videre beskriver ministeriet, hvordan man kan forholde sig

proaktivt til denne målgruppe ved på eget initiativ eksempelvis at udarbejde

undervisningsmateriale, der på den ene side gør ministeriets viden tilgængelig for

eksterne interessenter, og som på den anden side kan bruges aktivt i forsøget på at

opnå et positivt samspil med en enkelt af ministeriets interessenter.

Lad mig afslutningsvis påpege et af de svage elementer i Fødevareministeriets

beskrivelse af deres arbejde med offentlighedsrelationer. For det er klart, at forsøget på

at forholde sig meget konkret til en lang række af forskellige offentlighedsrelationer også

rummer en risiko for at hæfte sig ved så mange detaljer og nuancer, at overblikket tabes

på gulvet. Og det er efter min mening præcist hvad der sker i karakteristikken af den

målgruppe, ministeriet kalder brugere af forskningsresultater. Efter at have konstateret,

at denne målgruppe principielt består af hele samfundet, pointerer man, at der dog er

70

enkelte grupper, som der primært sigtes mod at ramme. Og herefter opremser man så

hele 23 vidt forskellige grupperinger – lige fra fødevareforskningens faglige

interessenter, over forskningsudvalg, fonde og forbruger-, miljø og

dyrevelværdsorganisationer, for til sidst at vende tilbage til udgangspunktet med den

”almindelig” borger, som har en hel legitim interesse i at vide, hvad forskningen arbejder

med.

Hvorfor Fødevareministeriet opererer med denne åbenlyst ubrugelige gruppering er

naturligvis svært at gisne om. Et svar finder man muligvis i listen over medvirkende til

kommunikationspolitikkens udfærdigelse. Arbejdsgruppen bag kommunikations-

politikken består af ikke mindre 20 repræsentanter (plus to sekretærer) fra henholdsvis

departementet og en lang række af ministeriets underliggende institutter, styrelser og

organisationer. Der er altså noget der tyder på, at man har forsøgt at udfærdige en liste

over offentlighedsrelationer med gyldighed, ikke bare for Fødevareministeriet, men

ligeledes for de mange underliggende institutioner. Eksemplet viser med al tydelighed,

at dette ikke lader sig gøre, at offentlighedsrelationer skal defineres specifikt og i forhold

til den enkelte organisation.

Når jeg alligevel vælger at placere Fødevareministeriets beskrivelse af sine

offentlighedsrelationer i kategorien det ansvarliggjorte ministerium hænger det primært

sammen med to faktorer. For det første mener jeg, at ministeriet, via deres meget

nuancerede syn på- og beskrivelse af nuværende og potentielle målgrupper, har gode

forudsætninger for at deltage som aktører i en lang række af de offentlighedsprocesser,

der knytter sig til de fødevarepolitiske spørgsmål det moderne samfund. Jeg mener, at

man udviser forståelse for og ønske om at deltage i en række offentlige diskurser, og en

accept af, at det politiske system ikke alene besidder ekspertise og detailviden om alle

samfundsmæssige udfordringer, men at et samspil mellem ligeværdige aktører er

gavnlig for den offentlige debat. Yderligere mener jeg at Fødevareministeriet har gode

forudsætninger for at agere proaktivt i forhold til de offentlige diskurser, netop fordi

ministeriet ikke nødvendigvis ser sig selv som værende omdrejningspunktet for de

offentlige relationer, med udviser forståelse for de netværkslignende diskursive

processer, der forgår indbyrdes mellem de offentlige aktører.

71

Opsummering

Skal jeg kort opsummere Inger Jensens tre kategorier - men med mine egne

”overskrifter” rettet mod ministerier frem for virksomheder - handler det altså om det

offentlighedsmæssigt naive ministerium, der opfatter sig selv som en del af et traditionel

parlamentarisk styringskæde, og som derfor ikke ser sig afhængig af offentligheds-

relationer. Hos det strategisk bevidste ministerium er offentlighedsrelationerne primært

rettet mod de politiske og mediemæssige aktører, der har direkte indflydelse på

ministeriets råderum. Yderligere kan ministeriets analyse af sine offentlige relationer

spille en identificerende rolle i forhold til diskurser af mere samfundsmæssige betyd-

ning, men på grund af den grundliggende defensive holdning til samfundsmæssig

ansvarlighed, vil man sjældent kunne bidrage med proaktive holdninger i forhold til

disse diskurser. Tredje kategori er det ansvarliggjorte ministerium. Her er organisa-

tionen ikke nødvendigvis omdrejningspunktet for sine offentlige relationer. I stedet

opfattes offentligheden som forskellige diskurser, der udspilles i et komplekst univers,

hvor organisationens succes er afhængig af en lang række offentlige og private aktører,

og hvor man er villig til at forholde sig til debatter og problematikker, der ikke

umiddelbart synes vedkommende for organisationen.

11. ETISKE ASPEKTER AF MINISTERIERNES KOMMUNIKATIONSPOLITIKKER

Som beskrevet i afsnittet om public relations og etik (side 44 ff.), byder retorikken på en

række brugbare arbejdsredskaber i analysen af en organisations argumentation for sine

kommunikative aktiviteter. På mikroniveau blev det beskrevet, hvordan Toulmins

argumentmodel kunne beskrive argumentets bestanddele, deres indbyrdes relation og

forholdet mellem forskellige argumenter. På makroniveau blev begreberne logos, ethos

og pathos anvendt til at beskrive, hvilken type af argumentation en tekst kunne benytte

72

sig af, og om teksten kunne siges at argumentere etisk for sine synspunkter. I det

følgende vil jeg bruge disse redskaber på ministeriernes kommunikationspolitikker.70

By & Boligministeriet

Det første eksempel er hentet fra By- og Boligministeriet, der argumenterer for sin

kommunikationspraksis på følgende måde:

En væsentlig del af departementets eksterne kommunikation sker på initiativ fra pressen. Pressen er talerør til offentligheden, og departementet har derfor, som led i en offensiv informationspraksis, en interesse i at opretholde en åben og produktiv kontakt til pressen. Kilde: By- og Boligministeriets kommunikationsstrategi- og politik.

Sættes denne argumentation ind i skemaet bliver det tydeligt, at argumentet består af to

eksplicitte elementer – nemlig påstand og belæg – mens argumentets hjemmel er

implicit:

Nøglen til analysen af dette udsagn er begrebsparret defensiv/offensiv. Ministeriet

ønsker en offensiv informationspraksis, og påstanden er, at dette skal ske ved at

opretholde den åbne og produktive kontakt til pressen, der tilsyneladende kendetegner

ministeriets nuværende situation. Problemet er bare, at det er pressen, der i øjeblikket

har initiativet hvad angår ministeriets eksterne kommunikation, og her er vi så fremme

ved sagens kerne. For eftersom pressen beskrives som et talerør til offentligheden er

70 For tre ministeriers vedkommende har det ikke været muligt at finde steder i deres kommunikationspolitik, hvor de eksplicit argumenterer for deres kommunikationsindsats. Disse er derfor ikke repræsenterede i følgende analyse. Det gælder By & Boligministeriet, Justitsministeriet og Miljø & Energiministeriet.

B P

H

En væsentlig del af den eksterne kommunikation sker på initiativ fra pressen

By- og Boligministeriet skal have en offensiv informationspraksis og opretholde en åben og produktiv kontakt til pressen

(Det er bedre at være offensiv end defensiv)

73

det naturligvis problematisk, at det er pressen og ikke ministeriet, der har initiativet og

kan sætte dagsordenen. Således drejer argumentet sig i virkeligheden om, at generobre

det kommunikative initiativ fra pressen – at bevæge sig fra en defensiv til en offensiv

aktør i den offentlige debat. Men hvordan denne transformation skal finde sted, siger

citatet imidlertid intet om.

Justitsministeriet

For By- og Boligministeriets vedkommende var der tale om en forholdsvis simpel og

ligefrem argumentation bestående af en påstand, et belæg og en implicit hjemmel.

Justitsministeriets kommunikations- og informationspolitik er et eksempel på et såkaldt

argumenthierarki. Citatet lyder således:

Som beskrevet tidligere består et argumenthierarki af et overordnet samt et eller flere

underordnede argumenter. Sættes citatet ind i skemaet, fås følgende resultat:

Interessen for den offentlige forvaltning er stigende. Det gælder både pressen dækning af offentlige spørgsmål og borgernes indseende med enkeltsager.

For centraladministrationen - departementer og styrelser – gælder det også, at en stor del af den politiske beslutningsproces foregår i et kompliceret og ofte fortroligt samarbejde mellem ministerierne og med deltagelse af de politiske beslutningstagere - navnlig ministre og folketingsmedlemmer – og interesseorganisationer.

Tidens skepsis over for den offentlige forvaltning, interessen for enkeltsager, den komplicerede beslutningsproces og retliggørelsen af interessemodsætninger øger også mediernes og borgernes interesse for Justitsministeriets område…..

Alt dette øger behovet for åbenhed i Justitsministeriets kommunikation over for omverden og internt over for medarbejdere og styrelser. Kilde: Justitsministeriets kommunikations- og informationspolitik.

74

Der er for Justitsministeriets vedkommende tale om en mere kompleks

argumentationsopstilling end tilfældet var med By- og Boligministeriet. Det overordnede

argument (argument 1) hos Justitsministeriet er, at ministeriet har brug for mere

åbenhed – internt såvel som eksternt. Belægget er, at interessen for den offentlige

forvaltning er stigende, og den implicitte hjemmel er, at ministeriet bør imødekomme

offentlighedens interesse. Så langt så godt. Vendes blikket mod det underordnede

argument (argument 2) sker der noget. Som modellen for den hierarkiske

argumentationsopbygning foreskriver, bliver det overordnede arguments belæg til det

underordnede arguments påstand, således at argument 2’s påstand er, at interessen for

den offentlige forvaltning er stigende. Som belæg anføres for det første, at ministeriets

arbejdsgange er præget af komplicerede beslutningsprocesser og fortroligt samarbejde

med de politiske beslutningstagere. For det andet, at der kan konstateres et stigende

antal enkeltsager, og en øget retliggørelse af interessemodsætninger i samfundet.

Argumentets hjemmel bliver følgelig, at der er en generel skepsis overfor lukkede

politiske beslutningsprocesser.

Argument 1: B P

Argument 2: B P

Justitsministeriet har behov for mere åbenhed internt såvel som eksternt

Interessen for den offentlige forvaltning er stigende

H (Vi bør imødekomme offentlighedens interesser)

Beslutningsprocesserne er komplicerede og samarbejdet er ofte fortroligt

H Der er i tiden en generel skepsis overfor lukkede beslutningsprocesser

75

Styrken i argumentationshierarkiet ligger i beskrivelsen af de almene udfordringer for

centraladministrationen og den offentlige forvaltning som helhed. Derimod præsenteres

der i argumentationen ikke noget belæg for den del af den overordnede påstand, der

taler om behovet for større åbenhed i ministeriets interne arbejdsgange. Der gås med

andre ord yderst let hen over de mere organisationsspecifikke udfordringer

Justitsministeriet står overfor. Ærgerligt når det netop er denne del af det overordnede

påstand, der har relevans for ministeriets ansatte.

Indenrigsministeriet

Indenrigsministeriet benytter sig af en argumentrække i deres kommunikationspolitik.

Citater lyder:

Umiddelbart virker citatet meget informationstungt, med mange forskellige oplysninger.

Derfor er det givtigt, at opdele citatet i to sideordnede argumenter. Den første

argumentation ser således ud:

Umiddelbart virker denne argumentation tilforladelig, men giver langt fra en

udtømmende beskrivelse af citatet. Der er mere på spil, hvilket bliver tydeligt i

Forholdet til pressen har en særlig vægt i kommunikationspolitikken. Pressen spiller en central rolle i vores samfund – ikke blot som formidler af nyheder og information, men i stigende grad også som meget aktiv med- og modspiller i den politiske proces. Den ofte komplicerede og fortrolige politiske proces har pressens bevågenhed. Reglerne om offentlighed i forvaltningen benyttes i stigende omfang til at opnå indsigt. Flere hurtige elektroniske medier har øget intensiteten og tempoet i mediedækningen. Indgangsvinklen er ofte kritisk, og enkeltsager får stadig større betydning og gennemslagskraft i medierne. Kilde: Indenrigsministeriets kommunikationspolitik

Argument 1: B P

Pressen spiller en central rolle i vores samfund. Ikke blot som formidler af nyheder og information, men i stigende grad også som meget aktiv med- og modspiller i den politiske proces

Pressen har en særlig vægt i vores kommunikationspolitik

H (Uomgængelige aktører skal plejes)

76

ministeriets karakteristik af pressen. Pressen omtales som er en meget central med- og

modspiller - ikke bare som formidler af information, men også i den politiske proces.

Det komplicerede og fortrolige har pressen bevågenhed. Man oplever flere sager med

krav om aktindsigt, og de elektroniske medier har øget tempoet i mediedækningen,

ligesom enkeltsager får stadig større betydning og gennemslagskraft i medierne. Til slut

i citatet pointeres det yderligere, at indgangsvinklen ofte er kritisk. På denne baggrund

er det muligt at opstille en argumentation med en lang række eksplicitte belæg, en

eksplicit hjemmel, men til gengæld en implicit påstand. Argumentet ser således ud:

Når jeg tillader mig at udlede en implicit påstand i argumentet (pressen er farlig),

hænger det sammen med den sprogbrug, der er kendetegnende for belæggene i

argumentet. Samtlige belæg har at gøre med pressens adfærd og attitude overfor

ministeriet. Der opbygges en stemning af accelererende spænding ved brug af

adjektiver som stigende omfang, øget intensitet, flere hurtige medier, stadig større

betydning etc. Når vi samtidig hører, at pressens vinkel ofte er kritisk tegner det et

billede af pressen som en aktør, der i stigende grad truer ministeriet – derfor: Pressen

er farlig.

Sundhedsministeriet

Det følgende eksempel gør brug af et overordnet argument, hvis gyldighed begrundes

ud fra to forskellige vinkler. Citatet er hentet fra Sundhedsministeriet og ser således ud:

Argument 2: B S P

H Indgangsvinklen er kritisk

(pressen er farlig)

ofte

Pressen er meget aktiv som med- og modspiller i den politiske debat. Det komplicerede og fortrolige har pressen bevågenhed. Flere aktindsigtssager. Øget tempo og intensitet i mediedækningen. Enkeltsager får større betydning og gennemslagskraft i medierne

77

Den overordnede påstand er, at ministeriet har en klar interesse i et positivt samspil

med pressen. I den første del af citatet argumenterer ministeriet for denne påstand

således:

Det centrale i belægget er konstateringen af, at mange politiske initiativer udspringer af

et tæt samarbejde mellem pressen og politikere. En konstatering der har vidtgående

konsekvenser for ministeriet. Når pressen og ministeren er i direkte samspil, betyder det

jo at ministeriets autoritet som rådgiver og sparringspartner for ministeren er truet. Det

er derfor oplagt, at Sundhedsministeriet har en klar interesse i et positivt samspil med

pressen (P). Ministeriet vil gerne tilbage på banen.

Ministeriets anden vinkel på den overordnede påstand om interessen i et positiv samspil

med pressen, kunne man definere som et ”interesserationale”. Her fokuseres på

ministeriets specifikke interesse i dette samspil. Rationalet ser således ud:

Pressen spiller en central rolle i et åbnet, demokratisk samfund – ikke blot som formidler af nyheder og information, men i stigende grad også som medspiller i den politiske proces. Mange politiske initiativer udspringer af konkret omtale eller debat i medierne og hermed af et tæt samspil mellem presse og politikere. Sundhedsministeriet har en klar interesse i et positivt samspil med pressen. Ministeren er som øverste politiske chef afhængig af mediernes fremstilling af forhold inden for sundhedsvæsenet og af regeringens initiativer på området. Det er en central del af ministerbetjeningen at bistå ministeren i relation til pressen. Hertil kommer, at ministeriet generelt bør stille sin faglige viden til rådighed for pressen for hermed at medvirke til en saglig fremstilling af forhold inden for sundhedsvæsenet. Kilde: Informationspolitik for Sundhedsministeriet.

B P

Sundhedsministeriet har en klar interesse i et positivt samspil med pressen

H Ministeriet bør stille sin faglige viden til rådighed for pressen

Pressen spiller en central rolle i et åbent, demokratisk samfund. Mange politiske initiativer udspringer af et tæt samarbejde mellem presse og politikere

78

Umiddelbart virker det meget fornuftigt at argumentere for sin kommunikationsstrategi

ud fra et interesserationale. Specielt når forholdet mellem ministerium og pressen

beskrives som et samspil. Det mest konstruktive forhold opnås jo nok ved at begge

parter har en interesse i at spille sammen. Det er imidlertid bemærkelsesværdigt, at der

udelukkende fokuseres på ministerens interesse i et positivt samspil med pressen.

Gensidigheden gælder tilsyneladende udelukkende i forholdet mellem minister og

presse, mens forholdet mellem pressen og ministeriet mere har karakter af en

forpligtelse – ministeriet bør stille sin faglige viden til rådighed for pressen.

Socialministeriet

Det sidste ministerium i denne gennemgang er Socialministeriet. Også for deres

vedkommende er der tale om at begrunde deres argumentation ud fra to forskellige

vinkler. Denne gang er overskrifterne for de to argumenter henholdsvis mål og middel.

Citatet lyder i dets fulde længde sådan:

B P

Sundhedsministeriet har en klar interesse i et positivt samspil med pressen

Ministeren er afhængig af mediernes fremstilling af forhold inden for sundhedsvæsenet

H Vi skal betjene ministeren ved at bistå ministeren i relation til pressen

Socialministeriets skal i et konstruktivt samarbejde med pressen formidle viden om sociale og socialpolitiske forhold. Derfor skal vi sørge for, at pressens muligheder for at få faglig viden og indsigt i sociale forhold er optimale. Gennem en omhyggelig og målrettet information til pressen skal Socialministeriet bidrage til, at væsentlige sociale problemer indgår i den offentlige debat. Nøgleordene for husets kontakt til pressen er hurtig, smidig, åben og venlig betjening af journalisterne. Den enkelte journalist skal føle sig godt behandlet efter at have været i kontakt med huset. En god behandling af journalister i gode tider – kommer sjældent dårligt igen, når tiderne bliver mere trængte. En anden vigtig sætning er, at jo mere velforberedte og bevidste vi er i forhold til pressen, jo bedre klarer vi os. Kilde: Pressestrategi for Socialministeriet.

79

Den første del af argumentationen beskriver ministeriets samfundsmæssige målsætning

med deres pressestrategi:

Påstanden er, at pressen og ministeriet har en fælles opgave i at formidle viden om

sociale og socialpolitiske forhold. Yderligere bliver det betonet, at denne opgave skal

løses via samarbejde. Heraf følger, at belægget ligeledes må forholde sig til såvel

pressens som ministeriets rolle i dette samarbejde. For pressens vedkommende er

belægget implicit – pressen er en del af den offentlige debat. Ministeriets rolle i denne

debat er reduceret til at stille sin faglige viden til rådighed, fordi (og her befinder vi os

ved argumentets implicitte hjemmel) det er vigtigt, at den offentlige debat bygger på et

sagligt grundlag.

Mens den første del af argumentationen handlede om målet for ministeriets

pressestrategi, handler den næste om midlerne til at opnå de skitserede mål.

Argumentationen ser således ud:

Argument 1 B P

Socialministeriet skal i et konstruktivt samarbejde med pressen formidle viden om sociale og socialpolitiske forhold

Socialministeriet besidder faglig viden og indsigt om sociale forhold Socialministeriet skal bidrage til at væsentlige sociale problemer indgår i den offentlige debat (Pressen er en del af den offentlige debat)

H (Det er vigtigt, at den offentlige debat bygger på et sagligt grundlag)

Argument 2 B P

Jo mere velforberedte og bevidste vi er i forhold til pressen, jo bedre klarer vi os

Nøgleordene for husets kontakt til pressen er hurtig, smidig, åben og venlig betjening af journalisterne. Den enkle journalist skal føle sig godt behandlet efter at have været i kontakt med huset

H En god behandling af journalister i gode tider – kommer sjældent dårligt igen, når tiderne bliver mere trængte

80

Dette argumentet befinder sig på et operationelt, praktisk niveau, men forholder sig

samtidig til argument 1’s påstand ved at uddybe og eksplicitere, hvad ministeriet ligger i

begrebet konstruktivt samarbejde. Påstanden er altså, at ministeriet må være

velforberedt og bevidst for at klare sig godt i samarbejdet med pressen. Argumentets

belæg konkretiserer yderligere, hvad ministeriet lægger i denne formulering med

nøgleordene hurtig, smidig og venlig betjening af journalisterne. Og endelig viser

ministeriet med argumentets hjemmel, at man er klar over den gensidige gevinst, der

ligger i at få journalisterne til at føle sig godt behandlet – nemlig at en god behandling i

gode tider sjældent kommer dårligt tilbage.

Opsummering

Et gennemgående tema i ministeriernes beskrivelser af de etiske aspekter af deres

kommunikationspolitikker er forholdet til pressen. Pressen beskrives både som med- og

modspiller til de politiske beslutningsprocesser, men også som bindeled eller talerør til

offentligheden. Derfor er forholdet vigtigt - hedder det. Pressen er altså blevet etableret

som en uomgængelig aktør i ministeriernes virkelighed - et faktum, man ikke kan

komme udenom. Men er det godt eller skidt? Eller spurgt på en anden måde: Er det af

lyst eller af nød, man plejer dette forhold?

Tidligere var ministerierne toneangivende i den politisk dagsordenssættende proces.

Man indgik i en lukket og ofte fortroligt fødekæde af politiske overvejelser og

beslutninger. Rollen som juridisk ekspert var uantastet og politiske beslutninger blev i

høj grad truffet med baggrund i ministeriernes anbefalinger. Embedsværket levede en

beskyttet tilværelse som ministerens loyale sekretariat, der sagligt og neutralt skulle

betjene den til enhver tid siddende minister. Så længe forholdet mellem departement og

den politiske overbygning var fortroligt og tillidsfuldt, var der ingen grund til at ændre på

noget. Heller ikke mødet med pressen var noget at frygte. Det var jo en sag for

ministeren at stå til regnskab for sine politiske prioriteringer overfor den kritiske

offentlighed. Hvis det virkeligt brændte på, og de kritiske sager hobede sig op, var det jo

bare at læne sig tilbage og huske på den gammelkendte sandhed om, at ministre

forgår, mens embedsværket består.

81

Sådan er det ikke mere. Pressen er kommet ind som et forstyrrende mellemled mellem

det politiske og det departementale system. Nu er pressen en vigtig aktør i den politiske

proces, og mange politiske initiativer formuleres direkte på baggrund af offentlighedens

interesse. Det departementale system har mistet sit monopol som “policy-maker” i

forhold til det politiske liv. Det tætte og direkte samspil mellem presse og politikere truer

ministeriernes position som privilegeret indholdsleverandør til det politiske system.

Disse forandringer har direkte indflydelse på ministeriernes selvfremstilling, sådan som

den står i deres kommunikationspolitikker. Ved første øjekast synes ministerierne

interesserede i det positivt, åbent og ligeværdigt samspil med pressen. Men en kritisk

analyse af deres argumentation viser, at ministerierne i høj grad føler sig tvunget i knæ

overfor offentligheden og marginaliseret i forhold til centrale politiske beslutnings-

processer. Reduceret til statister i forhold til de offentlighedsdiskurser, der

tilsyneladende foregår helt på pressens præmisser.

82

12. SAMMENFATNING OG KONKLUSION

Samfundet er under kraftig forandring i disse år. Nogle af disse forandringer har direkte

indflydelse på ministeriernes virkelighed. Tempoet er øget, sager er komplicerede og

internationale, relationerne er netværksbaserede og samfundsstrukturerne flydende.

Foranderlighed er et grundvilkår for individer såvel som for organisationer.

Både private og offentlige organisationer forsøger at tilpasse sig disse forandringer

gennem indførelse af nye styringsredskaber - som f.eks. the balanced scorecard71, der

kan ses som et forsøg på at ruste organisationen til mødet med en mere kompleks og

foranderlig virkelighed. Kommunikation er en vigtig parameter i organisationers møde

med virkeligheden og har da også i de senere år fået en langt højere prioritering både i

private virksomheder og i det offentlige.

Denne tendens kan man også se i ministerierne. Kommunikationssekretariaterne

vokser i størrelse og prestige, pressecheferne får fast plads ved topledelsens møder, og

målsætninger og procedurer nedfældes i kommunikationspolitikker. Selv om kun 40 %

af ministerierne kunne levere en færdigskrevet kommunikationspolitik til brug for dette

speciale, lød det samstemmende svar fra de andre ministerier: ”Vi er i fuld gang!”. Der

er altså et tydeligt ønske og behov for at forbedre denne del af ministeriernes

virksomhed. Men lykkes det? Er ministerierne i stand til at møde de udfordringer de står

overfor, og som kræver en ny form for læringsproces end den traditionelle

bureaukratiske approach med langsommeligt opbygget visdom, regelstyring osv.?

Mine analyser tyder på, at der er lang vej til målet:

71 The Balanced Score Card (BSC) er en ledelsesmodel, der binder den langsigtede strategi sammen med det, der foregår til daglig, ved at de overordnede visioner, strategier og forretningsplaner nedbrydes og operationaliseres igennem hele virksomheden - fra strategi til handling. Modellen skaber overblik over virksomheden vha. en række balancerede målepunkter, så det er muligt for ledelsen at træffe beslutninger, der målretter virksomhedens aktiviteter og indsatser mod de strategiske intentioner. BSC blev introduceret af Robert S. Kaplan og af David P. Norton i 1992.

83

Analyse 1. Kommunikative målsætninger og værktøjer

Analysen i afsnit 9 med baggrund i Grunig og Hunt’s fire kommunikationsmodeller

viser, at det ikke skorter på store ord, når organisationens kommunikative målsætninger

skal beskrives. Men det kniber med værktøjerne. I målsætningerne lægger ministerierne

op til åbenhed og dialog og til en decentralisering af de kommunikative opgaver, hvor

det påhviler den enkelte medarbejder at medtænke og forvalte de kommunikative

aspekter af sit arbejdsområde. Men på det operationelle niveau opstilles der reelt en

række formaninger og begrænsninger i forhold til de ansattes kommunikative adfærd ud

fra en stram centralistisk holdning til ministeriets eksterne kommunikation. Derfor finders

de fleste ministerier i kategorien ”Public Information”, jf. Grunig og Hunts fire modeller.

Dette misforhold mellem ministeriernes kommunikative målsætninger og de redskaber,

man vælger at udstyre de ansatte med, er problematisk på flere niveauer: De ansatte

bliver konfronteret med den paradokse situation, at ledelsen i virkeligheden slet ikke er

interesseret i at få indfriet de kommunikative målsætninger, man selv har formuleret.

Dette bevirker, at kommunikationspolitikken mister sin anvendelighed som et brugbart

parameter for at måle ministeriets eksterne kommunikation. Ledelsen mister herved

ikke bare sine muligheder for at vejlede og bedømme de ansatte i deres eksterne

kommunikationsindsats men også muligheden for at gøre den eksterne kommunikation

til et effektivt strategisk ledelsesredskab.

Analyse 2. Offentlighedsrelationer

Analysen i afsnit 10 af ministeriernes offentlighedsrelationer på baggrund af en let

omskrivning af Inger Jensen tre kategorier viser parallelt med den første analyse, at de

fleste ministerier befinder sig i ”mellemkategorien” det strategisk bevidste ministerium. I

denne kategori har man bevæget sig væk fra en naiv-uskyldig opfattelse af

offentligheden og er i højere grad begyndt at tænke i differentierende

offentlighedsdiskurser og interessenter. Men erkendelsen af disse elementers

vidtgående konsekvenser for organisation (som beskrevet i det ansvarliggjorte

ministerium), er man ikke nået frem til. Den ansvarliggjorte organisation erkender, at

offentligheden ikke kan beskrives som en homogen, konsensussøgende størrelse, men

må beskrives som diskurser, der i sig rummer muligheden for at rejse kritikker og

84

problemer af almen interesse. I modsætning hertil udviser ministerierne en

grundlæggende defensiv holdning til samfundsmæssige problematikker. Dette er

hæmmende for ministeriernes dagsordenssættende funktion og i et større perspektiv

skadeligt for deres rolle som gyldig aktør i den offentlige debat.

Analyse 3. Etik og selvfremstilling

Analysen i afsnit 11 viser, hvordan begrebet selvfremstilling bliver yderst relevant for de

etiske aspekter af ministerierne kommunikationspolitikker. Umiddelbart synes

ministerierne at være interesserede i dialog og et positivt samarbejde med pressen. En

nærmere analyse af deres argumentation viser imidlertid med al ønskelig tydelighed, at

der er tale om falsk varebetegnelse. Pressens interesse for enkeltsager, krav om

aktindsigt og offentlighedens generelle forventning om åbenhed og gennemsigtighed i

de departementale beslutningsprocesser betragtes reelt som en trussel imod

ministeriernes råderum og arbejdsprocedurer. Men også for ministeriernes traditionelle

kerneydelse (det direkte og uforstyrrede samspil med det politiske liv) føler man sig

presset. Andre aktører banker på ministerens dør og gør krav på aktiv deltagelse i de

politiske beslutningsprocesser. Journalisterne nøjes ikke længere med at referere og

rapportere, men indgår selv som aktive deltagere på den politiske scene. Derved mister

ministerierne autoritet som privilegerede penneførere og forbindelsesled til de politiske

beslutningstagere. Ligesom det var tilfældet med analysen af ministeriernes

kommunikative målsætninger og værktøjer, er der i forhold til ministeriernes

selvfremstilling meget stor forskel på, hvordan man ønsker at fremstille sig selv, og

hvordan det rent faktisk forholder sig, når man udsætter deres argumentation for kritisk

analyse.

Diskussion

Mit udgangspunkt er, at der findes ikke bare et forandringsbehov, men også at stærkt

forandringsønske hos de danske ministerier. Spørgsmålet bliver følgelig, hvori denne

forandringsproces består. Spørgsmålet er stort og rummer et væld af organisatoriske,

strukturelle og demokratiske diskussioner. I den følgende diskussion vil jeg primært

beskæftige mig med de forhold, der har direkte indflydelse på ministeriernes

kommunikation.

85

Lad mig starte med ministeriernes offentlighedsrelationer, da jeg mener, at

ministeriernes forandringsbehov direkte udspringer et ændret forhold mellem pressen

og centraladministrationen. Yderligere mener jeg, at behovet for forandring netop er

blevet formuleret - ikke af ministerierne selv, men som et krav fra offentligheden, og det

er en vigtig pointe.

Centralt for denne debat står ministeriernes eksterne udfordringer i forhold til det

moderne samfunds offentlighedsstrukturer. Offentligheden er ikke bare blevet en mere

sammensat og sværtbegribelig størrelse. De offentlige aktører – og specielt pressen –

er også rykket tættere på og spiller en mere direkte rolle i forhold til ministeriernes

primære interessentgruppe – det politiske system. Dette kan ses som en naturlig

konsekvens af tidens generelle tendens til øget fokus på magthierarkier og lukkede

beslutningsprocesser. Det kan oven i købet ses som en sund demokratisk udvikling, en

forudsætning for indsigt og aktiv deltagelse i det repræsentative demokrati. Men for

ministerierne ses denne udvikling tydeligvis som en trussel. For når pressen pludselig

får en direkte agendasættende rolle i politiske sager, mister ministerierne deres autoritet

som primær samarbejdspartner for det politiske system. Ministerierne er med andre ord

nødt til at samarbejde med denne nye politiske aktør, men vel og mærke en aktør, der

opererer efter ganske andre præmisser og dagsordener, end man er vant til. Med

pressen så tæt på de politiske arbejdsgange, er risikoen for ”problemsager” og offentlig

kritik overhængende. Og så er det – for at bruge en ofte anvendt formulering i

ministeriernes kommunikationspolitikker, at pressen for alvor bliver en politisk

modspiller, med alt hvad det indebærer af krav om aktindsigt, offentlige høringer og

undersøgelser, ministeransvar og i værste fald politiske konsekvenser (ministerens

afgang). Vi har set talrige eksempler på det gennem de senere år. Sager som Tamil-

sagen, Tvind-sagen og i skrivende stund Kirkeministeriets økonomiske problemer står

som lysende eksempler i ministeriernes kollektive erindring. Desværre er det netop

sådanne sager, der er grundlaget for ministeriernes læringsproces. Dette har stor

betydning for ministeriernes måde at tackle deres forandringsbehov på. For når

forandringsprocessen sker på baggrund af skrækscenarier som disse, er tendensen, at

ministerierne bliver endnu mere angste for de offentlige diskurser. I forsøget på at

86

beskytte sig mod ubehagelige sager og utidig indblanding lukkes endnu mere af overfor

offentligheden, hvilket reelt set netop udstiller ministerierne og gør dem mere udsatte og

skrøbelige overfor offentlig kritik.

Nu til de interne udfordringer. Netop i lyset af de mange problemsager, er der i de sidste

10 år kommet nye organisatoriske krav til ministerierne. Kravet er en gennemgribende

forandringsproces fra gammeldags forvaltningstunge enheder til mere slanke og

strømlinede policy-formulerende organisationer. Der skydes et lag af uafhængige

administrative og regelproducerende styrelser ind mellem ministerierne og deres

interessenter/områder (dette rejser i sig selv en række interessante demokratiske

problemstillinger).72 Det bevirker at ministrenes – toppolitikernes – traditionelle rolle som

politiske chefer er kraftigt nedtonet til fordel for rollen som policy-maker.

Dette har konsekvenser for ministerierne. De skal blive bedre i stand til at bekytte

politikerne og give dem muligheder for at udstikke den overordnede politiske kurs,

træffe principielle beslutninger. Derfor gøres der i departementerne nogle kraftige

forsøg på at ændre sig fra den traditionelle stive, bureaukratiske organisation til mere

moderne, netværks- og projektorienterede enheder, hvor kommunikation og

pressehåndtering spiller en langt større og højtprioriteret rolle end i de gamle sagstunge

ministerier.

Ministerierne står dermed i et reelt dilemma: Man vil gerne være moderne og

netværksorienteret, anvende de nyeste ledelsesværktøjer og matche de moderne

kompetencer, man eksempelvis kan opleve hos mange af de nye interessenter og

samarbejdspartnere. Desuden vil man gerne på rekrutteringsplanet tiltrække

kvalificerede medarbejdere, men også her er man i stærk konkurrence med en lang

række andre ”vidensorganisationer”.

Dette forandringsbehov støder imidlertid sammen med nogle meget rodfæstede

reaktionsmønstre og læringsprocesser i ministerierne, noget som har med deres

72 Et eksempel er Udlændingestyrelsen, som i dag er administrativt uafhængig af indenrigsministeren, hvilket betyder at en sag som Tamilsagen fra starten af 90’erne ikke kunne have fundet sted i dag, da ministeren simpelthen ikke længere har den samme adgang til at blande sig i den konkrete sagsbehandling.

87

identitet og selvforståelse at gøre. For at forklare mig, bliver jeg nødt til at gå tilbage til

den klassiske bureaukratimodel udviklet af den tyske sociolog Max Weber73. Modellen

kan sammenfattes i fire punkter:

1. Organisationen har en hierarkisk opdeling med klare over- og

underordnelsesforhold.

2. Der er en klar funktionel specialisering, således at de enkelte medarbejdere og

de enheder, som de arbejder for, har præcist afgrænsede opgaver, som ikke

overlapper opgaverne i andre enheder.

3. Medarbejderne ansættes i livstidsstillinger på grundlag af deres faglige

kvalifikationer.

4. Forvaltningens virksomhed reguleres af generelle regler, som er grundlaget for

afgørelsen af de konkrete sager, som forvaltningen selv tager op, eller som

indbringes for den af borgere og virksomheder.

Min påstand er, at selv om der som nævnt er et forandringsønske i ministerierne om at

bevæge sig væk fra denne organisationstype, ligger den stadig dybt i ministeriernes

værdigrundlag, reaktionsmønstre og kollektive læringsproces. Instinktivt vil ministerierne

stadig helst styre og centralisere kommunikationsvejene, holde tæt og være diskrete for

at beskytte ministeren og de formelle og udformelle forhandlinger, som foregår. Ingen

tør tage et initiativ og en risiko, uden at sagen er forelagt på allerøverste niveau. Man

isolerer sig gennem sprogbrug og tanke i en slags mandarin- agtigt elfenbenstårn. Og

den måde som man lærer på i en bureaukratisk organisation, er ved at stable kritiske

episoder oven på hinanden og arkivere dem i organisationens hukommelse, så ledelse

og medarbejdere kun tænker på alle de ting, der kan gå galt. Det giver en lukkethed,

som aktualiseres i mødet med offentligheden og som i bredere perspektiv udgør et

demokratisk problem.

Reglerne om aktindsigt i offentlighedsloven udstikker rammerne for et minimum af

åbenhed i ministerierne. Men det er langt fra nok. Nu bliver det forlangt, at ministerierne

af sig selv skal være åbne, proaktive og servicemindede – over for lige præcis den

73 Weber, 1922, s.107-115

88

offentlighed, som de er så bange for. Det er dette dilemma mellem forandringsbehov og

grundinstinkt, der går som en rød tråd igennem de tre analyser, jeg har foretaget af

ministeriernes kommunikationspolitikker, og som giver en troværdighedskløft i deres

selvfremstilling.

Den gode nyhed er, at der er veje ud af dette dilemma. Nemlig gennem målrettet og

systematisk arbejde med både den eksterne og den interne kommunikation. Men det

kræver en dybere selverkendelsesproces og et mere målrettet og dybtgående arbejde

med procedurer og arbejdsgange, end hvad der hidtil er blevet vist i ministeriernes

kommunikationspolitikker.74

Så måske kunne man komme et stykke vej ved at anvise nogle procedurer?

74 Interessant er det i denne sammenhæng, at der i den nyere teori og praksis omkring strategisk kommunikation (Helle Petersen, 2002) fokuseres så meget på netop regler og procedurer. Et sted står der ligefrem, at kommunikationsproceduren skal være et lovgrundlag. I Helle Petersens betragtninger om ISO 9000, standarder og kvalitetsmåling er der faktisk ret meget, der minder om regler, funktionel specialisering og ansvarsdeling og bureaukrati.

89

13. AFSLUTNING

Som nævnt i problemformuleringen var det mit ønske med specialet at skrive mig frem

mod en række kriterier for, hvordan ministeriernes bør udforme deres

kommunikationspolitikker, hvis de skal imødekomme de krav et moderne samfund

stiller. I problemformuleringen formulerede jeg tre konkrete målsætninger for

ministeriernes kommunikationspolitikker. Kommunikationspolitikkerne skulle:

• Fungere som et ledelsesmæssigt styringsredskab

• Fungere som et effektivt arbejdsredskab for ministeriets ansatte

• Sikre åbenhed omkring – og indsigt i den offentlige forvaltning

Min oprindelige tanke om, at netop disse karakteristika var centrale for offentlige

institutioners kommunikationsstrategier blev bekræftet gennem mit analytiske arbejde

med ministeriernes kommunikationspolitikker. Der viste sig at være en klar

sammenhæng mellem mine indledende antagelser og resultatet af mine analyser.

Kombinerer man således de indledende antagelser med hovedpointerne i såvel

specialets teoretiske afsnit som i analyserne, danner de tilsammen en overordnet

struktur - en forståelsesramme - for de følgende siders forsøg på at formulere

retningslinier for ministeriernes fremtidige arbejde med deres kommunikationspolitikker.

Udbygger man således de indledende antagelser med specialets hovedpointer, ser det

således ud:

• For at kommunikationspolitikken kan fungere som et ledelsesmæssigt

styringsredskab, må man kunne identificere og målrette sin identitet og sin

selvfremstilling.

• For at kommunikationspolitikken kan fungere som et effektivt arbejdsredskab

for de ansatte, må man kunne specificere sine kommunikative målsætninger og

sikre overensstemmelse mellem målsætninger og de ansattes kommunikative

redskaber.

90

• For at sikre åbenhed og indsigt i den offentlige forvaltning, må man analysere

sine offentlighedsrelationer og udvise forståelse de offentlighedens

differentierede diskursprocesser.

Heri ligger der også en metodisk pointe i forhold til de følgende sider. Man kan sige, at

specialet afslutningsvis antager en selvreferende karakter75. Jeg vil således benytte mig

af de teoretiske pointer, der allerede ligger i specialet, og lade dem danne grundlag for

min skitsering af, hvordan arbejdet med kommunikationspolitikker for de danske

ministerier kan gribes an. Heraf følger også, at denne skitse lægger sig tæt op ad de

teoretiske afsnit i dette speciale, dog med en anden struktur. I specialets teoretiske

afsnit diskuterede jeg først kommunikationsmodeller, derefter offentlighedsrelationer og

diskurser, og endelig diskuterede jeg begreberne etik og selvfremstilling. I den følgende

skitsering vil jeg starte med at se på selvfremstilling, derefter kommunikationsmodeller

og endelig offentlighedsrelationer. Dette forløb mener jeg mest præcist afspejler den

naturlige struktur i arbejdet med at udarbejde kommunikationspolitikker.

Men først lidt om læsningen af disse skitser. Læses skitserne horisontalt, kan man sige

at de bliver mere og mere organisationsspecifikke. De overordnede spørgsmål kan

siges – ja netop at være overordnede eller universelle, mens jeg i kolonnerne implicitte

spørgsmål og metode forsøger at tage højde for de særlige forhold, der er gældende for

ministerierne. Ydermere er det en pointe, at skitserne er ”åbne” i bunden – de kan og

skal udvides, hvis de skal anvendes som praktisk arbejdsredskab. Men banen er er

kridtet op.

75 Det eneste andet forsøg på at analysere de arbejdsprocesser, der ligger bag udarbejdelsen af kommunikationspolitikker er så vidt jeg ved Helle Petersens bog ”Strategisk kommunikation – kvalitetsstyring og måling”, der derfor kan ses som inspiration for dette afsnit.

91

Skitse for udformning af kommunikationspolitikker

Skitse 1. Overordnet ledelsesmæssigt niveau - Identitet og selvfremstilling.

Enhver forandringsproces må starte med at vende blikket indad – ved at se på sin

identitet og sin selvfremstilling. Målet er - ved hjælp af f.eks. medarbejdersamtaler og

interviews - at finde frem til de karakteristika, der gør organisationen unik, så dette kan

anvendes strategisk. Formelle såvel som uformelle værdier og arbejdsgange er vigtige.

Denne analyse må kobles sammen med en forståelse for, hvordan organisationen

opleves hos de vigtigste interessenter. Brugerundersøgelser af f.eks. nyhedsbreve og

publikationer er vigtig, ligesom systematisk vidensopsamling af eksempelvis

klagesager, opfordringer og brugerønsker må inddrages i dette arbejde. Alt sammen

leder det hen mod en fremadrettet formulering af ministeriets fremtidige mål og

strategier.

Overordnet spørgsmål Implicitte spørgsmål Metode

Hvem er vi? • Værdigrundlag • Kerneydelser • Struktur • Arbejdsgange • Informationsflow

Ministeriets identitet belyses, eksem-pelvis via medarbejderinterviews, analyser af værdigrundlag, kerneydelser og organisationsstruktur, samt af formelle og uformelle arbejdsgange og informationsflow.

Hvordan opleves vi? • Politiske system • Borgere • Underlagte institutioner • Pressen • Offentligheden • (ansatte)

Ministeriets ethos belyses f.eks. via analyser af korrespondance, målinger af brugeridentitet i forbindelse med nyhedsbreve, hjemmeside, arrangementer mv. Systematisk vidensopsamling i forbindelse med klager, samt formelle og uformelle samtaler med interessenter.

Hvor vil vi hen? • Imageønske • Fremtidige kerneydelser og

sekundære ydelser • Organisationsstrukturer • medarbejderprofil

Identifikation af forandringsbehov- og villighed i ministeriet. Prioritering af kerneområder og ydelser. Formulering af overordnet strategiplan, samt overvejelse af eventuelle organisationsstrukturelle konsekvenser.

92

Skitse 2: Operationelt niveau - kommunikative mål og værktøjer

Denne skitse har til hensigt at definere ministeriets kommunikative kerneværdier, samt

at gøre disse anvendelige for ministeriets medarbejdere. Det overordnede syn på

kommunikation – det kommunikative mission statement må ses i sammenhæng med

ministeriets kommunikative hensigter. Kendskabet til forskellige kommunikations-

modeller og implicitte metodikker giver de ansatte mulighed for at målrette

kommunikationsindsatsen i forhold til konkrete sager.76

76 Eksempelvis er større åbenhed er en oplagt målsætning for ministerierne. Men ikke for enhver pris og ikke i alle situationer. Det er vigtigt at gøre sig klart, at ikke alt kan tåle at slippe ud. Det viser bl.a. debatten om tv-programmet ”Fogh bag Facaden”, der satte spot på et anstrengt forhold mellem statsminister Anders Fogh Rasmussen og udenrigsminister Per Stig Møller (og mellem Statsministeriet og Udenrigsministeriet) og som bragte statsministeren i diplomatiske problemer i forhold til nogle af de udenlandske præsidenter og ministre, der følte sig hængt ud efter deres ufrivillige optræden i programmet.


Hvad er ministeriets kommunikative målsætninger?

• Overordnet syn på kommunikation (kommunikationsmodel)

• Ministeriets hensigt(er) med kommunikation

Definition og forklaring af relevant kommunikationsmodel for ministeriets overordnede syn på kommunikationsprocedurer, samt en forklaring af modellens implicitte metodikker og dens anvendelighed i forskellige konkrete situationer.

Hvilke kommunikative redskaber og værktøjer anses for væsentlige for de ansattes daglige kommunikation?

• Implementering af overordnede målsætninger i relevante dele af ministeriet

• Identifikation af medarbejdernes daglige kommunikative udfordringer

• Opkvalificering af ansattes kommunikative færdigheder

• Ansvarsdeling og procedurer

Kommunikativ træning og intern coaching af relevante med-arbejdere, samt udvælgelse af ”kommunikationsambassadører” i de enkelte fagkontorer. Kommuni-kationsenheden som internt ”serviceorgan” – som synlig og nærværende katalysator og inspirationskilde for de enkelte medarbejdere. Afklaring af den interne ansvarsdeling.

Hvordan sikres der overensstemmelse mellem ministeriets kommunikative målsætninger og de ansattes kommunikative værktøjer?

• Kvalitetsstyring og måling • Kommunikative

evalueringsprocesser

Kombination af kvalitative metoder (eks. forløbsanalyse, succes’er og fiasko’er, fremstilling i medierne) og kvantitative metoder (spalte-millimeter, internetstatistik, tv-radioindslag, læserundersøgelser mv.).

93

Implementeringen af de kommunikative målsætninger må ske med udgangspunkt i

medarbejdernes behov for kommunikationsværktøjer, og nye initiativer må introduceres

af nærmeste chef (kommunikationsambassadør). Synlighed, inspiration og sparring fra

kommunikationssekretariatet er vigtig på alle niveauer. Særligt i forhold til de

kommunikationsambassadørerne, der skal ”oversætte” og forklare de overordnede

målsætninger til relevante redskaber for medarbejderne. Kommunikationsvinklen må

ideelt set tænkes med i alle sager, og interne og eksterne succesparametre må

analyseres før, under og specielt efter et kommunikationsforløb for at sikre, at de

relevante erfaringer (gode som dårlige) indgår i ministeriets læringsproces

Skitse 3: Offentlighedsrelationer og diskurser

Demokratisk legitimitet er ikke en selvfølge - heller ikke for ministerier. Man bliver i

stigende grad målt på sin evne til at agere relevant i forskellige offentlighedsdiskurser.

Det er en løbende proces hele tiden at have øje for disse diskurser, at identificere nye

udviklinger og placere sig proaktivt i forhold hertil. Derved kan ministeriet opnå selv at

sætte dagsordenen i den offentlige debat, at sætte fokus på relevante problematikker

og emner man synes er af samfundsmæssig betydning.


Hvilken rolle spiller offentlighedsdiskurser i et moderne demokrati, og hvad er vores rolle?

• Generelle samfundsstrukturer og forandringer

• Demokratisk legitimitet • Muligheder og udfordringer i

offentlighedsdiskurser • Medievaner og udvikling

Ministeriets legitimitet defineres i forhold til generelle samfunds-mæssige tendenser. Via analyse af diskurser i offentligheden afdækkes mulighederne for at agere opsøgende og proaktivt overfor sager i offentligheden og for selv at sætte dagsordenen i den offentlige debat.

Hvem er vores interessenter – primære såvel som sekundære?

• Politiske system • Borgere • Underlagte institutioner • Pressen • Offentligheden • (Ansatte)

Nuværende og potentielle interessenter identificeres ud fra en helhedsanalyse af ministeriets berøringsflade. Yderligere klarlægges interessenternes behov og forventninger til ministeriet.

94

Forskellige sager kan have forskellige offentlighedsdiskurser og dermed kræve

forskellige kommunikationsindsats i forhold til primære og sekundære interessenter. En

primær interessent i en sag kan sagtens optræde som sekundær i en anden. Derfor er

det vigtigt, at ministeriet både har overblik og helhedsforståelse for hele sin

interessentkreds, og at man samtidig er opmærksom på de ofte meget forskellige

behov, forventninger og handlingsmønstre de enkelte interessenter kan have i forhold til

ministeriet. I en specialiseret organisation som et ministerium vil der f.eks. i et fagkontor

være en detailviden om en enkelt interessent, som det er vigtigt at kunne trække på, når

enkeltsager kræver en ekstraordinær kommunikationsindsats.

95

LITTERATURLISTE

Antorini, Christine, Henrik Dahl, Lars Goldschmidt, Jens Reiermann og Signe Wenneberg 1999: Borgerlige ord efter revolutionen, (København: Nordisk Forlag A/S).

Carlsbæk, Poul og Yngve Søndergaard 1995: Offentlig Information – på sporet af en profil, (Frederiksberg: Denmarks Forvaltningshøjskoles Forlag).

Berg, Susanne, Martin Arrild Hansen og Marianne Lyngfeldt 1994: Public Relations mellem politik og handling, (speciale, Roskilde Universitetscenter).

Betænkning nr. 1342, 1997, Information til tiden.

Betænkning nr. 1354, 1998, Forholdet mellem minister og embedsmænd.

Blach, Thomas og Jesper Højberg 1989: PR – håndbog i information og public relations, (København: Borgens forlag).

Brody, E. W. and Gerald C. Stone 1989: Public Relations Research, (New York: Praeger Publishers).

Botan, Carl H. and Hazleton, Vincent Jr. (eds.) 1989: Public relations Theory, (New Jersey: Lawrence Erlbaum Associates, Inc.).

Christensen, Søren og Poul-Erik Daugaard Jensen 1986: Kontrol i det stille – om magt og deltagelse, (Frederiksberg: Samfundslitteratur).

Femø Nielsen, Mie 2001: Under lup i offentligheden – introduktion til public relations, (København: Samfundslitteratur).

Femø Nielsen, Mie (red.) 2001: Profil og offentlighed – public relations for viderekomne, (København: Samfundslitteratur).

Geist, Uwe og Ron Pearson 1996: Etik - fire artikler om etik i Public Relations, (Roskilde: Roskilde Universitetscenter).

Grunig, James E. and Todd Hunt 1984: Managing Public Relations, (New York: Holt, Rinehart and Winston, Inc.).

Grunig, James E. 1992: Excellence in Public Relations and Communication Management, (New Jersey: Lawrence Erlbaum Associates, Inc.).

Habermas, Jürgen 1971: Borgerlig offentlighet, (Oslo: Nyt Nordisk Forlag).

Henriksen, Carol 2001: Modeller for kommunikation og public relations, (Frederiksberg: Roskilde Universitetsforlag).

96

Jefkins, Frank 1983: Public Relations, 1. udg. 1980, (Plymouth: Macdonald & Evans

Ltd.).

Jørgensen, Charlotte og Merete Onsberg 1993: Praktisk argumentation, 1. udg. 1987, (Teknisk Forlag A/S).

Jørgensen, Charlotte, Christian Kock, Lone Rørbech 1994: Retorik der flytter stemmer, (København: Gyldendal).

Kitchen, Phillip J. 1997: Public Relations: Principles and Practice, (London: International Thomson Business Press).

Kjøller, Klaus 1991: Politisk argumentation - en teori om offentlig politisk argumentation i et velfærds-demokrati, (København: Borgens Forlag).

Kjøller, Klaus 1997: Image – Effektive råd til virksomheden om sprog og kommunikation, (København: Akademisk Forlag A/S).

Kjøller, Klaus 2001: Spindoktor, (København: Aschehoug).

Larsen, Sune og Niels Boe Sørensen 1992: PR for PR. (Speciale, Roskilde Universitetscenter).

Lund, Anne Katrine og Helle Petersen 1999: Det sku’ vær’ så godt Organisationskommunikation – cases og konsekvenser, (Frederiksberg: Samfundslitteratur).

Lund, Anne Katrine og Helle Petersen 2000: Den kommunikerende organisation, (Frederiksberg: Samfundlitteratur).

Medie og kultur nr. 20, september 1993: Tema: Public Relations.

Newsom, Doug, Alan Scott and Judy VanSlyke Turk 1993: This is PR: the realities of Public Relations, (California: Wadsworth, Inc.).

Oxley, Harold 1987: The Principles of public relations. (London: Kogan Page Limited).

Petersen, Helle 2002: Strategisk kommunikation – kvalitetsstyring og måling, (Frederiksberg: Samfundslitteratur).

Ugebrevet Mandag Morgen, nr. 5, februar 2003.

Weber, Max 1994: Magt og demokrati, (Frederiksberg: DET lille FORLAG), (oversat fra tysk efter: Wirtschaft und Gesellschaft, 1922).

97

BILAGSOVERSIGT

KOMMUNIKATIONSPOLITIKKER FRA:

1. By- og Boligministeriet

2. Fødevareministeriet

3. Indenrigsministeriet

4. Justitsministeriet

5. Miljø- og Energiministeriet

6. Socialministeriet

7. Sundhedsministeriet

8. Undervisningsministeriet

98

ENGLISH SUMMARY

This thesis is an analysis of a sample of communication policies from the Danish

Ministries in 2000-2001. The theoretical background is the public relations literature and

theory. My focus is on four central theoretical aspects: James E. Grunig and Todd

Hunts notions of symmetric and asymmetric communication. Jürgen Habermas’ classic

work “The Structural Transformation of the Public Sphere” and Inger Jensens’ re-

launching of the notion of the public sphere within a modern understanding of public

relations. And finally the classical rhetoric as an analytical framework for linking the

concepts of ethics and legitimacy to a modern understanding of public relations.

After having discussed these theories I use them for a comparative analysis of eight

communication policies from the Danish ministries focusing on communicative aims and

instruments, public sphere orientation, ethics and self representation. These analyses

identify a need for change in the way the Danish Ministries work with their public

relations internally as well as externally. But what about the willingness to change within

the Ministries? My assumption is that the Ministries are conscious of the need to

change but are facing difficulties assessing the amount and complexity of the changes

needed. This is primarily a consequence of their inherent traditional, bureaucratic

culture and their lack of understanding the changes currently taking place within the

public sphere.

My concluding remarks can be viewed as an attempt to help the Ministries in their

changing process. Departing from the above analyses I close the thesis by presenting

my own criteria for the making and implementation of communication policies in order

for these to serve as an efficient management discipline as well as useful tools and

working guidelines for the staff.

4. PUBLIC RELATIONS BEGREBETS OPRINDELSE · Public relations og etik ... staten gøre op med gamle...

Documents

Transcript of 4. PUBLIC RELATIONS BEGREBETS OPRINDELSE · Public relations og etik ... staten gøre op med gamle...