Nghiên cứu Toàn diện về Phát triển Bền vững Hệ thống Giao thông Vận tải Việt Nam (VITRANSS 2) Báo cáo Tóm tắt

S-8

3 NGÀNH GIAO THÔNG VẬN TẢI: QUÁ KHỨ VÀ TƯƠNG LAI

1) Các vấn đề hiện nay

3.1 Trong những năm qua, nỗ lực cải cách đã và đang diễn ra ở hầu hết các cơ quan chuyên ngành, tạo ra những thay đổi giúp Việt Nam đáp ứng các thách thức trong tương lai tốt hơn. Sự tách biệt vai trò quản lý và khai thác kinh doanh trong lĩnh vực Hàng không là một ví dụ đáng ghi nhận. Tuy nhiên, quá trình tương tự trong các chuyên ngành khác còn rất chậm chạp. Còn thiếu sự định hướng đa phương thức, dẫn đến sự mất cân đối, liên kết chưa phù hợp giữa các chuyên ngành. Kinh phí bảo trì chưa đáp ứng được nhu cầu thực tế, đặc biệt đối với chuyên ngành đường bộ và vận tải thủy nội địa.

3.2 Các tỉnh chưa thực sự tham gia giải quyết các thách thức về giao thông vận tải mà đáng ra có thể làm. Ngân sách cấp cho ngành GTVT (chiếm khoảng 2%-3% giá trị GDP của mỗi tỉnh) có thể được tăng cường để đạt hiệu quả tối đa.

3.3 Đầu tư của tư nhân vào cung cấp kết cấu hạ tầng giao thông mới còn sơ khai và bị hạn chế bởi các rào cản thể chế.

3.4 Có quá nhiều dự án cần được xem xét- một sản phẩm luôn gắn liền với công tác quy hoạch dài hạn - nhưng việc xác định ưu tiên còn kém, dẫn đến những kỳ vọng thiếu thực tế. Bảng 3.1 dưới đây tóm tắt các vấn đề mà ngành GTVT phải giải quyết trên con đường phát triển từ hiện tại đến tương lai.

Bảng 3.1 Các vấn đề của Ngành GTVT Việt Nam

Kết cấu hạ tầng Dịch vụ 1. Thiếu kết nối quy hoạch đô thị, vùng với

phát triển kết cấu hạ tầng GTVT 1. Sự trợ cấp thiếu bền vững trong dịch vụ vận

tải đô thị, cụ thể là dịch vụ xe buýt (và sắp tới là đường sắt đô thị)

2. Quy hoạch thiếu liên kết giữa các chuyên ngành gây cản trở đối với việc phát triển hệ thống vận tải liên phương thức, đa phương thức

2. Sự định giá, quy định chưa phù hợp giữa các phương thức gây ra sự mất cân bằng trong lựa chọn phương thức và đầu tư.

3. Không cân bằng trong phân bổ nguồn lực cho các ngành, giữa chi phí đầu tư và duy tu bảo dưỡng

3. Sự tham gia sâu, rộng của nhà nước trong cung cấp dịch vụ, đặc biệt dịch vụ cảng, vận tải biển.

4. Thiếu nguồn lực tài chính bền vững cho ngành GTVT, cụ thể là vận tải thủy nội địa, đường sắt

4. Thiếu tính an toàn, đặc biệt là chuyên ngành đường bộ và đường ngang.

5. Sử dụng hiệu quả hơn tài sản hiện có, đặc biệt là tại các cảng, cảng hàng không trước khi xem xét nâng cao công suất.

5. Chuyển đổi từ xe gắn máy sang phương tiện công cộng và xe con đối với người dân đô thị ở các thành phố lớn.

6. Phát thải khí carbon và nhu cầu năng lượng, tốc độ cơ giới hóa phương tiện gia tăng.

6. Nhu cầu về dịch vụ logistics phức hợp của các ngành xuất khẩu.

7. Sự tham gia phù hợp của khu vực tư nhân vào lĩnh vực phát triển cảng, cảng hàng không, đường cao tốc và logistics.

7. Liên kết các vùng sâu, vùng xa, cải thiện khả năng tiếp cận mạng lưới giao thông là rất cần thiết.

Nguồn: Đoàn Nghiên cứu VITRANSS2

3.5 Việt Nam hiện khó có thể vừa giải quyết các vấn đề trên vừa hiện đại hóa hệ thống giao thông trong môi trường của một nền kinh tế được kỳ vọng sẽ tăng trưởng nhanh. Ngoài ra, cuộc khủng hoảng tài chính bất ngờ xảy ra vào năm 2008 làm ảm đạm viễn cảnh tương lai thế giới, trong đó có Việt Nam. Theo số liệu của Tổ chức Thương mại Thế giới, lần đầu tiên kể từ năm 1982, thương mại toàn cầu sụt giảm đến 9% vào

Nghiên cứu Toàn diện về Phát triển Bền vững Hệ thống Giao thông Vận tải Việt Nam (VITRANSS 2) Báo cáo Tóm tắt

S-9

năm 2009. IATA dự báo hãng hàng không Asia Pacific sẽ chịu tác động lớn nhất bởi sự khủng hoảng kinh tế. Vận tải biển quốc tế cũng chịu ảnh hưởng lớn khi nhìn vào những đội tàu nằm yên ắng tại những cảng cửa ngõ vốn luôn bận rộn. Thật đáng buồn khi đường lối phát triển kinh tế của Việt Nam vốn dựa vào xuất khẩu và đầu tư trực tiếp nước ngoài cũng bị chao đảo bởi cuộc khủng hoảng này.

2) Nhu cầu vận tải gia tăng

3.6 Dự báo nhu cầu vận tải trong tương lai là thông tin đầu vào quan trọng để xây dựng các quy hoạch và chiến lược. Các cuộc khảo sát GTVT gồm khảo sát lưu lượng vận tải/OD đường bộ, đường sông, khảo sát các bến vận tải tại ga đường sắt, cảng hàng không và bến xe buýt cũng như khảo sát OD hàng hóa tại cảng cung cấp thông tin đầu vào cơ bản cho dự báo nhu cầu. Các cuộc khảo sát này được thực hiện ở các trạm tương tự như các trạm khảo sát của VITRANSS thực hiện năm 1999 nên có thể phân tích được những thay đổi trong giai đoạn trước đây (xem Hình 3.1). Phần mềm STRADA cũng được sử dụng để dự báo nhu cầu vận tải.

Hình 3.1 Phương pháp dự báo nhu cầu vận tải của VITRANSS2

Nguồn: Đoàn Nghiên cứu VITRANSS2

3.7 Lưu lượng vận tải đã tăng nhanh trong thập kỷ vừa qua, tăng nhanh hơn một chút so với tốc độ tăng trưởng kinh tế (trung bình tăng 7,5% giai đoạn 2000-2008). Nếu nền kinh tế thế giới nói chung và kinh tế Việt Nam nói riêng trở lại đúng quỹ đạo phát triển của nó thì theo dự báo nền kinh tế Việt Nam có thể tăng gấp ba lần vào năm 2030. Dân số sẽ tăng thêm 28% nhưng dân đô thị sẽ bùng nổ và tăng lên đến 90%, tương đương với việc xây dựng thêm 7 thành phố mới có quy mô bằng Tp.HCM chỉ trong thời gian có 20 năm. Tốc độ tăng trưởng kinh tế nhanh như vậy sẽ kéo theo nhu cầu vận tải tăng như minh họa trong Bảng 3.2. Vận tải hành khách và hàng hóa liên tỉnh sẽ tăng gấp 3 lần so với hiện tại.

Khảo sát GTVT của VITRANSS2 (Lưu lượng và OD vận tải đường bộ, đường sắt, v.v)

Bảng OD theo PT năm 2008 GTVT năm 2008 Bảng OD vận tải theo PT và loại hàng hóa (13 nhóm) năm 2008

Các chỉ tiêu KT-XH năm 2008

• Dân số • GDP

Xây dựng mô hình

• Phát sinh/thu hút • Phân bổ • Phân chia PT • Phân bổ vận tải

Xây dựng mô hình

• Sản xuất/tiêu thụ • Phát sinh/thu hút • Phân bổ • Phân chia phương thức

Các chỉ tiêu kinh tế-xã hộitương lai (2020, 2030)

• Dân số • GDP

.

Tương lai (2020,2030)

Các dự án tương lai (2020, 2030)

Đặc điểm mạng lưới GTVT

Bảng OD và lưu lượng vận tải HK tương lai (2020, 2030)

Bảng OD và lưu lượng vận tải HH tương lai (2020, 2030)

Nghiên cứu Toàn diện về Phát triển Bền vững Hệ thống Giao thông Vận tải Việt Nam (VITRANSS 2) Báo cáo Tóm tắt

S-10

Bảng 3.2 Dự báo gia tăng nhu cầu vận tải hành khách và hàng hóa

Hạng mục 19991) 2008 2030 Tăng trưởng

2030/08 (lần)

%/năm

Hàn

h kh

ách

(/ng

ày)

Số lượng (000) 595 985 2.978 3,0 5,2% Hành khách-Km (000) 113 161 662 4,1 6,6% Chiều dài trung bình/chuyến (km)

190 164 222 1,4 -

% nội vùng (8 vùng) 48,0% 67,2% 58,3% - -

Hàn

g hó

a (/

ngày

)

Tấn (000) 241 1.352 3.732 2,8 4,8% Tấn km (000) 72 237 810 3,4 5,6% Chiều dài trung bình/chuyến (km)

299 178 217 1,2 -

% nội vùng (8 vùng) 35,4% 48,8% 49,6% - - Nguồn: Đoàn Nghiên cứu VITRANSS 2

1) số liệu 1999 dựa trên số liệu đếm phương tiện tại ranh giới tỉnh

3.8 Phân bổ nhu cầu vận tải hành khách và hàng hóa lần lượt được tổng hợp trong Hình 3.2 và Hình 3.3. Kết quả cho thấy vận tải liên vùng sẽ tăng trong cả nước, đặc biệt là ở miền Bắc và miền Nam và giữa miền Bắc và miền Nam.

Hình 3.2 Phân bổ nhu cầu vận tải hành khách năm 2008 và 2030

Nội vùng Bắc bộ

Nội vùng Nam bộ

Các tỉnh phía Bắc

TPHCM và miền

Tây

Bà Rịa Vũng Tàu

Nội vùng Bắc bộ

Nội vùng Nam bộ

TPHCM và miền

Tây

Bà Rịa Vũng Tàu

Các tỉnh phía Bắc

Nguồn: Đoàn Nghiên cứu VITRANSS 2 Ghi chú: RRD: Đồng bằng sông Hồng, NE: vùng Đông Bắc bộ, NW: vùng Tây Bắc bộ, MMR: vùng ₫ồng bằng sông Cửu Long, SE:

vùng Đông nam Bộ, SCC: vùng Nam Trung bộ, CH: vùng Tây Nguyên, NCC; vùng Bắc Trung

(000/ngày) (000/ngày)

Nghiên cứu Toàn diện về Phát triển Bền vững Hệ thống Giao thông Vận tải Việt Nam (VITRANSS 2) Báo cáo Tóm tắt

S-11

Hình 3.3 Phân bổ nhu cầu vận tải hành hóa năm 2008 và 2030

3.9 Hướng tiếp cận quy hoạch GTVT truyền thống nhằm cung cấp năng lực yêu cầu dựa trên nhu cầu dự báo. Đây là hướng tiếp cận của các quy hoạch trước đây và thường dẫn đến xung đột giữa nhu cầu vận tải và tỷ phần của các phương thức. Trên thực tế tỷ phần của các phương thức có thể sẽ giảm và thay đổi theo hành lang. Do đó, cần tách rời phân tích nhu cầu vận tải theo các hạng mục cụ thể như theo hành lang vận tải cho các phương thức khác nhau và điều chỉnh theo điều kiện thực tế của các cụm đô thị và vùng. Đó là cách tiếp cận của VITRANSS 2 – phân tích nhu cầu vận tải theo hành lang và ở cấp cụm.

3.10 Phương pháp quy hoạch mới này không xem xét nhu cầu vận tải dự báo như là tất yếu hoặc không tránh được do có thể điều chỉnh nhu cầu bằng các chính sách hoặc chuyển sang các kết nối và phương thức khác. Hình 3.4 minh họa phương án phân chia phương thức theo 3 kịch bản.2 Trong mỗi kịch bản, lượng hành khách của vận tải ven biển là rất nhỏ nhưng nếu dịch vụ này trở lên phổ biến thì tỷ phần vận tải hành khách của các phương thức vận tải cạnh tranh khác dự kiến sẽ giảm.

2 3 kịch bản giả định gồm “Kịch bản không tác động”, “Kịch bản 1” (cải tạo các tuyến đường sắt hiện có để tăng

vận tốc chạy tàu từ 60 km/h lên 100 km/h và xây dựng tất cả các tuyến đường bộ cao tốc theo quy hoạch của Bộ GTVT) và “Kịch bản 2” (Kịch bản 1+phát triển đường sắt cao tốc).

Nội vùng Bắc bộ

Nội vùng Nam bộ

Tỉnh phía Bắc

TPHCM \ và miền

Tây

Bà Rịa – Vũng

Tàu

Nội vùng Bắc bộ

Nội vùng Nam bộ

Tỉnh phía Bắc

TPHCM \ và miền

Tây

Bà Rịa – Vũng

Tàu

Nguồn: Đoàn Nghiên cứu VITRANSS 2 Ghi chú: RRD: Đồng bằng sông Hồng, NE: vùng Đông Bắc bộ, NW: vùng Tây Bắc bộ, MMR: vùng đồng bằng

sông Cửu Long, SE: vùng Đông nam Bộ, SCC: vùng Nam Trung bộ, CH: vùng Tây Nguyên, NCC; vùng Bắc Trung

(000 Tấn/ngày) 000 tấn/ngày

Nghiên cứu Toàn diện về Phát triển Bền vững Hệ thống Giao thông Vận tải Việt Nam (VITRANSS 2) Báo cáo Tóm tắt

S-12

Hình 3.4 Nhu cầu vận tải hành khách và hàng hóa năm 2030

Nguồn: Đoàn Nghiên cứu VITRANSS 2

3.11 Ngành hàng không và vận tải thủy nội địa là hai ngành nhạy cảm với sự thay đổi trong tương lai cũng như thay đổi chiến lược và chính sách. Nếu giá nhiên liệu tăng như mức kỷ lục gần đây và giới hạn khí thải các bon được áp dụng trên toàn cầu trước năm 2030, tăng trưởng của ngành hàng không sẽ chậm hơn. Nếu than được thay bằng loại nhiên liệu mới trong tương lai vì lý do môi trường nhu cầu vận tải than dự báo bằng đường thủy và đường sắt sẽ giảm mạnh.

3) Cơ hội của ngành GTVT

3.12 VITRANSS 2 đánh giá hiệu quả hoạt động của ngành GTVT ở một mức độ nhất định. Có rất nhiều cơ hội tốt. Thể chế và chính sách của ngành đã và đang được cải tổ và cơ sở pháp lý cho khai thác đã được xây dựng, các vấn đề về gia tăng nhu cầu vận tải có thể được giải quyết và chính sách thúc đẩy sự tham gia của khu vực tư nhân nhận được sử ủng hộ rất lớn dù đang ở giai đoạn đầu của sự phát triển. Có thể thấy có rất nhiều việc phải làm. Đoàn Nghiên cứu đã xác định các vấn đề sau với ý nghĩa là cơ hội đặc biệt cho tương lai:

3.13 Sức cạnh tranh về kinh tế: Hoạt động cấp vốn được xây dựng trên cơ sở các xu hướng trước đây. Chuyên ngành đường bộ tiếp nhận hầu hết lượng vốn đầu tư – 80% tổng vốn đầu tư của ngành GTVT trong giai đoạn 1999 – 2007 và xu hướng này vẫn được lặp lại hàng năm. Nếu so sánh giữa các ngành thì chuyên ngành đường sắt và đường thủy nội địa nhận được lượng vốn thấp nhất (2% cho mỗi chuyên ngành trong 13 năm qua). Rõ ràng đây không phải là một chiến lược GTVT cân bằng, thay vào đó, việc cấp vốn phụ thuộc vào vai trò mục tiêu của từng chuyên ngành và các dự án của chuyên ngành đó.

3.14 Sự ưu tiên và trọng tâm cấp vốn thường tập trung cho các dự án lớn chứ không phải các dự án nhỏ hoặc dự án bảo trì/khôi phục. Bảo trì tài sản GTVT hiện có phải là ưu tiên hàng đầu: bảo tồn và phát huy giá trị của tài sản hiện có sẽ luôn là mối quan tâm hàng đầu của chiến lược GTVT. Tuy nhiên, trên thực tế, vấn đề này lại thường được xem là ưu tiên cuối cùng.

3.15 Sự bền vững: Đô thị hóa gây ra nhiều vấn đề nghiêm trọng. Dù đem lại rất nhiều điều tốt nhưng lại thường chú trọng đến việc tạo ra sự cơ động cho các phương tiện vận tải thay vì tạo khả năng tiếp cận cho người dân và hàng hóa. Tạo khả năng tiếp cận cho người dân và hàng hóa cùng với kiểm soát phát triển ở khu vực ngoại thành là cần thiết để bảo tồn và mở rộng các thành phố đã phát triển tập trung như hiện nay của Việt Nam. Điều này sẽ duy trì và tăng cường các điều kiện cho các phương tiện 2 bánh, cả trong

0

500

1,000

1,500

2,000

2,500

3,000

3,500

4,000

2008 2030

Frei

ght V

olum

e, 0

00 T

on/D

ay

45.4%57.2%

1.9%

4.2%

48.3%35.3%

4.4% 3.4%0.0% 0.0%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2008 2030

Moo

dal S

hare

s, in

Per

cent

(Ton

Bas

is)

Air

Coastal

Inland

Rail

Road

Lưu lượng và tỷ phần vận tải hàng hóa (2008 & 2030)

HK

V.biển

ĐTNĐ

ĐS

Đ.bộ

Tỷ

phần

đả

m n

hận

PT

(%

, t

heo

tấn)

Lư

u lư

ợn

g vậ

n tả

i hà

ng h

óa (

tấn

/ng

ày)

Xe con X.buýt ĐST HĐSCT Đ.HK

Vận tải hành khách theo phương thức năm 2030

Không tác động

Kịch bản 1 Kịch bản 2

Lư

u lư

ợn

g vậ

n tả

i HK

(0

00

lượ

t/ng

ày)

Nghiên cứu Toàn diện về Phát triển Bền vững Hệ thống Giao thông Vận tải Việt Nam (VITRANSS 2) Báo cáo Tóm tắt

S-13

thiết kế kết cấu hạ tầng mới và kiểm soát sử dụng xe con ở những khu vực đông đúc vào khoảng thời gian nhất định.

3.16 Chính sách định giá chưa được sử dụng đầy đủ như là công cụ của chính sách GTVT. Quỹ duy tu bảo dưỡng đường bộ là một hướng đi đúng. Nhưng còn rất nhiều việc phải làm như kiểm soát sử dụng xe con ở các thành phố lớn.

3.17 Tham vọng quy hoạch đẩy nguy cơ biến “các quy hoạch” trở lên kém hiệu quả thành hiện hữu. Trước đây, các quy hoạch không gặp phải những hạn chế như nguồn vốn có thể có và thường không được thực hiện. Các dự án thường không phải là nội dung để nghiên cứu kỹ trước khi được “cam kết”. Một số dự án là những sự án siêu rủi ro và có chi phí cơ hội rất lớn. Do đó, ở một khía cạnh nào đó, các quy hoạch trở thành “danh sách mơ ước” của các dự án đầy tham vọng về mặt chính trị, không phục vụ mục tiêu của Chính phủ trong việc tăng sức cạnh tranh về kinh tế và phát triển bền vững và nắm giữ một tương lai đầy biến động. Bên cạnh đó, các quy hoạch hầu như chưa chú ý đến hoặc không chú ý các dự án nhỏ và tác động lớn của công tác bảo trì cũng như chi phí cải tạo.

3.18 Quản lý sự biến động: Các quy hoạch cần thay đổi để thích ứng với môi trường đầy biến động trong tương lai. Cần có ưu tiên rõ ràng để chiến lược then chốt được thực hiện trong hầu hết mọi hoàn cảnh với các dự án bổ sung đã xác định và được ưu tiên, sẵn sàng để thực hiện cũng như khi các kịch bản lạc quan hơn thành hiện thực.

3.19 Các dự án cũng cần thay đổi. Một số dự án được dự báo là có khả năng thu hồi vốn hầu hết đều là các dự án quy mô nhỏ và dự án cải tạo. Nhưng thông thường các dự án xây dựng mới lại được xem là cần thiết hơn và các dự án này thường không đem lại tác động như mong muốn khi đã được cam kết. Đó là do chi phí thường không được tính toán đầy đủ, thời gian thực hiện quá ngắn và nhu cầu vận tải thấp hơn so với dự báo. Do đó, các dự án này rất rủi ro và các siêu dự án thường đòi hỏi lượng vốn đầu tư quá lớn và đặc biệt sẽ là các dự án siêu rủi ro.

3.20 Trong nhóm các dự án siêu lớn, theo kinh nghiệm quốc tế, các dự án đường bộ chính thường ít rủi ro hơn do có thể phát triển thêm và thường có tính khả thi cao hơn. Nhưng các dự án đường sắt thì có rủi ro cao hơn và ĐSCT thì có rủi ro rất cao, nhất là khi xây dựng toàn tuyến trước khi có nhu cầu.