26101Public Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedPublic Disclosure AuthorizedEcuaUna AgendaEconmica ySocialdel Nuevo MilenioVicente Fretes CibilsMarcelo M. GiugaleJos R. Lpez-ClixEditoresnBANCOMUNDIAL A A~ ss: lfaomegaCopyright 2003The Int ernati onal BankforReconsrruct ionandDeveloprnent / THE WORlDBANK1818H. St reer, N. W , Washington, D. C. 20433 , USAPara estaedicin:2003Banco Mundial en coedicin conAlfaomega Colombiana S. A. Calle106ANo. 22-56Bogot , Colombiawww.alfaomega.com. coPrimera edicin:abrilde2003Los resultados, inte rpretaciones y conclusiones expresados en este est udio son ente-ramente de (los) autor(es) y no reflejannecesariament e las opiniones delos miem-brosdela JuntadeDirect oresdel BancoMundial, odelos gobiernos queellosrepresent an. El Banco Mundial no ga rant iza la exacti t udde los datos incluidos eneste tr abajo y no aceptaresponsabilidadpor cualquier consecuencia de suuso. Lasfronte ras, loscol ires, denominacionesyotra informacinexpues ta encualqu iermapadeestevolumennodenot an, por part edel GrupoBancoMundial, juicioalgunosobrelacondicinjurdicadeningunodelosterritor ios, ni aprobacinoaceptacin de tales fronteras.El mat erial conteni doenestapubl icacinestprotegido por derechos deautor. ElBanco Mundi al promueve la difusin de este tr abajo y, usualment e, aprueba puntual-ment e la reproduccin de secciones de estetr abajo.El Banco Mundi al auroriza la fotocopia de partesdel documentopara uso personal,para uso int erno o personal de client es especficos o para uso educati vo en el aula,siempre y cuando la tarifa adecuada sea pagad a direct ament e al Copyright ClearanceCcntcr, Ine., 222Rosewood Dri ve, Danvers, Massachusetts, US; telfono 9787508400, fax 97875044 70. Antes de proceder afotocopiar los artculos, se solicitacomunicarse conel CopyrightClearance Center. La solicitudde auto rizacin paralareimpresi n deartculosocaptu losindividuales, debeser enviada por faxconinformacin completaal Republi cat ionDepartrn ent , CopyrightClearance Center,fax 978750 447 0. Todas las inqui etudes adicionales respectode derechos y licen-ciasdebendirigirsealaOfi cinadelEdito r, BancoMundial, aladireccinantesmencionada, o al fax 2025222422.Diseo de cubierta : Carol LevieFotogr afa: Ronald J onesObra: Dueos de la noche, de Go nzalo Endara Crow, 1987.Edicin y diagr amacin: AlfaomegaColombiana S. A.Impresiny encuadernacin: D'Vinni Impresores(Diagonal 42S No . 53-33, Bogot )ISBN: 958-682-469- 1Impreso en Colornbia-PrinrcdinColombiaContenidoPrefacio xxiiiBiografa de los editores xxvAgradecimientos : xxviiLista de acrnimos xxixSntesis xxxiiiVicente fretes Cibi )osR. Upez-Clix1. Propsitoyorganizacin xxxiiiIl. Mensajes cenrrales xxxiv[[1. La agendadel desarrollo- diagnsticoypolticas xxxviiiA. Acelerandoelcrecimientoconcompetitividad ypreservandola estabilidad condisciplina fiscal xxxvi iiLa neasidad del ajllste y la disciplina fiscal xliLarejol7lla tributaria xliEl recorte.reorientacin y transparenaadel gasto xliiiLa sostmibilidad de la deuda plblica xlivLa agendadecompetitiridad xlvFortaleciendoelsistema financiero xl viEl sectorpetrolero xl viiReforma comercial xlixEl desarrollode la infraestme/llrabsica lB. Impulsandoel desarrollo social, sostenido yequitativo IiiEdllcacin iiSallld livLa protetn delosmst'1llnerables IvSegllridad social IviDesarrolloIIrbano IviiDesarrollomal IviiiMedioambiente lixC. Construyendo ungobiernodecalidad al serviciode todos losecuatorianos ycontra la corrupcin IxMercadoslaborales J ienitio cit,iI lxiRefol7llajlldicial IxiiiDescentralizacin IxiiiIV. Lavisinde unnuevo Ecuador lxvCuadro 1 Ecuador: Un posibleordendeprioridadesenel diseoeimplementacinde polticas parael despegue del desarrolloeconmico ysocial IxviVI ECUADOR: UNAAGENDAECONMICAYSOCIALDELNUEVOMILENIO1. Preservando la estabilidadcon disciplina fiscal y competi tividad ... .. 1Jos R. Lpez-C/ixA. Antecedentes 1B. Desempeomacroeconmicoreciente 3C. Los retosdepreservar la estabi lidad 7D. Recomendaciones de poltica 19E. Conclusi n 26Anexo 30Cuadro1.1Cuadro1.2Cuadro1.3Cuadro1.4Cuadro1.5Cuadro1.6Cuadro 1.7Cuadro1.8Cuadro1.9Cuadro1.10Cuadro1.11CuadrolA.lGrfico1.1Grfico1.2Grfico1.3Grfico1.4Gr fico1.5Grfico1.6Gr fico1.7Gr fico1.8Gr fico1.9La Ley detransformacin econmica 3Indicadores macroeconmicos 4Volatilidad enEcuador, 1990-2002 8Incidencia del petrleo en la economa 9Migracin y remesasfamiliaresdeEcuador ........ ...... ................. 13Indicadores del sistema financiero 16ndicede Libertad Econmica 18Brecha financieradel sector pblico no financiero 20La Ley deresponsabilidad, estabi lizacin y transparenciafiscal 21Sugerencias relativasal borrador de la vetada Ley deCompetencia deEcuador 25Matriz de polticas 28Ecuador: Indicadores econmicosseleccionados 30Relacin entre dficit fiscal (%delPIB) e inflacin, 1980-2002.. 2Ecuador: crdito al servicio privado (tasade crecimiento% ) 5Ecuador: pobreza urbana, 1988- 2001 7Porcentaje de 4principales bienes en exportaciones 8Distribucin deingresospblicos (2001) 10Riesgo financierodel pas (en basis points) 11Deuda externa total (%PIB) 12Tipo de cambio real bilateral con los EE. uu.basadosenel IPCy en costos laboralesunitarios 14Relacin de productividad y depreciosrelativostransables/notransables (1998 =1) 142. Polt ica y admi nis tracin tributaria 31Osvaldo ScbenoneA. Antecedentes 31B. Los tresproblemasprioritarios de la poltica tributaria 34El problema de la pr oliferacinde impuestos 35El problemarecurrente delas exoneraci ones 36El problema delas preasignaciones 39C. Dosproblemasprioritarios de la administracintributaria 4 1La independencia del SR! 42CONTENIDO VIIEl desempeo de la CAE 42D. Recomendaciones 43Recomendaciones de poltica t ributaria 43Derogacin de impuestos menores 43Derogacin de exoneraciones 43Derogacin depreasignaciones 44Recomendaciones de administ racin tr ibut aria 44Aprobar el proyecto deleyde RISE 44Corregir atrasos enprocesos internos 45Reforzar la independencia del directorio del SRI 45Considerar la fusin del SRI con la CAE 45Reformar la Ley Orgnica deAduanas 45Promover el estricto cumplimiento dela Ley41 de 1999 45Anexo 48Cuadro2.1Cuadro2.2Cuadro2.3Cuadro2.4Cuadro2.5Cuadro 2.6Cuadro2.7Cuadro2.8Cuadro2.9Cuadro 2A. lIngresos totales del SPNFy del gobierno central, 1995-2002(en porcentaje del PIB) 32Algunos indicadoresde gestin del SR! (porcentaje) 33Est ructu ra del sistemat ributario 35Estimacin de costo fiscal de exoneraciones al IVA interno,200 1 (millones de US$) 37Costo fiscal de exoneraciones al arancel aduaneroy al IVAsobre las importaciones, 2000y2001(en millones de US$) 38Porcent ajes de preasignacin de la recaudacin del ICE 41Resumen del efecto recaudatorio de las recomendaciones(en porcentaje del PIB) 46Resumen del orden de prioridadde las recomendaciones 46Matr iz derecomendaciones 47Estimacin alternativa del costo fiscal de las exoneracionesde IVA 483. Administracin y sostenibilidadde la deuda 49Elaine TinsleyA. Anteceden tes 49B. Actual estruc t ura de la deuda 51Deuda pblica externa 51Deuda pblica inter na 53Servicio de la deuda 54C. Plan de reduccin de la deudade Ecuador 55Anlisis de sostenibilidad de la deuda 56El modelo 56Resultados 57D. Recomendaciones en materia de polticas 58Primera etapa: recuperar la credibilidad 58Segunda etapa: modernizar la gestin de la deuda 59Recomendaciones para el cortoplazo 61VIII ECUADOR: UNAAGENDAECONMICAYSOCIALDELNUEVOMILENIOAnexo 63Cuadro3. 1Cuadro3.2Cuadro 3.3Cuadro3.4Cuadro3A.lGr fico 3. 1Grfico 3.2Grfico 3.3Grfico 3.4Grfico 3.5Grfico 3.6Del endeudamiento pblico en la Ley Orgnica deResponsabilidad, Estabilizaciny Transparencia Fiscal 55Supuestos del escenariobase 56Resultados del modelode sostenibi lidad de la deuda 57Mat riz de poltica 62Dinmica de la deuda pblica 63Composicin de la deuda pblica. US$ mil millones 50Deuda externa (US$ milmillones, agosto2002) 52Deuda externapor acreedor 52Deuda externa por deudor 53Deuda internapordeudor.Octubre 2002 53Servicio de la deuda para las actuales deudas - 2003-2015(US$millones) 544. Sist ema bancario 65MarioGuadamillas, GiouanniMajnoni y YiraMascarA. Sistemafinancieropostcrisis: estructuray profundidad 66Est ructura del sistemabancario 67B. Tendencias de balances, solvencia y rentabilidad de los bancos 69Tendencias debalance 69Solvencia 72Rentabilidad 72C. Fortalecimiento en el manejo deriesgos individuales y sistmicos 73Estruc tura instit ucional y manejodelriesgo de liquidez 73Fortalecimiento de la supervisin y regulacin 76D. Aspectosrelativos a la liquidacin de pagosy valores 77E. La red de seguridad financiera 79F. Recomendaciones de poltica 8 1Anexo deCuadros 87Cuadro4.1Cuadro 4A. lCuadro 4A.2Cuadro4A.3Cuadro4A.4Cuadro 4A.5Cuadro 4A.6Cuadro 4A.7Matri z de poltica 84Nmero de enti dades del sistema financiero 87Los gastos de reestructuracin bancaria (En miles de US$ yporcentajes del total) 88Nmero y tamao de enti dadesdel sistemafinanciero aoctubre 200 2 88Bancos privados: Balance general (en miles de US$ yporcentajesdel total de activos) 89Bancos pr ivados: Estado de Prdidas y Ganancias (en milesde US$) 90Bancos privados: Indicadores Financieros 90Liquidez del sistemabancario 9 1CONTENIDOGrfico 4. 1Grfico4.2Grfico 4.3Grfico 4.4IXTotal de activosbancarios y cartera por vencer sobre el PIB 67Lneas de financiamientocon el exterior(en milllones de dlares) 71Gastos de provisionesbrut as y netasderecuperaciones(en mill ones de dlares) 73Crdito onshore (porcentaje otorgadoen US$) 745. Poltica petroler a 93EleodoroMayorga Alba, Horacio YpezA. Evolucin del sector petroleroy marco legal 93B. Principales problemasde la indust ria petrolera en el Ecuador 96El problemadelreembolso del IVA Yla estabilidad cont ract ual 97Incrementar la produccin petrolera 99Las compaas privadas 99Petraproduccin 99El caso delos campos ITT 10 1Reservas ..... ...... .. 10 1Subsidiogeneralizado al gaslicuado depetrleo 102Poltica de precios, impuestos y faltade competencia en el mercadode derivados 103Inversiones enrefinacin 103Sistema de administraci n de la renta pet rolera .... ...... ... ...................... .. 104Marco legal e instit ucional. .......... ...... ........... .. ... ....... 106Impactos ambientalesy sociales 107C. Recomendaciones y su implementacin .................................. ............... 108Solucinal problema delIVA 108Incrementar la produccin de los camposdePet roecuador .. 108Incrementarreservas 109Eliminacin delsubsidioindiscriminado al gas 109Nuevapol tica de precios e impuestos 110Inversiones enrefinacin ....................................................................... 111Mejoras en la admi nist racin de las rentas petroleras 112Nuevo marco legal e institucional 112Manejo de los impacros ambie ntales y sociales 113D. Resultados econmicos 117Anexo1. Evolucinhistrica y descripcin del sector 118Anexo 2. Actualizacin del estudio de impuestosy subsidiosde derivados 127Anexo3. Result ados econmicos 129Cuadro5. 1Cuadro5.2Cuadro 5.3Cuadro5.4Importancia del sector pet rolero en la economa(millones deUS$) 94Proyeccin dela produccin nacional de petrleo .............. .... 101Result ado econmico de la refinacin y comercializacin(mi les de US$) 104Estructura de la distri bucin de la rent a petrolera(Promedio1995-2000) 105xCuadro5.5Cuadro5.6Cuadro5.7Cuadro 5AlCuadro5A.2Cuadro5A.3Cuadro 5AACuadro5A.5Cuadro5A.6Cuadro5A.7Cuadro5A.8Cuadro5A.9Cuadro5A.1OCuadro5A.11Cuadro5A.12Cuadro5A.13Cuadro5A.14Cuadro5A.15Cuadro5A.16Cuadro5A.17Cuadro5A.18ECUADOR: UNAAGENDAECONMICA YSOCIALDELNUEVOMILENIOIndicadores de la filial Petroproduccin.. .... 106Precios al pblicode los productos sugeridos y actuales 110Matriz de sugerencias 114Reservas al 31/12/2001(millones debarriles) 119Produccin actual de petrleo (BPD) 120Capacidadde refinacin. ....... ........ ........................................ 123Result ado econmicodePetroecuador (millonesde US $) ..... 124Conceptos deingresospet rolerosGobiernoCentra l 125Esquema de dist ribucinde la renta petrolera 126Precios FOB US-GULF 127Clculo de los precios de paridad de derivados(US$ ct./gl) 127Clculo de precios de eficiencia en terminal (US$ ct./gl) 128Recaudacinfiscal clculo de impuestoso subsidios actuales(US$ ct./gl) 128Precios de eficiencia al pblico clculo de precios de terminaleliminando subsidios aplicando el IVA y el impuestos alconsumosugerido (US$ ct./Gl) 128Comparacin del cambiode precios al consumidor(US$ ct./Gl) 129Estimado de prod uccin de las compaas pr ivadas (BPD) 130Escenarios de produccin (miles de barriles) 130Exportacin crudo del Estado(miles de bartiles) 131Apor te al fisco del sectorpetrolero (millones de US$) 131Sensibilidadal precio del aporte al fisco (millonesde US$) 132Capi talizacindelFEIREP 133Grfico5.1Grfico5.2Grfico5.3Produccin y consumo nacional de petrleo. ............... ....... ..... 100Precio de los productos enterminal (ind. IVA) 103Aporte del sectorpetrolero a la economa nacional-Proyeccin al 2007 1176. Poltica comerci aly competi tividad 135DominiqueHachetteA. Antecedentes.... .... ................ ........................................... .................... . 135La economaecuatoriana se liberaliza en la dcadade los noventa ...... .... 135B. Los fundamentosdel desarrolloecuatoriano 139Recomendaciones. ...................... .......................... ... ........... ................... 140Otrasrecomendaciones 145Competenciainterna 145Aduanas , .. 145C. Las franjas de precios 146J ustificacin terica 146Implicaciones 149Recomendaciones.. ............ ........ ........... ...... ........... ...... ......... ...... ..... ...... 151D. Normastcnicas 152CONTENIDO XILa ausencia del "t ratamientonacional" 152Normas INEN y OMC 152Recomendaciones ................ ...... ...... ... ... ... ... ... ...... ........ ........ ............. .... 154Anexo1. Estimacindel costo social de las licencias y de la ineficienciaaduanera ..... ................. ....... ...... ... ...... ... .................. ... ... ... ... .... .............. 157Anexo 2 158Cuadro6.1Cuadro6.2Cuadro6.3Cuadro6.4Emisin de las licencias porinstituciones de origen 142Variabilidad de los Precios de los MarcadoresEcuatorianos,1998-2001 150Tipos de normas tcnicas ecuatorianas (al 4 de octubre2001) 153Matriz derecomendaciones 156Grfico 6.1Gr fico 6.2Grfico6.3Grfico6A.lGr fico 6A.2Gr fico 6A.3Importaciones - exportaciones 1991-1992, 2001 .Evaluacin de la tasa efectiva del advalrem(ad valrem o Arancel/importacionesCIF) ..Porcentajede comercio con autorizacionesprevias .Aceite de palma .Aceite de soya .Leche en polvo .1361371431591591607. Infraestructura bsica: Agua y saneamiento, electricidad,telecomunicacionesy transporte 161Franz Drees, Eloy Vidal, EmmanuelJames y Pbilippe DurandA. Introduccin 162Descripci nsectorial 163Aguay saneamiento 163Electricidad.. 164Telecomunicaciones 166Transportes .............................. 168B. Diagnstico de los problemas y desafos principales 169Sector de agua y saneamiento 169Gestin de los recursos hdricos 176Sector de energa 177Sector de telecomunicaciones 182Sector detransportes 187Seguridad vial ..... ..... .................... ... ... ...................... .... ...... ................... 191C. Recomendacionesde polticasectorial.... .... ............ 192Sectorde aguay saneamiento 193Sector de energa 197Sector detelecomunicaciones .... 199Sector detransportes 200Infraestructura comunitaria 202Cuadro7.1 Instituciones relacionadas con el sector de aguaysaneamiento 163XIICuadro 7. 2Cuadro 7.3Cuadro7.4Cuadro 7.5Cuadro 7.6Cuadro7.7Cuadro 7.8Cuadro 7.9Cuadro7.10Cuadro 7. 11Grfico7.1Gr fico 7.2Grfico7.3Gr fico 7.4Grfico 7.5Grfico 7.6Grfico7.7Grfico 7.8E O JADOR: UNAAGENDAECONMICAYSOCIAL DELNUEVOMILENI OEntidades Prestadores de Servicios (ES) 164Comparacin de algunos sectoreselctricosen AmricaLatina y el Caribe 165Cobertura de los servicios de agua potable y alcantarillado,1999 (%) 170Eficiencia de oper acin de empresas de agua en ciudadesgrandes y medianas 172Distribucin delimpuesto de la telefona y gastos municipalespara agua y saneamiento (A+S) (US$/hab. en2001) 174Machala: Pagomensual porlos servicios de agua ysaneamiento - familias con y sin conexindomiciliaria 175Principalescaractersticas de las empresas distribuidorasen 2001 178Caractersticas de la red vial delEcuador porregiones 188Drenaje pluvial. Contribucin de mejorasen el marco delcontrato de concesin 195Matrizde acciones sectoriales 205Cobertura de agua y saneamiento (%) en Amrica Latinacomparadas con el PIB per cpita 170Acceso al servicio (conexin)de agua potable pornivelde ingreso .... ....... ......... .... ........................ .......... ........... .......... 171Tratamiento delagua pordecil de ingreso .... ...... ........ ...... ....... 172Impresosy gastosagregados de los servicios de agua ysaneamiento 173Porcentaje de la poblaci n con lnea fija (2001) 182Porcentaje de la poblacin con celular (2001) 183Competencia enmercado celular (septiembre200 2) 185Costopromedio minuto celular planprepago(noviembre2002) 1868. Desarrollo urbano 209AlexandraOrtizA. Di agnstico 209Urbanizacin 210Terrenosy viviendas enreas urbanas 212Servicios urb anos 214Vulnerabilidad econmica yante desastresnaturales 216B. Recomendaciones 217Cuadro 8.1Cuadro 8.2Cuadro8.3Porcentaje de la poblacin quecarece de derechosdepropiedad formales, 1998 212Tasas de pr opiedad de viviendaenEcuador y en otrospases 212Repercusin del subsidio en la capacidad de compra deviviendas 213CONTENIDO X1l1Cuadro8.4 Condiciones habitacionales enlas reas urbanas de Ecuador,1998(porcenrajes) 214Cuadro 8.5 Acceso a agua, servicios sanitarios y servicios derecoleccinde desechos slidos en reas urbanas deEcuador, 1998(porcentajes) 215Cuadro8.6 Acceso a agua y servicios sanitarios en algunas ciudadesdeAmrica Latina (porcentajes) 215Cuadro 8.7 Matriz de poltica 220Grfico8.1 Urbanizacin enEcuador en comparacin con Amrica Latina 210Grfico 8.2 Pobreza urbana enEcuador, 1995-1999 2119. Educacin 221Carlos RojasA. Introduccin 221B. El Sistema Educativo: principales problemas 222Acceso limitado a la educacin y faltade equidad 222Baja calidad de la educacin impartida 227Serias dificultades para el financiamiento de la educaci n 229Dificultades enla gobernabilidad del sector 230D. Recomendaciones 233Anexo1. Avances en la descentralizaciony desconcentracion del MEC 234Cuadro9.1Cuadro9.2Cuadro 9. 3Gr fico 9.1Grfico9.2Grfico 9.3Grfico 9.4Ecuador : marco institucional del sector educaci n 223Estr ategi as e iniciat ivas porparte del gobierno 23 1Educacin: Matriz de polticas 235Tasas netasdematrcula, porquintil de consumo y pornivel educativo 225Gasto pblico en educacin porquintil de consumo 227Calidad de las escuelas, con base enla opini ndeempresarios 228Gasto en educacin comoporcentaje del PIBen Ecuador yAmrica Latina y el Caribe, 1980-2001 22910. Salud 241MarceloBortmanA. Introduccin 242B. Di agnstico del perfil de saludy sus caracterst icas 243Problemas deregistros y mortalidadprematura por causas evitables 244Altastasasde mortalidadinfantil 245Alta prevalencia de factores deriesgo de la mortalidadinfanti l 246Altastasasdemortalidadmaterna 247C. Problemas del sistema de servicios de salud 247Antecedentes 247XIV E CUADOR: UNAAGENDAECONMICAYSOCIALDEL NUEVOMILENIOOrganizacin fragmentariayrecursossubutilizados 248Insuficiente gasto pblico e inequitativo gasto privado en salud 249Financiamiento no transparente 251Baja cobertura de los segurosde salud 251Limitaciones del rea de saluddelIESS 254Dificultades para alcanzar las metas de desarrollo para el milenio 254D. Recomendaciones 256Extensin deacceso a prestaciones bsicas 256Desconcentracin para unamejoroferta de los servicios de salud 258Articulacin sectorial y desarrollo del MSPy delIESS 258Cuadro10.1 Organizacin del sectorsalud 249Cuadro 10.2 Funcionesesenciales de salud pblica 253Cuadro 10.3 Desempeoinadecuado de las funcionesesenciales de saluddelMSP 255Cuadro10.4 Metasdedesarrollo, 1990-2015 260Grfico10.1 Relacin entre ingresosy expectativa de vida, ao2000 242Grfico10.2 Correlacinentre expectativa de viday consumo del hogar,Ecuador, 1999 243Grfico10.3 Mortalidadporgrupos de causas, Ecuador1999 244Gr fico10.4 Incidencia de SIDA porsexo, Ecuador1990 a 2000 245Gr fico10.5 Porcentaje del ingresoen gasto debolsillo en salud, segndeciles,Ecuador 1998 25011. La red de asistencia social 261Daniel DulitzkyA. Introduccin 262B. Principalescaractersticas de la red de asistencia social 263C. Demanda y oferta de asistenciasocial 267Los gruposvulnerables 267Estrategias demanejo del riesgo social : 269D. Los problemas de la red de asistenciasocial 270E. Recomendaciones 27 5Aumentar la flexibilidadde la Red de Asistencia Social 27 5Mejorar la coordinacinyfocalizacin de los programas existentes 276Reorientar el bonosolidariohaciaunprograma de subsidioscondicionados 278F. Conclusi ones 279Anexo 282Cuadro11.1 Caractersticas seleccionadasde los programas prioritariosde la redde asistenciasocial, 2000-2001 264Cuadro11.2 Caractersticas mssalientesde los programas deasistenciasocial msimportantes 265CONTENIDOCuadro11.3Cuadro11.4Cuadro llA. 1xvFocalizacin del Bono Solidario (personas beneficiarias) 274Matrizde polticas 280Incidencia en programas seleccionados de asistencia social 282Grfico 11.1 Curvas de concent racin para algunos programas deAsistencia Social 27212. El sist ema previsional 283Rafael RofmanA. Diagnstico del sistema 284La orga nizacin inst itucional del sistema previsional del Ecuador 284La est ructura del sistema de pensiones antes de la reforma 284La sit uacin financiera 286El nivel de los beneficios 288La cobertura 289La reforma 291B. Las prop uestas de solucin 293Los problemas de cobert ura del sistema, en extensin y profundidad 293El manejofinanciero del IESS 295La implementacin parcial de la reforma del sistema de seguridad social 297Cuadro12.1 Costo de incrementar la cobertura o los beneficios en el SSC yel Bono Solidario parala tercera edad (valores absolutosycomo porcenta je del PIB) 296Cuadro12.2 Mat riz de polticas 299Grfico 12.1 Flujo financiero del IESS, en % del PIB, 1993-2002 287Grfico 12.2 Flujo financiero: segurode invalidez, vejez y muerte(%delPIB, 1993-2002) 287Grfico12.3 Beneficio promedio mensualizado por persona, en dlares,seguro de invalidez, vejez y muerte, seguro social campesi noybono solidario1995-2002 289Grfico12.4 Porcent aje de la fuerza de tr abajo que par ticipa en lossistemasprevisionales cont ributivos en Sudamrica, alrededordel ao 2000 290Grfico 12.5 Parti cipacin de los tr abajadores activos en los sistemasde pensiones en Ecuador. Porcent aje de la poblacineconmicament activo en cada programa y total, 1995-2002 ... .290Grfico12.6 Cobertura de los sistemas de pensiones respecto de lapoblacin de 55 aos y ms, por grupode edady total.Ao2002 29113. Desarroll o rural 301Mara Donoso-C/arkA. Int roduccin 302XVI E CUADOR: UNAAGENDAECONMI CAYSOCIALDELNUEVOMILENIOB. Objetivos estratgicos para el desarrollorural 305Cohesineconmica y social 306El ajuste a la agricultura y la diversificacineconmica del espacio rural 306La proteccin del medioambiente 307C. Temas clave de desarrolloruralen Ecuador 308Educacinrural y avance tecnolgico 308Tenenciay administracin de la tierra 309Recursos hdricos ycuencashidrogrficas 310Financiamiento rural 311Sinergias con las iniciativas de infraestructura rural 312Mercadosde productos 313Estrategias dediversificacin 313Desarrollo local regional y corredoresde desarrollorural-urbano 314D. Marco institucional de desarrollorural 315E. Conclusionesyrecomendaciones 316F. Recomendaciones 316Cuadro13.1 Tasas de analfabetismo (proporcin porpoblacin de15 aoso ms) 1999 308Cuadro13.2 Matriz de polticas 319Gr fico 13.1 Produccin/ha en2002(ton) 303Gr fico 13.2 PIBAgricuitura/PIBtotal 304Gr fico 13.3 ndice de precios al productor 304Gr fico 13.4 Balanza comercialagrcola entre Ecuador, Colombia y Per 30514. Medio ambiente y desarrollo sostenible 323Ernesto Snchez-Triana, JuanDavid QuinteroA. Antecedentes 324B. Pobreza y medio ambiente 324Contaminacinambiental 325Desastresnaturales 327C. Desarrollosostenible 329Planificaciny gestin int egrada derecursos 329Manejoderecursos naturalesy crecimiento econmico 330D. Recomendaciones 333Regulaci nambiental 334Inversin amb iental 335Referencias bibliogrficas 337Cuadro14.1 Poltica y gestinambi enral. . 332Grfico14.1 Dciles de pobreza en cantones del Ecuador 326Grfico14.2 PNBYdesastresnaturales 328Grfico14.3 Conflictos en el uso del suelo 33 1CONTENIDO XVJI15. Gobernabilidad y corrupcin 339Mi/che!! A. SeligsonyFrancescaRecanatiniA. Gobernabilidad en Ecuador en una perspectiva int ernacionalcomparada 340B. La corrupcin y su impacto 343El costo de la corrupcin 343C. El gobierno local y la descentralizacin 351D. Vulnerabilidadinstitucional 355E. Recomendaciones 356El clima para las reformas 357Apertura, transparencia y rendicin de cuentasen la sociedad 357Imperativos parala administracin pblica 358Unenfoque amplio e incluyent e 359Anexo1. Gobernabilidad enEcuador: ciudadanos y funcionarios pbli cosopinan 362Cuadro 15.1Cuadro 15.2Cuadro15.3Cuadro15.4Gr fico15.1Gr fico15.2Gr fico15.3Gr fico15.4Gr fico15.5Gr fico15.7Gr fico15.8Gr fico15.9Gr fico15.10Gr fico15. 11Gr fico15.12Gr fico15.13Gr fico15.14Gr fico15. 15Gr fico15.16Frecuencia y monto de los sobornos (segnlos ciudadanos) 346Frecuencia y mont o de los sobornos (segnlas empresas) 347El problema ms gr ave que enfrenta la municipalidad: porregin 352Matr iz 36 1Eficacia gubernament al (Amrica Latina/Regin Caribe,2000/01 34 1Imperio de la ley (Amrica Latina/Regin Caribe,2000/01) 34 1Cont rol de la corrupcin (Amrica Latina/Regin Caribe,2000/01) 342Cambios entre1997/98 y 2000/01 342Opini n de las empresas sobre obstculos al desarrollo desus negocios 343Cun comn es el pago de coimas a los empleadospblicos? 348Cun comn es la corrupcin? 348Percepcin de honradez 349Formas de corrupcin 349Experiencia con la corrupcin 350El impacto de la victimizacin de la corrupci n (sobre elapoyo al sistema) 351Evaluacin de servicios muni cipales 353Satisfaccin con los servicios mun icipales y localidad 353Asistencia a reuniones mun icipales y cabildos abiertos enperspecti va comparada 354Quienresponde mejor a los problemas locales(por localidad) 354XVIII ECUADOR: UNAAGENDAECONMICAYSOCIALDELNUEVOMILENIOGr fico15.17 Disposicina pagar ms impuestosmunicipales:Comparacininte rnacional 354Grfico15A. l Orgullo en el sitemapoltico ecuatoriano vs. orgullo de serecuatoriano 363Grfico 15A.2 Apoyo al sitemaen perspec tivacomparada 363Grfico15A.3 Apoyoa instit uciones 364Grfico15A.4 Aprobacin de formas de part icipacin pol ticaconvensionales o agresivas 365Grfico15A.5 Part icipacin profesional y temor de la delincuencia 365Grfico15A.6 Part icipacin enun comit de padres de apoyoy al sistema 36516. Mercado laboral y servicio civil de Ecuador 367JeffreyRinne, Carolina Snchez-PramoA. Introduccin 368B. El mercado laboral en Ecuador 368Emp leo y desempleo 368Ingreso laboral y salarios 370C. Problemas del mercadolaboral privado 373Terciarizacin y flexibilidaddelmercado laboral 375D. Recomendaciones para el mercado laboral privado 376E. El servicio civil en Ecuador 377Cantida d depersonal 377Regmenes para emp leados pblicos de Ecuador 379El gasto salarial del sectorpblico 380Administraci n derecursos humanos 381Poltica salarial 381E. Principales problemas 383F. Recomendaciones 386Apndicetcnico. Determinacin de salarios reales en Ecuador, 1998-2001 389Anexo1 391Anexo2 392Anexo3 394Cuadro 16. 1 Fuerza det rabajoactiva,empleo y desempleo enzonasurbanas, 1998-2001 (%depersonas empleadas) 369Cuadro16.2 Subempleo e informa lidaden zonas urbanas, 1998- 2001(%de personas empleadas) 369Cuadro16. 3 Crecimiento del empleourbano por sector, 1998-2001(cambios en porcentajes) 370Cuadro 16.4 Ingreso laboral real mensual en zonas urbanas, 1998-200 1(a valor US$ constantede1998) 370Cuadro 16.5 Ingreso laboral mensual en zonas urbanas segn situacinde empleo, 1998-2001(a valor US$ constantede1998) 371Cuadro 16.6 Ingreso laboral, salario promedio y mnimo en el sectorprivado de zonasurbanas, 1998-200 1 372CONTENIDOCuadro16.7Cuadro16.8Cuadro16.9Cuadro16.10Cuadro 16.11Cuadro 16A. 1Cuadro16A.2Cuadro 16A.3Cuadro16AACuadro16A.5Cuadro16A.6XIXMatriz de poltica parael mercadolaboral privado 378Empleados pblicos de Ecuador y otros pases seleccionados 379Nmero de puestos del Gobierno Cent ral bajo el rgimende empleados pblicos, 2002 380Gastos en personal portipo pert enecient es a cincoministerios y departamentos, 2002 382Matr iz de acciones 388Series de ndice de precios y tipo de cambio 389Ingreso laboral mensual en las reas urbanas, 1998-2001(a valor US$ constante de1998) 389Ingresolaboral mensualen las reas urbanaspor situacinde empleo, 1998-2001 (a valor US$ constante de1998) ...... . 390Ingresolaboral y salarios bsico y promedio en el sectorprivadoen las reas urbanas, 1998-2001 390Servicio Civil y CarreraAdminis t rativa 39 1Clasificacin Presupuest aria de Gastos 39217. Descentralizacin 397Jonas FrankA. El problemaprincipal y los desafos de la descentralizacin 397El problema principal 397Tres desafos 398El primer desafo: Administracin pblica paralela.la "descent ralizacin funcional" 398El segundo desafo: Transferencias derecursos a Consejos Provincialesy Municipios 399El tercer desafo: Endeudamient o yresponsabilidad fiscal 399Cuatrolneas de accin 400B. Diagnst ico 400Est ructura de estadoyrelaciones intergubernamentales 400Organismos de desarrollo regional.. 401Fondossociales 401El nivel intermedio 402Consejos Provinciales 402Municipios 403Juntas Parroquiales 403Jurisdicciones 40 3Descentralizacin admi nistrativa: Transferencia de competencias 403Descent ralizacin Fiscal: Transferencia derecursos 405Transferencias 405Ingresos propios 407Endeudamiento 408Responsabilidadfiscal 409Gestindelproceso dedescentralizacin 4 10C. Recomendaciones de poltica 410Estructura de estadoy relaciones intergubernamentales 4 10xx ECUADOR: UNAAGENDAECONMICAYSOCIALDELNUEVOMILENIOReforma del nivel intermedio 4 11Organismos de desarrollo regional.. 4 11Entidades sectoriales desconcentradas del rgimen dependiente 4 11ElGobernador 4 12Descentralizacinadminist rativa : Transferencia de competencias 4 12Condicionar el acceso a las negociaciones 4 13Previsiones al sistemacontractual 4 13Generacin de informacin 4 13Transferencia de recursos humanos 4 13Incluir las entidades de "descentralizacin funcional" 4 14Transferencias de competencias condicionadas aresultados 4 14Descentralizacinfiscal 4 14Informacin 4 14Transferencias 415LaLey del 15% 416Fondos sociales 416Fondoconcursable 417Ingresos propios 4 17Endeudamiento yresponsabilidad jiscal 418Gestindelprocesode descent ralizacin 4 19Anexo 424Cuadro17.1Grfico17.1Grfico17.2Cuadro17A.lMatri z de acciones de pol t ica 420Subrogacin de deuda externa(1998) 407Recursos percpita recibidos por provincia (en US$, 1998) 408Leyes especiales que regul an la t ransferencia derecursos yla participacin enrentas a favor de municipios y consejosprovinciales 42418. La administracin de justicia 42 9Rafael RofmanA. Los problemaspersist entes 429Faltade acceso 430Costos 430Asist encia legal 432La funcionalidad 432Falt a de confianza en el sistema 432Cor rupcin 432Polit izacin 433Escasa calidadprofesional 434Lentitud 43 5B. Recomend aciones 436Reforma legal 436LaLey Orgnica 436La reformaprocesal 437CONTENIDO XXILa justicia de paz y el derecho a la diversidad 437La independencia judicial 437Designaciones 438Rendicin de cuentas 438La capacidad de gestin 439Profesionalizaciny carrerajudicial 439C. Conclusiones 439Anexo1. Las reformas del sistema 439Anexo 2. Las instit uciones 442Anexo 3 444Cuadro18.1 Causas civiles ingresadasen los juzgados del pas 430Cuadro18.2 Gasto en justicia como porcentajedel presupuesto del Estado. 431Cuadro18.3 Presupuestojudicial percpita en la regin Andina 43 1Cuadro18.4 Estruc tura del gasto(ao 2001) 43 1Cuadro18.5 Duracin de un juicio ordinario (Quito) 435Cuadro 18.6 Causas terminadas en relacin con las ingresadas en juzgadospiloto(%) 435Cuadro18A.1 444Bibl iografa 449PrefacioEcuador se encuentra en unaencrucijada al cruzar el umbral delnuevomilenio . Lainestabilidad poltica, econmica y social hanafectado, desdehace muchos aos , sutrayectoria de desarrollo. Aunque Ecuador es rico en tradiciones culturales y patri-monionatural, losciclosintermitentes de laspolticas pblicas del pasadohanimpedidoqueel pasaproveche plenamente supotencial delograr laprosperidadeconmica y la equ idadsocial. El gobierno recin instalado tienela oportunidad deromper con el pasado, definiendo unaagenda basada en unavisin compartida. Enestaagenda, esfuerzos en las reas de estabilidad, crecimiento, competitividad, de-sarroll o social, descentralizacin y anticorrupci n constituiran los miliaresa lo lar-go de un camino quebeneficiara a todos los ecuatorianos. En el Banco Mundial, nossentimos honradospor la invitacin de las autoridades de publicar este compendio deapuntes sobre poltica quehemos preparado paraEcuador y que, desde una perspec-tivaindependiente, proporciona unarelacin delos retosqueactualmenteenfrentaEcuador enlo quea desarrollose refiere, comotambinmuchas delas razonesqueexplicandichosretosy algunas opcionesparasuresolucin.El anlisis queaqu sepresenta no pretende ofrecer soluciones definitivas a los retos de Ecuador. Antesbien,esperamos queeste tomosirva paraenriquecer el debate nacional entre la poblacinecuatoriana a medida quebusca sus propias soluciones a estos retos.El trabajo queaquse presenta est organizado alrededor detrestemasprinci-pales: Consolidaciny Crecimiento Fiscal, DesarrolloSocial y Calidadde Gobierno.Los mensajes fundamentales dentrodecadaunodeestos temas se capt anensusrespectivos Captulos Temticos, a la vez que se sintetizan y consolidan en unaSnte-sis al principiode la obra. La importancia de estos trestemasamplios se ha tornadocadavez ms evidenteenel mundoenteroduranteel deceniorecin pasado,acentundose a raz de la globalizacin (tanto financiera como comercial) y la revolu-cin enla tecnologa informtica. Es absolutamente esencial comprender estas fuer-zas, ya que, a la larga, su valor ser medido contra un solo criterio sencillo -su impactosobre la calidadde vida de las personas, especialmente entre la poblacinpobre.Cualquier gobiernoqueoperarabajoestascondicionesenfrentaralanecesi-daddeejecutar arduasreformas . Pata Ecuador, las crisis gemelas -banca y mone-da- quedesembocaron en la dolarizacin hacenqueel procesodereforma sea anmsdifcil. Las condic iones queactualmente imperan a nivel en los mbitosregio-XXIV E CUADOR: UNAAGENDA ECONMICAYSOCIALDELNUEVOMILENI Onal e internacional no facilitan las cosas, y con toda probabilidad tampoco lo hagan enun futuro cercano. La crisisfinanciera en el Cono Sur restringe el accesoa financiamient oexterno, y el crecimiento poco activo a nivel global ha tenido el efecto de atenuar lasexportaciones ecuatorianas. Por Otrolado, Ecuador comienza a verse afectadopor elimpactodel narcotrfico. Por ltimo, lasreformasnecesariaspar aconsolidarladolarizacinapenassi se encuentranamedio camino. Anas, lainaccingeneracostosms altosquelaaccin.Enausencia deunprocesodereformarenovadoyfort alecido, la economa ecuatoriana se encuentraen riesgo de caer en un vertigi nosociclo derecesin y ampliacin de la pobreza.El nuevo gobierno ha expresado su determinacin por abordar de frente el retode las reformas. A los pocos meses de haber ent rado en funciones, la administracinha logrado desarrollar cierro nivel de apoyo inicial para algunos importantes cambiosen la direccin de poltica en las reas fiscal, est ruct ural y social. En el Banco Mundial,permanecemos listos para apoyar esos esfuerzos. Vemos en estoun elementocentralde la misin de nuestra institucin de reducir la pobreza y de nuest ro compromiso deayudar a asegurar el xito de Ecuador en el logro de sus metas.Este libro es producto de la labor analtica de numerosos funcionarios y emplea-dos del Banco Mundial. En l se documentan las principales tendencias, polticas yopciones disponibles a Ecuador en materia de desarrollo, incluida su colocacin en elcontexto de comparaciones internacionales pert inent es. En este tomo se det allan ex-tensosdilogos,reflexiones y tr abajos operativos realizados directament e connues-tros contrapartes en el gobiernoecuatoriano y otros sectores. Se plant eanen formapormenorizadacrticas lecciones yreros quesonaplicables no sloaEcuadorsinotambi n a Latinoamrica en general. Por ltimo, se proponen matices de poltica paracada sector y cada tema, incluida una secuencia recomendada de pasos en materia depoltica.Estoyprofundamenteagradecidopor lacooperacinylascont ribucionesdenuestros muchos amigos en Ecuador a este important simo esfuerzo, contribucionesque se han realizado tanro en formadirecta como tambi n como resultado de habertrabajado homb ro a homb ro con nosotros dur ant e varios aos. Quiero agradecer a losmiembros del personal administ rativo que han compilado esta obra -edirores, auto-res y productores por igual-o Su labor revela no slo sus apt itudes profesionales sinotambin, y lo que es ms importante, su pasin por la met a de reducir la pobreza.Finalment e, quiero expresarmi agradecimientoa las autoridades ecuatorianaspor concedernos el privilegio de ser socios en la bsqueda del desarrollo de Ecuador.David De FerrantiVicepresidenteOficina para Latin oamrica y el Caribe\VashingtOn, o. C.7 de marzo de 200 3Biografas de los editoresVicenteFretesCibils, argentino, realiz sus estudiosen la Universidad Nacional delNordeste (Argentina), y las Universidades de Pennsylvania y del estado de Carolinadel Norte (Estados Unidos), donde obtuvo el Master en Administracin de Empre-sas y el Doctorado en Economa. Despus de finalizar sus estudios, ingres al BancoMundial en1987 a travs del Programa para]venes Profesionales. Luego detra-bajar en la Vicepresidencia de Europa y el Medio Oriente, y en el Departamento delTesoro del Banco Mundial, se desempe, durante los aos 1988-1992, como Eco-nomista en la Vicepresidencia de Operaciones del Oestede frica. Posteriormente,de1992 a 1996, se desempe como EconomistaPrincipal en el en Departamentode Operaciones correspondiente a los Pases Andinos, supervisando los programasde ajuste y liderandolos trabajos econmicos y analticos en Bolivia. Entre los aos1996a2002, el Sr. FretesCibils se desempecomoEconomistaPrincipal paraVenezuela, y posteriormente para Colombia y Mxico. Actualmente es EconomistaLder del Sector correspondiente a la Reduccin de la Pobreza y Gestin Econmicaparala Subreginde pases queincluye Bolivia, Ecuador, Per y Venezuela. Tam-bin ha ejercido la docencia en la UniversidadNacional del Nordeste y de Carolinadel Norte y ha realizado varias publicaciones en las reas de finanzas, econometraaplicada, finanzas pblicas, economainternacional y del desarrollo econmico.MarceloM. Giugale, argentino/italiano, obtuvo el gradodePhDy MSc en Econo-ma del London School ofEconomics y la Licenciatura en Economa en la Universi-dadCatlica deArgentina. Despus definalizarsusestudios, ingresal B a ~ c oMundialen1989comoEconomistaenel DepartamentodeInvestigacindeFi-nanzas. De1990a 1994, se desempe como EconomistaPrincipal en la Vicepre-sidenciadeOperacionesdel MedioEste, supervisandolosprogramasdeajusteestructural enEgiptoy liderandolos trabajosdereconstruccindel Bancoenlapost-guerra de Lbano. De1994 a 1998, el Sr. Giugale se desempe como Econo-mista Principal enlaRegindeEuropadel EsteyRegindeAsiaCentral, fueresponsable del portafoliode prstamos del Banco y del trabajoanaltico econmi-co pa.raLituania y Kazakstn. Entreseptiembre de 1998 y octubre de 2002, ocupel cargo de EconomistaLder parael Departamento de Colombia,Mxico y Vene-zuela. ActualmenteesDirectorSubregional para lospases Andinos deBolivia,Ecuador, Per y Venezuela. Tambin ha ejercido la docencia en la London School ofXXV I E CUADOR: UNAAGENDAECONMICAYSOCIALDELNUEVOMILENIOEconomics y en la AmericanUni versit y de El Cairo; y ademsha realizado variaspublicaciones en las reas de economet ra aplicada, finanzas, economa de negociosy desarrollo econmicoJos Roberto Lpez-Clix, denacionalidadsalvadorea, es Economist aPrincipaldelGrupodePolt icaEconmi caparalaregindeAmrica Lat inay el CaribeenelBanco Mundial. El Sr. Lpez-Clix tiene unttul o de PhD, de MSc, y de Licenciatu-raenCienciasEconmicas delaUnive rsidadCat lica deLouvain, Blgica, ydeMSc con especialidad en Finanzas Internacionales de la Un iversidad de Pirr sburgh,EstadosUnidos. Comenz sucarreratr abajando en varias organizaciones inte rna-cionales, comola Agencia de los Est ados Unidos para el Desarrollo Int ernacional,la Agencia Canadiense de Desarrollo Internacional, el Congreso Estadounide nse, yel Banco Int eramericano de Desarrollo; especializndose en polt ica macroeconmica,anlisis economt ricos, finanzas pblicas, migraci n inte rnacional y administ racinde la deuda externa. En1989-1 991 , fue Economista-Jefe del Grupo Asesor Econ-mico y Social del Ministeri o de Planificacin encargado delpresupuestoextraordi-nario en El Salvador y, como tal , form parte del equipo que dise, impl ementandolas polt icas de ajusteestructural de la tr ansicinent re la pre- y la postg uerra. En1994, se int egr al Banco Mundial enWashingtonD. C. en el Depart amento deOperaciones de Cent roamrica. Dos aos despus, fue nombrado J efe de la OficinadelBanco Mundial enGuat emala. En1999, junto conel equipodel proyectodeAdministracinFinancieraIntegr adade Guat emala, ganel pr estigioso"Premiodel President e J ames D. Wolfensohn ". En el ao 2000,volvi a WashingtonD. C.y desde entonces tr abaja pr incipalmente con el Departamento de Ecuador, Bolivia,Pery Venezuela. El Sr. Lpez-Clixha sidoProfesorVisitante de la UniversidadInternacional de Florida en Miami, y ha publicadonumerosos libros y art culos entemasespecializadocomo: mercadoscambiariosparalelos, coordi nacininte rna-cional depolticamacroeconmica, finanzaspbl icas, encuest as demonitoreo delgasto pblico, poltica comercial y acuerdos de libre comercio, y remesas familiares.AgradecimientosEste volumen es el resultado de un esfuerzo de equipo y, como tal , se ha beneficiadode mltiples contribuciones valiosas. Nuestros agradecimientos se debena un grannmerode personas. Primero, a los autoresde los captulosquecontribuyeron nosloconun material dealta calidad tcnica, sinoconun notableesfuerzoparatrabajar en tiempo rcord durante Navidad y Ao Nuevo, aportando as al debatede Ecuador en un perodo crucial. Nos consideramosafortunados de compartir estelibro consus autores principales -GabrielaArcos, MarceloBortman, RobertBuergenthal, MaraDakolias, MaraDonosoClark, Franz Drees, Daniel Dulitzky,PhilippeDurand, JonsFrank, DominiqueHachette, Anthony James, GiovanniMajnoni, Yira Mascaro, Eleodoro Mayorga , Alexandra Ortiz, Juan Quintero, J effreyRinne, Rafael Rofman, Carlos Rojas, Carolina Snchez-Pramo, Francesca Recanatini ,Ernesto Snchez-Triana, Osvaldo Schenone, Mirchel Seligson, Ilias Skamnelos, ElaineTinsley, Eloy Vidal y Pierre Werbrouck. Tambinde manera especial agradecemosa McDonaldP. Benjamn, Daniel Corlear,Andrea Silvermany Fernando Montes-Negret por haber contribuido con valiosos comentarios a las Notas. Todos los auto-res estn afiliados con el Banco Mundial, a menos que est indicado de otra manera.Las contribucionesa los captulos especficos estnreconocidasconsu crdito co-rrespondiente dentro de ellos.Entantoestelibrorefleja los puntosdevistadelos autores (ynonecesaria-mente los delBanco Mundial, su Directorio Ejecutivo, o sus pases miembros), suproduccin fue institucionalizada en el Banco Mundial. Agradecemos, en particu-lar, las sugerencias deGuillermoPerry(Economista JefedeAmricaLatinay elCaribe) ylos auspiciosdelaOficinadeDaviddeFerranti (Vicepresidente delareginde AmricaLatinay el Caribe).Reconocemos tambin la importancia de las contribuciones de los participantesdelTaller desarrolladoel 11deenerode2003enQuito, Ecuador. EsteTaller nosolamentereuni la mayora de autores bajo un mismo techo para discusiones francasy cordiales, sino queincluy a las autoridadesy asesores de las administracionessa-lientes y entrantes. Entrelas autoridadesy asesores presentes en el Taller, deseamosagradecer a los siguientes: Sr. Presidente,Cnel. Lucio Gutirrez, Mauricio Pozo, Fer-nandoBuenda, Patricio Ortiz, A. Polibio Crdova, Rosa Mara Torres, Luis FelipeMantilla, Nina Pacari, Nelson Herrera, LuisMacas, Doris Sols,Carmen Tene, MarceloXXVIlI ECUADOR : UNAAGENDAECONMICAYSOCIALDELNUEVOMILENIOCevallos, MarcoPez, Nelson lvarez,Alberto Andino, Sal Velasco, Ing. PatricioPugarn, Esruardo Peaherrera, PatricioAcosra, MauricioCaldern, Antonio Tra-montana, Edgar Isch, Augusto Barrera, Hernn Plaza, Vctor Acosta, Mara Fuen-tes, Manuel Chiriboga, AlbertoWray, Gabriel Monralvo, Frederic Pinel, DiegoMancheno, MaraBelnFreire, Oswaldo Aguirre, Mauricio Ypez, FranciscoHi -dalgo, FernandoSurez, Vctor Hugo Jijn, MauroTern, JuanGranja, PatricioRuiz, Roco Bohrquez, RamiroGalarza, JohnArroyo, Javier Game, PedroPez,e, Patricia Carrera, CarlosArboleda, BayardoGranjas, JuanManuel Escalante,MauricioParejaCevallos, Virgilio Hernndez, JosVallejo, Horacio Ypez, LennParreo, AaseSmedler, Fernando Uzcategui, Antonio Albiana, Juan Villacs, MarioAcosta,Roberto Salazar, Fernando AlbnBonilla, Romelio Gualn, Benito Surez,Luis Tapia, DavidYuravlivkery Francisco Andino. Sus comentariosy sugerenciashansidodebidamenteincorporadosdentrodelaproduccinfinal delasNotas,enriqueciendo as su contenido.Finalmente, estamosespecialmente agradecidos de Esperanza Berrocal y todosu equipode ComunicacinGlobal, MellenCandage ytodosu equipodeGrammarians, Robert A. Croese, Richard Crum, Jan D. Gibboney, Andrea Harold,y Carol Levie porhaber desarrollado untrabajo excepcional en preparar la edicinenespaol traducida y tambinproducidola composicineningls. Tambin, deforma especial a Michael Geller, por haber dado un apoyo clave en la direccin edito-rial de este volumen; a Chris Humprey, por haber colaborado en la edicin tcnica eningls devarios captulos. Tambindemanera muyespecial debemos reconocerlavaliossima colaboracindel equipodelaoficina del BancoMundial deEcuador,Gabriela Beltrn, Ral Subia, Ana LucaJimnez, Alexandra Del Castillo, EdmundoEspinoza, PilarLarreamendy, Vinicio Valdivieso, AnaMaraVicua, yAnaMaraVillaquirn -querealiz esfuerzos extraordinarios paraorganizar el Taller del 11 deenerode2003. Sin ellos, nohubiesesido posiblecontarconel ambientecordialyapropiadoen que se realizaron las conversaciones. Tambin es importante mencionarla importante contribucin queaportla oficina del Banco Mundial en WashingtonD. e-scar Avalle, Sara Calvo, JamesHarina, Norbert Schady, IvonneEscobedo,Mara Anronieta Gonzlez, Christopher Hale, Patricia Holt, FranciscoIras, CrummellaMyers, Marianella Rivadeneira,J udy Rivers, RosalaRushron, Esther Samuel, MargaretStroude, Silvia Marquina-Len y Eduardo Wallentin.Finalmente,slo nos queda agradecer al equipo depublicaciones: a SantiagoPombo-Bejaranoy StephenieDeKouadiodel BancoMundial, quienes supervisa-rontodo elproceso, proporcionandoinformacinyasistenciaclaveentodas susetapas; al equipo de Alfaomega Colombiana S. A., quienesrealizaronuna excelenteproduccinenespaol enuncortoperodode tiempo; yaPatriciaEndarayaRonald Jones, quienescontribuyeron a facilitarnosunacceso expedito a la magn-fica obradeGonzaloEndara Crowqueilustrala cubierta deestelibro. Nuestrossinceros agradecimientos a todosellos.VicenteFretesCibils, MarceloM. GiugaleyJos R. Lpez-CfixWashington D. eMarzo2003APIAECAGDALADIALCAAMEAPRENDObblBCEBEDEBEVBIDBNABPDCANCEDEGECELCELADE:CEMCENACECEPECHUCN]CNTITCOMEXICONAIECONAMCONATELCONCOPECONCOPECONELECCONUEPLista de acrnimosGrados API - AmericanPetroleumlnstitute- medid a de la densidad del crudoArancel Externo ComnAgencia de Garant a de DepsitosAsociacinLatinoamericana deInt egr acinAcuerdo de Libre Comercio de las AmricasAsociacin de los Municipios del EcuadorSistema Nacional de Evaluacin dela Calidad dela Educacin(Na rional Evaluation Systern forEducation Qu ality)BarrilesBanco Cent ral de EcuadorBanco del EstadoBanco Ecuat oriano dela ViviendaBanco Int eramericano de DesarrolloBarreras Arancelarias y No ArancelariasBarriles por daComunidadAndinade NacionesCent ro de Desarrollo de la Cuenca del Gua yasComit Especial de LicitacionesCentroLat inoamericano de Demogr afaCentro Educativo Matriz (School Net wor k)Cent ro Nacional de Cont rol de EnergaCorporacin Ecuatori ana delPetrleoClasificacin Industrial Int ernacionalUniformeConsejo Nacional de la JudicaturaConsejo Nacional de Trnsitoy Transporte TerrestreConsejo de Comercio Exterior e InversionesConfederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador(Confederation of Indigenous Nationalities of Ecuador)Consejo Nacional de Modernizacin del EstadoConsejo Nacional de Telecomuni cacionesConsorcio de Consejos ProvincialesConsorcio de Consejos Provinciales del EcuadorRegul ador del SecrorElctricoConsejoNacional de Universidades y Escuelas Politcnicas(Na cional Council of Universities andPolytechnical Schools)xxxCORPECUADORCPCCREACRMCTGCTIDACDIGMERDINAMEPDINEIBDINEPPEB/ PRODECECAPAGECOPETROLECORAEECVEDAPEEQEIAEMAAPQEMELECENAPENFEEPSFEIREPFERUMFISEFMIFSGl.GLPGoEGSGTZICElEOSIESSILANUDINENINNFAIPEDIPPISOISSFAISSPOLECUADOR: UNAAGENDAECONMICAYSOCIALDEL NUEVOMILENIOCorporacindel EcuadorCdigo deProcedimiento CivilCentro deReconversinEconmica del AzuayCentro deReconversindel ManabComisi nde TrnsitodeGuayasComisinTcnica deInversionesDir eccinde AviacinCivilDir eccinGeneral de MarinaMer canteDireccin Nacional de Mej oramiento Profesional{(Nat ional Dir ect orate for Professional Improvement (of Teacher Training)}Direccin Nacional de Educacinlntercultural Bilinge(Nat ional Direcror arefor Int ercultural Bilingu al Edu cat ion )Direccin Nacional de EducacinPopular Permanente(National Direcror at e forLife-longEdu cati on)EducacinBsica-Proyecto de Desarrollo de Eficiencia y CalidadProject forDevelopment of Efficiency andQuality ofBasic Edu cat ionEmpresa Canto nal de AguaPot abley deAlcantarillado de Guayaqu ilEmpresaNacional del Petr leosFondo para el Desarrollo dela ReginAmazni caEncuesta de Condiciones de Vida (LivingSrand ardsMeasur ernenr Survey)EntidadDepositaria del Ahor roPrevisionalEmpresaElct rica deQuitoEvaluacindeImpactoAmbientalEmpresa Municipal de Alcantarillado y Agu a Pot abl e de QuitoEmpresaMunicipal deElectri cidad(Guayaquil)Empr esa Nacional del Petr leo - ChileEmpresa Nacion al deFerrocarrile s del Est adoEmpresasPrestadorasde ServiciosFond o deEst abil izacin, InversinSocialy Produ ct iva y Reduccindel Endeudamient oPblicoFond o deElectri ficacinRur al y Urban a MarginalFond o de InversinSocial deEmergenciaFond oMonetarioInternacionalFond o de Solidar idadGa lones americanos= 3.785 litr osGas Licuad o dePetrleoGobierno deEcuadorGobiernosSeccionalesCooperacinTcnicaAlemanaImpuestoal ConsumoEspecialInstitu toEcuatoriano deObras Sanit ariasInstitutoEcuatorianode SeguridadSocialInstituto para la Prevencindel delitoy el tr at ami ento del delincuenteInstitutoEcuatorianodeNormalizacinInstituto Nacional del Nioy la Familia (National Institute forChildandFamil y)Instituto Pedaggico (Teacher TrainingInstitute)Proveedores Independientes de Electri cidad ("Independent Power Providers")Internacion al Organizati onfor Standardizati onInstituto de SeguridadSocial de las Fuer zas ArmadasInst ituto de SeguridadSocial dela PolicaLISTADEACRNIMOS XXXIlITIVAIVMIVSJASSLEXILSMSMBl s.MDMQMECMEFMEMMEMMIDUVIMNACMOFMOPNTEO&MOCPODEPLANOMCOMSONGONNONUOPSORIOTAPAEPANNPOIPDMPEAPERTALPIBPLANEMECPPSPRAGUASPROJ USTICIAPROMECPROMECEBPROSTPSPSAPYSBSCPSELBENConjuntodecampos Ishpingo -Tambococha - TiputiniImpuesto al Valor AgregadoInvalidez, Vejez y Muert endice de Vulnerabilidad SocialJuntas de AguaPotable y Saneamient oLey de Comercio Exterior e InversionesLivingStandardsMeasurernenrSurveyMiles de BarrilesMun icipio del Distri to Metropolitano deQu itoMinisteriode Educacin y Cultura (Ministr y of Educat ionand Culture)Ministeri o de Economa y FinanzasMercado MayoristaMinisteri o deEnergay MinasMinisterio de Desarrollo Urbano y ViviendaMetodologa, Normalizacin,Acreditacin, Certi ficacinMinisterio de Finanzas (Ministryof Finance)Ministerio de Obras Pbl icasNormas Tcnicas EcuatorianasOperaciny Mant enimient oOleoductodeCrudos PesadosOficina dePlanificacinOr ganizacinMundial del ComercioOrganizacinMundial de SaludOrganizacinnoGubernamentalOrganismo Nacional deNormalizacinNaciones UnidasOrganizacinPanamericana dela SaludOperacinRescateInfantilOl eoductoTransand inoProgr ama deAliment acinEscolarProgr ama Nacionalde Aliment aciny NutricinProgr ama de Desarrollo InfantilProgr ama deDesarrollo MunicipalPoblacinEconmicamenteAct iva"Public Ent erprise ReformTechnical Assisrance Loan"ProductoInt erno Brut oOfi cina del Plan(deEmergencia)del MEC(PlanningOffice of rhe Ministry of Education)Progr ama de Prot eccin Social, Ministerio de Bienest ar SocialProgr ama de Agua y Saneamientopara Comunidades Rurales yPequeos MunicipiosUnidaddeCoordinacin para la reforma dela administracin dejusticia"Power andCommunicat ionsSectorsModerni zat ionandRur al ServicesProject "Proyectode Mejoramientode Calidady Eficiencia dela Educacin Bsica(Projectfor Imp rovement of Efficiency and Qu alit y of Basic Educarion)PensionReformOptions Sirnulation ToolkitPart icipacindel Sector PrivadoSubsecreta ra deAgua Pot able y Saneamient o BsicoSubsecret ara de CrditoPbl icoPrograma de Seleccin de BeneficiariosXXXIISENATELSIGEFSrrSESINECSIVSOTESRISSCSSOSUMASUPTELTAMETCRTICTMTPDATPEUCVUDENORUITUNEUNICEFUOSTUS$ o USOUSAIDVADWLLWTIECUADOR: UNAAGENDAECONMICAYSOCIALDELNUEVOMILENIOSecretaraNacional deTelecomunicacionesSistema de GestinFinancieraSistema IntegradodeIndicadores Sociales del Ecuador(Inregrared Systern of EcuadorianSocial Indicators)Servicio Nacional deEstadsticasEducativas(NationalEducational Statistics Service)Sistema de IncentivosparaViviendaOleoductoTransecuatorianoServicio deRentasInternasSeguro Social CampesinoSeguro Social ObligatorioSistema nico de ManejoAmbientalSuperintendenciadeTelecomunicacionesTransporteAreo MilitardelEcuadorTipo de CambioRealTecnologa deInformaciny ComunicacinToneladas MtricasTrfico PromedioDiarioAnualTasa de ProteccinEfectivaUnidadde CaminosVecinalesUnidad de Desarrollodel NorteUninInternacionalde TelecomunicacionesUninNacional deEducadores (Nacional Teachers'Union)Fondo de las NacionesUnidas parala infanciaUnidadOperadora del Sistema de TrolebsDlares de los Estados UnidosUnited Stares Agencyfor International Development(Agencia de losEstadosUnidos para el desarrollo internacional)Valor Agregado deDistribucin"Wireless Local Loop" (Servicio Local InalmbricoCrudodeReferencia:Wst TexasIntermediateEcuador:una agenda econmica ysocial del nuevo milenioSntesisVicenteFretesCibils yJos R. Lpez-ClixI. Propsito y organizacinEn los ltimosaos, ha sido un privilegio y honorpara el Banco Mundial recibir alas nuevas administraciones de sus pases miembroscon unaserie de diagnsticosintegralesyrecomendaciones depolticasenreasprioritarias paraeldesarrolloeconmico y social, y la reduccin de la pobreza. Esta prctica parecera muy perti-nente para el Ecuador de hoy, donde el Presidente Lucio Gutirrez asume el gobier-no de un pas rico en recursos naturales y con un potencial enorme para mejorarelbienestar de todoslos ecuatorianosy combatir la pobreza. Esta tarea, no obstante,estcondicionada por problemasestructurales econmicos y sociales, baja compe-titividad, corrupciny uso ineficiente de los recursos petroleros. Ecuador an sufrelas secuelas de la reciente crisis gemela -bancaria y cambiaria- quedesembocenla adopcinde la dolarizacin de la economa, la que permiti revertiralgunosdelos desequilibriosmacroeconmicos, perodej a la economa enunasituacindemayor vulnerabilidad a los cambios de precios relativos, en un contexto internacio-nal desfavorable.El contenido de las presentesNotas de Poltica identifica retos fundamentales,cuya solucin romper con el pasado. Se trata de una propuesta de agenda con unavisin ampliae integral del desarrollo econmico y social en el Ecuador. Las Notasestnagrupadas alrededor de los tres grandes ejes temticosdel Programa de Go-bierno de la Nueva Administracin:estabilidady crecimientocon competitividad,desarrollosocial sostenibley equitativo,y gobiernodecalidady luchacontralacorrupcin. Cada eje incluye temasseleccionados. As, dentro de Estabilidad y Cre-cimientocon Competitividad se consideran a los siguientes temas : sostenibilidad fiscal,reformatributaria, administracin dela deuda pblica, consolidacindel sistemabancario, expansinde la actividad petrolera, comercial, y desarrollo de la infraes-tructura bsica -elecrricidad, telefona, agua y rransporre-,Dentro de Desarrollo So-cialSostenible y Equitativo se analizan: el estado de la educacin, la salud, las redes deproteccin social, la seguridadsocial y las pensiones, y los problemasdel desarrollourbanoy rural, y del medio ambiente . Por su lado, dentro deGobiernode Calidad YLuchacontralaCorrupcinse examinan: gobernabilidad, reformadel servicio civil,reforma judicial y descentralizacin de la prestacin de los servicios pblicos.XXXIV ECUADOR: UNAAGENDAECONMI CAYSOCIALDELNUEVOMILENIOLas Notas no pretenden ser exhaustivas sino informativas. Son uninstrumen-toparainiciar undilogofrancoy cordial, y para recogerlos valiosos comentariosde las Autoridades conrespectoa los temas tratados. Expresan, s, la coincidenciaestratgica entre el Banco Mundial y la nueva Administracin Gutirrez en colocarla reduccinde la pobreza como objetivocentral de la agenda del nuevo gobierno ylafuturaasistenciaaEcuador. Estedocumentofue elaboradoconbaseenlaricaexperiencia delBanco en el pas, complementada pordatosrecientesy entrevistasrecogidos durante unamisin del Banco quetuvolugar en el mes de noviembre de2002. El BancoMundialagradece el esfuerzoquetantolas autoridades salientes,as comolas designadas, le concedieron para facilitarsu elaboracin.11. MensajescentralesDesde1979, coincidiendo con el regreso de la democracia, Ecuador se ha caracteri-zadopor unaaltavulnerabilidadexterna, unmal desempeomacroeconmicoypobregobernabilidad. Lasucesinde adversidades externas-vinculadas alavolatilidad del precio del petrleo y las variaciones violentas de flujos de capitales-y calamidades naturales, se combinaron con unmal manejo de la economa, resul-tando en desequilibrios macroeconmicos, con efectos negativos sobre el crecimientoy desarrollosocial. Durante dicho perodo, el pas soport cuatro severas recesiones-1982-83, 1987, 1989Y 1998-99; tresperodos hiperinflacionarios-1983, 1988-1993 Y1999-2000; Yuna alta e insostenible deuda externa, reflejada en varias mora-torias de pagos ; y una reciente crisis gemela -cambiaria y bancaria- que destruy20bancos, reuniendomsde50%delos depsitos bancarios. Las malaspolticas re-sultaron, en parte, de la inestabilidad de la gestin pblica y de la ingobernabilidadtradicionalcaracterstica delos pases petroleros -en estos23aos, Ecuador tuvo29 ministros de Finanzas, lo que promedia un perodo de10 meses en el cargo, y fueel pas con menorcontrol percibido de la corrupcinen Latinoamrica.Ms importantean, laltimacrisis(1998-99) tuvo unefectodevastadorsobre los niveles de empleo, pobreza y distribucin del ingreso. Mientras la tasa dedesempleo formalse increment (del 10%a casi 15%), la incidencia de la pobrezase aument de 34 a 56% entre 1995y 1999; Yel coeficiente de Ginise incrementde 0,52 a 0,54 para el mismoperodo . Esros indicadores implican que el nmero depobres crecienms dedos millones depersonas durantelacrisis. stagolpeseveramente a los pobresrurales, a la poblacin indgena, y ms particularmente aaqullosdela Sierradondela tasadepobreza aumenten7puntosporcentualessolamente entre1998 y 1999. Alrededor de 300 mil personasemigr al exterior yotro tanto vino a engrosar las zonas marginales de las ciudades. Otros indicadoresde desarrollo social y humano, tales como, mortalidad infantil, mal nutricin deser-cin escolar, tambin empeoraron. El grado de deterioro de estos indicadores revelala profundidad dela crisis y la mayor vulnerabilidad de los pobres, tantourbanoscomoruralespara enfrentar sus prdidas deingreso.La economa ecuatoriana ha iniciado su recuperacin de la crisis, pero permane-ce frgil y vulnerable. La adopcin del dlar como moneda local, aunada a favorablesprecios del petrleo, dinmicas remesasfamiliaresyunagestinmacroeconmicacon resultados mixtos, hancontribuido a estabilizar gradualmente las expectativas,SNTESISxxxveliminar gradualmente la hiperinflacin, iniciar el saneamiento y resrablecimientodel sistema bancario, alcanzar moderadas tasas de crecimiento y revertir as parcial-mente el aumento del desempleo y de los niveles de pobreza. Aunque el crecimien-to econmico constituye una condicin necesaria paracombatir la pobreza,no sersuficiente si noes sostenibley participativo, incluyendoamplios segmentosdelapoblacinmsvulnerable (como, porejemplo, la poblacin indgena marginada).Teniendo en cuenta este desafo, por lo tanto, la pregunta central de estas Notas dePoltica giraentorno a:c ClIlpodraserla agenda del nneuo gobiernopara romper con los fracasos delpasado,asegllrar el despegue de Ecuador en el mbitoeconmico ysocial, yreducir la pobreza?Larespuesta a estapregunta se articula entresejes:Preservar la estabilidad y acelerar el crecimiento econmico con competitividad;Impulsar el desarrollosocial sostenible y equitativo;yConstruir un gobierno de calidadal servicio de todoslos ecuatorianos y contrala corrupcin.Preservar la estabilidady acelerar el crecimiento econmico con competitividad. La prioridadnmerounocontinasiendoelcrecimientoeconmicosostenido. La experienciainternacionaly deEcuadorindicaqueel mejor instrumento para combatir la po-breza yprotegeralosms vulnerablesesacelerar el crecimientoeconmico.Seestima que en promedio, por cada incremento del1% en el PIE percpita, la pobre-za se reduceen aproximadamente 0,7 %. Mantener a la economa en un sendero derpido crecimiento en el mediano plazono ser unatarea fcil, pero es factibley sepodr lograr con acciones clave en diferentesreas.Primero, asegurar unmarcomacroeconmico equilibrado, particularmente enloreferentea las cuentaspblicas, y propiciopara la estabilidade inversinprivada, lo que permita continuar el proceso de la reduccin, de la deuda. Estoimplicaunajustefiscal a travsderecaudar msy gastar menos, atendiendolos problemasdeliquidezenel corto plazoy los desolvenciaenelmedianoplazo, y dandoespaciopara bajar tasasdeinters queestimulenuna mayorinversinprivada enla economa.Segundo, promover la expansin econmica y la competitividad a travsdelaflexibilizacin delos mercadosdeinsumos-particularmente del mercadola-boral-, la apertura delcomercioexterior y la eliminacin de polticascomer-ciales con un sesgo antiexportador, Estas acciones deben ser complementadascon la finalizacin del saneamiento del sistema financiero, y la expansin de laintermediacin financiera, el acceso al crdito y el crecimiento econmico.Tercero, acelerarla expansindelsectorpetroleromedianteuncambiolegal yregulatorio para lograr estabilidadjllrdicayfiscal, y promover la inversin priva-da en los campos con mayores reservas. Esto debe acompaarse de programas ylo proyectos que fomenten la transparencia del manejo de los recursos y fomenteel derechoa consulta delas poblacioneslocales. El marcolegal deberincluirprovisiones para asegurar un mejor manejo de los impactos ambientales y socialesdelas operacionespetroleras. Almismotiempo, elmarcoregulatorio debereliminarlas distorsiones en los precios e impuestosde los combusribles.XXXVI ECUADOR: UNAAGENDAECONMICAYSOCIALDELNUEVOMILENIO Cuarto, desarrollar la infraestructura fsica en cuatro servicios principales: aguaysaneamiento; electricidad; telecomunicaciones; ytransportes(carreteras ycaminos, ferrocarriles, puertosy aeropuertos). Dadas las restricciones fiscales,el gobierno deber facilitar la expansin delsector privado enla provisin dedichosservicios, y para ello se requiere el cambio legal yregulatorio, conlosajustes correspondientes en preciosy tarifas, la eliminacin de subsidios (talescomoenel gas, gasolinayelectricidad)yla correccindedistorsiones(talescomola faltade incentivos para aumentar la inversin en el mantenimiento decarreteras).Impulsar eldesarrollo social sostenible y equitativo. El crecimiento econmico no signifi-caranada si los msde sietemillones de ecuatorianos quevivenen condiciones depobrezanopuedenparticiparde este progreso. El gobiernopuedelograrloconvanasacciones:Primero, facilitar el crecimiento, la acumulacin del capital humano y el fortale-cimiento deltejido social a travsdemsrecursosy mejorcalidadenla educa-cinyla salud, especialmente paralos pobres e indgenas delas reasurbanasmarginalesyrurales. Adems dela reduccinenelnivel generaldelgasto, elsectorpblico no estrecibiendolos retornoscorrespondientes porlos recursosdestinados a educacin y salud. Esto deberevertirse, si la intencin es expandirla cobertura y mejorar la calidadenla prestacin de estos servicios.Segundo, la acumulacin del capital humano deber ser complementada porlaflexibilizacindelos mercados, particularmente el laboral, para queelinter-cambio debienesy deservicios pueda realizarseconcostosmnimos detran-sacciones, ypromuevalamejorade losingresos de los pobres que sehanesforzado pormejorar su educaciny salud (capital humano).Tercero, el sistema deproteccin social debemejorar encuanto a eficacia yefi-ciencia en la proteccin de dichos grupos. Slo la acumulacin del capitalhuma-no y flexibilizacin del mercado laboral no sern suficientes para responder a lasnecesidades de todoslos ecuatorianos, particularmente los marginados rurales eindgenas. En el sectorformal, se necesitareformar el sistema de seguridad so-cial, separando mejor diferentesservicios como pensiones y salud, modernizar susituacin institucional y gestin administrativa y financiera, y ampliar su cober-tura. En el sectorinformal se necesita ampliar la cobertura de los regmenesnocontributivos(comoel SeguroSocial Campesino) ymejorarsufocalizacin,maximizando as los escasos recursos destinados a estosprogramas.Cuarto, el gobiernonopuedeignorar el procesodelarpidaurbanizacindelEcuador y como consecuencia de esto, del crecimiento de la pobreza en las zonasurbanas. Paracombatir esto, programas integralesdedesarrollourbanodebe -rnconsiderarseparael mejoramiento delas condiciones devidaenlas zonas(urbanas)marginalesyla disminucin dela vulnerabilidad fsica, econmicaysocial de sus habitantes. En este contexto, es prioritario detectar las restriccionesal funcionamiento de los mercados debienesraces queimpiden la disponibili-dad de una oferta accesible a los ms pobres. Esto permitira, subsecuentemenre,proponer cambiosquecorrijanestos obstculos.SNTESISXXXVIl Quinto, no obstante la rpida urbanizacin del Ecuador en las ltimas dcadas,la pobrezaen general y la extrema pobrezaen las reas ruralesno puedeserdesechada. Para combatir esto, ser necesaria la preparacin de una estrategiaparaundesarrollorural multisectorial, diversificado y conenfoqueespacial.Dichaestrategiatendratresobjetivosprincipales : lacohesineconmicaysocial atravsdedesarrollodel espacio local;el ajustealaagriculturayladiversificacin econmica rural ; y la proteccin del medio ambiente. La diver-sidadgeogrfica, econmicay sociocultural del Ecuador requierequedichaestrategia sea diferenciada y que la sustenten polticas que apoyen: el desarro-llo por jurisdiccin o espacio rural,en forma participativa para crear cohesineconmica y social; la diversificacin de la economarural;la creacin de em-pleonoagrarioatravsdeinversionesdeinfraestructurarural ysocial;lacompetitividad del sectoragrarioa travs detransferenciasdetecnologadepuntae investigacin; y la conservacin del medioambienteatravsdeunmejor ordenamiento territorial, rescate de mtodos de conservacin de suelo yuso apropiado de los recursos naturales.Construir un gobierno de calidadal servicio de todos los ecuatorianos y contra la corrupcin.Elnuevogobiernopartedeunasituacininstitucional dbil, y conuna imagencaracterizadapor problemas degobernabilidady altacorrupcin, quejueganendetrimento de la credibilidaden el diseo e implementacin de polticas pblicas, eincidenenla capacidaddela prestacinde servicios pblicos. El gobiernopuederestablecer la gobernabilidad y prevenirla corrupcincon varias acciones:Primero, deberreformar susfunciones talescomosupervisin, regulacin,prestacindeservicios directos, adquisicionesdebienesy contratacionesdeservicios, entreotrosy fomentar unatotal transparencia, cambiandolos in-centivos, separando los vnculoseconmicos y polticos, fomentando la auditorasocial y evitando, en lo posible, la captura del Estado por parte de determina-dosintereseseconmicos. Noes unatareafcil, requerirunplanintegral,pues ambostemas, gobernabilidad y corrupcin, impactan a todoslos aspec-tos de la actividad pblicay envuelven a la mayora de la sectores econmicosy sociales. Esta difcil tareapodracomenzarcon un pactode gobernabilidadentreelEstadoyla sociedadcivil, y conel desarrollodeunaestrategiadeanticorrupcin.Segundo, el pactoy la estrategia debenser complementadoscon el fortaleci-mientodel servicio civil yla profundizacin delareformajudicial, losquepermitirnfacilitarelacceso alajusticiaatodoslos ecuatorianos, especial-mente a aquellos que hoy estnexcluidos.Tercero, el proceso de reformas pblicas deber tener encuenta, yestarenmarcado enel contexto general dela descentralizacin . staenfrenta tresdesafospara mejorar laprestaciones deservicios pblicos :lamejoradeladescentralizacin funcional; latransferencia delosrecursosycompetenciasdel gastoy su secuencia a los gobiernossubnacionales; y la delineacinde laresponsabilidadfiscal de los gobiernossubnacionales, incluyendolimitacionesparael endeudamiento pblico.XXXVlll E CUADOR: UNAAGENDAECONMI CAYSOCIALDEL NUEVOMILENIOIII. La agenda del desarrollo - diagnstico y polticasEcuador est comprometido con las Metasde Desarrollo del Milenio. stas son unconjuntodemetas adoptadaspor lacomunidadinternacional enel marcodelasNaciones Unidas a cumplirse durante el perodo1990-2015. Estasmetas abarcanlas reas depobreza, desnutricin, saludmaterno-infantil, educacin, equidaddegnero y sostenibilidad medioambiental. Aunque no existendatoscompletos paraproyectar el grado de cumplimient o de todaslas Metaspar a Ecuador, nuestro cl-culosebasaenunatasadecrecimientodel PIBpromediodemedianoplazode2,7% anual. Segn las estimaciones del Banco Mundial, es "probable" que Ecuadoralcancelas metas deeducacinprimaria(coberturadel 100%)y dedesnutricin(reduccinenun50%); "posible"quealcancelas metasdemortalidadinfantil yentre menores de cinco aos (reduccin dela tasa en66 %) y desaneamiento (re-duccindela poblaci nsinacceso a agua potable en50%); y "muy improbable"quealcance ambas metas dereduccinde pobreza (las tasas depobreza y pobrezaextrema) en un50%. La alta sensibilidad de las Metas -especialmente las de pobr e-za- a la tasa de crecimiento econmicojustifica por quEcuador necesita crecer deunamanera acelerada y sostenida, contasasmayoresa sunivel hist rico, a fin dereducir la pobrez a durante la prxima dcada. Esto slo es posiblecon unaagendaintegral de desarrollo.A. Acelerando el crecimiento con competitividady preservando laestabilidad con disciplina fiscalLa aceleracin sostenida del crecimiento slo puede llevarse a cabo en uncontextodeestabilidadmacroeconmicayconbaseenuna agendamultidimensional decompetitividad. Infortunadamente, la inestabilidad hasido la reglay no la excep-cin en la poltica macroeconmica ecuatoriana por varias dcadasy, en cuant o a lacompetitividad, Ecuador ha sido unpas reformador tardo.Quiz por su necesidad histrica de construir unanuevareputacin y cambiarla imagen de un pas de polticastradicionalmente inestables es quela dolarizaci nfue an msnecesaria para Ecuador. Al "rasgar el velo" deldinero , la dolarizacinpuso en evidencialos problemas no slo de ndole fiscal, sino del sector real, finan-ciero y social con mayorcontundencia. La supresin de la poltica monetaria resol-vinoslolailusinfiscal, sinolosdesajustes financieros introducidos por lahiper inflacinyladepreciacincambiaria. Alavez, establecinuevasregl asdejuego para la competitividad, dejando en claro que solamente con slidas reformasestructurales sera posibleconsolidarla estabilidad, reactivar la economa, fortal e-cer el sistema financiero, y combatir eficazmente la pobreza en el mediano plazo.No es un secreto que en 1999 Ecuador reuna apriori los prerrequisitos de unadolarizacinno exitosa. stos incluan : unalto dficit fiscal, una deuda externa enmora einsostenible, una exportacinexcesivamentedependientedel petrleoymuyvulnerable a choquesdesfavorablesa los trminos de intercambio, y unsiste-mabancario encrisis, afectadopor fuertes salidas decapitales regionales, loquereduj oal mnimosuniveldereservas internacionales. Obviamente, esteoscuropanorama ha conformado un clima inapropiado para atraer inversin, lo que, acom-SNTESISXXXIXpaadode rgidos mercados defactoresdeproduccin deservicios ybienes notransables(laboral ydebienesraces), lehadificultadoacomodarlosajustesdeprecios requeridos para preservar la competitividad externa, luego de desproveersede la herramienta cambiaria. Pese a stas, adems, en el COtto plazo, Ecuador alcan-z dos propsitoscon la dolarizacin: abatir la hiperinflaciny restablecer la con-fianza en el sistema bancario. Adems, la Leyde TransformacinEconmica establecilas condiciones mnimas y reformas estructurales necesariaspara hacer la dolarizacinsostenibleen el medianoplazo.Ecuadorha dadoinicio a su recuperacin econmica con estabilidad. El creci-miento econmico ha alcanzado niveles moderados (3,6% promedio en 2000-02) yla inflacin ha cado lentamente a niveles de un solo dgitoa finales de 2002, des-pus de permanecer elevada por un largo perodo. Ambosresultados se debena unfavorable entorno externo , a la recuperacin del sistema financiero, a la reactivacinde la demanda domstica, y a la dinmica de precios relativos. El favorable entornoexternose ha caracterizadoporaltos precios del petrleo, baja de las tasas de inte-rs internacionales, y significativos flujos deremesas de emigranteshacia el exte-rior. El sistema financiero ha mostrado una remarcable recuperacin de los depsitosbancarios yuna cadalevedelastasasdeinters nominales . El aumentodelademanda domsticahasido originada enla fuertecada dela inflacin, los altosprecios del petrleo, las crecientes remesas y la decisin de las autoridades de auto-rizarlaconstruccin del nuevoOleoductodeCrudos Pesados (OCP), el quehaatradonuevos flujos de inversin extranjera. Por su parte, el ajustede precios hasido determinadoporla inflacin internacional, el ajusterezagadodeprecios queacompaa la dinmica postdolarizacin, el mantenimiento deprecios administra-dos de productos que pertenecen a la canastabsica, y la expansin de la demandadomstica como producto del aumento de los salarios mnimo y promedio nomina-les en dlares, los que han prcticamente dobladosu nivel entre abril 2000 y octu-bre 2002. La recuperacin econmica, aunada a la emigraciny remesas asociadas,ha contribuido a la cada de los niveles de desempleoabiertoy de pobreza, aunquestos no recuperanansus niveles precrisis.Pese a estos avances, significativos desequilibriosinternosy externosprevale-cen. En lo interno, mientras los ingresos corrientesdel sector pblicohanmejora-do, el gastoprimario permanece expansivo. En consecuencia, el supervit primarioobtenido el ao de la dolarizacin se hareducidoen alrededor de la mitad. Enloexterno , laapreciacincambiariareal yelalzadeimportaciones, asociadasalaconstruccin delnuevo oleoductopetrolero, hanprovocadounfuertedficit de labalanzadecuenta corriente. Noobstante, tal dficithasidomenordebidoalasremesas, y compensado parcialmente por flujos positivos de inversin extranjera enla cuenta de capitales.Como resultado, el nivel de reservas int ernacionales de libredisponibilidad anes muy bajo (para prevenir contingencias)y de tendencia decli-nante, lo cual debeser revertido. Por su parte, las reformasestructuralesquede-ban acompaar al proceso de dolarizacin permanecen inconclusas o ausentes. Entrelas inconclusas, se destacanel ajustefiscal y las defortalecimientodelsistemafi-nanciero;y entre las ausentessobresalen las de promocinde inversiones privadasen el sector petrolero; la reforma comercial; y las de promocinde la competitivi-dady participacin privada en infraestructura bsica.xl ECUADOR: UNAAGENDAECONMICAYSOCIALDELNUEVOMILENIOLaprobabilidaddecolapsodeladolarizacinenel medianoplazonodebesubestimarse. Para evitarla, Ecuador debe avanzar rpidamente no slo en el frentefiscal, sino con las medidas estructurales necesariaspara contrarrestar la rigidezqueconlleva la decisin unilateral de adoptar el dlar comomedio legalde circulaci n,ahorroypagos delastransaccionesinternasdebienes yservicios. Envista delaprdida decontrol delapolticamonetariaycambiaria, ydelaimposibilidadde"inflar" los desequilibriosfiscales ydealterar los precios relativos med iante la de-pr eciacindelamonedalocal, parasostenerla"dolarizaci n",Ecuadordebe, si-multneamente, asegurar la estabilidadmacroeconmica a travs dela solvenci a yestabilidad fiscal, y flexibilizar los mercados de bienes y servicios -especialmente deinsumos-, a fin demantenerlacompetitividad desusproductosenlosmercadosinternosyexternos; incrementando, a la vez, la productividadindividual(ytotal)delos factoresdela produccin.Desde el punto devistomacroeconmico, dadala situacininicial dela altadeudapblica(un60 %del PIBen 2002), Ecuadordeber alcanzar ymantenersignificat ivos supervit fiscalesprimariosque lepermitanconducirsustock deladeuda por unsendero sostenible (esro es, asegur ando laliquidez de corto plazo, ygarantizando la solvencia del pasparacumplir prontamente conel servicio de ladeuda pblica en el mediano plazo). Estoimplica, porlo tanto, realizarajustes paralograr supervit primarios enlas cuentas fiscalesest imados enalrededor de unpromedio de4-5%del PIBpara los prximos5 aos . Estoreducira el stockdeladeuda por debajo de 40 % del PIB a mediados de la dcada. El ajuste fiscal tiene quetomar encuenta la volatilidadde los ingresos fiscales resultantedela var iabilidadde los precios del petrleo. Paracontrarrestarla, especialmente durante unescenarioprevisiblede cadafuturadelos precios,sernecesaria la aplicacindemecanismosestabilizadoresauromticos, yunusomseficientedelosrecursosextr aordinarioslogrados durante el presente per odode bonanza petrolera.Desde el punto devistamicroeconmico, y enausencia de control de la pol -tica cambiaria, existeuna gama reducida de instrumentos disponibles para respon-der a choques exgenos adversoso para corregir errores depolticas pblicas enelsector real dela economa. Demantenerse la altarigidezenel funcionamient o delos mercados y preciosen Ecuador, con altoscostosno slo para la produccin sinotambin para las transacciones debienes y servicios, se afect arnnegativamente lacompetitividad, el crecimient o econmico y la creacinde empleo, lo quet ambinpuedevolver insosteniblealadolarizacin. El riesgoradicaenque, frente alapresencia demercados conpoca flexibilidad-como el mercado de trabaj o formal-los ajustesa los choques tendrn lugar primordialmente a tr avs de reducci ones delas cantidadesa producir(yvender), conla correspondiente contraccinenla de-manda derivada delos insumas, especialmente deltrabajo (factor abundante en elEcuador).Esta eventual situacinno slo creara presi npara "abandonar"el mo-delo, en vista del aumento del desempleo, sino quecontribuira a unaumento de lamora bancaria, comoresultado dela disminucin dela act ividad econmica ge ne-ral. A su vez, estohara menos factiblelograr tanto las metas de ajuste fiscal, comoderecuperacin delsistema bancario -crendose uncrculovicioso, difcil derom-per-. Dos choques externos requieren atencin especi al: primero, las devaluacioneso depreciaciones (discretas o continuas)delas monedas delos pases-socios comer-SNTESISxliciales del Ecuador; y segundo, la apreciacin de! dlar frente a otrasmonedas "fuer-tes" en el mundo. En ambos casos, la "apreciacin" del dlar deber ser compensadaporincrementosen la productividad, y/o ajustes deflacionarios en los costos de pro-duccin y transaccin parapodermantener la competitividad y evitar la prdida demercados. En sntesis, las condiciones sinequa nonpara sostener la dolarizacin resi-den en lograr y profundizar la solvencia fiscal, expandir y flexibilizar los mercados debienes y servicios, y aumentar la productividad de los factores de produccin.Lanecesidad del ajuste yla disciplina fiscalEldesempeo fiscal postdolarizacinnoharesueltolos problemas principalesqueimpiden su sostenibilidad de mediano plazo. As, por una parte , mientras e! supervitprimariopromediode! SectorPblicoNo-Financiero(SPNF)hasido significativopero decreciente -de 7,7% en 2000 est proyectado a caer ms de la mitad, 4,0 % delPIB en 2002-; ste ha tenido que cubrir elevadas y decrecientes cargas de intereses deladeuda pblica, loquelehadejadoalasAutoridades magrossupervit fiscales(cercano a cero en 2002) . Los supervit primarios podran haber sido ms altos de nohabersido pore! comportamiento expansivo de! gastosalarial y de la inversin. Laleccin es clara: denada sirve ahorraren e! pagodel servicio de la deudamedianterenegociaciones exitosas, si los incrementosen el gastocorriente lo consumen.La fragilidadfiscal radica en las debilidades inherentes a los ingresos fiscales yla polticaimpositiva; a la rigidez, baja calidady no transparencia de! gasto; y a lapersistente amenaza de iliquidez e insolvencia de su deuda pblica. Tales problemashan sido identificados durante e! proceso de aprobacin de unaregla fiscal a finalesde 2002 : la Ley de Responsabilidad, Estabilizacin y Transparencia Fiscal. Toman-doencuentae! contenidodelaregla, a continuacinse analizacadaunodelosproblemas fiscales yseplanteanposiblessoluciones que vanmsalldel merocumplimiento de los compromisos de la Ley.Lareforma tributariaLos ingresos fiscales se caracterizan por el bajo nivel de recaudacinde los ingresostributarios no petroleros, consecuencia de la baja tasa de IVA y/o del nmero exce-sivo de exoneraciones, especialmente en e! ISR; y la altavolatilidad de los ingresospetroleros, lo cualconfiereuncarcter procclico alos ingresosfiscales. Porcadadlardecada ene! precio del barril depetrleo correspondeunadisminucindelos ingresos de0,4 % delPIB. La altasubordinacin dela poltica tributaria a lasdiferentes demandas de grupos de inters se refleja en e! uso excesivode distorsionestributarias, tales como: la proliferacin de impuestos, las exoneraciones impositivas,y las preasignaciones de impuestos.La proliferacinde impuestos (ms de 80)resta eficiencia tributaria, al obsta-culizarlealasautoridadesel poder concentrarseenlos que sonprioritarios. Lasmltiplesexoneracionesconllevane! mal propsito deintentar efectuar "sint onafina"enpolticatributaria, exigindolea las Autoridadeselegir meticulosamentequsectordebepagar los beneficios querecibenlos elegidos, restndoletranspa-rencia, y quitndole equidad y eficiencia a la asignacin de recursos. Fracasan parti-xlii ECUADOR: UNAAGENDAECONMICAYSOCIALDELNUEVOMILENIOcularmente en lograr un objetivoredistributivo en el caso del IVA Yson ineficientesen promover procesos socialmente rentables en el caso de las exoneracionesde ISRo de los aranceles aduaneros. Finalmente, las excesivas preasignaciones impositivas(ms de50) impiden unuso ms eficiente de los recursos fiscales (1,7 % delPIB) ydesalientanel esfuerzorecaudatoriopropiodelos GobiernosSeccionales (provin-ciales o municipales) al malacostumbrarlos a recibir las transferencias delGobier-no Central.Elfortalecimientodelaposicinfiscal requieredevariasacciones de polticatributaria.Primero, se propone aumentar el nivel de recaudacin no petrolera en un mni-mo de 2,5 % del PIB. ste es el monto requerido porla regla fiscal para garantizarunsupervit primario quepermita bajarla deuda a niveles sosteniblesdemedianoplazo. Para alcanzar ese objetivoes necesario, primero, la aprobacin de un conjun-todemedidasdepolticatributariaquegenerenaproximadamenteun 1,4%delPIB. Dentro de tales medidas sobresale limitar las exoneracionesde IVA solamentealosalimentos bsicossinelaborar. Estopermitiraderogar todas lasrestantesexoneraciones, especialmentelasdel ISRydel arancel aduanero, conun efectorecaudatorio estimado en alrededor de1,1% delPIB.Segundo, dadoqueel aumento propuesto derecaudacinno es suficienteparaasegurarel supervit primariomnimo, especialmentefrente alaperspectivadeunacada muyprobable del precio del petrleo a sus niveles histricos"normales"pordebajode los US$18/barril, tambin se recomienda aumentar la tasa del IVA.Se estimaquecadapuntoadicional dealzadelatasageneraraunaumentoderecaudacin de 0,7 % delPIB.Tercero,se propone la derogacin de impuestos menores, si bienno tendra unefecto recaudatorio significativo, permitira a la autoridad tributaria y a los contri-buyentes reducir suscostos administrativos yconcentrarseenel mejor cumpli-miento del IVA e ISR.Cuarto, por razones que van ms all de la recaudacin tributaria, se recomien-da derogar las preasignaciones del IVA e ISR, exceptuando la del impuesto sobre lanmina salarial destinado al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social. Esto podrarealizarse de conformidad con el artculo 22 del proyecto original de la regla fiscal.Quinto, peronopor ellomenos importante, seramuyconvenienterevertir/prevenirlaaprobacindelasmedidasde"relajamientoimpositivo"propuestasafinales del 2002incluyendo: la donacin del 25%del ISR a los municipios, la re-duccindel porcentaje de retencin en la fuentedel IVA de1% a 0,1 %, y la reduc-cin a cero del arancel de158 productos.Por su parte, la administracin tributaria interna muestra uncambio positivode orientacin enlos ltimosaosconresultadostangibles. Despus delas refor-mas del Servicio de RentasInternas (SRI) y de la Corporacin Aduanera Ecuatoria-na(CAE) se haobservadounmejoramientonotorioenelcontrol deevasindelprimero, mientras quela segunda no ha mostrado evidencias demejorassignifica-tivas en esta materia. El diseo institucional del SRI y el bajo desempeo de la CAEsonlos asuntosprioritariosdelaadministracintributaria. Fortalecerla posicinfiscal tambinrequiere medidas de administracin tributaria, comolas siguientes:SNTESISxliiiPrimero, reforzar laindependenciadel directoriodel SRI, evitandoque susresoluciones sean utilizadascomo instrumentos paraintroducir nuevos tratamien-tostributariosdiscriminatorios y generadores dedistorsiones, y concentrandosulabor en la recaudacinestrictade los impuestoscreados porlas leyes.Segundo, considerar la fusin del SRI con la CAE, aprovechando economas deescalaycontrolandotambinlarecaudacindearancelesaduanerosdentrodelmismouniverso de contribuyentes.Tercero,reformar la Ley Orgnica deAduanas, incorporando las modificacio-nes delrgimenlaboraladuanero que permitan unareestructuracin a semejanzade la quedio buenosresultadosen el SRI.Cuarto,promoverel estrictocumplimiento de la Ley 41de1999, con el res-paldo oficial al ms alto nivel para aplicar, sin excepciones ni discrecionalidad, estemecanismogeneralizadode control de evasin del IVA y contrabando.El recorte, reorientacin ytransparencia del gastoEl gastopblicotienetresproblemasfundamentales: es inflexible (especialmenteel salarial), fraccionado y no transparente. La inflexibilidad del gastoobstaculiza sucontencin. Su fraccionamiento le impideser asignadoeficientementea objetivosprioritarios del gobierno . Su falta detransparencia previene su adecuadocontrol yauditorasocial, loqueadems se convierteenunestmuloinvoluntariopara laevasin tributaria.Los tres problemas han alcanzado niveles alarmantes en Ecuador. La rigidez delgasto, especialmente corriente, es muy severa. Durante ms de una dcada, el gastoprimario se ha mantenido creciente alcanzando alrededor de un 21,4% del PIB. Estainflexibilidad deriva principalmente de la inercia de la nmina salarial, y de excesivosingresos preasignados -petroleros y no petroleros- contenidos en ms de 50 normaslegales vigentes. Por su parte, el fraccionamiento se debe a la distribucin del ingresopreasignadoen217GobiernosSeccionalesy amltiplesobjetivos disparessegnleyesespeciales. En 2001, laspreasignacionespresupuestarias correspondierona aproxi-madamente un 30% del total de los ingresos corrientes, es decir, a alrededor del 6%del PIB.El gastofraccionado y rgido deja magrosrecursos de libre disponibilidad. Sidel total de ingresos corrientesse deduce el gastode la nminasalarial (30%), delservicio de la deuda neto (35%), y de las preasignaciones (30%), el saldo remanentedelibredisponibilidades de apenasalrededordeun5% del total delos ingresoscorrientes, lo que equivale a alrededor de 1,2% del PIB de 2001. Este pequesimovolumende recursos domsticos, refleja serios problemas de disponibilidad de cajaeimpide unpresupuestomnimopara programasdereduccindepobreza, sinafectar otros programas. Finalmente, el gastono es transparente por la inexistenciade unanminasalarial centralizada, la ausencia de controlesdel gastopre-asigna-do; ladbil normativapresupuestariacentral queadems fomentasuejecucindescentralizada sin adecuadosmecanismos de control; y la inexistencia de un siste-ma integrado de administracin financiera que permita el control virtual de todo elgastoconsolidado, no slo del Gobierno Central, sino de las entidades descentrali-zadas y gobiernosseccionales.xliv E CUADOR: UNAAGENDAECONMICAYSOCIALDELNUEVOMILENIOLa reformadel gasto conllevavarios elementos:Primero, el presupuesto2003debeser declarado de emergencia nacional. Lasmedidas concretas buscaran contener el gasto y enfrentar las causas de su rigidez.Paraello se propone: limitar el crecimiento del gasto a cero entrminosreales en2003, lo queimplica establecer lmitesa la masa salarial, de bienes y servicios, y deinversiones; la suspensin inmediata de la aplicacindel mecanismo de indexacinsalarial automtica con base en la inflacin proyectada (y no realizada) aplicadoporel Consejo Nacional de Remuneraciones del Sector Pblico (CONAREM); la apro-bacin de una Ley de Unificacin Salarial con un costo fiscal neutral ; y la recomprade la deuda ms cara enbonosGlobales.Segundo, debe consolidarseelgastofraccionadoyreorienrarloaprioridades.Paraelloes preciso prohibir explcitamentecualquiernuev