ชีวประวัติธรรมนูญการปกครอง และรัฐธรรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย

พ.ศ. 2475 - 2520

ดร. บัณฑิต จันทรโรจนกิจ

เอกสารวิชาการหมายเลข 607 พฤษภาคม 2550

โครงการเมธวีิจัยอาวุโส สกว. สํานกังานกองทุนสนบัสนนุการวิจัย

โครงการวิจยัเรื่อง เศรษฐศาสตรรัฐธรรมนญู ผูอํานวยการโครงการ ศาสตราจารยรังสรรค ธนะพรพนัธุ

คณะเศรษฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร

เมธีวิจยัอาวุโส สกว.

ขอมูลเกี่ยวกบัผูเขียน ดร.บัณฑิต จนัทรโรจนกิจ

เศรษฐศาสตรบัณฑิต มหาวิทยาลยัธรรมศาสตร

รัฐศาสตรมหาบัณฑิต มหาวทิยาลยัธรรมศาสตร

รัฐศาสตรดุษฎีบัณฑิต มหาวิทยาลยัฮาวาย

ปจจุบันเปนอาจารยประจาํคณะรัฐศาสตร

มหาวิทยาลยัรามคําแหง

เอกสารวิชาการ โครงการเมธวีิจัยอาวุโส สกว. รังสรรค ธนะพรพันธุ รหัสเอกสารวิชาการ เอกสารหมายเลข 100

เอกสารขอมูลวาดวยรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย

เอกสารหมายเลข 200

เอกสารขอมูลวาดวยกฎหมายที่บัญญัติในยุครัฐบาลตางๆ

เอกสารหมายเลข 300

เอกสารขอมูลมติคณะรัฐมนตรีวาดวยเศรษฐกิจไทยในรัฐบาลชุดตางๆ

เอกสารหมายเลข 400

เอกสารขอมูลนักการเมืองและตลาดนโยบายเศรษฐกิจ

เอกสารหมายเลข 500

เอกสารวิชาการวาดวยกฎหมายและมติคณะรัฐมนตรี

เอกสารหมายเลข 600

เอกสารวิชาการวาดวยเศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ

เอกสารหมายเลข 700

เอกสารวิชาการวาดวยวิกฤติการณการเงินไทย 2540

เอกสารหมายเลข 800

เอกสารวิชาการวาดวย Thaksinomics

เอกสารขอมูลรัฐธรรมนูญ

เอกสารขอมูลหมายเลข 101

ขอมูลพื้นฐานเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย

เอกสารขอมูลกฎหมาย

เอกสารขอมูลหมายเลข 201

กฎหมายยุครัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ

สิงหาคม 2531 – กุมภาพันธ 2534

เอกสารขอมูลหมายเลข 202

กฎหมายยุครัฐบาลนายอานันท ปนยารชุน

มีนาคม 2534 – เมษายน 2535

เอกสารขอมูลมติคณะรัฐมนตรี

เอกสารขอมูลหมายเลข 301

มติคณะรัฐมนตรีวาดวยเศรษฐกิจไทย

รัฐบาลนายอานันท ปนยารชุน

มีนาคม 2534 – เมษายน 2535

เอกสารขอมูลหมายเลข 302

มติคณะรัฐมนตรีวาดวยเศรษฐกิจไทย

รัฐบาลนายอานันท ปนยารชุน (ชุดที่สอง)

มิถุนายน – กันยายน 2535

เอกสารวิชาการวาดวยกฎหมายและมติคณะรัฐมนตรี

เอกสารวิชาการหมายเลข 501

บทวิเคราะหกฎหมายที่บัญญัติในรัฐบาลนายอานันท ปนยารชุน

(มีนาคม 2534 – เมษายน 2535)

โครงการวิจยัเรื่องเศรษฐศาสตรรฐัธรรมนูญ รายงานวิจัย เศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ: บทวิเคราะหรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย

พ.ศ. 2540

รังสรรค ธนะพรพันธุ

หนังสือ เศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ: บทวิเคราะหรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540

เลมหนึ่ง สํานักพิมพมติชน 2546

เลมสอง สํานักพิมพมติชน 2546

เลมสาม สํานักพิมพมติชน 2547

เอกสารวิชาการ เอกสารวิชาการหมายเลข 601

การเมืองยุครัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540

รังสรรค ธนะพรพันธุ

พฤษภาคม 2544

เอกสารวิชาการหมายเลข 602

กระบวนการกําหนดนโยบายเศรษฐกิจภายใตรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540

รังสรรค ธนะพรพันธุ

พฤษภาคม 2544

เอกสารวิชาการหมายเลข 603

บทบัญญัติวาดวยแนวนโยบายแหงรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย

รังสรรค ธนะพรพันธุ

กันยายน 2545

เอกสารวิชาการหมายเลข 604

ขอเสนอวาดวยการปฏิรูปการเมือง: บทวิเคราะหเศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ

รังสรรค ธนะพรพันธุ

มีนาคม 2546

เอกสารวิชาการหมายเลข 605

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับช่ัวคราว) พ.ศ. 2549

บทวิเคราะหเศรษฐศาสตรรัฐธรรมนูญ

รังสรรค ธนะพรพันธุ

มกราคม 2550

เอกสารวิชาการหมายเลข 606

จารีตรัฐธรรมนูญไทยกับสันติประชาธรรม

รังสรรค ธนะพรพันธุ

มีนาคม 2550

เอกสารวิชาการหมายเลข 607

ชีวประวัติธรรมนูญการปกครองและรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 – 2520

บัณฑิต จันทรโรจนกิจ

พฤษภาคม 2550

โครงการวิจยัเรื่องวิกฤตการณการเงินไทย 2540 เอกสารวิชาการหมายเลข 701

แบบจําลองการพัฒนาเศรษฐกิจเอเชียตะวันออก ฉันทมติแหงวอชิงตัน และวิกฤติการณการเงิน 2540

อนุวัฒน ชลไพศาล

กรกฎาคม 2546

เอกสารวิชาการหมายเลข 702

วิกฤติการณการเงินเอเชีย 2540 กับการจัดระเบียบการเงินเอเชียตะวันออก

อนุวัฒน ชลไพศาล

มกราคม 2547

เอกสารวิชาการหมายเลข 703

พัฒนาการแบบจําลองวิกฤตการณเงินตรา: บทปริทัศนงานวิชาการ

เฉลิมพงษ คงเจริญ

มิถุนายน 2548

เอกสารวิชาการหมายเลข 704

การควบคุมและกํากับสถาบันการเงินกับวิกฤติการณการเงินไทย 2540

สินาด ตรีวรรณไชย

มิถุนายน 2548

เอกสารวิชาการหมายเลข 705

กองทุนการเงินระหวางประเทศกับวิกฤติการณการเงินไทย 2540

สุกําพล จงวิไลเกษม

กรกฎาคม 2548

เอกสารวิชาการหมายเลข 706

นโยบายอัตราแลกเปลี่ยนเงินบาทกับวิกฤติการณการเงินไทย 2540

ธีรวุฒิ ศรีพินิจ

กรกฎาคม 2548

เอกสารวิชาการหมายเลข 707

เศรษฐศาสตรการเมืองวาดวยการเปลี่ยนแปลงสถาบัน: กรณีศึกษากฎหมายลมละลายหลังป 2540

อภิชาต สถิตนิรามัย

สิงหาคม 2548

เอกสารวิชาการหมายเลข 708

วิกฤตการณการเงินไทย 2540 กับกลไกการสงผานวิกฤติการณ: บทสํารวจสถานะแหงความรู

อรวรรณ รัตนภากร

กันยายน 2548

เอกสารวิชาการหมายเลข 709

สาเหตุของวิกฤติการณการเงินของไทยป 2540: วรรณกรรมปริทัศน

สมบูรณ ศิริประชัย และศิริกัญญา ตันสกุล

กันยายน 2548

โครงการวิจยัเรื่อง Thaksinomics เอกสารวิชาการหมายเลข 801

Thaksinomics ภายใตทักษิณาธิปไตย

รังสรรค ธนะพรพันธุ

มกราคม 2548

เอกสารวิชาการหมายเลข 802

นโยบายกึ่งการคลังภายใตรัฐบาลทักษิณ

อนุวัฒน ชลไพศาล

มีนาคม 2550

เอกสารวิชาการหมายเลข 803

ธุรกรรมหุนชินคอรปอเรชั่น

พิภพ อุดร

พฤษภาคม 2550

คํานํา

ผูวิจัยไดรับมอบหมายจากศาสตราจารยรังสรรค ธนะพรพันธุใหปรับปรุงแกไขงานวิจัยชิ้น

นี้ โดยผูวิจัยไมคาดคิดวาจะมีการรัฐประหารฉีกรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ทํา

ใหผูเขียนยิ่งไดตระหนักถึงอนิจลักษณของการเมืองไทย ดังที่ไดต้ังชื่อโครงการวิจัยนี้วาเปน

การศึกษาชีวประวัติของรัฐธรรมนูญไทย พ.ศ. 2475-2520 เพราะผูวิจัยเห็นวารัฐธรรมนูญแตละ

ฉบับมีชีวิตทางการเมืองและดับสลายไปตามภาวะเหตุการณที่กอกําเนิดธรรมนูญการปกครองและ

รัฐธรรมนูญ ตลอดจนการสิ้นสภาพของรัฐธรรมนูญแตละฉบับก็มีบริบทรายรอบอยูแตกตางกันไป

เชนนี้แลวรัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองก็เสมือนบุคคลที่มีชีวิตทางสังคมและจบชีวิตดวย

เงื่อนไขที่แตกตางกันออกไป การทบทวนขอถกเถียงในการรางและการใชรัฐธรรมนูญเหลานี้กลาว

ไดวาเปนภาพสะทอนการจัดสัมพันธภาพทางอํานาจของการเมืองไทยในรอบกึ่งศตวรรษแรก

ในการทบทวนปรับปรุงรายงานวิจัยนี้ผูวิจัยไดศึกษาเรียบเรียงโดยสอบทานจากตนฉบับ

และงานวิชาการที่เกี่ยวของและเพิ่มเติมขอคิดเห็นและขอมูลจากวิทยานิพนธมหาบัณฑิตหลายๆ

ฉบับ โดยมีนางสาวจินตนา เมืองแมน ผูชวยนักวิจัยผูชวยคนหาเอกสารอางอิงตางๆ ดวยความ

แข็งขัน

ทายที่สุดนี้ผูวิจัยขอขอบพระคุณคณาจารยคณะรัฐศาสตร ตลอดจนเจาหนาที่คณะ

รัฐศาสตร มหาวิทยาลัยรามคําแหงที่มีสวนชวยเหลือผูวิจัยทั้งทางตรงและทางออม

บัณฑิต จนัทรโรจนกิจ

14 กุมภาพนัธ 2550

สารบัญ

คํานํา

สารบัญ

บทนาํ บทที ่1 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2475 1.1 ความเบื้องตน: การอภิวัตนกับระบอบรัฐธรรมนูญสยาม

1.2 หลักการสําคญัของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2575

1.3 วิวาทะระหวางการพิจารณารางรัฐธรรมนญู

1.3.1 พระราชอํานาจ

1.3.2 ปญหาการสืบราชสมบัติ

1.3.3 การกาํหนดบทบาทของพระบรมวงศานุวงศ

1.3.4 การกาํหนดสมยัประชุม

1.3.5 ปญหาเรื่องการใชคํา กรรมการราษฎร คณะกรรมการราษฎร และประธาน

คณะกรรมการราษฎร

1.4 ความขัดแยงเกี่ยวกบัรัฐธรรมนูญ

1.4.1 การปดประชุมสภาผูแทนราษฎรและงดใชรัฐธรรมนูญบางมาตรากับ

รัฐประหาร 20 มิถุนายน พ.ศ. 2476

1.4.2 กบฎบวรเดช: คณะกูบานกูเมือง

1.4.3 กรณีพระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหวัทรงสละราชสมบัติ

1.5 การแกไขรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475

บทที ่2 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2489 2.1 ความเบือ้งตน

2.2 ววิาทะระหวางการพิจารณารางรัฐธรรมนูญในข้ันคณะกรรมาธิการวิสามัญ

2.2.1 ผูสําเร็จราชการแทนพระองค

2.2.2 พระบรมวงศานวุงศกบัการเมือง

2.2.3 หมวดสทิธิและหนาที ่

2.2.4 บทบัญญัติเกี่ยวกับสถาบันและอํานาจนิติบัญญัติ

2.2.5 อํานาจบริหาร

2.2.6 อํานาจตุลาการ

1

2

4

4

5

6

8

9

9

10

13

15

17

19

22

22

22

22

23

29

30

2.2.7 การแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการตุลาการรัฐธรรมนญูและบท

เฉพาะกาล

2.3 การพิจารณารางรัฐธรรมนูญในข้ันสภาผูแทนราษฎร

2.3.1 ผูสําเร็จราชการแทนพระองค

2.3.2 พระบรมวงศานวุงศกบัการเมือง

2.3.3 หมวดสทิธิและหนาทีข่องชนชาวไทย

2.3.4 บทบัญญัติเกี่ยวกับสถาบันและอํานาจนิติบัญญัติ

2.3.5 อํานาจบริหาร

2.3.6 อํานาจตุลาการ

2.3.7 การแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการตุลาการรัฐธรรมนญูและบท

เฉพาะกาล

2.4 การประกาศและการเมอืงใตกรอบรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2489

บทที ่3 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกัรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490

3.1 ความเบือ้งตน: คณะรัฐประหาร พ.ศ. 2490

3.2 หลักการสําคัญของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกัรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490

3.3 การแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490

บทที ่4 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2492

4.1 รัฐธรรมนญูฉบับชั่วคราวกับการเตรียมการรางรัฐธรรมนูญฉบับถาวร

4.2 หลักการสําคัญในระหวางการรางรัฐธรรมนูญฉบับถาวร

4.3 การพิจารณารางรัฐธรรมนูญในข้ันแปรญัตติ

4.4 สาระสาํคัญของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492

4.5 การเมืองภายใตบริบทรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492

บทที ่5 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2475 แกไขเพิม่เติม พ.ศ. 2495

5.1 ความเบือ้งตน

5.2 ววิาทะระหวางการพิจารณารางรัฐธรรมนูญ

5.2.1 ปญหาเรื่องความตอเนื่องหรือคงทนของรัฐธรรมนูญ

5.2.2 ปญหาการกําหนดขอบเขตการใหเสรีภาพแกประชาชน

5.2.3 การกําหนดแนวนโยบายแหงรัฐ

31

35

35

35

36

36

41

42

41

44

47

53

55

57

63

65

68

70

73

78

78

79

80

5.2.4 พระราชอํานาจ

5.2.5 การประกาศสงคราม

5.2.6 อํานาจ ที่มา คุณสมบัติของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ

5.2.7 การเสนอญัตติขอแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

5.2.8 วาระการดํารงตําแหนงของคณะรัฐมนตรี

5.3 การพิจารณารางรัฐธรรมนูญในชั้นคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อแกไขปรับปรุง

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475

5.4 สาระสาํคัญของแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 แกไขเพิ่มเตมิ พ.ศ. 2495

บทที ่6 ธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2502

6.1 ความเบือ้งตน

6.2 การเมืองภายหลงัการประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 แกไข

เพิ่มเติม พ.ศ. 2495

6.3 การเมืองภายใตคณะปฏิวัติ 20 ตุลาคม 2501

6.4 การรางธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2502

6.5 หลกัการสําคัญในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502

6.5.1 พระราชอํานาจ

6.5.2 สภารางรัฐธรรมนูญ

6.5.3 การหามมิใหรัฐมนตรีเปนสมาชกิสภารางรัฐธรรมนูญ

6.5.4 อํานาจพิเศษ

6.5.5 ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย

6.6 การใชธรรมนูญปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2502

บทที ่7 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2511

7.1 ความเบือ้งตน

7.2 หลกัการสําคัญในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2511

7.2.1 อํานาจนิติบัญญัติ

7.2.2 อํานาจบริหาร

7.3 การใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2511

81

82

82

82

82

83

85

88

91

96

99

103

103

104

105

105

106

107

111

114

114

115

117

บทที ่8 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2515 8.1 ความเบือ้งตน

8.2 หลกัการสําคัญในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2515

8.3 การรางรฐัธรรมนูญใหมภายหลงัเหตุการณ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516

8.4 การแกไขรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2515

8.5 การยึดทรัพยและผลเกีย่วเนื่องตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2515

บทที ่9 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2517

9.1 รัฐธรรมนญูของประชาชนกับความเปนประชาธิปไตยในการรางรัฐธรรมนูญ

และรัฐธรรมนูญที่เปนประชาธิปไตย

9.2 ความคิดอํามาตยาธิปไตยกับการรางรัฐธรรมนูญ

9.3 กลุมและความเคลื่อนไหวระหวางการรางรัฐธรรมนูญ

9.4 วิวาทะสําคัญในการรางรัฐธรรมนูญ

9.4.1 กระบวนการรางรัฐธรรมนูญ

9.4.2 วิวาทะในขั้นกรรมการรางรัฐธรรมนูญ

9.4.3 วิวาทะในขั้นรัฐมนตรี

9.5 การพิจารณารางรัฐธรรมนูญของสภานิติบัญญัติแหงชาติ วาระที่ 1

9.6 การพิจารณารางรัฐธรรมนูญของสภานิติบัญญัติแหงชาติ วาระที่ 2

9.7 การพิจารณารางรัฐธรรมนูญของสภานิติบัญญัติแหงชาติ วาระที่ 3

9.8 การแกไขรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517

9.9 พัฒนาการของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517

9.10 การสิ้นสุดของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517

บทที ่10 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2519

10.1 ความเบือ้งตน

10.2 การเตรยีมการรางรัฐธรรมนูญใหม

10.3 สาระสําคัญของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519

10.4 การสิ้นสุดของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519

บทที ่11 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2520

11.1 ความเบือ้งตน

120

122

124

128

132

135

142

145

156

157

158

160

161

162

166

168

171

174

176

178

179

182

184

11.2 การรางธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2520

11.3 หลกัการสําคัญแหงธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2520 บรรณานุกรม ภาคผนวก

1. คณะกรรมาธกิารเพื่อพิจารณาคนควาตรวจสอบการปรบัปรุงแกไขรัฐธรรมนูญเพื่อเตรียมการรางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2489

2. คณะกรรมาธกิารวิสามัญรวบรวมความคิดเห็นแตงตัง้โดยรัฐบาลรักษาการ ม.ร.ว. เสนยี

ปราโมช

3. รายนามสมาชกิสภาผูแทนราษฎรประเภทสองที่เสนอรางรัฐธรรมนูญใหมทัง้ฉบับตอที่ประชุมสภาผูแทนราษฎร

4. คณะกรรมาธกิารวิสามัญเพื่อพิจารณาแกไขรางรัฐธรรมนูญในวาระที่ 2

5. รายชื่อสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญ (ฉบับ พ.ศ. 2492)

6. มติที่ประชุมสภารางรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492

7. ประเด็นที่คณะกรรมาธิการจัดระเบียบวาระไดจัดไวสําหรับพิจารณาในสภารางรัฐธรรมนูญ

8. คณะกรรมาธกิารฟงความคิดเห็นของประชาชนเพื่อเตรยีมการรางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกัรไทย พุทธศกัราช 2511

9. คณะกรรมาธกิารระเบียบวาระ

10. คณะกรรมาธกิารยกรางรัฐธรรมนูญ

11. คณะกรรมาธกิารตรวจรายการประชุม

12. คณะกรรมาธกิารพิจารณารางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย

13. มติของสภารางรัฐธรรมนูญ (ทําหนาที่รางรฐัธรรมนูญ)เกีย่วกับหลักสาระสําคัญในการราง

รัฐธรรมนูญ

14. คําสั่งสํานักนายกรัฐมนตรีที่ 39/2516 เร่ือง แตงตั้งคณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญ วนัที ่14

กุมภาพนัธ 2516

15. คณะกรรมการรางรัฐธรรมนญู ตามคําสัง่นายกรัฐมนตรี วันที่ 24 ตุลาคม พ.ศ. 2516

16. คณะกรรมาธกิารวิสามัญพจิารณารางรัฐธรรมนูญแตงตั้งโดยสภานิติบัญญัติแหงชาติ วนัที ่4 เมษายน พ.ศ. 2517

17. คําสั่งคณะปฏรูิปการปกครองแผนดินที่ 1/2519 เร่ือง แตงตั้งคณะปฏิรูปการปกครอง

แผนดิน

187

188

191

204

205

206

207

208

210

212

215

216

217

218

219

220

227

228

231

233

18. คําสั่งคณะปฏรูิปการปกครองแผนดินที่ 1/2519 เร่ือง แตงตั้งคณะเจาหนาที่ทาํงานฝาย

กฎหมาย

19. รายชื่อคณะปฏิวัติเดือนตุลาคม พ.ศ. 2520

20. รายชื่อคณะกรรมการยกรางธรรมนูญการปกครองแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2520

235

236

237

ก

บทนํา 1. แนวคิดรัฐธรรมนูญกอนการอภิวัตน 2475

รัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองที่ไดมีการรางและประกาศใชในสังคมไทยนั้นมี

เร่ืองราวที่แตกตางกันทั้งที่มาและจุดจบแตกตางกันออกไป ราวกับรัฐธรรมนูญนั้นเปนบุคคลมีชีวิต

ซึ่งประสบชะตากรรมอันหลากหลาย

แมวาแนวคิดเรื่องรัฐธรรมนูญ (constitution) จะเปนของใหมที่ถือกําเนิดในบริบท

ตะวันตก แตประเทศไทยเราก็ไดรับเอาแนวคิดนี้มาสถาปนาในวัฒนธรรมไทยมาชานานจนเปน

สวนหนึ่งของสังคมไทยและปรับเปลี่ยนไปตามมาตรฐานของนานาอารยประเทศในบางขอ

เมื่อแรกที่แนวคิดรัฐธรรมนูญไดรับการเผยแพรนั้นมีการแปลความหมายของสิ่งที่เรียกวา

”กอนสติติวซัน” อยางคลุมเครือ และบางครั้งก็มักจะถูกกลาวถึงไปพรอมๆกับระบอบการเมืองแบบ

สาธารณรัฐ (republic) หรือที่พากยไทยวา “รีปบลิก” ซึ่งหมายถึงระบอบการปกครองใหมที่มีผู

นํามาจากการเลือกตั้งของประชาชน ดังที่ปรากฏในหนังสือจดหมายเหตุบางกอก (The Bangkok

Recorder)1 ซึ่งตีพิมพเมื่อ พ.ศ. 2408 ในรัชสมัยของพระบาทสมเด็จพระจอมเกลาเจาอยูหัว ความ

วา

“เมืองยูในทิศเทศไมมีคนเปนกระสัตรียก็จริง, แตมีกอนสติติวซันคือกดหมาย

อยางหนึ่งสั้นๆ เปนแบบอยางสํารับจะใหเจาเมืองรักษาตัวแลรักษาเมืองตามกดหมายนั้น.

เมื่อต้ังเปนเจาเมืองก็ตองษาบาลตัววาจะรักษาบทกอนสติติวซันใหถี่ทวนตามสติปญญา

แลกําลังอันครบบรีบูรณของตัว. แลหัวเมืองยูในทิศเทศทั้งปวงก็ไดปฏิญาณตัวไว,

เปนใจความวา, จะใหบทกอนสติติวซันตั้งไวเปนตางกระษัตริย. ถาแมนเปรศซิเดนตจะหัก

ทําลายกอนสติติวซันเมื่อใดก็คงจะเปนโทษใหญเมื่อนั้น. ถาหัวเมืองใดเอาใจออกหากจาก

กอนสติติวซันนั้นก็จัดไดชื่อวาเปนขบถ. ฝูงราษฎรหัวเมืองทั้งปวงนั้นเปนผูจัดเลือกตั้งบท

กอนสติติวซันขึ้นเปนใหญแทนกระษัตรีย. แลราษฎรทั้งปวงจะไดเลือกคนตั้งเปนเปรศซิ

เดนต, สํารับจะปองกันรักษาบทกอนสติติวซันใหมั่นคง” (อางจาก บัณฑิต จันทรโรจนกิจ

2549: 66-67)

ความเขาใจในเรื่องรัฐธรรมนูญในระยะแรกวามีระบอบการเมืองที่ “ราษฎร” เลือกกษัตริย

ข้ึนปกครองตนเองจึงกระทบกระเทือนโดยตรงตอสถานะและความมั่นคงของระบอบสมบูรณาญา

สิทธิ-ราชยอยางหลีกเลี่ยงไมพน

1 หนังสือจดหมายเหตุจัดพิมพโดย ดร.แดน แบรดลีย (Dan B. Bradley) ที่คนไทยรูจักกันในชื่อหมอบรัดเลย

ข

กระนั้นก็ตาม มีคําอธิบายวาสิ่งที่เรียกวากอนสติติวซันนั้น แทจริงแลวก็คือราชประเพณี

หรือธรรมเนียมในการสืบทอดอํานาจของระบอบการเมืองนั่นเอง และตามความเขาใจดังกลาวนั้น

สยามมีรัฐธรรมนูญอยูแลว ซึ่งก็คือกฎมณเฑียรบาลซึ่งกลาวถึงการสืบสันตติวงศและกฎเกณฑการ

สืบทอดอํานาจในรัฐไวแลว แตในความรูสึกนึกคิดของคณะเจานายและขุนนางกลุมหนึ่งเห็นไป

ในทางตรงกันขาม พวกเขาไดรางคํากราบบังคมทูลฯ เมื่อ พ.ศ. 2428 ทูลเกลาตอพระบาทสมเด็จ

พระจุลจอมเกลาเจาอยูหัว ซึ่งรูจักกันภายหลังในชื่อ “คํากราบบังคมทูล ร.ศ. 103” ความตอนหนึ่ง

วานอกจากสยามจะอยูทามกลางวิกฤตของการลาเมืองขึ้นแลว ระบอบการเมืองของสยามเสมือน

หนึ่ง “อุบะที่แขวนไวดวยเชือกเพียงเสนเดียว พวกอุบะซึ่งอาศัยเชือกอยูนั้นถามีอันตรายเชือกขาด

ก็จะตองตกถึงพื้น ถึงแกช้ําเปลี่ยนแปลงรูปพรรณไปไดตางๆฤาบางทีทําลายยับเยินสิ้นดีเดียว”

คณะเจานายและขุนนางกลุมนี้ถวายคําแนะนําใหทรงเปลี่ยนพระราชประเพณีจากแอบ

โซลูดโมนากี มาเปนพระราชประเพณีที่เรียกวากอนสติติวซันโมนากี 2 ซึ่งจะเปนการกําหนด “พระ

ราชประเพณีแนนอนในการสืบสันตติวงศ” และปรับปรุงการบริหารราชการใหเปนไปในทางที่นําพา

สยามไปสูความเจริญ 3

แมวาคํากราบบังคมทูลของคณะเจานายและขุนนาง ร.ศ. 103 จะไมสัมฤทธิ์ผล แตในรัช

สมัยพระบาทสมเด็จพระมงกุฎเกลาเจาอยูหัวนั้นสภาวะการเมืองโลกมีความผันผวนทั้งผลพวง

จากสงครามโลกครั้งที่หนึ่งและการเปลี่ยนแปลงระบอบการเมืองในประเทศรัสเซียจนถึงประเทศ

จีนซึ่งไดลมลางระบอบกษัตริยและเขาสูการเมืองในแบบมหาชนรัฐ ในทามกลางกระแสดังกลาวก็

มีความพยายามจากกลุมบุคคลที่กอตัวจากนายทหารชั้นผูนอยที่รูจักกันในเวลาตอมาในชื่อ คณะ

กบฏ ร.ศ. 130 ซึ่งมีความตองการที่จะเปลี่ยนแปลงการปกครอง แมวาจะไมมีทิศทางทางการเมือง

ที่เปนรูปธรรมก็ตาม4

2 ในขณะนั้นยังไมมีคําแปลช่ือระบอบการปกครองดังกลาวเปนภาษาไทย ในที่นี้อาจอนุวัตรตามคําแปลปจจุบันวาเปนการทูลถวาย

คําแนะนําใหเปลี่ยนระบอบการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชยมาเปนราชาธิปไตยภายใตรัฐธรรมนูญ ดู บทที่ 3 ของ บัณฑิต

จันทรโรจนกิจ. รัฐธรรมนูญสถาปนา: ชีวิตและชะตากรรมของประชาธิปไตยในวัฒนธรรมไทย. กรุงเทพ: สํานักพิมพวิภาษาและ

สถาบันเพื่อการวิจัยวัฒนธรรมรวมสมัย, 2549. 3 ตามคํากราบบังคมทูล ร.ศ. 103 นั้น ไมไดกราบบังคมทูลขอพระราชทานรัฐสภาหรือสภาผูแทนราษฎร ซ่ึงเรียกทับศัพทวาปาลิ

เมนต ซ่ึงคณะ ร.ศ. 103เห็นวาเปน “ตัวกั้นขวาง” พระราชหฤทัย 4 มีขอถกเถียงวาคณะ ร.ศ. 130 นั้นตองการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชยมาเปนราชาธิปไตยภายใต

รัฐธรรมนูญ (constitution monarchy) หรือระบอบสาธารณรัฐหรือมหาชนรัฐ (republic): ดู แถมสุข นุมนนท. ยังเติรกรุนแรก กบฏ

ร.ศ. 130. กรุงเทพ: สํานักพิมพเรืองศิลป, 2522 และ อัจฉราพร กมุทพิสมัย. กบฏ ร.ศ. 130: กบฏเพื่อประชาธิปไตยแนวคิดทหาร

ใหม. กรุงเทพ: สํานักพิมพอัมรินทรวิชาการ, 2540. ; ขณะที่ วอลเทอร เวลลา เห็นวาคณะร.ศ. 130 ยังไมสุกงอมทางความคิด จึงไม

อาจสรุปไดวาพวกเขาตองการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองไปสูรูปแบบใด ดู Walter Vella. Chaiyo!: King Vajiravudh and the

Development of Thai Nationalism . Honolulu: University Press of Hawaii, 1978.

ค

ดังไดกลาวมาแลวถึงความหมายของแนวคิดเรื่องรัฐธรรมนูญนั้นยังไมเปนที่ลงตัวและ

คลุมเครือ แนวคิดดังกลาวยังไดถูกกลาวถึงควบคูไปกับคําวาประชาธิปไตยซึ่งในดานหนึ่งหมายถึง

ระบอบการเมืองที่อํานาจเปนของปวงชน แตในอีกดานหนึ่งมีนัยถึงระบอบการเมืองแบบมหาชนรัฐ

ซึ่งลมลางสถาบันกษัตริยและสถาปนาระบอบการเมืองที่ประชาชนเลือกผูนําแหงรัฐ ซึ่งรูจักกันใน

เวลาตอมาคือระบอบประธานาธิบดี ความคลุมเครือดังกลาวนี้ทําใหแนวคิดรัฐธรรมนูญนิยม

กลายเปนสิ่งคุกคามตอสถาบันกษัตริยและระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย5 และเปนขอถกเถียงที่

สําคัญในเวลาตอมา

2. กําเนิดรัฐธรรมนูญสยาม

หากมองในมิติทางประวัติศาสตรเร่ืองรัฐธรรมนูญในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใตนั้น

จะพบวารัฐธรรมนูญตางเปนของใหมในภูมิภาคนี้ โดยพิจารณาจากสภาวะหลังสงครามโลกครั้งที่

สองซึ่งมีประเทศเกิดใหมหลายประเทศซึ่งตองจัดทํารัฐธรรมนูญเพื่อรองรับอํานาจการปกครอง

ตนเองจากเจาอาณานิคม6 เชนนี้แลวกลาวไดวาประเทศไทยมีประสบการณและมีการถกเถียงใน

เร่ืองรัฐธรรมนูญยาวนานและมากที่สุดก็วาได

อยางไรก็ตาม ยังมีขอถกเถียงบางประการที่ยังคงมีวิวาทะอยูเนืองๆ โดยเฉพาะเรื่องความ

เหมาะสมในการปฏิวัติสยามเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 วาเปนการชิงสุกกอนหาม ในขณะ

ที่มีการกลาวถึงการรางรัฐธรรมนูญของรัฐบาลสมบูรณาญาสิทธิราชยของพระบาทสมเด็จ

พระปกเกลาเจาอยูหัววาทรงมีพระราชดําริต้ังแตวันที่ 23 กรกฎาคม พ.ศ. 2468 ในพระ

ราชหัตถเลขาเรื่อง “Problems of Siam” ถึงพระยากัลยาณไมตรี (Dr. Francis B. Sayre) วาทรง

พระประสงคจะใหมีการปกครองแบบราชาธิปไตยภายใตรัฐธรรมนูญ (constitutional monarchy)

ซึ่งแมจะมีการรางโครงสรางของรัฐบาลและทรงสงพระราชบันทึกถึงสมเด็จกรมพระยาดํารงราชานุ

ภาพและสมาชิกอภิรัฐมนตรีทานอื่นๆ แตก็ไมมีความคืบหนา โดยกรมพระยาดํารงฯ ทรงไมเห็น

ดวยกับแนวพระราชดําริดังกลาว หลังจากนั้น พระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัวทรงโปรดฯ ให

นายเรยมอนด บี. สตีเวนสและพระยาศรีวิศาลวาจารางรัฐธรรมนูญเสร็จส้ินเมื่อวันที่ 8 มีนาคม

5 ระบอบการปกครองแบบอังกฤษนั้นเริ่มจากการจํากัดอํานาจสถาบันกษัตริยกอน และสถาปนาอํานาจสูงสุดไวที่รัฐสภาอังกฤษ

ต้ังแตศตวรรษที่ 17 ดู กรณีการพิพากษาคดีนายแพทยบอนฮัม (Bonham) ซ่ึงนําไปสูการยึดหลักความมีอํานาจสูงสุดของรัฐสภาใน

วรเจตน ภาคีรัตน. “ความเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญกับศาลรัฐธรรมนูญ” ใน รวมบทความทางวิชาการเนื่องในโอกาส

ครบรอบ 90 ป ธรรมศาสตราจารยสัญญา ธรรมศักด์ิ. กรุงเทพ: มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2541 หนา 193-194 6 เชน ฟลิปปนส (1946), เวียดนาม (1954), เขมรและลาว (1953), พมา (1948) มาเลเซีย (1963) เปนตน ดู แนวคิดเรื่องการ

สถาปนารัฐธรรมนูญนิยมในเอเชียใน Lawrence Ward Beer. W Constitutionalism in Asia and the United States: Asian

Views of the American Influence. Berkeley: Los Angeles: Uniersity of California Press, 1979, pp. 1-19.

ง

พ.ศ. 2474 ปรากฏเปนเอกสารในชื่อ “An Outline of Changes in the Form of Government”

เมื่อทรงสงรางฯ ไปใหสมาชิกอภิรัฐมนตรีสภาเมื่อวันที่ 12 มีนาคม พ.ศ. 2474 ปรากฏวาที่ประชุม

มีมติไมเห็นดวย แนวพระราชดําริเร่ืองรัฐธรรมนูญจึงสิ้นสุดลงเนื่องจากการปฏิวัติสยามในวันที่ 24

มิถุนายน พ.ศ. 2475 7

การรางรัฐธรรมนูญในการเมืองไทยหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองมีขอสังเกตใน 4

ประเด็น ดังนี้

ประเด็นแรก การที่คณะราษฎรใชพระราชบัญญัติธรรมนูญปกครองแผนดินทูลเกลาถวาย

เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย แตมีคําวา “ชั่วคราว” ลงมาดวยจึงทําใหเปนเงื่อนไขที่ตองจัดการราง

รัฐธรรมนูญฉบับถาวร

ทั้งนี้โดยนัยของการตรารัฐธรรมนูญในรูปของพระราชบัญญัตินั้นทําใหเกิดขอถกเถียงใน

แงความเปนกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ และการเลือกใชคํา ดังที่ทรงกลาวถึงการราง

รัฐธรรมนูญวา “...ขาพเจาก็ไดคิดอยูแลวที่จะเปลี่ยนแปลงตามทํานองนี้ คือมีพระเจาแผนดินตาม

พระธรรมนูญ จึงยอมรับที่จะเปนตัวเชิด เพื่อใหคุมโครงการตั้ง รัฐบาลใหเปนรูปตามวิธี

เปลี่ยนแปลงตั้งพระธรรมนูญโดยสะดวก...”8 (ตัวเอนเนนโดยผูวิจัย)

ผลจากนัยดังกลาวทําใหเกิดธรรมเนียมรัฐธรรมนูญ (constitutional convention) ในเวลา

ตอมาวาฉบับใดใชคําวา “ธรรมนูญ” ก็จะเปนฉบับชั่วคราว หากจะใหเปนฉบับถาวรก็จะใชคําวา

รัฐธรรมนูญ ซึ่งปรากฏวามีการใชธรรมนูญการปกครองถึง 5 ฉบับ9 แตก็มีการใชคําวารัฐธรรมนูญ

และกํากับดวย “(ชั่วคราว)” ถึง 2 ฉบับ10 ซึ่งโดยเฉพาะในชั้นหลังมีผลทําใหธรรมเนียมรัฐธรรมนูญ

นี้เปลี่ยนไป

ธรรมเนียมรัฐธรรมนูญที่สําคัญอีกประการหนึ่งก็คือ การประกาศใชรัฐธรรมนูญโดย

นับเปนฉบับใหม ในขณะที่บางประเทศ เชน เอธิโอเปย ญ่ีปุนใชวิธีการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

7 ในเวลานั้นการนับปใหมยังนับตามแบบประเพณีไทยเดิมคือนับเอาวันที่ 13 เมษายน เปนวันขึ้นปใหม การที่แนวพระราชดําริของ

พระองคถูกทัดทานจึงเปนเวลากอนการปฏิวัติในวันที่ 24 มิถุนายน เพียงสองเดือนเศษ: เกี่ยวกับแนวพระราชดําริในการ

พระราชทานรัฐธรรมนูญ ดูสถาบันพระปกเกลา. จากองคราชันยสูสถาบันพระปกเกลา. กรุงเทพ: สถาบันพระปกเกลา, 2542, หนา

16-18. ดูแนวพระราชดําริทางการเมืองเรื่องการจัดการปกครองแบบประชาธิปไตยใน สนธิ เตชานันท. แผนพัฒนาการเมืองไปสูการ

ปกครองระบอบ ประชาธิปไตย ตามแนวพระราชดําริของพระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัว. กรุงเทพ: ราชสกุลสวัสดิวัฒน

จัดพิมพขึ้นทูลเกลาถวายฯ โดยเสด็จพระราชกุศลเพื่อพระราชทานเปนหนังสือที่ระลึกในงานพระราชพิธีถวายพระเพลิงพระบรมศพ

สมเด็จพระนางเจารําไพพรรณี พระบรมราชินีในรัชกาลที่ 7 ณ พระเมรุมาศทองสนามหลวง วันที่ 9 เมษายน พ.ศ. 2528, 2528. 8 ปน บุญยเกียรติ และนายดาบเฮง เลากระจาง. สยามรัฐเปลี่ยนแปลงการปกครองแผนดิน ภาค 1. พระนคร: ม.ป.ท., 2475 หนา

31. อางจาก นครินทร เมฆไตรรัตน การปฏิวัติสยามพ.ศ. 2475 กรุงเทพ: สํานักพิมพอัมรินทรวิชาการ, 2540 หนา 229-230. 9 ไดแก ฉบับ พ.ศ. 2475, 2502, 2515, 2520, และ 2534 10 ไดแก ฉบับ พ.ศ. 2490 และฉบับ2549 ทั้งสองฉบับตางเปนผลพวงของการรัฐประหารยึดอํานาจรัฐบาลพลเรือนทั้งสิ้น

จ

ฉบับเกา ธรรมเนียมรัฐธรรมนูญ การประกาศใชรัฐธรรมนูญใหมและประกาศใชนี้นับวาเปนธรรม

เนียมการรางรัฐธรรมนูญไทยปฏิบัติมาจนเปนที่ยอมรับ11

ประเด็นที่สอง การจัดสัมพันธภาพใหมหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองซึ่งมีการถกเถียง

ในสภาผูแทนราษฎรอยางเขมขน ต้ังแตประเด็นเรื่องพระราชอํานาจ พระราชอํานาจในกิจการสวน

พระองค พระสถานะของกษัตริยและเชื้อพระวงศ ฐานันดรศักดิ์และรัชทายาท เปนตน12

ประเด็นที่สาม อิทธิพลความคิดการเมืองตะวันตกกับการแขงขันทางอุดมการณระหวาง

พ.ศ. 2475 ถึง พ.ศ. 2489 ซึ่งเปนไปอยางดุเดือดโดยเฉพาะการแขงขันทางอุดมการณและการ

กําจัดคูแขงทางการเมือง ผลจากการใชระบอบรัฐธรรมนูญนับแตเดือนมิถุนายน พ.ศ. 2475 ทําให

การแขงขันทางอุดมการณระหวางอุดมการณสังคมนิยมและมารกซิสมกับเสรีนิยมและอนุรักษ

นิยมเปนไปอยางเขมขน โดยเฉพาะหลวงประดิษฐมนูธรรม (นายปรีดี พนมยงค) หัวหนา

คณะราษฎรสายพลเรือนถูกกดดันตองเดินทางไปตางประเทศเพื่อลดกระแสการเสียดทานจากการ

ถกเถียงเรื่องขอเสนอเคาโครงการเศรษฐกิจ นอกจากนี้ยังไดรับความกระทบกระเทือนในภาย

หลังจากกรณีสวรรคตภายหลังการประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 ซึ่ง

ตองการแยกขาราชการประจําและทหารออกจากงานการเมือง และปรับเปลี่ยนเขาสูการเมืองเสรี

นิยมมากขึ้น ซึ่งยุติลงภายหลังรัฐประหาร ในเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2490

แมวารัฐประหาร 2490 จะทําใหการแยกขาราชการประจําออกจากการเมืองชะงักงัน แต

หลักการดังกลาวยังตกทอดมาถึงการตอสูระหวางนายควง อภัยวงศผูนําสายอนุรักษนิยมกับ

สถาบันทหารภายหลังการประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492 อีกดวย และ

จบลงดวยการพายแพของกลุมนายควงซึ่งถูกรัฐประหารเงียบเมื่อเดือนธันวาคม พ.ศ. 2494

ประเด็นที่ ส่ี อิทธิพลของแนวคิดเรื่องการวิเคราะหการพัฒนาการเมืองและสถาบัน

การเมืองซึ่งไดจําเริญงอกงามพรอมๆกับความคาดหวังของประชาชนที่มีตอระบอบการเมืองซึ่ง

แสดงตัวออกมาชัดเจนในการเคลื่อนไหวเรียกรองรัฐธรรมนูญในเดือนตุลาคม พ.ศ. 251613

มีการศึกษาวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญเปนครั้งแรกในมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตรและ

การเมืองเมื่อ พ.ศ. 2477 โดยหลวงประเจิดอักษรลักษณ (สมโภช อัศวนนท) เปดการบรรยาย

ลักษณะวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายการเลือกตั้งในระดับปริญญาตรีนับแตแรกตั้ง

11 ไพโรจน ชัยนาม. สถาบันการเมืองและรัฐธรรมนูญของตางประเทศกับระบอบการปกครองของไทย” กรุงเทพ: คณะรัฐศาสตร

มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2515, หนา 22. 12 โปรดดู บทที่ 1 13 ในที่นี้ไมนับรวมถึงการเมืองภาคประชาชนภายหลังทศวรรษ 2520 ซ่ึงมีอดีตผูรวมพัฒนาชาติไทยและนักศึกษาที่เขารวมกับพรรค

คอมมิวนิสตรแหงประเทศไทยซึ่งทยอยกลับคืนเมืองและเขารวมขบวนการพัฒนาภาคเอกชนและเติบโตเปนกลุมพลังสําคัญนอก

ราชการนับแตทศวรรษ 2520 เปนตนมา

ฉ

มหาวิทยาลัย และเปดสอนวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญและกฎหมายการเลือกตั้งพิสดารในระดับ

ปริญญาโทในพ.ศ. 2478 โดย ดร. เดือน บุนนาค14

ตามทัศนะของไพโรจน ชัยนาม (2490) กลาวถึงการศึกษากฎหมายรัฐธรรมนูญวามีอยู

สองแนวทาง ไดแก แนวทางการศึกษาโดยแยกแยะตัวบทซึ่งเปนการศึกษาสถาบันการเมืองและ

มาตราตางๆ ในรัฐธรรมนูญ หรือเปน “การแยกธาตุ” ในทางกฎหมาย กับวิธีการศึกษาตาม

ประวัติศาสตรซึ่งมักถูกละเลย โดยวิธีการศึกษาแบบหลังนี้เปนการศึกษาที่มาของวิธีการปกครอง

กําเนิดและเหตุผลของการออกแบบระบอบการเมือง การสิ้นสุดและวิวัฒนาการของระบอบ

การเมือง

ไพโรจนกลาววาชีวิตของชนชาติหนึ่งๆ ยอมผูกพันกับระบอบการปกครองหรือรัฐธรรมนูญ

ของตนและมีขอสรุปสามประการไดแก

1. รัฐธรรมนูญทุกฉบับจะตองเหมาะสมแกฐานะของประเทศ จึงสามารถมีผล

บังคับใชไดยืนยาว

2. รัฐธรรมนูญทุกฉบับจะตองจะตองวิวัฒนไปตามความตองการของประเทศ

เพื่อใหเหมาะสมแกกาลสมัยอยูเสมอ

3. รัฐธรรมนูญทุกฉบับยอมกอใหเกิดผลดี หรือผลรายแกประเทศ15

จากทัศนะของไพโรจนจะเห็นไดวาการศึกษาเรื่องกฎหมายรัฐธรรมนูญในระยะแรกนั้นยัง

ไมซับซอนมาก ทั้งในแงการพิจารณารายมาตราและประวัติศาสตร จนกระทั่งราวทศวรรษ 2510

จึงมีการศึกษาสถาบันการเมืองและรัฐธรรมนูญตางประเทศดังปรากฏในคําบรรยายของไพโรจน

เร่ืองสถาบันการเมืองและรัฐธรรมนูญของตางประเทศกับระบอบการปกครองของไทย (2515) ซึ่ง

ไพโรจนกลาววาไดเรียบเรียงเรื่องนี้เพราะตองการที่จะใหมีความหมายวา “สถาบันการเมืองและ

บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญของตางประเทศบางประการไดมีอิทธิพล และมีสวนเปนที่มาในการ

สถาปนาสถาบันการเมืองและในการรางรัฐธรรมนูญของไทยเราอยางไรบาง” 16

ในการปรับปรุงคําบรรยายเมื่อ พ.ศ. 2524 ไพโรจนไดต้ังขอสังเกตเกี่ยวกับการศึกษา

กฎหมายรัฐธรรมนูญหลายประการ ในขอสังเกตดังกลาวมีประเด็นที่นาสนใจไดแกการกลาวถึง

ความเปลี่ยนแปลงในหลักการบางอยางที่เร่ิมจะเปลี่ยนแปลงหรือจะไมเปนจริง เชน การกลาวถึง

14 ไพโรจน ชัยนาม, เพิ่งอาง, หนา 19. 15 ไพโรจน ชัยนาม. “วิธีการศึกษากฎหมายรัฐธรรมนูญ” ใน นิติสาสน (18:3) (สิงหาคม-กันยายน, 2490 หนา 741-748. 16 ไพโรจน ชัยนาม. เพิ่งอาง, หนา 1. ไพโรจนยังไดกลาวถึงสาระสําคัญในการศึกษารัฐธรรมนูญสยามไวในบทความนี้ดวย ดู หนา

14-19.

ช

หลักการแยกอํานาจนั้นมีการปรับเปล่ียนในตางประเทศที่จะเลี่ยงการกลาวถึงอํานาจบริหาร นิติ

บัญญัติและยุติธรรมอยางโดดๆ แตจะมุงกลาวถึง “ภารกิจ (function)” มากกวา ”อํานาจ”, พรอมๆ

กับการกลาวถึงรูปแบบรัฐบาลสามแบบตามหลักการแบงแยกอํานาจ ซึ่งเริ่มตระหนักถึงบทบาท

ของสถาบันการเมืองอยางพรรคการเมืองในรัฐธรรมนูญซึ่งถือกําเนิดภายหลังจากที่มองเตสกีเออ

(Montesquieu) เขียนเรื่องเจตนารมณแหงกฎหมายหลายรอยป 17

แมวาหลักการบางอยางจะสูญหายไปตามกาลเวลาและความจําเปนทางประวิติศาสตร

แตไพโรจนยังเห็นวาจําเปนตองมีการศึกษากฎหมายรัฐธรรมนูญในแงประวัติศาสตร ดังที่ระบุวา

“ประวัติศาสตรมิไดทําลายเลิกลมคุณคาแหงคําอธิบายนั้นๆ แตเปนการจัดวางใหเขาที่เขาที่ให

ถูกตองเสียใหม”

นอกจากนี้ยังไดมีอิทธิพลการศึกษาเรื่องพัฒนาการการเมือง (political development) ซึ่ง

ไดพินิจพิเคราะหถึงการมีสถาบันการเมืองและพัฒนาการของสถาบันการเมืองเหลานั้นโดย

เปรียบเทียบกับประเทศตางๆ พรอมๆ กับอิทธิพลการศึกษารัฐศาสตรแบบใหมที่มีการสราง

คําอธิบาย เชน ระบอบอํามาตยาธิปไตย (bureaucratic polity)18 หรือการศึกษาการเปลี่ยนแปลง

ทางการเมือง ซึ่งสงผลโดยตรงตอความรูสึกนึกคิดของปญญาชนซึ่งนําไปสูการถกเถียงในการราง

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 และสงผลสะเทือนตอธรรมเนียมการราง

รัฐธรรมนูญไทยในเวลาตอมา 3. พระราชบญัญัติธรรมนญูการปกครองแผนดินสยามชัว่คราว พ.ศ. 2475

การปฏิวัติสยามเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 และประกาศใชพระราชบัญญัติ

ธรรมนูญการปกครองแผนดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 มีผลบังคับใชตามคํากราบบังคมทูลของ

คณะราษฎรเมื่อวันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475 19

พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผนดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 ประกอบดวย 39

มาตรา มีหลักการสําคัญดังนี้

1. การระบุวาอํานาจสูงสุดของประเทศนั้นเปนของราษฎร แตกําหนดใหผูใช

อํานาจแทนราษฎรไดแก กษัตริย สภาผูแทนราษฎร คณะกรรมการราษฎรและ

ศาล (มาตรา 1, 2)

17 ไพโรจน ชัยนาม. สถาบันการเมืองและรัฐธรรมนูญของตางประเทศกับระบอบการปกครองของไทย” กรุงเทพ:

มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร, 2524, หนา (5)-(11). 18 ดู Fred Riggs, Thailand: The Modernization of a Bureaucratic Polity. Honolulu : East-West Center Press, 1966. 19 ราชกิจจานุเบกษา เลม 49 หนา 166 วันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475

ซ

2. กําหนดใหคณะกรรมการราษฎรทําหนาที่แทนกษัตริย หากกษัตริยมีเหตุ

จําเปนไมอาจทําหนาที่ไดหรือไมอยูในพระนคร (มาตรา 5)

3. จํากัดพระราชอํานาจกษัตริย โดยจะทรงทําการใดๆจะตองมีสมาชิก

คณะกรรมการราษฎรลงนามกํากับ (มาตรา 7)ในการตรารางพระราชบัญญัติ

นั้นหากไมทรงพระราชทานกลับใน 7 วัน สภาผูแทนราษฎรสามารถลงมติ

ยืนยันและประกาศใชได (มาตรา 8)

4. จัดตั้งสภาผูแทนราษฎรโดยแบงเปนสามสมัย (มาตรา 10)

4.1 สมัยแรก ผูรักษาพระนครฝายทหารเปนผูแตงตั้งสมาชิกสภาผูแทน

ราษฎรชั่วคราว 70 นาย (มาตรา 10)

4.2 สมัยที่สองจะจัดใหมีผูแทนราษฎรสองประเภท ประเภทแรกให

สมาชิกสมัยแรกเลือกกันเอง ประเภทที่สองใหมีการเลือกตั้ง โดย

กําหนดใหแตละจังหวัดมีสมาชิกฯ 1 นาย หากมีประชากรเกิน

100,000 คน และเศษเกิน 50,000 คน ใหนับเพิ่มสมาชิกอีกหนึ่งนาย

4.3 สมัยที่สามในระยะเวลาไมเกิน 10 ป หรือหากมีประชากรที่มีสิทธิ

เลือกตั้งทั่วราชอาณาจักรไดรับการศึกษาในระดับประถมศึกษาเกิน

คร่ึงหนึ่ง ใหจัดใหมีการเลือกตั้งทางออม

5. กําหนดคุณสมบัติของผูมีสิทธิลงเลือกตั้งและลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง (มาตรา

11-14)

6. กําหนดระเบียบวาระการประชุม (มาตรา 18-27)

7. กําหนดอํานาจหนาที่ของคณะกรรมการราษฎร (มาตรา 28-31) องคประกอบ

ของคณะกรรมการราษฎร ตลอดจนอํานาจการเจรจาการเมืองระหวางประเทศ

การตั้งถอดเสนาบดี, การทําสัญญาพระราชไมตรี, การประกาศสงคราม ซึ่ง

กษัตริยจะใชไดโดยคําแนะนําของคณะกรรมการราษฎร (มาตรา 32-37)

8. การดํา เนินการในกระบวนการยุ ติธรรมให เปนไปตามกฎหมายและ

กระบวนการศาลกในขณะนั้น (มาตรา 39)

แมวาจะมีบทบัญญัติวาดวยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรแตก็ไมมีการเลือกตั้ง

ทั่วไป เนื่องจากธรรมนูญการปกครองแผนดินถูกยกเลิกเมื่อวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 อันเปน

ผลจากการประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475

ฌ

4. รัฐธรรมนญูและธรรมนูญการปกครองแผนดินแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475-2520

ในรายงานวิจัยฉบับนี้มีโครงสรางของชีวประวัติของธรรมนูญและรัฐธรรมนูญแตละฉบับ

โดยยึดเอาจากคําถามพื้นฐาน ไดแก ธรรมนูญหรือรัฐธรรมนูญฉบับนั้นถือกําเนิดอยางไร? ถูกราง

โดยใครและมีกระบวนการอยางไร?, ในระหวางรางมีขอถกเถียงหรือวิวาทะสําคัญประการใด?,

เมื่อมีการบังคับใชแลวมีสาระสําคัญประการใดและบังเกิดผลอยางไร? และมีจุดสิ้นสุดทาง

การเมืองอยางไร?

รัฐธรรมนูญแตละฉบับมีชีวิตทางการเมืองและดับสลายไปตามภาวะเหตุการณที่

กอกําเนิดธรรมนูญการปกครองและรัฐธรรมนูญ ตลอดจนการสิ้นสภาพของรัฐธรรมนูญแตละฉบับ

ก็มีบริบทรายรอบอยูแตกตางกันไป รัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองจึงเสมือนบุคคลที่มีชีวิต

ทางสังคมและจบชีวิตดวยเงื่อนไขที่แตกตางกันออกไป การทบทวนขอถกเถียงในการรางและการ

ใชรัฐธรรมนูญเหลานี้กลาวไดวาเปนภาพสะทอนการจัดสัมพันธภาพทางอํานาจของการเมืองไทย

ในรอบกึ่งศตวรรษแรกนั่นเอง

1

บทที่ 1 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475

1.1 ความเบื้องตน : การอภิวัตนกับระบอบรัฐธรรมนูญสยาม

เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 คณะราษฎรไดทําการอภิวัตนเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ประเทศสยามจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชยมาเปนระบอบรัฐธรรมนูญ1คณะราษฎรจัดทําราง

พ.ร.บ. ธรรมนูญการปกครองแผนดินสยาม พ.ศ. 2475 ทูลเกลาถวายพระบาทสมเด็จพระปกเกลา

เจาอยูหัว และทรงลงพระปรมาภิไธยพระราชทานลงมา ณ วันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2475 พระองค

ทรงเติมคําวา “ชั่วคราว” กํากับตอทายพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผนดินสยาม โดยมี

พระราชกระแสรับส่ังแกคณะราษฎรวาใหใช พ.ร.บ. ธรรมนูญฯ นี้เปนการชั่วคราว แลวใหเสนอ

สภาผูแทนราษฎรเพื่อต้ังคณะอนุกรรมการรางรัฐธรรมนูญฉบับถาวร (ปรีดี พนมยงค 2526 : 346)

ในการประชุมสภาผูแทนราษฎรครั้งแรกเมื่อวันที่ 28 มิถุนายน พ.ศ. 2475 หลวงประดิษฐ

มนูธรรม (นายปรีดี พนมยงค) แถลงตอสภาฯวา ธรรมนูญการปกครองแผนดิน เปนฉบับชั่วคราวที่

รางในเวลาฉุกละหุก อาจบกพรอง จึงควรใหมีอนุกรรมการ ตรวจแกไขเพิ่มเติม ที่ประชุมแตงตั้ง

คณะอนุกรรมการรางพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผนดิน 7 ทาน มี พระยามโนปกรณ

นิติธาดาเปนประธานคณะอนุกรรมการฯ และหลวงประดิษฐมนูธรรมเปนเลขาธิการ มีกรรมการ

ประกอบดวยพระยาเทพวิฑุร พระยามานวราชเสวี พระยานิติศาสตรไพศาลย พระยาปรีดานฤ

เบศร และหลวงสินาดโยธารักษ (รงส.1/2475, 28 มิถุนายน 2475)

ตอมา พระมโนปกรณนิติธาดาเสนอตอสภาผูแทนราษฎร ขอใหแตงตั้ง อนุกรรมการฯ

เพิ่มข้ึนอีก 2 ทาน ไดแกพระยาศรีวิศาลวาจาและนายพลเรือโทพระยาราชวังสัน โดยใหเหตุผลวา

จะไดชวยกันคิดทําใหงานสําเร็จเร็วขึ้น (รงส.27/2475, 23 กันยายน 2475) เมื่อพิจารณา

โครงสรางคณะอนุกรรมการรางรัฐธรรมนูญพบวา อนุกรรมการในปกคณะราษฎร มีหลวงประดิษฐ

มนูธรรมสวนอนุกรรมการทานอื่นๆ เชน พระยามโนปกรณนิติธาดา พระยาเทพวิทุรพหุลศรุตาบดี

พระยามานวราชเสวี และพระยานิติศาสตรไพศาลย เปนนักกฎหมายที่จบการศึกษาจากอังกฤษ

และมีอาวุโสกวา ขณะที่หลวงประดิษฐฯมี อาวุโสออนที่สุด และเปนนักกฎหมายจากฝรั่งเศสเพียง

คนเดียว (ธํารงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต 2534 : 113-120) กลาวไดวา ในกระบวนการรางรัฐธรรมนูญ

มีการประนีประนอมระหวางคณะราษฎร ขาราชการชั้นผูใหญ และพระมหากษัตริยตลอดเวลา ซึ่ง

1ปรีดี พนมยงค เรียกระบอบการปกครองใหมนี้วา ระบบราชาธิปไตยภายใตรัฐธรรมนูญประชาธิปไตย (ปรีดี พนมยงค 2526 :

346), พระยามโนปกรณนิติธาดาเรียกวา ราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญ (รงส. 34/2475) ในปจจุบันเปนที่เขาใจวาเปนการ

เปลี่ยนแปลงการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชยมาเปนระบอบประชาธิปไตย

2

รวมถึงการพิจารณาราง รัฐธรรมนูญในสภาผูแทนราษฎรดวย ดังปรากฏในคําแถลงของประธาน

อนุกรรมการ ฯ ตอสภาฯ วา

“…ในการรางพระธรรมนูญนี ้อนุกรรมการไดทําการติดตอกับสมเด็จพระเจา

อยูหัวตลอดเวลา จนถึงอาจจะกลาวไดวา ไดรวมมือกันทําขอความตลอดในรางที่เสนอมา

นี้ ไดทูลเกลาฯถวาย และทรงเหน็ชอบ ดวยทกุประการแลว และทีก่ลาวไดวาทรงเหน็ชอบ

นั้น ไมใชแตเพียงทรงเหน็ชอบดวย อยางขอความทีก่ราบบังคมทูลข้ึนไป ยิ่งกวานัน้ เปนที่

พอพระราชหฤทัยมาก…” (รงส. 34/2475 24 พฤศจกิายน 2475)

อนึ่ง สําหรับชื่อเรียก “ธรรมนูญการปกครองแผนดิน” นั้น ระหวางที่คณะอนุกรรมการฯราง

รัฐธรรมนูญฉบับถาวรมีผูเสนอใหเรียกวา “รัฐธรรมนูญ” แทน ซึ่งคณะอนุกรรมการก็รับวา เห็นควร

ใชคําวา “รัฐธรรมนูญ” ที่นายปรีดี พนมยงค อธิบายวา หมายถึง “กฎหมายวาดวยระเบียบการ

ปกครองแผนดินหรือรัฐ” (ปรีดี พนมยงค 2526 : 364-366 และ 374) เปนที่ยอมรับกันภายหลังวา

ม.จ. วรรณไวทยากร วรวรรณ เปนผูเสนอใหใชคําวา “รัฐธรรมนูญ” และกลายมาเปนธรรมเนียม

ปฏิบัติวาถาผูรางตองการใหเปนรัฐธรรมนูญฉบับถาวรจะใชคําวา “รัฐธรรมนูญ” แตถาจะใชเปน

ฉบับชั่วคราวจะเรียกวา “ธรรมนูญการปกครองแผนดิน” (วิษณุ เครืองาม 2530 : 21 )2

สภาผูแทนราษฎรพิจารณารางรัฐธรรมนูญโดยใชวิธีพิจารณาแบบอนุกรรมการ

เต็มสภา และพิจารณาแบบเรียงมาตรา เพื่อเรงพิจารณาใหเสร็จทันกําหนดฤกษพระราชทาน

รัฐธรรมนูญในวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 (รงส. 34/2475 24 พฤศจิกายน 2475)

1.2 สาระสําคัญของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 มีทั้งหมด 68 มาตรา โดย แบงออกเปน 7

หมวด ไดแก

หมวด 1 พระมหากษัตริย หมวด 2 สิทธิและหนาที่ของชนชาวสยาม หมวด 3 สภา

ผูแทนราษฎร หมวด 4 คณะรัฐมนตรี หมวด 5 ศาล หมวด 6 บทสุดทาย เปนหมวดพิเศษเกี่ยวกับ

การแกไขรัฐธรรมนูญ และหมวด 7 การใชรัฐธรรมนูญและบทเฉพาะกาล

2 เปนที่นาสังเกตวาธรรมเนียมปฏิบัตินี้ไดเปลี่ยนแปลงไปแลว ดังจะเห็นไดจากการประกาศใชรัฐธรรมแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับ

ช่ัวคราว) พ.ศ. 2490 และ รัฐธรรมแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับช่ัวคราว) พ.ศ. 2549 ซ่ึงผูรางเลือกใชคําวารัฐธรรมนูญโดยกํากับ

ดวยคําวาช่ัวคราวเพื่อแสดงสถานะและมิติทางเวลาของรัฐธรรมนูญ

3

วิภาลัย ธีรชัย (2522: 131- 32) สรุปสาระสําคัญของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณา

จักรสยาม พ.ศ. 2475 ไวดังนี้

1. อํานาจอธิปไตยเปนของปวงชนชาวสยามมีพระมหากษัตริย เปนประมุข ทรง

ใชอํานาจโดยบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญ อํานาจอธิปไตยแบงออก เปน อํานาจนิติบัญญัติ มีสภา

ผูแทนราษฎรเปนผูใชอํานาจบริหารมีคณะรัฐมนตรีเปนผูใชและอํานาจตุลาการมีศาลเปนผูใช

2. พระมหากษัตริยทรงอยูในฐานะอันเปนที่เคารพสักการะ ผูใดจะละเมิดมิได

ทรงดํารงตําแหนงจอมทัพ ตามรัฐธรรมนูญกําหนดตองทรงเปนพุทธมามกะ และทรงเปนอัคร

ศาสนูปถัมภก ทรงมีพระราชอํานาจในการประกาศสงคราม ลงนามในสัญญา สันติภาพ ทํา

สนธิสัญญากับนานาประเทศ และยังทรงมีพระราชอํานาจที่จะพระราชทานอภัยโทษ ทรงเรียกและ

ปดสมัยประชุมสภาผูแทนราษฎร ตลอดจนยุบสภาผูแทนราษฎร

3.พระมหากษัตริยทรงแตงตั้งนายกรัฐมนตรีโดยคําแนะนําของสภาผูแทนราษฎร

ใหนายกรัฐมนตรีเปนผูจัดตั้งคณะรัฐมนตรี

4. สมาชิกสภาผูแทนราษฎรอยูในตําแหนงคราวละ 4 ป มีสมาชิก 2 ประเภท

ประกอบดวย สมาชิกประเภทที่หนึ่งมาจากการเลือกตั้ง 2 ชั้น โดยราษฎรชาย หญิงที่มี

อายุ 20 ปบริบูรณ และมีสัญชาติไทยตามกฎหมาย และภายใตเงื่อนไขที่ระบุไวใน พ.ร.บ.

เลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎร พ.ศ. 2475 โดยจัดการเลือกผูแทนตําบล แลวใหผูแทน

ตําบลเลือกผูแทนราษฎรอีกชั้นหนึ่ง

สวนสมาชิกประเภทที่สองไดรับแตงตั้งโดยพระมหากษัตริย ตามคําแนะนําของ

คณะรัฐมนตรี และจะยกเลิกโดยกําหนดระยะเวลาไววาหากมีจํานวนราษฎรผูมีสิทธิออกเสียง

เลือกตั้งสมาชิกผูแทนราษฎรจบการศึกษาขั้นประถมศึกษาเกินกวาครึ่งหนึ่งของ จํานวนผูมีสิทธิ

ออกเสียงทั้งหมด หรือในระยะเวลา 10 ป

5. กําหนดใหพระบรมวงศานุวงศต้ังแตชั้นหมอมเจาขึ้นไป ไมวาจะทรงอิศริยศ

โดยกําเนิดหรือโดยแตงตั้งก็ตาม ยอมดํารงอยูในฐานะเหนือการเมือง

เมื่อเปรียบเทียบกับ พ.ร.บ. ธรรมนูญการปกครองแผนดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475 มี

ความแตกตางกันที่สําคัญ 3 ประการ ดังที่นครินทร เมฆไตรรัตน (2540: 236-237) ต้ังขอสังเกตไว

คือ

ประการแรก สภาผูแทนราษฎรมีอํานาจลดลง สภาผูแทนราษฎรจะถูกยุบโดย

พระราชอํานาจในการตราพระราชกฤษฎีกา และใหมีการเลือกตั้งใหมภายใน 90 วัน (มาตรา 29)

นอกจากนั้นเปนการประชุมสมัยวิสามัญซึ่งพระมหากษัตริยจะทรงเรียกประชุมเพื่อประโยชนแหง

รัฐ (มาตรา 31)

4

สภาฯมีอํานาจในการตราพระราชบัญญัติและพระราชบัญญัติงบประมาณประจําป และ

ควบคุมฝายบริหารโดยการตั้งกระทูถามและมีมติไมไววางใจรัฐมนตรีทั้งคณะหรือรายตัว (มาตรา

36, 37, 40 และ 41) และมีอํานาจแตงตั้งคณะกรรมการวิสามัญเพื่อทํากิจการหรือเพื่อสอบสวน

ขอความตางๆ แตจะตองเปนเรื่องที่อยูในวงงานของสภา (มาตรา 43)

ประการที่สอง ฝายบริหารหรือคณะรัฐมนตรีมีอํานาจเพิ่มมากขึ้น คณะรัฐมนตรี

ประกอบดวยนายกรัฐมนตรี 1 คน และรัฐมนตรีจํานวน 14 ถึง 24 คน มีหนาที่บริหารราชการ

แผนดิน (มาตรา 46) ไมจําเปนตองเปนสมาชิกสภาฯ (มาตรา 47) คณะรัฐมนตรีบริหารราชการ

โดยไดรับความไววางใจจากสภา และสิ้นสุดฐานะเมื่อสภาลงมติไมไววางใจ (มาตรา 51) มีอํานาจ

ในการตราพระราชกําหนด และกราบบังคมทูลขอ ใหพระมหากษัตริยตราพระราชกฤษฎีกาโดยไม

ขัดตอกฎหมาย รวมทั้งพระราชกฤษฎีกายุบสภาผูแทนราษฎร (มาตรา 52 และ 56)

ประการที่สาม พระมหากษัตริยทรงไดรับพระราชอํานาจคืนมากขึ้น คือ ตราไวใน

รัฐธรรมนูญวาทรงอยูในฐานะอันเปนที่เคารพสักการะ ผูใดจะละเมิดมิได (มาตรา 3) ทรงดํารง

ตําแหนงจอมทัพสยาม (มาตรา 4) ทรงเปนผูใชอํานาจนิติบัญญัติทางสภา ทรงใชอํานาจบริหาร

ทางคณะรัฐมนตรี และทรงใชอํานาจตุลาการทางศาล อันเปนการแบงอํานาจอธิปไตยเปน 3 ทาง

ในขณะที่ธรรมนูญการปกครองฉบับแรก แบงอํานาจเปน 4 ทาง (มาตรา 6, 7 และ 8) ทรงมีพระ

ราชอํานาจในการประกาศสงคราม และพระราชอํานาจที่จะพระราชทานอภัยโทษ (มาตรา 54, 55)

และยกฐานะให พระบรมวงศานุวงศต้ังแตชั้นหมอมเจาขึ้นอยูเหนือการเมือง (มาตรา 11)

1.3 วิวาทะระหวางการพิจารณารางรัฐธรรมนูญ

ที่ประชุมสภาผูแทนราษฎรไดมีขอถกเถียงประเด็นสําคัญใน 5 ประเด็น ดังตอไปนี้คือ

1.3.1 พระราชอํานาจ ตามความในมาตรา 6 “พระมหากษัตริยทรงใชอํานาจนิติบัญญัติ

โดย คําแนะนําและยินยอมของสภาผูแทนราษฎร”, มาตรา 7 “พระมหากษัตริยทรงใชอํานาจ

บริหารทางคณะรัฐมนตรี” และ มาตรา 8 “พระมหากษัตริยทรงใชอํานาจตุลาการทางศาลที่ได

ต้ังขึ้นตามกฎหมาย”

มีขอถกเถียงเกี่ยวกับการใชถอยคําซึ่งในรางรัฐธรรมนูญฯใชคําวา พระราชอํานาจ บริหาร

พระราชอํานาจนิติบัญญัติ และพระราชอํานาจตุลาการ ประธานอนุกรรมการฯ เสนอใหตัดคําวา

“พระราช” ออก โดยใหเหตุผลวา อํานาจนี้ไมใชของกษัตริย แตเปนอํานาจที่มาจากประชาชนชาว

สยาม ในขณะที่สมาชิกบางสวนเห็นวา ควรคงไวเพื่อรักษาความสุภาพออนโยน (sentiment) แต

เจาพระยาธรรมศักดิ์มนตรีอธิบายวา อาจขัดกับความเปนจริง (fact) ได ถาเชนนั้นควรจะรักษา

ความเปนจริงไวดีกวา

5

ประธานอนุกรรมการฯกลาวเพิ่มเติมวา ในระบอบรัฐธรรมนูญ (constitutionalism)

พระมหากษัตริยทรงใชอํานาจในทางบริหารตางจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย(absolutism)

ที่การบริหารใดๆ เปนพระราชอํานาจ ดังนั้น การใชอํานาจของพระมหากษัตริยจึงตอง มีกรรมการ

ราษฎร (ที่ตอมาสภา ฯ มีมติใหเรียกวารัฐมนตรี) เปนผูลงนามสนอง พระบรมราชโองการ

โดยเฉพาะมาตรา 7 ซึ่งหลวงประดิษฐมนูธรรมกลาววา เปนบทบัญญัติที่จํากัดพระราชอํานาจ

บริหารของกษัตริย หากความสุภาพนุมนวลไมขัดกับ ความเปนจริงก็จะรักษาภาษาสํานวน เพราะ

‘ไมตองการใหชอกช้ํา’ ไวก็ได ในที่สุดที่ประชุมเห็นชอบใหตัดคําวา “พระราช” ออก (รงส. 35/2475

25 พฤศจิกายน 2475)

1.3.2 ปญหาการสืบราชสมบัติ และการกําหนดวา พระมหากษัตริยจะตองทรงปฏิญาณ

วาจะรักษาและปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 9 ระบุวา “การสืบราชสมบัติทานวาใหเปนไป

โดยนัยแหงกฎมณเฑียรบาลวาดวยการสืบราชสันตติวงศ พ.ศ. 2467 และประกอบดวยความ

เห็นชอบของสภาผูแทนราษฎร” มาตรานี้มีนัยวา แมจะมีขอกําหนดในกฎมณเฑียรบาลเปนลําดับ

แตพระมหากษัตริยอาจทรงเลือกรัชทายาทโดย ไมตองคํานึงถึงกฎมณเฑียรบาลก็ได ดังนั้น เพื่อมิ

ใหไดคนที่ไมสมควรเปนพระเจาแผนดิน จึงตองไดรับความเห็นชอบจากสภาผูแทนราษฎร ซึ่ง

ประธานอนุกรรมการฯ แถลงวา ตรงกับประเพณีการสืบราชสมบัติของสยามที่วา“พระมหากษัตริย

ทรงเสด็จเถลิงถวัลยสมบัติดวยประชาชนอัญเชิญเสด็จข้ึนครองราชสมบัติ” ตามหลักอเนกนิกร

สโมสรสมมติ (รงส. 36/2475 25 พฤศจิกายน 2475)

นายหงวน ทองประเสริฐถามวา พระมหากษัตริยตองทรงปฏิญาณวาจะรักษาและปฏิบัติ

ตามรัฐธรรมนูญเชนเดียวกับสมาชิกสภาผูแทนราษฎรหรือไม ประธานอนุกรรมการฯตอบวา ตอง

ทรงปฏิญาณ และตามประเพณีราชาภิเษกก็มีการปฏิญาณ อยูแลว นายหงวน ทองประเสริฐ และ

นายจรูญ สืบแสง ตองการใหบัญญัติไวในรัฐธรรมนูญ โดยใหเหตุผลวา พระมหากษัตริยองค

ตอๆไปอาจไมปฏิญาณ

ขณะที่หลวงประดิษฐมนูธรรมอธิบายวาการที่ไมบัญญัติหรือเขียนไวเปนลายลักษณอักษร

ไมไดเปนการยกเวนวากษัตริยไมตองปฏิญาณเพราะถือเปนพระราชประเพณีเวลาขึ้นครองราช

สมบัติ และขอใหจดบันทึกไวในรายงานการประชุม

ประธานอนุกรรมการกลาวเพิ่มเติมวา ไดเคยเขาเฝาพระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัว

และทรงมีรับส่ังวาพระองคไดทรงปฏิญาณเวลาเสวยราชสมบัติและเวลารับเปนรัชทายาทก็ตอง

ปฏิญาณกอนดังนั้นจึงถือเปนพระราชประเพณีแตนายจรูญยืนยันใหบัญญัติในรัฐธรรมนูญ

ประธานสภาฯจึงขอใหลงมติ ที่ประชุมฯยืนยันใหคงตามรางเดิม 48 คะแนน ยืนยันใหเติม 7

คะแนน

6

1.3.3 การกําหนดบทบาทของพระบรมวงศานุวงศต้ังแตชั้นหมอมเจา ข้ึนไปใหอยูเหนือ

การเมือง และบทบาทของผูที่มีบรรดาศักดิ์กับการเมือง

“มาตรา 11 พระบรมวงศานุวงศต้ังแตชั้นหมอมเจาขึ้นไป โดยกําเนิดหรือโดยแตงตั้งก็

ตาม ยอมดํารงอยูในฐานะเหนือการเมือง”

ประธานอนุกรรมการกราบบังคมทูลถามเรียนพระราชปฏิบัติตอพระบาทสมเด็จ

พระปกเกลาเจาอยูหัวทรงมีลายพระหัตถพระราชทานพระบรมราชวินิจฉัยวาทรงเห็นดวยดังมีพระ

ราชหัตถเลขาความวา“ในหลักการพระบรมวงศานุวงศยอมดํารงอยูในฐานะอันเปนที่เคารพ เหนือ

ความที่จะพึงถูกติเตียนไมควรแกตําแหนงการเมืองซึ่งเปนงานที่นํามาทั้งในทางพระเดช และ

พระคุณ” (พระราชหัตถเลขาถึงพระยามโนปกรณนิติธาดา วันที่ 14 พฤศจิกายน 2475)

โดยเฉพาะในเวลาการรณรงคหาเสียงจะมีการโจมตีซึ่งกันและกัน พระยามโนปกรณนิติธาดาจึงทูล

เสนอวาใหพระบรมวงศานุวงศชั้นหมอมเจาขึ้นไปดํารงอยูเหนือการเมือง พระยาอุดมพงศเพ็ญ

สวัสด์ิกลาวในที่ประชุมสภาผูแทนราษฎรวาไมเห็นดวย เพราะเปนการตัดสิทธิเจาซึ่งเปนคนไทย

ดวยกัน ดูจะไมเหมาะ ขณะที่นายมังกร สามเสน เสนอวาหมอมเจาบางพระองคมีความรูเร่ือง

การเมือง หากจะทรงสละฐานันดรศักดิ์มาเปนสามัญชนก็ควรจะใหเขาวงการเมืองไดเชนเดียวกับ

กรณีหมอมเจาหญิงทรงสละสิทธิเดิมเพื่อสมรสกับสามัญชน

แตพระยามานวราชเสวี และนายดิเรก ชัยนาม เห็นพองกันวาการเปนเจาเปนฐานะตาม

กํา เนิดแมหมอมเจาหญิงจะสละฐานันดรศักดิ์มาสมรสกับสามัญชนก็ยั งคงนับถือวา

เปนเจา นายสงวน ตุลารักษ กลาวสนับสนุนวา การเขามาในวงการเมืองโดยเฉพาะการรณรงค

หาเสียงจะมีการเสียดสีจะทําใหเสื่อมเสียเกียรติยศของเจานาย เชนเดียวกับพระยาศรีวิสารวาจา

อธิบายเพิ่มเติมวาการใหเจาอยูเหนือการเมืองหมายถึงตําแหนงที่เกี่ยวกับการเมืองดังเชนเสนาบดี

และผูแทนราษฎร จุดประสงคสําคัญก็คือในระบอบการปกครองแบบราชาธิปไตยอํานาจจํากัดนั้น

ไดจัดวางใหพระมหากษัตริย เปนที่เคารพสักการะและอยูเหนือการเมือง ดังนั้น พระบรมวงศานุ

วงศก็อยูในฐานะเชนเดียวกัน และเพื่อมิใหมีการกลาวโจมตีพระบรมวงศานุวงศ ซึ่งรวมถึง

พระมหากษัตริย จึงถือวาเจานายอยูเหนือการเมือง

นอกจากนี้ ม.จ. วรรณไวทยากร วรวรรณ ไดตีพิมพ “คําอภิปรายรางรัฐธรรมนูญ” เผยแพร

กอนสภาฯจะไดพิจารณา ทรงแสดงความเห็นอยางแข็งขันวา ความในมาตรา 11 เปนการตัดสิทธิ

การเมืองของเจารวมถึงสิทธิเลือกตั้งจึงผิดหลักประชาธิปไตย และหลักสิทธิรัฐธรรมนูญ (ดู

“อภิปรายรางรัฐธรรมนูญ” ใน สิริ เปรมจิตต 2511: 35-44)

7

สําหรับประเด็นเรื่องการกําหนดบทบาทของผูที่มีบรรดาศักดิ์กับการเมืองนั้น นายซิม

วีระไวทยะ เสนอญัตติตอประธานสภาวา “บุคคลทุกคนซึ่งมีบรรดาศักดิ์ไมวาชั้นใด โดยแตงตั้งหรือ

ประการใดก็ตาม ยอมอยูเหนือการเมืองทั้งสิ้น แตชอบที่จะเวนคืนบรรดาศักดิ์เพื่อเขาสมัครรับ

เลือกตั้งเปนสมาชิกผูแทนราษฎรได” โดยใหเติมทายมาตรา 11และใหเหตุผลวา บุคคลยอมเสมอ

ภาคตามกฎหมาย บรรดาศักดิ์ที่ไดรับแตงตั้งไมกอใหเกิดเอกสิทธิ์ใดๆ จึงไมควรอนุญาตใหผูมี

บรรดาศักดิ์เกี่ยวของกับการเมือง อีกทั้งเราไมมีสภาขุนนาง จึงควรกําหนดใหอยูในฐานะ

เชนเดียวกับเจา เวนแตจะสละบรรดาศักดิ์นั้นเสีย เพื่อมิใหถูกดูหมิ่นระหวางการรณรงคหาเสียง

ผูสนับสนุนมาตรการนี้อีกคนหนึ่งคือ นายจรูญ สืบแสง กลาววาเรื่องบรรดาศักดิ์ไดพูดกัน

ต้ังแตกอนเปลี่ยนแปลงการปกครองวาบรรดาศักดิ์เปนลัทธิประเพณีหนึ่งที่แบงชั้นบุคคลทําใหแตก

ความสามัคคีและผูมีบรรดาศักดิ์มีสิทธิพิเศษกวาคนสามัญ ดังนั้น จึงควรทําใหเกิดความเสมอภาค

โดยทําใหเห็นวาบรรดาศักดิ์เปนของไมมีคา เชนเดียวกับนายหงวน ทองประเสริฐที่เห็นวา เมื่อยก

เจาใหอยูเหนือการเมืองก็ควรยกใหผูมีบรรดาศักดิ์อยูเหนือการเมือง

สวนอีกฝายหนึ่งมีความเห็นวาการมีบรรดาศักดิ์เปนประเพณีแตโบราณ การไดรับ

พระราชทานบรรดาศักดิ์เปนเครื่องหมายวาไดรับราชการมาเปนลําดับการจะเวนคืนบรรดาศักดิ์ดู

จะเปนการจองหอง นอกจากนี้ การไดรับเกียรติยศและบรรดาศักดิ์ไมกีดขวางความเสมอภาคแต

อยางใด ผูที่แสดงความเห็นในฝายนี้ ไดแก พระยาพหลพลพยุหเสนา พระยาวิชัยราชสุมนตร และ

พระยาราชวังสัน

หลวงประดิษฐมนูธรรมไดไกลเกลี่ยวา เคยเสนอตอประธานคณะกรรมการราษฎร แต

ไดรับความเห็นวาไมควรทํา เพราะจะกระทบกระเทือนพระมหากษัตริย การขอเวนคืนบรรดาศักดิ์

ควรใชวิธีทางออมโดยการไมต้ังบรรดาศักดิ์ใหมและสงเสริมใหเห็นวาบรรดาศักดิ์ไมสรางความ

แตกตางจากคนสามัญ ใหถือวาเปนคํานําหนาชื่อชนิดหนึ่ง สวนวัตถุประสงคที่ตองการใหคนเสมอ

ภาคกันจึงไดกําหนดใหมีมาตรา 12 วา ฐานันดรศักดิ์ใดๆ ไมทําใหเกิดเอกสิทธิ์ใดๆเลย

ที่ประชุมมีความพยายามไกลเกลี่ยกันในประเด็นนี้ โดยเฉพาะ พระยามโนปกรณนิติธาดา

พระยาวิชัยสุมนตรและเจาพระยาธรรมศักดิ์มนตรีไดขอรองไมใหลงมติเพราะตางยอมรับแลววา

ฐานันดรศักดิ์ไมใชส่ิงที่ทําใหคนไมเสมอภาคหากเปนการเคารพซึ่งกันและกันก็เพราะวัยวุฒิหรือ

คุณวุฒิ ไมใชเพราะฐานันดร จึงขอใหถอนญัตติเสีย ซึ่งนายซิมและหลวงนฤเบศรมานิตก็ยอม

ถอนญัตติ

กลาวโดยสรุปคือ ที่ประชุมยอมรับขอความในมาตรา 11 สวนญัตติของนายซิมนั้นไมมี

การลงมติ โดยนายซิมขอถอนญัตติจากการพิจารณา (ดู รงส. 36/2475 วันที่ 25 พฤศจิกายน

2475)

8

1.3.4 การกําหนดสมัยประชุมของสภาผูแทนราษฎรสมัยสามัญและสมัยวิสามัญ กับการ

เปดปดการประชุมสภาผูแทนราษฎร

ตามรางรัฐธรรมนูญของคณะอนุกรรมการ มาตรา 29 (ซึ่งในฉบับถาวร คือมาตรา 28)

กําหนดใหมีการประชุมสมัยสามัญปละหนึ่งสมัย และตามมาตรา 30 ระบุวา สมัยการประชุมมี

ระยะเวลา 90 วัน แตพระมหากษัตริยอาจทรงขยายเวลาตอไปก็ได

ในที่ประชุมเห็นวา การประชุมปละหนึ่งสมัยนั้นนอยไป และระยะเวลา 90 วัน ควรจะเพิ่ม

เปน 120 วัน ถึง 180 วัน บางทานเสนอใหมีการประชุมสมัยสามัญมากกวาหนึ่งสมัย

หลวงธํารงนาวาสวัสด์ิเสนอประเด็นอํานาจการเรียกประชุมสมัยวิสามัญวา ในการเรียก

ประชุม แมจะเปนอํานาจของพระมหากษัตริย แตจะตองมีคณะกรรมการราษฎรลงนามรับพระ

บรมราชโองการ ถากรรมการราษฎรไมลงนามก็จะเปดประชุมไมได

ขณะที่หลวงประดิษฐมนูธรรมเห็นวา ขอเสนอเรื่องการกําหนดสมัยประชุมสมัยสามัญอาจ

แกใหมีหลายสมัยแลวแตสภาจะกําหนด เปนการยืดหยุนตามภาระงานของสภาฯ สวนการขยาย

เวลาประชุมตามวิธีการตองใหกรรมการราษฎรลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ แตทั้งสภาฯ

และคณะกรรมการราษฎรอาจขอเสนอใหขยายเวลาไดเชนเดียวกัน แลวแตฝายใดจะเห็นสมควร

ที่ประชุมขอใหสภาฯพักการพิจารณาเพื่อใหอนุกรรมการและผูที่ประสงคจะแกไขได

ปรึกษากัน และมีขอสรุปวา ในปหนึ่งอาจมีการประชุมสมัยสามัญหนึ่งสมัยหรือหลายสมัย แลวแต

สภาฯจะกําหนด สวนวันเริ่มสมัยประชุมสามัญเปนอํานาจของสภาฯ

สําหรับการเรียกประชุมสมัยวิสามัญนั้นใหอํานาจประธานสภาฯเปนผูกราบบังคมทูลให

ทรงสั่งเปดประชุมไดแตมีปญหาที่ถกเถียงกันวาฝายบริหารอาจไมยอมลงนามสนองพระบรม ราช

โองการมีผลใหไมสามารถเปดประชุมไดจึงกําหนดเพิ่มเติมวาประธานสภาเปนผูนําความกราบ

บังคมทูลและรับสนองพระบรมราชโองการ (ดูมาตรา 28-29-30-31 และ 32)

1.3.5 ปญหาเรื่องการใชคํา กรรมการราษฎร คณะกรรมการราษฎร และประธาน

คณะกรรมการราษฎร

แมปญหาในการถกเถียงสวนใหญจะเปนเรื่องแนวทางการปฏิบัติในทางกฎหมาย แตที่

ประชุมสภาผูแทนราษฎรก็ใหความสําคัญกับการเลือกถอยคํา โดยเฉพาะอยางยิ่งคําที่

พระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัวทรงรับส่ังมาวาไมไพเราะ และไมคอยถูกตองตามแบบ

ราชาธิปไตยตามรัฐธรรมนูญ(คําแถลงประธานอนุกรรมการรางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักร

สยาม ใน รายงานการประชุมสภาผูแทนราษฎร 34/2475, 24 พฤศจิกายน 2475)

นับแตการประชุมเพื่อพิจารณารางรัฐธรรมนูญครั้งแรกหลวงประดิษฐมนูธรรมเสนอให

พิจารณาในหลักการเสียกอนจึงคอยกลับมาพิจารณาเลือกถอยคําโดยขอใหนําไปพิจารณาใน

หมวด 4 คณะกรรมการราษฎร ที่ประชุมมีการลงมติดวยคะแนนเสียง26 คะแนนเทากัน จน

9

ประธานสภาฯตองเปนผูชี้ขาดวาใหรอจนถึงบทที่เกี่ยวของจึงคอยนํากลับมาพิจารณาอีกครั้ง (รงส.

35/2475, 25 พฤศจิกายน 2475)

ในการพิจารณาหมวดคณะกรรมการราษฎร มีผูเสนอญัตติใหใชคําเรียกแทน “กรรมการ

ราษฎร” หลายคํา เชน รัฐมนตรี (ผูเสนอคือ พระยาพหลพลพยุหเสนา นายประยูร ภมรมนตรี

หลวงเดชสหกรณ นายสงวน ตุลารักษ) อนุสภาผูแทนราษฎร (นายเนตร พูนวิวัฒน) สวนผูยืนยัน

ใหใชคําเดิมคือ นายซิม วีระไวทยะ

ในกลุมผูสนับสนุนใหใชคํากรรมการราษฎรอธิบายวา คํา “สภาผูแทนราษฎร” กับ

“กรรมการราษฎร” เปนคําชุดเดียวกัน เมื่อใชคําสภาผูแทนราษฎรก็ควรใชใหเขากัน (เจาพระยา

ธรรมศักดิ์มนตรี) เปนคําธรรมดาเขาใจงาย (หลวงประดิษฐมนูธรรม) เปนคําที่ใชอยูแลว (นาย

มังกร สามเสน)

สวนผูสนับสนุนใหใชคําวารัฐมนตรีใหเหตุผลวา คําวา “รัฐมนตรี” ไพเราะกวาคําวา

“กรรมการราษฎร” (นายประยูร ภมรมนตรี) เคยเรียกมาคุนปากแลว (พระยามานวราชเสวี)

โดยเฉพาะนายประยูรถึงกลับกลาวคํา “กรรมการราษฎร” นั้น ‘ฟงดูเปนโซเวียต’

หลวงประดิษฐมนูธรรมกลาวชี้แจงในตอนแรกวา ไดสงวนคํานี้ใหสภาพิจารณา เพราะ

ประธานอนุกรรมการกลาววา พระบาทสมเด็จพระปกเกลาฯทรงทักทวง และมีผูเขาใจผิดวา ตนจะ

นํา “ลัทธิบางประเทศมาเผยแผ” แตการใชคําวา “รัฐมนตรี” จะทําใหนึกถึงรัฐมนตรีสภาที่ไมเคย

ทํางาน และตองแกไขพระราชบัญญัติรัฐมนตรี

ในที่สุด พระยาราชวังสันเสนอใหพิจารณาการใชถอยคําในการประชุมคร้ังถัดไป

(รงส. 38/2475, วันที่ 26 พฤศจิกายน 2475)

อยางไรก็ตาม เร่ืองคํา “คณะกรรมการราษฎร” ถูกนํามาพิจารณา ในการประชุมสภาฯครั้ง

ที่ 41 และมีการลงมติใชคําวา รัฐมนตรี 28 เสียงไมออกเสียง 24 เสียง และมีผูเห็นควรใชคําอื่น 7

เสียง จึงมีผลทําใหใชคําวา “รัฐมนตรี” แทน “กรรมการราษฎร” รวมทั้งใชคําวา “คณะรัฐมนตรี”

แทน “คณะกรรมการราษฎร” และใชคําวา “นายกรัฐมนตรี” แทนคําวา “ประธานคณะกรรมการ

ราษฎร” ตลอดจนมีการกําหนดความหมายใหมวา “รัฐมนตรี” หมายถึง “ขาราชการผูใหญใน

แผนดิน” มิใชที่ปรึกษาของแผนดินอีกตอไป (รงส. 41/2475, 28 พฤศจิกายน 2475)

1.4 ความขัดแยงเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ

ภายหลังการประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 ไดมีความ

ขัดแยงอันเกี่ยวเนื่องกับรัฐธรรมนูญหลายเหตุการณ ดังมีลําดับดังนี้

10

1.4.1 การปดประชุมสภาผูแทนราษฎรและงดใชรัฐธรรมนูญบางมาตรา กับ

รัฐประหาร 20 มิถุนายน พ.ศ. 2476

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองไมนานนักกระทรวงมหาดไทยอนุญาตให

คณะราษฎรจดทะเบียนเปนสมาคมคณะราษฎรเมื่อวันที่ 25 สิงหาคม พ.ศ. 2475 โดยมี

พระยานิติศาสตรไพศาล ดํารงตําแหนงนายกสมาคม นายประยูร ภมรมนตรี เปนอุป

นายก นายสงวน ตุลารักษ เปนเหรัญญิก และนายวนิช ปานะนนท เปนเลขาธิการ โดยมี

นายประหยัด ศรีจรูญ เปนนายทะเบียน (วิภาลัย ธีรชัย 2522: 133-134; นครินทร เมฆ

ไตรรัตน 2540: 242)

ในระยะกอต้ังมีสมาชิกประกอบดวยกรรมการอํานวยการ 15 นายและ สมาชิก

140 นาย ตอมาไดเปดรับสมัครสมาชิกเพิ่มเติม จากขาราชการประจําและผูสนใจจํานวน

มาก (วิภาลัย ธีรชัย 2522: 133) ประมาณการวา มีสมาชิก 10,000 นาย ในสาย

ขาราชการทั้งทหารและพลเรือน แยกเปนขาราชการชั้นพระยา 23 คน ชั้นคุณพระ 65 คน

ชั้นคุณหลวง 376 คน (นครินทร เมฆไตรรัตน 2540: 252-253) มีประมาณการวา ในเดือน

กุมภาพันธ 2475 มีสมาชิกถึง 60,000 คน (ธํารงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต 2534: 217)

ในเวลาตอมา พระยาโทณวณิกมนตรี (วิสุทธิ์ โทณวณิก) กับคณะรวม 12 คน

รองขอตอกระทรวงมหาดไทย เพื่อจัดตั้งสมาคมคณะชาติเมื่อวันที่ 7 มกราคม พ.ศ. 2475

โดยมีวัตถุประสงคเพื่อจัดหาสมาชิกเพื่อลงสมัครรับเลือกตั้งเชนเดียวกับสมาคม

คณะราษฎร

พระยามโนปกรณนิ ติธาดานําเรื่องนี้ ข้ึนกราบบังคมทูลพระบาทสมเด็จ

พระปกเกลาฯและทรงพระราชทานพระราชหัตถเลขาความวาสยามยังไมพรอมจะมีคณะ

การเมืองเพราะประชาชนสวนมากยังไมมีความเขาใจวิธีการปกครองแบบรัฐธรรมนูญถา

หากมีคณะการเมืองอาจจะทําใหเขาใจวาเปนการตั้งหมูคณะเพื่อเปนปฏิปกษกันแตเมื่อ

รัฐบาลอนุญาตใหมีสมาคมคณะราษฎรก็เปนการยากที่จะหามตั้งคณะการเมืองจึงควร

ยกเลิกสมาคมคณะราษฎรและคณะอื่นเสีย

เมื่อพระยามโนปกรณนิติธาดาเสนอตอที่ประชุมคณะรัฐมนตรีในวันที่ 16

กุมภาพันธ พ.ศ. 2475 มีมติคณะรัฐมนตรีแจงตามหนวยราชการตางๆ ใหผูบังคับบัญชามี

คําสั่งหามขาราชการเปนสมาชิกสมาคมการเมือง (นครินทร เมฆไตรรัตน 2540: 252)

แมแตพระยาพหลพลพยุหเสนาผูบัญชาการทหารบก ยังตองชี้แจงตอขาราชการทหารวา

ทหารไมมีความจําเปนตองอยูรวมในสมาคมคณะราษฎรตอไป เพราะรัฐบาลมีความ

มั่นคงแลว รัฐมนตรีวาการกระทรวงกลาโหมจึงสั่งใหทหารลาออกจากสมาคมฯ เสีย

11

ขณะเดียวกัน ผูนําฝายพลเรือนของคณะราษฎรไดเสนอ “เคาโครงการเศรษฐกิจ

แหงชาติ” สูที่ประชุมคณะรัฐมนตรีในวันที่ 9 มีนาคม 2475 ในที่ประชุมมีมติใหต้ัง

คณะอนุกรรมการเพื่อพิจารณา 14 คน โดยประชุมในวันที่ 12 มีนาคม 2475 และมี

ความเห็นเปน 2 ฝาย ฝายที่คัดคานนําโดยพระยามโนปกรณ นิติธาดา พระยาศรีวิศาล

วาจา และพระยาทรงสุรเดชฝายสนับสนุนนําโดย หลวงประดิษฐมนูธรรม นายแนบ

พหลโยธิน นายทวี บุณยเกตุ และ ม.จ. สกลวรรณากร วรวรรณ มติของคณะอนุกรรมการ

ไมเปนที่เด็ดขาด ตองเสนอใหคณะรัฐมนตรีพิจารณาอีกครั้ง

คณะรัฐมนตรีใชเวลาพิจารณาถึง 2 คร้ังในวันที่ 25 และ 28 มีนาคม 2475โดย

หลวงประดิษฐมนูธรรมยืนยันวาจะลาออกหากคณะรัฐมนตรีไมเห็นชอบ ขณะที่

นายกรัฐมนตรีไมตองการใหหลวงประดิษฐฯ ลาออก แตในการประชุมคร้ังที่สอง ฝายพระ

ยามโนปกรณนิติธาดาไดนําพระราชบันทึกพระบรมราชวินิจฉัยของพระบาทสมเด็จ

พระปกเกลาเจาอยูหัวมาใหคณะรัฐมนตรีพิจารณาดวย ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีมีมติไมให

ความเห็นชอบเคาโครงการเศรษฐกิจฯ ถึง 11 เสียง ตอ 3 เสียง (งดออกเสียง 5 คน) จาก

จํานวนผูเขาประชุม 19 คน

กอนหนานี้ในวันที่ 17 มีนาคม 2475 มีกระทูถามรัฐบาลเรื่องคําสั่งหาม

ขาราชการเปนสมาชิกสมาคมการเมือง ในวันที่ 30 มีนาคม ที่ประชุมสภาฯมีมติวา รัฐบาล

กระทําผิดรัฐธรรมนูญและใหถอนคําสั่ง (นครินทร เมฆไตรรัตน 2540: 253-254)

ผลจากความขัดแยงขางตนทําใหรัฐบาลตราพระราชกฤษฎีกาใหปดประชุมสภา

ผูแทนราษฎร และตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม โดยอธิบายวา สภาผูแทนราษฎรชุดดังกลาว

เปนสภาฯชั่วคราว ไมสมควรจะเปลี่ยนแปลงนโยบายสําคัญทางเศรษฐกิจของประเทศ

แต

“… ณ บัดนี้ ปรากฏวา มีสมาชิกจํานวนมากแสดงความปรารถนาแรง

กลาเพียงที่จะทําการเปลี่ยนแปลงไปในทางนั้น โดยวิธีการอันเปนอุบายใน

ทางออมที่จะบังคับขมขูใหสภาตองดําเนินการไปตามความปรารถนาของตน เปน

การไมสมควร เปนที่เห็นไดชัดแลววา จะประชุมกันบัญชาการของประเทศโดย

ความสวัสดิภาพไมไดแลว สามารถจะนํามาซึ่งความไมมั่นคงตอประเทศ และ

ทําลายความสุขสมบูรณของอาณาประชาราษฎร ทรงพระราชดําริเห็นวา เปน

เวลาฉุกเฉินแลว สมควรตองจัดการปองกันความหายนะ อันจะนํามาสูประเทศ

และอาณาประชาราษฎรทั่วไป …”

12

และกําหนดวัตถุประสงคของการตราพระราชกฤษฎีกาไวดังนี้

“1. ใหปดประชุมสภาผูแทนราษฎรนี้เสียและหามไมใหเรียกประชุมจนกวาจะได

มีสภาฯขึ้นใหม เมื่อไดมีการเลือกตั้งผูแทนราษฎรตามความในรัฐธรรมนูญนั้นแลว

2. ใหยุบคณะรัฐมนตรีปจจุบันนี้เสีย และใหมีคณะรัฐมนตรีข้ึนใหม ประกอบดวย

นายกรัฐมนตรีหนึ่งนาย กับรัฐมนตรีอ่ืนๆอีกไมเกินยี่สิบนาย และใหนายกรัฐมนตรีคณะซึ่ง

ยุบนี้เปนนายกรัฐมนตรีของคณะรัฐมนตรีใหม กับใหรัฐมนตรีผูซึ่งวาการกระทรวงตางๆอยู

ในเวลานี้เปนสมาชิกของคณะรัฐมนตรีใหม โดยตําแหนง สวนรัฐมนตรีอ่ืนๆจะไดทรงพระ

กรุณาโปรดเกลาตั้งขึ้นโดย คําแนะนําของนายกรัฐมนตรีอีกตอไป

3.ตราบใดที่ยังไมไดมีการเลือกตั้งผูแทนราษฎรยังไมไดเ รียกประชุมสภา

ผูแทนราษฎรใหมนั้นและยังไมได ต้ังคณะรัฐมนตรีตามความในรัฐธรรมนูญแลว

ใหคณะรัฐมนตรีใหมตามพระราชกฤษฎีกาฉบับนี้เปนผูใชอํานาจตางๆ ซึ่งรัฐธรรมนูญได

ใหไวแกคณะรัฐมนตรี

4. ตราบเทาที่ยังไมไดมีการเลือกตั้งผูแทนราษฎรและ ยังไมไดเรียกประชุมสภา

ผูแทนราษฎรใหมนั้น พระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวจะไดทรง ใชอํานาจนิติบัญญัติตาม

คําแนะนําและยินยอมของคณะรัฐมนตรี

5. ตราบใดที่ยังไมไดมีการเลือกตั้งผูแทนราษฎรยังไมไดเรียกประชุม สภา

ผูแทนราษฎรใหมนั้น และยังไมไดต้ังคณะรัฐมนตรีตามความในรัฐธรรมนูญแลว ใหรอการ

ใชบทบัญญัติตางๆ ในรัฐธรรมนูญซึ่งขัดกับพระราชกฤษฎีกานี้เสีย สวนบทบัญญัติอ่ืนๆ

ในรัฐธรรมนูญนั้นใหเปนอันคงใชอยูตอไป”

(ราชกิจจานุเบกษา เลม 50 น. 1, วันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2476)

รัฐบาลยังไดออกแถลงการณถึงความจําเปนในการปดสภาผูแทนราษฎรกับการ

ต้ังคณะรัฐมนตรีชุดใหม และการงดใชรัฐธรรมนูญบางมาตราวา คณะรัฐมนตรีมีความเห็นแยก

เปน 2 กลุม กลุมขางนอยตองการวางนโยบายเศรษฐกิจมีลักษณะเปนคอมมิวนิสม ฝายขางมาก

เห็นวา ตรงขามกับธรรมเนียมประเพณีของชาวสยาม จะนํามาซึ่งความหายนะและความมั่นคง

ของ ประเทศ3 ในสวนของสภาผูแทนราษฎร ซึ่งเปนสภาแตงตั้งและเปนสภาฯชั่วคราว ไมควรวาง

นโยบายเศรษฐกิจใหม ที่ “ประดุจเปนการพลิกแผนดิน” แตก็เห็นไดชัดวา สมาชิกจํานวนมาก

ตองการและเลื่อมใสรัฐมนตรีเสียงขางนอยความแตกตางระหวางสภาผูแทนราษฎรกับนิติบัญญัติ

ระหวางคณะรัฐมนตรีกับฝายบริหารเปนอันตรายตอความมั่นคง ทําใหการปฏิบัติราชการชาและ

3 รัฐบาลไดตราพระราชบัญญัติวาดวยคอมมิวนิสต พ.ศ. 2476 เพื่อปรามการเคลื่อนไหวของหลวงประดิษมนูธรรม เมื่อวันที่ 1

เมษายน 2476 (ราชกิจจานุเบกษา เลม 50, 1 เมษายน พ.ศ. 2476 สําหรับบทวิเคราะหโปรดดู นครินทร เมฆไตรรัตน 2540 : 255)

13

เกิดความแตกแยก ตลอดจนกอใหเกิดความไมมั่นใจแกประชาชน จึงจําเปนตองปดสภาฯและตั้ง

คณะรัฐมนตรีชุดใหมการงดใชรัฐธรรมนูญนั้นเปนเฉพาะ บางมาตราและเปนการชั่วคราวเทานั้น

(ราชกิจจานุเบกษา เลม 50 น. 7, 1 เมษายน พ.ศ. 2476 และดูประเด็นเรื่องอํานาจของฝายบริหาร

ที่จะปดสภาที่ ม.จ. วรรณไวทยากรเคยกลาวไวใน สิริ เปรมจิตต 2511: 86)

ผลการปดสภาผูแทนราษฎรและงดใชรัฐธรรมนูญบางมาตรา ทําใหเกิดการรัฐประหาร 20

มิถุนายน พ.ศ. 2476 ภายใตการนําของ พ.อ. พระยาพหลพลพยุหเสนา ซึ่งเขายึดอํานาจจาก

รัฐบาลพระยามโนปกรณนิติธาดา และบังคับใหลาออกจากตําแหนง พระบาทสมเด็จพระปกเกลา

เจาอยูหัวทรงมีพระบรมราชโองการประกาศใหเปดประชุมสภาผูแทนราษฎรอีกครั้งเรียกประชุม

สมัยวิสามัญตามคํากราบบังคมทูลของประธานสภาผูแทนราษฎรกับทรงมีพระบรมราชโองการ

แตงตั้งพระยาพหลพลพยุหเสนาเปนนายกรัฐมนตรี (ราชกิจจานุเบกษา เลม 50 น. 385-387, 21

มิถุนายน พ.ศ. 2476) นอกจากนี้ยังไดตราพระราชบัญญัตินิรโทษกรรม ในการจัดการให

คณะรัฐมนตรีลาออกเพื่อใหมีการเปดสภาผูแทนราษฎรตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2476 (ราชกิจจา

นุเบกษา เลม 50 น. 389, 25 มิถุนายน พ.ศ. 2476) ดังคําอธิบายวา

“สภาผูแทนราษฎรถวายคําปรึกษาวา การที่คณะทหารบก ทหารเรือ และ

พลเรือนคณะหนึ่ง ซึ่งเห็นความจําเปนในอันจะแกไขเหตุการณที่ทําใหเสื่อมทราม

ความศักดิ์สิทธิ์แหงรัฐธรรมนูญ เปนเหตุใหกระทบกระเทือนตอความปลอดภัย

แหงชาติบานเมือง จึงพรอมใจกันเขาจัดการใหคณะรัฐมนตรีชุดซึ่งไมบริหาร

ราชการแผนดินตามหนาที่ดวยความไววางใจของสภาฯตามรัฐธรรมนูญลาออก

จากตําแหนงทั้งคณะ ซึ่งในที่สุด รัฐมนตรีคณะที่กลาวขางตนก็ไดยื่นใบลา และ

ได รับพระราชทานพระบรมราชานุญาตใหลาออกจากตําแหนงแลว ปรากฏวา

เหตุการณไดเปนไปโดยราบรื่นปกติเรียบรอย มิไดรุนแรง สมควรไดรับพระมหา

กรุณา เพราะความหวังดีงามและความละมุนละมอมในการกระทําของคณะนี้”

(ราชกิจจานุเบกษา เลม 50 น. 389, 25 มิถุนายน 2476)

รัฐบาลชุดใหมดําเนินการตราพระราชบัญญัติใหยกเลิกพระราชกฤษฎีกาที่ไดปดประชุม

สภาผูแทนราษฎร ลงวันที่ 1 เมษายน พ.ศ. 2476 โดยกลาววา การปดประชุมสภาผูแทนราษฎร

คร้ังนั้น ‘มิไดอาศัยอํานาจในรัฐธรรมนูญประการใด ซึ่งทําใหเสื่อมทรามความศักดิ์สิทธิ์แหง

รัฐธรรมนูญ’ พระยาพหลพลพยุหเสนา จึงไดจัดการใหคณะรัฐมนตรีชุดเกาลาออก เพื่อเปดประชุม

สภาผูแทนราษฎรสมัยวิสามัญ เพื่อยกเลิกพระราชกฤษฎีกาฉบับดังกลาว (ราชกิจจานุเบกษา เลม

50 น. 394, วันที่ 28 มิถุนายน พ.ศ. 2476)

14

1.4.2 กบฏบวรเดช: คณะกูบานเมือง

พลเอกพระวรวงศเธอพระองคเจาบวรเดช (ม.จ. บวรเดช กฤดากร) อดีตเสนาบดี

กระทรวงกลาโหมนําคณะกูบานกูเมืองหรือคณะกูบานเมือง รวมกับทหารหัวเมืองจากจังหวัด

นครราชสีมา อุบลราชธานี อุดรธานี นครสวรรค พิษณุโลก อยุธยา สระบุรี ปราจีนบุรี เพชรบุรี และ

ราชบุรี เขามาลอมกรุงเทพมหานครเมื่อวันที่ 12 ตุลาคม พ.ศ. 2476 เพื่อยื่นขอเสนอใหรัฐบาล

ปฏิบัติตาม 6 ประการ คือ

“1. ตองจัดการทุกอยางที่จะอํานวยผลใหประเทศสยามมีพระมหากษัตริย

ปกครองภายใตรัฐธรรมนูญชั่วกัลปาวสาน

2. ตองดําเนินการตามรัฐธรรมนูญโดยแทจริง เฉพาะอยางยิ่งก็คือ การตั้งและ

ถอดถอนคณะรัฐบาลตองเปนไปตามเสียงหมูมากไมใชทําดวยการจับอาวุธดังที่กลาว

มาแลว ดวยเหตุนี้ จึงตองยอมใหมีคณะการเมืองที่ชอบดวยกฎหมาย

3. ขาราชการซึ่งอยูในตําแหนงประจําการ ทั้งทหารและพลเรือน ตองอยูนอก

การเมือง เวนแตผูที่อยูในตําแหนงซึ่งมีหนาที่ทางการเมืองโดยตรง แตความขางตนนั้น ไม

ตัดสิทธิในการที่ขาราชการประจําจะนิยมยึดถือลัทธิการเมืองใดๆที่ชอบดวยกฎหมาย แต

ก็หามมิใหใชอํานาจหรือโอกาสในตําแหนงหนาที่เพื่อสนับสนุนเผยแผลัทธิที่ตนนิยม หรือ

เพื่อบังคับขูเข็ญโดยทางตรงหรือโดยออมใหคนอื่นถือตามลัทธิที่ตนนิยมเปนอัน ขาด

ตําแหนงฝายทหารตั้งแตผูบัญชาการทหารบกและผูบัญชาการทหารเรือลงไปตองไมมี

หนาที่ทางการเมือง

4. การแตงตั้งบุคคลในตําแหนงราชการจักตองถือคุณวุฒิความสามารถ

เปนหลัก ไมถือเอาความเกี่ยวของในทางการเมืองเปนความชอบ หรือเปนขอรังเกียจใน

การบรรจุหรือเลื่อนตําแหนง

5. การเลือกตั้งผูแทนราษฎรประเภทที่สอง ตองถวายใหพระบาทสมเด็จพระ

เจาอยูหัวทรงเลือก

6. การปกครองกองทัพบกจักตองใหมีหนวยผสมตามหลักยุทธวิธี เฉลี่ยอาวุธ

สําคัญแยกกันไปประจําตามทองถิ่น มิใหมีกําลังเปนสวนใหญเฉพาะในแหงใดแหงหนึ่ง”

(นิคม จารุมณี 2519: 352-353)

นิคม จารุมณี (2519: 117-149) สรุปสาเหตุสําคัญของการกบฏไว 6 ประการ ไดแก

1. ความหวาดระแวงภัยคอมมิวนิสมและความไมพอใจการกลับมา มี

อํานาจทางการเมืองของหลวงประดิษฐมนูธรรม

15

2. ความไมพอใจที่พระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัวทรงถูกหมิ่น

พระ บรมเดชานุภาพตั้งแตการยึดอํานาจเมื่อ 24 มิถุนายน พ.ศ.

2475 การที่นายถวัติฤทธิเดชยื่นฟองพระบาทสมเด็จพระปกเกลาฯ

ในขอหาหมิ่นประมาท ซึ่งมีผูสันนิษฐานวาไดรับการสนับสนุนจาก

หลวงประดิษฐมนูธรรม

3. ปญหาความคิดความเขาใจและปฏิบัติการทางการเมืองในระบอบ

รัฐธรรมนูญที่แตกตางกัน โดยเฉพาะกรณีรัฐประหาร 20 มิถุนายน

พ.ศ. 2476 ฝายกบฏบวรเดชเห็นวาไมถูกตองตามรัฐธรรมนูญ

4. ความตองการที่จะใหมีการจัดการปกครองระบอบประชาธิปไตยที่

แทจริง ตามอุดมการณโดยมีพระมหากษัตริยเปนประมุข

5. ความขัดแยงระหวางคณะทหารหัวเมืองกับคณะราษฎร โดยเฉพาะ

ความรูสึกนอยเนื้อต่ําใจของทหารหัวเมืองวาขาดความสําคัญ

6. ความขัดแยงสวนตัวระหวางพระวรวงศเธอพระองคเจาบวรเดชและ

พันเอกพระยาศรีสิทธิสงครามฝายหนึ่งกับผูนําในคณะราษฎรอีก

ฝายหนึ่ง

จะเห็นไดวา การเกิดกบฏบวรเดชนอกจากจะสะทอนใหเห็นความขัดแยง ระหวางชนชั้น

นําไทยแลว ยังสะทอนใหเห็นถึงความนึกคิดความเขาใจ ในระบอบรัฐธรรมนูญที่ตางกันใน 2

ประเด็น คือ กรณีการรัฐประหาร 24 มิถุนายน พ.ศ. 2475 และขอเรียกรองที่จะใหรัฐบาลถวาย

อํานาจใหพระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวทรงเลือกผูแทนประเภทที่สองดวยพระองคเอง

อยางไรก็ตาม แมรัฐบาลปราบกบฏบวรเดชสําเร็จ แตก็เปนเหตุการณที่มีผลตอความรูสึก

นึกคิดของคนจํานวนไมนอย โดยเฉพาะอยางยิ่งพระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัวทรงสะเทือน

พระทัยมาก และเปนสาเหตุหนึ่งที่ทรงสละราชสมบัติในเวลาตอมา

1.4.3 กรณีพระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัวทรงสละราชสมบัติ

พระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัวทรงเคยดําริที่จะสละราชสมบัติภายหลัง การปฏิวัติ

สยาม 2475 เพราะอาการประชวรที่พระเนตร แตพระยาศรีวิสารวาจากราบบังคมทูลทัดทานขอ

พระราชทานไว (“บันทึกลับ” เจาพระยามหิธรถึงพระยามโนปกรณนิติธาดา วันที่ 2 กรกฎาคม

2475 ในแถลงการณเร่ืองพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปกพระปกเกลาเจาอยูหัวทรง

สละราชสมบัติ 2478: 3)

แตระบอบการปกครองใหมเปนไปอยางไมราบร่ืนนักความขัดแยงระหวางรัฐบาลกับ

พระบาทสมเด็จพระปกเกลาฯเกิดขึ้นบอยครั้ง โดยเฉพาะกรณีกบฏบวรเดช ทําใหรัฐบาลไม

16

ไววางใจพวกเจามากขึ้น เพราะเกรงวาจะถูกยึดอํานาจกลับคืนสูระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย

ขณะเดียวกันพระบาทสมเด็จพระปกเกลาก็ทรงรูสึกวารัฐบาลและสภาผูแทนราษฎร ไมคอยเห็น

ความสําคัญของสถาบันกษัตริยกระทําการโดยไมขอพระราชทานคําปรึกษาและขัดกับพระราชดําริ

(วิภาลัย ธีรชัย 2522: 139-140)

ในวันที่ 12 มกราคม พ.ศ. 2476 พระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัวเสด็จ

พระราชดําเนินประพาสยุโรปและสหรัฐอเมริกาเพื่อรักษาอาการประชวร ในเดือนตุลาคม พ.ศ.

2477 พระองคทรงติดตอกับรัฐบาลในประเด็นการสละราชสมบัติ ทรงยื่นขอเสนอเปนพระราช

บันทึกในเดือนมกราคม พ.ศ. 2477 มีรายละเอียดดังนี้

1. ทรงมีพระราชประสงคใหแกไขการเลือกสมาชิกสภาผูแทนราษฎร ประเภทที่สองเพราะที่ผานมารัฐบาลมักเลือกเอาพวกในคณะ

ราษฎร โดยมิไดคํานึงถึงคุณวุฒิและความเหมาะสม

2. พระราชอํานาจในการยับยั้งรางพระราชบัญญัติตามมาตรา 39 ยัง

ไมเหมาะสมตามรัฐธรรมนูญกําหนดใหใชเสียงขางมากของสภา

ผูแทนราษฎร พระองคทรงมีพระราชประสงคใหใชเสียงไมตํ่ากวา 3

ใน 4 ของสภาผูแทนราษฎรในการลงมติใหใช พระราชบัญญัติที่

พระองคทรงยับยั้งไว

3. ทรงรองขอใหรัฐบาลปฏิบัติตามมาตรา 14 ของรัฐธรรมนูญ ให

เสรีภาพในการพูด การเขียน การโฆษณา และใหเสรีภาพในการ

ประชุมโดยเปดเผยและการตั้งสมาคม

4. ใหยกเลิกพระราชบัญญัติปองกันรัฐธรรมนูญ เนื่องจากขัดกับหลัก

เสรีภาพ

5. ทรงขอใหรัฐบาลอภัยโทษนักโทษการเมือง 6. สําหรับขาราชการที่ถูกลงโทษ ไมวาจะเปนการปลดออก จาก

ราชการก็ดี การถูกลงโทษแลวพนคดีก็ดีแตถูกตัดสิทธิ์ใน การรับเบี้ย

บําเหน็จบํานาญ ขอใหขาราชการเหลานั้น ไดรับบําเหน็จบํานาญ

ตามสิทธิ

7. ใหงดการฟองรองขาราชการที่ถูกสงสัยในขอหากบฏ หรือที่กําลังจะ

ฟองใหงดการฟองรองจับกุม

8. ขอใหรัฐบาลและสภาผูแทนราษฎรใหคํามั่นเปนลายลักษณอักษร วา จะไมตัดกําลังและงบประมาณของทหารรักษาวัง ใหนอยกวา

17

เทาที่จัดใหมีอยู ตลอดจนจายอาวุธเทากับกองพันทหารราบอื่นๆ

เพื่อรักษาพระราชวังและรักษาพระองค

9. ขอใหจัดการออกพระราชบัญญัติระเบียบการทูลเกลาฯถวายฎีกา ใน

เร่ืองการขอพระราชทานอภัยโทษ (วิภาลัย ธีรชัย 2522: 140-141

และแถลงการณเร่ืองพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปก

พระปกเกลาเจาอยูหัว)

นอกจากนี้ พระองคยังทรงมีพระราชบันทึกอีก 2 ฉบับ ใหงดกลาวโทษ ม.จ. ศุภสวัสด์ิ

สวัสดิวัตน และนายทหารรักษาวัง งดการเลิกทหารรักษาวัง งดการเปลี่ยนแปลงกระทรวงวังให

บุคคลในรัฐบาลเลิกกลาวรายพระราชจักรีวงศและรัฐบาลเกา พรอมกับปราบผูที่กระทําเชนนั้น ให

แสดงความเคารพตอพระมหากษัตริยอยางแทจริง ตลอดจนระงับปญหาความไมสงบ โดยไม

ดําเนินนโยบายเศรษฐกิจแบบสังคมนิยมอยางแรงกับลดหยอนโทษใหนักโทษการเมือง พระองค

ทรงมีพระราชประสงคจะใหมีคณะการเมืองเพื่อชี้ใหเห็นวาลัทธิแบบไหนดีกวา โดยเฉพาะ

แนวความคิดของรัฐบาลวาจะเปนแนวเสรีนิยมหรือสังคมนิยม (ชัยอนันต สมุทวณิชและขัตติยา

กรรณสูต 2532: 301-304)

ในที่ สุดพระบาทสมเด็จพระปกเกลาเจาอยูหัวทรงเห็นวา รัฐบาลไมอาจสนอง

พระราชบันทึกตามที่ทรงมีพระราชประสงคได พระองคจึงทรงตัดสินพระทัย สละราชสมบัติในวันที่

2 มีนาคม 2477 และรัฐบาลไดกราบบังคมทูลพระเจาวรวงศเธอ พระองคเจาอานันทมหิดลขึ้น

ครองราชสมบัติสืบตอมา (วิภาลัย ธีรชัย 2522: 141)

1.5 การแกไขรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.2475

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรสยาม พ.ศ. 2475 ถูกแกไขครั้งแรกเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ.

2482 ตามรัฐธรรมนูญแกไขเพิ่มเติมวาดวยนามประกาศ พ.ศ. 2482 มีผลทําใหเปลี่ยนชื่อประเทศ

จากสยามเปนไทย และเรียกรัฐธรรมนูญใหมวา รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475

(ราชกิจจานุเบกษา เลม 56 ตอน 44 หนา 980, 6 ตุลาคม พ.ศ. 2482) ผูเสนอใหแกไขคือ

นายกรัฐมนตรี พ.อ.หลวงพิบูลสงคราม โดยการแถลงของ หลวงวิจิตรวาทการในที่ประชุม

คณะรัฐมนตรี ที่ประชุมมีมติเห็นชอบและเสนอใหสภาผูแทนราษฎรลงมติเห็นชอบใหเปลี่ยนชื่อ

ประเทศจากสยามเปนประเทศไทย (ปรีดี พนมยงค 2526: 86-87)

การแกไขครั้งที่สองเปนการแกไขบทเฉพาะกาล เพื่อยืดอายุการใชบทเฉพาะกาลจาก 10

ป เปน 20 ป (ราชกิจจานุเบกษา เลม 57, 4 ตุลาคม พ.ศ. 2483) โดยขุนบุรัสการกิตติคดี

18

ผูแทนราษฎรประเภทที่หนึ่ง จังหวัดอุบลราชธานี ใหเหตุผลวาเพื่อความมั่นคงของประเทศ ใน

ภาวะสงครามที่เร่ิมขยายตัวเขามาถึงประเทศไทย (ปรีดี พนมยงค 2526: 350)

คร้ังที่สาม คือ รัฐธรรมนูญแกไขเพิ่มเติมวาดวยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎร พ.ศ.

2485 (ราชกิจจานุเบกษา เลม 58 ตอน 75, 3 ธันวาคม พ.ศ. 2485) เปนการขยายกําหนดวาระ

ของสมาชิกสภา ผูแทนราษฎรออกไปครั้งละ 2 ป โดยตองตราออกมาเปนพระราชบัญญัติ

19

บทที่ 2 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พทุธศกัราช 2489

2.1 ความเบื้องตน

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 เปนรัฐธรรมนูญฉบับที่ 3 นับจาก

พ.ร.บ. ธรรมนูญการปกครองแผนดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475

รัฐธรรมนูญฉบับนี้เกิดจากความริเร่ิมของนายปรีดี พนมยงค (หลวงประดิษฐมนู

ธรรม) ผูสําเร็จราชการแผนดินและรัฐบุรุษอาวุโสไดหารือกับนายควง อภัยวงศ นายกรัฐมนตรีวา

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 ใชมาถึง 14 ปแลว แตโดยที่สถานการณบานเมือง

ไดเปลี่ยนแปลงไปมาก จึงควรที่จะยกเลิกบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญ ตลอดจนปรับปรุงแกไข

เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญใหเหมาะสมกับสภาพการณ

นายควง อภัยวงศ นายกรัฐมนตรีไดปรึกษาสมาชิกสภาผูแทนราษฎรประเภท

ที่สอง กับคณะผูกอการขอพระราชทานรัฐธรรมนูญ โดยนายควงไดนําเรื่องเขาหารือในที่ประชุม

คณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 2 กรกฎาคม พ.ศ. 2489

ตอมารัฐบาลเสนอญัตติดวนตอสภาผูแทนราษฎรใหต้ังคณะกรรมาธิการวิสามัญ

เพื่อพิจารณาคนควาตรวจสอบวาควรปรับปรุงแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในประเด็นใดบางในวันที่

18 กรกฎาคม พ.ศ. 2488 (ศุภกาญจน ตันตราภรณ 2542: 14) แรกเริ่มรัฐบาลเสนอใหมี

กรรมาธิการฯจํานวน 24 นาย แตที่ประชุมสภาฯมีมติใหมีจํานวน 27 นาย โดยฝายรัฐบาลเลือก

กรรมาธิการมาแลวจํานวน 12 นาย สวนอีก 15 นาย ที่ประชุมสภาฯเลือกขึ้นจนครบจํานวน

กรรมาธิการ (ดํารง อ่ิมวิเศษ 2530: 54-56)4

คณะกรรมาธิการวิสามัญฯชุดนี้ทําหนาที่ ในระหวางความผันผวนทางการเมือง

นับจากรัฐบาลนายควง อภัยวงศ (คร้ังที่ 1: 1 สิงหาคม 2487 – 17 กรกฎาคม 2488) รัฐบาล

นายทวี บุณยเกตุ (31 สิงหาคม – 17 กันยายน 2488) จนถึงรัฐบาล ม.ร.ว. เสนีย ปราโมช

(17 กันยายน 2488 – 24 มกราคม 2489) ซึ่งประกาศพระราชกฤษฎีกายุบสภาผูแทนราษฎร อันมี

ผลใหการทํางานของคณะกรรมาธิการวิสามัญตองสิ้นสุดเพียงการเสนอความคิดเห็นเห็นใน

ประเด็นสําคัญที่สมควรแกไขรวม 7 ประเด็น ดังนี้ (ไพโรจน ชัยนาม 2519: 123-124)

1. ยกเลิกสมาชิกประเภทที่ 2 ตามที่ไดบัญญัติไวในบทเฉพาะกาลของ

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475

4 โปรดดูรายช่ือในภาคผนวก 1

20

2. ยกเลิกบทบัญญัติที่ใหพระบรมวงศานุวงศอยูเหนือการเมือง (ตามมาตรา 11

ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475)

3. กําหนดใหผูใชอํานาจนิติบัญญัติมี 2 สภา ประกอบดวยสภาอาวุโส (ตอมา

เรียกวา พฤฒสภา) และสภาผูแทนราษฎร ซึ่งกอนหนานี้มีเพียงสภา

ผูแทนราษฎรเพียงสภาเดียว

4. สภาผูแทนราษฎรมาจากการเลือกตั้งโดยตรง 5. สภาอาวุโสประกอบดวยสมาชิกซึ่งราษฎรเลือกตัวแทนของตนมาทําการ

เลือกตั้ง โดยผูสมัครรับเลือกตั้งตองมีอายุไมตํ่ากวา 35 ป (ตอมาสภา

ผูแทนราษฎรกําหนดเปน 40 ป) และมีคุณวุฒิหรือความชํานาญในราชการ

6. พระมหากษัตริยทรงแตงตั้งคณะรัฐมนตรี โดยประธานสภาผูแทนและ

ประธานสภาอาวุโสเปนผูลงนามรับสนอง แตบุคคลที่ดํารงตําแหนง

นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีไมจําเปนตองเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติ โดยถือ

วา เมื่อเปนผูซึ่งสมควรไดรับความไววางใจของสภานิติบัญญัติแลว ก็อาจ

ไดรับแตงตั้งใหเปนนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีได (ตอมาสภาผูแทน

กําหนดใหประธานพฤฒสภาและประธานสภาผูแทนลงนามรับสนองพระ

บรมราชโองการเฉพาะตําแหนงนายกรัฐมนตรีเทานั้น)

7. รัฐมนตรี สมาชิกสภาผูแทนและสภาอาวุโส จะเปนขาราชการประจําไมได ซึ่ง

เปนหลักการที่ตางไปจากรัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ. 2475 ที่อนุญาตให

สมาชิกสภาผูแทนราษฎรประเภทที่ 2 เปนขาราชการประจําได (ไพโรจน ชัย

นาม 2519: 123-124)5

จากนั้นรัฐบาลชุดรักษาการโดย ม.ร.ว. เสนีย ปราโมช แตงตั้งคณะกรรมาธิการ

วิสามัญขึ้นใหมอีกชุดหนึ่ง เพื่อรวบรวมความคิดเห็นและเรียบเรียงประเด็นสําคัญทั้ง 7 ประเด็น มา

ยก รางขึ้นเปนรัฐธรรมนูญใหมทั้งฉบับ คณะกรรมการชุดใหมนี้มีพระยามานวราชเสวีเปนประธาน6

5ในวิทยานิพนธรัฐศาสตรมหาบัณฑิตของ ชวน ทองมี (2520) เร่ือง ความลมเหลวของรัฐบาลพลเรือนหลังสงครามโลกครั้งที่สอง

(2487-2489) ระบุวานายปรีดี พนมยงค เปนผูเสนอประเด็นทั้ง 7 เพื่อบรรจุในรัฐธรรมนูญใหม (อางจาก ศุภกาญจน ตันตราภรณ

2542 : 14) 6 โปรดดูภาคผนวก 2

21

คณะกรรมาธิการซึ่งมีพระยามานวราชเสวีเปนประธาน ยกรางรัฐธรรมนูญใหม

จนกลาวไดวาเสนอรางรัฐธรรมนูญใหมทั้งฉบับ แทนที่จะเปนการเสนอแกไขเพิ่มเติมดังที่แถลงครั้ง

แรก ทั้งนี้เพราะตองอยูภายใตขอบังคับมาตรา 63 ของรัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475

(โภคิน พลกุล 2526: 20; ดํารง อิ่มวิเศษ 2530: 58)

เมื่อยกรางฯเสร็จ คณะกรรมการฯนําเสนอคณะรัฐมนตรี และที่ประชุมคณะ

รัฐมนตรีมีมติใหรับรางรัฐธรรมนูญโดยไมมีการแกไข และใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎรประเภทที่ 2

จํานวน 7 ทาน7 เสนอรางรัฐธรรมนูญใหมทั้งฉบับตอที่ประชุมสภาผูแทนราษฎร เมื่อวันที่ 21

กุมภาพันธ พ.ศ. 2489

สภาผูแทนราษฎรลงมติรับหลักการแหงรัฐธรรมนูญฉบับใหมดวยคะแนน 149

ตอ 1 งดออกเสียง 2 คน และตอมาที่ประชุมไดลงมติแตงตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณา

แกไขรางรัฐธรรมนูญในวาระที่ 2 จํานวน 15 นาย8

คณะกรรมาธิการวิสามัญชุดใหมนี้มีนายปรีดี พนมยงคเปนประธาน และ ม.ร.ว.

คึกฤทธิ์ ปราโมช เปนเลขาธิการ จนกระทั่งนายปรีดีไดรับเลือกจากสภาผูแทนราษฎรใหดํารง

ตําแหนงนายกรัฐมนตรีจึงลาออกจากตําแหนงประธานและกรรมาธิการ สภาผูแทนราษฎรจึงมีมติ

แตงตั้ง พล.ร.ต. ถวัลย ธํารงนาวาสวัสด์ิ เปนกรรมาธิการแทนตําแหนงที่วาง และลงมติใหพระยา

มานวราชเสวีเปนประธานคณะกรรมาธิการแทนเมื่อวันที่ 24 มีนาคม พ.ศ. 2489

การพิจารณารางรัฐธรรมนูญในวาระที่ 2 อยูในขั้นแปรญัตติ ซึ่งมีความสําคัญ

เนื่องจากคณะกรรมาธิการวิสามัญสามารถแกไขเพิ่มเติมบทบัญญัติตามรางเดิมไดทุกมาตรา

หากสมาชิกสภาผูแทนราษฎรทานใดเห็นวาสมควรแกไขในมาตราใด ก็สามารถเสนอคําแปรญัตติ

เปนหนังสือตอประธานคณะกรรมาธิการไดภายในเวลาที่สภาผูแทนราษฎรกําหนด หรือหาก

คณะกรรมาธิการเห็นสมควรแกไขตามที่สมาชิกสภาผูแทนราษฎรเสนอมาก็สามารถแกไขเพิ่มเติม

ได แตในกรณีที่มีสมาชิกฯผูเสนอแปรญัตติไมเห็นดวยกับมติของคณะกรรมาธิการก็อาจสงวนคํา

แปรญัตติเพื่อใหสภาฯวินิจฉัยไดเชนกัน (ดํารง อ่ิมวิเศษ 2530: 99-100)

ในการพิจารณารางรัฐธรรมนูญฉบับใหมวาระที่ 2 แบงเปน 2 ข้ันตอน คือ ข้ันการ

พิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญและขั้นการพิจารณาสภาผูแทนราษฎร

7 โปรดดูภาคผนวก 3 8 โปรดดูภาคผนวก 4

22

2.2 วิวาทะระหวางการพิจารณารางรัฐธรรมนูญฉบับใหมโดยคณะกรรมาธิการวิสามัญ

วิวาทะสําคัญในการพิจารณาขั้นกรรมาธิการมี 7 ประเด็นดังนี้

2.2.1 ผูสําเร็จราชการแทนพระองค

ตามรางรัฐธรรมนูญกําหนดใหพระมหากษัตริยทรงตั้งบุคคลหนึ่งหรือหลายคน

เปนคณะใหเปนผูสําเร็จราชการแทนพระองค หากพระมหากษัตริยมิไดทรงตั้งหรือไมสามารถ

ทรงตั้งได ใหมหาสภาแหงชาติปรึกษากันตั้งขึ้น ในระหวางนั้นใหสมาชิกสภาอาวุโสผูมีอายุสูงสุด

3 คน ประกอบเปนคณะผูสําเร็จราชการฯชั่วคราว (มาตรา 10-11)

กรรมาธิการสวนขางนอยเห็นวา คณะผู สําเร็จราชการฯควรประกอบดวย

ประธานสภาอาวุโส ประธานศาลฎีกา และนายกรัฐมนตรี แตกรรมาธิการฝายขางมากเห็นวา

การใหนายกรัฐมนตรีเขารวมในคณะผูสําเร็จราชการอาจเปนชองใหฝายบริหารใชอํานาจเกิน

ขอบเขต อยางไรก็ตาม เมื่อมีการลงมติ คณะกรรมาธิการมีมติใหคงตามรางเดิม

2.2.2 พระบรมวงศานุวงศกับการเมือง

นายมงคล รัตนวิจิตร ขอแปรญัตติเพิ่มขอความในมาตรา 11 แหงรางรัฐธรรมนูญ

เปน “มาตรา 11 ทวิ พระบรมวงศานุวงศต้ังแตชั้นเจาฟาขึ้นไปยอมดํารงพระอิสริยยศเหนือ

การเมือง” แตกรรมาธิการไมเห็นดวย เนื่องจากเปนการขัดหลักความเสมอภาคทางการเมืองของ

บุคคล นายมงคลจึงสงวนไวอภิปรายในสภาฯ

2.2.3 หมวดสิทธิและหนาที่

สมาชิกสภาผูแทนราษฎรหลายทานตองการใหคณะกรรมาธิการเพิ่มเติม

บทบัญญัติที่มีผลในการคุมครองสิทธิ เชน สิทธิในการยื่นเรื่องราวรองทุกข การหามออกกฎหมาย

ยอนหลัง การหามจัดตั้งศาลพิเศษ การใหความคุมครองแกบุคคลกรณีถูกจับหรือไตสวน

การหามเนรเทศบุคคลสัญชาติไทย การหามบังคับกักคุมในที่จํากัด การคุมครองกรรมสิทธิ์

ในทรัพยสินสวนบุคคล สิทธิในการหยุดงาน สิทธิในการเดินขบวน และการชุมนุมสาธารณะ

เสรีภาพในการเลือกการศึกษาและอาชีพ ตลอดจนการหามการเกณฑแรงงาน

คณะกรรมาธิการพิจารณารับหลักการเพียงบางขอ เพราะเห็นวา สิทธิ

บางประการมีกฎหมายคุมครองอยูแลว จึงไมตองบัญญัติไวในรัฐธรรมนูญ คงมีเพียงสิทธิในการ

รองทุกข การหามตรากฎหมายมีผลบังคับยอนหลัง และหามการตั้งศาลพิเศษที่คณะกรรมาธิการ

ยอมรับมายกรางเปนมาตราใหม (มาตรา 14 ทวิ มาตรา 17 ทวิ และมาตรา 79 ทวิ)

อยางไรก็ดี นายทองเปลว ชลภูมิขอสงวนสิทธิอภิปรายในสภาฯเรื่องเสรีภาพของ

หนังสือพิมพ และนายสุวิชช พันธเศรษฐ ขอสงวนคําแปรญัตติในเรื่องการหามละเมิดเคหะสถาน

ของบุคคล กรรมสิทธิ์ในทรัพยสินสวนบุคคล การจับกุมคุมขัง และการตรวจขาวหนังสือพิมพ

23

2.2.4 บทบัญญัติเกี่ยวกับสถาบันและอํานาจนิติบัญญัติ

เนื่องจากรางรัฐธรรมนูญฉบับใหมกําหนดใหฝายนิติบัญญัติ ซึ่งเรียกชื่อวา

“มหาสภาแหงชาติ” ประกอบดวยสภาอาวุโสและสภาผูแทนราษฎร ขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.

2475 มีเพียงสภาผูแทนราษฎรเทานั้น บทบัญญัติในหมวดอํานาจนิติบัญญัติ จึงมีการที่ถกเถียง

กันมาก โดยมีประเด็นสําคัญดังนี้

ประการแรก อํานาจในการออกกฎหมาย หรือตราพระราชบัญญัติตามมาตรา 17

มีความวา “รางพระราชบัญญัติทั้งหลายจะตราขึ้นเปนกฎหมายไดแตโดยคําแนะนําและ

ยินยอมของมหาสภาแหงชาติ” หมายความวา จากหลักการในชั้นตนที่กําหนดใหมีสภาสองสภา

ประกอบเปนสภานิติบัญญัติ การออกกฎหมายจึงตองกระทําดวยคําแนะนําและยินยอมของ

มหาสภาแหงชาติ แตนายโชติ คุมพันธขอแปรญัตติใหตรากฎหมายโดยคําแนะนําและยินยอมจาก

สภาผูแทนราษฎรเทานั้น ซึ่งกรรมาธิการไมเห็นดวย นายโชติจึงขอสงวนไวอภิปรายในที่ประชุม

สภาฯ

ประการที่สอง การหามออกกฎหมายยอนหลัง ซึ่งเปนผลจากการขอแปรญัตติ

ของนายทองเปลว ชลภูมิ กรรมาธิการนํามายกรางเปนมาตรา 17 ทวิ ในมาตรานี้ ม.ร.ว.เสนีย

ปราโมช กรรมาธิการไมเห็นดวย และขอใหบันทึกวา สภานิติบัญญัติทรงไวซึ่งอํานาจสูงสุดในการ

ออกกฎหมาย ถาหากสภานิติบัญญัติเห็นสมควรออกกฎหมายยอนหลังเพื่อเหตุผลทางการเมือง

หรือเหตุผลอ่ืนใดยอมกระทําได จึงไมควรมีมาตรานี้จํากัดอํานาจนิติบัญญัติ

สวนนายปริญญา จุฑามาตย กรรมาธิการขอใหบันทึกวา ไมเห็นดวยกับหลักการ

ของมาตรานี้ เพราะการออกฎหมายใหมีผลยอนหลังในทางอาญาเปนการขัดตอหลักนิติศาสตร

อยูแลว จึงไมจําเปนตองตราไวในรัฐธรรมนูญ

ประการที่สาม บทบัญญัติเกี่ยวกับสภาอาวุโส ต้ังแตจํานวนสมาชิกสภาอาวุโส

จากเดิมที่กําหนดจํานวนกึ่งหนึ่งของสมาชิกสภาผูแทนที่อาจเปนปญหาเมื่อมีการเปลี่ยนสมาชิก

เปนจํานวนกึ่งหนึ่งทุกสามป และในกรณีที่จํานวนสมาชิกสภาผูแทนราษฎรเพิ่มข้ึนหรือลดลง

คณะกรรมาธิการตกลงแกไขมาตรา 22 โดยกําหนดใหสมาชิกสภาอาวุโสมี

จํานวน 80 คน

สําหรับที่มาของสมาชิกสภาอาวุโส นายบุญเทง ทองสวัสด์ิ แปรญัตติขอให

การออกเสียงเลือกตั้งสมาชิกสภาอาวุโสซึ่งตามรางเดิมเปนการเลือกตั้งทางออม มาเปนการ

เลือกตั้งทางตรง แตกรรมาธิการไมเห็นดวย โดยชี้แจงวา สภาอาวุโสควรมีสภาพตางจากสภา

ผูแทนราษฎร นายบุญเทงจึงขอสงวนไวอภิปรายในที่ประชุมสภาฯ

24

นอกจากนี้ นายประยูร วิมุกตาคม ยังขอใหเพิ่มความวา “ถาขาราชการจะสมัคร

เปนสมาชิกสภาอาวุโสจะตองขาดจากตําแหนงขาราชการประจํามาแลวไมนอยกวาหนึ่งป” แต

กรรมาธิการไมเห็นดวย นายประยูรจึงขอสงวนไวอภิปรายในที่ประชุมสภาฯ

คุณสมบัติของสมาชิกสภาอาวุโส กรรมาธิการไดเติมความกําหนดใหผูที่เคยเปน

สมาชิกสภาผูแทนหรือผูที่เคยเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร รัฐธรรมนูญฉบับป 2475 มีบทบัญญัติ

ใหมีสภานิติบัญญัติเพียงสภาเดียวคือ สภาผูแทนราษฎร แตในรางรัฐธรรมนูญใหมกําหนดใหมี

สภาอาวุโสและสภาผูแทน) มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกสภาอาวุโสได

สวนประเด็นเรื่องการกําหนดอายุของผูสมัคร นายปริญญา จุฑามาตย

กรรมาธิการขอใหบันทึกวาควรเปลี่ยนจากรางเดิมที่กําหนดไววา อายุไมตํ่ากวา 35 ปบริบูรณมา

เปนไมตํ่ากวา 40 ปบริบูรณ ซึ่งมีการลงมติถึง 3 คร้ัง ใหคงตามรางเดิม

คณะกรรมาธิการยังตกลงใหตัดขอกําหนดคุณสมบัติของผูมีสิทธิเลือกตั้งสมาชิก

สภาอาวุโส แตยังคงกําหนดคุณสมบัติของผูสมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาอาวุโส โดยเฉพาะในสวน

ของอายุนั้น นายกระจาง ตุลารักษ นายอวน นาครทรรพ และพระยาสุนทรพิพิธ ขอสงวนคําแปร

ญัตติไวอภิปรายในที่ประชุมสภาฯ ในขอที่กําหนดใหผูสมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาอาวุโสมีอายุ

ไมตํ่ากวา 40 ป

นายกวาง ทองทวี แปรญัตติใหเพิ่มคุณสมบัติของผูสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิก

สภาอาวุโสใหผูที่เคยประกอบอาชีพพาณิชยกรรม อุตสาหกรรม กสิกรรม อันเปนคุณประโยชนแก

ประเทศ และใหมีสมาชิกสภาผูแทนรับรองไมนอยกวา 10 นาย และเพิ่มคุณสมบัติของผูเลือกตั้งให

รวมถึงผูที่เคยดํารงตําแหนงเทศมนตรี หรือสมาชิกสภาเทศบาล หรือกํานันผูใหญบาน แต

กรรมาธิการไมเห็นดวย ผูเสนอแปรญัตติจึงขอสงวนไวอภิปรายในที่ประชุมสภาผูแทนฯ

นายเลียบ นิลระตะ และนายเกษม บุญศรี ขอแปรญัตติใหกําหนดไวใน

รัฐธรรมนญูเพียง “คุณสมบัติของผูสมัครรับเลือกตั้งและผูเลือกตั้ง อีกทั้งหลักเกณฑและวิธีเลือกตั้ง

ใหเปนไปตามกฎหมายวาดวยการเลือกตั้ง” ซึ่งเทากับการยกเอาไปกําหนดในกฎหมายการ

เลือกตั้ง แตคณะกรรมาธิการไมเห็นดวย ผูเสนอจึงสงวนไวไปพูดในที่ประชุมสภาฯ

คณะกรรมาธิการรับขอเสนอของนายดุสิต บุญธรรม และนายสอ เศรษฐบุตร เพิ่ม

สมาชิกสภาผูแทนราษฎรในขอกําหนดคุณสมบัติของผูสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกสภาอาวุโส

และรับขอเสนอของนายพล ศิลารัตน ที่ขอใหตัดคุณสมบัติของผูเลือกตั้ง

สําหรับคําแปรญัตติของพระยาสุนทรพิพิธขอแกไขเพิ่มเติมคุณสมบัติของผูสมัคร

รับเลือกตั้งใหเปนผูเสียภาษีเงินไดในปกอนที่จะมีการเลือกตั้งไมนอยกวา 500 บาท สวนผูเลือกตั้ง

ตองมีความรูภาษาไทยอานออกเขียนได อายุไมตํ่ากวา 24 ปบริบูรณ และเปนเจาบานหัวหนา

25

ครอบครัว หรือเปนผูเสียภาษีเงินไดในปกอนที่มีการเลือกตั้งไมนอยกวา 50 บาท แตกรรมาธิการ

ไมเห็นดวย ผูเสนอจึงขอสงวนไวอภิปรายในที่ประชุมสภาฯ

มาตรา 24 คณะกรรมาธิการยกรางวรรคสองของมาตรานี้ข้ึนใหม โดยใหมหาสภา

แหงชาติเลือกสมาชิกอาวุโสขึ้นแทนตําแหนงที่วาง จากเดิมที่กําหนดใหเลือกคนที่ไดคะแนนรอง

ลงมาเปนสมาชิกแทน เพราะจะปลอดภัยกวา อยางไรก็ตาม นายบุญเทง ทองสวัสด์ิ และ

นายประยูร วิมุกตาคม ขอแปรญัตติใหสมาชิกภาพแหงสภาอาวุโสมีกําหนดคราวละ 5 ป แตหลวง

อรรถพรขอแกเปน 4 ป สวนคําวา 3 ปขอแกเปน 2 ป ซึ่งขอเสนอในชั้นหลังนี้ คณะกรรมาธิการ

ไมเห็นดวย ผูเสนอจึงสงวนไวอภิปรายในที่ประชุมสภาฯ

ประการที่ส่ี ในสวนของสภาผูแทนราษฎร นายประยูร วิมุกตาคม ขอใหเพิ่ม

ขอความในมาตรา 27 ใหขาราชการประจําที่จะลงสมัครสมาชิกสภาผูแทนราษฎรจะตองขาดจาก

ตําแหนงประจําการไมนอยกวา 1 ป แตกรรมาธิการไมเห็นดวย นายประยูรจึงขอสงวนไวอภิปราย

ในสภาฯ

มาตรา 28 นายสานนท สายสวาง ตองการใหกําหนดคุณสมบัติและวิทยฐานะ

ของผูสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกสภาผูแทนไวเปนการเฉพาะ แตกรรมาธิการไมเห็นดวย โดย

ชี้แจงวา การเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนมาจากการเลือกตั้งของราษฎรโดยตรง จึงควรที่จะมีความ

ใกลชิดกับราษฎร ดังนั้น ควรปลอยคุณสมบัติและวิทยฐานะของผูสมัครไวกวางๆ อีกทั้งไมควร

กําหนดไวในรัฐธรรมนูญ แตควรกําหนดในกฎหมายเลือกตั้ง เพื่อใหเปลี่ยนแปลงไดตาม

ความเหมาะสม นายสานนทจึงขอสงวนไวอภิปรายในสภาฯ

มาตรา 29 คณะกรรมาธิการรับขอเสนอของนายอวน นาครทรรพ และนาย

เชื้อ สนั่นเมือง ที่เสนอใหเลือกสมาชิกสภาผูแทนภายในระยะเวลา 90 วัน เวนแตอายุของสภา

จะเหลือไมถึง 6 เดือน สวนประเด็นที่นายประยูร วิมุกตาคม เสนอใหผูสมัครที่ไดคะแนนรองลงไป

มาเปนสมาชิกแทน กรรมาธิการไมเห็นดวย นายประยูรจึงขอสงวนไวอภิปรายในที่ประชุมสภาฯ

ในมาตราเดียวกันนี้ นายบุญเทง ทองสวัสด์ิ ขอแกอายุของสภาผูแทนเปนคราวละ 5 ป แต

กรรมาธิการไมเห็นดวย นายบุญเทงจึงขอสงวนไวเพื่ออภิปรายในสภาฯ เชนเดียวกัน

สําหรับมาตรา 30 เปนการตรวจสอบและถวงดุลระหวางสภาผูแทนกับรัฐบาล คือ

การใหอํานาจฝายบริหารตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาผูแทนได นายกระจาง ตุลารักษ นายดุสิต

บุญธรรม แปรญัตติเพื่อปองกันไมใหฝายบริหารใชอํานาจไมเรียกประชุมหรือยุบสภาตามใจชอบ

คณะกรรมาธิการเห็นวามีขอความบังคับในรางรัฐธรรมนูญแลว จึงไมตองกําหนดไวอีก แตหาก

ฝายบริหารใชอํานาจขัดขวางการประชุมก็เปนการละเมิดรัฐธรรมนูญ ไมมีทางที่จะเขียน

รัฐธรรมนูญเพื่อปองกันได อยางไรก็ตาม คณะกรรมาธิการไดบันทึกวา ควรจะใหมีกฎหมาย

บัญญัติเกี่ยวกับการละเมิดรัฐธรรมนูญ และใหกําหนดบทลงโทษไวในกฎหมาย ในมาตราเดียวกัน

26

นี้ นายสุวิชช พันธเศรษฐ เสนอแปรญัตติขอเพิ่มคําวา “การยุบสภาผูแทนจะมีไดเพียงครั้งเดียว

ในเหตุการณเดียวกัน” และนายโชติ คุมพันธ แปรญัตติของเพิ่มคําวา “แตหามยุบกอนหนึ่งปนับแต

วันเลือกตั้ง” กรรมาธิการเห็นวา รัฐบาลในระบอบประชาธิปไตยยอมถือเปนมารยาทที่จะไมยุบ

สภาในเหตุการณเดียวกัน สวนขอเสนอของนายโชตินั้น คณะกรรมาธิการเห็นวาอาจทําใหเสีย

ดุลอํานาจระหวางฝายนิติบัญญัติกับฝายบริหาร จึงไมรับคําแปรญัตติ ผูเสนอทั้ง 2 คนจึงสงวนไว

อภิปรายในที่ประชุมสภาฯ

ประการที่หา บทบัญญัติที่ใชรวมกันของสภาทั้งสอง

ในแงของสมาชิก นายสงกรานต อุดมสิทธิ์ ตองการใหสมาชิกภาพของสมาชิก

สภาผูแทนและสมาชิกสภาอาวุโส เร่ิมต้ังแตวันประกาศผลการเลือกตั้ง แตคณะกรรมาธิการไมเห็น

ดวย นายสงกรานตจึงขอสงวนคําแปรญัตติไว

สําหรับการประชุมของสภาจะครบองคประชุมก็ตอเมื่อมีสมาชิกไมนอยกวา

หนึ่งในสามของสภา แตนายกระจาง ตุลารักษ นายสานนท สายสวาง และนายดุสิต บุญธรรม

ขอแปรญัตติใหองคประชุมมีจํานวนสมาชิกไมนอยกวากึ่งหนึ่ง ซึ่งคณะกรรมาธิการเห็นวาจะทําให

เกิดองคประชุมไดยาก ผูเสนอจึงขอสงวนไวอภิปรายในสภา

มาตรา 41 กําหนดใหเรียกประชุมสภาทั้งสองภายใน 90 วันหลังการเลือกตั้ง

คณะกรรมาธิการรับขอเสนอคําแปรญัตติของนายอวน นาครทรรพที่ใหแกกําหนดเวลาเปนภายใน

30 วัน หลังการเลือกตั้ง แตสําหรับขอเสนอของนายเสวตร เปยมพงษสานต และนายดุสิต

บุญธรรมที่แปรญัตติใหสมาชิกเขาประชุมกันเองไดหากไมมีการเรียกประชุม คณะกรรมาธิการ

ไมเห็นดวย ผูเสนอจึงขอสงวนไวอภิปรายในสภา

มาตรา 42 กําหนดระยะเวลาประชุมในสมัยหนึ่งๆไว 90 วัน แตพระมหากษัตริย

จะทรงโปรดเกลาฯใหขยายเวลาหรือปดประชุมกอนกําหนดก็ได นายเสวตร เปยมพงษสานต ขอให

ตัดขอความที่จะปดประชุมในระยะ 90 วัน คณะกรรมาธิการไมเห็นดวย นายเสวตรจึงขอสงวนไว

อภิปรายในที่ประชุมสภาฯเชนกัน

มาตรา 45 ใหสมาชิกสภาอาวุโสและสมาชิกสภาผูแทน หรือสมาชิกของแตละ

สภามีจํานวนไมตํ่ากวาหนึ่งในสามของจํานวนสมาชิกทั้งสองสภา มีสิทธิเขาชื่อเพื่อขอใหเปด

ประชุมสภาฯสมัยวิสามัญได นายเสวตรขอแปรญัตติใหสมาชิกสภาผูแทนเทานั้นที่มีสิทธิเขาชื่อ

แตคณะกรรมาธิการไมเห็นดวย นายเสวตรจงึขอสงวนไวอภิปรายในสภาฯ

ประการที่หก การเสนอรางพระราชบัญญัติ คณะกรรมาธิการตกลงแกไข

ตามคําแปรญัตติของสมาชิกผูแทนราษฎรจํานวนมากที่เสนอใหตัดหลักการที่กําหนดใหมีความ

แตกตางระหวางรางพระราชบัญญัตติที่เสนอโดยคณะรัฐมนตรีกับรางพระราชบัญญัติที่เสนอโดย

27

สมาชิกสภาผูแทนออกเสีย มีผลใหรางพระราชบัญญัติทั้งสองชนิดไดรับการพิจารณาจากมหาสภา

แหงชาติอยางเทาเทียมกัน และใชวิธีการเดียวกัน (ดูมาตรา 48 และ 49 ในรางรัฐธรรมนูญ) อนึ่ง

เจาพระยาศรีธรรมาธิเบศและนายดิเรก ชัยนาม กรรมาธิการขอใหบันทึกไววาโดยทั่วไปสมาชิก

สภาสูงมีสิทธิเสนอรางกฎหมายได แมในบางประเทศการเปนสมาชิกสภาสูงจะสืบทอดในตระกูล

ก็ตามหรือพระมหากษัตริยจะทรงแตงตั้งขึ้น ตางก็มีสิทธิเสนอกฎหมายได ดังเชนประเทศอังกฤษ

กรรมาธิการทั้งสองจึงเห็นวาสมาชิกสภาอาวุโสควรมีสิทธิเสนอรางกฎหมายเชนเดียวกับสมาชิก

สภาผูแทนเพราะมาจากการเลือกตั้งของราษฎรโดยทางออม

คณะกรรมาธิการยังรับคําแปรญัตติใหสมาชิกสภาผูแทนมีสิทธิ เสนอราง

พระราชบัญญัติเกี่ยวดวยการเงินไดโดยมีนายกรัฐมนตรีรับรองตามขอเสนอของนายทิม ภูริพัฒน

นายเลียบ นิลระตะ นายเสวตร เปยมพงษสานต และพระยาสุนทรพิพิธ จากเดิมที่จะเสนอไดแต

โดยคณะรัฐมนตรีเทานั้น (มาตรา 50)

สําหรับพระราชบัญญัติที่เกี่ยวกับภาษีอากรหรือเงินตรา ซึ่งจําเปนตองรักษา

เปนความลับ และตองพิจารณาโดยเรงดวน คณะกรรมาธิการรับคําแปรญัตติของนายใหญ

ศวิตชาติที่เสนอใหรัฐบาลสามารถออกพระราชกําหนดที่เกี่ยวกับภาษีอากรหรือเงินตราเพื่อใช

บังคับกอน แลวจึงเสนอรางพระราชบัญญัติอนุมัติพระราชกําหนดตอมหาสภาแหงชาติภายใน

สองวัน และใชไดเฉพาะในระหวางเปดสมัยประชุมเทานั้น (ดูมาตรา 51 และมาตรา 71 ทวิใน

รางรัฐธรรมนูญ) ในหลักการนี้ แมจะเปนการใหอํานาจแกฝายบริหาร แตคณะกรรมาธิการเห็นวา

หลักการดังกลาวเปนการผูกมัดฝายบริหารไปในตัว หากสภาลงมติไมอนุมัติพระราชกําหนด

รัฐบาลตองลาออก

ประการที่เจ็ด การตรวจสอบและคานอํานาจในการบริหาร ผูแปรญัตติสวนใหญ

ตองการใหสภาผูแทนราษฎรเปนสถาบันหลักของสภานิติบัญญัติ โดยคงอํานาจในการลงมติไม

ไววางใจ หรือการตั้งกระทูถามเฉพาะสมาชิกสภาผูแทนเทานั้น ดังในมาตรา 54 ซึ่งตามรางฯมี

ความวา “สภาอาวุโสและสภาผูแทนมีอํานาจควบคุมราชการแผนดินโดยบทบัญญัติแหง

รัฐธรรมนูญนี้” ซึ่งนายโชติ คุมพันธ และนายกิจจา วัฒนศิลป แปรญัตติขอใหตัดสภาอาวุโสออก

และมีผลใหสภาผูแทนมีอํานาจควบคุมการบริหารราชการแผนดินเพียงสภาเดียว แต

คณะกรรมาธิการเห็นวา สภาอาวุโสเปนสวนหนึ่งของสภานิติบัญญัติยอมมีอํานาจควบคุมบริหาร

ราชการแผนดิน ทั้งยังประกอบดวยสมาชิกที่ราษฎรเลือกตั้ง จึงควรมีอํานาจในการควบคุมราชการ

แผนดินรวมกับสภาผูแทน จึงปฏิเสธขอเสนอของผูขอแปรญัตติทั้งสองทาน ซึ่งผูเสนอแปรญัตติขอ

สงวนไวอภิปรายในสภาฯ

28

มาตรา 55 ใหสิทธิต้ังกระทูถามรัฐมนตรีแกสมาชิกสภาผูแทนเทานั้น แต

คณะกรรมาธิการไดแกไขใหสมาชิกสภาอาวุโสมีสิทธิต้ังกระทูถามรัฐมนตรีไดเชนเดียวกัน เพื่อให

สอดคลองกับหลักการในมาตรา 54

มาตรา 56 สมาชิกสภาผูแทนสามารถเสนอญัตติขอเปดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติ

ไมไววางใจรัฐมนตรีเปนรายตัวหรือทั้งคณะได แตการปรึกษาและลงมติใหกระทําในที่ประชุม

รวมกันของมหาสภาแหงชาติ ในมาตรานี้ นายกระจาง ตุลารักษ นายดุสิต บุญธรรม นายกิจจา

วัฒนศิลป นายสอ เศรษฐบุตร และนายบุญเทง ทองสวัสด์ิ เสนอแปรญัตติในหลักการวา

การปรึกษาและลงมติไมไววางใจรัฐมนตรีเปนรายตัวหรือทั้งคณะเปนเรื่องของสภาผูแทน

แตคณะกรรมาธิการยืนยันเหตุผลเดียวกับมาตรา 54 ผูเสนอจึงขอสงวนคําแปรญัตติไวอภิปราย

ในสภาฯ

มาตรา 58 เปนเรื่องการตั้งคณะกรรมาธิการสามัญและคณะกรรมาธิการวิสามัญ

เพื่อกระทํากิจการหรือพิจารณาสอบสวนขอความใดๆอันอยูในวงงานของสภา ในมาตรานี้ นาย

สุวิชช พันธเศรษฐ แปรญัตติขอใหมีคณะกรรมาธิการประจําคณะหนึ่ง เพื่อทําหนาที่คอยรักษา

ประโยชนของสมาคม/กลุมการเมืองทั้งในและนอกสมัยประชุม รวมทั้งในขณะที่สภาถูกยุบ มี

หนาที่ใหความเห็นตอสภาในกรณีที่รัฐบาลตราพระราชกําหนด แตคณะกรรมาธิการไมเห็นพอง

ดวย ผูเสนอแปรญัตติจึงขอสงวนไวอภิปรายในสภาฯ

อยางไรก็ดี คณะกรรมาธิการมีความเห็นวา รัฐบาลควรแกไขกฎหมายอาญาให

สอดคลองกับรางรัฐธรรมนูญมาตรานี้ โดยใหกรรมาธิการที่สภาตั้งขึ้นมีฐานะเปนเจาพนักงานตาม

กฎหมายอาญา และใหมีบทลงโทษบุคคลที่ขัดขืนไมมาชี้แจงแสดงความเห็นเมื่อถูกกรรมาธิการ

เรียก

มาตรา 61 เปนการระบุกรณีที่ใหมหาสภาแหงชาติประชุมรวมกัน ไดแก

(1) การใหความเห็นชอบในการสืบราชสมบัติ (มาตรา 9)

(2) การตั้งผูสําเร็จราชการแทนพระองค (มาตรา 10)

(3) การปรึกษารางพระราชบัญญัติกันใหม (มาตรา 19)

(4) พิธีเปดประชุมมหาสภาแหงชาติ (มาตรา 43)

(5) การพิจารณารางพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการภาษีอากรหรือเงินตรา (มาตรา

51)

(6) การปรึกษาและลงมติ (มาตรา 68)

(7) การลงมติความไววางใจในคณะรัฐมนตรี (มาตรา 68)

(8) การใหความยินยอมในการประกาศสงคราม (มาตรา 73)

(9) การใหความเห็นชอบแกหนังสือสัญญา (มาตรา 74)

29

(10) การแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ (มาตรา 81)

(11) การตีความรัฐธรรมนูญ (มาตรา 83)

คณะกรรมาธิการตัดอนุมาตรา 5 ตามหลักที่แกไขในมาตรา 51 ซึ่งถูกนําไปยก

รางเปนมาตรา 71 ทวิ ในสวนของการออกพระราชกําหนดเกี่ยวกับการภาษีอากรและเงินตราใน

ระหวางเปดสมัยประชุม

สวนนายดุสิต บุญธรรม และนายกิจจา วัฒนศิลปขอแปรญัตติใหตัดอนุมาตรา 6

และ 7 นายโชติ คุมพันธ ขอแปรญัตติใหตัดอนุมาตรา 7 นายสอ เศรษฐบุตร ขอแปรญัตติใหตัด

อนุมาตรา 6, 7 และ 11 ออก แตคณะกรรมาธิการไมเห็นดวย ผูเสนอทั้งหมดจึงสงวนไวอภิปราย

ในที่ประชุมสภาฯ

2.2.5 อํานาจบริหาร

สมาชิกสภาฯ หลายทานเสนอคําแปรญัตติขอแกไขหลักการสําคัญในสอง

ประเด็น คือ การใหนายกรัฐมนตรีมาจากสภาและใหรัฐมนตรีสวนหนึ่งมาจากสภา ผูเสนอไดแก

นายสานนท สายสวาง นายสอ เศรษฐบุตร นายดุสิต บุญธรรม นายสุวิชช พันธเศรษฐ นายเสวตร

เปยมพงษสานต (สวนนายเลื่อน พงษโสภณ นายกวาง ทองทวี นายเลียบ นิลระตะ นายอวน

นาครทรรพ นายมงคล รัตนวิจิตร นายเกษม บุญศรี นายบุญเทง ทองสวัสด์ิ และพระยาสุนทรพิพิธ

ไมมาชี้แจงตอคณะกรรมาธิการ)

คณะกรรมาธิการไมรับคําแปรญัตติดังกลาว เพราะเห็นวา การกําหนดให

นายกรัฐมนตรีมาจากสภานั้นเปนการจํากัดตัวบุคคลมากเกินไป ซึ่งในบางครั้งอาจมีความ

จําเปนตองใหบุคคลที่ไมอยูในสภาเขารับตําแหนงนายกรัฐมนตรี หากกําหนดไวในรัฐธรรมนูญอาจ

เปนผลรายกับบานเมือง สวนตําแหนงรัฐมนตรีควรใหนายกรัฐมนตรีเปนผูแตงตั้ง ไมควรมี

ขอกําหนดอันเปนการจํากัดสิทธิไว

คณะกรรมาธิการยังตั้งขอสังเกตไววา ราชการประจําและราชการการเมืองควร

แยกกันโดยเด็ดขาด และรัฐบาลควรออกกฎหมายใหมีหลักประกันความมั่นคงในตําแหนงฐานะ

ของขาราชการประจํา และตั้งตําแหนงใหมสําหรับราชการการเมือง โดยเลือกจากสมาชิกสภา

ผูแทนมีฐานะเทียบเทาปลัดกระทรวง ตรงกับตําแหนง “Parliamentary Under Secretary of

State” ของประเทศอังกฤษ

มาตรา 67 คณะกรรมาธิการรับคําแปรญัตติของนายเสวตร เปยมพงษสานต

นายดุสิต บุญธรรม และพระยาสุนทรพิพิธ โดยอนุญาตใหรัฐมนตรีซึ่งไมไดเปนสมาชิกสภามีสิทธิ

เขารวมประชุมและแถลงขอเท็จจริง หรือแสดงความเห็นในสภาอาวุโส สภาผูแทน หรือที่ประชุม

รวมของมหาสภาแหงชาติ แตไมมีสิทธิลงคะแนนเสียง

30

มาตรา 68 ที่บัญญัติวา “ในการบริหารราชการแผนดิน คณะรัฐมนตรีตองปฏิบัติ

หนาที่ดวยความไวใจของมหาสภาแหงชาติ” แตนายกระจาง ตุลารักษ นายโชติ คุมพันธ นายสอ

เศรษฐบุตร นายดุสิต บุญธรรม นายบุญเทง ทองสวัสด์ิ และนายกิจจา วัฒนศิลป ขอแปรญัตติให

แกคําวา “มหาสภาแหงชาติ” เปน “สภาผูแทน” อันหมายความวา ใหสภาผูแทนมีอํานาจแสดง

ความไววางใจเพียงสภาเดียว แตคณะกรรมาธิการไมเห็นดวย ผูเสนอจึงสงวนคําแปรญัตติไวในที่

ประชุมสภา

เชนเดียวกับมาตรา 69 ที่ใหคณะรัฐมนตรีตองพนจากตําแหนงเมื่อมหาสภา

แหงชาติลงมติไมไววางใจ หรือสภาผูแทนที่ใหความไวใจแกคณะรัฐมนตรีในขณะเขารับหนาที่

ส้ินสุดลง มีผูเสนอขอแปรญัตติประกอบดวย นายกระจาง ตุลารักษ นายโชติ คุมพันธ และนายสอ

เศรษฐบุตร ขอใหแกคําวา มหาสภาแหงชาติเปนสภาผูแทน แตคณะกรรมาธิการไมเห็นดวย

ผูเสนอจึงสงวนไวอภิปรายในสภาฯ

สวนการออกพระราชกําหนดตามมาตรา 71 นั้น นายทิม ภูริพัฒน และนายโชติ

คุมพันธ แปรญัตติมิใหออกพระราชกําหนดในระหวางที่สภาถูกยุบ แตคณะกรรมาธิการไมเห็นดวย

เพราะไดระบุในรัฐธรรมนูญแลววา รัฐบาลจะออกพระราชกําหนดในกรณีใดไดบาง จึงไมจําเปนที่

จะจํากัดอํานาจฝายบริหารอีก

2.2.6 อํานาจตุลาการ

มาตรา 79 นายสานนท สายสวาง นายเสวตร เปยมพงษสานต และนายนิสสัย

โรจนหัสดิน แปรญัตติขอใหมีบทบัญญัติหามการตั้งศาลพิเศษ คณะกรรมาธิการรับคําแปรญัตติ

และลงมติใหยกรางเปนมาตรา 79 ทวิ คณะกรรมาธิการยังรับคําแปรญัตติของนายทองเปลว

ชลภูมิ ที่ขอใหเพิ่มหลักการ 3 ขอ คือ

(1) หามมิใหโยกยายผูพิพากษา นอกจากจะไดรับความยินยอมจากผูพิพากษา

(2) ผูพิพากษาจะกระทําการหรือประกอบอาชีพอื่นใดอันเสื่อมเสียเกียรติหรือ

เสียความยุติธรรมมิได และ

(3) เมื่อมีผูรองวากฎหมายใดขัดตอรัฐธรรมนูญ ใหศาลฎีกาเปนผูวินิจฉัย

คณะกรรมาธิการรับหลักการขอแรกและยกรางเปนมาตรา 80 ทวิ สวนหลักการ

ขอ 2 คณะกรรมาธิการเห็นวาควรกลาวไวในพระราชบัญญัติตุลาการ สําหรับหลักการขอ 3

คณะกรรมาธิการมีมติใหมีคณะตุลาการขึ้นคณะหนึ่งเปนผูชี้ขาดในกรณีที่ศาลเห็นวากฎหมายใด

ขัดตอรัฐธรรมนูญ

31

2.2.7. การแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ

และบทเฉพาะกาล

ในสวนการบทบัญญัติวาดวยการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ คณะกรรมาธิการ

ยกรางขึ้นใหม โดยวางขอกําหนดและวิธีการแกไขรัฐธรรมนูญใหชัดเจนยิ่งขึ้น ดังในมาตรา 81

ซึ่งมีขอความวา รัฐธรรมนูญจะแกไขเพิ่มเติมโดยเงื่อนไขตอไปนี้

1. ญัตติขอแกไขเพิ่มเติมตองมาจากคณะรัฐมนตรี หรือมาจากสมาชิกสภา

ผูแทน ซึ่งตองมีจํานวนไมตํ่ากวาหนึ่งในสี่ของจํานวนสมาชิกทั้งหมด

2. ญัตติขอแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนี้ ใหมหาสภาแหงชาติพิจารณารวมกันเปน

3 วาระ

3. การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่หนึ่ง ข้ันรับหลักการ ใหใชวิธีเรียกชื่อ และ

ตองมีเสียงเห็นชอบดวยกับการแกไขเพิ่มเติมนั้นไมตํ่ากวาสองในสามแหง

จํานวนสมาชิกทั้งสองสภา

4. การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สอง ข้ันพิจารณาเรียงลําดับมาตรา ซึ่งมี

คําเสนอแกไขแปรญัตติ หรือซึ่งมีการแกไขโดยคณะกรรมาธิการ ใหถือเอา

เสียงขางมากเปนประมาณ

5. เมื่อพิจารณาวาระที่สองเสร็จส้ินแลว ใหรอไว 15 วัน เมื่อพนกําหนดแลวตอง

นําเสนอมหาสภาแหงชาติ เพื่อพิจารณาในวาระที่สามตอไป

6. การออกเสียงลงคะแนนในวาระที่สามขั้นสุดทาย ใหใชวิธีเรียกชื่อและตองมี

เสียงเห็นชอบดวยในการที่จะใหออกใชเปนกฎหมายไมตํ่ากวาสองในสาม

ของจํานวนสมาชิกทั้งสองสภา

7. เมื่อการออกเสียงลงมติเปนไปตามที่กลาวขางตนนี้แลว จึงใหดําเนินการ

ตอไปตามความในมาตรา 18

นายสุวิชช พันธเศรษฐ แปรญัตติขอแกไขคําวา “สองในสาม” เปน “สามในสี่”

ของทุกขออนุมาตรา คือ อนุมาตรา 3, 6 แตคณะกรรมาธิการไมเห็นดวย ผูเสนอจึงสงวนไว

อภิปรายในสภาฯ

มาตรา 82 ทวิ คณะกรรมาธิการยกรางขึ้นใหม โดยมีหลักการคือ เมื่อศาลจะใช

กฎหมายบังคับแกคดีใด ถาศาลเห็นวา กฎหมายนั้นขัดตอรัฐธรรมนูญ ใหรอการพิจารณา

พิพากษาคดีนั้นไวชั่วคราว แลวใหรายงานความเห็นไปยังคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ

(Constitutional Tribunal) เพื่อพิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด

32

ทั้งนี้ ม.ร.ว. เสนีย ปราโมช กรรมาธิการมีความเห็นวารางมาตรานี้ไมตรงกับ

หลักการที่ใหสภานิติบัญญัติมีสิทธิเด็ดขาดในการตีความ และยังเปนการจํากัดอํานาจสภา เพราะ

คณะตุลาการรัฐธรรมนูญประกอบดวยกลุมบุคคลซึ่งอาจมีความออนแออันเปนวิสัยของมนุษย

จึงอาจตกอยูภายใตอิทธิพลของบุคคลใดๆก็ได จึงไมมีหลักประกันวาการตีความรัฐธรรมนูญ

จะเปนไปโดยชอบเสมอไป

อยางไรก็ดี คณะกรรมาธิการยกรางใหคณะตุลาการรัฐธรรมนูญประกอบดวย

สมาชิก 9 ทาน ไดแกประธานสภาอาวุโสเปนประธาน ประธานสภาผูแทน ประธานศาลฎีกา อธิบดี

กรมอัยการ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา สมาชิกสภาอาวุโส 2 ทาน และสมาชิกสภาผูแทน 2

ทาน ซึ่งจะไดพิจารณาตีความรัฐธรรมนูญตามกฎหมายเฉพาะ

สําหรับบทเฉพาะกาล คณะกรรมาธิการยกรางใหม โดยมีหลักการดังนี้

1. ในวาระเริ่มแรก ใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎรชุดสุดทายเลือกตั้งสมาชิกสภา

อาวุโสขึ้นภายใน 15 วัน นับแตวันใชรัฐธรรมนูญนี้

2. ใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎรประเภทที่หนึ่งชุดสุดทายเปนสมาชิกสภาผูแทนตอไป และใหมีการเลือกตั้งสมาชิกเพิ่มเติมภายใน 90 วันนับแตวันใช

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ โดยถือเกณฑสมาชิกหนึ่งคนตอราษฎรแสนคน อาศัย

จํานวนจากการสํารวจสํามะโนครัวครั้งสุดทาย คุณสมบัติของผูเลือกตั้งและ

ผูสมัครรับเลือกตั้ง อีกทั้งหลักเกณฑและวิธีการเลือกตั้งใหเปนไปตาม

กฎหมายเลือกตั้งที่ใชอยู

3. ใหเร่ิมนับอายุสภาผูแทนนับแตวันใชรัฐธรรมนูญ

4. กอนที่สภาผูแทนจะมีสมาชิกครบจํานวน มหาสภาแหงชาติประกอบดวย

สมาชิกสภาอาวุโสที่เลือกตั้งขึ้นในวาระเริ่มแรก และสภาผูแทนซึ่งมีสมาชิก

ที่ไดรับเลือกตั้งมาตามพระราชกฤษฎีกาดําเนินการเลือกตั้งผูแทนราษฎร

พุทธศักราช 2488 ลงวันที่ 26 ตุลาคม พุทธศักราช 2488

5. ใหรัฐบาลชุดที่อยูในตําแหนงกอนวันใชรัฐธรรมนูญ อยูในตําแหนงตอไป

จนกวาจะไดต้ังรัฐบาลขึ้นใหม

6. ในระหวางเวลา 15 วันที่เลือกสมาชิกสภาอาวุโส ใหรัฐบาลออกพระราช

กําหนดได

ในประเด็นเหลานี้มีหลวงกาจสงคราม นายสอ เศรษฐบุตร และนายสุวิชช พันธ

เศรษฐ ไมเห็นดวยกับการที่คณะกรรมาธิการไดยกรางบทเฉพาะกาลขึ้นใหม จึงสงวนไวอภิปราย

ในที่ประชุมสภาฯ

33

นอกจากนี้ นายโชติ คุมพันธขอแปรญัตติใหบัญญัติในรัฐธรรมนูญวา ชนชาวไทย

เมื่อเกิดมาแลว จะตองมีที่กินที่อยู กับขอใหมีการสํารวจประชามติ (Referendum) ในประเทศไทย

แตกรรมาธิการไมเห็นดวย นายโชติ จึงขอสงวนไวอภิปรายในที่ประชุมสภาฯ9

หลังจากการพิจารณาในขั้นกรรมาธิการแลว คณะกรรมาธิการวิสามัญชุดที่มี

พระยามานวราชเสวีเปนประธานเสนอใหสภาผูแทนราษฎรพิจารณาวาระที่สอง ในการประชุม

สมัยสามัญครั้งที่ 21/2489 เมื่อวันที่ 11 เมษายน พ.ศ. 2489 จนถึงการประชุมสมัยสามัญครั้งที่

31/2489 วันที่ 25 เมษายน พ.ศ. 2489 รวมทั้งสิ้น 11 คร้ัง ในระหวางนั้นมีการประกาศพระราช

กฤษฎีกาขยายเวลาประชุมสามัญแหงสภาผูแทนราษฎร พุทธศักราช 2489 ลงวันที่ 20 เมษายน

พ.ศ. 2489 เพื่อขยายเวลาการพิจารณารัฐธรรมนูญจนครบทุกมาตรา

พระยามานวราชเสวีในฐานะประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณา

รางรัฐธรรมนูญแถลงตอสภาผูแทนราษฎรเพื่อประกอบรายงานของคณะกรรมาธิการดังนี้ (ดํารง

อ่ิมวิเศษ 2530: 137-138)

“1. ในการพิจารณารางรัฐธรรมนูญ คณะกรรมาธิการไดยึดถือรางเดิมที่สมาชิก

สภาฯ ประเภทสอง ไดเสนอตอที่ประชุมสภาฯ ในวาระที่ 1 เปนโครงและฐานของการพิจารณา

2. การแกไขเพิ่มเติมหรือรางบทบัญญัติข้ึนใหม ไดเปนไปตามความเห็นชอบของ

เสียงสวนมากของคณะกรรมาธิการที่มารวมประชุมในคร้ังนั้นๆ เร่ืองใดที่สมาชิกสภาฯไดเสนอ

แปรญัตติมาและไดรับความเห็นชอบจากคณะกรรมาธิการ ก็ไดรับการบรรจุเปนบทบัญญัติดวย

สวนขอเสนอแปรญัตติใดที่คณะกรรมาธิการไมเห็นชอบดวย และสมาชิกสภาผูแทนฯผูเสนอ

แปรญัตติของสงวนไวอภิปรายในที่ประชุม คณะกรรมาธิการก็ไดระบุไวในรายงาน ซึ่งไดเสนอตอ

ประธานสภาฯแลว

3. ในการพิจารณารางรัฐธรรมนูญนี้ ไดรับความรวมมือจากกรรมาธิการและ

สมาชิกสภาฯเปนอยางดี”

กลาวโดยสรุป คณะกรรมาธิการวิสามัญไดแกไขเพิ่มเติมรางรัฐธรรมนูญจากที่

เสนอในวาระที่หนึ่งใน 18 ขอ ดังปรากฏในรายงานที่เสนอตอที่ประชุมสภาผูแทนราษฎร ดังนี้

(ดํารง อ่ิมวิเศษ 2530: 138-140)

1. ไดเพิ่มบทบัญญัติในเรื่องการใหสิทธิบุคคลในการยื่นเรื่องราวรองทุกข แตตองอยูในเงื่อนไขและวิธีการที่กฎหมายกําหนด

9 ขอถกเถียงรายมาตรา โปรดดู ดํารง อิ่มวิเศษ (2530: 99 – 135)

34

2. ไดเพิ่มบทบัญญัติวาดวยการหามมิใหตราพระราชบัญญัติข้ึนเปนกฎหมาย

ใหมีผลยอนหลังอันเปนการลงโทษบุคคลในทางอาญา

3. ไดแกไขในหลักการใหสมาชิกสภาอาวุโสมีจํานวนที่แนนอนตามรัฐธรรมนูญ

คือ 80 คน

4. ไดเพิ่มคุณสมบัติของผูสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกสภาอาวุโส โดยใหผูที่เคย

เปนสมาชิกสภาผูแทนหรือสมาชิกสภาผูแทนราษฎรมีสิทธิสมัครได สวน

คุณสมบัติของผูเลือกตั้ง คณะกรรมาธิการไดตัดออกทั้งหมด

5. กําหนดใหสมาชิกสภาอาวุโสเลือกบุคคลเขาเปนสมาชิกแทนในตําแหนงสมาชิกที่วางลงเพราะเหตุอ่ืนนอกจากถึงคราวออกตามวาระ

6. กําหนดใหเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรขึ้นแทนตําแหนงที่วางลงภายในกําหนดเวลา 90 วัน เวนแตอายุของสภาจะเหลือไมถึงหกเดือน

7. ไดแกกําหนดเวลาเรียกประชุมสภาภายหลังจากการเลือกตั้งจากเดิม 90 วัน

เปน 30 วัน

8. ไดเพิ่มบทบัญญัติที่วาดวยสมาชิกสภาอาวุโสหรือสภาผูแทนที่ถูกกักขัง ในระหวางสอบสวนหรือพิจารณาคดีอยูกอนสมัยประชุม เมื่อถึงสมัยประชุม

พนักงานสอบสวนหรือศาลแลวแตกรณีจะตองสั่งปลอย ถาหากสภาที่ผูนั้น

เปนสมาชิกรองขอ คําสั่งปลอยตามที่กลาวมานี้ใหมีผลบังคับต้ังแตวัน

ส่ังปลอยจนถึงวันสุดทายแหงสมัยประชุม

9. ตัดหลักการที่ใหมีความแตกตางระหวางรางพระราชบัญญัติของคณะ

รัฐมนตรีกับรางพระราชบัญญัติของสมาชิกสภาผูแทนออกเสีย ใหราง

พระราชบัญญัติทั้งสองชนิดไดรับการพิจารณาจากมหาสภาแหงชาติ

เทาเทียมกันและโดยวิธีการเดียวกัน

10. ใหสมาชิกสภาผูแทนสามารถเสนอรางพระราชบัญญัตติเกี่ยวดวยการเงินได โดยมีนายกรัฐมนตรีเปนผูรับรอง

11. เพิ่มบทบัญญัติเกี่ยวกับรางพระราชบัญญัติเกี่ยวดวยภาษีอากรหรือเงินตราฉบับใด อันมีขอความที่ตองรักษาไวเปนความลับกอนประกาศใชเปน

กฎหมาย ใหออกเปนพระราชกําหนดไดและใหใชบังคับไปกอน แลวจึงเสนอ

รางพระราชบัญญัติอนุมัติพระราชกําหนดตอมหาสภาแหงชาติภายในสองวัน

แตใหใชไดเฉพาะในระหวางในสมัยประชุมสภาเทานั้น

12. กําหนดใหสมาชิกสภาอาวุโสสามารถตั้งกระทูถามรัฐบาลได

35

13. กําหนดใหรัฐมนตรีซึ่งมิไดเปนสมาชิกของสภานั้นมีสิทธิไปประชุมและแถลงขอเท็จจริงหรือแสดงความคิดเห็นในสภาอาวุโส สภาผูแทน หรือในที่ประชุม

รวมกันของมหาสภาแหงชาติ แตไมมีสิทธิออกเสียงลงคะแนน

14. กําหนดใหคณะกรรมการตุลาการเปนผูพิจารณาใหความเห็นชอบในการเลื่อนตําแหนง เลื่อนเงินเดือน การยาย ตลอดจนการถอดถอนผูพิพากษา

15. เพิ่มบทบัญญัติวาดวยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ใหเปนคณะผูชี้ขาด

ในกรณีที่ศาลเห็นวา กฎหมายใดขัดตอรัฐธรรมนูญ

16. ใหมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรเพิ่มภายในเวลา 90 วันนับแต

วันใชรัฐธรรมนูญ โดยใหถือเกณฑสมาชิก 1 คนตอราษฎรหนึ่งแสนคน และ

อายุของสภาใหนับต้ังแตวันใชรัฐธรรมนูญ

17. ใหเลือกตั้งสมาชิกสภาอาวุโสขึ้นภายใน 15 วันนับแตวันใชรัฐธรรมนูญ

18. ใหรัฐบาลชุดที่อยูในตําแหนงกอนวันใชรัฐธรรมนูญอยูในตําแหนงตอไปจนกวาจะตั้งรัฐบาลใหม

2.3 การพิจารณารางรัฐธรรมนูญในขั้นสภาผูแทนราษฎร

ขอถกเถียงสําคัญในที่ประชุมสภาผูแทนราษฎรอันเกี่ยวเนื่องจากขั้นกรรมาธิการ

มี 7 ประเด็นดังนี้คือ

2.3.1 ผูสําเร็จราชการแทนพระองค

ตามที่นายบุญเทง ทองสวัสด์ิ ขอสงวนคําแปรญัตติใหตัดคําวา “ต้ังบุคคลหนึ่ง

หรือหลายคนเปนคณะขึ้น” ออกแลวใชคําวา “ต้ังบุคคลคณะหนึ่ง” โดยชี้แจงวา คณะผูสําเร็จ

ราชการตองเปนคณะบุคคลเทานั้น แตที่ประชุมสภาฯมีมติใหคงตามรางเดิมที่กรรมาธิการเสนอมา

2.3.2 พระบรมวงศานุวงศกับการเมือง

ในขอนี้ นายมงคล รัตนวิจิตร สงวนคําแปรญัตติใหเพิ่มมาตรา 11 ทวิ กําหนดให

พระบรมวงศานุวงศต้ังแตชั้นเจาฟาขึ้นไปทรงดํารงพระอิสริยยศเหนือการเมือง และนายทิม

ภูริพัฒน อภิปรายในสภาฯวา ถาเจาจะเลนการเมือง ขอใหลาออกจากพระราชอิสริยยศเสียกอน

36

คณะกรรมาธิการเห็นวา การจะใหบัญญัติเชนนั้นเปนการตัดเสรีภาพ แม

ในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 จะบัญญัติไวเชนนั้น แตก็เพราะเพิ่งเปลี่ยนแปลงการปกครอง

จึงตองระมัดระวังเปนพิเศษ แตในการรางรัฐธรรมนูญฉบับใหมนี้มีการประชุมปรึกษาระหวาง

พระบรมวงศานุวงศวา สมควรประการใด และมีขอสรุปวา พระบรมวงศานุวงศอยูในฐานะที่จะ

เลนการเมืองได ในที่สุดที่ประชุมสภาฯลงมติใหคงตามรางเดิมที่คณะกรรมาธิการเสนอมา

2.3.3 หมวดสิทธิและหนาที่ของชนชาวไทย

มาตรา 13 นายทองเปลว ชลภูมิ สงวนคําแปรญัตติขอใหบัญญัติเร่ืองการให

ความคุมครองแกประชาชนในกรณีถูกจับกุมหรือถูกไตสวน แตคณะกรรมาธิการชี้แจงวา อาจทําได

โดยการปรับปรุงแกไขเพิ่มเติมกฎหมายวาดวยวิธีพิจารณาความอาญา และสาระสําคัญที่เสนอ

แปรญัตตินั้นก็ปรากฏอยูในรางมาตราอื่น เชน สิทธิในการรองทุกข การหามออกกฎหมายที่มีผล

ยอนหลัง และหามจัดตั้งศาลพิเศษ ดังนั้น ที่ประชุมจึงลงมติใหคงไวตามรางเดิม

มาตรา 14 วาดวยเสรีภาพ นายสุวิชช พันธเศรษฐ ขอแปรญัตติใหเพิ่มสิทธิ

ของหนังสือพิมพ แตคณะกรรมาธิการเห็นวา ระบุในเรื่องการพิมพการโฆษณาอยูแลว ที่ประชุมจึง

ลงมติใหคงไวตามรางเดิม

ที่ประชุมยังไดพิจารณาขอเสนอแปรญัตติเกี่ยวกับสิทธิของประชาชนโดยบัญญัติ

ไววา ชนชาวไทยเมื่อเกิดมาแลวจะตองมีที่อยูที่กิน และขอใหมีการใช “Referendum” ในประเทศ

ไทย แตคณะกรรมาธิการชี้แจงวา การจัดที่อยูที่กินใหประชาชนนั้นเปนการผูกมัดรัฐบาลเกินไป

และอาจขัดตอเสรีภาพในการตั้งถิ่นฐาน สวนเรื่อง Referendum (การลงประชามติ) ยังไมมีความ

จําเปน เพราะประเทศไทยปกครองโดยใหราษฎรเลือกตัวแทนมาใชสิทธิแทนตนในสภา

ผูแทนราษฎร (Representative Government) ที่ประชุมจึงมีมติใหคงไวตามรางเดิม

2.3.4 บทบัญญัติที่เกี่ยวกับสถาบันและอํานาจนิติบัญญัติ

ที่ประชุมสภาผูแทนไดพิจารณาการสงวนคําแปรญัตติของนายเกษม บุญศรี ซึ่ง

เสนอใหเปลี่ยนชื่อ “สภาอาวุโส” เปน “พฤฒสภา” และ “มหาสภาแหงชาติ” เปน “สมัชชาแหงชาติ”

ทุกแหงในรางรัฐธรรมนูญ

พระเจาวรวงศเธอ พระองคเจาวรรณไวทยากร ทรงแถลงวา ไดเคยแถลงใน

ที่ประชุมคณะกรรมาธิการวา ควรเรียกสภาสูงวา “พฤฒสภา” และเรียกการประชุมรวมของทั้งสอง

สภาวา “สมัชชาแหงชาติ” แตที่ประชุมคณะกรรมาธิการเห็นวา ประชาชนไมเคยชินจึงใหพิจารณา

คําใหมเปนสภาอาวุโส และมหาสภาแหงชาติ

ที่ประชุมสภาฯจึงมีมติใหแกไขคําทั้งสอง และใหคณะกรรมาธิการวิสามัญ

พิจารณาเลือกคําที่จะใชแทน

37

ในการประชุมเพื่อพิจารณารางรัฐธรรมนูญในวาระที่ 2 คร้ังที่ 4 ในการประชุม

สมัยสามัญครั้งที่ 24/2489 วันที่ 16 เมษายน 2489 พระยามานวราชเสวี ประธานคณะ

กรรมาธิการวิสามัญแถลงวา ไดตกลงกับนายเกษม บุญศรีในเรื่องชื่อของสภาทั้งสองคือ เปลี่ยน

“มหาสภาแหงชาติ” เปน “รัฐสภา” และ “สภาอาวุโส” เปน “พฤฒสภา” ทุกแหงในรางรัฐธรรมนูญ

ที่ประชุมสภาฯ จึงมีมติเห็นชอบใหใชคําดังกลาว

มาตรา 17 เปนเรื่องการตราพระราชบัญญัติโดยคําแนะนําและยินยอมของมหา

สภาแหงชาติ แตนายโชติ คุมพันธ สงวนคําแปรญัตติใหแก “มหาสภาแหงชาติ” เปน “สภา

ผูแทนราษฎร” แตคณะกรรมาธิการชี้แจงวา ในหลักการของรางรัฐธรรมนูญไดกําหนดใหมีสองสภา

ประกอบกันเปนสภานิติบัญญัติ การออกกฎหมายจึงตองกระทําโดยคําแนะนําและยินยอมของ

สภานิติบัญญัติ ที่ประชุมจึงมีมติเห็นชอบใหเปนไปตามรางเดิม

สําหรับมาตรา 17 ทวิ ซึ่งหามการตราพระราชบัญญัติข้ึนเปนกฎหมาย

ที่มีผลบังคับยอนหลังนั้น ม.ร.ว. เสนีย ปราโมช กรรมาธิการสงวนคําแปรญัตติ เนื่องจากเห็นวา

สภานิติบัญญัติเปนองคกรสูงสุดในการออกกฎหมาย ถาหากเห็นสมควรออกกฎหมายยอนหลัง

เพื่อเหตุผลทางการเมืองหรือเพื่อเหตุผลอ่ืนใด ยอมสามารถกระทําได การหามการออกกฎหมาย

ยอนหลังจึงเปนการจํากัดอํานาจนิติบัญญัติ แตคณะกรรมาธิการชี้แจงวา การออกกฎหมายมีผล

บังคับยอนหลังผิดหลักนิติศาสตร และในรัฐธรรมนูญตางประเทศก็มีบทบัญญัติเชนนี้ ทั้งยังเปน

การสรางหลักประกันสิทธิของประชาชนในระบอบประชาธิปไตย ที่ประชุมจึงมีมติเห็นชอบตามราง

ของคณะกรรมาธิการ อยางไรก็ดี ร.ต. เนตร พูนวิวัฒน เสนอญัตติขอแกถอยคําใหมและที่ประชุม

อนุมัติ

มาตรา 22, 23 และ 24 เปนเรื่องคุณสมบัติของสมาชิกสภาอาวุโส โดยนาย

บุญเทง ทองสวัสด์ิ ขอสงวนคําแปรญัตติใหมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาอาวุโสโดยทางตรง แต

คณะกรรมาธิการชี้แจงวา สภาอาวุโสมีสภาพตางจากสภาผูแทน จึงตองบัญญัติไวในลักษณะ

ดังกลาว และนายประยูร วิมุกตาคม ขอสงวนคําแปรญัตติใหขาราชการที่จะสมัครเปนสมาชิกสภา

อาวุโสจะตองขาดจากตําแหนงขาราชการประจําไมนอยกวาหนึ่งป ซึ่งกรรมาธิการชี้แจงวา เปน

การจํากัดสิทธิของบุคคล เนื่องจากทุกคนสามารถสมัครเปนสมาชิกสภาอาวุโสไดถาไมเปน

ขาราชการประจํา ในที่สุดที่ประชุมสภาฯลงมติใหเปนไปตามรางของคณะกรรมาธิการ

สวนมาตรา 23 ซึ่งกําหนดคุณสมบัติของผูสมัครรับเลือกตั้งและผูเลือกตั้งนั้น ระบุ

วา ใหคุณสมบัติของผูสมัครและผูเลือกตั้ง หลักเกณฑและวิธีการเปนไปตามกฎหมายวาดวยการ

เลือกตั้งสมาชิกสภาอาวุโส แตผูสมัครรับเลือกตั้งจะตองมีอายุไมตํ่ากวา 35 ปบริบูรณ และมีวิทย

ฐานะไมตํ่ากวาปริญญาตรีหรือเทียบเทามาแลวไมตํ่ากวา 5 ป หรือเคยดํารงตําแหนงทางราชการ

ไมตํ่ากวาหัวหนากองหรือเทียบเทา หรือเคยเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร

38

ในมาตรา 23 นี้ นายปริญญา จุฑามาตย กรรมาธิการ สงวนคําแปรญัตติแกไขให

ผูสมัครรับเลือกตั้งมีอายุไมตํ่ากวา 40 ปบริบูรณ ซึ่งที่ประชุมสภาฯมีมติใหลงคะแนนเสียงโดย

วิธีลับ ผลปรากฏวาที่ประชุมมีมติใหคณะกรรมาธิการแกไขตามคําสงวนแปรญัตติของนาย

ปริญญา

สวนมาตรา 24 กําหนดสมาชิกภาพของสมาชิกสภาอาวุโสคราวละ 6 ป ในวาระ

เร่ิมแรก เมื่อครบ 3 ปจึงเปลี่ยนสมาชิกกึ่งหนึ่งโดยวิธีจับสลาก แตผูที่ออกไปมีสิทธิไดรับเลือกตั้ง

กลับเขามาอีก ถาหากตําแหนงสมาชิกวางลงเพราะเหตุอ่ืนนอกจากถึงคราวออกตามวาระ ใหมหา

สภาแหงชาติเลือกผูมีคุณสมบัติตามมาตรา 23 เขาเปนสมาชิกแทนตามกฎหมายวาดวยการ

เลือกตั้งสมาชิกสภาอาวุโส โดยสมาชิกที่เขามาแทนอยูในตําแหนงเทากับวาระของผูที่วางลง

ในมาตรา 24 นี้ นายบุญเทง ทองสวัสด์ิ นายประยูร วิมุกตาคม และหลวงอรรถพร

สงวนคําแปรญัตติใหแกคําวา 6 ปเปน 4 ป และ 3 ปเปน 2 ป ซึ่งจะทําใหระยะเวลาในการเปน

สมาชิกภาพของสมาชิกสภาอาวุโสลดลง ที่ประชุมสภาฯไดพิจารณาลงมติใหคงตามรางที่

คณะกรรมาธิการเสนอมา

มาตรา 27 นายประยูร วิมุกตาคม ตองการใหระบุขอความวา ขาราชการประจําที่

จะสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกสภาผูแทนได ตองขาดจากตําแหนงประจําการมาแลวไมนอยกวา

หนึ่งป แตคณะกรรมาธิการยืนยันความเห็นเดิมที่เคยชี้แจงในขั้นกรรมาธิการ ที่ประชุมสภาฯ มีมติ

ใหคงตามรางเดิม

มาตรา 28 นายสานนท สายสวาง ตองการใหกําหนดคุณสมบัติและวิทยฐานะ

ของผูสมัครรับเลือกตั้งไวเปนอยางนอย คือกําหนดคุณสมบัติไวเปนการเฉพาะ คณะกรรมาธิการ

ชี้แจงวา สภาผูแทนควรจะเปนสภาที่ใกลชิดกับราษฎรใหมากที่สุด จึงควรปลอยคุณสมบัติและ

วิทยฐานะไวอยางกวางๆ และไมควรกําหนดไวในรัฐธรรมนูญ ที่ประชุมสภาฯมีมติใหคงตาม

รางเดิม

สําหรับอายุหรือวาระของสภาผูแทนตามมาตรา 29 กําหนดไวคราวละ 4 ป ถา

หากมีตําแหนงวางลงเพราะเหตุอ่ืน นอกจากถึงคราวออกตามอายุของสภาหรือยุบสภา ใหเลือกตั้ง

สมาชิกขึ้นแทนภายในกําหนดเวลา 90 วัน เวนแตอายุของสภาจะเหลือไมถึง 6 เดือน และสมาชิกที่

เขามาแทนอยูในตําแหนงเทากําหนดเวลาของผูที่ตนไดรับเลือกมาแทน

ในมาตรานี้ นายบุญเทง ทองสวัสด์ิ สงวนคําแปรญัตติใหสภาผูแทนมีอายุคราว

ละ 5 ป สวนนายประยูร วิมุกตาคม สงวนคําแปรญัตติใหผูสมัครรับเลือกตั้งที่ไดคะแนนรองลงไป

ในครั้งสุดทายเขามาเปนสมาชิกแทนตําแหนงที่วาง คณะกรรมาธิการชี้แจงและที่ประชุมสภาฯ มี

มติใหคงตามรางเดิม

39

มาตรา 30 ความวา “พระมหากษัตริยทรงไวซึ่งพระราชอํานาจที่จะยุบสภาผูแทน

เพื่อใหราษฎรเลือกตั้งสมาชิกมาใหม ในพระราชกฤษฎีกาใหยุบสภาตองมีกําหนดเวลาใหเลือกตั้ง

สมาชิกใหมภายในเกาสิบวัน” ในมาตรานี้ นายสุวิชช พันธเศรษฐ สงวนคําแปรญัตติใหเพิ่ม

ขอความวา “การยุบสภาผูแทนจะมีไดเพียงครั้งเดียวในเหตุการณเดียวกัน” และนายโชติ สงวนคํา

แปรญัตติใหเพิ่มขอความวา “แตหามยุบกอนหนึ่งปนับแตวันเลือกตั้ง” คณะกรรมาธิการชี้แจงวา

การตราไวเชนนั้นเพื่อเปนการดุลอํานาจระหวางสภาฯกับรัฐบาล สวนการหามยุบสภาในระหวาง

หลังวันเลือกตั้งหนึ่งป โดยอางวา จิตใจของประชาชนที่เลือกตั้งมายังมิไดเปลี่ยนแปลงนั้น พระ

เจาวรวงศเธอพระองคเจาวรรณไวทยากร กรรมาธิการไดทรงชี้แจงวา ในระยะกอนหนึ่งปนั้นอาจมี

ปญหาการเมืองที่สําคัญ รัฐบาลกับรัฐสภาอาจขัดแยงกันได ในกรณีนี้สมควรใหยุบสภาฯได ใน

ที่สุด ที่ประชุมสภาฯมีมติใหคณะกรรมาธิการรับรางรัฐธรรมนูญในขอนี้ไปพิจารณาและนําเสนอตอ

ที่ประชุมสภาฯอีกครั้ง คณะกรรมาธิการแกไขเพิ่มขอความวา “การยุบสภาผูแทนจะกระทําไดเดียง

คร้ังเดียวในเหตุการณเดียวกัน”

มาตรา 32 ระบุวา สมาชิกสภาอาวุโสและสมาชิกสภาผูแทนจะตองปฏิญาณ

ในที่ประชุมสภาที่ตนเปนสมาชิกกอนเขารับตําแหนงวาจะรักษาไวและปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ

แตนายสงกรานต อุดมสิทธิ์ สงวนคําแปรญัตติวาใหสมาชิกสภาผูแทนและสมาชิกสภาอาวุโสมี

สมาชิกภาพนับแตวันที่ไดรับเลือกตั้ง อยางไรก็ตามที่ประชุมสภาฯ มีมติใหคงตามรางเดิม

มาตรา 37 ระบุวา ในการประชุมของสภาฯทั้งสองจะตองมีสมาชิกไมตํ่ากวาหนึ่ง

ในสามจึงจะนับเปนองคประชุม แตนายกระจาง ตุลารักษ นายสานนท สายสวาง และนายดุสิต

บุญธรรม สงวนคําแปรญัตติใหองคประชุมมีสมาชิกไมตํ่ากวากึ่งหนึ่ง และขอใหสมาชิกที่ไมครบ

องคประชุมไดประชุม เพื่อเลื่อนการประชุมหรือปฏิบัติการอันจะทําใหสมาชิกผูขาดประชุมเขา

ประชุม ในขอนี้คณะกรรมาธิการชี้แจงวา อาจทําใหครบองคประชุมไดยากและอาจทําใหคนสวน

นอยบังคับคนขางมาก ที่ประชุมสภาฯ จึงมีมติใหคงตามรางเดิม

มาตรา 41 มีขอความวา ในหนึ่งปใหมีสมัยประชุมสามัญของสภาทั้งสองสมัย

หนึ่งหรือหลายสมัย แลวแตสภาผูแทนจะกําหนด การประชุมคร้ังแรกตองกําหนดใหสมาชิกมา

ประชุมภายใน 30 นับแตวันเลือกตั้ง วันเริ่มประชุมสมัยสามัญประจําปใหสภาผูแทนเปนผูกําหนด

แตนายเสวตร เปยมพงษสานต และนายดุสิต บุญธรรม สงวนคําแปรญัตติใหสมาชิกสภามีสิทธิเขา

ประชุมกันเองไดถาหากไมมีการเรียกประชุมตามกําหนด ในที่สุดที่ประชุมสภาฯมีมติใหคงรางเดิม

มาตรา 42 ความวา “สมัยประชุมสามัญสมัยหนึ่งๆมีกําหนดเวลาเกาสิบวัน แต

พระมหากษัตริยจะโปรดเกลาฯใหขยายเวลาออกไปก็ได อนึ่งในระวางเวลาเกาสิบวันนั้น จะโปรด

เกลาฯใหปดประชุมก็ได” นายเสวตร เปยมพงษสานต สงวนคําแปรญัตติใหตัดความในวรรคสอง

ออก แตที่ประชุมสภาฯ พิจารณาลงมติใหเปนไปตามรางของคณะกรรมาธิการ

40

เชนเดียวกับมาตรา 45 ซึ่งนายเสวตร ขอสงวนคําแปรญัตติใหสมาชิกสภาผูแทน

เทานั้นที่มีสิทธิเขาชื่อขอใหประธานสภาผูแทนใหนําความกราบบังคมทูลขอใหทรงเรียกประชุม

วิสามัญแหงสภาทั้งสองได แตที่ประชุมสภาฯลงมติใหเปนไปตามรางของคณะกรรมาธิการ

ประเด็นสําคัญที่สุดซึ่งถกเถียงกันมากก็คือการใหอํานาจสภาอาวุโส โดย

สมาชิกสภาผูแทนราษฎรหลายทานตองการใหสภาอาวุโสมีอํานาจเพียงยับยั้งรางกฎหมายเทานั้น

จะเห็นไดจากการพิจารณารางมาตรา 54, 56 และ 69 ซึ่งในสองมาตราแรกสมาชิกสภาผูแทน

ราษฎรลงมติดวยคะแนนเสียงเทากัน จนประธานในที่ประชุมตองออกเสียงชี้ขาด และในการลงมติ

มาตรา 60 มีคะแนนเสียงใกลเคียงกัน

มาตรา 54 มีความวา “สภาอาวุโสและสภาผูแทนมีอํานาจควบคุมราชการ

แผนดินโดยบทบัญญัติแหงรัฐสภาธรรมนูญนี้” มาตรานี้นายโชติ คุมพันธ และนายกิจจา

วัฒนศิลป สงวนคําแปรญัตติใหตัดสภาอาวุโสออก แตคณะกรรมาธิการชี้แจงวา สภาอาวุโสเปน

สวนหนึ่งของสภานิติบัญญัติ ทั้งยังมาจากการเลือกตั้ง จึงควรใหอํานาจควบคุมราชการแผนดิน

รวมกับสภาผูแทน ที่ประชุมไดอภิปรายกันอยางกวางขวาง กระทั่งมีการลงมติโดยการลงคะแนน

ลับ ปรากฏวา ฝายที่จะใหตัดสภาอาวุโสกับฝายที่เห็นดวยกับคณะกรรมาธิการมีคะแนนเสียง 57

คะแนนเทากัน ประธานในที่ประชุมสภาจึงออกเสียงลงคะแนนชี้ขาดใหเปนไปตามรางของ

คณะกรรมาธิการ

มาตรา 56 มีความวา “สมาชิกสภาผูแทนมีสิทธิเสนอญัตติเปดอภิปรายทั่วไป

เพื่อลงมติไมไววางใจรัฐมนตรีเปนรายตัวหรือทั้งคณะได โดยมีสมาชิกรับรองไมตํ่ากวายี่สิบส่ีคน

แตการปรึกษาและลงมติในกรณีเชนวานี้ ใหกระทําในที่ประชุมรวมกันแหงมหาสภาแหงชาติ

การลงมตินั้นมิใหกระทําในวันเดียวกับวันที่ปรึกษา” มาตรานี้ นายกระจาง ตุลารักษ นายดุสิต

บุญธรรม นายกิจจา วัฒนศิลป นายสอ เศรษฐบุตร และนายบุญเทง ทองสวัสด์ิ สงวนคําแปรญัตติ

ใหสภาผูแทนมีอํานาจในการอภิปรายลงมติไมไววางใจรัฐมนตรีรายตัวหรือทั้งคณะเพียงสภาเดียว

โดยตัดสภาอาวุโสออกไป อยางไรก็ดี คณะกรรมาธิการชี้แจงดวยเหตุผลเดียวกับมาตรา 54

ที่ประชุมสภาฯลงมติดวยการลงคะแนนลับ ปรากฏวา มีคะแนน 57 เสียงเทากัน จนประธานในที่

ประชุมตองออกเสียงชี้ขาดใหคณะกรรมาธิการรับรางรัฐธรรมนูญมาตรา 56 ไปแกไขตามคําสงวน

คําแปรญัตติ แลวจึงเสนอตอสภาฯ ซึ่งภายหลังคณะกรรมาธิการไดแกไขใหมดังนี้ “สมาชิกสภา

ผูแทนมีสิทธิเสนอญัตติขอเปดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไมไววางใจรัฐมนตรีรายตัวหรือทั้งคณะได

โดยมีสมาชิกรับรองไมตํ่ากวายี่สิบคน การลงมติในกรณีเชนนี้มิใหกระทําในวันเดียวกันกับ

วันที่ปรึกษา”

41

สําหรับมาตรา 68 (หรือมาตรา 69 ในรัฐธรรมนูญฉบับจริง) ระบุวา การบริหาร

ราชการแผนดินของคณะรัฐมนตรีจะตองไดรับความไวใจของมหาสภาแหงชาติ คณะกรรมาธิการ

ขอรับไปพิจารณาปรับปรุงถอยคํา แลวจึงเสนอตอที่ประชุมสภาฯอีกครั้ง ในมาตรานี้สมาชิก

สภาผูแทนราษฎรหลายทานตองการใหสภาผูแทนเทานั้นที่เปนผูลงคะแนนใหความไววางใจแก

คณะรัฐมนตรี เมื่อมีการลงคะแนนโดยลงคะแนนลับ ที่ประชุมสภาฯมีมติใหคงตามรางของ

คณะกรรมาธิการดวยคะแนน 64 ตอ 63 เสียง ซึ่งก้ํากึ่งกันมาก

มาตรา 58 เปนเรื่องคณะกรรมาธิการสามัญ และคณะกรรมาธิการวิสามัญ

โดยนายสุวิชช พันธเศรษฐ สงวนคําแปรญัตติใหมีกรรมาธิการประจําคณะหนึ่งคอยรักษา

ผลประโยชนของสมาชิกทั้งในและนอกสมัยประชุม รวมทั้งขณะที่สภาถูกยุบ และมีหนาที่ให

ความเห็นตอสภาในกรณีที่รัฐบาลตราพระราชกําหนด แตคณะกรรมาธิการชี้แจงวา การแกไข

ดังกลาวไมมีผลในทางปฏิบัติ ถาจะใหมีบทลงโทษบุคคลที่ขัดขืนไมยอมมาชี้แจงตอ

คณะกรรมาธิการจะตองแกไขกฎหมายอาญาใหคณะกรรมาธิการของสภาฯมีฐานะเปนเจา

พนักงานตามกฎหมาย จึงจะไดผลกวาที่ประชุมสภาฯจึงลงมติใหเปนไปตามรางของ

คณะกรรมาธิการ

สวนมาตรา 61 คณะกรรมาธิการไดขอปรับปรุงแกไข และเสนอตอที่ประชุมสภา

ซึ่งที่ประชุมมีมติใหเปนไปตามรางของคณะกรรมาธิการ

2.3.5 อํานาจบริหาร

มาตรา 65 นายสานนท สายสวาง นายสอ เศรษฐบุตร นายดุสิต บุญธรรม นาย

สุวิชช พันธเศรษฐ และนายเสวตร เปยมพงษสานต สงวนคําแปรญัตติใหนายกรัฐมนตรีมาจาก

สภาและใหรัฐมนตรีสวนหนึ่งตองมาจากสภา แตคณะกรรมาธิการชี้แจงวา การตั้งขอกําหนด

ดังกลาวเปนการจํากัดตัวบุคคลมากเกินไป เพราะบางครั้งอาจมีความจําเปนทางการเมืองบังคับ

ใหบุคคลที่ไมไดเปนสมาชิกสภาเขารับตําแหนงนายกรัฐมนตรี ซึ่งถารัฐธรรมนูญกําหนดขอหามไว

ก็อาจเกิดผลรายแกบานเมือง สวนรัฐมนตรีนั้น ควรใหนายกรัฐมนตรีเปนผูเลือก ที่ประชุมสภาฯ

มีมติใหคงไวตามรางของคณะกรรมาธิการ อนึ่ง ในมาตรานี้มีขอกําหนดหามขาราชการประจํา

ดํารงตําแหนงเปนรัฐมนตรี

สําหรับมาตรา 68, 69 และ70 คณะกรรมาธิการแกไขใหมและเสนอตอสภาฯ โดย

สภาฯมีมติใหเปนไปตามรางของคณะกรรมาธิการ (ดูขอถกเถียงมาตรา 68 ในขอ 4. บทบัญญัติ

เกี่ยวกับสถาบันและอํานาจนิติบัญญัติ)

สวนมาตรา 71 นายทิม ภูริพัฒน และนายโชติ คุมพันธ สงวนคําแปรญัตติมิให

ออกพระราชกําหนดในระหวางที่สภาผูแทนถูกยุบ แตที่ประชุมสภาฯมีมติใหเปนไปตามรางของ

คณะกรรมาธิการเชนเดียวกับรางมาตรา 71 ทวิ ที่คณะกรรมาธิการไดยกรางขึ้นใหม

42

2.3.6 อํานาจตุลาการ

ในเร่ืองการหามการตั้งศาลพิเศษ ตามมาตรา 79 ทวิ มีผูต้ังคําถามวา การหาม

การตั้งศาลใหมในมาตรานี้ครอบคลุมถึงศาลที่ต้ังขึ้นในระหวางใชกฎอัยการศึกและศาลทหาร

หรือไม คณะกรรมาธิการชี้แจงวา ศาลพิเศษตามมาตรานี้ไมนับรวมถึงศาลเหลานี้ หรือศาลเด็กที่

จะตั้งขึ้นในเวลาตอไป ที่ประชุมสภาฯจึงมีมติใหคงไวตามรางของคณะกรรมาธิการ

2.3.7 การแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการตุลาการรัฐธรรมนูญ

และบทเฉพาะกาล

บทบัญญัติวาดวยการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ นายสุวิชช พันธเศรษฐ ขอสงวน

คําแปรญัตติใหใชเสียง 3 ใน 4 ของสภาฯ แทนการใชคะแนนเสียง 2 ใน 3 ของสภาฯตามราง

ของคณะกรรมาธิการ นายสุวิชชยังเสนอตอไปวา การลงคะแนนแกไขรัฐธรรมนูญในวาระที่สอง

ข้ันการพิจารณาเรียงลําดับมาตรา ควรถือเอาเสียง 2 ใน 3 ของจํานวนสมาชิกที่เขารวมประชุม

ซึ่งตามรางของคณะกรรมาธิการถือเอาเสียงขางมากเปนประมาณ คณะกรรมาธิการชี้แจงวา

เปนวิธีที่ชอบแลวและไดเคยปฏิบัติในการแกไขรัฐธรรมนูญตลอดมา ที่ประชุมสภาฯมีมติใหคงตาม

รางเดิม

มาตรา 82 ทวิ วาดวยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ซึ่งศาลจะสงบทกฎหมาย

ที่เห็นวา อาจมีความแยงหรือขัดตอรัฐธรรมนูญมาใหคณะตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัย แตนาย

ทองเปลว ชลภูมิ ขอสงวนคําแปรญัตติใหตัดคณะตุลาการรัฐธรรมนูญออก โดยเสนอใหเปนหนาที่

ของศาลฎีกาที่จะวินิฉัย คณะกรรมาธิการไดชี้แจงวา วัตถุประสงคในการยกรางนี้เพื่อปองกัน

ปญหาการขัดแยงระหวางฝายนิติบัญญัติกับฝายบริหาร ซึ่งควรจะมีคณะบุคคลที่เปนกลาง

เปนผูวินิจฉัย ในที่นี้ก็คือ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ที่ประชุมสภาฯมีมติใหคงตามรางที่

คณะกรรมาธิการเสนอมา

สําหรับองคประกอบของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญตามมาตรา 82 ตรี

ประกอบดวยประธานสภาอาวุโสเปนประธาน ประธานสภาผูแทน ประธานศาลฎีกา อธิบดีกรม

อัยการ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา สมาชิกสภาอาวุโส 2 คน และสมาชิกสภาผูแทน 2 คน

รวม 9 ทาน ในขอนี้ นายสุวิชช พันธเศรษฐ ตองการใหคณะกรรมาธิการบัญญัติจํานวนและบุคคล

ที่จะเปนคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ตลอดจนการเลือกบุคคลที่จะมาเปนคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ

ที่ประชุมสภาฯลงมติใหคณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีจํานวน 15 คน โดยมหาสภาแหงชาติเปนผู

เลือก และมีวาระในตําแหนงจนกวาจะมีสภาผูแทนใหม ในที่สุดคณะกรรมาธิการรับขอเสนอไป

พิจารณาแกไขปรับปรุงมาตรา 82 ตรีใหม มีความวา “คณะตุลาการรัฐธรรมนูญประกอบดวย

บุคคลผูทรงคุณวุฒิ ซึ่งมหาสภาแหงชาติแตงตั้งขึ้นเปนประธานตุลาการคนหนึ่ง และตุลาการอีก

สิบส่ีคน ใหมีการแตงตั้งคณะตุลาการรัฐธรรมนูญใหมทุกครั้ง เมื่อไดมีการเลือกตั้ง

43

สมาชิกสภาผูแทน เพราะเหตุที่สภาผูแทนหมดอายุ หรือถูกยุบ วิธีพิจารณาของคณะตุลาการ

รัฐธรรมนูญใหเปนไปตามกฎหมายวาดวยการนั้น”

บทเฉพาะกาลซึ่งคณะกรรมาธิการไดยกรางขึ้นมาใหมนั้น หลวงกาจสงคราม

นายสอ เศรษฐบุตร และนายสุวิชช พันธเศรษฐ สงวนคําแปรญัตติใหตัดบทเฉพาะกาลออกทั้งหมด

โดยหลวงกาจสงครามเห็นวา ขอบัญญัติในบทเฉพาะกาลผิดหลักรัฐธรรมนูญ และเปนการฝนใจ

ประชาชน เพราะสภาผูแทนราษฎรชุดที่ทําหนาที่อยูไดรับเลือกภายใตรัฐธรรมนูญเกา เมื่อ

ประกาศใชรัฐธรรมนูญฉบับใหม สภาผูแทนราษฎรควรจะหมดอายุตามรัฐธรรมนูญฉบับเกา

ประกอบกับมีเสียงตําหนิวา สภาผูแทนราษฎรบัญญัติบทเฉพาะกาลเพื่อตออายุตนเอง แมวาจะ

เคยมีการยืดอายุสภาผูแทนราษฎรมากอนก็ตาม แตก็เปนเพราะสถานการณสงครามโลกครั้งที่สอง

บีบบังคับและเวลาก็ผานมานานแลว สถานการณขณะนั้นไมมีความจําเปนตองยืดอายุสภา

ผูแทนราษฎรออกไป

อยางไรก็ดี คณะกรรมาธิการชี้แจงวา การรางบทเฉพาะกาลคํานึงถึงความรวมมือ

ซึ่งจะเปนผลดีแกประเทศชาติ อีกทั้งในประกาศพระบรมราชโองการใหยุบสภาผูแทนราษฎร

ขณะนั้นมิไดประกาศวา จะเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรมาเพื่อแกไขรัฐธรรมนูญ และ

หมดอายุพรอมกับรัฐธรรมนูญฉบับเกา การที่คณะกรรมาธิการบัญญัติบทเฉพาะกาลขึ้นจึงเปน

การเหมาะสม ที่ประชุมสภาฯมีมติใหคงตามรางของคณะกรรมาธิการ

สําหรับมาตรา 96 ซึ่งคณะกรรมาธิการยกรางขึ้นใหม ใหอํานาจรัฐบาลในการ

ออกพระราชกําหนดใหใชบังคับเชนเดียวกับพระราชบัญญัติ กรณีมีเหตุจําเปนรีบดวนหรือความ

จําเปนที่จะรักษาไวซึ่งผลประโยชนของราษฎรในระหวางใชบทเฉพาะกาล มีสมาชิกสภาผูแทน

ราษฎรหลายคนอภิปรายวา มาตรานี้อาจเปนเหตุใหรัฐบาลสามารถอางสถานการณในปจจุบันมา

เปนเหตุใหไมมีการจัดตั้งรัฐบาลชุดใหมในเร็ววันก็ได แตคณะกรรมาธิการยืนยันวา เมื่อประกาศใช

รัฐธรรมนูญแลว รัฐบาลรักษาการตองลาออก และจัดตั้งรัฐบาลชุดใหมเขามาบริหารเพื่อให

สอดคลองกับระบบสองสภา ทั้งนี้ในระหวางรักษาการรัฐบาลควรจะมีสิทธิตราพระราชกําหนด

ในกรณีดังกลาว ที่ประชุมสภาฯลงมติใหเปนไปตามรางของคณะกรรมาธิการ (ดํารง อ่ิมวิเศษ

2530: 142 - 172)

44

2.4 การประกาศใชและการเมืองภายใตกรอบรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2489

ในที่สุด สภาผูแทนราษฎรไดพิจารณารางรัฐธรรมนูญในวาระสองเสร็จส้ินลง

หลังจากนั้นสภาผูแทนราษฎรไดพิจารณารางรัฐธรรมนูญในวาระที่ 3 ในการประชุมสมัยสามัญ

คร้ังที่ 32/2489 เมื่อวันจันทรที่ 29 เมษายน พ.ศ. 2489

การพิจารณาในวาระที่ 3 ใชวิธีเรียกชื่อแลวลงมติ ซึ่งตองใชคะแนนเสียงไมต่ํากวา

3 ใน 4 ของจํานวนสมาชิกทั้งหมด เมื่อนับคะแนนเสียง มีผูเห็นชอบใหผานรางรัฐธรรมนูญออก

ประกาศใชจํานวน 165 นาย จากจํานวน 190 นาย มีผูไมเห็นดวย 1 นายคือ หลวงกาจสงคราม

สงวนสิทธิไมออกเสียง 4 นาย คือ ร.ต. เนตร พูนวิวัฒน นายบรรจง ศรีจรูญ นายยกเลียง เหมะภูมิ

และพระประมวลวิชาพูน (ดํารง อ่ิมวิเศษ 2530: 172-173)

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 มีผลบังคับใชเมื่อวันที่ 10

พฤษภาคม พ.ศ. 2489 (ราชกิจจานุเบกษาลงวันที่ 9 พฤษภาคม พ.ศ. 2489) โดยมีสาระสําคัญคือ

การยกเลิกสมาชิกสภาผูแทนราษฎรประเภท 2 (ที่มาจากการแตงตั้ง) ใหมีสภานิติบัญญัติ 2 สภา

คือ พฤฒสภา และสภาผูแทนราษฎร รวมเรียกวา รัฐสภา

สมาชิกพฤฒสภาประกอบดวยผูซึ่งองคการเลือกตั้งสมาชิกพฤฒิสภาเปนผูเลือกตั้ง โดย

กําหนดวิธีการเลือกตั้งไวในบทเฉพาะกาล ทั้งยังกําหนดตอไปวา จะตองมีกฎหมายวิธีการเลือกตั้ง

สมาชิกพฤฒสภา (แตยังไมทันถึงกําหนดการรางกฎหมายวาดวยการเลือกตั้งสมาชิกพฤฒสภา

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ถูกยกเลิกโดยการรัฐประหาร พ.ศ. 2490)

สมาชิกสภาผูแทนมาจากการเลือกตั้ง นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญยังไดบัญญัติใหมี

คณะตุลาการรัฐธรรมนูญจํานวน 15 คนขึ้นเปนครั้งแรก และมีบทบัญญัติที่มีผลใหแยกการเมือง

ออกจากขาราชการประจํา (ไพโรจน ชัยนาม 2519: 122-127; วิภาลัย ธีรชัย 2519: 175-177)

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังเปนรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่มีการตั้งคณะกรรมการตุลาการ

รัฐธรรมนูญเพื่อตีความวากฎหมายใดขัดกับรัฐธรรมนูญ (ศุภกาญจน ตันตราภรณ 2542: 45)

เมื่อไดพิจารณาภูมิหลังของการรางรัฐธรรมนูญฉบับนี้แลว จะเห็นไดวา แมการ

ริเร่ิมรางรัฐธรรมนูญมีมาแตสมัยรัฐบาลนายควง อภัยวงศ (1 สิงหาคม 2487 – 17 กรกฎาคม

2488) แตก็มีแรงผลักดันจากความตองการโคนลมอํานาจของจอมพล ป. พิบูลสงคราม หรืออีกนัย

หนึ่งเปนความพยายามโคนลมระบอบพิบูลสงคราม ประกอบกับความตองการของผูนํา

คณะราษฎรสายพลเรือนในอันที่จะสรางระบอบประชาธิปไตยตามเจตนารมณของคณะราษฎร

(สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ 2534: 40-44; ดํารง อ่ิมวิเศษ 2530: 59)

45

การเสนอใหมีการแกไขรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 และ

ตอมาไดยกรางขึ้นใหมทั้งฉบับ จึงมีนัยทางการเมืองเพื่อเปนการขจัดอํานาจผูนําทหารออกจาก

อํานาจการเมือง หรือตองการแยกการเมืองออกจากขาราชการประจํา (ดํารง อ่ิมวิเศษ 2530: 59)

ขณะเดียวกัน รัฐบาลพลเรือนมีความจําเปนตองสรางฐานรองรับอํานาจทางการเมืองขึ้นมาใหม

โดยกําหนดใหมีสภานิติบัญญัติประกอบดวยพฤฒสภาและสภาผูแทน (ดํารง อ่ิมวิเศษ 2530: 83)

อยางไรก็ดี การยกรางรัฐธรรมนูญขึ้นใหมยังไดรับการสนับสนุนจากกลุมนิยมเจา

หรือกลุมอนุรักษนิยม นับแตการรวมมือโคนลมอํานาจของจอมพล ป. พิบูลสงคราม จนถึง

กระบวนการรางรัฐธรรมนูญ ซึ่งกลุมนิยมเจาคาดหวังวา ระบอบรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญใหมนี้จะ

เปนหนทางหวนกลับมามีบทบาทหรืออํานาจทางการเมืองได (สรศักดิ์ งามขจรกุลกิจ 2532: 160-

233)

ศุภลักษณ ตันคราภรณ (2542: 33) ชี้ใหเห็นวารัฐธรรมนูญฉบับนี้เอื้อประโยชน

ใหแกผูรางธรรมนูญฉบับนี้ โดยเฉพาะอํานาจในบทเฉพาะกาลที่ใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎรเลือก

สมาชิกพฤฒิสภา เปนชองทางใหกลุมที่สนับสนุนนายปรีดี พนมยงคในสภาผูแทนราษฎรเลือก

พวกพองของตนเขามาเปนจํานวนมาก ซึ่งตอมาไดกลายเปนฐานอํานาจที่สําคัญ ประกอบกับ

รัฐธรรมนูญฯ ฉบับนี้จํากัดมิใหขาราชการประจําโดยเฉพาะกลุมทหารเขามายุงเกี่ยวกับการเมือง

จึงเปนชองทางที่ทําใหอดีตเสรีไทยสายนายปรีดีไดเขาสูวงการเมืองและเปนฐานอํานาจเพื่อรักษา

เสถียรภาพของรัฐบาลพลเรือน (ศุภกาญจน ตันตราภรณ 2542: 32-33)

กระนั้นก็ตาม ความสัมพันธระหวางกลุมผูนําคณะราษฎรสายพลเรือนกับกลุมนิยมเจา10ก็

เปลี่ยนแปลงจากความรวมมือมาเปนคูแขงขันทางการเมืองในระบอบรัฐสภา ซึ่งความพายแพของ

กลุมนิยมเจาซึ่งมีพรรคประชาธิปตยเปนหัวหอก ทําใหกลุมนี้หันมารวมมือประนีประนอมกับกลุม

ทหารบกซึ่งไมพอใจรัฐบาลพลเรือน ประกอบกับความยุงยากสับสน อันเปนผลจากภาวะหลัง

สงคราม ทําใหรัฐบาลตองประสบกับปญหาหลายๆประการ เชน ปญหาเศรษฐกิจตกต่ํา เงินเฟอ

ภาวะการขาดแคลนขาว และการคอรรัปชั่น ทั้งยังประสบกับวิกฤติการณแหงชาติในกรณีสวรรคต

ของพระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวอานันทมหิดล (สรศักดิ์ งามขจรกุลกิจ 2532: 233-267)

10 กลุมนิยมเจาไดแบงออกเปนสองสายไดแกสายที่นําโดย ม.จ.ศุภสวัสด์ิวงศสนิท สวัสด์ิวัฒน และสายที่นําโดย ม.ร.ว.เสนีย

ปราโมทย (สรศักด์ิ งามขจรกุลกิจ 2532 : 233-267)

46

ในที่สุด คณะรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 เขายึดอํานาจการปกครอง

ประเทศ และประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490 ยังผลให

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 ตองถูกยกเลิกไปหลังจากประกาศใชไดเพียง

1 ป 6 เดือน

47

บทที่ 3 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490

3.1 ความเบื้องตน

ตามแถลงการณของคณะรัฐประหารฉบับที่ 1-3 เรียกตัวเองวา “คณะทหาร” จนในฉบับที่

4 จึงไดลงนาม พล.ท. ผิน ชุณหะวัณ ในตําแหนงรองผูบัญชาการทหารแหงประเทศไทย และระบุ

วา มีจอมพล ป. พิบูลสงครามเปนผูบัญชาการทหารแหงประเทศไทย คณะรัฐประหารไดจัดตั้ง

“กองบัญชาการทหารแหงประเทศไทย” เมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 ประกอบดวย

1. จอมพลแปลก พิบูลสงคราม ผูบัญชาการทหารแหงประเทศไทย

2. พล.ท. ผิน ชุณหะวัณ รองผูบัญชาการทหารแหงประเทศไทย

3. น.อ. กาจ กาจสงคราม ผูชวยผูบัญชาการทหารแหงประเทศไทย

4. พล.ท. หลวงหาญสงคราม เสนาธิการทหารแหงประเทศไทย

5. พ.อ. หลวงสถิตยุทธการ ผูชวยเสนาธิการทหารแหงประเทศไทย

6. พล.ต.จ. บูรณสงคราม พลาธิการทหารแหงประเทศไทย

7. พ.อ. สวัสด์ิ สวัสดิเกียรติ รองพลาธิการทหารแหงประเทศไทย

8. พ.อ. หลวงวิศิษฐยุทธศาสตร เสนาธิการพลาธิการทหารแหงประเทศไทย

9. พล.ต. ช.ชาญชิดชิงชัย บัญชีทหารแหงประเทศไทย

10. พ.อ. เจียม ญาโนทัย รองบัญชีทหารแหงประเทศไทย

11. พล.ต. เนตร เขมะโยธิน รองเสนาธิการทหารแหงประเทศไทย

12. พ.อ. ไสว ไสวแสนยากร ผูบัญชาการสื่อสารกองบัญชาการทหารแหงประเทศไทย

13. พ.ท. สาย เชนยะวนิช รองผูบัญชาการสื่อสาร กองบัญชาการทหารแหง

ประเทศไทย

14. พ.อ. นอม เกตุนุติ ประจํากองบญัชาการทหารแหงประเทศไทย

15. พ.อ. เผา ศรียานนท “

16. พ.อ. ศิลป รัตนพิบูลชัย “

17. พ.อ. วุฒิ วีระบุตร “

18. พ.อ.อ แฉลม แฉลมเวชชลักษณ “

19. พ.ท. จํานง ภูมิเวช “

20. พ.ต. ชาญ บุณญะสิทธิ “

21. ร.อ. เลื่อน ปรีชาแจม “

(สุชิน ตันติกุล 2515: 102 - 104)

48

และเพื่อบังคับบัญชาหนวยทหารและตํารวจ ยังไดแตงตั้ง พล.ต.ต.หลวงชาติตระการ

โกศลใหรักษาการอธิบดีกรมตํารวจ (วิภาลัย ธีรชัย 2522: 180) กลุมที่มีบทบาทสําคัญในการกอ

รัฐประหารกลับเปนกลุมนายทหารนอกราชการซึ่งนําโดย น.อ.กาจ เกงระดมยิ่ง (หลวงกาจ

สงคราม) พ.ท. กาน จํานงภูมิเวท (ขุนจํานงภูมิเวท) พล.ท. ผิน ชุณหะวัณ (หลวงชํานาญ

ยุทธศาสตร) พ.อ. สวัสด์ิ สวัสดิรณชัย สวัสดิเกียรติ (ขุนสวัสด์ิรณชัย) และ พ.อ. เผา ศรียานนท

(สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ 534: 82-94) เปนแกนนําในการประสานงานกับกลุมทหารกลุมตาง ๆ ที่ไม

พอใจรัฐบาลเพื่อรวมมือกันกอรัฐประหาร โดยเริ่มกอตัวกันตั้งแตเดือนกันยายน พ.ศ. 2490

สามารถแยกตามลักษณะการเขามารวมตัว ดังนี้

1. กลุมจอมพล ป. พิบูลสงคราม ซึ่งเปนผูที่เคยรวมงานกับจอมพล ป. มากอน

ประกอบดวย พ.อ.นอม เกตุนุติ พล.ต.ปลด ปลดปรปกษ พิบูลภาณุวัฒน

พล.ต. เภา เพียรเลิศ บริภัณฑยุทธกิจ และ พล.ท. มังกร พรหมโยธี เปนตน

2. กลุมนายทหารนอกประจําการ แตเขารับราชการหลังการรัฐประหาร

ประกอบดวย พล.ท. ผิน ชุณหะวัณ, พ.อ.กาจ กาจสงคราม, พ.อ.กาน

จํานงภูมิเวท และ พ.อ. เผา ศรียานนท เปนตน

3. กลุมนายทหารประจําการซึ่งเปนกองกําลังหลักในการรัฐประหาร ไดแก พ.อ.

สฤษดิ์ ธนะรัชต, พ.ท.บัญญัติ เทพหัสดิน ณ อยุธยา, พ.ท.ถนอม กิตติขจร,

พ.ท. ประภาส จารุเสถียร และ พ.ท. ละมาย อุทยานนท (สุชิน ตันติกุล

2517: 110 – 111)

รัฐบาลยังไดตราพระราชกําหนดคุมครองความสงบสุขเพื่อใหการดําเนินไปตาม

รัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) ลงวันที่ 9 พฤศจิกายน พ.ศ.2490 โดยใหอํานาจฝายทหารสามารถ

จับกุมคุมขังบุคคลที่มีเหตุอันควรสงสัยวาจะขัดขวางการดําเนินการตามรัฐธรรมนูญใหม (ความใน

มาตรา 4) พระราชกําหนดนี้ยกเลิกเมื่อวันที่ 25 พฤษภาคม พ.ศ. 2490 (ไพโรจน ชัยนาม 2519:

128)

คณะรัฐประหารกลาวถึงวัตถุประสงคในการทํารัฐประหาร ดังตอไปนี้

“1. ทําการรัฐประหารเปนการกระทําเพื่อประเทศชาติอยางแทจริง มิใชเพื่อบุคคล

หนึ่งบุคคลใดโดยเฉพาะ

2. เพื่อลมลางรัฐบาลพลเรือตรีถวัลย ธํารงนาวาสวัสด์ิ แลวสถาปนารัฐบาลใหม

เพื่อใหมีประสิทธิภาพเทอดทูนชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย แลวประพฤติ

ตามรัฐธรรมนูญอยางแทจริง

3. เพื่อเชิดชูเกียรติของทหารที่ถูกเหยียบย่ําทําลายใหกลับไปคืนดีดังเดิมและเพื่อปรับปรุงใหมีเกียรติและสมรรถภาพใหเขมแข็งยิ่งขึ้น

49

4. เพื่อแกไของคการปกรองที่เสื่อมลงใหมีสมรรถภาพ และแกไขการเศรษฐกิจ

ลดคาครองชีพของประชาชนใหถูกลง ใหประชาชนอยูดีกินดี

5. เพื่อจัดการสืบหาผูรายลอบปลงพระชนมพระมหากษัตริย และจัดฟองรอง

ลงโทษตามกฎหมาย

6. เพื่อกําจัดลัทธิคอมมิวนิสตใหสูญสิ้นไปจากแผนดินไทย เชิดชูบวร

พุทธศาสนาใหสถิตถาวรสืบไป” (วิชัย ประสังสิต 2492: 171 อางจาก วิภา

ลัย ธีรชัย 2522: 179-180 และ สุชิน ตันติกุล 2515: 93-94)

สุชิน ตันติกุล (2515) วิเคราะหวา สาเหตุของการรัฐประหารครั้งนี้มีมาจากหลายสาเหตุ

ดวยกัน คือ

1. ความเดือดรอนของประชาชนอันเนื่องมาจากการขาดแคลนขาวบริโภค

เนื่องจากผลผลิตไมไดสัดสวนกับการเพิ่มของประชากร ประกอบกับที่รัฐบาล

ควบคุมขาวที่ผลิตได เพราะมีขอตกลงในสัญญาความตกลงสมบูรณแบบ

ที่ตองสงขาวใหอังกฤษ จึงตองควบคุมผลผลิตอยางเขมงวด แตก็มีการ

ลักลอบสงขาวออกนอกประเทศ เปนเหตุหนึ่งที่คณะรัฐประหารยกขึ้นมาอาง

ในแถลงการณฉบับที่หนึ่ง

2. ปญหาภาวะเศรษฐกิจเสื่อมโทรมภายหลังสงครามโลกครั้งที่สอง ซึ่งอยูใน

ภาวะเงินเฟอ สินคามีราคาแพง คาครองชีพสูงขึ้นอยางรวดเร็ว และการขาด

แคลนเครื่องอุปโภคบริโภคที่จําเปน เชน ขาว เสื้อผา เครื่องนุงหม เปนตน

3. ปญหาความไมสงบเรียบรอยภายในประเทศ โจรผูรายชุกชุม รวมทั้งการ

กระทบกระทั่งกันระหวางคนจีนบางกลุมกับคนไทย

4. กรณีสวรรคตของพระบาทสมเด็จพระปรเมนทรอานันทมหิดล รัชกาลที่ 8

5. ความหยอนสมรรถภาพในการบริหารงานของรัฐบาล ซึ่งเปนปญหาความ

ตอเนื่องในการบริหารของรัฐบาลซึ่งนับแตหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 มีรัฐบาล

ถึง 7 ชุด แตมีอายุเฉลี่ยเพียง 4 เดือนเศษ ความหละหลวมในการปฏิบัติงาน

ของรัฐบาลเปนชองโหวใหมีการทุจริต

6. ผลจากการเปดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไมไววางในรัฐบาล พล.ร.ต.ถวัลย

ธํารงนาวาสวัสด์ิ ระหวางวันที่ 19-27 พฤษภาคม พ.ศ. 2490 ซึ่งรัฐบาลไม

50

สามารถตอบไดนาพอใจ11 แมวารัฐบาลจะชนะในการลงมติอภิปรายไม

ไววางใจดวยคะแนน 86 ตอ 55 แตผลของการอภิปรายกระทบตอฐานะของ

รัฐบาลอยางมาก เพราะใชเวลานานถึง 8 วัน มีการถายทอดทางวิทยุ

กระจายเสียงทั่วประเทศและเปนขาวใหญทางหนาหนังสือพิมพ ซึ่งทําให

ประชาชนสนใจติดตามการทํางานของรัฐบาลและวิพากษวิจารณอยาง

กวางขวาง

7. ความไมพอใจของฝายทหารบก โดยเฉพาะการถอนกองทหารที่เรียกวา

“กองทัพพายัพ” ซึ่งถูกสงไปยึดครองเมืองเชียงตุง เมืองพาน หรือสหรัฐ

ไทยเดิมในระหวางสงครามโลกครั้งที่ 2 เมื่อสงครามยุติลงจึงไดถอนตัว

จากสหรัฐไทยเดิม แตการเคลื่อนยายทหารเปนไปดวยความยากลําบาก

ขาดงบประมาณและพาหนะสนับสนุน จนทําใหทหารไมพอใจวารัฐบาล

ไมเอาใจใส อีกทั้งรัฐบาลหลังสงครามเปนรัฐบาลพลเรือน จึงยิ่งรูสึกวา

รัฐบาลไมสนใจกิจการทหาร ประกอบกับการเปรียบเทียบบทบาทและ

ยุทโธปกรณของกองกําลังเสรีไทยที่มีบทบาทสําคัญ ทําใหทหารรูสึกวา

มีคูแขงทางอํานาจและถูกดูหมิ่นดูแคลนจากเสรีไทยและรัฐมนตรีบางคน

(สุชิน ตันติกุล 2515: 26-76)

ทั้งนี้ สาเหตุปจจัยที่นําไปสูการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองซึ่งไมอาจมองขามไดก็คือ ความ

เปดกวางทางการเมือง หรืออีกนัยหนึ่ง แนวโนมที่พัฒนาไปสูประชาธิปไตยของรัฐธรรมนูญแหง

ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 ที่ไดเปดโอกาสใหมีพรรคการเมือง และขจัดอิทธิพลของขาราชการ

ประจําโดยพยายามแยกบทบาทระหวางนักการเมืองกับขาราชการประจํา โดยเฉพาะฝายทหารที่มี

บทบาทสูงนับแตเปลี่ยนแปลงการปกครอง

สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ (2534) ต้ังขอสังเกต 3 ประการถึงแนวโนมที่ทําใหระบอบ

ประชาธิปไตยของฝายพลเรือนไมมีความมั่นคงดังนี้

11 หัวขอในการอภิปรายมี 8 ประเด็น ดังนี้ 1. รัฐบาลไมสามารถรักษาความสงบเรียบรอยภายในตามนโยบายที่แถลงไว 2. รัฐบาล

ไมสามารถรักษานโยบายการเงินของชาติไวในทางมั่นคง ทําใหฐานะการคลังลมเหลว 3. ในทางเศรษฐกิจ รัฐบาลไดดําเนินการทาง

เศรษฐกิจผิดพลาดไมเหมาะสมแกภาวะการณ เปนเหตุใหประชาชนเดือดรอนในการครองชีพ 4. รัฐบาลไมอาจสรางความเชื่อถือ

กับนานาประเทศตามนโยบายการตางประเทศที่แถลงไว 5. รัฐบาลใชอํานาจทางการเมืองแทรกแซงในราชการประจํา ใหเกิดผล

เสียหายแกราชการแผนดิน 6. รัฐบาลไมสามารถรักษาฐานะของขาราชการใหอยูในระดับที่สมควร ทําใหขาราชการขาดกําลังใจที่

จะปฏิบัติราชการ 7. รัฐบาลไมไดปรับปรุงการศึกษาของชาติ และดําเนินการตามนโยบายที่แถลงไว 8. รัฐบาลไมสามารถคนหา

ขอเท็จจริงแถลงตอประชาชนใหทราบวา ในหลวงรัชกาลที่ 8 สวรรคตเพราะเหตุใด

51

ประการแรก การฟนตัวของฝายนิยมเจาและขุนนางที่อาศัยการเปนประชาธิปไตย

เปนเงื่อนไขการฟนกําลัง หลังจากถูกจํากัดบทบาทนับแตเปลี่ยนแปลงการปกครอง

ประการที่สอง ความแตกแยกในหมูคณะราษฎรสายพลเรือนระหวางนายปรีดี

พนมยงค กับนายควง อภัยวงศ ทําใหนายควงไปเปนมิตรกับฝายนิยมเจา-ขุนนาง จนถึงกับไดรับ

การสนับสนุนเปนหัวหนาพรรคประชาธิปตย

ประการที่สาม วิกฤติเศรษฐกิจกับปญหาการทุจริต ตลอดจนกรณีสวรรคตของ

พระเจาอยูหัวอานันทมหิดล ซึ่งนําไปสูความเสื่อมความนิยมในรัฐบาล (สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ

2534: 63-64)

เมื่อคณะรัฐประหารเริ่มกอการยึดอํานาจและแบงสายปฏิบัติการเพื่อจับกุมบุคคลสําคัญ

ทางฝายรัฐบาล กําลังสวนหนึ่งนําโดย น.อ.กาจ กาจสงคราม พ.ท.ถนอม กิตติขจร และนาย

ประพันธ ศิริกาญจน ไดนํารางรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490 ไปใหคณะผูสําเร็จราชการ

แทนพระองคลงนาม โดย ม.จ.จักรพันธเพ็ญศิริ จักรพันธ บุตรเขยของ พ.อ.กาจ เปนผูพาไปเขาเฝา

กรมขุนชัยนาทนเรนทรเพื่อทรงลงพระนาม พระยามานวราชเสวีผูสําเร็จราชการอีกทานมิไดลงนาม

เนื่องจากคณะของ น.อ.กาจไปพบพระยามานวราชเสวีที่บาน แตพระยามานวราชเสวี ผูสําเร็จ

ราชการอีกทานไมอยูที่บาน ดังนั้น รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490

จึงขาดผูสําเร็จราชการอีกหนึ่งคนลงนามจึงจะครบสมบูรณ (สุชิน ตันติกุล 2515: 97 ; สุธาชัย

ยิ้มประเสริฐ 2534: 100)

ศุภกาญจน ตันตราภรณ (2542: 79-80) แสดงทัศนะตอการลงพระนามโดยกรมขุน

ชัยนาทนเรนทรซึ่งลงพระนามแทนคณะผูสําเร็จราชการแผนดินวา การกระทําใดๆ ในนามของ

คณะผูสําเร็จราชการแผนดินควรจะตองลงนามทุกคนในคณะฯ จึงจะมีผลบังคับใชอยางสมบูรณ

อยางไรก็ดี คณะรัฐประหารไดประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับ

ชั่วคราว) พ.ศ. 2490 เมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 โดยมีจอมพล ป. พิบูลสงคราม ใน

ตําแหนงผูบัญชาการทหารแหงประเทศไทยเปนผูรับสนองพระบรมราชโองการ (ราชกิจจานุเบกษา

เลมที่ 64 ตอนที่ 53 ฉบับพิเศษ วันที่ 9 พฤศจิกายน พ.ศ. 2490)

ในวันเดียวกันนั้น คณะผูสําเร็จราชการฯ โดยกรมขุนชัยนาทนเรนทร และพระยา

มานวราชเสวี ประกาศแตงตั้งคณะอภิรัฐมนตรีตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญใหมดังนี้

1. พรเจาบรมวงศเธอ กรมขุนชัยนาทนเรนทร ประธานอภิรัฐมนตรี

2. พระวรวงศเธอพระองคเจาธานีนิวัติ อภิรัฐมนตรี

3. พลโทพระวรวงศเธอพระองคเจาอลงกฎ อภิรัฐมนตรี

4. พระยามานวราชเสวี อภิรัฐมนตรี

52

5. พลเอกอดุล อดุลเดชจรัส อภิรัฐมนตรี

(สุชิน ตันติกุล 2515: 116)

นายปรีดี พนมยงค กลาวในภายหลังวา การลงพระนามของกรมขุนชัยนาทนเรนทรนั้น

เปนการขัดตอคําปฏิญาณที่ทรงใหไวตอรัฐสภาที่จะรักษาและปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งถาหาก

กรมขุนชัยนาทฯ ไดปฏิบัติตามคําปฏิญาณและไมยอมลงพระนามแทนพระองคพระมหากษัตริยใน

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ และทรงปฏิบัติหนาที่จอมทัพแทนองคพระมหากษัตริยแลว ก็จะไมเกิดระบบ

แหงรัฐธรรมนูญใตตุมซึ่งเปนจุดกําเนิดที่ทําใหประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญหลายฉบับในเวลาตอมา

(ปรีดี พนมยงค 2526: 426-441)

อนึ่งสาเหตุที่เรียกรัฐธรรมนูญฉบับนี้วา รัฐธรรมนูญฉบับใตตุมเนื่องจากขณะที่ทําการราง

น.อ.กาจ กาจสงคราม ผูอํานวยการรางรัฐธรรมนูญไดนําไปซอนไวใตตุมน้ํา บางคนเรียกวาฉบับ

ตุมแดงหรือรัฐธรรมนูญฉบับใตตุม

คณะผูรางประกอบดวย พระยาลัดพลีธรรมประคัลภ อธิบดีศาลฎีกา พ.อ.สุวรรณ เพ็ญ

จันทร เจาพระธรรมนูญทหารบก, นายเขมชาติ บุณยรัตพันธ, นายเลื่อน พงษโสภณ, ร.อ

ประเสริฐ สุดบรรทัด และคนอื่นๆ (วิภาลัย ธีรชัย 2522: 180-181 ; สุชิน ตันติกุล 2515: 112)

คณะรัฐประหารยังประสบกับปญหาเรื่องความชอบธรรม12 กลาวคือ การลมลางรัฐบาล

เกาและตั้งรัฐบาลชุดใหมโดยที่รัฐบาลชุดเกายังมิไดลาออกนั้นจะชอบดวยกฎหมายหรือไม จน

คณะรัฐประหารตองออกแถลงการณฉบับที่ 15 เพื่อยืนยันความชอบธรรมของคณะรัฐประหารและ

รัฐบาลมีใจความวา

“… การกระทํารัฐประหารในชั้นแรกเปนการละเมิดรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่ใชอยู

ปจจุบัน แตเมื่อไดกระทํารัฐประหารสําเร็จจนผูกระทํารัฐประหารไดเขาครองอํานาจอันแทจริงใน

รัฐแลว ผูกระทํารัฐประหารก็เปนรัฐาธิปตย มีอํานาจเลิกลมรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่ใชอยูได

และอาจออกรัฐธรรมนูญและกฎหมายใหมได บรรดาการกระทําที่ไดเปนการละเมิดรัฐธรรมนูญ

และกฎหมายที่ใชอยูเดิมยอมไมเปนการละเมิดตอไป ฉะนั้นเมื่อคณะทหารไดกอรัฐประหารสําเร็จ

เรียบรอยแลว และไดขอพระราชทานใหตรารัฐธรรมนูญใหมประกาศใชแลว รัฐธรรมนูญฉบับเดิม

ยอมเปนอันลมเลิกไป โดยเหตุนี้คณะรัฐมนตรีชุดเกาซึ่งแตงตั้งโดยอาศัยตามรัฐธรรมนูญเดิมก็ตอง

หมดไปดวย ไมจําเปนจะตั้งใหคณะรัฐมนตรีชุดเดิมลาออก ฉะนั้นในกรณีนี้จึงทรงพระกรุณาโปรด

เกลาฯแตงตั้งคณะรัฐมนตรีโดยอาศัยอํานาจตามรัฐธรรมนูญฉบับใหมไดทีเดียว และขอไดโปรด

เขาใจเพิ่มเติมดวยวา ไมใชแตคณะรัฐมนตรีเทานั้นที่หมดไปในตัว แมสถาบันตางๆที่มีอยูตาม

12 มีการตราพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแกผูทํารัฐประหาร พ.ศ. 2490 เมื่อวันที่ 23 ธันวาคม พ.ศ. 2490 (ไพโรจน ชัยนาม 2519:

128)

53

รัฐธรรมนูญเดิม เชน พฤฒสภาและสภาผูแทนก็เปนอันเลิกลมไปในตัวดวยเหมือนกัน” (สุชิน

ตันติกุล 2515: 160-161)

3.2 หลักการสําคัญของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490

วิภาลัย ธีรชัย (2522: 181-182) กลาวไววาสาระสําคัญของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ในแงกลไก

การปกครองมีลักษณะคลายคลึงรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2489 มาก มีการแกไขในประเด็นปลีกยอย

แตก็ไดเพิ่มหลักการที่สงเสริมประชาธิปไตยในบางมาตรา ดังนี้

1. ใหอํานาจนิติบัญญัติ ประกอบดวย วุฒิสภากับสภาผูแทนราษฎร โดยพระมหากษัตริย

ทรงแตงตั้งวุฒิสมาชิก และมีจํานวนเทากับสมาชิกสภาผูแทน (มาตรา 6 และ 33) ใหวุฒิสภามี

อํานาจเทากับสภาผูแทนราษฎรในการเสนอรางกฎหมาย (มาตรา 30) และสามารถลงมติรวมกับ

สภาผูแทนในการลงมติความไววางใจคณะรัฐมนตรี (มาตรา (4) และมาตรา 77)

2. เพิ่มหมวดวาดวยอภิรัฐมนตรี ใหมีคณะอภิรัฐมนตรีจํานวน 5 นาย เปนผูบริหารราชการ

ในพระองค และถวายคําปรึกษาแดพระมหากษัตริย (มาตรา 13 และ 14) โดยพระมหากษัตริยทรง

แตงตั้ง (มาตรา 9) ใหอภิรัฐมนตรีมีหนวยราชการขึ้นอยูตามแตจะประกาศพระราชกฤษฎีกา

(มาตรา 18) ทั้งที่ต้ังทบวงการเมืองขึ้นใหมตองออกเปนพระราชบัญญัติ และอภิรัฐมนตรียัง

สามารถมอบหมายใหรัฐมนตรีบัญชาหนวยราชการตามที่กําหนดในพระราชกฤษฎีกา (มาตรา 19)

3. คณะรัฐมนตรีประกอบดวยบุคคลที่พระมหากษัตริยทรงแตงตั้งจํานวน 15-25 คน และ

ใหประธานคณะอภิรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ สวนรัฐมนตรีจะเปน

ขาราชการประจําไมได (มาตรา 74 และมาตรา 7)

4. ในการบริหารราชการแผนดิน คณะรัฐมนตรีจะยกเลิกหรือแกไขนโยบายของ

คณะรัฐมนตรีชุดกอนไมได เวนแตจะเสนอขอรับพระบรมราชวินิจฉัยและไดรับพระบรมราชา-

นุญาต (มาตรา 77) ซึ่งผิดหลักการปกครองระบอบรัฐสภาที่คณะรัฐมนตรีสามารถบริหารราชการ

แผนดินดวยความไววางใจของรัฐสภาตามนโยบายซึ่งไดแถลงไวตอรัฐสภา และยังไดนําองค

พระมหากษัตริยมาเกี่ยวของกับนโยบายการบริหารประเทศ อันเปนเรื่องการตอสูทางการเมืองของ

คณะหรือพรรคการเมืองจึ งขัดตอหลักการความไมตอง รับผิดชอบทางการเมืองของ

พระมหากษัตริยในระบอบรัฐธรรมนูญ

5. การแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญกระทําไดโดยความเห็นชอบของรัฐสภา (มาตรา 93) ซึ่ง

ในระหวางที่ยังไมมีการเลือกตั้งสภาผูแทน วุฒิสภาไดกระทําหนาที่รัฐสภาและแกไขเพิ่มเติม

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ถึง 2 คร้ัง คือ คร้ังแรก รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยฉบับชั่วคราว แกไข

54

เพิ่มเติม พ.ศ. 2490 ลงวันที่ 5 ธันวาคม พ.ศ. 2490 และครั้งที่สอง รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักร

ไทยฉบับชั่วคราว แกไขเพิ่มเติมฉบับที่ 2 พ.ศ. 2491 ลงวันที่ 23 มกราคม พ.ศ. 2491 และเมื่อมี

สภาผูแทนก็ไดแกไขเพิ่มเติมฉบับที่ 3 พ.ศ. 2491 ลงวันที่ 20 สิงหาคม พ.ศ. 2491 โดยการแกไข

กระทําโดยความเห็นชอบจากเสียงขางมากปกติเทานั้น

6. กําหนดใหมีสภารางรัฐธรรมนูญ และกําหนดใหรางรัฐธรรมนูญเสร็จส้ินภายใน 180 วัน

(ตามมาตรา 95 ทวิ 95 ทวิ 95 จัตวา 95 เบญจ 95 ฉ 95 สัปต และ 95 อัฏฐ) ในการ

แกไขรัฐธรรมนูญฉบับนี้คร้ังที่ 2

หยุด แสงอุทัย (2515: 78) ชี้ใหเห็นวารัฐธรรมนูญฉบับนี้ถวายพระราชอํานาจใหแก

พระมหากษัตริยมากกวารัฐธรรมนูญฉบับใดๆ กอนหนานี้ เชน ทรงแตงตั้งวุฒิสมาชิก (มาตรา 33)

การจัดใหมีอภิรัฐมนตรี (มาตรา 18) พระราชอํานาจยับยั้งพระราชบัญญัติไดเด็ดขาด (มาตรา 30)

และทรงไวซึ่งพระราชอํานาจถอดถอนรัฐมนตรี (มาตรา 78, 79) (สรศักดิ์ งามขจรกุลกิจ 2532:

271)

ในทางตรงกันขาม พงศเพ็ญ ศกุนตาภัยตั้งขอสังเกตวาการถวายพระราชอํานาจตาม

มาตราดังกลาวมีนัยในทางปฏิบัติคือการเพิ่มอํานาจใหรัฐบาลมากกวาฝายนิติบัญญัติ (สรศักดิ์

งามขจรกุลกิจ 2532: 272)

สวน ม. ร. ว. เสนีย ปราโมชอธิบายวารัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวไดถวายพระราชอํานาจ

สําคัญบางขอคืนแดพระมหากษัตริย และเปนการปองกันมิใหเกิดผูเผด็จการเพราะประชาธิปไตย

แบบมีพระมหากษัตริยกําหนดใหอํานาจสูงสุดอยูที่กษัตริย และจะสงผลใหมิใหเกิดผูเผด็จการ (สร

ศักดิ์ งามขจรกุลกิจ 2532: 271-272)

ในแงของจัดสัมพันธภาพระหวางสถาบันการเมืองนั้น ศุภกาญจน ตันตราภรณ (2542 :

97 ) ไดชี้ใหเห็นวามีหลักการที่แตกตางไปจากรัฐธรรมนูญในประการสําคัญวาดวยระบบอํานาจซึ่ง

คณะรัฐมนตรีตองรับผิดชอบตอสถาบันพระมหากษัตริยและรัฐสภา แนวคิดดังกลาวเปนการจัด

ความสัมพันธแบบอํานาจคู (la doctrine classique ou dualste หรือ dualistic parliamentary

system) 13 กลาวคือกษัตริยสามารถแตงตั้งและถอดถอนนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีได

13 ระบบอํานาจเดี่ยว (la doctrine monist) หรือระบบรัฐสภาแบบอํานาจเดี่ยว (la regime parlementaire monist) คือการ

กําหนดใหสถาบันพระมหากษัตริยทรงเปนผูนําของชาติในทางสัญลักษณไมทรงยุงเกี่ยวกับการเมือง ขณะที่รัฐสภาแบบอํานาจคู

(la doctrine classique ou dualiste) นั้นใชในอังกฤษราวคริสตศตวรรษที่ 18 นั้นถวายพระราชอํานาจแกกษัตริยในทางการบริหาร

ประเทศ เชน ทรงแตงต้ังนายกรัฐมนตรีและคณะ เปนตน ซ่ึงผลในทางกลับกันก็คือนายกรัฐมนตรีและคณะตองรับผิดชอบรวมกัน

ตอพระมหากษัตริย (ดู ศุภกาญจน ตันตราภรณ 2542: 81-82)

55

เชนเดียวกับที่รัฐสภาสามารถลงมติไมไววางใจนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีได รัฐธรรมนูญฉบับนี้จึง

เปนฉบับเดียวที่จัดสัมพันธภาพตามแนวระบอบอํานาจคู

3.3 การแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490

แมวารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะเปนรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว แตมีการแกไขเพิ่มเติม

ถึง 3 คร้ัง โดยมีสาระสําคัญคือ

3.3.1 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว ฉบับแกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2490

ลงวันที่ 5 ธันวาคม พ.ศ. 2490

เปนการแกไขการเลือกตั้งโดยใชวิธีรวมเขตจังหวัดและกําหนดจํานวนราษฎร

สองแสนคนตอสมาชิกสภาผูแทน 1 คน ถาหากมีจํานวนราษฎรเกินสองแสนคน ใหเพิ่ม

จํานวนสมาชิกสภาผูแทนเพิ่มอีกหนึ่งคนตอจํานวนราษฎรทุกสองแสนคน เศษของ

สองแสนถาถึงหนึ่งแสนหรือมากกวานั้นก็ใหนับเปนสองแสน

นอกจากนี้ยังไดนําบทบัญญัติในพระราชบัญญัติการเลือกตั้ง พ.ศ. 2475 เพิ่มเติม

(ฉบับที่ 3) พุทธศักราช 2479 มาใช และมีพระราชบัญญัติการเลือกตั้งแกไขเพิ่มเติม พ.ศ.

2490 มาแกไขโดยวางวิธีการเกี่ยวกับการรวมเขตจังหวัด

3.3.2 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยฉบับชั่วคราว แกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2491 ลงวันที่

23 มกราคม พ.ศ. 2491

เปนการแกไขเพื่อใหมีการประชุมรวมกันของรัฐสภาเพิ่มอีก 4 กรณี คือ การแกไข

เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ กําหนดใหมีการเลือกตั้งสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญ กําหนดขอบังคับ

วาดวยวิธีการสมัครรับเลือกตั้งและวิธีการเลือกตั้งสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญ และ

การปรึกษารางรัฐธรรมนูญ (ในมาตรา 70) นอกจากนี้ ยังไดเพิ่มเติมบทบัญญัติให

ประธานวุฒิสภาเปนผูลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ กรณีที่รัฐสภามีมติใหนําราง

รัฐธรรมนูญ และกําหนดรายละเอียดของสภารางฯที่มา คุณสมบัติของสมาชิก ตลอดจน

กําหนดแนวทางในการรางรัฐธรรมนูญ

3.3.3 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยฉบับชั่วคราว แกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2491 ลงวันที่

20 สิงหาคม พ.ศ. 2491

การแกไขครั้งนี้ เพื่อเพิ่มบทบัญญัติใหเอกสิทธิ์ความคุมกันแกสมาชิกสภาราง

รัฐธรรมนูญในการปฏิบัติหนาที่ในที่ประชุมสภาฯ (มาตรา 50 และมาตรา 95 นว)

(ไพโรจน ชัยนาม 2519: 128-130)

56

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูกยกเลิกเมื่อวันที่ 23 มีนาคม พ.ศ. 2492 เนื่องจากการ

ประกาศใชรัฐธรรมนูญฉบับใหมที่รางโดยสภารางรัฐธรรมนูญ

57

บทที่ 4 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พทุธศกัราช 2492

4.1 รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวกับการเตรียมการรางรัฐธรรมนูญฉบับถาวร การยึดอํานาจของคณะทหารนําโดย พลโทผิน ชุณหะวัณ (ยศขณะนั้น) เมื่อวันที่ 8

พฤศจิกายน พ.ศ. 2490 และประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว)

พุทธศักราช 2490 เสมือนเปนพันธะที่คณะรัฐประหารจะตองจัดใหมีรัฐธรรมนูญฉบับถาวรในเวลา

ตอมา

คณะรัฐประหารไดเชิญนายควง อภัยวงศ หัวหนาพรรคประชาธิปตยในขณะนั้นขึ้นดํารง

ตําแหนงนายกรัฐมนตรี เพื่อจัดตั้งรัฐบาลบริหารราชการแผนดิน (ราชกิจจานุเบกษา เลม 64 ตอน

54, 11 พฤศจิกายน 2490) ซึ่งนายควงกลาววา รัฐบาลจะใหมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทน

ราษฎรเสียกอน แลวจึงจัดตั้งกรรมาธิการดําเนินการแกไขรัฐธรรมนูญใหมีความเหมาะสมตอไป

(ไพโรจน ชัยนาม 2519: 131)

ตอมาในวันที่ 18 ธันวาคม พ.ศ. 2490 รัฐบาลนายควง อภัยวงศ ไดเสนอใหวุฒิสภา (ซึ่ง

ทําหนาที่รัฐสภา) ไดพิจารณา “รางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) แกไข

เพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2490” โดยมีสาระสําคัญคือ การรางรัฐธรรมนูญฉบับถาวร ทั้งนี้

รัฐบาลเสนอวิธีราง 3 วิธี คือ

1. ต้ังกรรมาธิการยกราง 2. ใหราษฎรเลือกตั้งสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญขึ้น เพื่อทําการรางและเพื่อ

ประกาศใชรัฐธรรมนูญแลว สภารางรัฐธรรมนูญก็ยุบเลิกไปในตัว

3. ใหรัฐสภาเลือกตั้งสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญขึ้น เพื่อรางเสนอตอรัฐสภา

(สุนีย อธิมุติภาพ 2518: 20)

รัฐบาลเห็นวา ควรจะจัดใหมีกรรมาธิการรางรัฐธรรมนูญใหเสร็จส้ินกอนจะมีการเลือกตั้ง

สมาชิกสภาผูแทนราษฎร ซึ่งเมื่อมีการเลือกสภาผูแทนราษฎรแลวจึงใหพิจารณารางรัฐธรรมนูญ

ของกรรมาธิการรวมกันกับวุฒิสภาในฐานะรัฐสภา โดยรัฐบาลใหเหตุผลวาเพื่อใหมีรัฐธรรมนูญ

ฉบับถาวรใชโดยเร็ว

อยางไรก็ดี ที่ประชุมวุฒิสภาลงมติรับหลักการแหงรางรัฐธรรมนูญฉบับแกไขเพิ่มเติมนี้

และตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญจํานวน 15 คน เพื่อพิจารณาวิธีการรางรัฐธรรมนูญ

คณะกรรมาธิการชุดนี้เปนสมาชิกวุฒิสภา 11 คน และสมาชิกรัฐสภา 4 คน ที่ประชุมวุฒิสภายังได

ต้ังขอสังเกตวา ในหลักการใหมีรัฐธรรมนูญฉบับถาวรของรัฐบาลครั้งนี้ รัฐบาลและวุฒิสภานาจะ

58

รอใหมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนเสียกอน เมื่อมีสภาผูแทนและวุฒิสภาจึงคอยพิจารณาราง

รัฐธรรมนูญรวมกัน

สุนีย อธิมุติภาพ (2522) ต้ังขอสังเกตวา การที่นายควงพยายามเรงใหมีการราง

รัฐธรรมนูญฉบับถาวร เนื่องจากนายควงตองการปองกันการแทรกแซงในทางการเมืองจากคณะ

รัฐประหารซึ่งพยายามแทรกแซงในทางการเมือง เชนการแตงตั้งวุฒิสภาเปนตน การมีรัฐธรรมนูญ

ฉบับถาวรโดยเร็วจะเปนการดําเนินการทางการเมืองในสภาพปกติที่มีการกําหนดหลักการ รูปแบบ

การปกครอง อํานาจหนาที่ของสถาบันตางๆซึ่งจะชวยขจัดปญหาการใชอํานาจของสถาบัน

การเมืองเกินขอบเขต อีกทั้งยังชวยตอตานกลุมที่เสียอํานาจอีกทางหนึ่ง (สุนีย อธิมุติภาพ 2522:

21-22)

คณะกรรมาธิการวิสามัญซึ่งไดพิจารณารางรัฐธรรมนูญฉบับแกไขเพิ่มเติมคร้ังที่ 2 ได

แกไขรางรัฐธรรมนูญที่รัฐบาลเสนอมาโดยกําหนดใหมีสภารางรัฐธรรมนูญประกอบดวยสมาชิกที่

ไดรับเลือกตั้งจากรัฐสภา มีความเปนอิสระจากรัฐสภา มีกําหนดระยะเวลาราง และการลงมติ

ทูลเกลาฯถวายใหพระมหากษัตริยทรงลงพระปรมาภิไธย ผูที่มีบทบาทแข็งขันในการเสนอแนวทาง

นี้คือ ม.จ. สิทธิพร กฤดากร

คณะกรรมาธิการวิสามัญนํารางแกไขรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวเสนอใหที่ประชุมวุฒิสภา

เมื่อวันที่ 15 มกราคม พ.ศ. 2491 และประกาศใชเปน “รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับ

ชั่วคราว) แกไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2491” เมื่อวันที่ 23 มกราคม พ.ศ. 2491 สาระสําคัญของ

รัฐธรรมนูญที่ไดแกไขคร้ังนี้คือสภารางรัฐธรรมนูญซึ่งประกอบดวยสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญ

จํานวน 40 คน โดยเปนสมาชิกซึ่งรัฐสภาเลือกตั้งจากสมาชิกวุฒิสภาจํานวน 10 คน จาก

สมาชิกสภาผูแทน 10 คน และผูสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญ 4 ประเภท

ประเภทละ 5 คน ไดแก ผูที่มิใชสมาชิกวุฒิสภาหรือสมาชิกสภาผูแทน และมีคุณสมบัติที่กําหนดไว

ในประเภทใดประเภทหนึ่ง ดังตอไปนี้

ประเภทที่ 1 ผูมีคุณสมบติัของผูสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกสภาผูแทนตามบท

เฉพาะกาลแหงรัฐธรรมนูญ

ประเภทที่ 2 ผูมีคุณสมบติัดังกลาวในประเภท 1 และเปนผูดํารงหรือเคยดํารง

ตําแหนงปลัดกระทรวง หรืออธิบดี หรือเทยีบเทา

ประเภทที ่ 3 ผูมีคุณสมบัติดังกลาวในประเภท 1 และเคยเปนสมาชกิสภาผูแทน

ราษฎร หรือสมาชิกสภาผูแทน หรือสมาชกิพฤฒสภา หรือดํารง หรือเคยดํารงตําแหนงรัฐมนตรี

ประเภทที่ 4 ผูมีคุณสมบัติดังกลาวในประเภท 1 และเปนผูสําเร็จการศึกษาไดรับ

ปริญญาตรีหรือเทียบเทา

59

ผูสมัครจะสมัครไดแตเพียงประเภทเดียว และผูมีสิทธิสมัครในประเภท 2 ประเภท

3 หรือประเภท 4 จะสมัครในประเภท 1 มิได (ดู รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2490

มาตรา 95 ทว,ิ 95 ตรี)

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2490 ฉบับชั่วคราว กําหนดไววาสภารางรัฐธรรมนูญจะตองราง

รัฐธรรมนูญใหแลวเสร็จใน 180 วันนับแตวันที่ไดทําการเลือกตั้งสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญ เมื่อ

รางรัฐธรรมนูญเสร็จใหเสนอรางฯตอรัฐสภา หลังจากรัฐสภาลงมติแลวสภารางรัฐธรรมนูญก็ส้ินสุด

ลง (มาตรา 95 เบญจ)

สําหรับข้ันตอนการพิจารณารางรัฐธรรมนูญนั้น รัฐสภามีอํานาจเพียงลงมติเห็นชอบ

หรือไมเห็นชอบกับรางรัฐธรรมนูญเทานั้น การลงมติใหใชเสียงขางมากธรรมดา ถาหากผานความ

เห็นชอบก็ใหนําขึ้นทูลเกลาฯถวายพระมหากษัตริยเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย โดยมีประธาน

วุฒิสภาลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ (มาตรา 95 สัปต) แตหากพระมหากษัตริยไมทรง

เห็นชอบและไมทรงลงพระปรมาภิไธยพระราชทานใหภายใน 180 วันนับต้ังแตวันที่ไดนําขึ้น

ทูลเกลาถวาย หรือกรณีที่รัฐสภาลงมติไมใหนํารางรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกลาฯถวาย ก็จะตองเริ่ม

กระบวนการรางใหมคือ ใหมีสภารางรัฐธรรมนูญขึ้นใหม (มาตรา 95 อัฏฐ) (ไพโรจน ชัยนาม

2519: 130-133)

สาเหตุที่บัญญัติวารัฐสภามีอํานาจเพียงลงมติเห็นชอบหรือไมเห็นชอบกับรางรัฐธรรมนูญ

โดยไมสามารถแกไขรางรัฐธรรมนูญไดนั้น เพราะถาหากรัฐสภาไดแกไขเพิ่มเติมรางรัฐธรรมนูญ

ตอนใดตอนหนึ่ง อาจจะกระทบกระทั่งกับขอความตอนอื่นของรัฐธรรมนูญ และจะตองแกไข

ขอความตอนอื่นของรัฐธรรมนูญตามไปดวย ซึ่งรัฐสภาไมใชผูรางรัฐธรรมนูญเองยอมไมมีโอกาส

ทราบวาจะตองแกไขตอนใดบาง ดังนั้นหากรัฐสภาไมเห็นชอบกับรางรัฐธรรมนูญในตอนใด ราง

รัฐธรรมนูญฉบับนั้นก็ตองตกไปทั้งฉบับและจําเปนตองมีการเลือกตั้งสภารางรัฐธรรมนูญขึ้นใหม

สวนกรณีที่พระมหากษัตริยหรือรัฐสภาฝายใดฝายหนึ่งไมใหความเห็นชอบกับราง

รัฐธรรมนูญก็จะมีผลใหรางรัฐธรรมนูญนั้นตกไป จะตองมีการรางกันใหม ดังนั้น รัฐธรรมนูญฉบับ

ถาวรที่จะเกิดขึ้นใหมนี้จึงมีฐานะเสมือนขอตกลงระหวางรัฐสภากับพระมหากษัตริย และถือเปน

การเปดศักราชใหมของการปกครองในประเทศไทย ที่มีรัฐธรรมนูญฉบับถาวรโดยความเห็นชอบ

จากทุกฝาย (โปรดดู หยุด แสงอุทัย 2492: 491-499; สุนีย อธิมุติภาพ 2518: 26)

สําหรับสภารางรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2490 แกไขเพิ่มเติมคร้ังที่

2 พ.ศ. 2491 นี้ แมจะเรียกวา สภารางรัฐธรรมนูญที่มาจากการเลือกตั้งแตก็ถูกเลือกโดยรัฐสภา

ขณะที่สภารางรัฐธรรมนูญในตางประเทศจะประกอบดวยสมาชิกที่ได รับการเลือกตั้งจาก

ประชาชน เมื่อรางรัฐธรรมนูญเสร็จแลวจึงนําใหประชาชนลงประชามติ แตคณะกรรมาธิการ

60

วิสามัญฯเห็นวา ประเทศไทยไมสามารถนําหลักการนี้มาใชทั้งหมดได อีกทั้งการรางรัฐธรรมนูญ

ตองอาศัยผูที่มีความรูความสามารถอีกระดับ เกรงวาราษฎรอาจจะเลือกตั้งสมาชิกที่ไมเหมาะสม

การรางรัฐธรรมนูญมีความยากกวาการรางพระราชบัญญัติ ตลอดจนตองอาศัยความรูใน

หลักเกณฑรัฐธรรมนูญประกอบกับความรูเชี่ยวชาญในราชการแผนดิน และความรอบรูในฐานะ

ความเปนอยูของประเทศ ดังนั้น คณะกรรมาธิการวิสามัญจึงกําหนดใหรัฐสภาเปนผูเลือกสมาชิก

สภารางรัฐธรรมนูญแทนประชาชน เพราะเปนวิธีที่ใกลเคียงประชาธิปไตยมากที่สุด ในทางตรงกัน

ขาม แนวความคิดของคณะกรรมาธิการวิสามัญไดสะทอนใหเห็นแนวความคิดอนุรักษนิยมที่ไม

เปดโอกาสใหประชาชนมีสวนรวมในการกําหนดระบอบการปกครองตามวิถีประชาธิปไตย (สุนีย

อธิมุติภาพ 2518: 23)

กระบวนการสําคัญอีกประการหนึ่งของการรางรัฐธรรมนูญ คือ การเลือกตั้งผูแทนราษฎร

ซึ่งถูกกําหนดใหมีข้ึนในวันที่ 29 มกราคม พ.ศ. 2491 โดยเปนการเลือกตั้งแบบรวมเขต ถือเกณฑ

ราษฎร 200,000 คนตอผูแทนหนึ่งคน ยังผลใหมีสมาชิกสภาผูแทน 100 คน

แมวา รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2490 จะไมรับรองเสรีภาพในการตั้งพรรคการเมือง

แตนายควง อภัยวงศเปดโอกาสใหมีการจัดตั้งพรรคการเมือง ผลการเลือกตั้งปรากฏวา พรรค

ประชาธิปตยไดรับเลือก 53 ที่นั่ง พรรคประชาชน 12 ที่นั่ง พรรคธรรมาธิปตย 5 ที่นั่ง และสมาชิก

อิสระไมสังกัดพรรค (ในจํานวนนี้บางคนสนับสนุนนายปรีดี พนมยงค) 30 ที่นั่ง ดังนั้น พรรค

ประชาธิปตยจึงเปนผูจัดตั้งรัฐบาล โดยมีพรรคธรรมาธิปตยและพรรคประชาชนเปนฝายคาน

นายควง อภัยวงศ เขารับตําแหนงนายกรัฐมนตรีอีกครั้งในวันที่ 21 กุมภาพันธ (ราชกิจจา

นุเบกษา เลม 65 ตอน 12, 25 กุมภาพันธ 2491) แตเพียงเดือนเศษ นายควงก็ถูกบังคับใหลาออก

จากตําแหนงในวันที่ 6 เมษายน พ.ศ. 2491 โดยอางวารัฐบาลไมสามารถแกไขปญหาคาครองชีพ

ไดสําเร็จ และฝายตรงขามมีความเคลื่อนไหวเพื่อยึดอํานาจคืน และคณะรัฐประหารมีมติใหจอม

พล ป. พิบูลสงครามดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีแทน

ทามกลางความเปลี่ยนแปลงทางการเมือง รัฐสภาโดยวุฒิสภาและสภาผูแทนได

ดําเนินการใหมีสภารางรัฐธรรมนูญตาม “ขอบังคับวาดวยวิธีการสมัครรับเลือกตั้งและวิธีการ

เลือกตั้งสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2491” ซึ่งรางโดยคณะกรรมาธิการวิสามัญที่เลือกจาก

สมาชิกของทั้งสองสภา สภาละ 7 คน รวมเปน 14 คน และเสนอตอรัฐสภา ที่ประชุมรัฐสภาได

พิจารณารับหลักการและใหคณะกรรมาธิการวิสามัญชุดเดิมเปนคณะกรรมาธิการ ตอมารัฐสภาได

พิจารณาเห็นชอบรางขอบังคับนี้ตามที่กรรมาธิการเสนอ และเลือกตั้งคณะกรรมาธิการสําหรับ

ตรวจนับคะแนนในการเลือกตั้งสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญ 42 ทาน (สุนีย อธิมุติภาพ 2518: 27)

61

เมื่อเปดรับสมัครสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญระหวางวันที่ 7-14 มิถุนายน พ.ศ. 2491 มี

ผูสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญ 173 คน แบงเปนประเภทตางๆไดดังนี้

1. ประเภทที่ 1 ประเภทราษฎรทั่วไป มีผูสมัครรวม 48 คน สวนภูมิภาค 18 คน

2. ประเภทที่ 2 ผูเคยดํารงตําแหนงปลัดกระทรวงหรือเทียบเทา มีผูสมัคร 16 คน

อยูในเขตพระนครทั้งหมด

3. ประเภทที่ 3 ผูที่มีคุณสมบัติตามประเภทที่ 1 และเคยเปนสมาชิกสภาผูแทน

สมาชิกสภาผูแทนราษฎร สมาชิกพฤฒสภา หรือดํารงหรือสมัครในเขต

พระนครธนบุรี 31 คน

4. ประเภทที่ 4 ผูที่มีคุณสมบัติดังกลาวตามประเภทที่ 1 และเปนผูสําเร็จ

การศึกษาขั้นปริญญาตรีหรือเทียบเทา มีผูสมัครรับเลือกตั้ง 66 คน แบงเปน

ผูสมัครในสวนภูมิภาค 13 คน พระนคร ธนบุรี 57 คน และหญิง 1 คน

(ดูรายละเอียดใน สุนีย อธิมุติภาพ 2518: 28 - 34)

รัฐสภาไดประชุมรวมกันเพื่อเลือกตั้งสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญในวันที่ 7 กรกฎาคม พ.ศ.

2491 กอนหนาการเลือกตั้งมีการถกเถียงภายในพรรคประชาธิปตยวา จะเสนอรายชื่อใหหัวหนา

พรรคไปซาวเสียงในวุฒิสภาหรือไม แตในที่สุดก็ลงมติใหเปนการลงคะแนนโดยอิสระ (free vote)

ขณะเดียวกันก็มีความเคลื่อนไหวหาเสียงอยางคึกคัก เชนแจกใบปลิว แจกสมุดปกเหลือง สมุดปก

เขียว สมุดปกชมพู โดยการทําบัญชีรายชื่อแบบการเลือกตั้งพฤฒสภา

ที่ประชุมรัฐสภาไดลงมติเลือกสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญโดยวิธีเขียนรายชื่อสมาชิกผู

ไดรับเลือกลงบนบัตรเลือกตั้ง และการเขียนชื่อแตละประเภทตองไมเกินจํานวนที่กําหนด จากนั้น

จึงสงมอบตอประธานที่ประชุม เพื่อมอบใหคณะกรรมาธิการตรวจนับคะแนน

ผลของการเลือกตั้งสภารางรัฐธรรมนูญกลาวไดวา ชี้ใหเห็นถึงชัยชนะของพรรค

ประชาธิปตย เพราะในจํานวนสมาชิก 40 คน เปนฝายประชาธิปตยถึง 22 คน อีก 12 คน อีก 12

คน เปนฝายขุนนางเกาที่มีทัศนคติใกลเคียงกับพรรคประชาธิปตย สวนอีก 6 คน เปนฝายอื่น คือ

นายหยุด แสงอุทัย ขุนประเสริฐศุภมาตรา พล.ท. จิรวิชิตสงคราม นายเกษม ดํารงกุล และนาย

เพียร ราชธรรมนิเทศ โดยมีฝายคณะรัฐประหารเพียงคนเดียวคือ พ.อ. กาน จํานงภูมิเวท สวน

ผูสมัครรับเลือกตั้งในสายพรรคสหชีพแนวรัฐธรรมนูญ ซึ่งสนับสนุนนายปรีดี พนมยงค ไมไดรับ

เลือกเลย (สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ 2534: 235)

เปนที่นาสังเกตวา แมพรรคสหประชาธิปตยจะยืนยันวาใหลงคะแนนโดยอิสระแตก็มีการ

วิพากษวิจารณวาพรรคประชาธิปตยทําบัญชีมืดเพื่อใหฝายตนไดรับเลือก นายควง อภัยวงศกลาว

วา ไมมีการบังคับผูที่ทํามาแจกกันก็แลวแตวาจะชอบใครสนับสนุนใคร สวนนายชวลิต อภัยวงศ

62

ยืนยันวา ไมใชบัญชีมืด เพราะแจกกันโดยเปดเผย ซึ่งมีถึง 4 ฉบับ และฉบับที่เปนบัญชีของพระยา

เทพหัสดินทรไดรับเลือกเปนสวนใหญ คือเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาตามบัญชี 6 คน จากสภาผูแทน

6 คน สมาชิกประเภทที่ 1 ตามบัญชี 3 คน ประเภทที่ 2 และ 3 เลือกตามบัญชีทั้งหมด และ

ประเภทที่ 4 เลือกตามบัญชี 4 คน รวม 31 คน (สุนีย อธิมุติภาพ: 2518: 40-42)14

สภารางรัฐธรรมนูญประชุมคร้ังแรกเมื่อวันที่ 12 กรกฎาคม พ.ศ. 2491 และได

เลือกเจาพระยาศรีธรรมาธิเบศเปนประธานสภาฯ พระยาอรรถการียนิพนธ เปนรองประธานฯ และ

นายหยุด แสงอุทัย เปนเลขาธิการ15 ในการประชุมคร้ังแรกมีรัฐพิธีเปดการประชุมและมีการ

พิจารณาวาการประชุมรางรัฐธรรมนูญจะปดลับหรือเปนการประชุมโดยเปดเผย สภาราง

รัฐธรรมนูญมีมติใหประชุมโดยเปดเผย

อนึ่งไดมีการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยฉบับชั่วคราว พ.ศ.

2490 แกไขเพิ่มเติมคร้ังที่ 3 พ.ศ. 2491 เพื่อใหเอกสิทธิ์ครอบคลุมไปถึงสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญ

ใหมีเอก สิทธิเชนเดียวกับสมาชิกรัฐสภาคือการคุมครองการอภิปรายแสดงความคิดเห็นในที่

ประชุม (สุนีย อธิมุติภาพ 2518: 45 - 51)

ในการประชุมสภารางรัฐธรรมนูญครั้งที่ 2 เมื่อวันที่ 14 กรกฎาคม พ.ศ. 2491

ที่ประชุมมีมติใหต้ังคณะกรรมาธิการขึ้น 5 คณะ ประกอบดวย

1. คณะกรรมาธิการจัดระเบียบวาระทําหนาที่พิจารณาหลักการที่เห็นควรบรรจุในรัฐธรรมนูญ และจัดลําดับเพื่อนําเสนอตอสภาฯเพื่อพิจารณาในที่ประชุม

สภาฯ รวมถึงการพิจารณาหลักการรัฐธรรมนูญที่ใชในประเทศและ

ตางประเทศวา หลักการใดมีความเหมาะสมกับประเทศไทย หนาที่

คณะกรรมาธิการชุดนี้มีลักษณะเปน Steering Committee จึงมีความสําคัญ

มากเพราะเปนผูจัดลําดับความสําคัญของประเด็นตางๆ

2. คณะกรรมาธิการพิจารณายกรางรัฐธรรมนูญทําหนาที่พิจารณาราง

รัฐธรรมนูญที่คณะกรรมาธิการยกรางฯนําเสนอตอสภารางรัฐธรรมนูญ ตาม

หลักการที่สภารางรัฐธรรมนูญลงมติใหดําเนินการ

3. คณะกรรมาธิการพิจารณารางรัฐธรรมนูญชั้นแปรญัตติมีหนาพิจารณาราง รัฐธรรมนูญที่คณะกรรมาธิการยกรางฯนําเสนอตอสภารางรัฐธรรมนูญ

ตลอดจนรางรัฐธรรมนูญหลังจากสมาชิกไดแปรญัตติเรียบรอยแลวอีก

คร้ังหนึ่ง

14โปรดดูรายช่ือสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญในภาคผนวก 5 15 ดูรายช่ือผูไดรับเลือกเปนคณะกรรมาธิการในภาคผนวก 6

63

4. คณะกรรมาธิการรับฟงความคิดเห็นของประชาชน มีหนาที่รวบรวมรับฟง

ความคิดเห็นของประชาชนและกลั่นกรองเพื่อเสนอตอสมาชิกสภาราง

รัฐธรรมนูญ

5. คณะกรรมาธิการตรวจรายงานการประชุม ทําหนาที่ตรวจรายงานการประชุม

ทําหนาที่ตรวจรายงานการประชุมของสภารางรัฐธรรมนูญเพื่อเสนอตอที่

ประชุมใหรับรองรายงานการประชุมแตละครั้ง

(สุนีย อธิมุติภาพ 2518: 51 – 55 )

คณะกรรมาธิการจัดระเบียบวาระซึ่งมีพระอรรถการียนิพนธเปนประธานไดจัด

ระเบียบวาระถึง 36 หัวขอ16 แตสภารางรัฐธรรมนูญพิจารณาไดเพียง 34 หัวขอในการประชุมคร้ังที่

3 (16 กรกฎาคม พ.ศ. 2491) ถึงการประชุมคร้ังที่ 37 (27 กันยายน พ.ศ. 2491) โดยประเด็นที่คาง

อยูที่ประชุมสภารางรัฐธรรมนูญมอบหมายใหคณะกรรมาธิการยกรางรัฐธรรมนูญรับไปพิจารณา

ยกรางเพื่อเสนอใหสภารางรัฐธรรมนูญไดพิจารณาในวาระที่ 2 อีกครั้งหนึ่ง

4.2 สาระสําคัญในระหวางการรางรฐัธรรมนูญฉบับถาวร ประเด็นที่คณะกรรมาธิการจัดระเบียบวาระไดเสนอและสภารางรัฐธรรมนูญไดกําหนด

เปนหลักการในรัฐธรรมนูญมีดังนี้

4.2.1 การกําหนดใหมีระบอบการปกครองที่มีพระมหากษัตริยภายใตรัฐธรรมนูญ โดยมี

รัฐบาลในระบบรัฐสภาซึ่งประกอบดวยสภานิติบัญญัติ 2 สภา คือ

1. สภาผูแทนราษฎรมาจากการเลือกตั้ง มีวาระในตําแหนง 4 ป มีคุณสมบัติคือ

อายุไมตํ่ากวา 30 ปมีความรูไมตํ่ากวาชั้นประโยคประถมศึกษาหรือเทียบเทา

2. วุฒิสภามีที่มาจากพระมหากษัตริยทรงแตงตั้งจํานวน 100 คน มีวาระ 6 ป

เมื่อครบวาระ 3 ป ใหจับสลากออกครึ่งหนึ่ง สมาชิกวุฒิสภาตองมีอายุไมตํ่า

กวา 40 ป

ในสวนนี้สมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญไดอภิปรายอยางกวางขวางถึงระบอบการปกครองที่มี

พระมหากษัตริยอยูภายใตรัฐธรรมนูญวา 2 ระบอบ คือ Absolute Monarchy กับ Limited

Monarchy ดังนั้นจึงไมตองยืนยันวาประเทศไทยจะมีระบอบการปกครองที่มีพระมหากษัตริยอยู

ภายใตรัฐธรรมนูญ ทั้งยังมีผูสงสัยวา สภารางรัฐธรรมนูญจะมีอํานาจพิจารณาหรือไม เนื่องจาก

บางทานเห็นวา อาจนําไปสูการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง ในขณะที่สมาชิกบางทาน

16 โปรดดูภาคผนวก 7

64

ตองการใหมีการถกเถียงเปรียบเทียบวาระบอบการปกครองที่มีกษัตริยมีความแตกตางกันอยางไร

ระบอบมหาชนรัฐนั้นดีอยางไร

สําหรับการแยกอํานาจนิติบัญญัติ อํานาจบริหาร และอํานาจตุลาการนั้น สภาราง

รัฐธรรมนูญเห็นวาไมควรแยกออกจากกันโดยเด็ดขาด และยืนยันหลักการที่กําหนดในรัฐธรรมนูญ

ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2490 แตฝายที่สนับสนุนใหแยกอํานาจโดยเด็ดขาดเห็นวาการรวมอํานาจอาจ

ทําใหอํานาจแตละฝายขาดเสรีภาพในการดําเนินงานในสวนของตนเอง และการเปนระบอบการ

ปกครองแบบ Limited Monarchy ก็สามารถแยกอํานาจได ไมจําเปนตองเปนระบอบรีปบลิค

(Republic หรือมหาชนรัฐ)

4.2.2 การแกไขเพิ่มเติมหลักการวาดวยอํานาจของวุฒิสภาบางประการ โดยในการ

ไววางใจคณะรัฐมนตรีในการแถลงนโยบายของรัฐบาลตอรัฐสภาใหวุฒิสภาและสภาผูแทนประชุม

แยกกันโดยวุฒิสภาอาจตั้งขอสังเกตไปยังสภาผูแทน แตไมมีการลงมติไววางใจหรือไมไววางใจ

เชนเดียวกับการเปดอภิปรายเพื่อลงมติไมไววางใจรัฐมนตรีรายตัวหรือทั้งคณะ วุฒิสภามีอํานาจ

อภิปรายและตั้งขอสังเกต แตไมมีอํานาจลงมติไมไววางใจ โดยใหวุฒิสภา และสภาผูแทนประชุม

แยกกัน

สําหรับ อํานาจในการเสนอพระราชบัญญั ตินั้ นวุฒิสภาไมมี อํานาจเสนอร าง

พระราชบัญญัติ แตมีอํานาจตั้งกระทูถามรัฐบาล และมีอํานาจยับยั้งรางพระราชบัญญัติ

4.2.3 การขยายอํานาจรัฐสภาในอันที่จะควบคุมการบริหารราชการแผนดินมีการปรับปรุง

ใหรัฐบาลกับฝายรัฐสภา หรือฝายบริหารกับฝายนิติบัญญัติไดรับฟงความคิดเห็นของแตละฝายได

โดยกวางขวาง ทั้งนี้โดยกําหนดใหสมาชิกสภานิติบัญญัติ และรัฐบาลมีสิทธิขอใหเปดอภิปราย

ทั่วไปในปญหาหรือเหตุการณสําคัญ เพื่อรับฟงความคิดเห็นของสมาชิกสภานิติบัญญัติและ

รัฐบาล

4.2.4 พระราชอํานาจของพระมหากษัตริยเปลี่ยนแปลงไปจากรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวไป

ในทางที่เพิ่มพระราชอํานาจ ทรงมีอภิรัฐมนตรี (ตอมาเปล่ียนชื่อเปนองคมนตรี) ทําหนาที่ถวาย

คําปรึกษา ทรงมีสวนรวมในการบริหารราชการแผนดินมากขึ้น ดังจะเห็นไดจากพระราชอํานาจใน

การยับยั้งรางกฎหมาย ซึ่งเมื่อเปรียบเทียบกับกรณีที่รัฐสภาจะยืนยันรางกฎหมายจะตองใชเสียง 2

ใน 3 ของรัฐสภาจึงประกาศใชได นอกจากนี้ พระมหากษัตริยยังทรงมีพระราชอํานาจที่จะ

พระราชทานใหประชาชนทั้งประเทศ หรือประชาชนสวนหนึ่งสวนใดออกเสียงประชามติในกรณีที่

สําคัญที่ไมใชการยับยั้งกฎหมาย

65

ในสวนของอภิรัฐมนตรี สมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญหลายทานสนับสนุนใหมีอภิรัฐมนตรี

โดยใหเหตุผลวา เพื่อเปนที่ปรึกษาสวนพระองคหรือกิจการสวนพระองค ซึ่งรวมถึงการ Veto

กฎหมาย หรือการที่จะทรงแตงตั้งสมาชิกวุฒิสภา จะตองอาศัยอภิรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระ

บรมราชโองการ และเปนการรักษาธรรมเนียมการมีองคมนตรีหรืออภิรัฐมนตรีเปนที่ปรึกษาใน

พระองคซึ่งถือเปนประเพณีของชาติ ควรถวายอํานาจการแตงตั้งและถอดถอนใหเปนพระราช

อํานาจ ซึ่งไมขัดกับรัฐธรรมนูญประชาธิปไตย

4.2.5 หลักการใหมที่มีมติใหกําหนดไวในรัฐธรรมนูญ ไดแกการกําหนดขอบเขตสิทธิและ

หนาที่ของประชาชนที่เปนทหารไวในรัฐธรรมนูญ กําหนดขอบเขตแหงสิทธิและหนาที่ของ

ขาราชการประจําที่เปนพลเรือนและตํารวจ มีบทบัญญัติหามสมาชิกที่เปนสมาชิกสภานิติบัญญัติ

มิใหรับตําแหนงหรือผลประโยชนจากรัฐบาลไวในรัฐธรรมนูญกําหนดแนวนโยบายแหงรัฐเพือ่รักษา

ความตอเนื่องในการบริหารราชการแผนดิน

นอกจากนี้ยังไดสรางหลักประกันสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยการรับรองสิทธิและ

เสรีภาพของประชาชนโดยการรับรองสิทธิและเสรีภาพไวในรัฐธรรมนูญ เนื่องจากที่ผานมาได

กําหนดขอบเขตไวกวางๆวา “ภายใตบังคับแหงกฎหมาย” แตมีนัยเหมือนกฎหมายจํากัดเสรีภาพ

ของประชาชนได

สําหรับประเด็นในรายละเอียดสภารางรัฐธรรมนูญมอบใหคณะกรรมาธิการยกรางไป

พิจารณารางเพื่อเสนอตอสภาฯ (ดู สุนีย อธิมุติภาพ 2518: 56-58; หยุด แสงอุทัย 2492; 2493:

2494) 4.3 การพิจารณารางรัฐธรรมนูญในขั้นแปรญัตติ เมื่อพิจารณาบทบาทของคณะกรรมาธิการยกรางรัฐธรรมนูญจะเห็นไดวาคณะผูราง

รัฐธรรมนูญมีอิทธิพลตอการกําหนดโครงสรางของรัฐธรรมนูญมากที่สุด เพราะไดรับมอบหมาย

จากสภารางรัฐธรรมนูญใหพิจารณาในรายละเอียดในเกือบทุกประเด็น ซึ่งภายหลังเมื่อ

คณะกรรมาธิการยกรางฯนํารางรัฐธรรมนูญเสนอตอสภารางรัฐธรรมนูญในขั้นแปรญัตติมี

รายละเอียดบทบัญญัติสําคัญที่บัญญัติไวในรางรัฐธรรมนูญ ดังนี้

4.3.1 พระราชอํานาจของพระมหากษัตริย ในการที่จะทรงเลือกและแตงตั้ง

องคมนตรีไดตามพระราชอัธยาศัย ประธานองคมนตรีรับสนองพระบรมราชโองการแตงตั้งสมาชิก

วุฒิสภา

ในบทบัญญัติแนวนโยบายแหงรัฐ บัญญัติไมใหทหารยุงกับการเมือง โดยหามเอกชน

คณะบุคคล และพรรคการเมืองใชกําลังทหารไมวาจะโดยทางตรงหรือทางออมเพื่อเปนเครื่องมือ

ทางการเมือง

66

นอกจากนี้ ยังหามทหารและบุคลอื่นในสังกัดฝายทหารที่ยังรับราชการเปนสมาชิกหรือ

เจาหนาที่ในพรรคการเมือง หรือแสดงการฝกใฝพรรคการเมือง ตลอดจนกําหนดใหกําลังทหาร

ทั้งหมดอยูในบังคับบัญชาของพระมหากษัตริยโดยตรง การใชกําลังทหารเพื่อการรบ ราชการ

สงคราม หรือเพื่อปราบจลาจล จะตองขอพระราชทานพระบรมราชโองการ

4.3.2 การแยกขาราชการประจําออกจากการเมือง โดยหามขาราชการประจํา

ดํารงตําแหนงการเมืองในเวลาเดียวกัน หามขาราชการประจําเปนวุฒิสมาชิกและสมาชิก

สภาผูแทน หามขาราชการประจําเปนรัฐมนตรี ในสวนนี้เปนการสรางหลักการที่จะใหรัฐบาลหรือ

รัฐสภาปฏิบัติหนาที่โดยอิสระและไมใชตําแหนงหนาที่แสวงหาอํานาจและผลประโยชนดวยการ

กําหนดใหขอหามของสมาชิกสภานิติบัญญัติเปนขอหามของรัฐมนตรี คือ มิใหรัฐมนตรีดํารง

ตําแหนงในรัฐวิสาหกิจ หรือรับสัมปทานจากหนวยราชการ หรือรับประโยชนใดๆจากรัฐวิสาหกิจ

เปนพิเศษ หามรัฐมนตรีทําการคาหรือรับผลประโยชนใดๆ จากบริษัท หรือองคการที่ดําเนินธุรกิจ

เพื่อผลกําไร

4.3.3 อํานาจของวุฒิสภา กําหนดใหวุฒิสภามีอํานาจยับยั้งรางกฎหมายที่ผาน

การพิจารณาของสภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภาไมเห็นดวย วุฒิสภามีอํานาจยับยั้งพระราชบัญญัติ

นั้นมีกําหนด 1 ป

มีขอกําหนดที่สรางความปรองดองระหวางวุฒิสภากับสภาผูแทนในกรณีที่วุฒิสภา

เห็นสมควรแกไขเพิ่มเติมกฎหมายที่ผานการพิจารณาของสภาผูแทน โดยใหสภาทั้งสอง

ต้ังคณะกรรมาธิการรวมกันพิจารณาและเสนอยกรางพระราชบัญญัติใหม ถาพิจารณาแลวสภาใด

สภาหนึ่งไมเห็นชอบดวย ก็ใหยับยั้งรางพระราชบัญญัตินั้นไว 1 ป เมื่อพน 1 ปแลว ผูแทนอาจยก

รางพระราชบัญญัตินั้นกลับมาพิจารณาใหมได แตหากสภาผูแทนยืนยันรางเดิมหรือรางที่รวมกัน

พิจารณาดวยคะแนนเสียงมากกวากึ่งหนึ่งก็ใหถือวาไดรับความเห็นชอบจากรัฐสภา

4.3.4 หมวดวาดวยสิทธิเสรีภาพ มีการบัญญัติและคุมครองสิทธิเสรีภาพอยาง

กวางขวางถึง 20 มาตรา และกําหนดแยกสิทธิเสรีภาพของชาวไทยอยางละเอียด และยังกําหนดให

มีกรณีที่อนุญาตใหออกกฎหมายจํากัดสิทธิเสรีภาพนั้นๆเปนกรณีเทานั้น (อางจาก สุนีย อธิมุติ

ภาพ 2518: 59 - 62)

ในการพิจารณาขั้นแปรญัตติ สภารางรฐัธรรมนูญไดประชุมถึง 35 คร้ัง (การประชุมคร้ังที ่

40, 3 พฤศจิกายน 2491 ถึงการประชุมคร้ังที ่ 74, 16 ธันวาคม 2491) แตสวนใหญเปนการแกไข

ถอยคํา ภาษา มีเพยีงบทบัญญัติเกี่ยวกบัพระราชอํานาจของพระมหากษัตริยในการขอประชามต ิ

ซึ่งสภารางรัฐธรรมนูญใหคณะกรรมาธิการยกรางนาํไปรางใหม (สุนีย อธิมุติภาพ 2518: 61 – 62)

67

สําหรับการแสดงความเห็นของประชาชนที่มีตอการรางรัฐธรรมนูญนั้น มีทั้งการแสดง

ความคิดเห็นทางหนาหนังสือพิมพรายวันและรายสัปดาห รวมทั้งจดหมายแสดงความเห็นของ

ประชาชน 20 ฉบับนั้น คณะกรรมาธิการรับฟงความคิดเห็นของประชาชนไดสรุปเปนรายงานมอบ

แกคณะกรรมาธิการยกรางฯ โดยประมวลเปนหัวขอที่ครอบคลุมรายละเอียดหลายดาน เชน

หลักการในรัฐธรรมนูญ พระราชอํานาจของพระมหากษัตริย อภิรัฐมนตรี เสรีภาพของประชาชน

แนวนโยบายแหงรัฐ รัฐสภา คุณสมบัติของสมาชิกสภาผูแทน ผูมีสิทธิเลือกตั้ง วิธีการเลือกตั้ง

สมาชิกสภาผูแทน พระราชอํานาจในการยับยั้งรางพระราชบัญญัติ ฯลฯ เปนตน (สุนีย อธิมุติภาพ

2518: 63-65 ; หยุด แสงอุทัย 2491: 536-591) จากจดหมายแสดงความคิดเห็นในหลักการ

กวางๆ ในการรางรัฐธรรมนูญ มีขอถกเถียงหลักก็คือ ในการรางรัฐธรรมนูญฉบับถาวรมีความเห็น

แบงเปน 2 ฝาย ฝายหนึ่งตองการสนับสนุนใหมีรัฐธรรมนูญที่เหมาะกับสังคมไทย และควรถวาย

พระราชอํานาจแดพระมหากษัตริยเพิ่มมากขึ้น ถวายพระเกียรติยศใหสมพระเกียรติและประเพณี

แตอีกฝายหนึ่งตองการใหรัฐธรรมนูญยึดหลักอํานาจเปนของปวงชน ไมควรถวายพระราชอํานาจ

โดยแอบแฝง อันจะเปนเหตุใหนํามาอางเพื่อกอการปฏิวัติได อีกทั้งการทุจริตของนักการเมืองมิใช

ขออางที่จะถวายพระราชอํานาจ (หยุด แสงอุทัย 2491: 530-591)

ขณะที่ในฝายคณะรัฐประหารโดย พ.อ. กาน จํานงภูมิเวท ไดพิมพรางรัฐธรรมนูญ

แจกจายแกสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญในทํานองวาเปนรางรัฐธรรมนูญของคณะรัฐประหาร ใน

หลักการนิติบัญญัติไดกําหนดใหมี 3 สภา มีสภาสูงสุดเรียกวา สภารัฐฐาภิบาล มีสมาชิก 11 คน

เลือกจากกองทัพทั้ง 3 กองทัพ กองทัพละ 2 คน พระบรมวงศานุวงศชั้นพระองคเจา 1 พระองค ผูมี

คุณสมบัติอยางสูงอีก 4 คน สภารัฐฐาภิบาลนี้ทําหนาที่แทนพระมหากษัตริยตามระบอบ

สมบูรณาญาสิทธิราชยทุกประการ กลาวคือ ยุบคณะรัฐมนตรีซึ่ งมีราษฎรเปนผู เลือก

นายกรัฐมนตรีและรองนายกรับมนตรี สามารถปลดรัฐมนตรี ถอดถอนตุลาการ ขับสมาชิกวุฒิสภา

ซึ่งพระมหากษัตริยทรงแตงตั้ง ขับสมาชิกสภาผูแทนราษฎร สมาชิกรัฐฐาภิบาลที่ใครจะถอดถอน

มิได ยกเวนแตไดรับพระบรมราชโองการ และใหดํารงตําแหนงถึงอายุ 70 ป

อยางไรก็ตาม การกระทําครั้งนี้ถูกวิพากษวิจารณจากหนังสือพิมพวาคณะ

รัฐประหารพยายามใชอิทธิพลในการรางรัฐธรรมนูญ ขณะเดียวกันหลักการของสภารัฐฐาภิบาลก็

ไมมีผลตอการรางรัฐธรรมนูญของสภารางรัฐธรรมนูญแตอยางใด (สุนีย อธิมุติภาพ 2518: 78-80)

ในที่สุด สภารางรัฐธรรมนูญไดประชุมเพื่อลงมติรางรัฐธรรมนูญในวันที่ 25

ธันวาคม พ.ศ. 2491 โดยมีมติเปนเอกฉันท (มีสมาชิกเขารวมประชุมทั้งสิ้น 24 คน) หลังจากนั้น

สภารางรัฐธรรมนูญโดยเจาพระยาศรีธรรมาธิเบศนํารางรัฐธรรมนูญเสนอตอรัฐสภาในวันที่ 14

68

มกราคม พ.ศ. 2492 เพื่อใหรัฐสภาพิจารณาซึ่งใชเวลาพิจารณาโดยการประชุมถึง 11 คร้ัง จึงไดมี

การลงมติเมื่อวันที่ 28 มกราคม พ.ศ. 2492

4.4 หลักการสําคัญของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492 ดังไดกลาวมาแลวขางตนวา รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2490 (แกไขเพิ่มเติมคร้ังที่ 2)

พ.ศ. 2491 บัญญัติใหรัฐสภามีอํานาจในการพิจารณา “รางรัฐธรรมนูญ” ไดเพียงการอภิปรายและ

ลงมติใหรับหรือไมรับรางรัฐธรรมนูญเทานั้น ดังนั้นในขั้นการพิจารณาของรัฐสภาจึงไมสามารถ

แกไขเพิ่มเติมสวนหนึ่งสวนใดของรางรัฐธรรมนูญฉบับที่รางโดยสภารางรัฐธรรมนูญ แตกระนั้นที่

ประชุมรัฐสภาก็อภิปรายเนื้อหาของรางรัฐธรรมนูญอยางกวางขวาง ซึ่งประเด็นที่สําคัญและถูก

วิพากษวิจารณมากที่สุดคือบทบัญญัติในหมวด 2 เกี่ยวกับพระราชอํานาจของพระมหากษัตริย ดัง

มีรายละเอียดดังตอไปนี้

4.4.1. การใหมีคณะองคมนตรีเปนที่ปรึกษาของพระมหากษัตริย และมีหนาที่

ถวายความเห็นในพระราชกรณียกิจทั้งปวงที่พระมหากษัตริยทรงปรึกษา ตามบทบัญญัติในมาตรา

11 มาตรา 20 และมาตรา 21 ซึ่งถูกวิจารณวาการมีองคมนตรีจะเปนกําแพงกั้นระหวาง

พระมหากษัตริยกับสภาผูแทนและรัฐบาล

4.4.2 การถวายพระราชอํานาจใหพระมหากษัตริยทรงเลือกและแตงตั้งวุฒิสภา

โดยบัญญัติใหประธานองคมนตรีเปนผูลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ตามมาตรา 82 ทั้งยัง

ถวายพระราชอํานาจใหทรงเลือกตั้งตามพระราชอัธยาศัย ในมาตรานี้ถูกวิจารณวาอาจกระทบ

กระเทือนตอฐานะของพระมหากษัตริย เนื่องจากการเลือกวุฒิสภาเปนการเลือกนักการเมือง

เชนกัน อีกทั้งตามรัฐธรรมนูญยังไดใหอํานาจแกวุฒิสภาในการยับยั้งกฎหมายโดยเด็ดขาดเปน

เวลาหนึ่งป และถูกวิจารณวาเปนการมอบอํานาจและบทบาททางการเมืองแกวุฒิสภามากเกินไป

(มาตรา 123 และ 124)

4.4.3 พระราชอํานาจในการยับยั้งพระราชบัญญัติของพระมหากษัตริยตามราง

รัฐธรรมนูญในมาตรา 77 ถาหากรัฐสภาไดปรึกษารางพระราชบัญญัตินั้น และตองการยืนยันก็

จะตองลงมติดวยคะแนนเสียง 2 ใน 3 ของจํานวนสมาชิกรัฐสภาถูกวิจารณวาถวายพระราช

อํานาจใหพระมหากษัตริยมาก และโดยเฉพาะในมาตรา 60 เกี่ยวกับการเคลื่อนยายกําลังทหาร

จะตองไดรับพระบรมราชโองการ เปนการดึงพระมหากษัตริยมายุงเกี่ยวกับการเมือง

4.4.4 การบัญญัติใหพระมหากษัตริยทรงไวซึ่งพระราชอํานาจในการใหประชาชน

ออกเสียงลงประชามติในเร่ืองการแกไขรัฐธรรมนูญ กรณีที่ทรงพิจารณาเห็นวาอาจกระทบถึง

ประโยชนไดเสียสําคัญของประเทศหรือประชาชน และทรงพระราชดําริเห็นสมควรใหประชาชน

ไดวินิจฉัย การลงประชามติจะกระทําโดยการตราเปนพระราชกฤษฎีกาใหลงประชามติภายใน

69

กําหนดเวลา 90 วันนับจากวันที่ไดนํารางรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกลาถวาย (มาตรา 174, 175 และ

176)

4.4.5 การถวายพระราชอํานาจใหพระมหากษัตริยสถาปนาบรรดาศักดิ์และ

เหรียญตราตามมาตรา 12 ถูกวิจารณวาเปนการรื้อฟนระบบความเหลื่อมลํ้าต่ําสูงและเปนการ

ถอยหลังเขาคลอง (อางจาก สุนีย อธิมุติภาพ 2518: 69)

อนึ่ง คณะองคมนตรีเปนสถาบันที่สภารางรัฐธรรมนูญเสนอใหมีอภิรัฐมนตรีซึ่งสืบเนื่อง

จากรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2490 โดยเห็นควรใหเปลี่ยนชื่อเปนองคมนตรี (หยุด แสงอุทัย

2493: 775-976 ; 2493ข: 969-973) และเปนครั้งแรกที่มีการตั้งคณะองคมนตรีเพื่อใหมีหนาที่

ถวายความเห็นตอพระมหากษัตริยและมีหนาที่อ่ืนๆตามที่บัญญัติไว (ดู มาตรา 13-25) (ไพโรจน

ชัยนาม 2519 : 136; คําแถลงของเจาพระยาศรีธรรมาธิเบศ ในรายงานการประชุมรัฐสภา พ.ศ.

2492 และรายงานประชุมรวมกันของรัฐสภา พ.ศ. 2492-2494 คร้ังที่ 13/2492)

แมวาจะมีการยกยองวารัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492 วามีความเปน “ประชาธิปไตย” และ

กอเกิดการพัฒนาการเมืองไทยมากขึ้นที่สุดฉบับหนึ่งก็ตาม (สุนีย อธิมุติภาพ 2518: 1-2) แตก็ถูก

วิจารณวา มีลักษณะเปนรัฐธรรมนูญที่เนนไปในทางราชานิยม (Royalism) ซึ่งจะกอผลรายตอ

พระมหากษัตริย (สุนีย อธิมุติภาพ 2518: 68-69 ; สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ 2534 : 237)

อยางไรก็ดี การถวายพระราชอํานาจแกพระมหากษัตริยนั้นในความเปนจริงก็เสมือนกับ

การใหอํานาจแกผูสําเร็จราชการซึ่งอยูภายใตอิทธิพลของรัฐบาลซึ่งทําใหผูสําเร็จราชการ “ตองโอน

ออนผอนตามรัฐบาล” (มุกดา เอนกลาภากิจ 2542: 100)

จากเหตุผลดังกลาวจึงมีความเคลื่อนไหวซึ่งมีความเห็นตอรางรัฐธรรมนูญแยกออกเปน 2

ฝาย คือ ฝายสนับสนุนรางรัฐธรรมนูญ ไดแก พรรคประชาธิปตย และเสียงขางมากของวุฒิสภา

โดยนายควง อภัยวงศ เห็นวา รัฐสภาควรรับรางรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไวกอน ในขณะที่ฝายคัดคาน

ไดแก บุคคลในคณะรัฐประหารและสหพรรค โดยมีนายเลียง ไชยกาล (หัวหนาพรรคประชาชน)

นายปฐม โพธิแกว (หัวหนาพรรคอิสระ) และพลโทมังกร พรหมโยธี (หัวหนาพรรคประชาธิปตย)

พยายามหาเสียงสนับสนุนเพื่อคัดคานไมใหรางรัฐธรรมนูญฉบับนี้ผานสภา (สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ

2534: 237-240; สุนีย อธิมุติภาพ 2518: 72-73)

อยางไรก็ดี ในรัฐธรรมนูญชั่วคราว แกไขเพิ่มเติมคร้ังที่ 2 พ.ศ. 2491 ตามมาตรา 95 สัปต

กําหนดวา ในการลงมติรับรางรัฐธรรมนูญของรัฐสภาใหใชคะแนนเสียงเกินกวากึ่งหนึ่งของจํานวน

สมาชิกทั้งสองสภา ดังนั้น การที่รัฐธรรมนูญจะผานหรือไมผานการพิจารณาจึงขึ้นอยูกับวุฒิสภาที่

ไดรับการแตงตั้งโดยพระมหากษัตริยในยุครัฐบาลนายควง อภัยวงศ

70

ในที่สุดเมื่อวันที่ 28 มกราคม พ.ศ. 2492 ซึ่งเปนวันลงมติรางรัฐธรรมนูญ มีผูลงมติ

เห็นชอบดวย 125 คน (เปนสมาชิกวุฒิสภา 84 คน และสมาชิกสภาผูแทน 41 คน) ไมเห็นชอบ 30

คน (สมาชิกวุฒิสภา 3 คน สมาชิกสภาผูแทนราษฎร 27 คน) งดออกเสียง 5 คน (สมาชิกวุฒิสภา

3 คน สมาชิกสภาผูแทนราษฎร 2 คน) ไมอยูในที่ประชุม 40 คน เทากับวา รัฐสภาไดลงมติใหความ

เห็นชอบรางรัฐธรรมนูญ (สุนีย อธิมุติภาพ 2518: 73-74)

ตอมาในวันที่ 4 มีนาคม พ.ศ. 2493 ประธานวุฒิสภาไดนํารางรัฐธรรมนูญทูลเกลาฯถวาย

เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย และประกาศใชเปนรัฐธรรมนูญฉบับถาวรเมื่อวันที่ 23 มีนาคม พ.ศ.

2492 (ราชกิจจานุเบกษา เลม 66 ตอนที่ 17, 23 มีนาคม พ.ศ. 2492)

ในทางปฏิบัติแลว พระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวภูมิพลอดุลยเดชมิไดทรงประทับ

อยูภายในประเทศจึงมิไดทรงลงพระปรมาภิไธยดวยพระองคเอง แมวาอภิรัฐมนตรีไดเสนอวาควร

นํารางรัฐธรรมนูญทูลเกลาถวายเพื่อทรงพิจารณาเสียกอน เนื่องจากรัฐธรรมนูญเปนกฎหมาย

สูงสุดของประเทศ อีกทั้งยังเปนรางรัฐธรรมนูญที่จัดทําโดยสภารางรัฐธรรมนูญซึ่งไดปรับเปลี่ยน

บทบัญญัติในหลายมาตรา ในที่สุดคณะรัฐมนตรีมีมติใหเดินการเพียงทูลเกลาถวายรายงานโดยไม

กราบทูลฯ ใหทรงลงพระปรมาภิไธย แตจะมีคณะอภิรัฐมนตรีซึ่งปฏิบัติหนาที่คณะผูสําเร็จราชการ

แผนดินเปนผูลงนามในรัฐธรรมนูญแทนพระองคและมีประธานวุฒิสภาเปนผูลงนามรับสนองพระ

บรมราชโองการ (สุนีย อธิมุติภาพ 2510: 75-6)

กอนการประกาศใชรัฐธรรมนูญเพียงวันเดียว มีขาววาประธานผูสําเร็จราชการ

แทนพระองคไมยอมลงนามประกอบกับรัฐบาลจะขอแกไขรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวบางมาตรา

เพื่อใหรัฐบาลมีอํานาจในการตั้งสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญเพื่อที่จะนําเอารัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.

2475 มาพิจารณาแกไขอีกครั้งหนึ่ง แมวาจะไมเกิดเหตุการณนี้ข้ึน แตก็สะทอนความไมยอมรับ

รัฐธรรมนูญของคณะรัฐประหารและเมื่อประกาศใชรัฐธรรมนูญ ยิ่งทําใหรัฐบาลตองประสบความ

ยุงยากในการบริหารประเทศตามหลักการที่ไดกําหนดในรัฐธรรมนูญ (สุนีย อธิมุติภาพ 2518: 85-

108)

4.5 การเมืองภายใตบริบทรัฐธรรมนญูแหงราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2492 รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492 เปนเครื่องชี้ถึงอิทธิพลของกระแสพลังอนุรักษนิยม

(ที่มีพรรคประชาธิปตยและกลุมวุฒิสมาชิกเปนแกนนํา) กับกลุมอํานาจนิยมของจอมพล ป. ที่

ครอบงําการเมืองไทยนับจากหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 (เสนห จามริก 2529: 218) แตบทบัญญัติ

ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็เปนสาเหตุที่นําไปสูการรัฐประหารเงียบทางวิทยุเมื่อปลายป พ.ศ. 2494 อัน

71

เปนการยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492 และนําเอารัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 กลับมาใชอาจ

กลาวไดวามีสาเหตุสําคัญสองประการ ดังตอไปนี้

ประการแรก หลักการที่ไดบัญญัติไวในรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะหลักการแยก

ขาราชการการเมืองออกจากขาราชการประจําถือเปนสาเหตุสําคัญที่กอใหเกิดวิกฤตรัฐธรรมนูญ

เนื่องจากคณะรัฐประหารไมสามารถควบคุมการบริหารราชการแผนดินอยางเด็ดขาด (เสนห จาม

ริก 2519: 216 ; ทักษ เฉลิมเตียรณ 2526: 74-83) ในขณะที่มีฝายนายปรีดี พนมยงค และ

ผูสนับสนุนพยายามชวงชิงอํานาจกลับคืน ดังจะเห็นไดจากการกอกบฏในระหวาง พ.ศ. 2491-

2494 ไดแก กบฏแบงแยกดินแดน (1 มิถุนายน พ.ศ. 2491) กบฏแบงแยกดินแดนภาคใตหรือ

กบฏมไฮยิดดิน (29 สิงหาคม พ.ศ. 2491) กบฏเสนาธิการหรือกบฏนายพล (1 ตุลาคม พ.ศ. 2492)

กบฏระบบสังหาร อูอองซาน (23 กุมภาพันธ พ.ศ. 2492) กบฏวังหลวง (26 กุมภาพันธ พ.ศ.

2492) กบฏน้ําทวม และกบฏแมนฮัตตัน (29 มิถุนายน พ.ศ. 2494) (วิภาลัย ธีรชัย 2522: 189-

190)

แมวารัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม จะสามารถกุมเสียงขางมากในสภา

ผูแทนราษฎร แตความขัดแยงภายในสหพรรคซึ่งเปนฐานเสียงสําคัญก็เปนสาเหตุสําคัญที่

เกี่ยวเนื่องกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2492 นักการเมืองพลเรือนในสหพรรคพยายามสกัดกั้นกลุมคณะ

รัฐประหารไมใหกาวเขามาในเวทีการเมือง ไมวาจะเปนตําแหนงรัฐมนตรี หรือตําแหนงใน

รัฐวิสาหกิจ (ทักษ เฉลิมเตียรณ 2526: 74-87) โดยเฉพาะกลุมนักการเมืองพลเรือนสายอีสาน

ในสวนของวุฒิสภานั้น รัฐบาลไมสามารถควบคุมไดเด็ดขาดเชนกัน เพราะเปน

วุฒิสภาชุดเจา-ขุนนางที่ถูกแตงตั้งในสมัยรัฐบาลนายควง อภัยวงศ (สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ 2534:

240) โดยนายควงไดรวมมือกับคณะผูสําเร็จราชการอยางใกลชิด ภายใตกรมขุนชัยนาทนเรนทร

(ประธานองคมนตรี และผูสําเร็จราชการตามรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492) คัดเลือกจากขาราชการ

บํานาญกับพอคาที่มีชื่อเสียง (เสนห จามริก 2529: 216-217) และแมวาวุฒิสภาจะครบวาระ 3 ป

เมื่อวันที่ 17 พฤศจิกายน พ.ศ. 2493 ซึ่งจะตองจับฉลากออกครึ่งหนึ่ง แตก็ไดรับการแตงตั้งเขามา

อีกครั้งถึง 35 คนจากจํานวน 50 คน ภายใตโครงสรางนี้ วุฒิสภาจึงเปน “ฝายคาน” ที่สําคัญของ

รัฐบาล ดังจะเห็นไดจากวุฒิสภามีมติไมรับราง พ.ร.บ. งบประมาณแผนดิน พ.ศ. 2492 และ 2493

ถึง 2 ปซอน (สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ 2534: 241; เสนห จามริก 2529: 216)

นับจากประกาศใชรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492 จนถึงเดือนตุลาคม พ.ศ. 2494

มีรางพระราชบัญญัติสงมายังที่ประชุมวุฒิสภา 60 ฉบับ มีการสงกลับไปใหสภาผูแทนพิจารณา

ใหมถึง 34 ฉบับ ในจํานวนรางพระราชบัญญัติที่ผานการพิจารณา 22 ฉบับก็ถูกแกไขใน

สาระสําคัญ

72

นอกจากนี้ รัฐบาลยังถูกตั้งกระทูถามถึง 35 กระทู เชน เร่ืองฝนเถื่อน การซื้อรถถัง

ไรคุณภาพ ตลอดจนการขออภิปรายทั่วไปเรื่อง “การกบฏจลาจล” รวมไปถึงกรณีกบฏแมนฮัตตัน

ที่รัฐบาลใชกําลังทหารเขาปราบปรามฝายตรงขามอยางรุนแรงและถือเปนชนวนสุดทายที่ทําให

คณะรัฐประหารตัดสินใจทํารัฐประหารลมเลิกรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492 เมื่อวันที่ 29

พฤศจิกายน พ.ศ. 2494 (สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ 2534: 241-243 ; ทักษ เฉลิมเตียรณ 2526: 88-

89)

ประการที่สอง รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492 ไมใชผลิตผลของคณะรัฐประหาร

โดยตรง แตประกาศใชโดยการผอนปรนของฝายรัฐประหารที่ตองการสถาปนาอํานาจและ

ความชอบธรรม ตลอดจนการรับรองจากตางประเทศในระยะแรก (เสนห จามริก 2529: 217) ดังที่

จอมพล ป. พิบูลสงครามแสดงความชื่นชอบในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 มากกวา (สุนีย อธิ

มุติภาพ 2518: 84) ดังนั้นเมื่อคณะรัฐประหารสามารถกําจัดศัตรูทางการเมืองและควบคุมกองทัพ

ไดเด็ดขาดแลวก็ไดกระทํารัฐประหารซ้ําแลวนํารัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 กลับมาใช (มุกดา

เอนกลาภากิจ 2542: 184-188)

รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492 ประกาศใชเมื่อวันที่ 23 มีนาคม พ.ศ. 2492 นับเปน

รัฐธรรมนูญฉบับที่ 5 ของประเทศไทย มีระยะเวลาการใชรวม 2 ปเศษ จึงถูกยกเลิกโดยประกาศ

ของคณะบริหารประเทศชั่วคราวเมื่อวันที่ 29 พฤศจิกายน พ.ศ. 2494 (ไพโรจน ชัยนาม 2519:

136)

73

บทที่ 5 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 แกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495

5.1 ความเบื้องตน

รัฐธรรมนูญฉบับนี้เปนรัฐธรรมนูญฉบับที่ 6 ของประเทศไทย นับจาก พ.ร.บ.ธรรมนูญการ

ปกครองแผนดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475

การประกาศใชรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีสาเหตุจากคณะบริหารประเทศชั่วคราวไดกราบบังคม

ทูลพระกรุณาใหใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 กับรัฐธรรมนูญแกไขเพิ่มเติมวา

ดวยนามประเทศ พ.ศ. 2482 และรัฐธรรมนูญแกไขเพิ่มเติมวาดวยบทเฉพาะกาล พ.ศ. 2483 อีก

คร้ัง ภายหลังที่ไดใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492 ต้ังแตวันที่ 23 มีนาคม พ.ศ.

2492 จนถึงวันที่ 29 พฤศจิกายน พ.ศ. 2494 ตามประกาศพระบรมราชโองการใหใชรัฐธรรมนูญ

แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 (ราชกิจจานุเบกษา เลม 68 ตอนที่ 73 วันที่ 6 ธันวาคม พ.ศ.

2494) โดยเหตุที่มีการแกไขเพิ่มเติมและมีหลักการบางเรื่องเปนหลักการที่ไมเคยมีมากอนหนานี้

จึงถือวารัฐธรรมนูญฉบับนี้เปนฉบับใหมที่มีสาระสําคัญแตกตางจากฉบับ พ.ศ. 2575 (ไพโรจน ชัย

นาม 2519: 139)

คณะบริหารประเทศชั่วคราวไดกระทําการยึดอํานาจที่ตอมาเรียกวาเปนการรัฐประหาร

เงียบ เนื่องจากเปนการยึดอํานาจโดยแถลงผานวิทยุกระจายเสียงวามีเหตุผลในการ

ยึดอํานาจ 2 ประการคือ

ประการแรก ภัยคุกคามจากคอมมิวนิสตที่แทรกซึมเขามาในคณะรัฐมนตรีและ

รัฐสภา ถือเปนภัยคุกคามความมั่นคงของประเทศชาติ โดยที่รัฐบาลเดิมไมสามารถแกไขปญหานี้

ได

ประการที่สอง การทุจริตคอรรัปชั่นไดขยายตัวมากขึ้น โดยที่รัฐบาลไมสามารถ

ปราบปรามการทุจริตได จึงยังผลใหบานเมืองเสื่อมโทรม

ดวยเหตุผลดังกลาวคณะบริหารประเทศชั่วคราวจึงไดยึดอํานาจเพื่อนําเอา

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 กลับมาใชอีกครั้ง

คณะบริหารประเทศที่ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการใหใชรัฐธรรมนูญแหง

ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 ประกอบดวย

1. พล.อ. ผิน ชุณหะวัณ ผูบัญชาการทหารบก

2. พล.ท. เดช เดชประดิยุทธ รองผูบัญชาการทหารบก

3. พล.ท. สฤษดิ์ ธนะรัชต ผูชวยผูบัญชาการทหารบก

74

4. พล.ร.ต. ป. ยุทธศาสตรโกศล รองผูบัญชาการทหารบก

5. พล.ร.ต. ชํานาญอรรถยุทธ ผูบัญชาการกองเรือยุทธการ

6. พล.ร.ต. สุนทร สุนทรนาวิน เสนาธิการทหารเรือ

7. พล.อ.อ. ฟน รณนภากาศฤทธาคนี ผูบัญชาการทหารอากาศ

8. พล.อ.ท. เชิด วุฒากาศ รองผูบัญชาการทหารอากาศ

9. พล.อ. ปรุง ปรีชากาศ เสนาธิการทหารอากาศ

เหตุผลและบริบทในการยึดอํานาจมี 3 ประการ ดังนี้

1. รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492 มีความเปนประชาธิปไตย

มากเกินไป เนื่องจากบทบัญญัติหลายประการใหฝายนิติบัญญัติควบคุมฝายบริหารได ดังนั้น

รัฐบาลจึงจําเปนตองหาเสียงสนับสนุนจากสภาผูแทนราษฎรโดยใชตําแหนงและผลประโยชนเปน

การแลกเปลี่ยน ขณะเดียวกันเสียงสนับสนุนของรัฐบาลก็มาจากสหพรรคที่รวมตัวกันจากสมาชิก

หลายกลุม ทําใหเสถียรภาพของรัฐบาลไมคอยมั่นคง การรัฐประหารครั้งนี้จึงทําเพื่อเปดโอกาสให

คณะรัฐประหารสามารถปรับปรุงสถานการณและเสถียรภาพของรัฐบาลใหมั่นคงยิ่งขึ้น การให

อํานาจแกรัฐสภาเหนือรัฐบาลมีนัยถึงการใหความสําคัญแกฝายนิติบัญญัติที่ไดรับเลือกตั้งมาจาก

ประชาชน กลาวอีกนัยหนึ่งวารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีความเปนประชาธิปไตยกวาฉบับกอนหนานี้

2. เมื่อไดพิจารณาเหตุผลหลัก 2 ประการที่คณะรัฐประหารหยิบยกมาเปนขออาง

พบวาปญหาทั้ง 2 ประการ สามารถจะแกไขไดภายในขอบเขตของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2492

ตลอดจนอยูในความรับผิดชอบของรัฐบาลอยูแลว การนําเอารัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 มาใช

จึงสะทอนใหเห็นความพยายามในการรักษาอํานาจการเมืองใหอยูในมือของคณะรัฐประหาร (วิภา

ลัย ธีรชัย 2522: 198-199)

นอกจากนี้ เงื่อนเวลาในการรัฐประหารยังถูกกําหนดใหดําเนินการกอนหมายกําหนดการ

เสด็จพระราชดําเนินนิวัติสูประเทศไทยของพระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวภูมิพลอดุลยเดชเพียง 3

วัน โดยมีรัฐมนตรีในรัฐบาลจอมพล ป. บางทานไดมาเขาเฝาพระวรวงศเธอกรมหมื่นพิทยลาภ

พฤฒิยากร ขอใหทรงลงชื่อเพื่อลมรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492 แตกรมหมื่นพิทยลาภฯทรงปฏิเสธ

และทรงชี้แจงวา ควรรอใหพระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวเสด็จนิวัติกลับพระนครแลวถวายใหทรงมี

พระราชวิจารณจะดีกวา ในคืนวันเดียวกันนายกรัฐมนตรีไดเขาเฝาอีกครั้งเพื่อขอใหทรงลงชื่อ แต

ทรงปฏิเสธอีกครั้ง อยางไรก็ดี ในวันรุงขึ้นก็มีประกาศทางราชการยกเลิกรัฐธรรมนูญ และให

คณะรัฐมนตรีชั่วคราวถืออํานาจแทนพระเจาแผนดิน (ดู สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ 2534: 250)

จากขอมูลขางตนอาจกลาวไดวามีเบื้องหลัง กลาวคือ คณะผูมีอํานาจการเมืองขณะนั้น

เกรงวาเมื่อพระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวทรงเสด็จนิวัติแลวอาจจะตกเปนเครื่องมือของวุฒิสมาชิก

75

สายอนุรักษนิยมใหทรงใชพระราชอํานาจตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2492 ที่พระมหากษัตริยทรงไวซึ่ง

พระราชอํานาจที่จะถวงรางพระราชบัญญัติดวยการปฏิเสธที่จะลงพระปรมาภิไธย และทรง

สามารถปลดรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่ง หรือรัฐบาลไดทั้งคณะตามพระราชกฤษฎีกา (ทักษ

เฉลิมเตียรณ 2526: 83-97)

3. ความไมพรอมที่จะใหราษฎรเขามามีสวนรวมทางการเมือง ดังจะเห็นไดจาก

การที่คณะรัฐประหารไดนํารัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 กลับมาใช แตโดย

เจตนารมณของรัฐธรรมนูญฉบับดังกลาวตองการรักษาอํานาจเอาไวในมือคณะราษฎรเพื่อรักษา

ระบอบใหมในระยะแรก ซึ่งถือวาประชาชนยังไมพรอมที่จะเขามามีสวนรวมทางการเมืองการ

ปกครอง จึงไดกําหนดใหมีสมาชิก 2 ประเภทในสภาผูแทนราษฎร ประกอบดวย สมาชิกประเภทที่

หนึ่งมาจากการเลือกตั้ง ตามบทบัญญัติในมาตรา 16 และ 17 และสมาชิกประเภทที่สองที่มาจาก

การแตงตั้ง (ดู รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 ในหมวด 7 การใชรัฐธรรมนูญและ

บทเฉพาะกาล)

เมื่อนํารัฐธรรมนูญฉบับ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2475 มาใชอีกครั้ง เทากับเปนการยืด

ระยะเวลาใหสภาผูแทนราษฎรมีเพียงสมาชิกประเภทที่ 2 ไปอีก 10 ป โดยนับจากวันที่เร่ิมนํา

รัฐธรรมนูญกลับมาใชใหม อีกนัยหนึ่งก็คือ คณะรัฐประหารตองการมีอํานาจการปกครองตอไปอีก

10 ทั้งๆที่เมื่อพิจารณาถึงการประกาศใชรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 ในครั้งแรกจนถึงป พ.ศ. ที่ทํา

รัฐประหารนับเปนเวลา 19 ปเศษ พนระยะเวลา 10 ปของบทเฉพาะกาลในรัฐธรรมนูญ 10

ธันวาคม พ.ศ. 2475 และเกือบครบกําหนด 20 ปในรัฐธรรมนูญแกไขบทเฉพาะกาล พ.ศ. 2483

ซึ่งจะเปนจุดเริ่มตนของสภาผูแทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งคือเปนสมาชิกประเภทที่ 1 ทั้งสภาฯ

(วิภาลัย ธีรชัย 2522: 199-200)

ในวันที่ 29 พฤศจิกายน พ.ศ. 2494 คณะบริหารประเทศชั่วคราวไดประกาศแตงตั้ง

รัฐมนตรีชั่วคราวโดยมีจอมพลแปลก พิบูลสงครามเปนนายกรัฐมนตรี

ตอมาในวันเดียวกันกับการรัฐประหาร คณะรัฐมนตรีชั่วคราวจํานวน 17 คนซึ่งทําหนาที่

ผูสําเร็จราชการแทนพระองคชั่วคราว17 ไดแตงตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรประเภทที่ 2 จํานวน

123 นาย ในวันที่ 30 พฤศจิกายน พ.ศ. 2494 และกําหนดใหสมาชิกสภาผูแทนประเภทที่ 2 นี้ทํา

หนาที่สภาผูแทนราษฎรจนกวาจะมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรประเภทที่ 1

เนื่องจากการประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 และฉบับแกไข

เพิ่มเติมวาดวยนามประเทศ พ.ศ. 2482 กับรัฐธรรมนูญแกไขเพิ่มเติมวาดวยบทเฉพาะกาล พ.ศ.

2483 คร้ังที่สอง ต้ังแตวันที่ 29 พฤศจิกายน พ.ศ. 2494 เปนเพียงการนํากลับมาใชชั่วคราว ดังระบุ

17 อาศัยอํานาจตามความในมาตรา 10 ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 ฉบับท่ี 2 (ไพโรจน ชัยนาม 2519: 136)

76

ในพระบรมราชโองการใหใชรัฐธรรมนูญฯวา โดยที่รัฐธรรมนูญฉบับดังกลาวมีบทบัญญัติบาง

มาตราไมเหมาะสมกับสถานการณจึงใหสภาผูแทนราษฎรปรับปรุงขึ้นใหม ดังนั้น สภา

ผูแทนราษฎรที่ประกอบดวยผูแทนประเภทที่ 2 จึงทําหนาที่ปรับปรุงแกไขรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475

โดยการประชุมสภาผูแทนราษฎรครั้งที่ 3/2494 (วิสามัญ) นายกรัฐมนตรี จอมพล ป. พิบูลสงคราม

แถลงวาสาเหตุที่นําเอารัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 พรอมทั้งฉบับแกไขเพิ่มเติม

ทั้งสองกลับมาใชอีกครั้ง เพราะในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492 มีบทบัญญัติที่ให

เสรีภาพแกประชาชนชาวไทยโดยไมมีขอบเขตจํากัด จึงยากที่จะแกไขปญหาของชาติได ถาหากได

นําเอารัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 มาใช จะเปดโอกาสใหรัฐบาลใชกฎหมายปราบปราม

คอมมิวนิสตได

พ.อ. ชวง เชวงศักดิ์สงคราม ไดถามวา ในการแกไขรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 จะมี

วิธีการแกไขอยางไร จะใชสภาผูแทนราษฎรที่มีอยูเพียงครึ่งเดียว (คือมีแตสมาชิกประเภทที่ 2)

หรือจะใหมีการเลือกตั้งเสียกอน ซึ่งนายกรัฐมนตรีชี้แจงวา ในการแกไขรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.

2475 จะพยายามรักษาบทบัญญัติเดิมใหมากที่สุด และไมจําเปนตองรอใหมีสมาชิกสภาผูแทน

ราษฎรประเภทที่หนึ่ง (รายงานการประชุมสภาผูแทนราษฎรครั้งที่ 3/2494 (วิสามัญ) 4 ธันวาคม

พ.ศ. 2494)

ทางดานคณะรัฐมนตรีไดลงมติแตงตั้งคณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงรัฐธรรมนูญขึ้น

จํานวน 14 นาย มีหนาที่พิจารณาปรับปรุงแกไขรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475

ตลอดจนเขาเฝาพระมหากษัตริยเพื่อขอพระราชทานพระราชดําริประกอบอีกดวย (ไพโรจน ชัย

นาม 2519: 137-138)

คณะกรรมาธิการที่ต้ังตามมติคณะรัฐมนตรี ประกอบดวย

1. รัฐมนตรีวาการกระทรวงยุติธรรม (พระนิติธารณพิเศษ) ประธานกรรมการ

เจาของเรื่อง

2. รองนายกรัฐมนตรี (พลเอกผิน ชุณหะวัณ) ที่ปรึกษา

3. รัฐมนตรีวาการกระทรวงการตางประเทศ (นายวรการบัญชา) กรรมการ

4. พลโทสฤษดิ์ ธนะรัชต

5. พลตํารวจโทเผา ศรียานนท

6. นายเขมชาติ บุณยรัตนพันธุ

7. ประธานศาลฎีกา (พระยาลัดพลีธรรมประคัลภ)

8. อธิบดีศาลอุทธรณ (พระมนูเวทยวิมลนาท)

9. เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา (นายเสริม วินิจฉัยกุล)

10. นายหยุด แสงอุทัย แสงอุทัย

77

11. พระพิจิตรราชสาสน

ตอมามีการแตงตั้งเพิ่มอีก 3 ทาน คือ

1. พลตํารวจโทพระพินิจชนคดี 2. พลตํารวจโทโชติ โชติชนาภิบาล

3. หลวงประเสริฐไมตรี

รวมทั้งสิ้น 14 คน ในจํานวนนี้เปนสมาชิกสภาผูแทนประเภทที่ 2 จํานวน 7 ทาน เปน

บุคคลภายนอก 5 ทาน (ประธานศาลฎีกา, อธิบดีศาลอุทธรณ, พระพิจิตรราชสาสน, หลวง

ประเสริฐไมตรี และนายหยุด แสงอุทัย)

คณะกรรมาธิการชุดนี้ไดเขาเฝาพระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวภูมิพลอดุลยเดช เพื่อกราบ

บังคมทูลขอรับพระราชกระแสในประเด็นดังตอไปนี้

1. องคมนตรีควรจะแตงตั้งจากผูดํารงตําแหนงบางตําแหนง เชนนายกรัฐมนตรี ประธานศาลฎีกา หรือไม

2. พระบรมวงศานุวงศต้ังแตชั้นหมอมเจาขึ้นไปจะควรมีฐานะเหนือการเมือง หรือไม

3. สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทยจะควรบัญญัติไวเพียงใด

4. บทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญจะควรเปนประการใด

5. เร่ืองอื่นๆซึ่งในการกลาวถึงเรื่องทั้ง 4 เร่ืองไดมีปญหาพาดพิงถึง

เมื่อคณะกรรมาธิการรางรัฐธรรมนูญไดพิจารณาสนองพระราชกระแสในบางประเดน็ไดสง

รางรัฐธรรมนูญใหนายกรัฐมนตรีเพื่อทูลเกลาฯถวาย ตอมาทรงมีพระราชวิจารณและทรงแกไข

เพิ่มเติมบางบทมาตราของรางรัฐธรรมนูญ อยางไรก็ดี บทมาตราที่ทรงแกไขนี้ไมเปนที่เปดเผย

นายกรัฐมนตรีไดนําพระราชกระแสที่ทรงวิจารณกับบทมาตราที่ทรงแกไขมาพิจารณาลับ

ในที่ประชุมสมาชิกสภาผูแทนประเภทที่ 2 โดยมีกรรมาธิการรางรัฐธรรมนูญทําหนาที่คลาย

กรรมาธิการคอยตอบขอซักถาม จากนั้น ส.ส. ประเภทที่ 2 ไดมอบหมายใหนายกรัฐมนตรีมา

ประชุมรวมกับกรรมาธิการรางรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาพระราชวิจารณและมาตราที่ทรงแกไข จน

มีการแกไขเลขมาตรา และผนวกกับรางที่ทรงพระราชทานมาแลวนายกรัฐมนตรีจึงนําขึ้นทูลเกลาฯ

เขาฟงพระราชกระแสครั้งที่สอง เพื่อขอพระราชทานแกไขจากรางรัฐธรรมนูญที่ทรงพระราชทานมา

ดังนั้น รัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงมีลักษณะเปนการ “อะลุมอลวย” (Compromise) ระหวาง

พระมหากษัตริยกับรัฐบาลและรัฐสภา (หยุด แสงอุทัย 2495: 346-352)

78

คณะรัฐมนตรีไดเสนอรางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย แกไขเพิ่มเติม พุทธศักราช

2494 ตอสภาผูแทนราษฎร ในการประชุมคร้ังที่ 4/2495 (วิสามัญ) เมื่อวันที่ 24 มกราคม พ.ศ.

2495 โดยมีหลักการดังนี้

1. ตรารัฐธรรมนูญขึ้นไว เพื่อใหรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยฉบับพุทธศักราช

2475 พรอมดวยรัฐธรรมนูญแกไขเพิ่มเติมวาดวยนามประเทศ พ.ศ. 2482 ซึ่งมีพระ

บรมราชโองการโปรดเกลาฯใหใชไปพลางกอนนั้น ไดใชเปนรัฐธรรมนูญอันถาวร

2. แกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย ฉบับพุทธศักราช 2475 ใหเหมาะสม

กับสถานการณ

5.2 วิวาทะระหวางการพิจารณารางรัฐธรรมนูญ

5.2.1 ปญหาเรื่องความตอเนื่องหรือความคงทนถาวรของรัฐธรรมนูญ

นับต้ังแตเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 จนถึง พ.ศ. 2495 ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญถึง 5

ฉบับ คือ

1. พ.ร.บ. ธรรมนูญการปกครองแผนดินสยามชั่วคราว พ.ศ. 2475

2. รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 (รวมฉบับแกไขเพิ่มเติม

วาดวยนามประเทศ พ.ศ. 2482 และรัฐธรรมนูญแกไขเพิ่มเติมวาดวย

บทเฉพาะกาล พ.ศ. 2483)

3. รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489

4. รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2490

5. รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492

รัฐธรรมนูญทั้ง 5 ฉบับนี้ถือกําเนิดจากการยึดอํานาจ 2 ฉบับ คือ ฉบับที่ 1 และ 4 เกิดจาก

คณะกรรมาธิการรางคือ ฉบับที่ 2 3 และ 5 โดยที่ฉบับที่ 5 มีลักษณะพิเศษคือ รางโดยสภาราง

รัฐธรรมนูญ ทั้งนี้มีรัฐธรรมนูญฉบับ “ถาวร” คือ ฉบับที่ 2 3 และ 5 รวม 3 ฉบับ แตเมื่อ

ประกาศใชไปไดระยะหนึ่งก็มักจะถูกลมเลิกไป

ในการประชุมสภาผูแทนราษฎรเพื่อพิจารณาหลักการแหงรางรัฐธรรมนูญแหง

ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 จึงมีขอถกเถียงถึงความตอเนื่องในการใชรัฐธรรมนูญที่ทุกคนอยาง

จะใหเปน “รัฐธรรมนูญฉบับถาวร” ที่มีความศักดิ์สิทธิ์ คือมีผลบังคับใชอยางจริงจังและแกไขได

โดยยาก

นายสุวิชช พันธเศรษฐ ไดอภิปรายในขอนี้วา การที่คณะบริหารประเทศชั่วคราวนําเอา

รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 มาใชใหม เทากับยอมรับวา รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไมเคยถูกยกเลิกและ

79

ใชตอเนื่องโดยไมมีอํานาจใดๆ แมแตสภาผูแทนราษฎรจะยับยังการใชรัฐธรรมนูญได ตลอดจนการ

รางรัฐธรรมนูญใหมข้ึนแทนฉบับเดิมนั้นเปนการผิดเงื่อนไขในมาตรา 63 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.

2475 ที่เปดโอกาสใหสภาผูแทนราษฎรหรือคณะรัฐมนตรีเปนผูเสนอญัตติแกไขเพิ่มเติม

รัฐธรรมนูญเทานั้น นายสุวิชชตองการใหการแกไขเพิ่มเติมเปนไปตามมาตรา 63 นี้

อีกทั้ง การประกาศหลักการวา รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 เปนฉบับถาวร ทั้งๆที่ไดถูก

ระงับใชแลวนั้นเปนการขัดตอจิตใจหรือความรูสึกของประชาชน ขณะเดียวกันก็ลมลางรัฐธรรมนูญ

ซึ่งพระมหากษัตริยไดพระราชทานให อันเปนการไมสมควร และรวมไปถึงการประกาศใช

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ใหมในระยะเวลาหางจากการประกาศใชคร้ังแรกถึง 20 ปไมนาจะชอบดวย

เหตุผล ตลอดจนการรางพระราชปรารภและพระราชดํารินั้นเปฯการรางรัฐธรรมนูญขึ้นใหมมิใชการ

แกไขเพิ่มเติม

จอมพล ป. พิบูลสงครามชี้แจงวา ไมมีรัฐธรรมนูญฉบับไหน “ตาย” แตเนื่องจากไมมีการ

ปฏิบัติ รัฐธรรมนูญฉบับนั้นจึงเทากับตายไปแลว และกลาวตอไปอีกวาความเปนอมตะของ

รัฐธรรมนูญขึ้นอยูกับการปฏิบัติ

ปญหาในขอนี้อีกนัยหนึ่งก็คือ ปญหาความศักดิ์สิทธิ์หรือการมีผลบังคับใชของรัฐธรรมนูญ

อยางตอเนื่อง ซึ่ง พ.อ.ชวง เชวงศักดิ์สงคราม แสดงความเห็นเพิ่มเติมวา ความเขาใจของ

ประชาชนวารัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 เปนฉบับที่ศักดิ์สิทธิ์ เพราะรางขึ้นโดยฤทธิ์ 2 ฤทธิ์ คือ

คณะราษฎรที่อยากจะใหราษฎรไดปกครองตนเองกับพระมหากษัตริยที่ทรงตองการพระราชทาน

ใหอยูแลว ความศักดิ์สิทธิ์ประการหนึ่งก็คือ การที่แกไขรัฐธรรมนูญไดยาก ไมใชความศักดิ์สิทธิ์ที่

ตัวสมุดขอยหรือพานรัฐธรรมนูญ ส่ิงที่ พ.อ.ชวงพยายามชี้ใหเห็นก็คือ ถาหากปลอยใหมีการเขียน

รัฐธรรมนูญไดใหมเร่ือยๆดังการตีความของนักกฎหมายที่ถือวา เมื่อมีการปฏิวัติ สถาบันการเมือง

ตางๆก็ลมเลิกไป ผูปฏิวัติมีอํานาจเหนือกฎหมาย จะมีพระเจาแผนดินมีหรือไมมีก็ได เชนนี้แลวจะ

ไมมีหลักประกันวารัฐธรรมนูญจะอยูไดถาวร ซึ่งจอมพล ป. ไดโตแยงวาตั้งแตมีรัฐธรรมนูญ พ.ศ.

2489 มานั้นก็เปนการละเมิดหลักการนี้และไดกระทํากันตอๆ มา ทางจะยุติปญหานี้จึงอยูที่การนํา

รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 กลับมาใชใหมเพื่อยึดเปนฉบับถาวรตอไป

5.2.2 ปญหาการกําหนดขอบเขตใหเสรีภาพแกประชาชน

นายสุวิชช พันธเศรษฐ กลาวถึงรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 ที่กําหนดใหประชาชนมี

เสรีภาพอยางกวางๆ ตามบทบังคับของกฎหมาย แตในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492 ไดกําหนด

และแยกแยะเสรีภาพเพิ่มเติม เชน การจับคุมขัง การเขาตรวจคนบุคคล ตลอดจนการเนรเทศ

80

บุคคลที่มีสัญชาติไทยที่จะกระทํามิได ในประเด็นเหลานี้อาจเกิดปญหาในทางการบริหาร

โดยเฉพาะเมื่อตองสงใหคณะตุลาการรัฐธรรมนูญตีความ ก็อาจเกิดความขัดแยงกับฝายบริหารได

จอมพล ป. พิบูลสงครามชี้แจงวา รัฐบาลยึดหลัก 2 การในการที่จะใหเสรีภาพแก

ประชาชนตามหลักการดังนี้

1. บัญญัติในรัฐธรรมนูญใหประชาชนมีการปกครองโดยเสรีภาพอันสมบูรณ

เพื่อที่จะไมตองการออกกฎหมายเพิ่มเติม เชน เสรีภาพในครอบครัว เสรีภาพในการประกอบอาชีพ

เสรีภาพในการเลือกที่อยูอาศัย เปนตน

2. ในสถานการณบานเมืองขณะนั้น ควรจะกําหนดเสรีภาพของประชาชนไว

ภายใตขอบเขตของกฎหมายเพื่อจะใหรัฐบาลมีอํานาจควบคุมสภานการณไดในบางครั้ง โดย

อาศัยกฎหมาย ซึ่งก็ไมถือวาเปนการลิดรอนเสรีภาพ เพราะตองผานความเห็นชอบจากสภา

ผูแทนราษฎร

นายสุวิชช ยืนยันวา ในขอที่วาดวยเสรีภาพนั้น ถารัฐบาลไมออกฎหมายควบคุมถือวา

ประชาชนมีเสรีภาพในการนั้น การออกกฎหมายตัดสิทธิ์เสรีภาพตองเปนไปเพื่อประโยชนของรัเทา

นั้น

ขณะที่ พ.อ.ชวง เชวงศักดิ์สงครามใหเหตุผลในทางตรงกันขามวา ไมควรจะเขียนกฎหมาย

ในทํานองที่มีผลในทางใหเสรีภาพแกประชาชนมากนัก ควรระบุไวส้ันๆแทนการระบุไวซึ่งจะทําให

เกิดความสับสนและยุงยากในการปกครอง

5.2.3 การกําหนดแนวนโยบายแหงรัฐไวในรัฐธรรมนูญ

นายสุวิชช พันธเศรษฐ เห็นวาไมควรนํานโยบายแหงรัฐไวในรัฐธรรมนูญ เพราะจะเปนการ

ผูกมัดตัวเองมากเกินไป โดยเฉพาะในมาตรา 39 (หรือมาตรา 58 ในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492)

ที่ระบุวา “ทหารจะมีไดก็เพื่อปองกันและรักษาเอกราชเทานั้น” หากรัฐบาลตองการเพิ่ม

งบประมาณทางทหารก็จะถูกสภาฯโจมตี เพราะในรัฐธรรมนูญหามไว จึงไมควรผูกมัดไวมาก

จอมพล ป. พิบูลสงครามตอบวาการระบุนโยบายแหงรัฐไวในรัฐธรรมนูญเพื่อกําหนด

กรอบแนวนโยบายที่สําคัญใหยึดเปนหลักบริหารประเทศ และเพื่อปองกันลัทธิทางเศรษฐกิจ

โดยเฉพาะอยางยิ่งลัทธิคอมมิวนิสตซึ่งอาจจะสรางนโยบายที่เปนการเสียหายตอประเทศ เชน

การเวนคืนที่ดิน การแบงทรัพยสิน เปนตน

สําหรับ การกําหนดใหรัฐตองมีกําลังทหารไวรักษาเอกราชและประโยชนแหงประเทศชาติ

จอมพล ป. เห็นวา ควรกําหนดเอาไววา เพื่อรักษาความสงบหรือเอกราชทั้งภายในและภายนอก

ประเทศ

81

5.2.4 พระราชอํานาจในการยับยั้งกฎหมายของพระมหากษัตริย

นายสุวิชช พันธเศรษฐ เห็นวาการยับยั้งกฎหมายโดยพระมหากษัตริยจะตองระบุวา

พระมหากษัตริยโดยที่นายกรัฐมนตรีเปนผูถวายความเห็น ตามหลักการแบบอังกฤษ ซึ่งกษัตริย

ทรงบริหารโดยผานคณะรัฐมนตรีเทานั้น เพราะกษัตริยจะขัดแยงกับประชาชนไมได แต

คณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีสามารถขัดแยงได จึงไมควรจะใหพระมหากษัตริยมาทรง

รับผิดชอบในทางการบริหาร

สําหรับบทบาทของพระมหากษัตริยกับกระบวนการนิติบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.

2475 กําหนดวา การยับยั้งกฎหมายครั้งแรก พระมหากษัตริยตองพระราชทานคืนมาใน 30 วัน

คร้ังที่สองตองพระราชทานคืนมาภายใน 15 วัน รวมระยะเวลาที่ทรงยับยั้งได 45 วัน (มาตรา 39)

แตในรางใหมที่เสนอมา หากทรงยับยั้งครั้งแรกตองพระราชทานคืนใน 90 วัน คร้ังที่สอง

กําหนดเวลา 30 วัน รวม 120 วัน การที่กําหนดเวลาไวถึง 120 วันอาจกระทบตอการดําเนิน

นโยบายที่สําคัญ

จอมพล ป. พิบูลสงคราม กลาวในเชิงหลักการวา การยับยั้งกฎหมายเปนพระราชอํานาจที่

ถวายแกพระมหากษัตริย เพื่อใหทรงพระราชทานพระราชดําริในการบริหาร ซึ่งในฐานะประมุขทรง

ไดเห็นกิจการตางๆกวางขวางมากกวา อาจจะทรงเห็นถึงความเหมาะสมหรือโปรดเกลาฯให

ทบทวนกฎหมายนั้นเสียใหม เพราะถาไมถวายพระราชอํานาจนี้ก็ไมจําเปนที่จะตองใหทรงลงพระ

ปรมาภิไธยในพระราชบัญญัติ แตในระบอบการปกครองของไทย พระราชบัญญัติทุกฉบับที่รัฐบาล

เปนผูเสนอก็ดวยความเห็นชอบทั้งจากสภาผูแทนราษฎรและพระมหากษัตริย

5.2.5 การประกาศสงคราม

ตามมาตรา 91 แหงรัฐธรรมนูญฯ ที่กําหนดวาจะตองไดรับความยินยอมจากสภา

ผูแทนราษฎรโดยใชเสียง 2 ใน 3 ซึ่งเดิมเปนอํานาจของคณะรัฐมนตรีเปนผูประกาศสงครามแลวจึง

เสนอใหสภาฯรับทราบ นายสุวิชช พันธเศรษฐเห็นวาในภาวะสงครามจะหาเสียงสนับสนุน 2 ใน 3

ไดหรือไม เพราะในชวงสงคราม สภาฯไมเคยมีสมาชิกเขาประชุมถึงครึ่งหนึ่ง จึงไมควรเขียนไว

ผูกมัดมากเกินไป เชนเดียวกับจอมพล ป. พิบูลสงคราม ที่กลาววาควรจะใชเพียงไดรับความ

เห็นชอบจากสภาผูแทนราษฎรจะเปนการเหมาะสมกวา

82

5.2.6 อํานาจ ที่มา และคุณสมบัติของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ

ในมาตรา 106 แหงรางรัฐธรรมนูญฯระบุใหมีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ประกอบดวย

ประธานศาลฎีกา ประธานสภาผูแทนราษฎร อธิบดีผูพิพากษาศาลอุทธรณ อธิบดีกรมอัยการ และ

บุคคลอื่นๆ อีก 5 คนที่สภาฯ แตงตั้งจากผูทรงคุณวุฒิทางกฎหมาย (ดู มาตรา 108 ประกอบ)

ในมาตรานี้นายสุวิชช พันธเศรษฐเห็นวาควรจะใหอํานาจแกสภาฯเลือกผูทรงคุณวุฒิ

ในทางอื่นๆประกอบ และปญหาอีกประการหนึ่งก็คือ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญนี้จะตั้งเปนสถาบัน

มีอํานาจชี้ขาดแบบศาล หรือจะตั้งเปนกรรมาธิการของสภาฯเพื่อตีความกฎหมายเทานั้น ซึ่งนายสุ

วิชชเห็นวา ถาจะตั้งตุลาการรัฐธรรมนูญใหมีอํานาจเปนศาลจะตองมีกฎหมายรองรับ และจะมี

ปญหาวาเปนผูชี้ขาดในพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริยเชนเดียวกับศาลหรือไม

จอมพล ป. พิบูลสงครามชี้แจงวาคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเปนคณะกรรมการประจําสภา

ผูแทนราษฎรโดยเลือกจากผูเชี่ยวชาญทางกฎหมายใหเปนผูตีความกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญเพื่อ

เสนอตอสภาฯไมใชสถาบัน โดยเฉพาะในกรณีที่มีกฎหมายบางฉบับขัดกับรัฐธรรมนูญเนื่องจาก

เปนกฎหมายเกา จึงตองมีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเปนผูชี้ขาด และจะมีประโยชนในการแก

กฎหมายที่ใชในขณะนั้นหรือในสมัยราชาธิปไตย อยางไรก็ตาม พ.อ.ชวง เชวงศักดิ์สงครามกลับมี

ความเห็นวา ถาไมมีความจําเปนก็ไมอยากจะใหกําหนดสถาบันองคมนตรีหรือตุลาการ

รัฐธรรมนูญไวในรัฐธรรมนูญ

5.2.7 การเสนอญัตติขอแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

ตามรางรัฐธรรมนูญฯกําหนดใหการเสนอญัตติขอแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญใหมาจาก

คณะรัฐมนตรีหรือจากสภาฯ โดยใชคะแนนเสียงไมตํ่ากวา 1 ใน 5 ของจํานวนสมาชิกสภาฯ

ทั้งหมด เมื่อเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492 มาตรา 63 ที่กําหนดใหใชเสียง 3 ใน 4 ของ

จํานวนสมาชิกทั้งหมด เพราะเจตนารมณตองการใหแกไขไดยาก นายสุวิชช พันธเศรษฐเห็นวาควร

จะกําหนดจํานวนผูรับรองใหมากขึ้นเพื่อใหการแกไขรัฐธรรมนูญกระทําไดยากขึ้น แตจอมพล ป.

พิบูลสงครามเห็นวา ควรจะใหลงมติการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญดวยการขานชื่อ และใชคะแนน

เสียง 3 ใน 4 ซึ่งจะยากขึ้นกวาเดิม

5.2.8 วาระการดํารงตําแหนงของคณะรัฐมนตรี

นายสุวิชช พันธเศรษฐ กลาววา ตามมาตรา 111 กําหนดใหรัฐบาลขณะนั้นเปนรัฐบาล

ชั่วคราวนั้นไมถูกตอง ควรใหเปนไปตามรัฐธรรมนูญ คือ เมื่อมีการเลือกตั้งสมาชิกใหมก็ใหรัฐบาล

ลาออก เพื่อต้ังรัฐบาลใหม (ตามมาตรา 51 ในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475) นอกจากนี้ยังมี

83

ประเด็นยอยๆ เชน การแยกรัฐธรรมนูญแกไขเพิ่มเติมจะทําใหอานรัฐธรรมนูญไดยากมากขึ้น การ

เสียดินแดนซึ่งนาจะนําหลักการเดียวกับการประกาศสงคราม คือตองใชเสียงถึง 2 ใน 3 ของสภาฯ 5.3 การพิจารณารางรฐัธรรมนูญในชัน้คณะกรรมาธิการวสิามญัเพื่อแกไขปรับปรุง

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 ในที่สุด สภาผูแทนราษฎรไดลงมติเห็นชอบรับหลักการแหงรางรัฐธรรมนูญแหง

ราชอาณาจักรไทยแกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495 ดวยคะแนนเสียง 104 คะแนน โดยไมมีผูไมเห็นชอบ

และไดต้ังคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อแกไขปรับปรุงรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.

2475 โดยฝายรัฐบาลเสนอรายชื่อจํานวน 12 คน ประกอบดวย

1. พล.อ. ผิน ชุณหะวัณ

2. พระนิติธารณพิเศษ

3. นายวรการบัญชา

4. พล.ท. สฤษดิ์ ธนะรัชต

5. พล.ต.ท. เผา ศรียานนท

6. พระยาลัดพลีธรรมประคัลภ 7. พระมนูเวชยวิมลนาท

8. นายเสริม วินิจฉัยกุล

9. นายหยุด แสงอุทัย แสงอุทัย

10. พระพิจิตรราชสาสน

11. พล.ต.ท. พระพินิจชนคดี

12. หลวงวิจิตรวาทการ กับรายชื่อที่เสนอเพิ่มในสภาฯ อีก 13 คน ประกอบดวย

13. พ.ท. ชาติชาย ชุณหะวัณ

14. พ.อ. ชวง เชวงศักดิ์สงคราม

15. นายสุวิชช พันธเศรษฐ

16. พ.อ. ประภาส จารุเสถียร

17. พ.ต.ท. ขาม จิตรวิมล

18. พล.ต. หลวงจุลยุทธยรรยง

19. พ.ต.อ. พิชัย กุลละวณิชย

20. พล.ร.ต. หลวงชํานาญอรรถยุทธ

21. พล.ต.ถนอม กิตติขจร

84

22. พ.อ. ศิริ สิริโยธิน

23. พ.อ. ประมาณ อดิเรกสาร

24. พล.ต. บัญญัติ เทพหัสดิน ณ อยุธยา

25. พระยาประชาศรัยสรเดช

รวบรวมจํานวนกรรมาธิการวิสามัญ 25 คน มี พล.อ. ผิน ชุณหะวัณ เปนประธาน และ

นายหยุด แสงอุทัย เปนเลขานุการคณะกรรมาธิการฯ (รงส. 4/2495 (วิสามัญ) 24 มกราคม พ.ศ.

2495) ประกาศใน ราชกิจจานุเบกษา เลม 69 ตอน 9 วันที่ 5 กุมภาพันธ พ.ศ. 2495

ตอมาในการพิจารณารางรัฐธรรมนูญฯในวาระที่ 2 ไดเปลี่ยนชื่อมาเปน “รางรัฐธรรมนูญ

แหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แกไขเพิ่มเติมพุทธศักราช 2495” ผนวกกับการพิจารณา

แกไขเพิ่มเติมโดยคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ดังนี้

1. การแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 ใหเปนฉบับถาวร โดยยกเลิกบาง

มาตราและเพิ่มบางมาตราเขาไปใหม เรียงมาตราตามลําดับ ซึ่งเปนแนวคิดที่จอมพล ป. พิบูล

สงคราม เสนอ

2. คณะกรรมาธิการวิสามัญฯไดใชรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 เปนหลักไดแกไข

เพิ่มเติม ตลอดจนตัดทอนในบางมาตรา ดังที่ประธานคณะกรรมาธิการฯ ไดชี้แจงวา

1) ไดกําหนดใหศาลฎีกาเปนผูวินิจฉัยวา สมาชิกสภาผูแทนราษฎรขาด

สมาชิกภาพหรือไม เพิ่มเติมจากรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 (ดูมาตรา

50)

2) ลดระยะเวลาในการยับยั้งพระราชบัญญัติตามมาตรา 72 จากเดิมในราง

ที่กําหนดไว 90 วัน ใหเหลือ 60 วัน

3) แกไขใหคณะรัฐมนตรีลาออกจากตําแหนงเมื่อความเปนรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีส้ินสุดลง เพื่อใหนายกรัฐมนตรีไดเปนผูนําของ

คณะรัฐมนตรีตอไป หรืออีกนัยหนึ่งนายกรัฐมนตรีสามารถลาออกเพื่อ

ปรับคณะรัฐมนตรี (ดูมาตรา 87)

4) แกไขใหเจาหนาที่ฝายทหารประกาศกฎอัยการศึกเฉพาะแหงไดในกรณีที่จําเปนตามมาตรา 90

5) แกไขเพิ่มเติมใหสภาผูแทนราษฎรตั้งผูทรงคุณวุฒิในคณะตุลากา

รัฐธรรมนูญ โดยไมจํากัดวาจะตองเปนผูทรงคุณวุฒิในทางกฎหมาย แต

ลดจํานวนใหเหลือ 3 คนจากเดิมที่กําหนดในรางฯวามีผูทรงคุณวุฒิในทาง

กฎหมายจํานวน 5 คน (ดูมาตรา 106)

85

6) การเสนอขอแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ กําหนดใหใชเสียงไมตํ่ากวา 1 ใน 4

ของจํานวนสมาชิกทั้งหมด จากเดิมที่กําหนดใหใชเสียง 1 ใน 5 ของสภา

ผูแทนราษฎร เพื่อใหการแกไขรัฐธรรมนูญกระทําไดยากมากขึ้น (มาตรา

111)

(รงส. 6/2495 (วิสามัญ) 7 กมุภาพนัธ พ.ศ. 2495)

เมื่อสภาผูแทนราษฎรไดพิจารณารางรัฐธรรมนูญฯ ในวาระที่ 3 มีสมาชิกรับรองราง

รัฐธรรมนูญฯ โดยไมมีผูไมเห็นชอบ (รงส. 10/2495 (วิสามัญ) 25 กุมภาพันธ พ.ศ. 2495)

5.4 หลกัการสําคัญแหงรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 แกไขเพิ่มเติม

พ.ศ. 2595 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 แกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495 ไดนําเอาเฉพาะ

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 กับรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยแกไขเพิ่มเติม

วาดวยนามประเทศ พ.ศ. 2482 มาใชเทานั้น

เหตุที่นับเอารัฐธรรมนูญฉบับนี้เปนรัฐธรรมนูญฉบับที่ 6 เนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะถูก

แกไข แตคณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงรัฐธรรมนูญและคณะกรรมาธิการวิสามัญแกไขปรับปรุงฯ

ยังเพิ่มบทบัญญัติบางประการที่ไมเคยปรากฏในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475

เชน คณะองคมนตรี หมวด 3 แนวนโยบายแหงรัฐ และตุลาการรัฐธรรมนูญ จึงอาจกลาวไดวาเปน

การนําเอารัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492 เขามาผสมผสาน (ไพโรจน ชัยนาม

2519: 139)

แตกระนั้น รัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังกําหนดโครงสรางใหมีสภาผูแทนราษฎรเพียงสภาเดียว

ขณะที่ฉบับ พ.ศ. 2492 กําหนดใหมีรัฐสภาประกอบดวยสภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภา

แมวาโดยเจตนารมณของคณะรัฐประหารตองการรักษาอํานาจทางการเมืองไวและลด

บทบาทของกลุมอนุรักษนิยมฝายนิยมกษัตริย แตก็พยายามรักษาภาพพจนที่ดีและการรวมมือ

ระหวางคณะรัฐประหารกับพระมหากษัตริย โดยตั้งคณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงรัฐธรรมนูญ

เพื่อเขาเฝาและรับพระราชทานความเห็นจากพระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวซึ่งทรงเอาพระราช

หฤทัยใสเปนพิเศษ และไดพระราชทานพระบรมราชวินิจฉัยแกคณะกรรมการฯ กอนจะเสนอราง

เขาสูสภาฯ โดยจอมพล ป. พิบูลสงครามกลาววาจะสนองพระราชประสงคเทาที่จะเปนไปได เปนที่

นาสังเกตวาทรงไดรับพระราชอํานาจในกิจการสวนพระองคมากขึ้น เชน พระคลังขางที่ องคมนตรี

เปนตน แตพระราชอํานาจในกิจการสาธารณะลดลง (Kobkua 1995; สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ 2534:

253)

86

ความแตกตางที่สําคัญระหวางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 กับ

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 แกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495 มีดังนี้

1. รัฐธรรมนูญฉบับแกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495 กําหนดวิธีการลดจํานวนสมาชิกประเภท

ที่ 2 เปน 2 ระยะ ระยะแรก 5 ป ลดตามเกณฑจํานวนราษฎรผูมีสิทธิเลือกตั้งใน

จังหวัดตางๆซึ่งจบการศึกษาชั้นประถมศึกษา โดยอนุญาตใหราษฎรในจังหวัดนั้น

เลือกผูแทนเพิ่มข้ึนอีกจํานวนหนึ่งเทากับจํานวนผูแทนที่จังหวัดนั้นมีอยูแลวในสภา

ผูแทนราษฎร เมื่อครบกําหนด 10 ป สมาชิกประเภทที่ 2 ก็จะหมดวาระทั้งหมด

คงเหลือแตสมาชิกประเภทที่ 1 (มาตรา 116) ขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 เดิม

กําหนดใหยกเลิกสมาชิกประเภทที่ 2 เมื่อใชรัฐธรรมนูญครบ 10 ป (มาตรา 65)

2. รัฐธรรมนูญฉบับแกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495 นําเอามาตรา 4 มาจากรัฐธรรมนูญฉบับ

พ.ศ. 2492 ที่หามฟองรองพระมหากษัตริยไมวาในคดีใดๆ และใหองคมนตรีมีหนาที่

ถวายความเห็นตอพระมหากษัตริยในพระราชกรณียกิจทั้งปวงที่พระมหากษัตริยทรง

ปรึกษา (มาตรา 11) ซึ่งทั้ง 2 มาตราไมปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475

3. การรับรองเสรีภาพในการจัดตั้งพรรคการเมืองภายใตบังคับแหงกฎหมาย (มาตรา 26)

ซึ่งไมไดรับรองในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 อยางไรก็ตาม รัฐบาลไดตรากฎหมาย

วาดวยพรรคการเมืองในป พ.ศ. 2498 หมายความวาประชาชนไมมีเสรีภาพในขอนี้

จนกระทั่ง พ.ศ. 2498 (กระมล ทองธรรมชาติ 2524: 31-33)

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ถูกประกาศใชเมื่อวันที่ 8 มีนาคม พ.ศ. 2495 (ราชกิจจานุเบกษา เลม

69 ตอน 15 ฉบับพิเศษ วันที่ 8 มีนาคม พ.ศ. 2495) จนกระทั่งคณะทหารนําโดยจอมพลสฤษดิ์

ธนะรัชต เขายึดอํานาจการปกครองเมื่อวันที่ 16 กันยายน พ.ศ. 2500 และมีประกาศพระบรมราช

โองการตั้งผูรักษาพระนครฝายทหาร (จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต)

ตอมามีประกาศพระบรมราชโองการเรื่องการใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย ลง

วันที่ 18 กันยายน พ.ศ. 2500 ใหใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 แกไขเพิ่มเติม

พ.ศ. 2495 โดยกําหนดใหสมาชิกภาพแหงสภาผูแทนราษฎรทั้งสมาชิกประเภทที่ 1 และประเภทที่

2 ส้ินสุดลง และไดทรงแตงตั้งสมาชิกประเภทที่ 2 ข้ึนใหม เพื่อทําหนาที่สภาผูแทนราษฎร จนกวา

จะมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรประเภทที่ 1 ซึ่งจะจัดใหมีการเลือกตั้งภายใน 90 วัน

พระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวฯ ทรงแตงตั้ง ส.ส. ประเภทที่ 2 จํานวน 123 นาย ในวันที่ 18

กันยายน พ.ศ. 2500 และมีประกาศแตงตั้งนายกรัฐมนตรี (นายพจน สารสิน) ในวันที่ 21 กันยายน

พ.ศ. 2500

87

ภายหลังมีการเลือกตั้งทั่วไป พล.อ.ถนอม กิตติขจร ไดรับตําแหนงนายกรัฐมนตรี แต

ลาออกในเวลาตอมา โดยใหเหตุผลวาการบริหารราชการแผนดินไมอาจดําเนินไปใหบรรลุผลตาม

ความปรารถนาไดในวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2501 และจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต ไดยึดอํานาจการ

ปกครองในวันเดียวกัน

การปฏิวัติไดใชประกาศคณะปฏิวัติเทียบเทาพระราชบัญญัติ บริหารราชการแผนดินจนถึง

วันที่ 28 มกราคม พ.ศ. 2502 ซึ่งถือเปนรัฐธรรมนูญฉบับที่ 7 ของประเทศไทย (ไพโรจน ชัยนาม

2519: 139-140)

88

บทที่ 6 ธรรมนูญการปกครองอาณาจกัร พ.ศ. 2502

6.1 ความเบื้องตน ภายหลังการประการใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แกไข

เพิ่มเติม พุทธศักราช 2495 รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามยังไดตราพระราชบัญญัติพรรค

การเมือง พุทธศักราช 2498 จึงมีการจัดตั้งพรรคการเมืองไมตํ่ากวา 25 พรรค เมื่อรัฐบาลจัดใหมี

การเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ พ.ศ. 2500 ยังผลใหมีการแขงขันกันอยางคึกคักระหวาง

กลุมของจอมพล ป. พิบูลสงคราม ซึ่งมีพรรคเสรีมนังคศิลากับกลุมของนายควง อภัยวงศ หัวหนา

พรรคประชาธิปตย รวมกับพวกนิยมเจาหรือกลุมอนุรักษนิยม

ผลการเลือกตั้งทั่วไป ปรากฏวาพรรคเสรีมนังคศิลาไดเสียงขางมาก คือ 85 ที่นั่ง ในขณะที่

พรรคประชาธิปตยไดที่นั่งเพียง 25 ที่นั่ง (ดูตารางที่ 6.1)

ตารางที ่6.1 ผลการเลือกตัง้ทัว่ไปวันที ่26 กุมภาพันธ พ.ศ. 2500

พรรค ที่นั่งในสภา

เสรีมนังคศิลา 85

ประชาธิปตย 28

เสรีประชาธิปไตย 11

ธรรมาธิปตย 10 (สนับสนุนจอมพล ป.)

แนวรวมเศรษฐกร 8 (สมาชิกสภาผูแทนภาคอีสาน)

ชาตินิยม 3 (สนับสนุนจอมพลสฤษดิ์)

ไฮดพารค 2

อิสระ 2

ไมสังกัดพรรค 13

ที่มา: อางจาก ทักษ เฉลิมเตียรณ 2526: 138

อยางไรก็ดีนักวิชาการหลายทานกลาววา การเลือกตั้งครั้งนี้ไดชื่อวาเปนการเลือกตั้ง

สกปรก เพราะมีการใชอันธพาลขมขูผูออกเสียงลงคะแนนและผูสมัคร ประกอบกับการที่รัฐบาลใช

อํานาจแทรกแซงการลงคะแนน (ทักษ เฉลิมเตียรณ 2526: 139; เสนห จามริก 2529: 223)

ยังผลใหประชาชนเกิดความไมพอใจถึงขั้นเดินขบวนตอตานรัฐบาล ขณะที่ผูนําพรรคฝายคานได

ยื่นฟองขอใหศาลสั่งใหการเลือกตั้งในเดือนกุมภาพันธเปนโมฆะ และตอมาพรรคการเมืองฝาย

คานไดเปดอภิปรายทั่วไปไมไววางใจรัฐบาล (เสนห จามริก 2529: 223)

89

นอกจากนี้ยังมีการชักธงครึ่งเสาที่จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัยโดยนิสิตใหเหตุผลวาเพื่อเปน

การไวอาลัยแกประชาธิปไตย นิสิตยังไดเรียกประชุมวางแผนตอตานรัฐบาล แตรัฐบาลตอบโต

ดวยการประกาศสถานการณฉุกเฉินเมื่อวันที่ 2 มีนาคม พ.ศ. 2500 (ราชกิจจานุเบกษา เลม 74

ตอน 22 วันที่ 2 มีนาคม พ.ศ. 2500) และมอบหมายใหจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต รัฐมนตรีชวยวา

การกระทรวงกลาโหมและผูบัญชาการทหารบกเปนผูบัญชาการฝายทหารดําเนินการการสั่งใช

กําลังกองทัพบก กองทัพเรือ กองทัพอากาศ และตํารวจไดโดยเด็ดขาด (ราชกิจจานุเบกษา เลม 74

ตอน 22 วันที่ 2 มีนาคม พ.ศ. 2500)

อยางไรก็ดี จอมพลสฤษดิ์ไดเดินทางไปพบกลุมนิสิตอยางเปดเผย และยอมรับวาการ

เลือกตั้งในเดือนกุมภาพันธเปนการเลือกตั้งที่สกปรก (ทักษ เฉลิมเตียรณ 2526: 140-141) การที่

จอมพลสฤษดิ์ไปพบนิสิตในครั้งนั้นสะทอนใหเห็นความแตกแยกภายในคณะรัฐประหาร พ.ศ.

2490 ในปลายทศวรรษ โดยแบงเปน 3 กลุม คือ กลุมขวา ไดแก จอมพล ป. พิบูลสงครามและ

ตํารวจ กลุมกลาง ไดแกจอมพลผิน ชุณหะวัณและผูที่เปนรัฐมนตรี และกลุมซาย ไดแก จอม

พลสฤษดิ์ ธนะรัชต นายทหารชั้นผูใหญที่เปนรัฐมนตรี และนายทหารประจําการชั้นผูใหญ (เสนห

จามริก 2529: 220)

จอมพล ป. พิบูลสงคราม พยายามรักษาดุลอํานาจภายในคณะรัฐประการ 2490 และ

ตอบโตกลุมนายควง อภัยวงศ และพรรคประชาธิปตยดวยการตั้งพรรคเสรีมนังคศิลา โดย

จอมพล ป. เปนหัวหนาพรรคฯ มีจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต เปนรองหัวหนาพรรคฯ และพลตํารวจเอก

เผา ศรียานนท เปนเลขาธิการพรรคฯ ในขณะเดียวกันเพื่อเปนการตัดกําลังฝายจอมพลสฤษดิ์

และกลุม จอมพล ป. ไดเสนอใหบรรดารัฐมนตรีเลิกการมีหุนสวนหรือผลประโยชนเกี่ยวของกับ

บริษัทรานคาตางๆ เพื่อใหสอดคลองกับการปกครองระบอบประชาธิปไตย ขอเสนอนี้กระทบ

โดยตรงตอฐานะทางการเมืองการทหารของฝายจอมพลสฤษดิ์ โดยเฉพาะอยางยิ่งเมื่อจอมพล ป.

พิบูลสงคราม ออกคําสั่งเงียบแจงไปยังรัฐมนตรีทุกคนใหพิจารณาถอนตัวออกจากองคการคา

และสํานักธุรกิจทุกแหงทั้งที่เปนของรัฐหรือของเอกชนอยางสิ้นเชิง ภายในสิ้นเดือนสิงหาคม พ.ศ.

2500

หลังจากออกคําสั่งดังกลาวเพียง 5 วัน เมื่อวันที่ 20 สิงหาคม พ.ศ. 2500 จอมพลสฤษดิ์

ธนะรัชต รัฐมนตรีวาการกระทรวงกลาโหมพรอมทั้งคณะนายทหารชั้นผูใหญที่เปนรัฐมนตรีไดยื่น

ใบลาออกจากตําแหนงรัฐมนตรี โดยจอมพลสฤษดิ์ยังไดลาออกจากตําแหนงรองหัวหนาพรรค

เสรีมนังคศิลา (เสนห จามริก 2529: 221-222)

90

จอมพลสฤษดิ์ยังสามารถใชประโยชนจากสถานการณจากการลาออกครั้งนี้เปนการ

ประทวงความไมมีสมรรถภาพของรัฐบาล โดยจอมพลสฤษดิ์ใหสัมภาษณวา เปนเพราะความ

คิดเห็นไมตรงกับรัฐบาลและมีเหตุผลทางดานสุขภาพ นอกจากนี้ จอมพลสฤษดิ์ยังมีแรงหนุนจาก

สมาชิกสภาประเภท 2 ถึง 46 คนที่ไดลาออกจากพรรคเสรีมนังคศิลา (ทักษ เฉลิมเตียรณ 2526:

151-154)

ความขัดแยงระหวางกลุมจอมพล ป. พิบูลสงคราม กับจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต ถึงจุด

แตกหักเมื่อจอมพลสฤษดิ์ไดยื่นคําขาดในนามของกองทัพบกใหรัฐบาลจอมพล ป.พิบูลสงคราม

ลาออกจากตําแหนง และปลด พล.ต.อ. เผา ศรียานนทออกจากตําแหนงอธิบดีกรมตํารวจเมื่อวันที่

13 กันยายน พ.ศ. 2500 โดยที่ พล.ต.อ. เผา และจอมพลผิน ชุณหะวัณไดยื่นใบลาออกตอจอมพล

ป. แตจอมพล ป. ไมยอมรับใบลาออกจากทั้งสอง

ตอมาเมื่อวันที่ 15 กันยายน พ.ศ. 2500 ไดมีการชุมนุมไฮดพารคโจมตี พ.ต.อ. เผา และ

รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม ผูชุมนุมไดพากันเดินขบวนไปยังบานพักจอมพลสฤษดิ์ แต

ขณะนั้นจอมพลสฤษดิ์ไมอยูบาน ขบวนผูชุมนุมจึงเดินทางไปยังทําเนียบรัฐบาลและพังประตูเขา

ไปในบริเวณทําเนียบและกลาวปราศัย หลังจากนั้นจึงเดินขบวนมายังบานพักของจอมพล

สฤษด์ิ ซึ่งจอมพลสฤษดิ์ไดกลาวสุนทรพจนตอผูชุมนุมวาจะไดกระทําการใหเปนไปตาม

วัตถุประสงคและประโยชนของประชาชน (ทักษ เฉลิมเตียรณ 2526: 154-155)

ในวันที่ 16 กันยายน พ.ศ. 2500 จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชตไดกอรัฐประหารยึดอํานาจจาก

รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม โดยประกาศพระบรมราชโองการตั้งผูรักษาพระนครฝายทหาร

ระบุวา รัฐบาลของจอมพล ป. ไดบริหารราชการแผนดินไมเปนที่ไววางใจของประชาชน ทั้งไม

สามารถรักษาความสงบเรียบรอยของบานเมืองได (ราชกิจจานุเบกษา เลม 74 ตอน 76 วันที่ 16

กันยายน พ.ศ. 2500) และไดประกาศพระบรมราชโองการใหใชกฎอัยการศึกทั่วราชอาณาจักร

และประกาศแถลงการณมีขอความวาตอนหนึ่งวา

“บัดนี้ บานเมืองอยูในสถานการณอันสุดแสนยุงยากและมีแตจะนําความลําบาก

มาสูประชาชนชาวไทยทับทวีข้ึนทุกวัน ฉะนั้น คณะทหารจึงเห็นเปนสภาวะอันสุดแสนที่

จะดําเนินการโดยวิธีสงบเพื่อแกไขสถานการณไดตอไป จึงจําเปนตองสงกําลังเขายึดพระ

นครและตําบลสําคัญตางๆไวแลวโดยสิ้นเชิง” (ราชกิจจานุเบกษา เลม 74 ตอน 76 16

กันยายน พ.ศ. 2500)

91

6.2 การเมืองภายหลังการประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 แกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495

คณะรัฐประหารไดประกาศเรื่องการใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย มีขอความ

สําคัญดังนี้

“ขอ 1. รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แกไขเพิ่มเติม

พุทธศักราช 2495 ใหคงใชตอไปภายใตเงื่อนไขดังนี้

(ก) ใหสมาชิกภาพแหงสภาผูแทนราษฎรของสมาชิกประเภทที่หนึ่งและประเภทที่สองส้ินสุดลงในวันประกาศพระบรมราชโองการนี้

(ข) ใหดําเนินการเลือกตั้งสมาชิกประเภทที่หนึ่งภายใน 90 วันนับแตวันประกาศ

พระบรมราชโองการนี้

(ค) จะไดทรงพระกรุณาโปรดเกลาฯ แตงตั้งสมาชิกประเภทที่สองจากบุคคลซึ่งทรงเห็นสมควร มีจํานวนไมเกินหนึ่งรอยยี่สิบสามนาย ในวันและภายหลังวัน

ประกาศพระบรมราชโองการนี้ ในระหวางที่สมาชิกประเภทที่หนึ่งยังไมไดเขา

รับหนาที่ ใหสภาผูแทนราษฎรประกอบดวยสมาชิกสมาชิกประเภทที่สองไป

พลางกอน

(ง) กอนที่จะไดมีการแตงตั้งคณะรัฐมนตรีเขาบริหารราชการแผนดิน ใหเปน

หนาที่ผูรักษาพระนครฝายทหารเปนผูลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

ขอ 2. พระบรมราชโองการนี้ไมกระทบกระเทือนการนับระยะเวลาที่ไดดําเนิน

มาแลวตามมาตรา 115 และมาตรา 116”

(ราชกิจจานุเบกษา เลม 74 ตอน 78 18 กันยายน พ.ศ. 2500)18

สาเหตุที่ตองประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แกไข

เพิ่มเติมพุทธศักราช 2495 โดยมีเงื่อนไขขางตน เปนเพราะคณะรัฐประหารไดเชิญคณะกรรมการ

กฤษฎีกาและผูทรงคุณวุฒิในทางกฎหมายมาปรึกษา ประกอบดวย พระยาอรรถการียนิพนธเปน

ประธาน หลวงจํารูญเนติศาสตร หลวงจักรปาณีศรีศิลปวิสุทธิ์ นายเสกล บุณยัษฐิติ และนายมนูญ

บริสุทธิ์ โดยมีนายสมภพ โหตระกิตย เปนเลขานุการ ที่ประชุมเห็นพองกันวา การรัฐประหารเมื่อ

18โปรดดูรายละเอียดใน มาตรา 155 และ 116 ของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แกไขเพิ่มเติม 2495 บท

เฉพาะกาล

92

วันที่ 18 กันยายน 2500 มีผลใหเลิกลมสถาบันการเมือง 2 สถาบัน ไดแก รัฐบาลและรัฐสภาซึ่ง

หมายถึงผูแทนราษฎรประเภทที่หนึ่งที่เพิ่งไดรับเลือกในการเลือกตั้งทั่วไป 26 กุมภาพันธ 2500

และสมาชิกสภาผูแทนประเภทที่สองตองหมดสภาพ โดยใหเหตุผลวาเปนไปตามความตองการ

ของประชาชน และคณะรัฐประหารจะจัดใหมีการเลือกตั้งใหมตอไป ดังนั้นผูรักษาพระนครฝาย

ทหารจึงกราบบังคมทูลขอพระราชทานพระบรมราชโองการใหใชรัฐธรรมนูญตามเงื่อนไขดังกลาว

(ปลาทอง 2508: 345-347)

สําหรับขอกําหนดที่ไมใหกระทบตอมาตรา 115 และ 116 นั้น ในบทเฉพาะกาลของ

รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 แกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495 มาตรา 115 ระบุวา ในวาระเริ่มแรก ภายใน

ระยะเวลา 10 ป นับจากใชรัฐธรรมนูญ กําหนดใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎร ประกอบดวย

สมาชิกสภาผูแทนประเภทที่หนึ่งและประเภทที่สองมีจํานวนเทากัน การรัฐประหารครั้งนี้จึงตอง

ยกเวนมาตรา 115 และ 116 เพื่อไมใหกระทบกับเวลาในบทเฉพาะกาลที่นับจากวันประกาศใช

รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 แกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495

นอกจากนั้น ในมาตรา 116 ไดกําหนดวา เมื่อไดใชรัฐธรรมนูญครบ 5 ป ถาในจังหวัดใดมี

ผูมีสิทธิเลือกตั้งที่ไดรับการอบรมจบชั้นประถมศึกษาตามหลักสูตรกระทรวงศึกษาธิการเกินกวากึ่ง

หนึ่งของจํานวนผูมีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งทั้งหมดในจังหวัดนั้น ใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎร

ประเภทที่สองออกจากตําแหนงโดยมีจํานวนเทากับสมาชิกสภาผูแทนราษฎรที่มีการเลือกตั้งใน

จังหวัดนั้น

ดวยเหตุดังนี้ ตามพระบรมราชโองการฯจึงไมใหถือเอาเหตุที่มีการรัฐประหาร เพื่อเลื่อน

กําหนดระยะเวลาดังกลาวออกไปอีก คือใหนับเวลาตั้งแต พ.ศ. 2495 (ปลาทอง 2508: 347-348)

ในแงนี้จะเห็นไดวาเปนการเปดทางใหมีสมาชิกประเภทที่ 1 หลังจากมีรัฐธรรมนูญฉบับใหม

หลังจากประกาศพระบรมราชโองการใหใช รัฐธรรมนูญฯจึงไดทรงแตงตั้งสมาชิก

สภาผูแทนราษฎรประเภทที่สองข้ึนจํานวน 121 คน (ราชกิจจานุเบกษา เลม 74 ตอน 78 วันที่ 18

กันยายน พ.ศ. 2500)

ระหวางที่ยังไมมีการจัดตั้งรัฐบาลใหม คณะรัฐประหารไดออกแถลงการณชี้แจงเหตุผล

การยึดอํานาจจากรัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม สงไปยังสถานทูตทุกแหงในกรุงเทพมหานคร

และออกกระจายเสียงทางวิทยุดังนี้

1. รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามไมสามารถปกครองประเทศใหเกิดความ

พอใจแกประชาชน จึงทําใหรัฐบาลถูกโจมตีอยางรุนแรงจากหนังสือพิมพ

และมีการเดินขบวนประทวงรัฐบาลโดยประชาชน

2. รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงครามไมสามารถบริหารราชการแผนดินตาม

ระเบียบแบบแผนที่ดีได มีตัวอยางเชน ปลอยใหมีการหมิ่นพระบรมเดชานุ-

93

ภาพ กดขี่หนังสือพิมพฝายคาน และดําเนินการเลือกตั้งโดยขาดความเปน

ธรรม ไมตรงตอความประสงคของประชาชน

3. ดวยเหตุเหลานี้ สมาชิกสภาผูแทนประเภทที่สองผูซึ่งไดตระหนักถึงความไม

สามารถของรัฐบาลจึงเสนอใหมีการปรับปรุงใหดีข้ึน แตรัฐบาลก็มิไดสนใจ

ในขอเสนอนั้นๆ แตกลับดําเนินนโยบายอันจักเปนผลรายแกประเทศยิ่งขึ้น

4. เพราะฉะนั้น สมาชิกสภาผูแทนประเภทที่สองจึงไดลาออกจากพรรค

เสรีมนังคศิลา เพื่อรัฐบาลจะไดรูสํานึกตนลาออกไปเสีย หรือยินยอมใหมีการ

ลงมติไววางใจรัฐบาลในสภาผูแทนราษฎรโดยไมลาชา แตรัฐบาลก็มิไดกระ

การอยางใด คงดื้อดึงอยูในตําแหนงและจะใหมีการปดประชุมสภา

ผูแทนราษฎร อันจักทําใหสถานการณทรุดลงไป และทําใหเปนภัยตอความ

สงบเรียบรอยของแผนดิน

5. ผลจากการนี้ก็คือประชาชนเตรียมการที่จะชุมนุมประทวงรัฐบาล ฉะนั้นคณะ

นายทหารหลังจากที่ไดพิจารณาโดยรอบคอบแลว จึงเห็นวารัฐบาลไม

สามารถควบคุมสถานการณไวไดอีกตอไป และมีความจําเปนที่จะตองเขา

รักษากฎหมายและความสงบเรียบรอยไว ตอมาจึงไดมีพระบรมราชโองการ

โปรดเกลาฯใหจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต เปนผูรักษาพระนครฝายทหาร

6. นโยบายตางประเทศของคณะทหารมีดังตอไปนี้

(1) จะรักษาขอผูกพันระหวางประเทศไวโดยเครงครัด

(2) จะยึดหลักการตางๆ แหงกฎบัตรสหประชาชาติ และคงเปนสมาชิกซี

โตตอไป

7. ชาวตางประเทศจงนอนใจไดวา ผูรักษาพระนครฝายทหารและทหารจะไดให

ความคุมครองตามกฎหมาย

8. คณะทหารจะไดรีบกราบบังคมทูลพระกรุณาขอรับพระบรมราชานุญาต

แตงตั้งรัฐบาลใหมข้ึน เพื่อรับอํานาจปกครองจากคณะทหารไปโดยเร็วที่สุด

(อางจาก ปลาทอง 2508: 340-342)

เหตุผลสําคัญสําคัญที่คณะรัฐประหารตองออกแถลงการณฉบับนี้ เพราะเกรงวา

ตางประเทศจะเขาใจผิดและไมแนใจวาคณะทหารจะเปลี่ยนแปลงนโยบายตางประเทศ เพราะ

จอมพล ป. พิบูลสงครามเคยกลาววา หากมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลก็อาจจะเกิดความยุงยาก

เพราะตางประเทศไมใหการรับรอง โดยเฉพาะอยางยิ่งสหรัฐอเมริกาซึ่งมีอิทธิพลตอประเทศไทยใน

ขณะนั้น (ปลาทอง 2508: 343) ดังจะเห็นไดจากการเลือกนายพจน สารสินเขาดํารงตําแหนง

94

นายกรัฐมนตรีเพื่อแสวงหาการสนับสนุนจากประเทศตางๆ เพราะนายพจนเคยดํารงตําแหนง

เอกอัครราชทูตประจํากรุงวอชิงตัน และเพิ่งกลับมาดํารงตําแหนงเลขาธิการองคการสนธิสัญญา

ปองกันเอเชียตะวันออกเฉียงใต (ส.ป.อ.) ไดไมนาน (ทักษ เฉลิมเตียรณ 2526: 169-173)

รัฐบาลยุคนายพจน สารสิน ไดตรา “พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแกผูกระทําการยึด

อํานาจการบริหารราชการแผนดินเมื่อวันที่ 16 กันยายน พ.ศ. 2500” พุทธศักราช 2500 โดยระบุ

เหตุผลวา คณะผูยึดอํานาจไดกระทําการเพื่อขจัดความเสื่อมโทรมในการบริหารราชการแผนดิน

และการใชอํานาจไมเปนธรรม ซึ่งกอความเดือดรอนและหวาดกลัว อีกทั้งยังไดกระทําการไปโดย

มิไดแสวงหาผลประโยชนสวนตนหรือบําเหน็จตอบแทน จึงไดตราพระราชบัญญัตินี้ข้ึน

(ราชกิจจานุเบกษา เลม 74 ตอน 81 26 กันยายน พ.ศ. 2500)

นอกจากรัฐบาลนายพจนจะตองแสวงหาการรับรองจากนานาประเทศแลว ยังมีหนาที่

สําคัญคือการจัดใหมีการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 15 ธันวาคม พ.ศ. 2500 ซึ่งเปนการแขงขันระหวาง

พรรคการเมืองใหญ 2 พรรค คือ พรรคสหภูมิที่มีนายสุกิจ นิมมานเหมินทเปนหัวหนาพรรค และ

ประกาศใหการสนับสนุนรัฐบาล กับพรรคประชาธิปตยที่มีนายควง อภัยวงศเปนหัวหนาพรรค ผล

การเลือกตั้ง ปรากฏวาพรรคสหภูมิไดเสียงขางมาก (ดูตารางที่ 6.2)

ตารางที ่6.2 ผลการเลือกตัง้ทัว่ไปวันที ่15 ธันวาคม พ.ศ. 2500

พรรค ที่นั่งในสภา

สหภูมิ 44

ประชาธิปตย 39

เศรษฐกร 6

เสรีประชาธิปไตย 5

เสรีมนังคศิลา 4

ชาตินิยม 1

ไฮดพารค 1

อิสระ 1

ไมสังกัดพรรค 59

ที่มา: ปลาทอง 2508: 357

95

แมพรรคสหภูมิจะไดเสียงขางมากแตก็ไมไดเสียงขางมากแบบเด็ดขาด นอกจากนี้ในเขต

เมืองใหญหรือสําคัญๆ เชน พระนคร ธนบุรีก็ปรากฏวา พรรคสหภูมิแพยับเยินในจังหวัดเชียงใหมก็

มีเพียงนายสุกิจ นิมมานเหมินท หัวหนาพรรคฯเทานั้นที่ไดรับเลือก สวนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร

อีก 4 คน เปน ส.ส. พรรคประชาธิปตย 2 คน และอิสระ 2 คน (ปลาทอง 2508: 357)

เพื่อเปนการหาเสียงสนับสนุนรัฐบาลใหมั่นคง จอมพลสฤษดิ ธนะรัชตจึงไดต้ังพรรคชาติ

สังคม เพื่อเอาชนะอดีตสมาชิกพรรคเสรีมนังคศิลาที่ไดรับเลือกเขามาในฐานะ ส.ส.อิสระ และยัง

รวบรวมพรรคสหภูมิเขากับ ส.ส. จากพรรคอื่นๆเพื่อสนับสนุนรัฐบาล โดยจอมพล สฤษดิ์เปน

หัวหนาพรรค พล.อ.ถนอม กิตติขจร และนายสุกิจ นิมมานเหมินทเปนรองหัวหนาพรรค และพล.ท.

ประภาส จารุเสถียร เปนเลขาธิการพรรค (ทักษ เฉลิมเตียรณ 2526: 175-176)

เดิมคณะรัฐประหารไดทาบทามนายพจน สารสินใหดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีอีกครั้ง

แตนายพจนปฏิเสธโดยใหเหตุผลวา ตนไดทําหนาที่ของตนโดยเฉพาะการจัดการเลือกตั้งให

เรียบรอยแลว ประกอบกับมีภาระดานอื่น จึงสมควรมอบภาระการบริหารประเทศใหแกรัฐบาล

ที่มาจากการเลือกตั้งเพื่อบริหารประเทศตามวิถีประชาธิปไตย (ปลาทอง 2508: 365-367)

อยางไรก็ดี มีผูประเมินวานายพจนไมเห็นดวยกับการตั้งพรรคชาติสังคมของฝายทหารและไม

ตองการเปนหุนเชิด ขณะเดียวกันจอมพลสฤษดิ์ก็ไมพรอมที่จะรับตําแหนง ดังนั้นจอมพลสฤษดิ์จึง

ขอใหที่ประชุมพรรคชาติสังคมเลือก พล.อ. ถนอม กิตติขจรเปนนายกรัฐมนตรี (ทักษ เฉลิมเตียรณ

2526: 176-177)

ดังที่ไดกลาวมาแลววา การรัฐประหาร 2500 มิใชเหตุที่จะนํามาอางใหเลื่อนกําหนดเวลา

ในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 แกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495 ออกไป ตามบท

เฉพาะกาลที่กําหนดใหสมาชิกสภาผูแทนประเภทที่สองพนจากตําแหนงเทากับจํานวน

สมาชิกสภาผูแทนประเภทที่หนึ่งซึ่งประชาชนจะไดเลือกขึ้นมา ในวันที่ 30 มีนาคม พ.ศ. 2500 จึงมี

การเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนประเภทที่หนึ่งจํานวน 26 นาย แยกเปน จังหวัดพระนคร 9 นาย

จังหวัดธนบุรี 3 นาย จังหวัดกาฬสินธุ 3 นาย จังหวัดรอยเอ็ด 4 นาย จังหวัดอุบลราชธานี 7 นาย

การเลือกตั้งครั้งนี้ถือหลักเกณฑวา จังหวัดใดที่มีจํานวนพลเมืองจบชั้นประถมศึกษาเกิน

กวาครึ่งหนึ่งของจํานวนผูมีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งในจังหวัดนั้นๆจะมีจํานวนผูแทนราษฎรเพิ่มเปน

2 เทา ในทางกลับกันสมาชิกสภาผูแทนประเภทที่สองก็จะมีจํานวนลดลงในจํานวนที่เทากับ

จํานวนของสมาชิกสภาผูแทนประเภทที่หนึ่งที่เพิ่มข้ึน

นอกจากนั้น การเลือกตั้งครั้งนี้ยังเปนการวัดความนิยมที่มีตอรัฐบาลวา ประชาชนมีความ

นิยมเพียงใด ผลการเลือกตั้งปรากฏวา พรรคประชาธิปตยไดรับเลือก 13 ที่นั่ง พรรคชาติสังคม 9 ที่

นั่ง และพรรคอิสระ 4 ที่นั่ง (อนุสรณในงานพระราชทานเพลิงศพ พ.ต. ควง อภัยวงศ 2511: 99)

96

โดยเฉพาะในพระนครและธนบุรี พรรคชาติสังคมพายแพอยางยับเยิน สะทอนใหเห็นถึงความเสื่อม

ความนิยมในรัฐบาล (ทักษ เฉลิมเตียรณ 2526: 180)

อยางไรก็ดี รัฐบาลพลเอกถนอม กิตติขจรมิไดบริหารประเทศดวยความราบรื่นนัก เพราะ

ตองประสบกับปญหาภายในรัฐบาล เชนความขัดแยงระหวางอดีตสมาชิกพรรคสหภูมิกับอดีต

สมาชิกพรรคเสรีมนังคศิลาที่มารวมกันในพรรคชาติสังคม ความขัดแยงระหวางรัฐมนตรี

วาการกระทรวงยุติธรรมกับสมาชิกกลุมทหาร ความขัดแยงจากการตัดงบประมาณ รวมทั้งการ

ออกกฎหมายระงับการใชเงินสํานักงานสลากกินแบงอยางไมถูกตองตามกฎหมาย โดยเฉพาะ

การขึ้นภาษีเครื่องอุปโภคบริโภคบางประการเพื่อชดเชยเงินงบประมาณใหเกินดุล

นอกจากปญหาภายในพรรคชาติสังคมแลว รัฐบาลพลเอกถนอมยังถูกฝายคานขอเปด

อภิปรายซักฟอกรัฐบาลในวันที่ 27 มิถุนายน พ.ศ. 2501 แตมีสมาชิกสภาผูแทนราษฎรถอนตัวจาก

การเขาชื่อ 13 นาย ทําใหญัตตินั้นตกไป กระนั้นรัฐบาลพลเอกถนอมยังประสบกับปญหาการเสื่อม

ความนิยมเพราะกรณีเขาพระวิหารที่ถูกตัดสินใหเปนดินแดนของกัมพูชาจนถึงขั้นรัฐบาลตอง

ประกาศกฎอัยการศึกในเขตที่ติดกัมพูชา 7 จังหวัด

สถานการณของรัฐบาลขาดเสถียรภาพมากขึ้นเมื่อรัฐมนตรีลาออกถึง 6 นาย สมาชิก

สภาผูแทนราษฎรพรรคสหภูมิขูวาจะลาออกจากพรรครัฐบาล (ทักษ เฉลิมเตียรณ 2526: 180-

183)

ในที่สุดจอมพลสฤษดิ์ก็เดินทางกลับจากอังกฤษเงียบๆ และเขายึดอํานาจการปกครอง

ประเทศหลังจากที่พลเอกถนอม กิตติขจร นายกรัฐมนตรีไดกราบบังคมทูลลาออกจากตําแหนง

นายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2501 (ราชกิจจานุเบกษา เลม 75 ตอน 81 20 ตุลาคม

พ.ศ. 2501)

6.3 การเมืองภายใตคณะปฏิวัติ 20 ตุลาคม 2501 การยึดอํานาจครั้งนี้คณะรัฐประหารเรียกตัวเองวา คณะปฏิวัติเพื่อสรางความแตกตาง

ระหวางการยึดอํานาจครั้งใหมกับการรัฐประหารครั้งที่ผานมา โดยเฉพาะการอางเหตุผลในการ

ปฏิวัติวา เพื่อเปนการสรางความสามัคคีแกคนในชาติและตอสูกับภัยคอมมิวนิสต (ดูประกาศคณะ

ปฏิวัติ ฉบับที่ 4 ราชกิจจานุเบกษา เลม 75 ตอน 81 20 ตุลาคม พ.ศ. 2501 ประกาศคณะปฏิวัติ

ฉบับที่ 11 ใน ราชกิจจานุเบกษา เลม 75 ตอน 84 22 ตุลาคม พ.ศ. 2501 และ สฤษดิ์ ธนะรัชต

2507: 14-24)

กอนหนานี้จอมพลสฤษดิ์เคยใหสัมภาษณวา ตองการใหมีการแกไขรัฐธรรมนูญใหม

เพราะรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 แกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2495 ไดยึดตามแบบฝรั่งเศส ทําให

รัฐบาลตองประสบปญหาเสถียรภาพไมมั่นคง ไมมีเวลาบริหารราชการแผนดินไดเต็มที่ ส้ินเปลือง

97

คาใชจายในการจัดการเลือกตั้งทั่วไปครั้งละ 20 ลานบาท และฝายคานก็คอยหาเหตุมาเปด

อภิปราย รัฐบาลจึงไมสามารถบริหารราชการไดโดยสะดวก จอมพลสฤษดิ์ไมตองการใหรัฐบาล

ตองอยูในสภาวะเชนนั้น ทั้งยังตองการใหรัฐบาลมีวาระที่แนนอนโดยสภาผูแทนราษฎรมีอํานาจ

เพียงการตั้งรัฐบาลในวาระแรกเพียงครั้งเดียว ดังนั้นสภาฯจึงไมมีอํานาจควบคุมรัฐบาลไมวาจะ

เปนการเปดอภิปรายหรือไตถามปญหาการบริหารของรัฐบาล เทากับวารัฐบาลมีอํานาจเต็มที่และ

เฉียบขาด (อุกฤษณ ปทมานันท 2527: 16)

การปฏิวัติ 20 ตุลาคม 2501 มีการเตรียมการลวงหนาอยางพรอมเพรียงดังจะเห็นไดจาก

การที่จอมพลสฤษดิ์เชิญนายถนัด คอมันตร เอกอัครราชทูตไทยประจํากรุงวอชิงตัน สหรัฐอเมริกา

และหลวงวิจิตรวาทการ เอกอัครราชทูตไทยประจํากรุงเบิรน ประเทศสวิตเซอรแลนดมาประชุมเพื่อ

ปรึกษาหาแนวทางแกไขปญหาของประเทศ ณ กรุงลอนดอน ประเทศอังกฤษ เมื่อเดือนกรกฎาคม

พ.ศ. 2501 โดยมีขอสรุปวาจะตองทํา ‘การปฏิวัติ’ เพื่อดําเนินการตางๆ ใหมีกลไกการปกครองที่

เหมาะสม ซึ่งการทํารัฐประหารไมสามารถกระทําได (ทักษ เฉลิมเตียรณ 2526: 190-192)

ในการหารือคร้ังนั้นกลาวกันวา หลวงวิจิตรวาทการเปนผูแนะนําใหจอมพลสฤษดิ์และ

รัฐบาล โดยตั้งสภารางรัฐธรรมนูญและปกครองโดยบุคคลคนเดียวในลักษณะเผด็จการในระบอบ

ประชาธิปไตย การรางรัฐธรรมนูญตองกระทําโดยรัดกุมเพื่อมิใหแกไขได และตองประกาศใชกฎ

อัยการศึกใหนานที่สุด จอมพลสฤษดิ์จึงมอบหมายใหหลวงวิจิตรวาทการแปลรัฐธรรมนูญของ

ประเทศตางๆมาพิจารณา และใหรางรัฐธรรมนูญการปกครองตลอดจนประกาศและแถลงการณ

ตางๆเตรียมไว (ไทยนอย 2508: 16-17)

อยางไรก็ตาม นายสมภพ โหตระกิตยยืนยันวา ประกาศของคณะปฏิวัติที่มีผลบังคับเปน

กฎหมายสวนใหญเปนผลงานของพระยาอรรถการียนิพนธ ประธานคณะที่ปรึกษากฎหมายของ

หัวหนาคณะปฏิวัติเปนผูรางขึ้นโดยความเห็นชอบของคณะที่ปรึกษากฎหมาย (สมภพ โหตระกิตย

2521: 79-83)

คณะปฏิวัติไดประกาศยกเลิกรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 แกไข

เพิ่มเติม พุทธศักราช 2495 กําหนดใหสมาชิกภาพของสภาผูแทนราษฎรและคณะรัฐมนตรีส้ินสุด

ลง แตคงอํานาจศาลใหดําเนินการพิจารณาและพิพากษาอรรถคดีไวใหเปนไปตามบทกฎหมาย

เดิม สวนการบริหารประเทศจะกระทําการโดยกองบัญชาการปฏิวัติ มีจอมพลสฤษดิ์เปนหัวหนา

คณะปฏิวัติ และกําหนดใหปลัดกระทรวงทุกกระทรวงขึ้นตรงตอหัวหนาคณะปฏิวัติ (ประกาศคณะ

ปฏิวัติฉบับที่ 3 ใน ราชกิจจานุเบกษา เลม 75 ตอน 81 20 ตุลาคม 2501) ในประกาศคณะปฏิวัติ

ฉบับที่ 4 กลาวถึงภัยคุกคามจากคอมมิวนิสตที่ไดแทรกแซงทั้งภายในและคุกคามอยูในประเทศ

เพื่อนบานวา เปนสาเหตุสําคัญที่จะตองยึดอํานาจ เพื่อสรางเสถียรภาพใหมใหอยูบนรากฐานของ

98

ระบอบประชาธิปไตย จัดระบบเศรษฐกิจและสังคมใหเหมาะสมกับความเปนอยูของชาติและ

ประชาชน เพื่อบรรลุเปาหมายดังกลาว คณะปฏิวัติจึงตองยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับที่ใชอยู และ

สรางรัฐธรรมนูญใหมที่รัดกุมเขมแข็งเพื่อตอสูกับภัยของชาติ รักษาอิสรภาพของศาล ตลอดจน

ปฏิบัติตามพันธกรณีระหวางประเทศ โดยเฉพาะอยางยิ่งคณะปฏิวัติจะรักษาสถาบันพระ

มหากษัตริยและยกยอมเชิดชูไว (ราชกิจจานุเบกษา เลม 75 ตอน 81 20 ตุลาคม 2501)

อนึ่ง คณะปฏิวัติไดประกาศยกเลิก พ.ร.บ. พรรคการเมือง พ.ศ. 2498 ยังผลใหยุบ

พรรคการเมืองและหามการจัดตั้งพรรคการเมือง (ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 8 ใน ราชกิจจา

นุเบกษา เลม 75 ตอน 83 20 ตุลาคม 2501)

แมวาคณะปฏิวัติจะไดกลาวถึงสาเหตุในการปฏิวัติวาเปนเพราะภัยคอมมิวนิสตคุกคาม

ประเทศไทยอยางหนัก โดยที่กลไกทางการเมืองการปกครองขณะนั้นไมสามารถแกไขได

แตเมื่อไดพิจารณาสถานะของรัฐบาลและรัฐสภาซึ่งคณะรัฐประหาร 2500 ไดมีสวนอยูนั้น

จะพบวา รัฐบาลพลเอกถนอม กิตติขจรกุมเสียงขางมาก ทั้งในสวนของสมาชิกสภาผูแทนประเภท

ที่สองซ่ึงมีจํานวนกึ่งหนึ่งของสภาและสมาชิกสภาผูแทนประเภทที่หนึ่ง ในสังกัดพรรคชาติสังคม

จึงนาที่จะตรากฎหมายหรือกําหนดวิธีการแกไขปญหาและภัยจากคอมมิวนิสตไดไมยาก อีกทั้ง

ยังมี พ.ร.บ. ปองกันการกระทําอันเปนคอมมิวนิสตซึ่งมีผลบังคับใชอยูแลว หากรัฐบาลจะแกไข

โดยใชวิถีทางประชาธิปไตยก็นาจะแกไขไดเชนกัน การปฏิวัติเพื่อสรางประชาธิปไตยจึงเปนการ

กระทําที่ขัดแยงกันอยูไมนอย (ปลาทอง 2508: 398-400)

ในระหวางที่ไมมีธรรมนูญการปกครอง คณะปฏิวัติไดบริหารประเทศโดยใชประกาศคณะ

ปฏิวัติ กําหนดมาตรการสําคัญหลายประการครอบคลุมทั้งดานการเมือง เศรษฐกิจ รวม 57 ฉบับ

คณะปฏิวัติประกาศแผนการดําเนินงานของคณะปฏิวัติในประกาศฉบับที่ 11 ดังนี้

“1. เนื่องจากการกระทําครั้งนี้เปนการปฏิวัติ ไมใชเพียงรัฐประหารอยางที่เคยกระทํา

กันมาในครั้งกอนๆ คณะรัฐบาลที่จะจัดตั้งขึ้นในชั้นนี้จึงจะรูปเปนรัฐบาลปฏิวัติใน

ระยะหัวเลี้ยวหัวตอแหงการเปลี่ยนแปลง รัฐบาลปฏิวั ติจะประกอบดวย

นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีมีจํานวนตามสมควรแกกิจการที่จะตองบริหาร ดังจะ

ไดประกาศรายนามใหทราบตอไป

2. จะไดต้ังสภารางรัฐธรรมนูญ ประกอบดวยผูทรงคุณวุฒิเพื่อรางรัฐธรรมนูญใหม

ใหเหมาะสมกับสถานการณรายชื่อสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญจะไดประกาศ

ตอไป

3. นอกจากหนาที่รางรัฐธรรมนูญใหมแลว จะไดใหสภารางรัฐธรรมนูญมีอํานาจ

หนาที่เปนสภานิติบัญญัติในระยะเวลาปฏิวัติอีกดวย การออกกฎหมายในระยะนี้

99

ตองผานสภานี้ นอกจากนั้น สภารางรัฐธรรมนูญยังมีอํานาจหนาที่อยางอื่นซึ่งจะ

ไดบัญญัติไวในประกาศตั้งสภารางรัฐธรรมนูญ

4. จัดการแกไขและปรับปรุงเศรษฐกิจแหงชาติใหดีข้ึน และเขาสูมาตรฐานที่พึงพอใจ

โดยนําเอาหลักนิยมในระบอบประชาธิปไตยมาปรับปรุงใหเหมาะสมกับความ

เปนอยูของประชาชนชาวไทย ทั้งในทางกสิกรรมและอุตสาหกรรม สําหรับงานนี้

จะไดต้ังคณะกรรมการวางแผนการเศรษฐกิจแหงชาติ ทั้งระยะสั้นและระยะยาว

ใหเปนแผนการถาวร ซึ่งรัฐบาลที่ต้ังขึ้นภายหลังจะตองยึดถือเปนทางปฏิบัติสืบ

เนื่องกันไมยกเลิกหรือเปลี่ยนใหมงายๆ ตามอารมณของผูที่เขามาเปนรัฐบาล จะ

ไดประกาศชี้แจงใหราษฎรทราบและเขาใจแผนการและผลที่ทําสําเร็จเปนปๆไป

5. เพื่อใหไดผลดังกลาวในขอ 4. โดยเฉพาะอยางยิ่งเพื่อใหแผนการเศรษฐกิจเปน

แผนการถาวรที่รัฐบาลจะตองปฏิบัติสืบเนื่องกันไป จะตองใหมีความสัมพันธ

อยางใกลชิดในระหวางรัฐธรรมนูญกับแผนการเศรษฐกิจและจะตองเอาหลักการ

เศรษฐกิจเขาบรรจุไวในรัฐธรรมนูญเทาที่จะทําได และจะตองประกาศแผน

ดําเนินการเศรษฐกิจไปพรอมๆกับการประกาศใชรัฐธรรมนูญหรือในเวลาใกลชิด

กัน

6. แกไขปรับปรุงระเบียบการคลัง การปกครอง การศึกษา และอื่นๆ บรรดาที่อยูใน

ลักษณะงานปฏิวัติ โดยออกเปนกฎหมายผานสภารางรัฐธรรมนูญ

7. เมื่อไดประกาศใชรัฐธรรมนูญใหมซึ่งสภารางรัฐธรรมนูญไดรางขึ้นแลว การ

บริหารประเทศก็จะไดเปนไปตามบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญนั้น”

(ราชกิจจานุเบกษา เลม 75 ตอน 84 22 ตุลาคม 2501)

6.4 การรางธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2502

คณะปฏิวัติมอบหมายใหคณะที่ปรึกษากฎหมายรางธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร

เมื่อคณะที่ปรึกษาฯไดรางธรรมนูญการปกครองฯ และรางประกาศตั้งสภารางรัฐธรรมนูญแลวได

เสนอตอจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต หัวหนาคณะปฏิวัติ ผูที่มีบทบาทสําคัญในการรางธรรมนูญการ

ปกครองและรางประกาศตั้งสภารางรัฐธรรมนูญ คือ พระยาอรรถการียนิพนธ โดยในขั้นตนพระยา

อรรถการียนิพนธเห็นวาสิ่งที่คณะปฏิวัติตองกระทําในขั้นแรกคือ การวางหลักการปกครองประเทศ

กําหนดผูที่จะใชอํานาจนิติบัญญัติ อํานาจบริหาร และอํานาจตุลาการเสียกอน จากนั้นจึงออก

กฎหมายตามวิธีการที่ไดกําหนดไวในธรรมนูญการปกครอง และถาหากออกประกาศตั้งสภาราง

รัฐธรรมนูญกอนธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรโดยขอใหพระมหากษัตริยทรงลงพระ

100

ปรมาภิไธยในประกาศตั้งสภารางรัฐธรรมนูญ ก็อาจมีปญหาวา สภาที่ไดต้ังขึ้นตามประกาศอาจไม

สมบูรณ และจะกระทบกระเทือนตอพระราชบัญญัติที่ออกมาภายหลัง ซึ่งรวมทั้งพระราชบัญญัติ

นิรโทษกรรมดวย (ดูบันทึกเรื่องรางธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรและประกาศตั้งสภาราง

รัฐธรรมนูญ ใน สมภพ โหตระกิตย 2521: 84)

เมื่อหัวหนาคณะปฏิวัติไดเชิญสมาชิกคณะปฏิวัติ ประธานคณะกรรมการที่ปรึกษา

กฎหมาย (พระยาอรรถการียนิพนธ) และที่ปรึกษากฎหมายบางทานรวมประชุมเพื่อพิจารณาราง

ธรรมนูญการปกครองและรางประกาศตั้งสภารางรัฐธรรมนูญ ที่ประชุมมีมติใหรวมรางธรรมนูญ

การปกครองราชอาณาจักรและรางประกาศตั้งสภารางรัฐธรรมนูญใหเปนฉบับเดียวกัน รวมทั้งยัง

ไดพิจารณาความจําเปนที่จะใหนายกรัฐมนตรีตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรมีอํานาจ

พิเศษเด็ดขาดสําหรับปราบปรามการกระทําที่เปนภัยตอความมั่นคงของประเทศ ทํานองเดียวกับ

อํานาจของหัวหนาคณะปฏิวัติ

สมภพ โหตระกิตย (2521) อธิบายวา แนวความคิดที่จะใหอํานาจพิเศษและเด็ดขาดแก

นายกรัฐมนตรีเกิดจาก

1. อิทธิพลจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญประเทศฝรั่งเศส ค.ศ. 1958 มาตรา 16 มี

ขอความวา

“มาตรา 16 ในระหวางเวลาที่ใชรัฐธรรมนูญนี้ ในกรณีที่มีความจําเปนตองกระทําเพื่อ

ประโยชนในการปองกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทําอันเปนการบอนทําลายความมั่นคงของ

ราชอาณาจักรหรือราชบัลลังก หรือการกระทําอันเปนการบอนทําลาย กอกวน หรือคุกคามความ

สงบที่ เกิดขึ้นภายในหรือมาจากภายนอกราชอาณาจักร ใหนายกรัฐมนตรี โดยมติของ

คณะรัฐมนตรี มีอํานาจกระทําการใดๆตามที่เห็นสมควร เพื่อประโยชนที่กลาวแลวได และใหถือวา

การกระทําเชนวานั้นเปนการกระทําที่ชอบดวยกฎหมาย”

2. ความเคยชินกับการใชอํานาจปกครองสูงสุด (อํานาจอธิปไตย) ในระหวาง

ปฏิวัติซึ่งหัวหนาคณะปฏิวัติไดใชอํานาจอธิปไตยทั้งในทางนิติบัญญัติ (การออกกฎหมายในรูป

ประกาศของคณะปฏิวัติ) ในทางบริหาร (การแตงตั้งถอดถอนขาราชการ และการวินิจฉัยสั่งการ

ในการบริหารราชการของแตละกระทรวง) และในทางตุลาการ (การสั่งลงโทษประหารชีวิตหรือ

จําคุกผูกระทําความผิดในระหวางปฏิวัติ)

101

ในชั้นแรกที่ประชุมไดพิจารณาจากรางของพระยาอรรถการียนิพนธมีความวา

“มาตรา 15 ในระหวางเวลาที่ใชรัฐธรรมนูญนี้ การกระทําของรัฐมนตรีเพื่อประโยชนใน

กรณีดังตอไปนี้ ใหถือวาเปนการกระทําที่ชอบดวยกฎหมาย

(1) การปองกันหรือระงับการบอนทําลายความมั่นคงของราชอาณาจักรหรือ

ราชบัลลังก

(2) การปองกันหรือระงับการกอกวนหรือคุกคามตอความสงบทั้งภายในและ ภายนอก”

แตที่ประชุมเห็นวายังไมรัดกุมพอ พระยาอรรถการียนิพนธจึงยกรางขึ้นใหม โดยมีคณะที่

ปรึกษากฎหมายชวยแกไขปรับปรุงดังนี้

“มาตรา 15 ในระหวางเวลาการใชรัฐธรรมนูญนี้ ในกรณีที่ความจําเปนตองกระทําเพื่อ

รักษาไวซึ่งความมั่นคงของราชอาณาจักร หรือราชบัลลังก หรือเพื่อประโยชนที่จะปองกัน ระงับ

หรือปราบปรามการกระทําอันเปนการบอนทําลาย กอกวน หรือคุกคามความสงบที่เกิดขึ้นภายใน

หรือมาจากภายนอกราชอาณาจักร ใหนายกรัฐมนตรีมีอํานาจออกคําสั่งเปนประกาศเพื่อ

ประโยชนเชนวานั้นได ประกาศของนายกรัฐมนตรีเชนวานี้ใหมีผลบังคับไดเชนเดียวกับ

พระราชบัญญัติ”

ตอมาคณะปฏิวัติและที่ปรึกษากฎหมายบางทานไดพิจารณารางธรรมนูญการปกครอง

ราชอาณาจักรซึ่งคณะที่ปรึกษากฎหมายไดแกไขปรับปรุงตามมติของที่ประชุมที่ใหเพิ่มมาตรา 1 ที่

มีขอความวา “อํานาจอธิปไตยเปนของปวงชนชาวไทย” ดังนั้นมาตรา 15 จึงเลื่อนเปน มาตรา 16

เมื่อมีการพิจารณาในมาตรา 16 อีกครั้ง มีสมาชิกคณะปฏิวัติเห็นวา มาตรา 16 อาจเปน

จุดที่ประชาชนโจมตีคณะปฏิวัติวามอบอํานาจใหแกนายกรัฐมนตรีมากเกินไป และจะกลายเปน

เผด็จการ เพราะใหอํานาจแกนายกรัฐมนตรีมากที่สุดเทาที่เคยมีรัฐธรรมนูญบัญญัติไว พระยา

อรรถการียนิพนธจึงยกรางใหมอีกครั้ง ความวา

“มาตรา 16 ในระหวางที่ใชธรรมนูญนี้ ในกรณีที่มีความจําเปนตองกระทําเพื่อประโยชน

ในการปองกัน ระงับ หรือปราบปรามการกระทําอันเปนการบอนทําลายความมั่นคงของ

ราชอาณาจักรหรือราชบัลลังก หรือการกระทําอันเปนการบอนทําลาย กอกวน หรือคุกคามความ

สงบที่เกิดขึ้นภายในหรือมาจากภายนอกราชอาณาจักร ใหนายกรัฐมนตรีโดยมติของ

คณะรัฐมนตรีมีอํานาจกระทําการใดๆตามที่เห็นสมควร เพื่อประโยชนที่กลาวแลวได และใหถือวา

การกระเชนวานั้นเปนการกระที่ชอบดวยกฎหมาย

เมื่อนายกรัฐมนตรีไดกระทําการใด โดยอาศัยอํานาจตามความในวรรคกอน ให

นายกรัฐมนตรีรายงานการกระทํานั้น พรอมดวยเหตุผลอันจําเปนตองกระทําตอสภาโดยดวน”

102

นอกจากนี้ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต ยังขอใหพระยาอรรถการียนิพนธเพิ่มบทบัญญัติวา

ดวยการใหรัฐมนตรีพนจากตําแหนง เพื่อใหนายกรัฐมนตรีมีโอกาสปรับปรุงคณะรัฐมนตรีโดย

นายกรับมนตรีไมตองลาออก ขอความนี้ถูกกําหนดใหบัญญัติเปนมาตรา 15 ดังนั้น มาตรา 16 จึง

ถูกเลื่อนมาเปนมาตรา 17 และคณะที่ปรึกษากฎหมายไดปรับปรุงดังนี้

“มาตรา 17 ในระหวางที่ใชรัฐธรรมนูญนี้ ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีเห็นสมควรเพื่อ

ประโยชนในการระงับ หรือปราบปรามการกระทําอันเปนการบอนทําลายความมั่นคงของ

ราชอาณาจักรหรือราชบัลลังก หรือการกระทําอันเปนการบอนทําลาย กอกวน หรือคุกคาม

ความสงบที่เกิดขึ้นภายใน หรือมาจากภายนอกราชอาณาจักร ใหนายกรัฐมนตรีโดยมติของ

คณะรัฐมนตรีมีอํานาจสั่งการ หรือกระทําการใดๆได และใหถือวา คําสั่งหรือการกระทําเชนวานั้น

เปนคําสั่งหรือการกระทําที่ชอบดวยกฎหมาย

เมื่อนายกรัฐมนตรีไดส่ังการหรือกระทําการใดออกไปตามความในวรรคกอนแลวให

นายกรัฐมนตรีแจงใหสภาทราบ” (สมภพ โหตระกิตย 2521: 90-93)

ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรถูกประกาศใชเมื่อวันที่ 28 มกราคม 2502 (ราชกิจจา

นุเบกษา เลม 76 ตอน 17 28 มกราคม 2502)

พลโทอัมพร จินตกานนท กลาววา คณะกรรมการและพระยาอรรถการียนิพนธเห็นพองกัน

วาใหเรียก ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรโดยไมตองมีคําวา “ชั่วคราว” และอธิบายวา พระ

ยาอรรถการียนิพนธมีความเห็นวา ตามปกติแลวไมควรบัญญัติใหมีอํานาจเด็ดขาดดังมาตรา 17

เพราะจะทําใหรัฐบาลเปนเผด็จการได แตถาจะเขียนใหรัดกุมและกําหนดขอบเขตที่จะใชอํานาจนี้

อยางจํากัดและเปนการชั่วคราว ตนก็ไมคัดคาน (อัมพร จินตกานนท 2521: 32) อยางไรก็ตาม

ธรรมนูญการปกครองฉบับนี้มีผลบังคับใชจนกวาสภารางรัฐธรรมนูญจะไดรางรัฐธรรมนูญฉบับ

ใหมเสร็จส้ินและมีการประกาศใชรัฐธรรมนูญใหม

ดังที่ไดกลาวมาแลววา คณะปฏิวัติตองการรัฐธรรมนูญใหมที่เขมแข็งและรัดกุม เพื่อให

รัฐบาลมีอายุที่แนนอนและมีอํานาจบริหารไดเต็มที่ (เสนห จามริก 2529: 228) จอมพล สฤษด์ิ

ธนะรัชต หัวหนาคณะปฏิวัติซึ่งตอมาดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีอธิบายถึงสาเหตุที่ตองคงอํานาจ

ที่เด็ดขาดตามมาตรา 17 ไววา รัฐบาลที่ต้ังขึ้นตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502

มีลักษณะเปนรัฐบาลปฏิวัติ เพราะมีอํานาจปฏิวัติคงอยูในมาตรา 17 ซึ่ง “เครื่องมืออยางนี้ไม

สามารถสรางขึ้นไดดวยวิธีอ่ืน นอกจากดวยวิธีการปฏิวัติใหถูกตองตามหลักวิชาและอุดมคติ”

(สฤษดิ์ ธนะรัชต 2507: 56) และในการกวาดลางภัยของชาติจําเปนตองอาศัยมาตรา 17 ซึ่งเปน

อํานาจปฏิวัติ (สฤษดิ์ ธนะรัชต 2507: 18) อยางไรก็ดี จอมพลสฤษดิ์กลาววาธรรมนูญการ

ปกครองราชอาณาจักรมีลักษณะเปนรัฐธรรมนูญชั่วคราว (สฤษดิ์ ธนะรัชต 2507: 104)

103

กระนั้น “รัฐธรรมนูญชั่วคราว” มีผลบังคับใชยาวนานถึง 9 ปเศษ อันเนื่องจากกระบวนการ

รางรัฐธรรมนูญของสภารางรัฐธรรมนูญที่ทําหนาที่ทั้งนิติบัญญัติและรางรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้สภาราง

รัฐธรรมนูญเริ่มทําหนาที่ “รางรัฐธรรมนูญ” เมื่อวันที่ 30 มีนาคม 2504 หรือเกือบ 2 ปหลังจากตั้ง

สภารางรัฐธรรมนูญ (สิริ เปรมจิตต 2515: 498-499) ขณะที่ไทยนอยกลาววา คณะปฏิวัติตองการ

เตะถวงการรางรัฐธรรมนูญ ดังจะเห็นไดจากการประชุมเพียงเดือนละ 2 คร้ัง และเพื่อกําหนด

แนวทางของรัฐธรรมนูญใหมยังไดมอบหมายใหหลวงวิจิตรวาทการทําสมุดปกเหลืองเพื่อแนะแนว

ทางการรางรัฐธรรมนูญและระบบการเลือกตั้ง การควบคุมเสียงในรัฐสภา และกําหนดใหสภาสูง

คุมสภาลาง ตลอดจนแนวทางการคุมการบริหารกระทรวง ทบวง กรม และความจงรักภักดีของ

ขาราชการทั่วไป เพื่อที่จะใชอํานาจบริหารตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรเปนเวลา 10 ป

หลังจากนั้น จึงตั้งสภาเปรซิเดียมและมีสภาสูงไปอีก 10 ป (ไทยนอย 2508: 511-516) อยางไรก็

ตาม ไมปรากฏวา มีขอมูลใดที่ใหรายละเอียดตามที่ไทยนอยอาง

6.5 หลกัการสําคัญในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจกัร

6.5.1 พระราชอาํนาจของพระมหากษัตริย

ในมาตรา 4 ความวา “ใหมีคณะองคมนตรีคณะหนึ่งมีจํานวนไมเกินเกาคน การแตงตั้ง

และการพนจากตําแหนงองคมนตรีใหเปนไปตามพระราชอัธยาศัย” ซึ่งมีนัยถึงการกําหนดใหตองมี

คณะองคมนตรีเสมอ ขณะที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 แกไขเพิ่มเติม 2495 นั้น พระมหากษัตริยทรง

ไวซึ่งพระราชอํานาจที่จะใหมีคณะองคมนตรีหรือไมก็ได สําหรับหนาที่ขององคมนตรีใหยึดตาม

มาตรา 20 ซึ่งใหวินิจฉัยตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย ซึ่ง

องคมนตรีมีหนาที่ถวายความเห็นตอพระมหากษัตริยในพระราชกรณียกิจทั้งปวงที่ทรงปรึกษา

สวนอํานาจอื่นๆขององคมนตรีข้ึนกับสภารางรัฐธรรมนูญที่จะพิจารณาตามประเพณีการปกครอง

(หยุด แสงอุทัย 2507: 209-211)

สภารางรัฐธรรมนูญยังไดวินิจฉัยเรื่องการตั้งผูสําเร็จราชการแผนดินวาเปนพระราชอํานาจ

ของพระมหากษัตริยโดยไมตองไดรับความเห็นชอบจากสภารางรัฐธรรมนูญ ขณะที่รัฐธรรมนูญ

ฉบับกอนๆตางระบุวา การตั้งผูสําเร็จราชการแผนดินจะตองไดรับความเห็นชอบจากสภาเสียกอน

พระมหากษัตริยยังทรงมีพระราชอํานาจที่จะยับยั้งพระราชบัญญัติ แมวาในธรรมนูญการ

ปกครองราชอาณาจักรจะไมมีบทบัญญัติไว แตสภารางรัฐธรรมนูญจะตองเปนผูวินิจฉัยตาม

มาตรา 26 ซึ่งใหวินิจฉัยตามประเพณีการปกครองของประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยในกรณี

ที่พระมหากษัตริยจะใชพระราชอํานาจนี้ ซึ่งนักกฎหมายเห็นวา พระมหากษัตริยทรงไวซึ่งพระราช

104

อํานาจที่จะยับยั้งในกรณีที่เปนรางกฎหมายสําคัญ ขณะที่ในประเทศอังกฤษ พระมหากษัตริย

ไมไดใชพระราชอํานาจยับยั้งกฎหมายเปนเวลานาน จึงถือวาพนสมัยที่จะใชพระราชอํานาจนี้

นอกจากนี้สภารางรัฐธรรมนูญไดเคยตีความวา พระมหากษัตริยทรงมีพระราชอํานาจที่จะ

ตราพระราชกําหนดที่เกี่ยวดวยภาษีอากรหรือเงินตราอีกดวย (หยุด แสงอุทัย 2507: 214-215)

6.5.2 สภารางรัฐธรรมนูญ

ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรบัญญัติใหมีสภารางรัฐธรรมนูญเพียงสภาเดียว ทํา

หนาที่รางรัฐธรรมนูญและบัญญัติกฎหมายโดยมีฐานะเปนรัฐสภา ประกอบดวยสมาชิก 240 คนที่

พระมหากษัตริยทรงแตงตั้ง แตในทางปฏิบัตินายกรัฐมนตรีเปนผูเสนอใหพระมหากษัตริยทรง

แตงตั้ง (ไพโรจน ชัยนาม 2519: 141) สาเหตุที่ใหสภาเดียวทําหนาที่ทั้งสองประการก็เพื่อเปนการ

ประหยัด และเปนความประสงคของคณะปฏิวัติที่จะใหผูรางรัฐธรรมนูญและผูบัญญัติกฎหมาย

เปนบุคคลคณะเดียวกัน (หยุด แสงอุทัย 2507: 214-215)

สําหรับการพิจารณารางรัฐธรรมนูญของสภารางรัฐธรรมนูญนั้น แบงออกไดเปน 2

ข้ันตอน ไดแก การรางรัฐธรรมนูญภายในสภารางรัฐธรรมนูญ และการประชุมพิจารณาราง

รัฐธรรมนูญในฐานะรัฐสภา

ในการรางรัฐธรรมนูญถือเปนเรื่องภายในของสภารางรัฐธรรมนูญที่จะดําเนินการตาม

ขอบังคับการประชุมปรึกษาของสภา จนเมื่อแลวเสร็จจึงเสนอตอสภารางรัฐธรรมนูญเพื่อจะ

พิจารณาในฐานะรัฐสภาวา จะนํารางรัฐธรรมนูญนั้นขึ้นทูลเกลาฯถวายเพื่อใหพระมหากษัตริยลง

พระปรมาภิไธยหรือไม

องคประชุมที่จะพิจารณารางรัฐธรรมนูญจะตองมีสมาชิกไมนอยกวา 3 ใน 4 ของสภา คือ

180 คนขึ้นไป เมื่อจะลงมติใหความเห็นชอบรางรัฐธรรมนูญจะตองลงมติดวยคะแนนเสียงเกินกึ่ง

หนึ่งของสภา คือ 121 คนขึ้นไป ถาหากคะแนนเสียงไมถึงกึ่งหนึ่งของสภาก็เปนอันวา ราง

รัฐธรรมนูญนั้นตกไป ตองเริ่มกระบวนการรางรัฐธรรมนูญใหม เปนที่นาสังเกตวา สภาราง

รัฐธรรมนูญไมมีอํานาจแกไขเพิ่มเติมรางรัฐธรรมนูญระหวางการทําหนาที่พิจารณารางรัฐธรรมนูญ

ในฐานะรัฐสภาที่บัญญัติไวเชนนี้เนื่องจากในรางรัฐธรรมนูญเปนงานของสภารางรัฐธรรมนูญใน

ฐานะทําหนาที่รางรัฐธรรมนูญ เมื่อสภารางรัฐธรรมนูญพิจารณารางรัฐธรรมนูญในฐานะรัฐสภาไม

เห็นดวยกับรางรัฐธรรมนูญก็ควรปฏิเสธ รางรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ และตองเริ่มกระบวนการรางใหม

(หยุด แสงอุทัย 2507: 220-222)

105

6.5.3 การหามมิใหรัฐมนตรีเปนสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญ

ถือเปนครั้งแรกที่มีบทบัญญัติหามมิใหรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีเปนสมาชิกสภาราง

รัฐธรรมนูญ (มาตรา 14 วรรค 2) คลายกับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญประเทศฝรั่งเศสฉบับ ค.ศ.

1958 (ไพโรจน ชัยนาม 2519: 142) เหตุที่กําหนดไวเชนนี้เพื่อแยกอํานาจบริหารออกจากอํานาจ

นิติบัญญัติโดยเด็ดขาด หรืออีกนัยหนึ่งไมใชระบบรัฐสภา คือ สภาไมมีอํานาจลงมติไมไววางใจ

คณะรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรีก็ไมมีอํานาจถวายคําแนะนําใหพระมหากษัตริยทรงยุบสภา

(หยุด แสงอุทัย 2507: 225)

6.5.4 อํานาจพิเศษ

ระหวางวันที่ 20 ตุลาคม พ.ศ. 2501 จนถึงวันที่ 27 มกราคม พ.ศ. 2502 คณะปฏิวัติได

ปกครองประเทศโดยใชประกาศคณะปฏิวัติซึ่งมีคาเทากับพระราชบัญญัติ (ไพโรจน ชัยนาม 2519

: 140) และเมื่อไดบัญญัติธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร โดยที่คณะปฏิวัติยังตองการคง

อํานาจปฏิวัติไว คณะผูรางธรรมนูญการปกครองฯจึงไดบัญญัติมาตรา 17 ในธรรมนูญการ

ปกครองฯ ความวา

“มาตรา 17 ในระหวางที่ใชรัฐธรรมนูญนี้ ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีเห็นสมควรเพื่อ

ประโยชนในการระงับหรือปราบปรามการกระทําอันเปนการบอนทําลายความมั่นคงของ

ราชอาณาจักรหรือราชบัลลังก หรือการกระทําอันเปนการบอนทําลาย กอกวน หรือคุกคามความ

สงบที่เกิดขึ้นภายใน หรือมาจากภายนอกราชอาณาจักร ใหนายกรัฐมนตรีโดยมติของ

คณะรัฐมนตรีมีอํานาจสั่งการ หรือกระทําการใดๆได และใหถือวา คําสั่งหรือการกระทําเชนวานั้น

เปนคําสั่งหรือการกระทําที่ชอบดวยกฎหมาย

เมื่อนายกรัฐมนตรีได ส่ังการหรือกระทําการใดไปตามความในวรรคกอนแลว ให

นายกรัฐมนตรีแจงใหสภาทราบ”

จากตัวบทในมาตรา 17 อํานาจของนายกรัฐมนตรีตองใชภายใตเงื่อนไขคือในกรณีที่

นายกรัฐมนตรีเห็นสมควร เพื่อประโยชนในการระงับหรือปราบปรามการกระทําที่ระบุในมาตรา 17

และคณะรัฐมนตรีตองมีมติใหนายกรัฐมนตรีส่ังการหรือกระทําการเปนกรณีไป นอกจากนี้

นายกรัฐมนตรีจะตองรายงานใหสภารางรัฐธรรมนูญทราบ อํานาจตามมาตรา 17 จึงมีขอจํากัดใน

3 ดาน คือ

106

1. การจํากัดเวลาการใชอํานาจในมาตรา 17 ใชไดเฉพาะระหวางที่ธรรมนูญ

การปกครองราชอาณาจักรมีผลบังคับเทานั้น

2. การจํากัดกรณีตามมาตรา 17 บัญญัติใหพิจารณาเปนกรณีๆไป มิใชการ

มอบอํานาจเปนการทั่วไป

3. การจํากัดโดยมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งนายกรัฐมนตรีจะตองขอใหคณะรัฐมนตรี

มีมติใหนายกรัฐมนตรีมีอํานาจสั่งการเปนกรณีไป (หยุด แสงอุทัย 2507: 227-228)

อยางไรก็ดี มีขอสังเกตวา อํานาจพิเศษตามมาตรา 17 นี้เปนการใชอํานาจนิติบัญญัติ

บริหาร และตุลาการ โดยฝายบริหารมีอํานาจเทียบเทาอํานาจปฏิวัติ เพราะสามารถเพิ่มโทษ

เปลี่ยนโทษ หรือแตงตั้งความผิดและกําหนดโทษขึ้นใหม สามารถวินิจฉัยชี้ขาดความผิดตลอดจน

ตีความกฎหมายได นอกจากนี้ อํานาจตามมาตรา 17 ยังไมใชการออกกฎหมาย แตเปนการใช

อํานาจโดยที่กฎหมายสูงสุดหรือธรรมนูญการปกครองใหอํานาจไวอยางลนพน โดยเฉพาะการ

กําหนดเงื่อนไขการใชอํานาจไมวาจะเปนเรื่อง “ความมั่นคง” หรือ “ความสงบเรียบรอย” เปนคํา

กวางๆ ข้ึนอยูกับผูใชอํานาจจะตีความ (วิษณุ เครืองาม 2523: 318-319)

6.5.5. ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย

ในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรมีเพียง 20 มาตรา จึงไมครอบคลุมเร่ืองที่เกี่ยวกับ

รัฐธรรมนูญได ดังนั้นจึงมีขอบัญญัติในมาตรา 20 เพื่ออุดชองวางที่รัฐธรรมนูญไมไดบัญญัติไว

โดยใหวินิจฉัยตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย มาตรา 20 มี

ขอความดังนี้

“มาตรา 20 ในเมื่อไมมีบทบัญญัติแหงรัฐธรรมนูญนี้บังคับแกกรณีใด ใหวินิจฉัยกรณีนั้น

ไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย ในกรณีมีปญหาเกี่ยวกับการ

วินิจฉัยกรณีใด ตามความในวรรคกอนเกิดขึ้นในวงงานของสภา หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรี

ขอใหสภาวินิจฉัยชี้ขาด”

หยุด แสงอุทัย (2507: 231-232) ไดอธิบายความหมายของมาตรานี้วาบุคคลใดหรือ

สถาบันที่มีหนาที่ใชธรรมนูญการปกครองสามารถวินิจฉัยกรณีนั้นไดเอง โดยยึดตามประเพณีการ

ปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยจนกวาสภารางรัฐธรรมนูญจะไดวินิจฉัย ทั้งนี้สภาราง

รัฐธรรมนูญสามารถวินิจฉัยไดทั้งกรณีที่เกิดในวงงานของสภา หรือในกรณีที่คณะรัฐมนตรีขอให

สภาวินิจฉัย ซึ่งคําชี้ขาดของสภามีผลเปนการสรางรัฐธรรมนูญขึ้นใหมเพิ่มเติมจากบทบัญญัติใน

ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร ดังที่ไดวินิจฉัยเรื่องการตั้งผูสําเร็จราชการแทนพระองคและ

พระราชอํานาจในการออกพระราชกําหนด

107

6.6 การใชธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2502

บทบัญญัติในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรที่ถูกกลาวถึงมากที่สุดคือ มาตรา 17

เพราะความรุนแรงและเด็ดขาดโดยไมมีขอบเขตของอํานาจที่แนนอน

จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชตใชอํานาจเด็ดขาดในการวินิจฉัยและตัดสินพิจารณาโทษในฐานะ

หัวหนาคณะปฏิวัติถึงขั้นประหารชีวิตตามประกาศคณะปฏิวัติจํานวน 5 คน ในขอหาวางเพลิง

และเปนแผนกอวินาศกรรมของคอมมิวนิสต และไดใชอํานาจในฐานะนายกรัฐมนตรีตามมาตรา

17 ตัดสินประหารชีวิตจํานวน 6 คน (ดูตาราง 6.3) ในขอหาคอมมิวนิสต ยาเสพติด และผีบุญ

แมกระทั่งจอมพลสฤษดิ์ถึงแกอสัญกรรม และจอมพลถนอม กิตติขจรสืบทอดอํานาจตอ ยังมีการ

ใชอํานาจตามมาตรา 17 ตัดสินประหารชีวิต จํานวน 13 คน และจําคุก 34 คน (ดูตารางที่ 6.4)

การใชมาตรา 17 เกิดขอโตแยงขึ้นภายหลังจากที่จอมพลสฤษดิ์ถึงแกอสัญกรรมและ

พบวามีการใชจายเงินของทางราชการอยางไมถูกตองและยักทรัพยแผนดรวมมูลคากวาหกรอย

ลานบาท จอมพลถนอม กิตติขจร นายกรัฐมนตรีจึงไดใชอํานาจตามมาตรา 17 ยึดทรัพยมรดก

จอมพลสฤษดิ์และทานผูหญิงวิจิตรา ธนะรัชต ใหตกเปนของรัฐเมื่อวันที่ 20 พฤศจิกายน พ.ศ.

2507

กอนหนาที่จะใชมาตรา 17 ยึดทรัพยมรดกจอมพลสฤษดิ์นั้น จอมพลถนอมไดขอให

สํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณาวาจะดําเนินการเอาเงินของรัฐคืนมาไดอยางไร ซึ่ง

คณะกรรมการกฤษฎีกาวินิจฉัยวา สามารถใชบทบัญญัติมาตรา 17 ได เพราะการกระทําของจอม

พลสฤษดิ์ถึงขึ้นบอนทําลาย

108

ตารางที่ 6.3 รายชื่อและขอหาผูที่ถูกประหารโดยคณะปฏิวัติ และมาตรา 17 สมัยจอมพลสฤษดิ์

ธนะรัชต

วันที ่ ช่ือ – สกุล ขอกลาวหา

1. 6 พฤศจิกายน 2501 นายซง แซล้ิม จางวางเพลิง

2. 8 พฤศจิกายน 2501 นายจํานงค แซฉ่ิน วางเพลิง

นายซิวหยิ่น แซฉ่ิน วางเพลิง

3. 29 พฤศจิกายน 2501 นายฮอนฉ่ิว แซฉ่ิน วางเพลิง

4. 19 ธันวาคม 2501 นายอึ้ง ศิลปงาม วางเพลิง ตามแผนกอการวินาศกรรม

ของคอมมิวนิสต

5. 20 มิถุนายน 2502 นายศิลา วงศสิน ผีบุญ

6. 6 กรกฎาคม 2502 นายศุภชัย ศรีสติ คอมมิวนิสต

7. 30 พฤษภาคม 2504 นายครอง จันดาวงศ คอมมิวนิสต

นายทองพันธ สุทธิมาศ

8. 29 สิงหาคม 2504 นายเลี่ยงฮอ แซเลา ยาเสพติด (เฮโรอีน)

9. 24 เมษายน 2505 นายรวม วงศพันธ คอมมิวนิสต

ที่มา: จักรวาล ชาญนุวงศ มาตรา 17 กับ 11 นักโทษประหาร พระนคร: โรงพิมพชัยชนะบล็อกและ

การพิมพ 2507

จอมพลถนอมไดเชิญกรรมการรางกฎหมายและคณะรัฐมนตรีเขาประชุมรวมกันในกรณี

ดังกลาว มีกรรมการรางกําหมายเขาประชุม 35 คนจากจํานวน 47 คน และรัฐมนตรี 15 คนจาก

จํานวน 19 คน ที่ประชุมมีมติใหใชมาตรา 17 ในกรณีของจอมพลสฤษดิ์ ดวยคะแนนเสียงก้ํากึ่งคือ

25 ตอ 22 เสียง (สมภพ โหตระกิตย 2521: 93-95) เมื่อไดยึดทรัพยแลวไดมีการตรา

พระราชบัญญัติใหความคุมครองและหามฟองบุคคลผูปฏิบัติการเกี่ยวกับมาตรา 17 แหงธรรมนูญ

การปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2508 เพื่อคุมครองคณะบุคคลที่ไดกระทําการตามมาตรา 17

และคําสั่งสํานักนายกรัฐมนตรีที่ 66/2507 เร่ืองมรดกของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต ลงวันที่ 5

มีนาคม 2507 (ราชกิจจานุเบกษา เลม 82 ตอน 63 6 สิงหาคม 2508) รางพระราชบัญญัติฉบับนี้

มิไดเสนอโดยคณะรัฐมนตรี แตถูกเสนอโดยสมาชิกสภารางรัฐธรรมนูญ พลโทไสว ดวงมณี ซึ่ง

ถูกตองขอสังเกตวา มีนัยเปนการถอนอํานาจศาลไปสวนหนึ่ง อันเนื่องมาจากการหามฟองรองการ

กระทําของนายกรัฐมนตรี (พิพัฒน จักรางกูร 2517: 52-54)

109

ตารางที่ 6.4 การใชอํานาจตามมาตรา 17 ของนายกรัฐมนตรี และอํานาจคณะปฏิวัติ

จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต จอมพลถนอม กิตติขจร

ประหารชีวิต จําคุก ประหารชีวิต จําคุก

มาตรา 17 5 - 13(28)* 34(53)*

อํานาจคณะปฏิวัติ 6 - (37)* (60)*

รวม 11 - (65)* (113)*

ที่มา: เปรมชัย พริ้งศุลกะ ม.ป.ป. : 1 หมายเหตุ * ตัวเลขในวงเล็บและเครื่องหมาย * เปนสถิติที่รวมถึงการปฏิวัติ 17 พฤศจิกายน 2514 และอํานาจมาตรา

17 ตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 วันที่ 26 ตุลาคม 2508 – 10 มีนาคม 2510

(เปรมชัย พร้ิงศุลกะ ม.ป.ป. : 21-72)

ทานผูหญิงวิจิตรา ธนะรัชต ไดยื่นฟองตอศาลและตอสูคดีถึงขั้นศาลฎีกา ในที่สุด ศาล

ฎีกาไดวินิจฉัยการใชอํานาจตามมาตรา 17 กับ พ.ร.บ. ใหความคุมครองและหามฟองบุคคล

ผูปฏิบัติการเกี่ยวแกมาตรา 17 แหงธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2508 มีผลใชบังคับ

ได และไมมีมูลที่ผูใดจะนํามาฟองรองใหรับผิดชอบตามกฎหมายได

ศาลยังไดวินิจฉัยตอไปอีกวา นายกรัฐมนตรีมีอํานาจที่จะวินิจฉัยพฤติการณที่ควรใช

มาตรการที่กําหนดไว สวนการวินิจฉัยวาคําสั่งหรือการกระทําชอบดวยมาตรา 17 หรือไม อยูที่

ความเห็นของนายกรัฐมนตรีโดยมติคณะรัฐมนตรีวาสมควรตองมีคําสั่งหรือกระทํา มิไดอยูที่

มีพฤติการณบอนทําลายจริงหรือไม (พิพัฒน จักรางกูร 2517: 54-58; สมภพ โหตระกิตย 2521:

93-101) และยังมีคดีที่เขาสูการวินิจฉัยของศาลฎีกา และศาลฎีกาวินิจฉัยวาการกระทําที่เขาขาย

การบอนทําลายความมั่นคงของราชอาณาจักรเปนดุลพินิจของนายกรัฐมนตรีโดยมติของ

คณะรัฐมนตรีส่ังการไปตามอํานาจตามกฎหมายถือวายุติเด็ดขาด และไมมีบทบัญญัติใน

ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรที่ใหศาลรื้อฟนแกไขการใชดุลพินิจของนายกรัฐมนตรีได

แมวาจะไดเลิกใชธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรแลวก็ตาม (พิพัฒน จักรางกูร 2517: 58-60)

ความเด็ดขาดในมาตรา 17 นั้น แมวาจะไดรับอิทธิพลจากมาตรา 16 ของรัฐธรรมนูญ

ประเทศฝรั่งเศส ค.ศ. 1958 หรือฉบับประธานาธิบดีชารล เดอโกลล แตในความเปนจริง

ประธานาธิบดีเดอโกลลใชอํานาจตามบทบัญญัตินี้เพียงครั้งเดียวในกรณีกบฏที่ประเทศอัลจีเรียใน

ชวงเวลาประมาณ 6 เดือนจึงยกเลิก และประธานาธิบดีเดอโกลลก็ถูกตําหนิวาใชอํานาจพิเศษนี้

ยาวนานเกินไป (วิษณุ เครืองาม 2523: 319) ในกรณีประเทศไทยไดใชธรรมนูญการปกครอง

ราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 ในชวงเวลาถึง 9 ปเศษ และนายกรัฐมนตรีไดใชอํานาจตามมาตรา 17

หลายครั้ง

110

ถึงแมมาตรา 17 จะมีขอดีอยูบางตามทัศนะของนักกฎหมายซึ่งเห็นวาการใชอํานาจ

เด็ดขาดเปนมาตรการสุดทายที่จะรักษาไวซึ่งความมั่นคงแหงราชอาณาจักร ราชบัลลังก เศรษฐกิจ

ของประเทศ ความสงบเรียบรอย ตลอดจนศีลธรรมอันดีของประชาชน แตถาใชอํานาจนี้บอยครั้ง

และเกินความจําเปนก็จะกระทบกระเทือนตอสิทธิเสรีภาพของประชาชน ทั้งยังเปนชองทางใหฝาย

บริหารใชอํานาจนี้ผิดทํานองคลองธรรมโดยปราศจากความควบคุมได (วิษณุ เครืองาม 2523:

321) นักกฎหมายบางทานถึงกับกลาววา มาตรา 17 เปนผลงานชิ้นโบวดําของนักกฎหมายและให

อํานาจแกนายกรัฐมนตรีมากกวาอํานาจเด็ดขาดของกษัตริยในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย

(พิพัฒน จักรางกูร 2517: 60-61) แมกระทั่งตัวผูรางก็ก็เคยกลาววา “ไมนึกเลยวา มาตรา 17 ที่

พวกเราไดชวยกันสรางขึ้นมาจะมีฤทธิ์เดชมากมายถึงเพียงนี้” (สมภพ โหตระกิตย 2521: 101)

ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 ถูกยกเลิกเนื่องจากการประกาศใช

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2511 เมื่อวันที่ 20 มิถุนายน พ.ศ. 2511

111

บทที่ 7 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พทุธศกัราช 2511

7.1 ความเบื้องตน รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 ถูกประกาศใชเมื่อวันที่ 20

มิถุนายน พ.ศ. 2511 (ราชกิจจานุเบกษา เลม 85 ตอนพิเศษ, 20 มิถุนายน 2511) รัฐธรรมนูญ

ฉบับนี้รางโดยสภานิติบัญญัติตามที่ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไดบัญญัติไวประกอบดวย

สมาชิกที่พระมหากษัตริยทรงแตงตั้งโดยการถวายคําแนะนําของนายกรัฐมนตรีจํานวน 240 คน

ทําหนาที่รางรัฐธรรมนูญ และทําหนาที่ในทางนิติบัญญัติ (ไพโรจน ชัยนาม 2519: 141) เพื่อเปน

การประหยัดและเปนความตองการของคณะปฏิวัติที่ตองการใหผูรางรัฐธรรมนูญและผูบัญญัติ

กฎหมายเปนบุคคลคณะเดียวกัน (หยุด แสงอุทัย 2507: 215-216 ; ดูรายชื่อสมาชิกสภาราง

รัฐธรรมนูญใน ราชกิจจานุเบกษา เลม 76 ตอน 21, 3 กุมภาพันธ 2522) แตกวาที่สภาราง

รัฐธรรมนูญจะเริ่มทําหนาที่ “ราง” รัฐธรรมนูญก็ลวงไปถึง 2 ปเศษ รวมระยะเวลาใชธรรมนูญการ

ปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 ถึง 9 ปเศษ และใชเวลารางรัฐธรรมนูญฉบับจริง 7 ป 11 วัน

รวมคาใชจายถึง 105,156,556 บาท (วิภาลัย ธีรชัย 2522: 223) ถือเปนการรางรัฐธรรมนูญที่

ส้ินเปลืองเวลาและงบประมาณมากที่สุดฉบับหนึ่งนับแตประเทศไทยเขาสูระบอบรัฐธรรมนูญ (สิริ

เปรมจิตต 2515: 498-499)

ธรรมนูญการปกครองอาณาจักร พ.ศ. 2502 มาตรา 10 ระบุวา ใหสภารางรัฐธรรมนูญ

ดําเนินการรางรัฐธรรมนูญเพื่อใหสภารางรัฐธรรมนูญไดประชุมในฐานะรัฐสภาพิจารณาราง

รัฐธรรมนูญนั้นวาจะนําขึ้นทูลเกลาฯถวายพระมหากษัตริยทรงลงพระปรมาภิไธยประกาศใช

หรือไม โดยตองมีองคประชุมประกอบดวยสมาชิกไมนอยกวา 3 ใน 4 ของสมาชิกสภาหรือ 180

คนขึ้นไป และหากที่ประชุมสภาลงมติไมถึงกึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกสภาทั้งหมดถือวาราง

รัฐธรรมนูญนั้นตกไป ตองเริ่มกระบวนการรางใหมตามความในมาตรา 11

ในระหวางที่พิจารณาในฐานะรัฐสภา สภารางรัฐธรรมนูญจะแกไขเพิ่มเติมรางรัฐธรรมนูญ

นั้นไมได เพราะถือวารางนั้นถูกรางโดยสภา หากไมเห็นดวยในสวนใดสวนหนึ่งก็ตองปฏิเสธรางฯ

ทั้งฉบับ เพื่อเร่ิมกระบวนการใหม (หยุด แสงอุทัย 2507: 220-222)

สภารางรัฐธรรมนูญเริ่มประชุมเพื่อรางรัฐธรรมนูญครั้งแรกเมื่อวันที่ 30 มีนาคม พ.ศ.2504

โดยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต นายกรัฐมนตรีเขารวมประชุมและขอแถลงตอสภารางรัฐธรรมนูญมี

ความตอนหนึ่งวา

“… เราทราบกันดีอยูแลววา ระบบรัฐธรรมนูญนั้นเปนระบอบที่สรางตราชูอํานาจ

คือใหมีการถวงกัน เกี่ยวพันกันเหมือนสายโซ สภามีวิธีการควบคุมรัฐบาล

112

รัฐบาลมีทางเหนี่ยวรั้งอํานาจของประมุขแหงชาติ ประมุขแหงชาติมีอํานาจ

ยุบสภาเปนความเกี่ยวโยงกัน และเปนตราชูแหงอํานาจที่ฝายหนึ่งฝายใด

ไมสามารถจะทําตามชอบใจไดฝายเดียว หัวใจของระบอบรัฐธรรมนูญอยูที่ตรงนี้

และวิธีถวงอํานาจเชนนี้ก็เปนของดี แตขอใหถวงอยางเปนธรรม และจะตองไมให

ใครเอารัฐธรรมนูญเปนเครื่องมือถวงความเจริญของประเทศชาติ หรือโคนลม

ทําลายกันเพื่ออํานาจหรือประโยชนสวนตัวเอง ใครใชสิทธิใชอํานาจ ก็จะตองมี

ความรับผิดชอบขึ้นมาเปนเงาตามตัว…” (สฤษดิ์ ธนะรัชต 2504: 11)

ขณะเดียวกัน ก็มีเสียงครหาวารัฐบาลถวงการรางรัฐธรรมนูญ เพราะสภาประชุมเพียง

เดือนละ 2 คร้ัง และยังครอบงําการรางโดยใหหลวงวิจิตรวาทการทําสมุดปกเหลือง “รางแนวทาง

ของรัฐธรรมนูญ” แจกจาย (ไทยนอย 2508: 511-553)

อยางไรก็ตาม สภารางรัฐธรรมนูญไดกําหนดแนวทางการรางรัฐธรรมนูญโดยตั้ง

คณะกรรมาธิการขึ้นมา 3 คณะ19 ประกอบดวย

1. คณะกรรมาธิการรับฟงความคิดเห็นของประชาชน ทําหนารวบรวมพิจารณา

รับฟงความเห็นของประชาชน

2. คณะกรรมาธิการระเบียบวาระ ทําหนาที่คนควารวบรวมหลักสาระสําคัญ

อันควรพิจารณา

3. คณะกรรมาธิการยกรางรัฐธรรมนูญ ทําหนาที่ยกรางรัฐธรรมนูญมาเสนอตอ

สภา

(ดูรายชื่อคณะกรรมาธิการในภาคผนวก 1 ซึ่งมีคณะกรรมาธิการตรวจรายงาน

การประชุมอีกคณะหนึ่ง)

คณะกรรมาธิการระเบียบวาระไดจัดทําหลักสาระสําคัญในการรางรัฐธรรมนูญเสนอตอ

สภารางรัฐธรรมนูญ (ดูภาคผนวก 2) เพื่อใหสภาไดพิจารณาและลงมติในสาระสําคัญ และ

มอบหมายใหคณะกรรมาธิการยกรางรัฐธรรมนูญนําไปรางเสนอตอสภาตอไป ในแงนี้

คณะกรรมาธิการยกรางรัฐธรรมนูญจึงตกอยูในฐานะไมมีอิสระ (ไพโรจน ชัยนาม 2514: 8) และ

เมื่อคณะกรรมาธิการมีปญหาก็ได “ปรึกษา” กับรัฐบาล (ดูรายงานการประชุมสภารางรัฐธรรมนูญ

(ทําหนาที่รางรัฐธรรมนูญ) การประชุมคร้ังที่ 49, วันที่ 4 กุมภาพันธ พ.ศ. 2508)

คณะกรรมาธิการยกรางรัฐธรรมนูญไดเสนอรางรัฐธรรมนูญตอสภาในการประชุมสภาราง

รัฐธรรมนูญ คร้ังที่ 48 เมื่อวันที่ 21 มกราคม พ.ศ. 2508 เพื่อพิจารณาในวาระที่ 1 โดยพิจารณา

ตามหมวดตางๆ และเปนการอภิปรายโดยทั่วไป จนเสร็จส้ินการพิจารณาในการประชุมคร้ังที่ 57

19 โปรดดูภาคผนวก 8, 9, 10 และ 11

113

วันที่ 14 กรกฎาคม พ.ศ. 2509 มีผูแปรญัตติเพียง 4 คน และในบางสวนเปนการแกไขในถอยคํา

เทานั้น ซึ่งไมมีผลกระทบตอสาระสําคัญของรัฐธรรมนูญ จากนั้นจึงไดเร่ิมข้ันตอนการพิจารณาใน

วาระที่ 2 ในการประชุมคร้ังที่ 58 วันที่ 5 ตุลาคม พ.ศ. 2510 จนถึงการประชุมคร้ังที่ 66 วันที่ 8

กุมภาพันธ พ.ศ. 2511 จึงไดมีการพิจารณารางรัฐธรรมนูญ เพื่อพิจารณาวาจะใหเสนอราง

รัฐธรรมนูญตอสภารางรัฐธรรมนูญในฐานะรัฐสภาดวยคะแนนเสียงขางมาก

สภารางรัฐธรรมนูญไดประชุมในฐานะรัฐสภาเมื่อวันที่ 22 กุมภาพันธ พ.ศ. 2511 และลง

มติใหนํารางฯ ทูลเกลาฯถวายพระมหากษัตริยเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยโดยวิธีเรียกชื่อลงคะแนน

เปนรายตัว ซึ่งที่ประชุมมีมติใหนํารางรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกลาฯถวายและประกาศใช

ในระหวางการรางรัฐธรรมนูญแทบจะไมมีขอขัดแยงในการราง เพราะที่ประชุมสภาเห็นวา

คณะกรรมาธิการระเบียบวาระไดจัดทํา “หลักการสําคัญ” เพื่อใหสภาไดพิจารณา ดังนั้นในการราง

จึงขึ้นอยูกับหลักสาระสําคัญที่ไดตกลงกันมีมติใหคณะกรรมาธิการยกรางรัฐธรรมนูญนําไปราง20

อีกทั้งที่ประชุมยังมีความเห็นที่คอนขางสอดคลองกัน เชน บทบาทของขาราชการประจําในฐานะ

สมาชิกวุฒิสภา ที่ประชุมมีความเห็นวาขาราชการประจําเมื่อดํารงตําแหนงเปนสมาชิกวุฒิสภาไม

จําเปนตองสนับสนุนรัฐบาลเสมอไป และขาราชการยังเปนผูที่มีความรูความสามารถมีความ

ชํานาญสามารถทําหนาที่เปนสภายับยั้งชวยดุลระหวางสภากับรัฐบาลได และสมาชิกวุฒิสภาควร

มีสิทธิเสนอญัตติเพื่ออภิปรายทั่วไป ตลอดจนอภิปรายไมไววางใจรัฐบาลได (ดู รายงานการประชุม

สภารางรัฐธรรมนูญ (ทําหนาที่รางรัฐธรรมนูญ) คร้ังที่ 49, 4 กุมภาพันธ พ.ศ. 2508)

กรณีที่นําไปสูขอถกเถียงมีเพียงกรณีเดียวเมื่อประธานคณะกรรมาธิการพิจารณาราง

รัฐธรรมนูญ พระเจาวรวงศเธอ กรมหมื่นนราธิปพงศประพันธ21 ไดขอใหสภารางรัฐธรรมนูญ

ทบทวนหลักสาระสําคัญใน 2 ประเด็น กลาวคือประเด็นแรก การไมจํากัดมาตรฐานการศึกษาหรือ

คุณสมบัติอ่ืนเมื่อไมมีการศึกษาถึงมาตรฐานที่กําหนดไวในรัฐธรรมนูญ แตใหบัญญัติไวใน

รัฐธรรมนูญวา ใหเปนไปตามกฎหมายวาดวยการเลือกตั้ง และประเด็นที่สอง สิทธิในการเสนอราง

พระราชบัญญัติของสมาชิกรัฐสภามีเฉพาะสมาชิกแหงสภาซึ่งประกอบดวยสมาชิกที่ราษฎร

เลือกตั้ง

ในประเด็นแรก คณะกรรมาธิการฯเสนอวาไมควรมีขอบัญญัติดังกลาวในรัฐธรรมนูญ ซึ่ง

สภารางรัฐธรรมนูญมีมติเห็นดวย สวนในประเด็นที่สอง คณะกรรมาธิการตองการใหสมาชิกแหง

วุฒิสภาควรมีอํานาจเสนอรางพระราชบัญญัติไดเชนเดียวกับสมาชิกสภาผูแทน

20 ดูมติของสภารางรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับหลักการสาระสําคัญในการรางรัฐธรรมนูญในภาคผนวก 13 21 ดูรายช่ือคณะกรรมาธิการพิจารณารางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยใน ภาคผนวก 12

114

สภารางรัฐธรรมนูญตองประชุมถึง 3 คร้ัง เพื่อพิจารณาทบทวนในประเด็นที่สอง โดยผูที่

ไมเห็นดวยกับคณะกรรมาธิการใหเหตุผลวาวุฒิสภาทําหนาที่เพียงเปนสภายับยั้ง หากจะให

อํานาจเสนอกฎหมายก็จะเปนการกาวกายหนาที่ของสภาผูแทนราษฎร แตในกลุมผูสนับสนุน

อธิบายวา เมื่อไดขยายขอบเขตหนาที่ของสมาชิกวุฒิสภาก็ควรจะเพิ่มอํานาจหนาที่ในสวนของ

การเสนอกฎหมายดวยใหสอดคลองกัน ที่ประชุมสภารางรัฐธรรมนูญไดลงมติดวยคะแนนเสียง

ก้ํากึ่งใหสมาชิกวุฒิสภามีอํานาจเสนอกฎหมาย 39 ตอ 37 เสียง (ดูรายงานการประชุมสภาราง

รัฐธรรมนูญครั้งที่ 55 วันที่ 16 มิถุนายน 2509, คร้ังที่ 56 วันที่ 30 มิถุนายน 2509 และครั้งที่ 57

วันที่ 14 กรกฎาคม 2509)

แมวาสภารางรัฐธรรมนูญจะไดรางรัฐธรรมนูญขึ้นใหม แตตามทัศนะของนักกฎหมายกลับ

เห็นวารัฐธรรมนูญฉบับนี้คัดลอกมาจากรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492 เปนสวน

ใหญ เพราะในบางมาตรามีถอยคําเหมือนกันทุกถอยคํา แตก็คัดลอกมาเฉพาะมาตราที่สภาราง

รัฐธรรมนูญตองการ (ไพโรจน ชัยนาม 2514: 10)

7.2 หลักการสําคัญในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2511

หลักการสําคัญของรัฐธรรมนูญฉบับนี้สามารถพิจารณาไดสองประเด็นหลัก ดังนี้

7.2.1 อํานาจนิติบัญญัติ รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2511 กําหนดใหมี 2 สภา ไดแกวุฒิสภา

และสภาผูแทน22 วุฒิสภาจะประกอบดวยสมาชิกจํานวน 3 ใน 4 ของจํานวนสมาชิกสภาผูแทน

ทั้งหมด (มาตรา 78) โดยไดรับการแตงตั้งจากพระมหากษัตริย มีสัญชาติไทยโดยกําเนิด และอายุ

ไมตํ่ากวา 40 ปบริบูรณ สวนสภาผูแทนจะมีสมาชิกมาจากการเลือกตั้งของประชาชน มีจํานวน

ผูแทนในแตละจังหวัดในสัดสวนประชากร 150,000 คนตอผูแทนหนึ่งคน (ดูมาตรา 82-90)

ไพโรจน ชัยนาม ต้ังขอสังเกตวา รัฐธรรมนูญฉบับนี้ใหอํานาจแกวุฒิสภามาก ดังจะเห็น

ไดจาก

1. การประชุมรวมกันของสภาทั้งสองมีขอกําหนดหลายกรณี (มาตรา 134) ใหมี

ประธานวุฒิสภาเปนประธานโดยใชขอบังคับการประชุมของวุฒิสภา

2. วุฒิสภามีอํานาจขอเปดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไมไววางใจรัฐมนตรีเปนรายตัวหรือทั้งคณะ (มาตรา 128) และในทางตรงกันขามก็ไดระบุใหการบริหาร

22 คําวา “สภาผูแทน” ปรากฏเปนครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยพ.ศ.2489 และใชในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักร

ไทย พ.ศ. 2490และ พ.ศ. 2492 แตในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 แกไขเพิ่มเติม 2495 นั้นกลับมาใชคํา “สภา

ผูแทนราษฎร” และมีรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2511 ที่กลับมาใชคําวา “สภาผูแทน” อีกครั้ง จนกระทั่งรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักร

ไทย พ.ศ. 2517และ 2521 กลับมาใชคํา “สภาผูแทนราษฎร” ซ่ึงในการรางครั้งหลังๆ ก็ไดใชคํานี้ตลอดมา ดูความเปลี่ยนแปลงใน

การใชคําในหมวด 6 หรือหมวดวาดวยรัฐสภาของรัฐธรรมนูญฉบับตางๆ

115

ราชการแผนดินของนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีตองรับผิดชอบตอรัฐสภา คือ

วุฒิสภาและสภาผูแทน (มาตรา 142)

3. วุฒิสภามีอํานาจในการเสนอรางพระราชบัญญัติไดเชนเดียวกับคณะ

รัฐมนตรีและสภาผูแทน (มาตรา 117) ซึ่งรวมถึงรางพระราชบัญญัติ

เกี่ยวดวยการเงิน

4. อํานาจในการควบคุมรัฐบาลอื่นๆ เชน การตั้งกระทูถาม (มาตรา 126)

การเปดอภิปรายทั่วไป เพื่อใหคณะรัฐมนตรีแถลงขอเท็จจริง (มาตรา 127)

เปนตน (ไพโรจน ชัยนาม 2514: 22 - 26)

สําหรับหลักการที่ใหวุฒิสภาเสนอรางกฎหมายได (ตามมาตรา 117) และการให

วุฒิสมาชิกมีสิทธิเขาชื่อเสนอญัตติอภิปรายเพื่อลงมติไมไววางใจรัฐมนตรีเปนรายตัวหรือทั้งคณะ

ได (มาตรา 128) ถือวาเปนหลักการใหมที่บัญญัติข้ึนโดยเห็นวา ควรใหสิทธิแกวุฒิสภาในการออก

ความเห็นวา ควรจะมีกฎหมายอะไรบางและใหรัฐสภาพิจารณา บางครั้งอาจเปนประโยชนแกฝาย

บริหารและสภาผูแทน เนื่องจากวุฒิสภาเปนคนกลาง อาจชวยเสนอกฎหมายที่กระทบกระเทือน

ตอผลประโยชนหรืออํานาจของฝายบริหารหรือสภาผูแทน สวนการใหลงมติความไววางใจไดก็

เพื่อใหวุฒิสภาสามารถควบคุมรัฐบาลไดเทาเทียมกับสภาผูแทน

แตหลักการใหมทั้ง 2 ประเด็นก็ถูกวิจารณวา แมวาวุฒิสภาจะมีอํานาจยับยั้งกฎหมาย แต

ก็ไมควรมีสิทธิเสนอรางกฎหมาย ทั้งนี้หากสภาผูแทนไมเห็นดวยกับรางกฎหมายของวุฒิสภาที่เปน

ผูทรงคุณวุฒิก็จะเสียศักดิ์ศรีและกลายเปนสภาที่ปราศจากความหมาย

สําหรับการใหลงมติความไววางใจนั้น แมจะเปนการปองกันหรือยั้งมิใหสภาผูแทนลม

รัฐบาลไดโดยงาย แตวุฒิสภาก็มาจากการแตงตั้งของรัฐบาล จึงมีผลเทากับการเปนกันชนหาม

ไมใหสภาผูแทนลมรัฐบาลไดสําเร็จ (สมภพ โหตระกิตย 2511: 18-24)

7.2.2 อํานาจบริหาร หลักการสําคัญที่ถูกกําหนดไวอีกประการหนึ่งคือ การดุลอํานาจ

ระหวางฝายนิติบัญญัติกับฝายบริหารเพื่อใหบานเมืองอยูในเสถียรภาพจึงไดแยกอํานาจนิติ

บัญญัติและอํานาจบริหารออกจากกันมากขึ้น โดยหามมิใหนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเปนสมาชิก

แหงรัฐสภา เปนที่มาของมาตรา 139 ซึ่งถือวาเปนหลักการใหม และในมาตรา 141 หามรัฐสภาลง

มติความไววางใจภายหลังที่คณะรัฐมนตรีแถลงนโยบายตอรัฐสภา โดยมีเหตุผลรองรับวาในการ

สรรหานายกรัฐมนตรีนั้น ประธานรัฐสภาจะเชิญสมาชิกประชุมเปนการภายในเพื่อซาวเสียงเปน

การลับวาสมาชิกจะสนับสนุนผูใด และโดยที่ประธานรัฐสภาเปนผูลงนามรับสนองพระบรมราช

โองการหมายความวาประธานรัฐสภาจะเปนผูกราบบังคมทูลวาสมควรจะแตงตั้งผูใดเปน

116

นายกรัฐมนตรี จึงไมจําเปนตองใหสมาชิกรัฐสภาลงมติไววางใจอีก และในการแถลงนโยบายยังไม

เห็นผลของการปฏิบัติงานซึ่งจะตองลงมือทํางาน จึงจะเห็นผล ตราบใดที่สภานิติบัญญัติยัง

สามารถควบคุมรัฐบาลไดก็อาจใชสิทธิลงมติความไววางใจเมื่อใดก็ได

นอกจากนี้ นายกรัฐมนตรียังสามารถถวายคําแนะนําตอพระมหากษัตริยใหรัฐมนตรีพน

จากตําแหนงได (มาตรา 145) เพื่อที่นายกรัฐมนตรีสามารถปรับคณะรัฐมนตรีโดยไมตองลาออก

จากตําแหนง ซึ่งลดความยุงยากและเสียเวลากรณีที่รัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งกอความเสียหายแก

ประเทศหรือประพฤติตนในทางที่เสื่อมเสีย นายกรัฐมนตรีสามารถถวายคําแนะนําให

พระมหากษัตริยทรงถอดถอนรัฐมนตรีใหพนจากตําแหนงไดโดยไมกระทบกระเทือนตอ

คณะรัฐมนตรี

หลักการใหมที่สําคัญอีกประการหนึ่ง คือ การที่รัฐสภามอบอํานาจใหพระมหากษัตริยทรง

ใชอํานาจนิติบัญญัติทางคณะรัฐมนตรี โดยประกาศพระบรมราชโองการใหใชบังคับเชน

พระราชบัญญัติได (มาตรา 176) นอกเหนือไปจากการออกพระราชกําหนดซึ่งตองขอความ

เห็นชอบจากรัฐสภา (มาตรา 146-147) แตในกรณีการประกาศพระบรมราชโองการในสถานะมี

สงครามหรือภาวะคับขันอันอาจเปนภัยตอความมั่นคง ที่ไมอาจใชอํานาจนิติบัญญัติทางรัฐสภา

ตามปกติได การประกาศพระบรมราชโองการไมตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภา แตสภาจะมีมติ

เลิกเมื่อใดก็ได (สมภพ โหตระกิตย 2511: 42 - 46)

อยางไรก็ตาม การใชอํานาจตามมาตรา 176 นี้ จะตองไมตีความไปถึงขั้นที่ใหแกไข

รัฐธรรมนูญไดโดยอาศัยอํานาจนี้ เพราะจะกลายเปนการปกครองระบอบเผด็จการทันที อนึ่ง

มาตรานี้นาจะไดเคาโครงมาจากมาตรา 17 แหงธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502

(ไพโรจน ชัยนาม 2514: 28 - 32)

แมวา รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2511 จะมีความงดงามในทางวิชาการ (ไพโรจน ชัยนาม

2519: 143) แตโดยเจตนารมณของคณะปฏิวัติไดกําหนดแนวทางไวลวงหนาดังที่สถานีวิทยุสอง

ศูนยแถลงวา

“… ดานอํานาจนิติบัญญัติ รัฐสภามีอํานาจในการรางพระราชบัญญัติ และใน

กรณีพิเศษบางอยาง อาจมอบอํานาจใหรัฐบาลออกพระราชบัญญัติได รัฐสภา

ควบคุมการบริหารโดยวิธีต้ังกระทูถามรัฐบาล เปดอภิปรายทั่วไปโดยไมลงมติ

หรือเปดอภิปรายทั่วไปโดยลงมติไมไววางใจ รัฐสภาแบงเปน 2 สภา วุฒิสภา

มีสมาชิก 3 ใน 4 ของสภาผูแทน รางพระราชบัญญัติเสนอตอสภาผูแทน

วุฒิสภา มีอํานาจยับยั้งโดยไมเด็ดขาด การเปดอภิปรายทั่วไป ไมวาในกรณีใด

กระทําในที่ประชุมรวมกันของรัฐสภา

117

ดานอํานาจบริหาร นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีเปนสมาชิกรัฐสภาไมได

การเขาบริหารราชการแผนดินตองแถลงนโยบายตอรัฐสภา แตไมตองลงมติ

ไววางใจในกรณีพิเศษอีกบางอยางรัฐบาลออกพระราชบัญญัติได…

วิธีการเหลานี้ทําใหเกิดการเฉลี่ยอํานาจระหวางอํานาจนิติบัญญัติกับ

อํานาจบริหาร… โดยยึดถือสภาพความเปนจริงของประเทศไทยเปนหลัก …”

(สองศูนย 2508: 128 - 129)

“การเฉลี่ยอํานาจ” นี้เองที่คณะปฏิวัติเห็นวาจะเปนผลดีแกพัฒนาการของระบอบ

ประชาธิปไตยของไทย (สองศูนย 2508: 130) และตามทฤษฎีก็ยังถือเปนระบอบการปกครองโดย

รัฐสภา แตเปนระบอบการปกครองโดยรัฐสภาในทางลบ (Palementarisme negatif) เนื่องจากไม

มีการลงมติความไววางใจหลังจากคณะรัฐมนตรีแถลงนโยบาย และเปนระบอบการปกครองโดย

รัฐสภาที่จัดขึ้นอยางมีระเบียบและมีเหตุผล (Parlementarisme rationatisé) เพราะมีการวาง

บทบัญญัติการปกครองที่เปนจารีตประเพณีใหเปนลายลักษณอักษร แสดงสัมพันธภาพระหวาง

ฝายบริหารกับฝายนิติบัญญัติชัดเจนและมีการกําหนดอํานาจหนาที่ ตลอดจนมีบทบัญญัติในทาง

การเมืองและสังคมมาบัญญัติเปนบทบัญญัติทางกฎหมายมากขึ้น (ไพโรจน ชัยนาม 2514: 14 -

15)

7.3 การใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2511

เมื่อไดประกาศใชรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2511 ตามบทเฉพาะกาลบัญญัติใหมีการแตงตั้ง

สมาชิกวุฒิสภาจํานวน 120 คน และแตงตั้งใหครบจํานวนสามในสี่ของจํานวนสมาชิกสภาผูแทนที่

จะจัดใหมีการเลือกตั้งทั่วไปภายใน 240 วัน

ในระยะแรกใหวุฒิสภาทําหนาที่รัฐสภา จนกวาจะมีสภาผูแทน และใหคณะรัฐมนตรีของ

จอมพลถนอม กิตติขจร ดํารงตําแหนงจนกวาจะมีสภาผูแทน นอกจากนี้ยังกําหนดใหมีคณะตุลา

การรัฐธรรมนูญชั่วคราว 7 คน คือ ประธานวุฒิสภา ประธานศาลฎีกา อธิบดีผูพิพากษาศาล

อุทธรณ อธิบดีกรมอัยการ และบุคคลอีก 3 คน ซึ่งวุฒิสภาจะไดแตงตั้งจากผูทรงคุณวุฒิในทาง

กฎหมายภายใน 30 วันนับแตวันเปดประชุมรัฐสภา (สมภพ โหตระกิตย 2511: 2- 5)

รัฐบาลไดตราพระราชบัญญัติพรรคการเมืองและพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิก

สภาผูแทนเมื่อวันที่ 15 ตุลาคม พ.ศ. 2511 ขณะเดียวกัน คณะปฏิวัติไดเคลื่อนไหวจัดตั้งพรรค

สหประชาไทย โดยจอมพลถนอม กิตติขจร เปนหัวหนาพรรครวมกับพลเอกประภาส จารุเสถียร

นายพจน สารสิน พลอากาศเอกทวี จุลละทรัพย และพลเอกกฤษณ สีวะรา ในเดือนพฤศจิกายน

เพื่อรอการเลือกตั้งในวันที่ 12 กุมภาพันธ 2512 ซึ่งผลการเลือกตั้งพรรคสหประชาไทยไดรับเสียง

118

ขางมาก (ดูตารางที่ 7.1) และจอมพลถนอมยังคงไดรับเลือกใหดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรี

ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไป

ตารางที ่7.1 ผลการเลือกตัง้แบบรวมเขตจังหวัด วนัที่ 12 กุมภาพันธ พ.ศ. 2512

พรรค จํานวนทีน่ั่งในสภาผูแทน (คน)

สหประชาไทย 75

ประชาธิปไตย 57

แนวประชาธิปไตย 7

แนวรวมเศรษฐกร 4

ประชาชน 2

ชาวนาชาวไร 2

สัมมาชีพชวยชาวนา 1

เสรีประชาธิปไตย 1

ไมสังกัดพรรค 70

รวม 219

ที่มา: ประณต นันทิยะกุล 2520: 582 - 583

อยางไรก็ตาม พรรคสหประชาไทยตองรวบรวมเสียงจากพรรคอื่นๆ เพื่อจัดตั้งรัฐบาลโดยมี

จํานวนเสียงสนับสนุน 110 เสียง ซึ่งวิธีการเชนนี้ก็ไมตางจากระบบและวิธีกวานซื้อเสียง ส.ส. กอน

การปฏิวัติ 2501

เสนห จามริก (2529) วิเคราะหวาความขัดแยงดังกลาวเปนความขัดแยงระหวาง

นักการเมือง ขาราชการที่กุมอํานาจกับนักการเมืองอาชีพที่กําลังเติบโตและมีความขัดแยงใน

โครงสรางสัมพันธภาพทางอํานาจ ดังจะเห็นไดจากการโจมตีธรรมนูญของพรรครัฐบาลโดย ส.ส.

พรรครวมรัฐบาล การเรียกรองใหแกไขรัฐธรรมนูญเพื่อลดอํานาจของวุฒิสภาและเพื่อให

สมาชิกสภาผูแทนสามารถดํารงตําแหนง ส.ส. และรัฐมนตรีในขณะเดียวกันได นอกจากนี้ ยังมี

เสียงเรียกรองจาก ส.ส. ที่ตองการมีสวนรูเห็นในการแตงตั้งรัฐมนตรี ตลอดจนตองการมีบทบาท

การกําหนดแผนพัฒนาในโครงการตางๆ โดยไดรับแรงสนับสนุนจาก ส.ส. ฝายคานในการ

“ตอตานฝายรัฐบาล”

ความขัดแยงระหวางฝาย ส.ส. กับฝายรัฐบาลมาถึงจุดแตกหักเมื่อฝาย ส.ส. เรียกรองใหมี

การจัดสรรงบประมาณสําหรับโครงการพัฒนาจังหวัด ซึ่งฝายรัฐบาลถือวาเปนการเขาไปยุง

119

เกี่ยวกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจของชาติ ถึงขั้นที่จอมพลถนอมไมเขารวมประชุมพรรคสหประชาไทย

ในการพิจารณารางพระราชบัญญัติงบประมาณรายจายประจําป 2515

ในที่สุด จอมพลถนอมไดตัดสินใจปฏิวัติตนเองยึดอํานาจการปกครองเพื่อลมเลิก

รัฐธรรมนูญและรัฐสภาเมื่อวันที่ 17 พฤศจิกายน พ.ศ. 2514 โดยใหเหตุผลวา รัฐบาลถูก ส.ส.

ทุกพรรคแทรกแซงกาวกายมากเกินไป (เสนห จามริก 2529: 356-370) ดังที่ประกาศของคณะ

ปฏิวัติฉบับที่ 6 มีความตอนหนึ่งวา

“… ไดมีบุคคลบางจําพวกอาศัยสิทธิตามรัฐธรรมนูญยุยงบอนทําลาย ใชอิทธิพล

ทั้งในและนอกสภานิติบัญญัติ กอกวนการบริหารราชการของรัฐบาลใหดําเนิน

ไปดวยความยากลําบากและลาชาไมทันตอเหตุการณ ทั้งกระทําการเพื่อแสวงหา

ผลประโยชนสวนตน แทนที่ตางฝายจะรวมสามัคคีกันเพื่อแกไขปญหาตางๆ

เพื่อปองกันภยันตราย แตบุคคลบางกลุมบางคณะกลับฉวยโอกาสทําการกอกวน

ขัดขวาง มิใหรัฐบาลดําเนินการแกไขโดยสะดวก…

… การแกไขสถานการณดังกลาว ถาจะดําเนินการตามวิถีทางรัฐธรรมนูญยอม

ไมทันตอเหตุการณ จึงจําเปนตองใชวิธีการยึดอํานาจการปกครอง เพื่อให

สามารถแกไขสถานการณไดโดยเฉียบขาดและฉับพลัน…”

รวมระยะเวลาที่ใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2511 เปนเวลา 3 ป 4 เดือน

เศษ

120

บทที่ 8 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515

8.1 ความเบื้องตน

ภายหลังการประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2511 เปนเวลา 3 ป 4

เดือน ก็ถูกยกเลิกเนื่องจากการรัฐประหาร วันที่ 14 พฤศจิกายน พ.ศ. 2514 คณะปฏิวัติแระกอบ

ดวยจอมพลถนอม กิตติขจร หัวหนาคณะปฏิวัติ, พลเอกประภาส จารุเสถียร รองหัวหนาคณะ

ปฎิวัติ และผูชวยคณะปฏิวัติ ไดแก นายพจน สารสิน, พลอากาศเอกทวี จุลละทรัพย และพล

ตํารวจเอกประเสริฐ รุจิรวงศ 23 โดยใหเหตุผลวาสมาชิกสภาผูแทนราษฎรพยายามแสวงหา

ประโยชนสวนตัว มีการนัดหมายหยุดงานทําใหเกิดความระส่ําระสาย (วิภาลัย ธีรชัย 2522: 225,

228-229) และรัฐบาลถูกแทรกแซงกาวกายมากเกินไปจาก ส.ส.ของทุกพรรคการเมือง (เสนห

จามริก 2529: 362) ขณะที่คณะปฏิวัติกลาวในแถลงการณวาไดกระทําการปฏิวัติเพื่อรักษาความ

สงบเรียบรอยของบานเมือง (ดู ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 3, ราชกิจจานุเบกษา (ฉบับพิเศษ เลม

88 ตอนที่ 124 วันที่ 18 พฤศจิกายน 2514; วิภาลัย ธีรชัย 2522: 226)

แมคณะปฏิวัติอางเหตุผลในการรัฐประหารวา รัฐบาลถูกแทรกแซงจาก ส.ส.ของทุกพรรค

มากเกินไป ทั้งๆที่คณะรัฐบาลของจอมพลถนอมสามารถควบคุมเสียงขางมากผานพรรคสหประชา

ไทยที่ไดกอต้ังตามรูปแบบของการเมืองในทศวรรษ 2500 แตโดยรูปการณเปนความขัดแยง

ระหวางทาทีของนักการเมืองขาราชการกับนักการเมืองอาชีพ หรือระบอบอํามาตยาธิปไตยที่

ผูกขาดอํานาจในกระบวนการกําหนดนโยบาย เร่ิมจากการโจมตีธรรมนูญพรรคสหประชาไทย การ

เรียกรองใหแกไขรัฐธรรมนูญเพื่อลดอํานาจวุฒิสภา และการแกไขรัฐธรรมนูญเพื่อให ส.ส. สามารถ

ดํารงตําแหนง ส.ส.และรัฐมนตรีไดในขณะเดียวกัน 24 อันมีนัยตอการปะทะกับแนวคิดเรื่องการ

แยกอํานาจ ซึ่งเสนห จามริก (2529) เห็นวาเปนสารัตถะสําคัญของรัฐธรรมนูญประชาธิปไตย

แบบไทย นอกจากนี้ ความขัดแยงระหวางนักการเมืองอาชีพกับนักการเมืองขาราชการมาถึงจุด

แตกหักเมื่อ ส.ส.เรียกรองใหจัดสรรงบประมาณเพื่อโครงการพัฒนาจังหวัด ขณะที่ฝายรัฐบาลมี

ความเห็นวาเปนการเขาไปยุงเกี่ยวกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจของชาติ จนกระทั่งเกิดการรัฐประหาร

ในเดือน พฤศจิกายน พ.ศ. 2514 (เสนห จามริก 2529: 358-362)

23จอมพลถนอม กิตติขจร คุมสายงานสํานักนายกรัฐมนตรี และกระทรวงการตางประเทศ พลเอกประภาส จารุเสถียร คุมงานสาย

กระทรวงกลาโหม, มหาดไทย และยุติธรรม, พจน สารสินคุมงานสายกระทรวงอุตสาหกรรม เศรษฐการและ การคลัง, พล.อ.อ.ทวี

จุลละทรัพย คุมงานสายกระทรวงพัฒนาการแหงชาติ เกษตรและคมนาคม, พลตํารวจเอกประเสริฐ รุจิรวงศ คุมงานสายกระทรวง

สาธารณสุขและศึกษาธิการ สวนพลเอกกฤษณ สีวะรา ทําหนาที่เปนเลขาธิการปฏิวัติ โดยพันเอกณรงค กิตติขจร เปนผูชวยฯ และมี

ปลัดกระทรวงปฎิบัติหนารัฐมนตรี (วิภาลัย ธีรชัย 2522 : 230) 24ขณะนั้น ส.ส.ทั้งฝายคานและฝายรัฐบาลตางก็รวมมือกันในหลาย ๆ เร่ือง

121

ในการรัฐประหารครั้งนี้ คณะปฏิวัติไดระบุรายละเอียดแนวทางปฏิบัติ ดังนี้

"1. รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2511 ส้ินสุดลง

2. วุฒิสภา สภาผูแทน และรัฐมนตรี ส้ินสุดลงพรอมกับรัฐธรรมนูญ

3. องคมนตรี คงดํารงตําแหนงและปฏิบัติหนาที่อยูตอไป

4. ศาลทั้งหลายคงมีอํานาจดําเนินการพิจารณาและพิพากษาอรรถคดีตามกฎหมายและ

ประกาศคณะปฏิวัติ

5. มีกองบัญชาการปฏิวัติ โดยจอมพลถนอม กิตติขจร หัวหนาคณะปฏิวัติเปน

ผูบังคับบัญชาสูงสุดของขาราชการทหารและขาราชการพลเรือน และเปนผูรักษาสถานการณทั่ว

ราชอาณาจักร

6. ใหปลัดกระทรวงทุกกระทรวงเปนผูบังคับบัญชารับผิดชอบงานในกระทรวงและบรรดา

อํานาจหนาที่ที่กฎหมายไดบัญญัติไววาเปนอํานาจของรัฐมนตรี ใหเปนอํานาจของของ

ปลัดกระทรวงและใหปฏิบัติราชการโดยขึ้นตรงตอหัวหนาคณะปฏิวัติ หรือผูซึ่งหัวหนาคณะปฏิวัติ

มอบหมายราชการใดที่มิใชราชการประจําหรือที่เปนปญหาหรือเปนนโยบาย หรือเกี่ยวพันกับ

กระทรวงอื่น ใหปลัดกระทรวงเสนอขอความวินิจฉัยตอหัวหนาคณะปฏิวัติ โดยผานทางหัวหนา

กองอํานวยการ สําหรับขาราชการทหาร ใหผานทางหัวหนากองอํานวยการฝายทหาร สําหรับ

ขาราชการพลเรือนใหผานทางหัวหนากองอํานวยการฝายพลเรือน

7. ใหผูดํารงตําแหนงผูอํานวยการ เลขาธิการ รองผูอํานวยการ รองเลขาธิการ ผูชวย

ผูอํานวยการ ผูชวยเลขาธิการ ผูชวยเลขาธิการ ซึ่งเปนขาราชการการเมืองในสวนราชการสังกัด

สํานักนายกรัฐมนตรีอยูในวันที่ 17 พฤศจิกายน พ.ศ.2514 คงดํารงตําแหนงตอไป และใหหัวหนา

สวนราชการสังกัดสํานักนายกรัฐมนตรี ซึ่งเปนขาราชการการเมือง และเลขาธิการสภาพัฒนาการ

เศรษฐกิจแหงชาติ ปฏิบัติราชการโดยขึ้นตรงตอหัวหนาคณะปฏิวัติ หรือผูที่หัวหนาคณะปฏิวัติ

มอบหมาย..." (อางจาก วิภาลัย ธีรชัย 2522: .237-238)

ในระหวางที่ยังไมมีธรรมนูญการปกครอง คณะปฏิวัติปกครองประเทศดวยการใชประกาศ

คณะปฏิวัติ มีศักดิ์ทางกฎหมายเทียบเทาพระราชบัญญัติถึง 364 ฉบับ และมีคําสั่งของหัวหนา

คณะปฏิวัติอีก 79 ฉบับ (เสนห จามริก 2529: 366) นอกจากนี้คณะปฏิวัติยังสามารถใชอํานาจ

พิเศษทางการบริหารผานประกาศคณะปฏิวัติที่ 216, 217, 218 และ 324 เพื่อปรับปรุงกระทรวง

ทบวง กรม และจัดระเบียบบริหารราชการแผนดิน โดยเฉพาะอยางยิ่ง การตั้งหนวยงานบังคับ

บัญชาราชการใหม คือ "สํานักงานคณะกรรมการตรวจและติดตามผลการปฏิบัติราชการ" (ก.ต.ป.)

122

ซึ่งกลายเปนเครื่องมือที่ใชดึงอํานาจจากสวนราชการอื่นๆ โดยเฉพาะหนวยงานที่มีอํานาจหนาที่

ดานเศรษฐกิจ (เสนห จามริก 2529: 366-367)25

ประเด็นสําคัญที่สุดประเด็นหนึ่งก็คือ ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 299 ลงวันที่ 12

ธันวาคม พ.ศ. 2515 ซึ่งถูกตอตานอยางรุนแรง เนื่องจากประกาศฉบับนี้ฝายบริหารสามารถเขามา

กํากับฝายตุลาการได ซึ่งฝายตุลาการเห็นวาฝายบริหารเขามาแทรกแซงการปฏิบัติงานของฝาย

ตุลาการโดยตรง จึงมีความเคลื่อนไหวคัดคาน ทั้งจากฝายตุลาการและฝายประชาชน ซึ่งในที่สุด

รัฐบาลตองออกประกาศใหมีผลยอนหลังไปยกเลิกภายหลังจากที่ประกาศใชเพียง 1 วันเทานั้น

(เสนห จามริก 2530 : 171)

8.2 หลักการสําคัญในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2515

เดิมทีคณะปฏิวัติประกาศวาจะใชอํานาจปฏิวัติในชวงสั้นๆ เพียง 3-4 เดือน แลวจะ

ประกาศใชธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร และจากนั้นจะรางรัฐธรรมนูญฉบับถาวร แตคณะ

ปฏิวัติแสดงทาทีใหเห็นถึง "การหนวงเหนี่ยว" การประกาศใชธรรมนูญการปกครอง จนกระทั่งวันที่

13 ธันวาคม พ.ศ. 2515 จึงไดประกาศใชธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร (ไพโรจน ชัยนาม

2519: 144) นับเปนเวลาปเศษ และตั้งคณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญเมื่อเดือนกุมภาพันธ พ.ศ.

2516 (เสนห จามริก 2529: 370-371)

ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 มีความยาว 23 มาตรา โดยไดปรับปรุง

จากธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 มีโครงสรางการบริหารเหมือนเดิม แตให

รัฐสภาหรือสภานิติบัญญัติแหงชาติทําหนาที่นิติบัญญัติประกอบดวยสมาชิก 299 คน ซึ่ง

พระมหากษัตริยทรงแตงตั้ง (ดู มาตรา 6) ทําหนาที่ตรวจสอบฝายบริหารดวยการตั้งกระทู (มาตรา

12)

ขณะที่ฝายรัฐบาลสามารถตราพระราชกําหนดใชในกรณีเรงดวน หรือมีเหตุจําเปนเพื่อ

รักษาความมั่นคง ปองปดภัยสาธารณะ ออกกฎหมายเกี่ยวกับภาษีอากรหรือเงินตรา โดยมีผล

บังคับใชเทากับพระราชบัญญัติ ทั้งนี้ ฝายบริหารตองเสนอใหสภานิติบัญญัติแหงชาติพิจารณา

อนุมัติ หากสภาฯ ไมอนุมัติรางพระราชบัญญัติก็ตองตกไป แตจะไมกระทบตอกิจการที่กระทําไป

ระหวางการใชพระราชกําหนด (มาตรา 15) และพระมหากษัตริยยังทรงพระราชอํานาจที่จะตรา

พระราชกฤษฎีกาอีกดวย (มาตรา 16)

25เสนห จามริก อธิบายตอไปวา ในการ "ติดตามการทํางาน" ของ ก.ต.ป. สรางความรูสึกราวฉานภายในวงราชการและความ

ประหวั่นพรั่นพรึงในหมูพอคาและนักธุรกิจ เนื่องจากอํานาจหนาที่ของหนวยงานนี้ (เสนห จามริก 2529 : 367) นอกจากจะสะทอน

ความพยายามรวบอํานาจแลว ยังแสดงใหเห็นถึงฐานอํานาจที่คับแคบลงของกลุมคณะปฏิวัติอีกดวย

123

อํานาจที่สําคัญของฝายบริหารที่สําคัญยังปรากฏในมาตรา 17 ซึ่งมีเลขมาตราและ

บทบัญญัติคลายในธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. 2502 หากแตมาตรา 17 ฉบับใหมนี้ นักกฎหมาย

หลายทานเห็นวามีความหมายที่กินความลึกซึ้งกวามาตรา 17 เดิม ทั้งยังเปน "เจตนารมณที่จะให

เห็นความสําคัญ" ของมาตรานี้ (พิพัฒน จักรางกูร 2517: 50) โดยมาตรา 17 ตามธรรมนูญการ

ปกครองใหม มีขอบขายการบังคับใช ที่ครอบคลุมลักษณะความผิดกวางกวาเดิม โดยผนวกการ

กระทําอันเปนการบอนทําลายเศรษฐกิจของประเทศ หรือกอกวน คุกคามความสงบเรียบรอย หรือ

ศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือการทําลายทรัพยากรของประเทศ หรือบ่ันทอนอนามัยของ

ประชาชน เปนอาชญากรรมขั้นรายแรง เทากับการบอนทําลายความมั่นคงของชาติ และยังมีการ

บังคับใชยอนหลังบังคับการกระทําดังกลาวอีกดวย ดังจะเห็นจากการลงโทษผูมีความผิดในหลาย

กรณี เชน การทุจริตการเกณฑทหาร การสั่งขังผูตองหาคดีคดีบอนทําลายความเรียบรอยโดยไมมี

กําหนด เปนตน (วิภาลัย ธีรชัย 2522: 232) แตเมื่อคณะปฏิวัติตัดสินใจใชความเด็ดขาดในการจับ

กลุมผูเรียกรองรัฐธรรมนูญ กลับนําไปสูการเผชิญหนาระหวางคณะปฏิวัติกับประชาชน (สมชาติ

รอบกิจ 2523: 10-12)

เปนที่นาสังเกตวา การใชมาตรา 17 ของจอมพลถนอม กิตติขจร นายกรัฐมนตรีไม

สามารถสรางความเด็ดขาด เกรงขามแกฝายตรงขามเทากับการใชมาตรา 17 ของจอมพลสฤษดิ์

ธนะรัชต ที่สามารถครองอํานาจการเมืองไดยาวนานและตอเนื่องตามธรรมนูญการปกครอง

ราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 26 เพราะมาตรานี้ในธรรมนูญการปกครอง ฉบับ พ.ศ. 2502 ทําให

สามารถคง "อํานาจปฏิวัติ" ไวไดตามบทบัญญัติของธรรมนูญฯ (พิพัฒน จักรางกูร 2517: 51)

การใชธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 เปนการใชรัฐธรรมนูญชั่วคราว ดัง

จะเห็นจากการกําหนดในมาตรา 10 ใหคณะรัฐมนตรีเปนผูเสนอรางรัฐธรรมนูญฉบับใหมเพื่อให

สภานิติบัญญัติพิจารณา แตกระบวนการรางนั้นเปนหนาที่ของคณะรัฐมนตรี (ดูมาตรา 10 แหง

ธรรมนูญการปกครองฯ) โดยคณะรัฐมนตรีไดแตงตั้งคณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญขึ้นมาคณะหนึ่ง

โดยมีพลเอกประภาส จารุเสถียร เปนประธานคณะกรรมการฯ (วิภาลัย ธีรชัย 2522: 233)27

คณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญฉบับใหมไดประชุมกันเปนครั้งแรกเมื่อวันที่ 28 กุมภาพันธ พ.ศ.

2515 แตการรางรัฐธรรมนูญเปนไปอยางลาชา ประธานคณะกรรมการรางไดกลาววาจะใชเวลา

รางรัฐธรรมนูญประมาณ 3 ป (รัฐสภาสาร, 21:5, เมษายน 2516)

คณะกรรมการชุดดังกลาวไดทําการรางจนถึงการประชุมคร้ังที่ 15 วันที่ 26 กันยายน

พ.ศ. 2516 ในหลักการของหมวดวาดวยสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย สวนที่เกี่ยวกับเสรีภาพ

26ดู ตัวอยางเชน รายงานการใชมาตรา 17 ที่คณะรัฐมนตรีเสนอตอสภานิติบัญญัติแหงชาติ ตามรายงานการประชุมสภาฯ ครั้งที่

22-26/2516, 28-29/2516, 31/2516 27 โปรดดูภาคผนวก 14

124

ในการแสดงความคิดเห็นโดยการพูด การเขียน การพิมพ และการโฆษณา (รัฐสภาสาร, 21:10,

กันยายน 2516) ก็เกิดเหตุการณ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 เสียกอน กระบวนการรางรัฐธรรมนูญจึง

หยุดลงเนื่องจากรัฐบาลลาออกและคณะกรรมการดังกลาวตองหมดวาระลง

8.3 การรางรัฐธรรมนูญใหมภายหลังเหตุการณ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516

รัฐบาลนายสัญญา ธรรมศักดิ์ เขารับภาระการบริหารราชการแผนดินตอจากรัฐบาลจอม

พลถนอม โดยยังคงโครงสรางสถาบันการเมืองตามธรรมนูญการปกครองเดิม กลาวคือ สภานิติ

บัญญัติแหงชาติ ยังคงเปนสภาฯ ชุดเดิมที่คณะปฏิวัติแตงตั้งขึ้นมาจึงถูกวิจารณวาไมเหมาะสมที่

จะเปนผูพิจารณารางรัฐธรรมนูญใหมที่จะเกิดขึ้น

อยางไรก็ดี รัฐบาลนายสัญญา ธรรมศักดิ์ ไดแตงตั้งคณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญชุดใหม

เพื่อยกรางรัฐธรรมนูญและดําเนินการตามกระบวนการที่กําหนดไวตามธรรมนูญการปกครอง

ราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 โดยมีนายประกอบ หุตะสิงห รัฐมนตรีวาการกระทรวงยุติธรรมเปน

ประธานฯ รวมกับคณะกรรมการอีก 17 คน28 เมื่อวันที่ 24 ตุลาคม พ.ศ. 2516

ตอมา สมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติไดทยอยลาออกจากสมาชิกภาพจนเหลือนอยลง

ในเวลาเดียวกันกับที่พระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวทรงพระกรุณาโปรดเกลาใหมีสมัชชาแหงชาติ

ตามบัญชีรายชื่อจํานวน 2,347 คน เพื่อเตรียมการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติชุดใหมข้ึนทํา

หนาที่แทนสมาชิกสภานิติบัญญัติชุดเดิม สมาชิกสภาฯ ชุดที่ 1 เร่ิมทยอยลาออกจนมีสมาชิกลด

นอยไมพอที่จะเปนองคประชุม ในที่สุดจึงมีพระราชกฤษฎีกายุบสภานิติบัญญัติ29

สมัชชาแหงชาติซึ่งไดรับการแตงตั้งตามพระราชประสงคที่จะใหประชาชนไดมีสวนในการ

วางรากฐานการปกครองแผนดิน30 โดยจะประชุมรวมกันเพื่อคัดเลือกสมาชิกสมัชชาแหงชาติ

จํานวนหนึ่งขึ้นเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ โดยทรงพระราชดําริวาสมาชิกสภานิติบัญญัติ

28 ดูรายช่ือคณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญชุดใหมในภาคผนวก 15 29 แตเปนที่นาสังเกตวามีพระราชกฤษฎีกายุบสภานิติบัญญัติลงวันที่ 16 ธันวาคม พ.ศ. 2516 หลังจากประกาศแตงตั้งสมาชิกสภา

นิติบัญญัติ ลงวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2516 ในสวนของสภานิติบัญญัติก็มีการประชุมเปนการภายในเมื่อวันที่ 29 พฤศจิกายน

2516 เพื่อพิจารณาขอเรียกรองใหลาออกดังกลาว ซ่ึงสมาชิกแตละทานมีความเห็นแตกตางกัน บางทานเห็นวาควรจะลาออก บาง

ทานเห็นวาควรจะอยูตอไปเพื่อพิสูจนผลงาน แตไมมีการลงมติแตอยางใด สําหรับสมาชิกสายทหารและตํารวจที่มีขาววาจะรวมกัน

ยื่นใบลาออก เมื่อมีการสอบถามสมาชิกสวนใหญกลับไมทราบเรื่อง

จากนั้นในวันที่ 11 ธันวาคมเริ่มมีสมาชิกยื่นใบลาออกงวดแรก 185 คน รวมทั้ง พล.อ. ศิริ ศิริโยธิน ประธานสภานิติบัญญัติแหงชาติ

, และในวันถัดมามีการยื่นใบลาออกในงวดที่สองจํานวน 61 คน , วันที่ 13 ธันวาคม มีผูยื่นใบลาออกอีก 13 คน และในวันที่ 14

ธันวาคม มีผูยื่นใบลาออกเพิ่มเติมอีก 10 คน ยังคงมีผูที่ไมไดยื่นใบลาออกอีก 11 คน (รัฐสภาสาร, 22:1, ธันวาคม 2516) เสนห

จามริก (2529 : 376) ต้ังขอสังเกตุวาในบรรยากาศความเคลื่อนไหวดังกลาวคงจะตองมีการ “รอมชอมและกดดันพอสมควร” 30 โปรดดูประกาศแตงต้ังสมาชิกสมัชชาแหงชาติ (รัฐสภาสาร, 22:1, ธันวาคม 2516)

125

แหงชาติคุณสมบัติกวางๆ คือควรประกอบดวยบุคคลผูเปนตัวแทนกลุมผลประโยชน อาชีพ วิชา

ความรูตลอดจนทรรศนะและความคิดทางการเมืองใหมากและกวางขวางที่สุด31

เปนที่นาสังเกตวาระหวางกระบวนการแตงตั้งสมาชิกสมัชชาแหงชาติไมไดมีการหารือใน

คณะรัฐมนตรี รัฐบาลเพียงแตเปนผูคัดเลือกรายชื่อสวนหนึ่ง แตสวนใหญทางสํานักพระราชวังเปน

ผูเลือก ทั้งนี้พลตรีพระเจาวรวงศเธอกรมหมื่นนราธิปพงศประพันธแถลงวา ประกาศพระบรมราช

โองการแตงตั้งสมาชิกสมัชชาแหงชาติเปนพระราชดําริของพระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัว หลังจาก

ที่ไดทรงศึกษาระบบของประเทศตางๆ และทรงหาทางที่จะใหไดผลในประเทศไทยดวยพระองคเอง

จากนั้นจึงไดทรงดําเนินการอยางเงียบๆ หลังจากมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลในวันที่ 15 ตุลาคม

2516 และเก็บเปนความลับ และทรงรับส่ังใหหลายๆ หนวยงานรวบรวมรายชื่อผูนําในกลุมตางๆ

โดยไมทรงเปดเผยวาจะทรงนํารายชื่อไปทําอะไร

การประกาศพระบรมราชโองการแตงตั้งสมาชิกสมัชชาแหงชาติสรางความรูสึกทั้งแปลก

ใจและระคนดีใจ ซึ่งนายนิสสัย เวชชาชีวะ รองโฆษกประจําทําเนียบนายกรัฐมนตรีชี้แจงวาแมจะมี

การแตงตั้งสมัชชาแหงชาติ แตสภานิติบัญญัติแหงชาติก็ยังไมไดสลายตัว นายชมพู อรรถจินดา

สมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติต้ังขอสงสัยวาการตั้งสมัชชาแหงชาติอาศัยกฎหมายอะไรรองรับ

ซึ่งรัฐบาลชี้แจงวาตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2515 มาตรา 6 ระบุวาการแตงตั้ง

สมาชิกสภานิติบัญญัติเปนพระราชอํานาจของพระมหากษัตริย ซึ่งจะทรงใชวิธีใดก็แลวแตพระ

บรมราชวินิจฉัย และการแตงตั้งสมัชชาแหงชาติก็เปนวิธีหนึ่งเพื่อจะไดมาซึ่งสภานิติบัญญัติ32

(สมพร ใชบางยาง 2519: 13-14)

31 การทําบัญชีรายช่ือสมาชิกสมัชชาแหงชาติเปนไปอยางรีบเรง ดังเห็นจากมีรายชื่อซํ้าซอน และยากที่จะระบุกรณีมีบุคคลที่ช่ือ

เหมือนกัน จนตองตรวจสอบจากอายุ ที่อยูและอาชีพ และมีรายช่ือบางทานที่ถึงแกกรรม, บางทานนอนรักษาตัวในโรงพยาบาล

บางทานไมสามารถมารายงานตัวไดทันจนตองขยายระยะเวลาการลงทะเบียนถึงกอนเวลาเสด็จพระราชดําเนินเปดประชุมสมัชชา

แหงชาติ ในวันที่ 18 ธันวาคม อยางไรก็ตาม ถึงแมวาสมาชิกสมัชชาแหงชาติผูนั้นไมไดมาลงทะเบียนรายงานตัว แตก็ถือวามีสิทธิที่

จะไดรับเลือกใหเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ ถาหากมีคุณสมบัติครบถวน กลาวคือ มีอายุ 35 ปขึ้นไป และมีสัญชาติไทย

โดยกําเนิด (รัฐสภาสาร, 22:2, มกราคม 2517) 32 แตกระนั้น นายเลียง ไชยกาล อดีต ส.ส.พรรคประชาธิปตยหลายสมัยยังไดวิจารณวาสภานิติบัญญัติชุดที่ 2 ยังไมใชตัวแทนของ

ประชาชน เพราะไมเขาใจวาสภานิติบัญญัติชุดที่ 2 เกิดขึ้นมาไดอยางไร นอกจากอางวาเปนการพระราชทาน และสภาฯ ควรจะมา

จากการเลือกต้ังจึงจะถือวามีที่มาจากประชาชน (ประชาชาติ, 1:24, 2 พฤษภาคม 2517) นอกจากนี้นายเสกสรรค ประเสริฐกุล

อดีตผูนํานักศึกษาใหสัมภาษณวาภายหลังจากเหตุการณ 14 ตุลาคมไดเขาพบนายสัญญา ธรรมศักด์ิ “เมื่อแรกผมรวมมือกับกลุม

อาจารยเสนอตออาจารยสัญญาวาใหมีสมัชชาแหงชาติไวพิจารณารัฐธรรมนูญ โดยใหสมัชชานี้มาจากตัวแทนทุกอาชีพดวยสัดสวน

ยุติธรรม แตละอาชีพก็ใหมีเลือกต้ังภายในมาเปนตัวแทน เพราะประชาธิปไตยที่แทจริงนั้น จะเกิดขึ้นไดก็ตอเมื่อคนทุกหมูเหลา

จะตองมีสวนรวมในการกําหนดนโยบายของประเทศอยางแทจริง อาจารยสัญญาตอนนั้นก็มีทาทีวาจะเห็นดวย แตไมทราบวาทําไม

ภายหลังจึงออกมาในรูปแบบที่เราเห็นนี้” (ประชาชาติ, 1:48, 17 ตุลาคม 2517)

126

ศูนยประสานงานสมัชชาแหงชาติจัดใหมีการลงทะเบียนเพื่อใหสมาชิกสมัชชาแหงชาติได

รายงานตัวระหวางวันที่ 16-17 ธันวาคม 2516 ซึ่งเริ่มมีความเคลื่อนไหวเพื่อหาเสียงสนับสนุน

เพื่อใหไดรับเลือกเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ เชน ใชวิธีแจกบัตรอวยพรปใหม (ส.ค.ส.),

บางคนใชวิธีขอเลขหมายประจําตัวของสมาชิกทานอื่นเพื่อจะไดลงคะแนนสนับสนุนซึ่งกันและกัน

(รัฐสภาสาร, 22:1 ธันวาคม 2516) บางกลุมก็มีการนัดหมายชุมนุมแลกเปลี่ยนความเห็นตามที่

ตางๆ เพื่อสนับสนุนคนหรือกลุมบุคคล เชน กลุมนักหนังสือพิมพภูมิภาคชุมนุมกันที่โรงแรมพาร

เลียเมนต, กลุมภาคอีสานมีมติใหเลือกตัวแทนจากจังหวัดในภาคอีสานจังหวัดใหญ จังหวัดละ 2

คน สวนจังหวัดเล็กจังหวัดละ 1 คน, กลุมที่คึกคักที่สุดกลุมหนึ่งคือกลุมกํานัน ผูใหญบาน ที่วัด

สามพระยา จํานวนถึง 400 คน ทั้งยังมีผูที่ไปรวมชุมนุมที่ไมใชกํานันผูใหญบาน แตไปเพื่อหาเสียง

สนับสนุนอีกกวา 100 คน และมีการพาไปเลี้ยงอาหาร แจกของชํารวย เปนตน (สมพร ใชบางยาง

2519: 27-29)

ในการประชุมคร้ังแรกเมื่อวันที่ 18 ธันวาคม 2516 ประธานที่ประชุมของสมัชชาแหงชาติ

คือ พลตรีพระเจาวรวงศเธอกรมหมื่นนราธิปพงศประพันธ, พระยามานวราชเสวี รองประธานคนที่

1 และนายสุกิจ นิมมานเหมินท เปนรองประธานที่ประชุมสมัชชาแหงชาติคนที่ 2 33 เปนการเปด

ประชุมและเพื่อชี้แจงวิธีการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ จากนั้นจะเปดใหมีการ

ลงคะแนนในวันที่ 19 ธันวาคม และตรวจนับคะแนนโดยใชเครื่องคอมพิวเตอรชวยนับคะแนน34

แมวาตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2515 จะกําหนดคุณสมบัติของ

สมาชิกสภานิติบัญญัติไวเพียงเปนผูมีอายุครบ 35 ปบริบูรณข้ึนไปและมีสัญชาติไทยโดยกําเนิด

แตการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติกลับไมราบร่ืนนัก เชน มีผูซักถามวาผูที่มาอายุตํ่า

กวา 35 ป จะมีสิทธิไดรับเลือกเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติหรือไม ซึ่งพลตรีพระเจาวรวงศ

เธอกรมหมื่นนราธิปพงศประพันธชี้แจงในเบื้องตนวาไมมีสิทธิไดรับเลือก และในสวนของ

ขาราชการตุลาการวามีสิทธิที่จะไดรับเลือกเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติหรือไม องค

ประธานสมัชชาแหงชาติทรงชี้แจงวาไมสมควรที่ตุลาการจะเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ

เพราะตามหลักการแลวควรแยกอํานาจตุลาการกับอํานาจนิติบัญญัติออกจากกัน แตไดมีความ

33 เนื่องจากสมัชชาแหงชาติจัดการประชุมที่สนามราชตฤณมัยสมาคมหรือสนามมานางเลิ้ง สมัชชาแหงชาติจึงถูกเรียกในอีกช่ือหนึ่ง

วาสภาสนามมา สาเหตุที่เลือกสนามมาเปนสถานที่ประชุมเนื่องจากมีเครื่องคอมพิวเตอรชวยนับคะแนนเสียงในการเลือกต้ังสมาชิก

สภานิติบัญญัติแหงชาติ 34 การนับคะแนนมีความยุงยากมาก โดยตองแบงสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติเปน 74 กลุมๆละ 72 คน และแตละกลุมก็จะมี

บัตรวินและบัตรเพลซ จํานวน 16 คน ในการนับคะแนนจะปรากฏเปนชวงกลุม โดยคอมพิวเตอรจะรายงานผลตามลําดับคะแนน

ของสมาชิก การตรวจนับคะแนนเสร็จสิ้นในเวลา 6.30 น.ของวันที่ 20 ธันวาคม 2516 (รัฐสภาสาร, 22:2, มกราคม 2517) ในการ

ลงคะแนนนั้น สมาชิกสมัชชาแหงชาติแตละทานจะสามารถเลือกสมาชิกสภานิติบัญญัติไดทานละ 100 รายช่ือเทานั้น (สมพร

ใชบางยาง 2519 : 27)

127

เคลื่อนไหวของกลุมผูพิพากษาที่ไดรับเลือกใหเปนสมาชิกสมัชชาแหงรวม 64 คน ไดประชุมกันเพื่อ

หารือเร่ืองสิทธิที่จะไดรับเลือกเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ โดยลงมติกันวาสมควรมีสิทธิ

ไดรับเลือกเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติดวยเสียง 60 ตอ 4 เสียง ดวยเหตุผลวา

พระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวทรงมีพระราชประสงคที่จะใหคนทุกสาขาอาชีพไดมีสวนในการ

พิจารณารางรัฐธรรมนูญใหม

ในที่สุดกอนจะมีการลงคะแนนเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ องคประธาน

สมัชชาแหงชาติ พลตรีพระเจาวรวงศเธอกรมหมื่นนราธิปพงศประพันธ ทรงชี้แจงวาสมาชิกสมัชชา

แหงชาติทุกคนไมวาจะเปนผูที่มีอายุตํ่ากวา 35 ปบริบูรณหรือขาราชการตุลาการ มีสิทธิที่จะไดรับ

เลือกเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ แตกรณีที่ผูที่มีอายุตํ่ากวา 35 ป บริบูรณจะมีคุณสมบัติ

เปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติไดหรือไมนั้น เปนพระบรมราชวินิจฉัยของพระบาทสมเด็จพระ

เจาอยูหัว (สมพร ใชบางยาง 2519: 26)

เมื่อทราบผลการเลือกตั้งสภานิติบัญญัติแหงชาติชุดที่ 2 มีผูไดรับเลือกตามคะแนนสูงสุด

299 คนแรก ปรากฏวามีผูที่คุณสมบัติไมครบตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515

ถึง 3 ทาน คือ ดร.ชัยอนันต สมุทวณิช, นายขรรคชัย บุนปานและนายสุทธิชัย หยุน โดยทั้ง 3 คนมี

อายุไมครบ 35 ปบริบูรณ จึงมีการถกเถียงกันวาควรจะดําเนินการอยางไร อาจถึงขั้นตองแกไข

ธรรมนูญการปกครองฯ ซึ่งคงไมเหมาะสมเพราะเปนการแกไขที่มีข้ันตอนยุงยากและเปนไปเพื่อคน

ไมกี่คน แตที่ประชุมฯ มีขอสรุปวาใหเลื่อนผูมีคะแนนเสียงรองลงไป 3 คนขึ้นมาแทนทั้ง 3 คนนี้

(สมพร ใชบางยาง 2519: 30)

จนในที่สุดก็สามารถคัดรายชื่อผูมีคุณสมบัติครบถวนและคะแนนสูงสุด 299 คนแรก เพื่อ

ขอพระราชทานโปรดเกลาแตงตั้งเปนสมาชิกสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ35

แมในธรรมนูญการปกครองจะกําหนดขั้นตอนและวิธีการรางรัฐธรรมนูญไว แตขอบังคับ

การประชุมของสภานิติบัญญัติแหงชาติก็มีผลตอการรางรัฐธรรมนูญ ดังจะเห็นไดจากการที่นาย

บุญชู โรจนเสถียร สมาชิกสภานิติบัญญัติเสนอใหแกไขขอบังคับการประชุมฯ บางขอ เนื่องจาก

ขอความหมวด 10 เร่ืองการพิจารณารางรัฐธรรมนูญ คลายจะเปนการหนวงเหนี่ยวการราง

รัฐธรรมนูญ เชน ขอ 110 กําหนดเวลาสงรางรัฐธรรมนูญใหคณะรัฐมนตรีพิจารณาหลังจากรับราง

ฯ แลวจะตองพิจารณาลวงหนาไมนอยกวา 1 เดือน จึงจะบรรจุเขาระเบียบวาระการประชุมได, ขอ

111 กําหนดองคประชุมของสภาฯ ไวถึง 225 หรือ 3 ใน 4 ของสมาชิกสภาฯ จึงจะครบองคประชุม

และหากมีสมาชิกสภาฯ มาประชุมไมครบองคประชุมก็อาจงดประชุมได, ขอ 115 กําหนดเวลาให

จัดสงรางรัฐธรรมนูญพรอมกับรายงายการประชุมของคณะกรรมาธิการใหสมาชิกสภาฯ ลวงหนา

35 ในทางปฏิบัติจะตองกราบบังคมทูลผลการลงคะแนนทั้งหมด เพื่อทรงมีพระราชวินิจฉัยดวยพระองคเอง (รัฐสภาสาร, 22:1,

ธันวาคม 2516)

128

ไมนอยกวา 15 วัน (ไพโรจน ชัยนาม 2519: 145) นายบุญชูจึงเสนอขอแกไขขอบังคับดังนี้ คือ ขอ

110 ใหประธานสภาฯ จัดเรื่องรางรัฐธรรมนูญเปนวาระเรื่องดวน แทนการกําหนดใหสงรางฯ แก

สมาชิกสภาฯ ลวงหนาเปนเวลาไมนอยกวา 30 วัน, ขอ 111 วรรค 3 กําหนดองคประชุมใหเหลือ

เพียงจํานวน 2 ใน 3 ของสมาชิกสภาฯ และขอ 115 แกไขใหประธานสภาสงรางรัฐธรรมนูญเปน

เร่ืองดวน เมื่อไดรับรางรัฐธรรมนูญและรายงานของคณะกรรมาธิการ (สมชาติ รอบกิจ 2523: 60-

61)

มีขอพึงสังเกตวาแมจะเกิดเหตุการณ 14 ตุลาคมขึ้นและมีผลทําใหเกิดความเปลี่ยนแปลง

ทางการเมือง อันมีลักษณะเปน “การปฏิวัติ” แตกติกาหลักที่จะนําไปสูการรางรัฐธรรมนูญกลับตก

อยูภายใตธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 เชนเดิม ทั้งนี้เปนเพราะวาเพื่อ “ลด

ความระส่ําระสายของระบบราชการหรือระบอบอํามาตยาธิปไตย” ตลอดจนเพื่อรักษาความ

ตอเนื่องและจํากัดขอบเขตของการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองมิใหเกินเลย (เสนห จามริก 2529:

373) ไมเพียงแคนั้น ความลมเหลวในการเสนอขอแกไขธรรมนูญการปกครองในสองประเด็นก็เปน

ภาพสะทอนใหเห็นทาทีของระบอบนิติธรรมของไทยที่มีผลตอการสราง “จารีตรัฐธรรมนูญ” หรือ

รัฐธรรมนูญฉบับจารีต/วัฒนธรรม

8.4 การแกไขรัฐธรรมนญูแหงราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2515 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2515 ถูกเสนอขอแกไขถึงสองครั้งเพื่อเพิ่มอํานาจ

ฝายนิติบัญญัติและการแกไขรัฐธรรมนูญเพื่อเปดทางใหประชาชนสามารถรวมลงประชามติ

รัฐธรรมนูญฉบับใหม การขอเสนอแกไขทั้งสองครั้งมีสาระสําคัญและการโตเถียงดังตอไปนี้

ในการเสนอขอแกไขธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2515 คร้ังแรก มีญัตติเสนอ

โดยนายมารุต บุนนาค เขาสูการพิจารณาของสภานิติบัญญัติฯ เมื่อวันที่ 9 พฤษภาคม พ.ศ.2517

โดยตองการแกไขความในมาตรา 12 เพื่อใหสมาชิกสภานิติบัญญัติสามารถมีสิทธิต้ังกระทูถาม

รัฐมนตรีได 3 คร้ัง หรือถาประธานฯ อนุญาต โดยมีเหตุผลวาเพื่อใหสมาชิกสภานิติบัญญัติได

ปฏิบัติหนาที่ในการตั้งกระทูถามไดอยางเต็มที่

ปญหาสําคัญที่นายมารุตไดนําเสนอตอที่ประชุมก็คือ สามารถดําเนินการแกไขธรรมนูญ

การปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 ไดหรือไม เพราะไมมีบทบัญญัติขอใดกลาวถึงการแกไข

ธรรมนูญการปกครองไวเลย นายมารุตเห็นวาเมื่อไมมีบทบัญญัติหามไมใหแก ก็เทากับสามารถ

แกไขได

และหากจะแกไขโดยถือตามมาตรา 22 ที่มีขอความวา “ในเมื่อไมมีบทบัญญัติแหง

ธรรมนูญการปกครองนี้บังคับแกกรณีใด ใหวินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศ

ไทยในระบอบประชาธิปไตย

129

ในกรณีมีปญหาเกี่ยวแกการวินิจฉัยกรณีใดตามความในวรรคหนึ่งขึ้นในวงงานของสภา

นิติบัญญัติแหงชาติ หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอใหสภานิติบัญญัติแหงชาติวินิจฉัย ใหสภานิติ

บัญญัติแหงชาติวินิจฉัยชี้ขาด”

นายมารุตกลาววาตนเห็นวาธรรมนูญการปกครองฯ ไมใชรัฐธรรมนูญ แตเปนเพียง

กฎหมายธรรมดา โดยการรางของคณะปฏิวัติ เทียบเทาประกาศคณะปฏิวัติ จึงนาจะแกไขไดโดย

วิธีการกฎหมายธรรมดา หรือหากจะยึดถือตาม “ประเพณีการปกครองประชาธิปไตย” แลว จะ

ถือเอารัฐธรรมนูญฉบับใดเปนบรรทัดฐานก็ได เชน การใชเสียงรับรองญัตติ 1 ใน 4 หรือ 1 ใน 5

เปนตน

อยางไรก็ดี ฝายรัฐบาลโดยเฉพาะนายสัญญา ธรรมศักดิ์ วินิจฉัยวาการแกไขธรรมนูญการ

ปกครอง “นาจะกระทํามิได” รวมทั้งนายประกอบ หุตะสิงห รัฐมนตรีวาการกระทรวงยุติธรรมและ

ประธานคณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญ กลาวแสดงความไมเห็นดวยกับการนําธรรมนูญการ

ปกครองไปเทียบ “ศักดิ์” กับกฎหมายธรรมดา หากจะแกไข ก็ควรแกไขโดยวิถีทางของการแกไข

รัฐธรรมนูญ อยางไรก็ดี นายประกอบวินิจฉัยวาในธรรมนูญการปกครองไมมีบทบัญญัติใหแกไขได

โดยเฉพาะการแกไขใหผิดแผกไปจากเจตนารมณเดิมของธรรมนูญฯ สวนมาตรา 22 นั้น ถูก

บัญญัติเพื่อ “อุดชองวาง” ของธรรมนูญฯ สวนการเสนอขอแกไขตามที่นายมารุตเสนอมาเปนการ

แกไขโดยขัดแยงกับธรรมนูญฯ

อยางไรก็ดี นายปวย อ๊ึงภากรณไดกลาวแสดงการสนับสนุนการแกไขธรรมนูญฯ โดย

กลาววาธรรมนูญการปกครองไมใชรัฐธรรมนูญเพราะไมมีบทบัญญัติที่กลาวถึงสิทธิเสรีภาพของ

ประชาชน โดยเฉพาะอยางยิ่งมาตรา 17 ซึ่งหากมีการรางรัฐธรรมนูญใหมโดยรวมเอาบทบัญญัติที่

มีลักษณะแบบมาตรา 17 ไวดวย สภาฯ ก็คงไมอนุมัติใหผานอยางแนนอน การจะแกไขธรรมนูญ

การปกครองที่รางโดยคนไมกี่คนก็นาจะกระทําได และถือเปนความรับผิดชอบของสภานิติบัญญัติ

ที่จะใชมาตรา 22 วรรค 2 ของธรรมนูญการปกครองฯ เปนชองทางจะแกไขได เชนเดียวกับที่นาย

ไพโรจน ชัยนาม กลาววาควรจะแกไขไดอยางกฎหมายธรรมดา

แตในฝายของนักกฎหมายอยางนายสมภพ โหตระกิตย รัฐมนตรีชวยวาการกระทรวง

ยุติธรรมกลับเห็นวา ไมควรนําหลักกฎหมายเอกชนมาใชกับรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีลักษณะเปนกฎหมาย

มหาชนมาใชพิจารณาวาจะแกไขธรรมนูญการปกครองฯ ได อีกทั้งการที่เปดชองใหสภานิติบัญญัติ

สามารถแกไขธรรมนูญการปกครองอาจจะเขาขายการตีความเพื่อเพิ่มหรือขยายอํานาจใหกับ

ตนเอง (สภาฯ) และไมชอบดวยวิชานิติศาสตรดานกฎหมายรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะในสวนที่เทียบ

ธรรมนูญการปกครองวามีศักดิ์เทากับกฎหมายธรรมดา หรือพระราชบัญญัติ เทากับประกาศคณะ

ปฏิวัติไมนาจะถูกตอง เพราะธรรมนูญการปกครองพระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวทรงลงพระ

ปรมาภิไธยพระราชทานลงมา จึงตางไปจากประกาศคณะปฏิวัติ นายสมภพย้ําตอไปอีกวา คําวา

130

“รัฐธรรมนูญ” นั้น มาจากคําวา “รัฐ” อันหมายถึงราชอาณาจักร, ประเทศ สวนธรรมนูญ คือ

ระเบียบ ดังนั้นรัฐธรรมนูญจึงหมายถึง “ระเบียบการปกครองราชอาณาจักร” ในความหมาย

เดียวกันกับ “ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร” การจะตีความวา ธรรมนูญการปกครองฯ ไมใช

รัฐธรรมนูญจึงไมถูกตอง อีกทั้งการแกไขธรรมนูญไปในทางที่เพิ่มอํานาจใหแกตนเองเปนการใช

“สิทธิ” ที่ถูกตองหรือไม ทั้งยังทําลาย “เจตนารมณของรัฐธรรมนูญที่กําลังรางอยู” อีกดวย เพราะ

อาจจะ “แปลง” ธรรมนูญการปกครองใหเปนฉบับถาวรไดโดยอาศัยเสียงขางมาก

นายสมภพวิจารณอยางรุนแรงวาการใชความในมาตรา 22 นั้น จะตองไมเปนไปในทางที่

จะเพิ่มอํานาจใหตนเอง และย้ําถึงเจตนารมณของธรรมนูญฯ วาไมไดใหอํานาจในการควบคุม

รัฐบาลแกสภานิติบัญญัติ หรือมีบทวาดวยความไววางใจ และวินิจฉัยวาสภารางรัฐธรรมนูญไมมี

อํานาจที่จะตั้งกระทูถาม

เมื่อนายมารุตกลาวสรุปญัตติ นายมารุตกลาววาตนไมไดเทียบธรรมนูญการปกครองฯ กับ

กฎหมายธรรมดา หากตองการแกไขในมาตรา 12 เพราะสิทธิในการตั้งกระทูถาม มีลักษณะเปน

ธรรมเนียมปฏิบัติ (convention) เชน การใหสิทธิซักถาม แตไมใชสิทธินั้น จนกลายเปนการยอมรับ

รวมกัน ซึ่งยอมรับปฏิบัติกันมาจนกลายเปนธรรมเนียม การแกไขของตนเปนสวนที่เปนธรรมเนียม

ปมเงื่อนสําคัญอีกปมหนึ่ง ก็คือขอเสนอของนายใหญ ศวิตชาติ ที่เห็นวาหากมีการแกไข

ธรรมนูญการปกครองฯ ได ก็จะกระทบถึงการใชอํานาจตามมาตรา 17 ซึ่งจะสงผลกระทบโดยตรง

ตอการยึดทรัพย อายัดทรัพยของกลุมจอมพลถนอม กิตติขจร ที่อยูระหวางการดําเนินงาน

ในที่สุด สภานิติบัญญัติลงมติไมรับหลักการดวยคะแนนเสียง 126 ตอ 31 (ดูรายละเอียด

ใน รายงานการประชุมสภานิติบัญญัติ (ชุดที่ 2) คร้ังที่ 30/2517, 9 พฤษภาคม พ.ศ.2517)

การเสนอขอแกไขธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรครั้งที่สอง เสนอโดยนายปวย อ๊ึง

ภากรณ เขาสูการพิจารณาของสภานิติบัญญัติเมื่อวันที่ 17 พฤษภาคม พ.ศ. 2517 โดยมีหลักการ

และเหตุผลเพื่อใหประชาชนไดมีสวนรวมวินิจฉัยรางรัฐธรรมนูญฉบับใหมตามหลักการ

ประชาธิปไตย ทั้งยังจะชวยสงเสริมใหมีความสนใจในรัฐธรรมนูญ การเลือกตั้ง การปกครอง และ

รัฐสภา ทั้งนี้โดยแกไขความในมาตรา 10 และ 11 แหงธรรมนูญการปกครอง เพื่อใหประชาชน

สามารถลงมติเห็นชอบ หรือไมเห็นชอบตอรางรัฐธรรมนูญ

โดยยึดถือหลักการที่วาหากมีประชามติเห็นชอบก็ใหนํารางรัฐธรรมนูญขึ้นกราบบังคมทูล

ฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย แตหากประชาชนไมเห็นชอบ ก็ใหคณะรัฐมนตรีเสนอรางรัฐธรรมนูญ

ฉบับใหมภายในระยะเวลา 60 วันนับแตสภานิติบัญญัติไมเห็นชอบ หรือประชามติไมใหความเห็น

ชอบ

แตกอนจะเริ่มพิจารณารางแกไขธรรมนูญการปกครองฯ ในประเด็นนี้ นายชํานาญ พจนา

ไดเสนอญัตติดวน ใหพิจารณาวารางธรรมนูญการปกครองแกไขเพิ่มเติมฉบับนี้ขัดตอธรรมนูญการ

131

ปกครองราชอาณาจักรหรือไม เพราะนายชํานาญเห็นวารางแกไขธรรมนูญฯ ฉบับนี้ ควรจะตกไป

เชนเดียวกับรางแกไขเพิ่มเติมที่เสนอโดยนายมารุต บุนนาค เนื่องจากไมสามารถอาศัยมาตรา 22

เขามาเปนชองทางแกไขได นอกจากนี้ การเสนอญัตติในวาระแรกจะตองใชเสียง 2 ใน 3 แตในราง

เสนอแกไขเพิ่มเติมคร้ังนี้ไมมีผูรับรอง

นายธานินทร กรัยวิเชียร กลาวในเบื้องตนวารางแกไขธรรมนูญการปกครองฯ ของนาย

ปวยไมขัดตอธรรมนูญการปกครอง แตควรตองแยกระหวางหลักการกฎหมายเอกชนกับกฎหมาย

มหาชน การจะแกไขธรรมนูญการปกครองนั้น สภานิติบัญญัติซึ่งเปนฝายที่ทรงอํานาจนิติบัญญัติ

สามารถแกไขไดในทุกประการ แตไมควรแกไขอยางกฎหมายธรรมดา สวนจะแกไขตามมาตรา 22

และ 23 ที่ระบุถึงประเพณีประชาธิปไตย ก็ไมมีความแนนอนวาจะใชเสียง 1 ใน 5 หรือ 2 ใน 3 แต

ตนเห็นวาในขั้นรับหลักการควรใชเสียง 1 ใน 5 สวน ข้ันลงคะแนนควรใชเสียง 2 ใน 3

การเสนอขอแกไขธรรมนูญการปกครองฯ ถูกคัดคานจากฝายรัฐบาลอีกครั้ง เริ่มจากนาย

บุญมา วงษสวรรค รัฐมนตรีวาการกระทรวงการคลัง ต้ังขอสังเกตวาการเสนอขอแกไขธรรมนูญฯ

เขาขายการเสนอกฎหมายที่เกี่ยวดวยการเงินหรือไม เพราะจะกอภาระผูกพันแกงบประมาณ

แผนดิน จึงเสนอใหประธานสภาฯวินิจฉัย แตประธานสภาฯ กลาววาประธานสภาฯ ขอใหสภานิติ

บัญญัติฯ เปนผูวินิจฉัย สวนกรณีที่นายชํานาญเห็นวาการเสนอรางแกไขธรรมนูญการปกครองนั้น

อาศัยหลักการใด ประธานสภาฯ กลาวนายปวยอาจวินิจฉัยตามประเพณีระบอบประชาธิปไตย

เชน ตามรัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ.2492 ใหใชเสียงผูเสนอแกไข 1 ใน 5 ของจํานวนสมาชิก,

รัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ.2495 ใชคะแนนเสียง 1 ใน 4 ของจํานวนสมาชิก, รัฐธรรมนูญ ฉบับ พ.ศ.

2511 2492 ใหใชเสียงผูเสนอแกไข 1 ใน 5 ของจํานวนสมาชิก ซึ่งญัตติของนายปวยถูกตองตาม

ระเบียบประเพณีจึงบรรจุเขาวาระ แตนายสุรินทร มาศดิศ อภิปรายวาญัตตินี้มีปญหาในการ

วินิจฉัยซึ่งตนเห็นวาขัดทั้งขอบังคับและขัดตอธรรมนูญการปกครอง

นายชูวงศ ฉายะบุตร เปนอีกผูหนึ่งที่กลาวคัดคานโดยเห็นวาไมมีรัฐธรรมนูญฉบับไหนที่

บัญญัติใหมีประเพณีในการประชามติ ทั้งยังอาจถูกประชาชนเขาใจวาผูเสนอใหลงประชามตินั้น

กําลังถวงใหกระบวนการรางรัฐธรรมนูญชาลง สวนนายเกษม สุวรรณกุล กลาวในทํานองที่ไมเห็น

ดวยกับการแกไขรัฐธรรมนูญเพราะเทากับเปน “การรัฐประหารโดยรัฐสภา” และ “ไมใชวิธีการ

ปกติ” นอกจากนี้ นายสงา วงศบางชวด ถึงกับกลาววาการเสนอขอแกไขธรรมนูญการปกครองฯ

หมิ่นเหมตอการละเมิดสถาบันพระมหากษัตริย ตามความในมาตรา 4 จึงไมนาจะแกไขได

เมื่อที่ประชุมพิจารณาถกเถียงกันพอสมควรแลว ประธานสภาฯ จึงใหลงมติวาราง

ธรรมนูญการปกครองที่นายปวยเสนอมานั้นขัดตอธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2515

หรือไม ที่ประชุมมีมติวาขัดตอธรรมนูญฯ ดวยคะแนนเสียง 74 ตอ 54 เสียง ขอเสนอแกไขของนาย

132

ปวยจึงตกไป (ดูรายละเอียดใน รายงานการประชุมสภานิติบัญญัติแหงชาติ ชุดที่ 2 คร้ังที่

33/2517, วันที่ 17 พฤษภาคม พ.ศ.2517)

8.5 การยึดทรัพยและผลเกี่ยวเนื่องตามรัฐธรรมนญูแหงราชอาณาจกัรไทย พ.ศ. 2515

ประเด็นที่เกี่ยวเนื่องกับธรรมนูญการปกครองฯ อีกประเด็นหนึ่งคือ การดําเนินการยึด

ทรัพยจอมพลถนอม กิตติขจร, จอมพลประภาส จารุเสถียร, พ.อ. ณรงค กิตติขจรและพวก ซึ่ง

นําไปสู “วิกฤตการณรัฐธรรมนูญ” เนื่องจากมีสมาชิกสภานิติบัญญัติสวนหนึ่งยื่นหนังสือถึง

นายกรัฐมนตรีใชอํานาจตามมาตรา 17 แหงธรรมนูญการปกครองฯ เพื่อยึดทรัพยสินของบุคคลทั้ง

สามหรือสามทรราชยและครอบครัว และไดรับการสนับสนุนจากนักศึกษา ประชาชน และ

หนังสือพิมพมาโดยตลอด ขณะที่นายสัญญา ธรรมศักดิ์ นายกรัฐมนตรีมีความกระอักกระอวนใจที่

จะใชมาตรา 17 ทั้งในฐานะของ “นักกฎหมายและเปนคนที่คอนขางธรรมะธรรมโม” จนอาจกลาว

ไดวาเปนแรงกดดันหนึ่งที่ทําใหนายสัญญา ลาออกจากตําแหนงนายกรัฐมนตรีในครั้งแรก

(ประชาชาติ, 1:28, 30 พฤษภาคม 2517)

ผลจากแรงกดดันดังกลาวจึ้งทําใหกระบวนการยึดทรัพยในดานหนึ่งจึงกระทําโดย

กระบวนการรางกฎหมายเปน “รางพระราชบัญญัติโอนทรัพยสินซึ่งนายกรัฐมนตรีมีคําสั่งอายัด

ตามอํานาจธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 ” โดยการพิจารณาในวาระที่ 2 เมื่อ

วันที่ 18 กรกฎาคม พ.ศ. 2517 มีความเห็นเปนสองทาง กลุมแรกนําโดย พ.อ.สมคิด ศรีสังคม

ตองการใหนายกรัฐมนตรีใชอํานาจยึดทรัพยที่อายัดไวเปนของรัฐ ในขณะที่อีกฝายนําโดยนาย

ชํานาญ พจนา ตองการใหยึดทรัพยสินเฉพาะสวนที่สอบสวนไดวาบุคคลทั้งสามและครอบครัว

ไดมาโดยไมสุจริต กระทั่งนายชํานาญถูกวิจารณวาเปน “สมุนทรราชย”

อยางไรก็ตามขอถกเถียงที่สําคัญประการหนึ่งก็คือ เปนการสมควรหรือไมที่สภาฯ จะออก

กฎหมายเผด็จการ ขัดตอหลักนิติศาสตร ขัดตอธรรมนูญการปกครองและประเพณี เพราะออก

กฎหมายยึดทรัพยบุคคลเพียง 6 คน ขณะที่ฝายสนับสนุนเห็นวาเปนการยากที่บุคคลดังกลาวจะ

สะสมทรัพยสินไดมากมายถึงกวา 1400 ลานบาท เมื่อมีการลงมติมีผูเห็นชอบกับญัตติของ พ.อ.

สมคิด ที่เพิ่มความมาตรา 3 “ใหนายกรัฐมนตรีใชมาตรา 17 ยึดทรัพยที่อายัดไวเปนของรัฐ”

ขณะที่ การลงมติในวาระที่ 3 เปนการลงมติโดยวิธีลับดวยเครื่องหมายลงกระดาษและใส

ซอง แทนที่จะใชเบี้ยสี มีผูมีมติใหใชเปนกฎหมายดวยคะแนนเสียง 97 ตอ 54 เสียง งดออกเสียง

13 คน

กลาวโดยสรุปคือนายกรัฐมนตรีตองนําความขึ้นกราบบังคมทูลฯ เพื่อทรงลงพระ

ปรมาภิไธย และประกาศในราชกิจจานุเบกษา และจะตองประกาศยึดทรัพยสินที่อายัดไวโดย

มาตรา 17 ภายใน 30 วัน

133

ปญหาที่เกิดขึ้นก็คือ นายกรัฐมนตรีเห็นวาอํานาจตามมาตรา 17 นั้นเปนอํานาจของฝาย

บริหารโดยตรง ดังนั้น รางพระราชบัญญัติฯ ซึ่งไดผานการพิจารณาในวาระที่ 3 ยอมขัดตอ

ธรรมนูญการปกครองฯ และไดมีหนังสือถึงประธานสภาฯ เพื่อ “ปรึกษาหารือ” และใหสภาทบทวน

รางพระราชบัญญัตินั้นเสียใหม

มีขาววานายกรัฐมนตรีจะประกาศลาออกหากสภายังยืนยันจะใหประกาศใชราง

พระราชบัญญัตินี้ และจะไมสงรางพระราชบัญญัติคืนสภาฯ เพราะไมมีธรรมเนียมปฏิบัติมากอน

ปญหาที่ตามมาก็คือนายกรัฐมนตรีมีอํานาจที่จะยับยั้งรางพระราชบัญญัติหรือไม เพราะ

ตามหลักการแลวนายกรัฐมนตรีมีหนาที่นําขึ้นทูลเกลาฯ ถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยเทานั้น

จึงมีทางออกคือการยุบสภาหรือรัฐบาลลาออกเทานั้น ขณะที่มีขาวออกมาวานายกรัฐมนตรีมี

จดหมาย “ลับอยางยิ่ง” ไปยังรัฐมนตรีทุกคนใหพรอมที่จะลาออก

จนในที่สุด มีขอสรุปเบื้องตนวาใหนายกรัฐมนตรีใชอํานาจตามมาตรา 17 เพื่อยึดทรัพย

กอนที่จะความขึ้นกราบบังคมทูลฯ และจะมีผลใหรางพระราชบัญญัตินั้นหมดสภาพไปเอง

เนื่องจากทรัพยที่อายัดไวถูก “ยึด” แตข้ึนอยูกับสภานิติบัญญัติแหงชาติวาจะเปดชองทางให

รัฐบาลหรือไม

รัฐบาลไดเคลื่อนไหวและหาเสียงสนับสนุนจากกลุมดุสิต 99 เปนพลังสําคัญที่จะสนับสนุน

โดยจะเสนอญัตติตอสภาฯ ใหระงับราง พระราชบัญญัติที่จะทูลเกลาฯ เสีย

ความขัดแยงในการตีความกฎหมายยืดเยื้อถึงวันที่ 2 สิงหาคม เมื่อนายกรัฐมนตรีนําเรื่อง

การใชมาตรา 17 ตามคําสั่งสํานักนายกรัฐมนตรีที่ 39/2517 ลงวันที่ 1 สิงหาคม 2517 ยึดทรัพย

ของจอมพลถนอมและพวกเปนของรัฐ และขอคําปรึกษาตอสภานิติบัญญัติแหงชาติวาจะ

ดําเนินการกับ “รางพระราชบัญญัติโอนทรัพยสินซึ่งนายกรัฐมนตรีมีคําสั่งอายัดตามอํานาจ

ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515” และนายเกษม จาติกวณิช หัวหนากลุมดุสิต 99

เสนอใหสภาฯ ระงับรางฯ มิใหใชเปนกฎหมาย

ที่ประชุมสภาฯ มีความเห็นเปนสองฝาย ฝายแรกเห็นวาการกระทําดังกลาวขัดตอ

ธรรมนูญและเปนการสรางประเพณีข้ึนมาใหมที่ไมตองนํารางพระราชบัญญัติที่ผาน 3 วาระขึ้น

กราบบังคมทูลใชเปนกฎหมาย และไมมีบทบัญญัติของธรรมนูญฯเปดชองใหทําเชนนั้นได ในขณะ

ที่อีกฝายเห็นวามาตราที่กอปญหาของ “รางพระราชบัญญัติโอนทรัพยสินซึ่งนายกรัฐมนตรีมีคําสั่ง

อายัดตามอํานาจธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515” ก็คือมาตรา 3 ดังนั้นควรจะให

รางฯ กฎหมายนั้นสลายตัวไป ในที่สุด สภานิติบัญญัติแหงชาติลงมติใหระงับ “รางพระราชบัญญัติ

โอนทรัพยสินซึ่งนายกรัฐมนตรีมีคําสั่งอายัดตามอํานาจธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.

2515 ” ดวยคะแนนเสียง 137 ตอ 54 เสียง

134

ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2515 บังคับใชจนถึงวันที่ 7 ตุลาคม พ.ศ.

2517 เนื่องจากการประกาศใชรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517

135

บทที่ 9 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 251736

9.1 รัฐธรรมนูญของประชาชนกับความเปนประชาธิปไตยในการรางรฐัธรรมนูญและ

รัฐธรรมนูญที่เปนประชาธิปไตย ตามแนวคิดรัฐธรรมนูญนิยม (constitutionalism) เชื่อวาการมีรัฐธรรมนูญที่เปนลาย

ลักษณอักษร จะเปนหลักการสําคัญและเปนกฎหมายสูงสุดที่ใชปกครองประเทศ แนวคิด

รัฐธรรมนูญนิยม ไดพัฒนามาเปนลําดับและมีการสรางสถาบันการเมืองที่เปนอิสระ หรือกึ่งอิสระ

ตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญในอันที่จะเปนกลไกกํากับ, ตรวจสอบการทํางานตลอดจนแบบ

แผนการใชอํานาจของนักการเมืองและผูบริหารระดับสูง แตถึงแมวาจะมีรัฐธรรมนูญที่เปนลาย

ลักษณอักษรก็ไมใชหลักประกันตอส่ิงที่เรียกวาความเปนประชาธิปไตย หากยังจําเปนตอง

พิจารณาปจจัยอื่นๆ ประกอบตัวบทของรัฐธรรมนูญเพื่อสรางสิ่งที่เรียกวาความเปนประชาธิปไตย

(อมร จันทรสมบูรณ ม.ป.ป; โกสินทร วงศสุรวัฒน 2516)

อยางไรก็ตาม การตอสูเพื่อใหไดมาซึ่งความเปนประชาธิปไตยยอมมีเสนทางที่แตกตางไป

ตามแตสภาวะของสังคมที่มีภูมิหลังทางวัฒนธรรมและเงื่อนไขทางประวัติศาสตรและพัฒนาการ

ทาง สังคมแตกตางกันออกไป ดังจะเห็นไดวามีการเปรียบเปรยวาประชาธิปไตยนั้นเปนพืชพันธุ

แปลกปลอมของตางวัฒนธรรมยอมไมอาจงอกงามไดในสังคมไทยอยูบอยครั้ง จนทําให ตอง

กลับไปอางอิงถึงลักษณะดั้งเดิมของสังคมไทยที่มีความเปนประชาธิปไตยอยูแลว กลาวคือ ความ

เชื่อที่วาสังคมไทยเปนประชาธิปไตยมาชานานตามเนื้อความทางประวัติศาสตร ขณะที่ ชุดของ

ความเชื่อเร่ืองประชาธิปไตยมีสถานะเปนเพียงประดิษฐกรรมของรัฐสมัยใหมที่อาจปรับ เปลี่ยน

ดัดแปลงใหเขากับยุคสมัยและความเหมาะสมภายใตเงื่อนไขของสัมพันธภาพทางอํานาจ

เราอาจสืบคนการปะทะปรับเปล่ียนชุดความคิดเรื่องประชาธิปไตยในสังคมไทยในกรอบ

สังคมสมัยใหมไดถึงคํากราบบังคมทูลตอพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกลาเจาอยูหัวเมื่อ ร.ศ 103

โดยคณะเจานายและขุนนางชั้นสูงที่กราบบังคมทูลขอพระราชทานระบอบ “คอนสติติวชั่นแนล โม

นากี” (constitutional monarchy) ที่มีรูปแบบการสืบสันตติวงศหรือพระราชประเพณีที่เปน เครื่อง

ประกันการสืบทอดราชสมบัติอยางมั่นคง หรือกรณีกบฏ ร.ศ. 130 ที่เรียกรองการ เปลี่ยนแปลงที่มี

นัยตางไปจากการเปลี่ยนแปลงพระราชอํานาจเชิงประเพณี แตคอนสติตูชั่นหรือ รัฐธรรมนูญใน

ความหมายของชนชั้นนํากับสามัญปญญาชนมีความแตกตางในเนื้อหาสาระกันอยูไมนอย ดังจะ

เห็นไดจากการเรียกรองใหมี “คอนสติตูชั่น” (constitution/ธรรมนูญ/รัฐธรรมนูญ) ที่เปนลาย

36 บทความนี้ไดนําเสนอในการประชุมวิชาการรัฐศาสตรและรัฐประศาสนศาสตรแหงชาติ ครั้งที่ 7 (พ.ศ.2549) ณ หองประมวล

กุลมาตย หอประชุมพอขุนรามคําแหงมหาราช มหาวิทยาลัยรามคําแหง วันที่ 29 พฤศจิกายน 2549

136

ลักษณอักษร ในขณะที่ชนชั้นนําสยามพยายามอธิบายวาสยามมีธรรมนูญหรือรัฐธรรมนูญแบบ

จารีตประเพณีที่จํากัดพระราชอํานาจของระบอบราชาธิปไตยอยูแลว จนกระทั่งเกิดการปฏิวัติ

สยามเมื่อพ.ศ. 2475 เพื่อขอพระราชทานธรรมนูญการปกครองแผนดิน ขอถกเถียงดังกลาวจึงเปน

ที่ยุติลงในระดับหนึ่ง (ดูรายละเอียดใน เสนห จามริก 2529: 48-206; บัณฑิต จันทรโรจนกิจ

2541: 35-69)

นับแตเปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อ พ.ศ. 2475 จนถึง พ.ศ. 2515 ประเทศไทยใช

รัฐธรรมนูญ มาแลว 9 ฉบับ แตก็มีหวงเวลาที่ขาดรัฐธรรมนูญถาวรอยูหลายครั้ง ทั้งๆ ที่ใน

ระยะแรก หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองไดมีความพยายามสถาปนารัฐธรรมนูญใหเปนทั้ง

สัญลักษณของลัทธิ ธรรมนูญและระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเปนความพยายามสรางบริบททาง

การเมืองที่ตางไปจาก ระบอบราชาธิปไตย37 (มานิตย นวลละออ 2541: 43-55) แตโดยเนื้อหา

สาระทางการเมืองยังคงเปนการตอสูชวงชิงอํานาจในหมูชนชั้นนํา และมีอาณาบริเวณที่จํากัดอยู

ในแวดวงขาราชการและ นักการเมือง ความยั่งยืนของรัฐธรรมนูญจึงไมมีความสถาวรและไมอยูใน

ฐานะที่จะเปนเครื่อง ยืนยันประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามหลักการเสรีประชาธิปไตยอยาง

ที่เปนหลักการสากล

ระบอบปฏิวัติของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชตที่สืบเนื่องมาถึงจอมพลถนอม กิตติขจรและ

คณะ ปกครองประเทศภายใตกรอบของธรรมนูญการปกครองแผนดิน ซึ่งมีสถานะเปน

“รัฐธรรมนูญชั่วคราว” เปนเวลาถึง 9 ป 5 เดือน จึงไดประกาศใชรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2511 แตมี

รัฐธรรมนูญฉบับนี้มีผลบังคับใชในระยะเวลาเพียง 3 ป 4 เดือน 28 วัน (ชัยอนันต สมุทวณิช 2521:

1) จอมพลถนอม กิตติขจรและคณะก็กระทํารัฐประหารยึดอํานาจการปกครองอีกครั้ง38 โดย

ประกาศใชธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 251539 และแตงตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติ

37 จอมพล ป. พิบูลสงครามพยายามสรางความชอบธรรมผานกองทัพซ่ึงเปนตัวแทนของการจัดองคกรแบบ รัฐสมัยใหม และเปน

ตัวแทนของชาติ แตขณะเดียวกันกองทัพก็แสดงบทบาทเปนผูพิทักษสถาบันพระมหากษัตริย กระบวนการสรางชาติของจอมพล ป.

สงผลใหสถาบันพระมหากษัตริยธํารงสถานะเปนสิ่งศักด์ิสิทธิ์ของชาติเพียงประการเดียว แตกระนั้นจอมพลป. ไมสามารถใชสถาบัน

พระมหากษัตริยเพื่ออางอิงความชอบธรรมของตนจนตองกลับมาเชิดชูสัญลักษณของระบอบรัฐธรรมนูญหรือ ประชาธิปไตย

ในขณะที่สมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชตหวนกลับมายกยองสถาบันพระมหากษัตริยเพื่อใชเปนฐานอํานาจแบบเผด็จการ ดู ทักษ

เฉลิมเตียรณ (2526 : 196-8) และในงานของเบน แอนเดอรสัน. “บานเมืองของเรากําลังลงแดง: แงมุมทางสังคมและ วัฒนธรรม

ของรัฐประหาร 6 ตุลาคม” (ใน ชาญวิทย เกษตรศิริและธํารงศักด์ิ เพชรเลิศอนันต 2541: 126-129) และความเห็นของเสนห จาม

ริก (2529 : 253-257) 38 เสนห จามริกต้ังของสังเกตวาระบอบอํานาจที่อาศัยกําลังการปฏิวัติรัฐประหารทําใหสถาบันพระมหากษัตริย ภายใตรัฐธรรมนูญ

อยูในฐานะที่ “หมิ่นเหม” อยางที่สุด (2541 : 23 ; 2530 : 180)

3 ในระหวางนั้นปกครองโดยใชประกาศคณะปฏิวัติ 364 ฉบับ และใชคําสั่งของหัวหนาคณะปฏิวัติอีก 79 ฉบับ นอกจากจะมี

อํานาจตามมาตรา 17 แลว คณะปฏิวัติยังใชอํานาจตามประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 216, 217, 218 และ 324 (เสนห จามริก 2529

: 366-367)

137

เพื่อทําหนาที่นิติบัญญัติและพิจารณารางรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐบาลไดมอบหมายใหพลเอกประภาส

จารุเสถียร (ยศขณะนั้น) เปนประธานคณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญ

คณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญดําเนินการรางรัฐธรรมนูญอยางลาชา ดังการประชุมคร้ังที่

15 เมื่อวันที่ 26 กันยายน 2516 ไดพิจารณารางรัฐธรรมนูญถึงเพียงหลักการของรัฐธรรมนูญหมวด

ที่ วาดวยสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย ในสวนของเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นโดยการ

พูด การเขียน การพิมพและการโฆษณา (รัฐสภาสาร, 21:10, 2516) และประมาณระยะเวลาที่จะ

รางรัฐธรรมนูญแลวเสร็จภายใน 3 ป (สมชาติ รอบกิจ 2523: 7; รายงานการประชุมคณะ

กรรมการรางรัฐธรรมนูญ คร้ังที่ 4/2516 ใน รัฐสภาสาร, 21: 5, เมษายน 2516 )

ในขณะที่มีการเคลื่อนไหวของประชาชนนําโดยกลุมนักวิชาการ นักศึกษา ไดกอต้ังกลุม

เรียกรองรัฐธรรมนูญเพื่อเรียกรองใหรัฐบาลประกาศใชรัฐธรรมนูญฉบับถาวรโดยเร็ว เหตุการณได

ลุกลามไปจนเปนกรณี 14 ตุลาคม 2516 วันมหาวิปโยค หรือวันมหาประชาปติ 40 มีผลใหรัฐบาล

จอมพลถนอม กิตติขจรตองลาออกและจอมพลถนอม กิตติขจร, จอมพลประภาส จารุเสถียรและ

พ.อ.ณรงค กิตติขจร ซึ่งถูกขนานนามวาสามทรราชยพรอมดวยครอบครัว ตองเดินทางออกจาก

ประเทศไทย

นายสัญญา ธรรมศักดิ์ ไดรับการโปรดเกลาฯ ใหดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีเพื่อคลี่คลาย

สถานการณและเตรียมการรางรัฐธรรมนูญเพื่อประกาศใชภายในกําหนดระยะเวลา 1 ป เปนที่นา

สังเกตวา กระบวนการรางรัฐธรรมนูญฉบับใหมยังคงอยูภายใตกรอบธรรมนูญการปกครอง

ราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 แตขณะเดียวกันก็มีความพยายามแกไขใหกระบวนการรางรัฐธรรมนูญ

มีความเปน “ประชาธิปไตย” มากขึ้น ดังเชนการตั้งสมัชชาแหงชาติเพื่อเลือกสมาชิกสภานิติ

บัญญัติชุดใหม และการเสนอให มีการลงประชามติวาจะยอมรับรัฐธรรมนูญฉบับใหมหรือไม แตก็

มีผู ต้ังขอสังเกตวาการรางรัฐธรรมนูญฉบับใหม ภายใตกติกาของธรรมนูญการปกครอง

ราชอาณาจักร 2515 นั้นก็เพื่อลดความระส่ําระสายของระบบราชการ หรืออีกนัยหนึ่งระบอบอํา

มาตยาธิปไตย และรักษาความตอเนื่อง ตลอดจนจํากัดขอบเขตของความเปลี่ยนแปลงทาง

การเมืองที่จะเกิดขึ้นภายหลังการปฏิวัติ 14 ตุลาคมมิใหเกินความควบคุม (เสนห จามริก 2529:

373)

ระหวางการรางรัฐธรรมนูญมีความเคลื่อนไหวอยางคึกคักของกลุมตางๆ เพื่อผลักดันให

รัฐ-ธรรมนูญมีเนื้อหาสาระเปนไปตามความตองการของตน นอกจากนี้ยังสะทอนใหเห็นความ

ขัดแยง ระหวางกลุมอนุรักษนิยมกับฝายกาวหนา ซึ่งประกอบดวยกลุมยอยๆ เชน กลุมนักศึกษา

40 ดูความยุงยากในการนิยามเหตุการณ 14 ตุลาคม 2516 วาควรจะถูกเรียกอยางไร ไมวาจะเลือกใชคําวาวันมหาประชาปติ หรือ

วันมหาวิปโยคตางก็ใหนัยทางการเมืองและความทรงจําทางการเมือง แตกตางไปตามความรูสึกแบบอัตตวิสัย (ดู สุพจน

ดานตระกูล 2536 : 4-12)

138

นักวิชาการ และนักการเมืองในสายเสรีนิยมและสังคมนิยม อันนําไปสูความพยายามแกไข

รัฐธรรมนูญในหลายๆ ประเด็น

สภาพการเมืองแบบเปดภายหลังเหตุการณ 14 ตุลาคม 2516 ทําใหนักศึกษาและ

ประชาชนเกิดความตื่นตัวทางการเมือง ขณะเดียวกันก็สะทอนใหเห็นความขัดแยงระหวางพลัง

อนุรักษนิยมกับฝายกาวหนา จนในที่สุดนําไปสูการรัฐประหารวันที่ 6 ตุลาคม 2519 ยังผลให

รัฐธรรมนูญที่กลาวกันวามีความเปนประชาธิปไตยฉบับหนึ่งตองยกเลิกไป (กระมล ทองธรรมชาติ

2524: 49-50) ดังนั้นการพิจารณาที่มาของวิวาทะและสถานะของ รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักร

ไทย พ.ศ. 2517 จึงไมอาจแยกระหวางบริบททางสังคมที่อยูรายรอบ และสรางขอเรียกรองใหมี

รัฐธรรมนูญกับเนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญได โดยเฉพาะอยางยิ่ง ความเคลื่อนไหวทั้งสนับสนุน

และขัดแยงทางสังคมที่ปรากฏออกมาในระหวางนั้น นอกจากนี้ยังตองพิจารณาถึงความยั่งยืนของ

รัฐธรรมนูญซึ่งในอดีตที่ผานมาความยั่งยืนของรัฐธรรมนูญขึ้นอยูกับการแขงขันทางอํานาจระหวาง

ขาราชการประจํากับนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง โดยเฉพาะระหวางคณะทหารกับพรรค

การเมือง (ชัยอนันต สมุทวณิช 2536: 68) ซึ่งจะชวยใหเขาใจ “อายุการใชงาน” ของรัฐธรรมนูญที่

มีความเปนประชาธิปไตยในบริบทของสังคม และวัฒนธรรมไทยมากขึ้นอีกโสตหนึ่ง

คําถามสําคัญอีกประการหนึ่งคือความขัดแยงทางการเมืองในอดีตมักจํากัดอยูในวง

แคบๆ41 เหตุใดจึงมีการเรียกรองใหมีรัฐธรรมนูญที่เปนลายลักษณอักษรฉบับถาวรจนนําไปสู

เหตุการณ 14 ตุลาคม 2516 ?

กอนที่จอมพลถนอม กิตติขจรจะปฏิวัติตัวเองในเดือนพฤศจิกายน 2514 กรอบกติกาทาง

การเมืองถูกจํากัดอยูภายใตรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2511 ซึ่งใชเวลารางถึง 9 ป 5

เดือน (นับต้ังแตการใชธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. 2502 ดู เชาวนะ ไตรมาศ 2540: 13) การใช

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ทําใหคณะปฏิวัติตองขยายฐานอํานาจเขาสูรัฐสภาผานวุฒิสมาชิกและสภา

ผูแทนราษฎร โดยคณะปฏิวัติควบคุมฝายบริหารผานระบอบรัฐสภา โดยผานพรรคสหประชาไทยที่

เปนพรรคเสียงขางมาก42

41 ฐานอํานาจที่คับแคบนี้อาจเห็นไดจากจดหมายจากนายเขม เย็นยิ่ง ถึงผูใหญบานทํานุ เกียรติกอง ที่ความตอนหนึ่งระบุวา “…

พี่ทํานุเกิดเปลี่ยนใจกระทันหันรวมกับคณะของพี่ทํานุบางคนประกาศลมเลิกกติกาหมูบานและ เลิกสมัชชาเสียโดยสิ้นเชิง หวน

กลับไปใชวิธีปกครองหมูบานตามอําเภอใจของผูใหญบานกับคณะ ซ่ึงในกรณีนี้ก็ยังคงเปนพี่ทํานุกับรองผูใหญบาน ผูชวย

ผูใหญบานชุดเดิมนั่นเอง เพียงแตมีคนนอยลง…” (ตัวเอนเนนโดยผูวิจัย ดูบทความเต็มใน ปวย อึ๊งภากรณ 2528: 70)

นอกจากนี้ยังเปนที่นาสังเกตุวาเหตุการณ 14 ตุลาคมฯ มีนัยเบื้องหลังที่ซับซอนทั้งจากแงมุมของสามัญชน และชนชั้นนํา และมี

ลักษณะบางดานเปน “การรัฐประหารกันเองในหมูชนช้ันปกครอง” (คํานูณ สิทธิสมาน 2540: 119) ดังที่นิธิ เอียวศรีวงศอธิบายวา

ประวัติศาสตร 14 ตุลาคมเปน “…ประวัติศาสตรที่แปลกประหลาด กลาวคือมีคําอธิบายในระดับโครงสราง แตไมมีเหตุการณที่

สะทอนถึงระดับโครงสรางในประวัติศาสตร เราอธิบายกระบวนความเปลี่ยนแปลงที่นํามาสู 14 ตุลา ยอนกลับไปกวาทศวรรษถึง

139

หากพิจารณาโดยเงื่อนไขดังกลาวมาขางตนจะเห็นไดวาฝายนิติบัญญัติไมสามารถกํากับ

หรือควบคุมฝายบริหารไดเลย เสถียรภาพของรัฐบาลจึงคอนขางมั่นคง อยางไรก็ดีมีการรวมตัวเปน

กลุมภายในพรรคสหประชาไทยเพื่อชวงชิงและแขงขันการสั่งสมอํานาจทําใหระบอบถนอม

ประภาสไมสามารถบริหารไดโดยสะดวกราบรื่น เนื่องจากการใชระบอบรัฐสภาเปนเพียงการสราง

ฐานอํานาจนอกระบบราชการเทานั้น ประกอบกับปญหาอาชญากรรมที่เพิ่มสูงขึ้นและปญหาจาก

ภัยคอมมิวนิสตกลายเปนปจจัยและเหตุผลที่ทําใหกลุมถนอมประภาสตัดสินใจปฏิวัติยึดอํานาจ

ตัวเองเพื่อใหอํานาจและผลประโยชนในกลุมของตัวเอง (เสนห จามริก 2529: 365-366) ประกอบ

กับขาวลือวาพระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวทรงปฏิเสธที่จะพระราชทานนิรโทษกรรมแกจอมพล

ถนอมและคณะที่ไดกอการปฏิวัติเมื่อเดือนพฤศจิกายน พ.ศ. 2514 ซึ่งขาวลือนี้เปนเครื่องบงชี้

ความแตกตางอยางมีนัยสําคัญระหวางการปฏิวัติของจอมพลสฤษดิ์ เมื่อ พ.ศ. 2501 กับการ

ปฏิวัติคร้ังนี้เปนอยางยิ่ง (ทักษ เฉลิมเตียรณ 2526: 196)43

คณะปฏิวัติของจอมพลถนอมและจอมพลประภาสยังถูกทาทายความชอบธรรมในการกอ

รัฐประหารอยางตรงไปตรงมาโดยอดีตสมาชิกสภาผูแทนราษฎร 3 คน ไดแก นายอุทัย พิมพใจชน,

นายอนันต ภักดิ์ประไพ,และนายบุญเกิด หิรัญคํา44 ไดยื่นฟองตอศาลอาญาใหดําเนินคดีตอคณะ

ปฏิวัติในขอหากบฎ แมวาในที่สุดการตีความและพิจารณาของศาลทําใหทั้งสามตกเปนจําเลย

และถูกจําคุกในที่สุด แตก็เปนสัญลักษณของความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่ไมไดจํากัดขอบเขต

ความขัดแยงอยูในแวดวงราชการอีกตอไป (เสนห จามริก 2529: 365-366)45

ความแตกแยกในหมูชนชั้นนํานอกจากจะแสดงใหเห็นถึงความคับแคบของฐานการเมอืงที ่

ต้ังอยูบนระบบราชการและชนชั้นนํายังสะทอนถึงการประเมินพลังทางเศรษฐกิจและสังคมของคน

ชั้นกลางที่เพิ่งเติบโตไวตํ่ากวาความเปนจริงกลาวคือการละเลยพลังทางเศรษฐกิจสังคมใหมที่

เติบโตตั้งแตตนพุทธทศวรรษ 250046 เร่ิมไมพอใจตอสภาพทางสังคมภายใตระบอบการเมืองอภิ

สิทธิชนซึ่งผลตอระบอบถนอมประภาส โดยตรง (เสนห จามริก, 2541 17-20) กระบวนการทาง

การพัฒนา ภายใตระบอบเผด็จการ แตเรามีเร่ืองของวีรชนเทานั้นที่จะเลาเกี่ยวกับเหตุการณ 14 ตุลา…” (อางจาก คํานูณ สิทธิ

สมาน 2541: 129-130) กระทั่งฝายทหารเองก็กลาวถึงกรณี 14 ตุลาวา “ทหารก็ชนะ” (ประชาชาติ, 1:13, ก.พ. 2517) 42 ขณะนั้นพรรคประชาไทยมีสมาชิกสภาผูแทนราษฎรในสังกัด 76 เสียงจาก 219 เสียง หรือประมาณ 34.7% ของสภาฯ จึง

จําเปนตองดึง ส.ศง กลุมอื่นเขารวมพรรครัฐบาลเปน 110 คน ลักษณาการเชนนี้เทากับการ ยอนเขาไปสูวงจรทางการเมือง

แบบเดิมๆ ในทศวรรษ 2500 ที่ถูกคณะปฏิวัติกระทํารัฐประหาร ลมลางอํานาจนั่นเอง (เสนห จามริก 2529: 358) 43 เสนห จามริกช้ีใหเห็นวาสถาบันพระมหากษัตริยเปนเครื่องบงบอกน้ําหนักช้ีขาดในการตอสูชวงชิงอํานาจการเมืองไทย นับแตการ

รัฐประหารในเดือนกันยายน พ.ศ. 2500 เปนตนมา (เสนห จามริก 2529: 358) 44 ทั้งสามคนเปน ส.ส. ตางจังหวัด ไดแก ชลบุรี, พิษณุโลกและชัยภูมิตามลําดับ 45 ในประเด็นนี้นาจะมีการศึกษาตอไปวากระบวนการตุลาการภิวัฒนหลังรัฐธรรมนูญ 2540 ยุติลงจะสามารถสรางมาตรฐานทาง

จารีตรัฐธรรมนูญใหมที่มีลักษณะกาวหนาขึ้นไดหรือไม 46 เบ็น แอนเดอรสันเรียกวาช้ันชนกระฎมพีใหม (เบ็น แอนเดอรสัน 2541: 97-162)

140

เมืองระหวางทศวรรษ 2510-2520 จึงเปนการจัดสรรสัมพันธภาพทางอํานาจของสังคมไทยเสีย

ใหม (เสนห จามริก 2529: 349)

เมื่อหลักการสิทธิเสรีภาพที่เคยตราไวในรัฐธรรมนูญกลายเปนเปาหมายสําคัญของ

เรียกรองของขบวนการเคลื่อนไหวที่รูจักกันในปจจุบันวาขบวนการ 14 ตุลาฯ แสดงใหเห็นความ

ตองการ ทั้งที่เปนรูปธรรมและนามธรรมของรัฐธรรมนูญ ดังปรากฏในจดหมายของนายปวย อ๊ึง

ภากรณที่เขียนในนามนายเขม เย็นยิ่งถึงผูใหญทํานุ เกียรติกอง เพื่อใหมีกติกาหมูบานโดยเร็ว อนุ

สนธิ์จากจดหมายนายปวยสงผลสะเทือนตอความรูสึกนึกคิดของปญญาชนเปนอยางยิ่ง หลังจาก

นั้นนายปวย ยังไดเขียนบันทึกประชาธรรมไทยโดยสันติวิธีเพื่อเรียกรองใหใชสันติวิธีเพื่อใหไดมาซึ่ง

รัฐธรรมนูญ (ปวย อ๊ึงภากรณ 2528: 68-69) สวนนายปวยก็ถูกตอบโตจากผูมีอํานาจขณะนั้นจน

เกือบถูกลงโทษทางวินัย

คณะปฏิวัติยังมีความขัดแยงกับสถาบันตุลาการในกรณีประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 299

ซึ่งถูกมองจากสถาบันตุลาการวามีนัยของการแทรกแซงสถาบันตุลาการและเปดชองใหฝายบริหาร

เขามากํากับคณะกรรมการตุลาการ ฝายตุลาการตอบโตอยางรุนแรงจนคณะปฏิวัติตองออก

ประกาศ ยอนหลังเพื่อยกเลิกคําสั่งฉบับดังกลาวภายหลังจากประกาศใชเพียงวันเดียว47 ไม

เพียงแตสะทอน ความเสื่อมถอยของอํานาจคณะปฏิวัติแตยังแสดงความรูสึกของประชาชนที่เขา

รวมประทวงแผน การรวมอํานาจตุลาการอีกดวย

นอกจากนี้ยังมีความเคลื่อนไหวของกลุมนักศึกษาเพื่อเรียกรองรัฐธรรมนูญตั้งแตกลางป

พ.ศ. 2515 โดยเฉพาะบทบาทของศูนยกลางนิสิตนักศึกษาแหงประเทศไทยที่กอตัวตั้งแตป พ.ศ.

2513 และมีบทบาทแข็งขันในยุคของนายธีรยุทธ บุญมีจากการกระตุนรณรงคใหรักชาติ, การ

ตอตานสินคาญี่ปุน, และกรณีการตอตานการลาสัตวในปาทุงใหญนเรศวร โดยเฉพาะอยางยิ่ง การ

เคลื่อนไหวคัดคานการลบชื่อนักศึกษามหาวิทยาลัยรามคําแหง ความเคลื่อนไหวเหลานี้เปนการปู

พื้นฐานการรวมตัวและตั้งรับการชุมนุมในครั้งตอๆมาจนนําไปสูการเรียกรองรัฐธรรมนูญ

ในนิทรรศการวันรพีเมื่อวันที่ 17 สิงหาคม 2516 เพื่อรําลึกถึงพระเจาบรมวงศเธอกรม

หลวง ราชบุรีดิเรกฤทธิ์ (พระองคเจารพีพัฒนศักดิ์) พระบิดาแหงกฎหมายไทย นักศึกษาคณะ

นิติศาสตรได รวมกันรางรัฐธรรมนูญฉบับตัวอยางขึ้น เผยแพรและไดรับการตอบสนองอยางดี

จนถึงกับมีบางทานกลาววาคณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญควรยึดเอาแบบอยางการรางรัฐธรรมนญู

ฉบับนักศึกษาเพื่อเปน “ตัวอยางแหงความรวดเร็ว” และถาพิจารณาแลวจะใชรัฐธรรมนูญฉบับ

นักศึกษาเลยก็ไดแตตองแกไขในบางประเด็น (นเรศ นโรปกรณ 2516: 146-157)

47 ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 299 ลงวันที่ 12 ธันวาคม 2515 ประกาศยอนหลังใหยกเลิกเมื่อวันที่ 13 ธันวาคม 2515 (เสนห จาม

ริก 2529 : 278-282)

141

ในสวนของศูนยกลางนิสิตนักศึกษา (ศนท.) ก็มีความเคลื่อนไหวอยางจริงจังเพื่อ ราง

รัฐธรรมนูญฉบับ ศนท. เพื่อชี้ใหเห็นวาหากรัฐบาลทําการรางรัฐธรรมนูญอยางตอเนื่องก็สามารถ

ประกาศใชรัฐธรรมนูญไดภายในหกเดือน ศนท.แบงขั้นตอนการรางรัฐธรรมนูญออกเปน 3 ระยะ

เร่ิมจากการสรรหาคณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญ 17 คนเพื่อพิจารณาและกําหนดรายละเอียดราย

มาตราของรัฐธรรมนูญและจะสงรางไปตามสถาบันการศึกษาตางๆ ทั้งนี้อาจจัดใหลงประชามติ

จากประชาชนตอรางรัฐธรรมนูญโดยเตรียมการใหมีการอภิปรายเรื่องหลักการแหงรางรัฐธรรมนูญ

ในวันที่ 6 กันยายน พ.ศ. 2516 (สบ. ชาญวิทย 6. เหตุการณ 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516) นอกจากนี้

ยังไดเตรียมการจัดนิทรรศการรัฐธรรมนูญระหวางเดือนพฤศจิกายน-ธันวาคม พ.ศ. 2516 แตก็เกิด

กรณี 14 ตุลาคม 2516 เสียกอน (ดู ศูนยกลางนิสิตนักศึกษาแหงประเทศไทย 2516 ; ชาญวิทย

เกษตรศิริและธํารงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต 2541)

ความเคลื่อนไหวของกลุมคนเหลานี้ยังมีนัยสําคัญในชวงหัวเลี้ยวหัวตอทางการเมืองไทย

ดัง นิธิ เอียวศรีวงศ (2538) ต้ังขอสังเกตวาความเคลื่อนไหวของขบวนการประชาธิปไตยเมื่อเดือน

ตุลาคม 2516 มีพลังผลักดันจากอุดมการณชาตินิยม และสามารถกระตุนเราพลังของคนชั้นกลาง

ที่เติบโตจากกระบวนการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมในระยะเกือบสองทศวรรษใหกาวเขามามี

บทบาทในการเคลื่อนไหวเรียกรองรัฐธรรมนูญ คนกลุมนี้เองที่เห็นวาระบบทุนนิยมโลก มีการเอา

รัดเอาเปรียบผานนายทุนขุนศึกเพื่อเอารัดเอาเปรียบคนในชาติ ในแงนี้จะตองตอสูโดยการใช

ประชาธิปไตยคือ “…ใหโอกาสแกคนทุกหมูเหลาซึ่งมีความหลากหลาย ในดานผลประโยชนอ่ืนๆ

อยูมากไดเขามาจัดการปกครองตนเอง ไมตองตกเปนทาสของ เผด็จการทหารตลอดไป…” (นิธิ

เอียวศรีวงศ 2538 (ค): 180)

แมการบงชี้วาชนช้ันกระฎมพีใหมมีบทบาทสําคัญและเปนประกันใหกับความสําเร็จใน

การ เรียกรองรัฐธรรมนูญ (เบ็น แอนเดอรสัน 2541: 115) แตก็อาจทําใหมองขามความหลาก

หลายของขบวนการ 14 ตุลาฯ ซึ่งเสนหเห็นวามีลักษณะเปนการปฏิวัติ (เสนห จามริก 2530: 149-

184) และภายหลังจากการมีรัฐธรรมนูญใหมที่รางโดยสภานิติบัญญัติที่มาจากประชาชน ก็นาจะ

นําพาความมั่นคงและมีเสถียรภาพทั้งเศรษฐกิจและการเมือง แตก็ปฏิเสธไมไดวาชนชั้นกลางก็

เปลี่ยนใจรับ ความชอบธรรมของคณะทหารในอีกสามปตอมา แอนเดอรสันกลาววาคนชั้นกลาง

สนับสนุน เหตุการณ 6 ตุลาคม 2519 ดวยความเงียบ ยิ่งตอกย้ําอาการลงแดงของชนชั้นกระฎมพี

ใหมที่เห็นวา ความพลิกผันปนปวนทางอุดมการณคุกคามความมั่นคงในชีวิตแบบกระฎมพี (เบ็น

แอนเดอรสัน 2541: 124-137)

จะเห็นวาการมีรัฐธรรมนูญไมใชหลักประกันของความเปนประชาธิปไตย รัฐธรรมนูญใน

ความหมายอยางกวางๆ เปนเรื่องของกติกา การกําหนดขอตกลงเพื่อกําหนดความสัมพันธระหวาง

ผูปกครองหรือรัฐกับประชาชน รัฐธรรมนูญจึงมีนัยเปนเครื่องกําหนดสิทธิและหนาที่ ระหวางคน

142

สองกลุม (ชัยอนันต สมุทวณิช 2536: 38-41) นอกจากนี้ยังมีขอกังขาเกี่ยวกับสถานะความเปน

กฎหมายสูงสุดและความศักดิ์สิทธิ์ของรัฐธรรมนูญซึ่งมักจะถูกลมลางเสมอ เพราะโดยจารีตของ

รัฐธรรมนูญในวัฒนธรรมไทยแสดงใหเห็นวารัฐธรรมนูญอาจถูกยกเลิกและเขียนใหมไดเพราะ

รัฐธรรมนูญมกัจะถูกอางอิงกับความเหมาะสมบริบทของยุคสมัย

9.2 ความคิดอํามาตยาธิปไตยกับการรางรัฐธรรมนูญ

หากยอนกลับไปพิจารณาปญหาในเชิงการสรางและสถาปนาสถาบันการเมืองที่ส่ังสมมา

จนถึงพุทธทศวรรษ 2510 จะเห็นวาปญหาสําคัญของสถาบันรัฐสภากับฝายบริหารในบริบท

สังคมไทย นั้นมีศูนยกลางอยูที่ความขัดแยงระหวางขาราชการประจํากับขาราชการการเมือง48

หรือที่เสนห จามริก (2529) เรียกวาปญหาระหวางฝายนักการเมืองอาชีพกับฝายนักการเมือง

ราชการ โดยเฉพาะในระยะทศวรรษ 2510 ซึ่งเปนระยะเวลาที่ฝายนักการเมืองอาชีพหรือฝาย

รัฐสภา เร่ิมมีฐานทางเศรษฐกิจและสังคมมากพอที่จะสรางแรงตอรองเรียกรองผลประโยชนจาก

ฝายบริหารที่ตกอยูในมือของคณะปฏิวัติ ดังกรณีการขอแกไขธรรมนูญพรรคสหประชาไทยลด

อํานาจ วุฒิสมาชิกและการเรียกรองขอแกไขรัฐธรรมนูญเพื่อขอให ส.ส. สามารถดํารงตําแหนง

รัฐมนตรีได อํานาจที่เพิ่มข้ึนเปนการคุกคามตอระบบการแยกอํานาจระหวางฝายการเมืองกับฝาย

บริหารและเปนสาระสําคัญของระบอบประชาธิปไตยแบบไทย (เสนห จามริก 2529: 360-361)

ระบอบการเมืองที่ฝายขาราชการหรือนักการเมืองขาราชการสามารถครอบงํากระบวนการ

ทางนโยบายและการเมืองนี้เองที่ถูกขนานนามวา “ระบอบอํามาตยาธิปไตย” (Bureaucratic

Polity) กลาวในความหมายอยางเครงครัดคือระบอบที่ผูกขาดโดยชนชั้นนําทหารและระบบ

ราชการ และการมีภาคนอกราชการที่ออนแอ (Riggs 1973: 373-378)

ในระหวางกลางทศวรรษ 2510 พลังนอกระบบราชการไดพัฒนาตัวเองและเติบโตจน

กลายเปนกลุมพลังที่สําคัญ โดยเฉพาะบทบาทของนิสิตนักศึกษาและปญญาชนที่เปนหัวหอกของ

การเรียกรองรัฐธรรมนูญ ในความหมายนี่การเมืองไทยไดเร่ิมกาวขามพนระบอบอาํมาตยาธิปไตย

หรือไมยังเปนที่สงสัยไมนอย49 แตก็มีการขนานนามรัฐธรรมนูญฉบับที่ผานมาในอดีตวาเปน “อํา

มาตยาธิปไตย” หรือ “ประชาธิปไตย” (ดูตารางที่ 9.1)

48 คําเรียกขาราชการการเมืองนาจะเปนศัพทการเมืองใหมที่ผลิตมาในชั้นหลังเพื่อดําหนดสถานภาพของผูที่มาจากการเลือกต้ังวา

เปนสวนหนึ่งของระบบราชการ แมวาจะมาจากการเลือกต้ังของประชาชนก็ตาม แตยังคงสถานะเปนผูดําเนินการในพระปรมาภิไธย

เชนเดียวกัน 49 หากพิจารณาขอถกเถียงวาการเมืองไทยยังตกอยูภายใตอิทธิพลของระบอบอํามาตยาธิปไตยหรือไม มีเสนแบงเวลาที่ ค.ศ.1977

หรือ พ.ศ.2520 โดยนักวิชาการกลุมหนึ่ง เชน ชัยอนันต สมุทวณิช, ม.ร.ว.สุขุมพันธุ บริพัตร และสุจิต บุญบงการ เห็นวาการ

เมืองไทยยังเปนระบอบอํามาตยาธิปไตย ขณะที่กลุมของไพศาล สุริยมงคล, เจมส กีโยต (James Guyot) และแอนซิล รามเซย

(Ansil Ramsay) ตางเห็นวาการเมืองไทยไดเปลี่ยนไปจากเดิม โดยเฉพาะอยางยิ่งหลังทศวรรษ 1980 หรือ พ.ศ.2523 เปนตน

143

ตารางที ่9.1 เปรียบเทยีบความเหน็ที่มีตอรัฐธรรมนูญ

รัฐธรรมนูญ พงศเพ็ญ ศกุนตา

ภัย และจํารัส

รจนาวรณ

ปรีดี พนมยงค

พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผนดินสยามชั่วคราว

พ.ศ. 2475

อํามาตยาธิปไตย ไมใชอํามาตยาธิปไตย

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 อํามาตยาธิปไตย ไมใชอํามาตยาธิปไตย

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2489 ประชาธิปไตย ไมใชอํามาตยาธิปไตย

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2490 อํามาตยาธิปไตย อํามาตยาธิปไตย

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2492 ประชาธิปไตย อํามาตยาธิปไตย

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2475 แกไขเพิ่มเติม

2495

อํามาตยาธิปไตย *

ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2502 อํามาตยาธิปไตย *

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2511 อํามาตยาธิปไตย *

ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2515 อํามาตยาธิปไตย *

ที่มา: พงศเพ็ญ ศกุนตาภัย (2516 : 4-12); จํารัส รสนาวรรณ (2516 : 37-68); ปรีดี พนมยงค (2526 : 363-395)

หมายเหตุ*: ไมไดกลาวถึง

ดูเหมือนวาการติดฉลากหรือข้ึนปาย “ประชาธิปไตย” หรือ “อํามาตยาธิปไตย” ใหกับ

รัฐธรรมนูญและธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรจะไมมีอรรถาธิบายที่ชัดเจนเพียงเปนการ

อนุมานจากผูรางเปนคณะบุคคลที่มีที่มาจากคณะรัฐประหารหรือมีกระบวนการรางที่เปดกวาง

มากนอยแคไหนเพราะทั้งจํารัส และพงศเพ็ญไมไดอธิบายความหมายของการขึ้นปายให

รัฐธรรมนูญ เชน รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2475 ถือวามีกําเนิดมาจากอํานาจที่ถูกตองตามนิติประเพณี

(จํารัส รจนาวรรณ 2516: 43) แตก็ถูกติดฉลากวาเปนรัฐธรรมนูญอํามาตยาธิปไตย เพราะแม

โดยรูปแบบแลวเปนการปกครองภายใตระบอบรัฐสภา แตในทางปฎิบัติเปนระบอบที่รวบอํานาจ

โดยรัฐบาล (จํารัส รจนาวรรณ 2516: 48-49) สําหรับรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2489 ที่ข้ึนปายวา

มา นอกจากนี้ เอนก เหลาธรรมทัศน ยังพยายามแสดงใหเห็นวาในปลายทศวรรษ 1970 ไดมีพลังนอกระบบราชการที่เติบโตและ

เปนอิสระจากระบบราชการมากขึ้นจากระบอบอํามาตยาธิปไตย (Bureaucratic Polity) เขาสูระบอบพันธมิตรเสรีนิยม (Liberal

Corporatism) มากกวาจะเปนระบอบพันธมิตรอํานาจนิยม (Authoritarian Corporatism ) (Anek 1992 : 1-43)

144

เปนประชาธิปไตยก็ถูกวิจารณวา “ในทางปฎิบัติอํานาจก็ไมไดตกถึงมือประชาชนอยางแทจริง”

(จํารัส รจนาวรรณ 2516: 56)

รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492 ที่พยายามกําจัดอํานาจอํามาตยาธิปไตยโดยการแบง

ขาราชการประจําออกจากการเมืองและถวายพระราชอํานาจใหพระมหากษัตริยอยางที่ไมเคยมีมา

กอนในรัฐธรรมนูญฉบับกอน ๆ ไดรับการยกยองวาเปนรัฐธรรมนูญที่ “เสรีที่สุด” (จํารัส รจนาวรรณ

2516: 66) ขณะที่นายปรีดี พนมยงค เห็นวาควรจะวิจารณโดยเปรียบเทียบวารัฐธรรมนูญฉบับ

ไหนมีลักษณะเปนประชาธิปไตยมากที่สุดในความหมายของคําวาประชาธิปไตย ในความ

แตกตางของความเขาใจเรื่องประชาธิปไตยนี้เองที่ทําใหเกิดขอถกเถียงวารัฐธรรมนูญฉบับใดเปน

ประชาธิปไตยมากกวากัน ดังเชน นายปรีดียกตัวอยางวารัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2489 กําหนด

อายุผูสมัครรับเลือกตั้งเปนสมาชิกพฤฒสภาใหมีอายุไมตํ่ากวา 35 ป และสมาชิกสภาผูแทน

ราษฎรไมตํ่ากวา 23 ป แตในรัฐธรรมนูญฉบับปจจุบัน พ.ศ. 2492 กําหนดใหสมาชิกพฤฒสภามี

อายุไมตํ่ากวา 40 ป และสมาชิกสภาผูแทนราษฎรไมตํ่ากวา 30 ป อันเปนการตัดสิทธิคนรุนใหม

(ปรีดี พนมยงค 2516: 33-36)

นายปรีดี พนมยงคไดแยกความแตกตางระหวาง “ประชาธิปไตย” กับ “อํามาตยาธิปไตย”

ไวอยางนาสนใจ โดยประชาธิปไตยก็คือการปกครองที่ถือมติปวงชนเปนใหญ สวนอํามาตยาธิป

ไตยมาจากคําวา “อํามาตย” ซึ่งหมายถึงขาราชการ, ขาเฝา, ที่ปรึกษา (ตามพจนานุกรมฉบับ

ราชบัณฑิตยสถาน) สนธิกับคําวา “อธิปไตย” จึงมีความหมายถึงการปกครองโดยขาราชการ, ขา

เฝา, ที่ปรึกษา ซึ่งพระมหากษัตริยทรงแตงตั้งโดยพระองคเองหรือโดยคําเสนอของรัฐบาลหรือ

องคมนตรีที่เปนที่ปรึกษาของพระองค

ตามความหมายดังกลาวรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2475 และ 2489 จึงไมใชรัฐธรรมนูญ

อํามาตยาธิปไตย เนื่องจากใน พ.ร.บ.ธรรมนูญการปกครองแผนดินชั่วคราว พ.ศ. 2475 ถึงแมจะ

กําหนดใหมีบทเฉพาะกาลแตก็เพื่อเปนการรักษาระยะหัวเลี้ยวหัวตอทางการเมืองระหวางระบบ

ศักดินากับระบอบประชาธิปไตย และกําหนดวาเมื่อส้ินบทเฉพาะกาลแลวสภาผูแทนราษฎรจะ

ประกอบดวยสมาชิกมาจากการเลือกตั้งจึงไมใชอํามาตยาธิปไตย

สวนรัฐธรรมนูญ 10 ธันวาคม พ.ศ.2475 นั้น ตามมาตรา 16 กําหนดวาสภาผูแทน

ราษฎรประกอบดวยสมาชิกที่มาจากการเลือกตั้ง หากเปนขาราชการประจําเมื่อไดรับการเลือกตั้ง

ตองลาออกจากราชการประจํา อีกทั้งมีสมาชิกประเภทที่ 1 ที่มาจากการเลือกตั้งจํานวนกึ่งหนึ่ง

ของสภา เชนเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ.2489 ที่พฤฒสภาและสมาชิกสภาผูแทนราษฎรมา

จากการเลือกตั้งจึงไมใชอํามาตยาธิปไตย

145

แตสําหรับรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2490 และ พ.ศ. 2492 เปนอํามาตยาธิปไตย เพราะใน

ฉบับ 2490 พระมหากษัตริยเปนผูทรงแตงตั้งวุฒิสมาชิก โดยมีรัฐบาลเปนผูลงนามรับสนองพระ

บรมราชโองการสวนฉบับ 2492 ทั้งบทถาวรและบทเฉพาะกาลตางกําหนดใหพระมหากษัตริยทรง

แตงตั้งวุฒิสมาชิกโดยมีประธานองคมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ทั้งยังโอน

วุฒิสมาชิกที่แตงตั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2490 มาเปนวุฒิสมาชิกตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2492

นอกจากนี้ยังจําเปนตองพิจารณาบทเฉพาะกาลซึ่งแบงไดเปน 2 แบบ คือรัฐธรรมนูญที่มี

บทเฉพาะกาลที่นําไปสูบทถาวรที่เปนประชาธิปไตย ไดแก รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2475 และ 2489 กับ

รัฐธรรมนูญที่มีบทเฉพาะกาลที่นําไปสูระบอบอํามาตยาธิปไตย ไดแก รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2492

และอาจรวมถึงรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 ที่ยึดตามแบบของฉบับ 2492 (ปรีดี พนมยงค 2526:

382-386)

ขอสังเกตของนายปรีดีนําไปสูความเห็นที่มีตอรางรัฐธรรมนูญที่แตกตางไปจาก

คณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญในประเด็นสําคัญของการรางรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 โดยเฉพาะ

นายชัยอนันต สมุทวณิช ซึ่งจะกลาวตอไปขางหนา

9.3 กลุมและความเคลื่อนไหวระหวางการรางรัฐธรรมนูญ

การปฏิวัติในเดือนตุลาคม 2516 ยังผลใหเปนการปลดปลอยพลังเศรษฐกิจสังคมที่กอตัว

ใน ยุคการพัฒนาใหทันสมัย พลังที่เกิดขึ้นใหมนี้แสดงออกมาเปนรูปธรรม ผานการรวมกลุมทาง

สังคม ทั้งในสวนของขบวนการนักศึกษาและขบวนการชาวนา กรรมกร ขณะเดียวกัน ในสวนของ

นักการเมืองก็มีการเคลื่อนไหวอยางคึกคัก ปญหาการรางรัฐธรรมนูญ14 ตุลาคม 2516 จึงเปน

ปญหาดุลยภาพของสังคม (เสนห จามริก 2541: 20-23)

ภายหลังกรณี 14 ตุลาคม 2516 เมื่อคณะรัฐบาลของนายสัญญา ธรรมศักดิ์เขาดํารง

ตําแหนง รัฐบาลไดแตงตั้งคณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญ ขณะที่สภานิติบัญญัติแหงชาติชุดที่ 1 ซึ่ง

แตงตั้งโดยคณะปฏิวัติในยุคจอมพลถนอม กิตติขจรยังไมหมดสมาชิกภาพ ไดมีเสียงเรียกรองจาก

ประชาชนใหสมาชิกชุดนี้ลาออกเพื่อเปดทางใหมีการแตงตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติชุดใหม

สมาชิกสภาฯ ชุดที่ 1 จึงไดเร่ิมทยอยลาออกจนมีสมาชิกลดนอยไมพอที่จะเปนองคประชุม ในที่สุด

ไดมีพระราชกฤษฎีกายุบสภานิติบัญญัติ50

50 แตเปนที่นาสังเกตวามีพระราชกฤษฎีกายุบสภานิติบัญญัติลงวันที่ 16 ธันวาคม พ.ศ. 2516 หลังจากประกาศแตงตั้งสมาชิกสภา

นิติบัญญัติ ลงวันที่ 10 ธันวาคม พ.ศ. 2516 ในสวนของสภานิติบัญญัติ ก็มีการประชุมเปนการภายในเมื่อวันที่ 29 พฤศจิกายน

2516 เพื่อพิจารณาขอเรียกรองใหลาออกดังกลาว ซ่ึงสมาชิกแตละทานมีความเห็นแตกตางกัน บางทานเห็นวาควรจะลาออก บาง

ทานเห็นวาควรจะอยูตอไป เพื่อพิสูจนผลงาน แตไมมีการลงมติแตอยางใด สําหรับสมาชิกสายทหารและตํารวจที่มีขาววาจะรวมกัน

ยื่นใบลาออก เมื่อมีการสอบถามสมาชิกสวนใหญกลับไมทราบเรื่อง จากนั้นในวันที่ 11 ธันวาคมเริ่มมีสมาชิกยื่นใบลาออกงวดแรก

185 คน รวมทั้ง พล.อ. ศิริ ศิริโยธิน ประธานสภานิติบัญญัติแหงชาติ, และในวันถัดมามีการยื่นใบลาออกในงวดที่สองจํานวน 61

146

สมัชชาแหงชาติซึ่งไดรับการแตงตั้งตามพระราชประสงคที่จะใหประชาชนไดมีสวนในการ

วางรากฐานการปกครองแผนดิน51 โดยสมัชชาแหงชาติจะประชุมรวมกันเพื่อคัดเลือก สมาชิก

สมัชชาแหงชาติจํานวนหนึ่งขึ้นเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ โดยทรงพระราชดําริวาสมาชิก

สภานิติบัญญัติแหงชาติควรมีคุณสมบัติกวางๆ คือควรประกอบดวยบุคคลผูเปนตัวแทนกลุม

ผลประโยชน อาชีพ วิชาความรูตลอดจนทรรศนะและความคิดทางการเมืองใหมากและกวางขวาง

ที่สุด สมาชิกสมัชชาแหงชาติมีจํานวนถึง 2,347 คน52

เปนที่นาสังเกตวา รัฐบาลเพียงแตเปนผูคัดเลือกรายชื่อสวนหนึ่ง แตสวนใหญทางสํานัก

พระ ราชวังเปนผูเลือก ทั้งนี้พลตรีพระเจาวรวงศเธอกรมหมื่นนราธิปพงศประพันธแถลงวาประกาศ

พระ บรมราชโองการแตงตั้งสมาชิกสมัชชาแหงชาติเปนพระราชดําริของพระบาทสมเด็จพระ

เจาอยูหัว หลังจากที่ไดทรงศึกษาระบบของประเทศตางๆ และทรงหาทางที่จะใหไดผลในประเทศ

ไทยดวยพระองคเอง จากนั้นจึงไดทรงดําเนินการอยางเงียบๆ หลังจากมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล

ในวันที่ 15 ตุลาคม 2516 และเก็บเปนความลับ และทรงรับส่ังใหหลายๆหนวยงานรวบรวมราย ชื่อ

ผูนําในกลุมตางๆ โดยไมทรงเปดเผยวาจะทรงนํารายชื่อไปทําอะไร

การประกาศพระบรมราชโองการแตงตั้งสมาชิกสมัชชาแหงชาติสรางความรูสึกทั้งแปลก

ใจระคนดีใจ ซึ่งนายนิสสัย เวชชาชีวะ รองโฆษกประจําทําเนียบนายกรัฐมนตรีชี้แจงวาแมจะมีการ

แตงตั้งสมัชชาแหงชาติ แตสภานิติบัญญัติแหงชาติก็ยังไมไดสลายตัว ทั้งนี้นายชมพู อรรถจินดา

สมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติต้ังขอสงสัยวาการตั้งสมัชชาแหงชาติอาศัยกฎหมายอะไรรองรับ

ซึ่งรัฐบาลชี้แจงวาตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2515 มาตรา 6 ระบุวาการแตงตั้ง

สมาชิกสภานิติบัญญัติเปนพระราชอํานาจของพระมหากษัตริยจะทรงใชวิธีใดก็แลวแตพระบรม

ราชวินิจฉัย และการแตงตั้งสมัชชาแหงชาติก็เปนวิธีหนึ่งเพื่อจะไดมาซึ่งสภานิติบัญญัติ53 (สมพร

ใชบางยาง 2519: 13-14)

คน , วันที่ 13 ธันวาคม มีผูยื่นใบลาออกอีก 13 คน และในวันที่ 14 ธันวาคม มีผูยื่นใบลาออกเพิ่มเติมอีก 10 คน ยังคงมีผูที่ไมไดยื่น

ใบลาออกอีก 11 คน (รัฐสภาสาร, 22:1, ธันวาคม 2516) ในบรรยากาศความเคลื่อนไหว ดังกลาวคงจะตองมีการ “รอมชอมและ

กดดันพอสมควร” (เสนห จามริก 2529 : 376) 51 โปรดดูประกาศแตงต้ังสมาชิกสมัชชาแหงชาติ (รัฐสภาสาร, 22:1, ธันวาคม 2516) 52การทําบัญชีรายช่ือสมาชิกสมัชชาแหงชาติเปนไปอยางรีบเรง ดังเห็นจากมีรายช่ือซํ้าซอน และยากที่จะ ระบุกรณีมีบุคคลที่ช่ือ

เหมือนกัน จนตองตรวจสอบจากอายุ ที่อยูและอาชีพ และมีรายช่ือบางทานที่ถึงแกกรรม, บางทานนอนรักษาตัวในโรงพยาบาล

บางทานไมสามารถมารายงานตัวไดทันจนตองขยายระยะเวลา การลงทะเบียนถึงกอนเวลาเสด็จพระราชดําเนินเปดประชุมสมัชชา

แหงชาติ ในวันที่ 18 ธันวาคม อยางไรก็ตาม ถึงแมวาสมาชิกสมัชชาแหงชาติผูนั้นไมไดมาลงทะเบียนรายงานตัว แตก็ถือวามีสิทธิที่

จะไดรับเลือก ใหเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ ถาหากมีคุณสมบัติครบถวน กลาวคือ มีอายุ 35 ปขึ้นไป และมี สัญชาติไทย

โดยกําเนิด (รัฐสภาสาร, 22:2, มกราคม 2517) 53 แตกระนั้น นายเลียง ไชยกาล อดีต ส.ส.พรรคประชาธิปตยหลายสมัยยังไดวิจารณวาสภานิติบัญญัติชุดที่ 2 ยังไมใชตัวแทนของ

ประชาชน เพราะไมเขาใจวาสภานิติบัญญัติชุดที่ 2 เกิดขึ้นมาไดอยางไร นอกจากอาง วาเปนการพระราชทาน และสภาฯ ควรจะมา

147

ศูนยประสานงานสมัชชาแหงชาติจัดใหมีการลงทะเบียนเพื่อใหสมาชิกสมัชชาแหงชาติได

รายงานตัวระหวางวันที่ 16-17 ธันวาคม 2516 ซึ่งเริ่มมีความเคลื่อนไหวเพื่อหาเสียงสนับสนุน

เพื่อให ไดรับเลือกเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ เชน ใชวิธีแจกบัตรอวยพรปใหม (ส.ค.ส.),

บางคนใชวิธีขอเลขหมายประจําตัวของสมาชิกทานอื่นเพื่อจะไดลงคะแนนสนับสนุนซึ่งกันและกัน

(รัฐสภาสาร, 22: 1 ธันวาคม 2516) บางกลุมก็มีการนัดหมายชุมนุมแลกเปลี่ยนความเห็นตามที่

ตางๆ เพื่อสนับสนุนคนหรือกลุมบุคคล เชน กลุมนักหนังสือพิมพภูมิภาคชุมนุมกันที่โรงแรมพาร

เลียเมนต, กลุมภาคอีสานมีมติใหเลือกตัวแทนจากจังหวัดในภาคอีสานจังหวัดใหญ จังหวัดละ 2

คน สวนจังหวัดเล็กจังหวัดละ 1 คน, กลุมที่คึกคักที่สุดกลุมหนึ่งคือกลุมกํานัน ผูใหญบาน ที่วัด

สามพระยาจํานวนถึง 400 คน ทั้งยังมีผูที่ไปรวมชุมนุมที่ไมใชกํานันผูใหญบาน แตไปเพื่อเสียง

สนับสนุนอีกกวา 100 คน และมีการพาไปเลี้ยงอาหาร แจกของชํารวย เปนตน (สมพร ใชบางยาง

2519: 27-29)

ในการประชุมคร้ังแรกเมื่อวันที่ 18 ธันวาคม 2516 ประธานที่ประชุมของสมัชชาแหงชาติ

คือ พลตรีพระเจาวรวงศเธอกรมหมื่นนราธิปพงศประพันธ, พระยามานวราชเสวี รองประธานคนที่

1 และนายสุกิจ นิมมานเหมินท เปนรองประธานที่ประชุมสมัชชาแหงชาติคนที่ 254 เปนการเปด

ประชุมและเพื่อชี้แจงวิธีการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ จากนั้นจะเปดใหมีการ

ลงคะแนน ในวันที่ 19 ธันวาคม และตรวจนับคะแนนโดยใชเครื่องคอมพิวเตอรชวยนับคะแนน55

แมวาตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2515 จะกําหนดคุณสมบัติของ

สมาชิกสภานิติบัญญัติไวเพียงเปนผูมีอายุครบ 35 ปบริบูรณข้ึนไปและมีสัญชาติไทยโดยกําเนิด

แตการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติกลับไมราบร่ืนนัก เชน มีผูซักถามวาผูที่มีอายุตํ่า

กวา 35 ป จะมีสิทธิไดรับเลือกเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติหรือไม ซึ่งพลตรีพระเจาวรวงศ

จากการเลือกต้ังจึงจะถือวามีที่มาจากประชาชน (ประชาชาติ, 1:24, 2 พฤษภาคม 2517) นอกจากนี้นายเสกสรรค ประเสริฐกุล

อดีตผูนํานักศึกษาใหสัมภาษณวาภายหลังจากเหตุการณ 14 ตุลาคมไดเขาพบนายสัญญา ธรรมศักด์ิ “เมื่อแรกผมรวมมือกับกลุม

อาจารยเสนอตออาจารยสัญญาวา ใหมีสมัชชาแหงชาติไวพิจารณารัฐธรรมนูญ โดยใหสมัชชานี้มาจากตัวแทนทุกอาชีพดวย

สัดสวนยุติธรรม แตละอาชีพก็ใหมีเลือกต้ังภายในมาเปนตัวแทน เพราะประชาธิปไตยที่แทจริงนั้น จะเกิดขึ้นไดก็ตอ เมื่อ คนทุกหมู

เหลาจะตองมีสวนรวมในการกําหนดนโยบายของประเทศอยางแทจริง อาจารยสัญญาตอนนั้นก็มีทาทีวาจะเห็นดวย แตไมทราบวา

ทําไมภายหลังจึงออกมาในรูปแบบที่เราเห็นนี้” (ประชาชาติ, 1:48, 17 ตุลาคม 2517) 54 เนื่องจากสมัชชาแหงชาติจัดการประชุมที่สนามราชตฤณมัยสมาคมหรือสนามมานางเลิ้ง สมัชชาแหงชาติ จึงถูกเรียกในอีกช่ือ

หนึ่งวาสภาสนามมา สาเหตุที่เลือกสนามมาเปนสถานที่ประชุมเนื่องจากมีเครื่องคอมพิวเตอร ชวยนับคะแนนเสียงในการเลือกต้ัง

สมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ 55 การนับคะแนนมีความยุงยากมาก โดยตองแบงสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติเปน 74 กลุมๆละ 72 คน และแตละกลุมก็จะมี

บัตรวินและบัตรเพลซ จํานวน 16 คน ในการนับคะแนนจะปรากฏเปนชวงกลุม โดยคอมพิวเตอรจะรายงานผลตามลําดับคะแนน

ของสมาชิก การตรวจนับคะแนนเสร็จสิ้นในเวลา 6.30 น.ของวันที่ 20 ธันวาคม 2516(รัฐสภาสาร, 22:2, มกราคม 2517) ในการ

ลงคะแนนนั้น สมาชิกสมัชชาแหงชาติแตละ ทาน จะสามารถเลือกสมาชิกสภานิติบัญญัติไดทานละ 100 รายช่ือเทานั้น (สมพร ใช

บางยาง 2519 : 27)

148

เธอกรมหมื่นนราธิปพงศประพันธชี้แจงในเบื้องตนวาไมมีสิทธิไดรับเลือก และในสวนของ

ขาราชการตุลาการวามีสิทธิที่จะไดรับเลือกเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติหรือไม องค

ประธานสมัชชาแหงชาติทรงชี้แจงวาไมสมควรที่ตุลาการจะเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ

เพราะตามหลักการแลวควรแยกอํานาจตุลาการกับอํานาจนิติบัญญัติออกจากกัน แตไดมีความ

เคลื่อนไหวของกลุม ผูพิพากษาที่ไดรับเลือกใหเปนสมาชิกสมัชชาแหงรวม 64 คน ไดประชุมกัน

เพื่อหารือเร่ือง สิทธิที่จะไดรับเลือกเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ โดยลงมติกันวาสมควรมี

สิทธิไดรับเลือกเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติดวยเสียง 60 ตอ 4 เสียง ดวยเหตุผลวา

พระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวทรงมีพระราชประสงคที่จะใหคนทุกสาขาอาชีพไดมีสวนในการ

พิจารณารางรัฐธรรมนูญใหม

ในที่สุดกอนจะมีการลงคะแนนเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ องคประธาน

สมัชชาแหงชาติ พลตรีพระเจาวรวงศเธอกรมหมื่นนราธิปพงศประพันธทรงชี้แจงวาสมาชิกสมัชชา

แหงชาติทุกคนไมวาจะเปนผูที่มีอายุตํ่ากวา 35 ปบริบูรณหรือขาราชการตุลาการมีสิทธิที่จะไดรับ

เลือกเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ แตกรณีที่ผูที่มีอายุตํ่ากวา 35 ป บริบูรณจะมีคุณสมบัติ

เปนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติไดหรือไมนั้น เปนพระบรมราชวินิจฉัยของพระบาทสมเด็จพระ

เจาอยูหัว (สมพร ใชบางยาง 2519: 26)

เมื่อทราบผลการเลือกตั้งสภานิติบัญญัติแหงชาติชุดที่ 2 มีผูไดรับเลือกตามคะแนนสูงสุด

299 คนแรก ปรากฏวามีผูที่คุณสมบัติไมครบตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515

ถึง 3 ทาน คือ ดร.ชัยอนันต สมุทวณิช, นายขรรคชัย บุนปานและนายสุทธิชัย หยุน โดยทั้ง 3 คนมี

อายุไมครบ 35 ปบริบูรณ จึงมีการถกเถียงกันวาควรจะดําเนินการอยางไร อาจถึงขั้นตองแกไข

ธรรมนูญการปกครองฯ ซึ่งคงไมเหมาะสมเพราะเปนการแกไขที่มีข้ันตอนยุงยากและเปนไปเพื่อคน

ไมกี่คน แตที่ประชุมฯ มีขอสรุปวาใหเลื่อนผูมีคะแนนเสียงรองลงไป 3 คนขึ้นมาแทนทั้ง 3 คนนี้

(สมพร ใชบางยาง 2519: 30)

จนในที่สุดก็สามารถคัดรายชื่อผูมีคุณสมบัติครบถวนและคะแนนสูงสุด 299 คนแรก เพื่อ

ขอพระราชทานโปรดเกลาแตงตั้งเปนสมาชิกสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติ56 ซึ่งประกอบดวย

บุคคลจากสาขาวิชาชีพตางๆ ยกเวนนักแสดงและศิลปน (ดังมีรายละเอียดในตารางที่ 9.2 และ

9.3)

56 ในทางปฏิบัติจะตองกราบบังคมทูลผลการลงคะแนนทั้งหมด เพื่อทรงมีพระราชวินิจฉัยดวยพระองคเอง (รัฐสภาสาร, 22:1,

ธันวาคม 2516)

149

ตารางที่ 9.2 เปรียบเทียบจาํนวนสมาชิกสมัชชาแหงชาติและ

จํานวนสมาชกิสภานิติบัญญัติแหงชาติจาํแนกตามลักษณะอาชพี

ลักษณะอาชีพ สมัชาแหงชาติ สภานิติบัญญัติแหงชาติ

จํานวน (คน) คิดเปนรอยละ จํานวน (คน) คิดเปนรอยละ

1 กํานันผูใหญบาน 416 17.72 11 3.68

2 ขาราชการพลเรือน 348 14.87 101 33.78

3 ครู - อาจารย 264 11.25 40 13.36

4 ทหาร 258 10.99 25 8.36

5 นักธุรกิจ 204 8.70 24 8.02

6 ผูนําทองถิ่น 184 7.84 8 2.68

- สมาชิกสภาจังหวัด (104) (4.43) (1) (0.34)

- สมาชิกสภาเทศบาล (80) (3.41) (7) (2.34)

7 เกษตรกร 138 5.88 3 1.00

8 ตํารวจ 90 3.83 15 5.02

9 นักกฎหมาย ทนายความ 72 3.10 16 5.36

10 ตุลาการ 71 3.07 11 3.68

11 แพทย 67 2.85 11 3.68

12 นักหนังสือพิมพ 65 2.77 9 3.02

13 นักเขียน - ศิลปน 61 2.60 2 0.67

14 นักธนาคาร 44 1.87 12 4.01

15 นักการเมือง 41 1.75 10 3.34

16 กรรมกร 24 1.02 1 0.34

ที่มา: สมชาติ รอบกิจ (2523 : 26)

150

ตารางที่ 9.3 เปรียบเทยีบจาํนวนสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติชุดที่ 1 และชุดที ่2

จําแนกตามลกัษณะอาชพี

ที่ ลักษณะอาชีพ จํานวนสมาชิก

สภาฯชุดที่ 1

รอยละของ

สมาชิกสภาฯ

จํานวนสมาชิก

สภาฯชุดที่ 2

รอยละของ

สมาชิกสภาฯ

1 ขาราชการพลเรือน 69 23.08 101 33.78

-ขาราชการประจํา 55 18.40 94 31.43

-ขาราชการบํานาญ 14 4.68 7 2.35

2 ทหาร 185 61.87 25 8.36

-ทหารบก 133 44.48 19 6.35

-ทหารเรือ 29 9.70 3 1.00

-ทหารอากาศ 23 7.69 3 1.00

3 ตํารวจ 12 4.01 15 5.02

ตุลาการ 3 1.00 11 3.68

นักกฏหมาย ทนายความ 8 2.68 16 5.36

ครู อาจารย 10 3.34 40 13.36

แพทย 6 2.01 11 3.68

นักธุรกิจ 4 1.34 24 8.02

นักธนาคาร 2 0.67 12 4.01

กํานัน ผูใหญบาน - - 11 3.68

ผูนําทองถิ่น - - 8 2.68

- สมาชิกสภาจังหวัด - - 1 0.34

- สมาชิกสภาเทศบาล - - 7 2.34

เกษตรกร - - 3 1.00

นักหนังสือพิมพ - - 9 3.02

นักเขียน ศิลปน - - 2 0.67

นักการเมือง - - 10 3.34

กรรมกร - - 1 0.34

รวม 299 299

ที่มา: สมพร ใชบางยาง (2519 : 66-67)

151

ถึงแมวาสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติจะมีที่มาที่หลากหลายทั้งอาชีพและการศึกษา

และมีนักการเมืองในสัดสวนที่นอยมาก แตก็ไดมีการรวมตัวกันหลายกลุม เชน กลุมนักกฎหมาย

หรือ กลุมเวียงใต ซึ่งนําโดย คุณหญิงแรม พรหมโมบล บุณยประสพ57 (เดลินิวส, 12 เมษายน

2517), กลุมชาวปกษใต, กลุมผูหญิง, กลุมทหาร, กลุมนักวิชาการ (สมพร ใชบางยาง 2519: 206)

และโดยเฉพาะกลุมดุสิต 9958 นับเปนกลุมที่มี “อิทธิพล” มากที่สุดในสภานิติบัญญัติ นอกจากจะ

เปนเพราะจํานวนสมาชิกแลว ยังรวมไปถึงคุณวุฒิ สถานภาพของสมาชิกกลุมที่ประกอบดวย

ขาราชการระดับปลัดกระทรวง, ผูบริหารรัฐวิสาหกิจ, ขาราชการชั้นพิเศษ, นักวิชาการ, นาย

ธนาคารและนักธุรกิจ ซึ่งตางมีเปาหมายทางการเมืองรวมกัน (ประชาชาติ, 1: 22, 18 เม.ย. 2517;

1: 23, 25 เม.ย. 2517)

กลุมดุสิต 99 แสดงบทบาทชัดเจนครั้งแรกเมื่อมีการพิจารณารางกฎหมายยกเลิกประกาศ

คณะปฏิวัติฉบับที่ 53 อันจะมีผลใหสามารถติดตอคาขายกับประเทศสาธารณรัฐประชาธิปไตย

ประชาชนจีน และมีนัยของการนําไปสูการยกระดับความสัมพันธทางการทูตได กลุม 99 ถึงกับ

ประกาศสนับสนุนรัฐบาลอยางชัดเจน โดยใหเหตุผลวาหากรัฐบาลแพมติก็จะตองลาออก

อยางไรก็ดี กลุม 99 ก็ถูกวิจารณวาไมไดทําหนาที่ของตนในฐานะสมาชิกสภานิติบัญญัติ

หากตองการจะเปน “รัฐบาลที่สอง” ของประเทศไทย ไมยอมทิ้งคราบของความเปนขาราชการ

แมวาจะเขามาทําหนาที่คลายตัวแทนประชาชนในรัฐสภา กังวลแต “เสถียรภาพของรัฐบาล” เพื่อ

คอยละแวดระวังผลประโยชนของตัวเองมากกวา อีกทั้งยังทําใหสภาไมเปนสภาที่จะถวง

ดุลอํานาจกับรัฐบาลอีกตอไป(ประชาชาติ, 1: 23, 25 เม.ย. 2517) นายเกษม จาติกวณิช หัวหนา

กลุม 99 อางวาโดยสถานภาพของกลุมแลวจําเปนตองรวมตัวกันเพื่อปองกันตัวเอง เนื่องจาก

สมาชิกสวนใหญเปนขาราชการไมมีสิทธิปองกันตัวเองมากนัก สําหรับบทบาทของ กลุมดุสิต 99

ในการรางรัฐธรรมนูญจะเห็นไดจากการเสนอขอเลื่อนการแตงตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญ

57การรวมตัวของกลุมเวียงใตมีประมาณ 50 คน (ชาวไทย, 9 เมษายน 2517) 58 กลุม 99 หรือกลุมวันพุธ หรือกลุมดุสิต 99 กอต้ังเมื่อปลายเดือนมีนาคม 2517 โดยมีแกนนําคือนายเกษม จาติกวณิชเปนหัวหนา

มีกรรมการประกอบดวย น.ต.กําธน สินธวานนท เลขาธิการ, นายแถมสิน รัตนพันธ ปฏิคม, คณหญิงชนัตถ ปยะอุย เหรัญญิก

,ม.ร.ว.นิติวัฒน เกษมศรี นายทะเบียน, นายสนอง ตูจินดา กรรมการ, นายจรูญ เรืองวิเศษ กรรมการ, นายเกษม สุวรรณกุล

กรรมการ, คุณหญิงเสริมศรี เจริญรัชตภาคย กรรมการ และนายนิสสัย เวชชาชีวะ กรรมการ (ไทยรัฐ, 18 เมษายน 2517) กลุม 99

ยังประกอบดวยสมาชิกที่มี ช่ือเสียงอีกหลายทาน ไดแก นายไพโรจน ชัยนาม, นายอมร จันทรสมบูรณ (กองทุนเกษมฯ 2530 :

73) พล.อ.เสริม ณ นคร, พล.อ.เทียนชัย ศิริสัมพันธ, นายอํานวย วีรวรรณ, นายบัญชา ล่ําซํา, นายบรรหาร ศิลปอาชา, นายเกียรติ

รัตน ศรีวิศาลวาจา, นายประกายเพ็ชร อินทุโสภณ และกลุมสารสิน คือนายพงษ สารสิน, พล.ต.ต.เภา สารสิน (ลัดดาวัลย 2535

: 109 ; ประชาชาติ, 1:25 เม.ย. 2517) นายเฉลิมชัย วสีนนท (ประชาชาติ, 26 กันยายน 2517) กลุมยังอางวา ดร.ปวย อึ๊งภากรณ

เปนสมาชิกของกลุม (ไทยรัฐ, 23 กันยายน 2517) ที่มีถึง 99 คน และประมาณวาอาจมีสมาชิกระหวาง 112 คน (เดลินิวส, 7

มิถุนายน 2517) ถึง 114 คน (ชาวไทย, 5 มิถุนายน 2517) อยางไรก็ดี มีสมาชิกบางคนเปน “นกสองหัว” คือสังกัดกลุมการเมืองอื่น

เชน กลุมกฎหมายหรือกลุมเวียงใต (เดลินิวส, 12 เมษายน 2517)

152

พิจารณารางรัฐธรรมนูญฯ59 ซึ่งถูกวิจารณอยางรุนแรงวาเปนการทําลายความราบรื่นและดีงาม

ของการพิจารณากฎหมาย และเปนครั้งแรกที่มีการเลื่อนการเลือกตั้งกรรมาธิการอันเปนชองทาง

ใหมีการหาเสียงแขงขันเพื่อเปนกรรมาธิการ โดยเฉพาะอยางยิ่งเมื่อกลุมดุสิต 99 มีผูไดรับเลือก

จํานวน 20 คนจากจํานวนคณะกรรมาธิการ 35 คน (ชาวไทย, 9 เมษายน 2517)60

“อิทธิพล” ของกลุมดุสิต 99 จะเห็นไดชัดเมื่อรัฐบาลนายสัญญา ธรรมศักดิ์ (ชุดที่ 1) ได

กราบถวายบังคมลาออก แตภายหลังจากที่นายสัญญาประกาศยอมรับตําแหนงนายกรัฐมนตรีอีก

คร้ัง นายแถมสิน รัตนพันธไดแถลงวากลุม 99 มีสมาชิกที่ดํารงตําแหนงรัฐมนตรีถึง 9 ทาน และ

ทราบรายชื่อ กอนที่นายกรัฐมนตรีจะเปดเผยรายชื่อถึง 2 วัน ซึ่ง “ทําใหแลเห็นไดเดนชัดวา “กลุม

99“ มีบทบาทสําคัญอยางยิ่งเพียงไรตอวิถีทางการเมืองไทยในระยะนี้และระยะตอๆ ไปในอนาคต”

(ชาวไทย, 5 มิถุนายน 2517) นอกจากนี้ในสภานิติบัญญัติแหงชาติยังมีความพยายามจัดตั้งกลุม

เสรีธรรม และอางวา ดร.ปวย อ๊ึงภากรณ เปนแกนนําโดยเชิญขาราชการผูมีชื่อเสียงจากกระทรวง

ทบวงกรมตางๆ รวมทั้งนิสิตนักศึกษาเขารวมประชุมเพื่อจัดตั้งกลุมเสรีธรรมซึ่งจะมี ดร.ปวยเปน

ประธาน (โพธิ์ แซมลําเจียก 2517: 278) แต ดร.ปวยปฏิเสธขาวการรับตําแหนงทางการเมืองมา

โดยตลอด

สําหรับความเคลื่อนไหวในหมูนักศึกษานั้น หลังกรณี 14 ตุลาคม 2516 มีการสง

อาสาสมัครนักศึกษาไปเผยแพรประชาธิปไตยตามโครงการกลับสูชนบทของศูนยสงเสริมการ

เผยแพรประชาธิปไตย ทบวงมหาวิทยาลัย ทําใหนักศึกษาเขามามีสวนรวมทางการเมืองมากขึ้น

เนื่องจากไดไปพบเห็นสภาพความยากจน ความเหลื่อมลํ้าทางเศรษฐกิจและการถูกขมเหงทาง

การเมือง เชน กรณีบานทราย กรณีรถถังแดง เปนตน จนกลายเปนเหมือนวาบรรดาอดีตผูนํา

นักศึกษาที่เคยมีบทบาททางการเมืองแทบจะไมมีบทบาทบนเวทีการเมือง ซึ่งอดีตผูนํานักศึกษา

คนหนึ่งคือ เสกสรรค ประเสริฐกุล ชี้แจงวาพวกตนยังคงทํางานตอสูเพื่อบานเมืองอยูแตไมปรากฏ

เปนขาวเทานั้น และมีงานในหลายระดับที่ตองทํา เสกสรรคยังกลาวตอไปวาการขับไลสาม

ทรราชยเพียงสามคนยังไมพอที่จะแกปญหา หากยังตองมีการปฏิรูปการเมือง เศรษฐกิจและ

สังคมดวย โดยเฉพาะกอน 14 ตุลาคมนั้นเราเคยโยนความผิดใหคนเลว ๆ ไมกี่คน “...แตหลัง

ตุลาคม เราตองยอมรับวาคนที่กุมผลประโยชนและกดขี่ประชาชนมีมากกวานั้น และหลายคนก็

รวมอยูในหมูผูปกครองชุดปจจุบันอยางนาชื่นตาบาน...” (ประชาชาติ, 1: 26, 16 พฤษภาคม

2517)

59 ผูเสนอคือนายชมพู อรรถจินดา สมาชิกคนสําคัญคนหนึ่งของกลุม 99 (ชาวไทย, 4 เมษายน 2517) 60 ขอมูลบางกระแสระบุวามีสมาชิกกลุม 99 เปนกรรมาธิการถึง 24 คน (เดลินิวส, 7 มิถุนายน 2517) แตในประชาชาติรายสัปดาห

ระบุวามีกรรมาธิการที่เปนสมาชิกกลุม 99 ที่เหนียวแนน 19 คน สวนอีก 4 คนคอนขาง “เสมอนอก” (ประชาชาติ, 1:22, 18 เมษายน

2517)

153

หลังจากกรณีพลับพลาไชยดูเหมือนเปนสัญญาณวาการเขามามีสวนรวมทางการเมือง

ของขบวนการนักศึกษาเริ่มมีปญหา ไมวาจะเปนการเกิดขึ้นของกลุมนักศึกษาใหม ๆ จํานวนมาก

ความรูสึกที่วานักศึกษามีบทบาทมากเกินความ “พอดี” ถูกวิจารณวาแสดงออกซึ่งความกาวหนา

ดวยการแขงขันอางคําพูดของเหมาเจอตุง หรือมารกซ ไมบรรลุวุฒิวาภาวะทางความคิด พยายาม

แกไขปญหาเหมือนสูตรคณิตศาสตร ขอวิจารณเหลานี้นําไปสูบทสรุปวา “...ยุคทองของขบวนการ

นักศึกษาอาจกําลังจะเดินทางมาถึงจุดอวสานในตัวของมันเองอยางหลีกเลี่ยงไมพน และอาจจะ

รวดเร็วกวาที่ใคร ๆ จะคาดคิดไว...” (ประชาชาติ, 1:36, 25 กรกฎาคม 2517) เสกสรรค ประเสริฐ

กุลเองก็ยอมรับวา “ยุคทองของนักศึกษาสิ้นสุดลงแลว” และมีความขัดแยงภายในขบวนการ

นักศึกษาเองระหวางกลุมหัวกาวหนาที่มีจํานวนนอยซึ่งเห็นวาการมีรัฐธรรมนูญยังไมเพียงพอ แต

ยังตองมีการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงโครงสรางทางเศรษฐกิจ การเมืองและการศึกษาเพื่อประโยชน

ของคนยากจน และมีผลใหขบวนการนักศึกษาเขารวมกับขบวนการประชาชน ในขณะที่นักศึกษา

จํานวนไมนอยเห็นวาการตอสูของประชาชนเปนการทําลายความสามัคคี ขัดตอระเบียบกฎหมาย

เมื่อพวกนี้ทนนักศึกษาหัวกาวหนาไมไหวก็เร่ิมมีความขัดแยงกัน (ประชาชาติ, 1: 37, 1 สิงหาคม

2517)

สําหรับกลุมนอกสภานิติบัญญัติที่มีความสําคัญอีกกลุมคือ กลุมประชาชนเพื่อ

ประชาธิปไตย (ปช.ปช.) แกนนําสําคัญคือนายธีรยุทธ บุญมี นายชัยวัฒน สุรวิชัย กลุม ปช.ปช.ถือ

วา เปนกลุมที่ใกลชิดและสามารถ “เขาถึงตัว” นายกรัฐมนตรีสัญญา ธรรมศักดิ์ได ทั้งยังสามารถ

สงผานความเห็นที่มีตอการบริหารงานของรัฐบาล รวมไปถึงการเปลี่ยนตัว รัฐมนตรีบางคนในชุด

รัฐบาลสัญญา 2 (ประชาชาติ, 1:28, 30 พฤษภาคม 2517) กลุม ปช.ปช. มีบทบาทสําคัญไมนอย

ในการคัดคานรางรัฐธรรมนูญในระยะแรก ถึง 9 ประเด็น ไดแก การกําหนดใหมีวุฒิสมาชิกจาก

การแตงตั้ง, การกําหนดใหวุฒิสมาชิกสามารถเปนรัฐมนตรีได, การปกครองทองถิ่นที่อนุญาตให

ราษฎรเลือกตั้งเพียงเจาหนาที่ทองถิ่นเทานั้น แตไมอนุญาตใหเลือกตั้งเจาหนาที่ฝายปกครอง เชน

ผูวาราชการจังหวัด นายอําเภอ ผูกํากับการตํารวจ, การกําหนดใหทหารมีหนาที่ในการปราบ

จราจล, การใหวุฒิสมาชิกมาจากการแตงตั้งและเปดโอกาสใหอาจารยมหาวิทยาลัยสามารถไดรับ

การแตงตั้งเปนวุฒิสมาชิกทั้งๆ ที่เปนขาราชการ, ไมกําหนดการปฏิรูปที่ดินไวในรัฐธรรมนูญ, ไม

ระบุเสรีภาพในการนับถือลัทธิทางการเมือง และไมกําหนดวาการทําสัญญาผูกพันทางการทหาร

จะตองไดรับความเห็นชอบจากรัฐสภา (ประชาชาติ, 1:15, 28 กุมภาพันธ 2517)

ไมเพียงแตความขัดแยงในขบวนการนักศึกษาเทานั้น หากแตยังมีความขัดแยงระหวาง

ขบวนการนักศึกษากับนักศึกษาอาชีวะ จนนําไปสูการจัดตั้งศูนยนักเรียนอาชีวะ โดยศูนยนักเรียน

อาชีวะไดรับการติดตอจาก พล.ต.ท.วิฑูรย ยะสวัสด์ิ ใหทํางานรวมกับตํารวจโดยขายของราคา

ควบคุมเพื่อตรึงราคาสินคา , ชวยสืบหาตนตอแหลงผลิตยาเสพติดและสอดสองแหลง

154

อาชญากรรมใหตํารวจ โดยมีแกนนําคือนายสุชาติ ประไพหอม เปนเลขาธิการศูนยฯ61, นายพินิจ

จินดาศิลป และนายธวัชชัย ชุมชื่น รองเลขาธิการฯ ฝายเศรษฐกิจ (ประชาชาติ, 1: 47, 10 ตุลาคม

2517) สาเหตุประการหนึ่งคือความรูสึกวานักเรียนอาชีวะไมเสมอภาคกับนิสิตนักศึกษา และ

ประการสําคัญศูนยนักเรียนอาชีวะไมไดรับความชวยเหลือจาก ศนท. จึงหันไปพึ่งหนวยงานของรัฐ

เพื่อเปนที่ปรึกษาและใหความชวยเหลือดานอุปกรณ เสกสรรค ประเสริฐกุล อดีตผูนํานักศึกษา

ถึงกับกลาววาชนชั้นปกครองกําลังใชนักเรียนอาชีวะใหเปนเบี้ยหมากไปตายแทน

ความขัดแยงระหวางสองกลุมนี้กอตัวขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะอยางยิ่งกรณีศูนยนิสิต

นักศึกษาเรียกรองใหแกไขรัฐธรรมนูญ 4 ประเด็น ในระหวาง ที่สภานิติบัญญัติกําลังพิจารณาใน

วาระที่ 3 นั้น เมื่อวันที่ 18 กันยายน 2517 ศนท.จัดอภิปราย คัดคานรางรัฐธรรมนูญที่ทอง

สนามหลวงใน 4 ประเด็น ไดแก การตัดสิทธิของผูมีอายุ 18 ป มิใหลงคะแนนเลือกตั้ง, การตัดสิทธิ

ของผูมีอายุ 23 ป มิใหลงสมัครรับเลือกตั้ง, การมีสองสภา และการยอมใหทหารตางชาติเขามา

ประจําในประเทศไทยโดยไมตองขอความเห็นชอบจากรัฐสภา

จากนั้น ในวันที่ 19 กันยายน 2517 ซึ่งเปนวันที่สภานิติบัญญัติแหงชาติจัดใหมีการประชุม

พิจารณารางรัฐธรรมนูญในวาระที่ 3 ศนท.ไดออกจดหมายเปดผนึกแจกจายสื่อมวลชนและ

สมาชิกสภานิติบัญญัติ แตเมื่อนักศึกษานําไปยื่นแกสมาชิกสภานิติบัญญัติ ในระหวางการ ประชุม

ไดมีสมาชิกสภานิติบัญญัติเสนอใหพิจารณาขอเรียกรองของนิสิตนักศึกษา จึงมีการพิจารณาวา

ควรจะทบทวนเรื่องอายุของผูมีสิทธิเลือกตั้งหรือไม, เร่ืองอายุของผูมีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งอีก

หรือไม และควรจะแยกเปน 2 สภาหรือสภาเดียว ถามีสองสภาวุฒิสมาชิกควรมาจากการแตงตั้ง

หรือเลือกตั้ง ผลการลงมติมีผูที่ไมเห็นดวยจํานวน 137 ตอ 50 , 131 ตอ 45 เสียง และ 124 ตอ 45

เสียงตามลําดับ (สมชาติ รอบกิจ 2523: 135-138)62 จึงไมมีการพิจารณาขอเสนอของนิสิต

นักศึกษาที่จะใหแกไขรัฐธรรมนูญ เมื่อทราบผลการพิจารณาของสภานิติบัญญัติแลว กลุม

นักศึกษาจึงเดินขบวนมาชุมนุมที่อนุสาวรียประชาธิปไตยเปนเวลา 3 วัน จน ศนท.ตองเขารวมการ

ประทวง (ประชาชาติ, 1: 46, 3 ตุลาคม 2517 และ 1: 48, 17 ตุลาคม 2517)

ในวันที่ 20 กันยายน 2517 กลุมนักเรียนอาชีวะนําโดยนายพินิจ จินดาศิลป ไดแยกตัวไป

ชุมนุมที่สนามหลวงประณามการชุมนุมที่อนุสาวรียประชาธิปไตยวาเปนขอเรียกรองของนิสิต

นักศึกษาที่หวังเปนผูแทนในอนาคต และหากมีการชุมนุมยืดเยื้อถึงวันที่ 5 ตุลาคมซึ่งเปนวันลงมติ

ในวาระที่ 3 ศูนยนักเรียนอาชีวะก็จะเขา “จัดการ” กับกลุมที่ประทวงรัฐธรรมนูญ

61 นายสุชาติไดช่ือวาเปนแกนนําคนสําคัญของกลุมกระทิงแดง 62 คุณหญิงเสริมศรี เจริญรัชตภาคย สมาชิกคนสําคัญของกลุม 99 อภิปรายแสดงความเห็นในทางไมเห็นดวยกับขอเสนอของนิสิต

นักศึกษาโดยกลาววา “ปจจุบันกฎหมูมีเสมอ การที่มีคนกลุมหนึ่งมาเรียกรองก็ไมไดหมายความวาเปนมติมหาชน ถาปลอยให

ลงคะแนนอีกครั้ง คราวตอไปก็ทําได แลวการพิจารณาที่ผานมาจะมีประโยชนอะไร” (ประชาชาติ, 1:46, 3 ตุลาคม 2517)

155

นายสัญญา ธรรมศักดิ์ นายกรัฐมนตรีไดพยายามประนีประนอม63เพื่อใหเลิกการชุมนุม

คัดคานรางรัฐธรรมนูญ โดยทําบันทึกลงวันที่ 21 กันยายน 2517 ชี้แจงวาถาหากสภาฯ ไมผานราง

รัฐธรรมนูญในวาระที่ 3 รัฐบาลก็จะเสนอรางรัฐธรรมนูญฉบับใหมใหสภาฯ พิจารณาโดยเร็วที่สุด

ซึ่งถาเปนเชนนั้น “สมาชิกสภาฯก็คงเล็งเห็นเจตจํานงของประชาชน และพิจารณารางรัฐธรรมนูญ

ฉบับใหมโดยเร็วที่สุดเชนกัน” และเชื่อวาไมกระทบตอกําหนดการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทน

ราษฎร ซึ่ง ศนท. ก็ประกาศจุดยืนวาจะทําทุกวิถีทางเพื่อใหสภานิติบัญญัติแหงชาติลงมติไมรับรอง

รางรัฐธรรมนูญแลวใหมีการยกรางใหมตามเจตนารมณของประชาชน (ประชาชาติ, 1: 46, 3

ตุลาคม 2517)

สวนหนึ่งที่ ศนท. สลายการชุมนุมเพราะประเมินวาหากการประทวงบานปลายออกไปก็จะ

กลายเปนชองทางใหมีการรัฐประหาร หลังจากที่ ศนท.สลายการชุมนุม กลุมนักเรียนอาชีวะกวา

5,000 คน64ไดไปชุมนุมหนารัฐสภาประกาศคัดคานการดําเนินการของ ศนท. และสนับสนุน ให

สภานิติบัญญัติผานรางรัฐธรรมนูญ และมีการปาระเบิดพลาสติกเพื่อแสดง “แสนยานุภาพ” และ

เปนการ “เตือน” แตนายสุชาติ ประไพหอมแถลงวาจะเก็บตัวเงียบในวันที่ 5 ตุลาคม

อยางไรก็ดี ในวันลงมติรางรัฐธรรมนูญวาระที่ 3 ก็ไมมีเหตุรายเกิดขึ้นแตอยางใด แต

กระนั้นศูนยนักเรียนอาชีวะก็พัฒนาเปนกลุมพลังทางการเมืองที่มีบทบาทตอตานการดําเนินงาน

ของศูนยกลางนิสิตนักศึกษาแหงประเทศไทย (ศนท.)

นอกจากนี้ ทามกลางความตื่นตัวและความขัดแยงทางการเมืองยังมีกลุมที่เปนหนอออน

ของการจัดตั้งทางการเมืองอันนําไปสูเหตุการณ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 ซึ่งเปนจุดจบของชีวิต

ทางการเมืองของรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2517 กลุมการเมืองเหลานี้ไดแก กลุมลูกเสือชาวบาน

กลุมนวพล กลุมกระทิงแดง65

63 นายกรัฐมนตรีไดประชุมรวมกับ รองนายกรัฐมนตรี, รัฐมนตรีมหาดไทย, อธิบดีกรมตํารวจและ น.ต. กําธน สินธวานนท สมาชิก

คนสําคัญของกลุม 99 เพื่อหาทางออก และไดเชิญ ดร.ปวย อึ๊งภากรณเขารวมหารือ 64 ในประชาชาติรายสัปดาหระบุวามีนักเรียนอาชีวะนับหมื่นคนเขารวมชุมนุมที่ลานพระบรมรูปทรงมา (ประชาชาติ, 1:47, 10

ตุลาคม 2517) 65 ลูกเสือชาวบานเปนองคกรจัดตั้งระดับหมูบาน เร่ิมดําเนินการผึกอบรมตั้งแตวันที่ 9 สิงหาคม 2514 ที่บานเหลากอหก กิ่ง

อําเภอนาแหว อําเภอดานซาย จังหวัดเลย มีเปาหมายเริ่มแรกเพื่อการสงขาวและรวบรวมขอมูลเกี่ยวกับคอมมิวนิสตใหกับทาง

ราชการ ประมาณวาจนถึงเดือนกรกฎาคม 2517 มีสมาชิกลูกเสือชาวบานที่ฝานการฝกอบรมแลว 750 รุน มีจํานวนถึง

200,000 คน และมีโครงการอบรมเพิ่มเดือนละ 20,000 คน (ประชาชาติ, 1: 34, 11 กรกฎาคม 2517) แกนนําสําคัญของลูกเสือ

ชาวบานก็คือ พันตํารวจเอกเจริญฤทธิ์ จํารัสโรมรัน และนายธรรมนูญ เทียนเงิน

กลุมนวพลเปนองคการซึ่งดําเนินการโดยขาราชการระดับทองถิ่นและนักธุรกิจ มีเปาหมายและนโยบายที่จะปราบปราม

ฝายซาย เช่ือกันวาองคกรนี้ไดรับการสนับสนุนจากกองทัพบก กรมตํารวจและกองอํานวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.)

สามารถขยายเครือขายสมาชิกไดจํานวนมาก ในปลายป 2518 ประมาณวามีสมาชิกประมาณ 1 ลานคน ผูนําคนสําคัญ

ของนวพลไดแก พลเอกสําราญ แพทยกุล อดีตแมทัพภาคที่ 3 (จอมพลถนอม กิตติขจร กลาววา พล.อ.สําราญเปนผูที่ปกปอง

156

แมที่มาของสมัชชาแหงชาติและสภานิติบัญญัติแหงชาติจะมีที่มาจากฐานของอาชีพและ

การศึกษาที่กวางกวาสภานิติบัญญัติชุดที่ 1 แตก็เปนที่นาสังเกตวา ความสัมพันธระหวาง สมัชชา

แหงชาติ กับสภานิติบัญญัติมีเพียงการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติชุดที่ 2 เทานั้น และสมัชชา

แหงชาติ ก็ไมมีโอกาสไดตรวจสอบการทํางานของสภานิติบัญญัติแหงชาติ จึงกลาวไดวาสมัชชา

แหงชาติขาด โอกาสที่จะเขาถึงกลไกทางการเมืองและไมมี บทบาททางการเมืองอื่นใด ซึ่ง “…ถา

หากจะคิดวา การกอต้ังสมัชชาแหงชาติเปนการกระตุนทางการเมืองแกบรรดาผูนํากลุม

ผลประโยชนตางๆ ก็นับวาเปนการกระตุนเพียงครั้งเดียว เพียงชั่วหายใจเดียวเทานั้น และยิ่งมา

พิจารณา ดานประชาชนทั่วไปแลวการแตงตั้งสมัชชาแหงชาติเปนเพียงการสรางความตื่นตาตื่นใจ

ทางการเมืองอันเกิดจากการพบเห็นปรากฏการณทาง การเมืองที่ใหมและผิดแผกแตกตางไปจาก

ที่เคยไดพบมาเปนเพียงอุบัติเหตุทางการเมืองที่นาตื่นเตนเทานั้น ทั้งนี้เพราะสมาชิกสมัชชา

แหงชาติมิไดแสดงบทบาททางการเมืองเปน ตัวกระตุนและชี้แนวทางการเมืองแกประชาชนแต

อยางใดเชื่อแนวาการปลอยใหบรรดาสมาชิกสมัชชาแหงชาติตองหลุดออกไปจากกระบวนการทาง

การเมืองคงไมใชพระราชประสงคอันแทจริงของพระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวที่ไดทรงมีพระบรม

ราชโองการโปรดเกลาฯ แตงตั้งสมัชชาแหงชาติข้ึนมา” (สมพร ใชบางยาง, 2519, น. 21-23 - ตัว

เอนเนนโดยผูเขียน )

9.4 วิวาทะสําคัญในการรางรัฐธรรมนูญ

ไดกลาวมาแลววา กรอบการรางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 ตกอยู

ภายใตธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 ซึ่งหมายความวารัฐบาลจะตองเปนผูเสนอ

รางรัฐธรรมนูญใหสภานิติบัญญัติแหงชาติพิจารณา

ตนระหวางที่ตองลี้ภัยทางการเมือง (ถนอม กิตติขจร 2529 : 393-295) และกลาวกันวาพล.อ.สําราญเปนนวพล หมายเลข

001), นายวัฒนา เขียววิมล, พระกิตติวุฒโฑ (ศรพรหม วาศสุรางค 2535 : 50-51), มีขาววานายธานินทร กรัยวิเชียรก็เปนหนึ่งใน

สมาชิกกลุมนวพล (เบ็น แอนเดอรสัน 2541 : 160) นวพลเปนองคกรที่พยายามรวบรวมคหบดี นายทุน และพระภิกษุที่มีแนวคิด

อนุรักษนิยม ไมตองการเห็นความเปลี่ยนแปลงทางสังคมตอตานพลังนักศึกษาและกรรมกร โดยใชวิธีการประชุม ชุมนุม เขียน

บทความเผยแพร (ปวย อึ้งภากรณ 2541 : 63)

กระทิงแดงเปนกลุมอันธพาลติดอาวุธไดรับการสนับสนุนจากเจาหนาที่อาวุโสในกองทัพ โดยเฉพาะ พลตรียศ เทพ

หัสดิน ณ อยุธยา มีแกนนําคือนายสุชาติ ประไพหอม เลขาธิการศูนยนักเรียนอาชีวะ, นายเฉลิมชัย มัจฉากล่ําและนายสมศักด์ิ

ขวัญมงคล กลุมกระทิงแดงเริ่มมีบทบาทประมาณเดือนมิถุนายน พ.ศ.2517 ในการกอกวนการชุมนุมเพื่อประทวงรางรัฐธรรมนูญ

ของนักศึกษา (ชาวไทย, 4 เมษายน 2518)

ชมรมวิทยุเสรีเปนกลุมสถานีวิทยุทหารที่มีสถานีวิทยุยานเกราะเปนแกนนํา มีพันโทอุทาร สนิทวงศ ณ อยุธยา, นาย

อาคม มกรานนทและ ดร.อุทิศ นาคสวัสด์ิ เปนแกนนํา สวนชมรมแมบาน มีแกนนําสําคัญคือนางวิมล ศิริไพบูลย (เจียมเจริญ)

หรือทมยันตี (ศรพรหม วาศสุรางค 2535 : 51-52)

157

ในยุครัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร ไดแตงตั้งใหจอมพลประภาส จารุเสถียรเปนประธาน

คณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญ66 คณะกรรมการฯ ชุดนี้รางถึงหมวดวาดวยสิทธิ เสรีภาพ ของชน

ชาวไทยเทานั้น (รัฐสภาสาร, 21: 10, 2516) แตเมื่อเกิดกรณี 14 ตุลาคม 2516 และตั้ง รัฐบาลใหม

ก็ตองเริ่มกระบวนการใหม แตถึงแมจะมีการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเนื่องจาก เหตุการณ 14

ตุลาคม 2516 ก็ยังคงตองยึดตามหลักการของธรรมนูญการปกครองฯ 67

รัฐบาลนายสัญญา ธรรมศักดิ์ไดแตงตั้งคณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญชุดใหมในการ

ประชุม คณะรัฐมนตรีคร้ังแรกเมื่อวันที่ 16 ตุลาคม 2516 มีนายประกอบ หุตะสิงห รัฐมนตรีวาการ

กระทรวงยุติธรรมเปนประธาน รวมกับคณะกรรมการอีก 17 คน68 คณะกรรมการชุดนี้ยึดหลักการ

แหงรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2492 และ พ.ศ. 2511 เปนตนแบบ และเพิ่มเติม

ลักษณะระบอบการปกครองที่ตองเกี่ยวพันกับพระมหากษัตริยและราชบัลลังก การกําหนด

เสรีภาพของประชาชนและการปกครองทองถิ่น (ประชาชาติ, 1: 14, 21 กุมภาพันธ 2517)

แตในสวนของสภานิติบัญญัติที่ไดรับการแตงตั้งสมัยจอมพลถนอม กิตติขจร ซึ่งยังไมหมด

วาระ ถูกวิจารณวาเปนสภาตรายาง เปนมรดกเผด็จการ ไมสมควรที่จะทําหนาที่นิติบัญญัติตอไป

โดยเฉพาะอยางยิ่งการพิจารณารางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย ดังนั้นจึงมีเสียงเรียกรองให

สมาชิกสภานิติบัญญัติชุดนี้ลาออก เมื่อสมาชิกสภาฯ ลาออกจนมีสมาชิกเหลือนอยไมสามารถ

เรียกประชุมไดครบองคประชุมจึงมีประกาศพระราชกฤษฎีกายุบสภานิติบัญญัติแหงชาติเสีย โดย

อาศัยอํานาจตามธรรมนูญการปกครองฯ มาตรา 22 ซึ่งระบุวาเปนการวินิจฉัยตามประเพณีการ

ปกครองประเทศในระบอบประชาธิปไตย (สมชาติ รอบกิจ 2523 : 14-18)

จากนั้นสมัชชาแหงชาติจึงไดเลือกสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติชุดที่ 2 ข้ึนมาทําหนาที่

แทน

9.4.1 กระบวนการรางรัฐธรรมนูญมีข้ันตอนดังนี้

1. ข้ันตอนการพิจารณารางรัฐธรรมนูญ ของคณะกรรมการรางฯ ซึ่งจะยึดแนวทางตาม

รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 และ 2511 เปนแนวทาง คณะกรรมการฯ จะตกลงในหลักการ ถามีปญหา

66 ดูรายช่ือในภาคผนวก 67 ดร.ปวย อึ๊งภากรณ เคยเสนอใหแกไขธรรมนูญการปกครองเพื่อใหประชาชนลงประชามติรับรองรัฐธรรมนูญใหม แตไมผานความ

เห็นชอบจากสภานิติบัญญัติ (ดูรายงานการประชุมสภาผูแทนราษฎร ครั้งที่ 33/2517 วันที่ 17 พฤษภาคม 2517) นอกจากนี้ยังถูก

นายชุมพล มณีเนตร อดีต ส.ส.ฉะเชิงเทรา โจมตีวาเปนอุบายเพื่อถวงเวลาอยูในอํานาจเพราะหากประชาชนลงมติไมผานราง

รัฐธรรมนูญก็จะยืดเวลา (ชาวไทย, 30 เมษายน 2517) 68 ดูรายช่ือในภาคผนวก 15; อนึ่ง คณะกรรมการรางฯ ยังไดแตงตั้งคณะอนุกรรมการขึ้น 3 ชุด คือ 1. คณะอนุกรรมการศึกษาและ

วิเคราะหปญหารัฐธรรมนูญ 2. คณะอนุกรรมการรับฟงความคิดเห็นและเผยแพรมติและหลักการของคณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญ

และ 3. คณะอนุกรรมการยกรางรัฐธรรมนูญ

158

ก็จะใหคณะอนุกรรมการศึกษาและวิเคราะหฯ ไปคนควาเสนอตอกรรมการฯ บางครั้งมอบหมาย

ใหเลขานุการ หรือกรรมการบางทานยกรางมาเสนอตอที่ประชุม แลวจึงมอบใหคณะอนุกรรมการ

ยกราง ทําการยกรางมาเสนอใหคณะกรรมการพิจารณา เมื่อพิจารณาแลวเสร็จจึงเสนอตอ

คณะรัฐมนตรี

2. การพิจารณาแกไขรางรัฐธรรมนูญโดยคณะรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีจะทําการตรวจและ

แกไขรางรัฐธรรมนูญ จากนั้นจึงเสนอใหสภานิติบัญญัติแหงชาติพิจารณาในวาระที่ 1

3. สภานิติบัญญัติแหงชาติพิจารณาในวาระที่ 1 แลวตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญ

พิจารณาราง รัฐธรรมนูญจํานวน 35 คน เพื่อพิจารณาในวาระที่ 2

4. สภานิติบัญญัติแหงชาติพิจารณาในวาระที่ 3 ลงมติรับหรือไมรับรางรัฐธรรมนูญแหง

ราชอาณาจักรไทย เมื่อผานรางแลวจึงทูลเกลาถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยเพื่อประกาศใช

ตอไป

9.4.2 วิวาทะในขั้นกรรมการรางรัฐธรรมนูญ

1. ในหมวดพระมหากษัตริย ตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2492 มีการเสนอใหพระมหากษัตริย

ดํารงตําแหนงจอมทัพไทย ทรงเปนผูบัญชาการสูงสุดของทหารทั้งปวง กรรมการบางคนเห็นวาจะ

เปนการทําใหกษัตริยตองมาพัวพันกับการบริหาร จึงตัดขอความในสวนที่วา “ทรงเปนผูบัญชาการ

สูงสุดของทหารทั้งปวง” ออก, การแตงตั้งขาราชการในพระองคและสมุหราชองครักษเปนไปตาม

พระราชอัธยาศัยจึงไมควรใหองคมนตรีเปนผูลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ และการแกไข

กฎมณเฑียรบาลจากเดิมระบุวาจะแกไขหรือยกเลิกมิได คณะกรรมการตกลง แกไขใหสามารถ

แกไขไดโดยกระทําโดยวิธีเดียวกับการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ แตจะแกไขใหมีผลยกเลิกไมได

2. หมวดสิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย คณะกรรมการเห็นวาควรเพิ่มเติมสิทธิเสรีภาพ

ใหมๆ ไวในบทบัญญัติและมีเงื่อนไขนอยที่สุด ไดบรรจุขอความวาดวยสิทธิข้ันมูลฐานไวในคํา

ปรารภ เพื่อจะเปนประโยชนในการตีความเจตนารมณรัฐธรรมนูญโดยตุลาการรัฐธรรมนูญ และ

เพิ่มเติมใน สวนของการคุมครองสิทธิผูตองหา

3. หมวดแนวนโยบายแหงรัฐ คณะกรรมการไดเพิ่มเติมหลักการมากกวารัฐธรรมนูญฉบับ

2492 และ 2511 โดยเฉพาะในสวนที่เกี่ยวกับผูไดรับความเสียหายจากการดําเนินนโยบายของรัฐ

และมีกรรมการบางทานเสนอวาการอนุญาตใหกองกําลังทหารตางชาติมาตั้งฐานทัพในประเทศ

ตองไดรับความเห็นชอบจากรัฐสภา นอกจากนั้นยังไดเพิ่มเติมหลักการที่จะลดความเหลื่อมลํ้าใน

สังคม คุมครองผลประโยชนของชาวนาและใหสวัสดิการแกประชาชน ตลอดจนการแยกอํานาจ

เพื่อประกัน ความเปนอิสระของศาล

159

4. หมวดรัฐสภา คณะกรรมการฯสวนใหญเห็นดวยกับการมีสองสภาเพื่อเปนการถวงดุล

กัน และควรจะมาจากการเลือกตั้งทั้งสองสภา โดยเฉพาะ ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช กลาววา

พระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวไดเคยปรารภวาทรงไมเห็นดวยกับการแตงตั้งวุฒิสมาชิก เพราะไม

ทรงทราบวาใครเปนคนดีหรือไม การที่จะใหมีสภาจากการเลือกตั้งจะทําใหสภาทั้งสองเปนที่รวม

ของประชาชนทั้งประเทศ กรรมการบางทานเห็นวาหากวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งก็ควรมีอํานาจ

ใกลเคียงกับสภาผูแทนราษฎร แตกรรมการบางทานยังเห็นวาวุฒิสภาควรมีที่มาจากการแตงตั้ง

เพราะเปนระยะหัวเลี้ยวหัวตอจึงควรใหพระมหากษัตริยทรงแตงตั้งโดยมีประธานองคมนตรีเปนผู

ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ในที่สุดไดมีขอสรุปวาควรมีสองสภาและมาจากการเลือกตั้ง

ทั้งสองสภา โดยมีวิธีการตางกัน

มีผูเสนอวาสภาผูแทนราษฎรควรใชระบบดองท (d’ Hondt) แบบเยอรมันตะวันตก เขามา

ผสม คือส.ส.มาจากการเลือกตั้งที่สมัครเปนรายบุคคลกับ ส.ส.ที่ใชระบบบัญชีรายชื่อโดยคิด

คะแนนรวมจากการเลือกพรรค คือมีลักษณะเปนการเลือกตั้งแบบสัดสวน (Proportional

representative system) นั่นเอง แตระบบนี้มีความยุงยากและอาจทําใหประชาชนสับสน ในที่สุด

ที่ประชุมจึงมีมติใหคงระบบสองสภา โดยสมาชิกวุฒิสภาใหองคมนตรีพิจารณาเลือก 100 คนจาก

รายชื่อ 300 คน กําหนดใหผูมีสิทธิลงคะแนนเสียงเลือกตั้งมีอายุ 18 ป บริบูรณและผูมีสิทธิสมัคร

รับเลือกตั้งมีอายุไมตํ่ากวา 23 ปบริบูรณ และตองสังกัดพรรคการเมือง สวนจํานวนผูแทนราษฎร

กําหนดจํานวนไวตายตัวระหวาง 240- 300 คน แตจะเปนสมาชิกทั้งสองสภาในเวลาเดียวกันไมได

แตกําหนดอํานาจวุฒิสมาชิกใหสามารถเสนอรางพระราชบัญญัติไดต้ังกระทูถาม และเขาชื่อเพื่อ

เปดอภิปรายทั่วไปได ทั้งนี้ใหรัฐสภาเลือกประธานสภาผูแทนราษฎร หรือประธานวุฒิสภาเปน

ประธานรัฐสภา นอกจากนี้ยังใหสิทธิในการเสนอขอถอดถอนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร กรณีที่มี

สมาชิกสภาผูแทนราษฎรเขาชื่อไมนอยกวา 25 คน เสนอขอถอดถอน ใหคณะกรรมการตุลาการ

รัฐธรรมนูญวินิจฉัย เปนหลักการใหสมาชิกควบคุมกันเอง สําหรับการเลือกผูแทนราษฎร ให

แบงเปนเขตๆ ละ 3 คน

5. หมวดคณะรัฐมนตรี ใหคณะรัฐมนตรีมาจากสมาชิกของทั้งสองสภาเทานั้นและตอง ไม

เปนขาราชการประจํา และคณะรัฐมนตรีตองแถลงนโยบายโดยไดรับความไววางใจไมนอยกวา กึ่ง

หนึ่งของทั้งสองสภา การประกาศกฎอัยการศึกและทําสนธิสัญญาทางทหารตองไดรับความ

เห็นชอบจากรัฐสภา กรรมการบางทานเสนอใหคณะรัฐมนตรีมีอํานาจพิเศษโดยที่ตองไมคาบ

เกี่ยวกับอํานาจตุลาการเพื่อใชแกปญหากรณีวิกฤต แตที่ประชุมมีมติใหตัดออก

รางรัฐธรรมนูญที่คณะกรรมการฯ ไดจัดทําขึ้นมีความยาวถึง 225 มาตรา นับวายาวที่สุด

เทาที่เคยมีมา และไดเพิ่มหลักการใหมๆไว จนถูกวิจารณวาเปนรัฐธรรมนูญฉบับดอกเตอรหรือ

ฉบับปญญาชนศักดินา (ประชาชาติ, 1:17, 14 มีนาคม 2517)

160

9.4.3 วิวาทะในขั้นคณะรัฐมนตรี

คณะรัฐมนตรีประชุมนัดพิเศษเพื่อพิจารณารางรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 11 กุมภาพันธ 2517

โดยแกไข 3 มาตรา ตัดออก 1 มาตรา ดังนี้

1. แกไขมาตรา 24 วรรค 2 แกไขเปน “การยกเลิกหรือแกไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาล วา

ดวยมีการสืบราชสันตติวงศ พระพุทธศักราช 2467 จะกระทํามิได”

2. มาตรา 100 อนุ 1 วรรคทาย ตัดขอความที่วาสมาชิกวุฒิสภาหรือสมาชิกสภาผูแทน

ราษฎร “ตองไมรับตําแหนงหรือหนาทีใดจากหนวยราชการหรือหนวยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ

หรือดํารงตําแหนงหนาที่เชนวานั้น ทั้งนี้นอกจากตําแหนงรัฐมนตรี หรือขาราชการการเมืองอื่น หรือ

ตําแหนงที่รัฐมนตรีตองดํารงโดยบทบัญญัติแหงกฎหมาย หรือเปนผูสอนในมหาวิทยาลัย หรือ

สถานศึกษาชั้นอุดมศึกษาอื่น”

แกไขเปน “สมาชิกวุฒิสภาหรือสภาผูแทนราษฎรจะเปนผูสอนในมหาวิทยาลัยหรือ

สถานศึกษาชั้นอุดมศึกษาไมได”

3. มาตรา 146 เดิม “รางพระราชบัญญัติจะเสนอไดก็แตโดยคณะรัฐมนตรี สมาชิก

วุฒิสภาหรือสมาชิกสภาผูแทนราษฎร แตรางพระราชบัญญัติเกี่ยวดวยการเงิน สมาชิกวุฒิสภา

หรือสมาชิกสภาผูแทนราษฎรจะเสนอไดก็ตอเมื่อมีคํารับรองของนายกรัฐมนตรี เวนแตราง

พระราชบัญญัติเกี่ยวดวยการเงินที่เปนผลทําใหเพิ่มรายไดของแผนดิน” แกไขเปน “ราง

พระราชบัญญัติเกี่ยวดวยการเงิน สมาชิกวุฒิสภาหรือสมาชิกสภาผูแทนราษฎรจะเสนอได ก็

ตอเมื่อมีคํารับรองของนายกรัฐมนตรี”

4. และมาตรา 216 ความวา “สมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกสภาผูแทนราษฎรทั้งสองสภา

รวมกัน หรือสมาชิกของแตละสภา ไมนอยกวาหนึ่งในสามของจํานวนสมาชิกทั้งหมดของทั้งสอง

สภา มีสิทธิเขาชื่อเสนอญัตติ กลาวหารัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งหรือหลายคนวาไดกระทําการ ฝาฝน

บทบัญญัติแหง รัฐธรรมนูญ หรือละเลยไมปฏิบัติหนาที่หรือกระทําการเกินขอบเขตหนาที่ อัน

กอใหเกิดผลเสียหายอยางรายแรงแกราชการแผนดิน หรือประโยชนสวนรวมของ ประเทศชาติ หรือ

ประชาชน สมควรใหสงเรื่องไปยังคณะกรรมการตุลาการเพื่อพิจารณา วินิจฉัย” ถูกตัดออกทั้ง

มาตรา (สมชาติ รอบกิจ 2523 : 55-56 ; ประชาชาติ, 1:14, 21 กุมภาพันธ 2517)

จากนั้นคณะรัฐมนตรีไดสงใหสภานิติบัญญัติแหงชาติเพื่อพิจารณาในขั้นวาระที่ 1 ตอไป

161

9.5 การพิจารณารางรัฐธรรมนูญของสภานิติบัญญัติแหงชาติ วาระที่ 1 สภานิติบัญญัติแหงชาติไดเตรียมการเพื่อพิจารณารางรัฐธรรมนูญ เร่ิมจากความพยายาม

ของนายบุญชู โรจนเสถียรเพื่อแกไขขอบังคับการประชุมเพื่อใหประธานสภาฯ จัดเรื่องพิจารณาราง

รัฐธรรมนูญเปนเรื่องดวน แทนที่จะกําหนดเวลาไมนอยกวา 15 วัน และกําหนดใหสงราง

รัฐธรรมนูญใหสมาชิกสภาฯ ไมนอยกวา 30 วัน, แกไของคประชุมใหมีสมาชิก 2 ใน 3 แทนที่จะ

เปน 3 ใน 4 ของจํานวนสมาชิกสภาฯ (สมชาติ รอบกิจ 2523: 60-61)

ในการพิจารณาวาระที่ 1 เปนการพิจารณาในขั้นรับหลักการ จึงไมสามารถแกไข

เปลี่ยนแปลงรางรัฐธรรมนูญ แตก็มีการอภิปรายกันอยางกวางขวาง โดยเฉพาะในสวนที่วาดวย

รัฐสภา ซึ่งมีผูอภิปรายในทํานองที่เห็นดวยกับการกําหนดใหมีสองสภา แตก็มีบางคนที่ ไมเห็นดวย

กับการมีวุฒิสภาเพราะขัดตอเจตนารมณที่มีในคําปรารภ โดยเฉพาะการให วุฒิสมาชิกมาจากการ

แตงตั้งตามรายชื่อที่องคมนตรีเปนผูเสนอใหสมาชิกสภาผูแทนราษฎรเลือกวุฒิสมาชิกเปนการดึง

พระมหากษัตริยมายุงกับการเมือง

สําหรับตําแหนงนายกรัฐมนตรีมีความเห็นเปนสองแนวทาง แนวทางแรกเห็นวานายกรัฐ-

มนตรีควรมาจากการเลือกตั้งกลาวคือเปนสมาชิกพรรคเสียงขางมากในสภา หรือเปนสมาชิกของ

สภาใดสภาหนึ่ง แตอีกแนวทางหนึ่งเห็นวาควรเปดโอกาสใหบุคคลภายนอกที่มีความรู

ความสามารถเขามาบริหารประเทศ

ที่ประชุมสภานิติบัญญัติแหงชาติมีมติใหผานรางรัฐธรรมนูญในวาระแรกดวยคะแนน

เสียง 209 ตอ 3 เสียง ผูที่ไมเห็นดวย คือนายประคอง เทวารุธ, นายประพันธศักดิ์ กมลเพชร และ

ม.ร.ว.จักรทอง ทองใหญ (สมชาติ รอบกิจ 2523: 64–76)

เปนที่นาสังเกตวามีการเสนอญัตติใหเลื่อนการแตงตั้งคณะกรรมการวิสามัญพิจารณา ราง

รัฐธรรมนูญไปในวันถัดไป กลุมที่มีบทบาทอยางยิ่งในการกําหนดตัวกรรมาธิการฯ คือกลุมดุสิต 99

และถูกสมาชิกนิติบัญญัติบางคนโจมตีอยางรุนแรง69

69 ดู สวนที่วาดวยกลุมและความเคลื่อนไหวในภาคตนของบทความนี้ และบทความเรื่อง “รัฐธรรมนูญเพื่อใครอยูที่คณะ

กรรมาธิการ” ใน ประชาชาติ, 1:22, 18 เมษายน 2517.

162

9.6 การพิจารณารางรัฐธรรมนูญของสภานิติบัญญัติแหงชาติ วาระที่ 2 ในการพิจารณาวาระที่ 2 เปนการพิจารณาในขั้นกรรมาธิการและแปรญัตติ อันเปน

ข้ันตอนที่สําคัญที่สุด เนื่องจากการพิจารณาในขั้นนี้จะขึ้นอยูกับความเห็นของ คณะกรรมาธิการ

วิสามัญ70 ที่จะเปลี่ยนแปลงแกไขรางรัฐธรรมนูญไดทุกมาตรา โดยถือเสียงขางมากเปนเกณฑ หาก

มีผูไมเห็นดวยก็สามารถสงวนคําแปรญัตติเพื่อ อภิปรายและขอมติจากสภาฯ ได

ในขั้นตอนนี้มีประเด็นที่นาสนใจดังนี้

1. นายใหญ ศวิตชาติ เสนอใหเพิ่มขอความวา กรณีที่ไมมีพระราชโอรส ใหรัฐสภาตั้งพระ

ราชธิดาสืบราชสมบัติได (มาตรา 23) ซึ่งกรรมาธิการมีมติคงตามรางเดิม นายใหญจึงขอสงวน

ความเห็น นอกจากนี้กรรมาธิการยังมีมติใหการแกไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลวาดวยการสืบราช

สันตติวงศ พระพุทธศักราช 2467 สามารถกระทําไดโดย วิธีการอยางเดียวกับการแกไขเพิ่มเติม

รัฐธรรมนูญ

2. คณะกรรมาธิการเพิ่มสิทธิหญิงชายใหเทาเทียมกัน (มาตรา 7 และสิทธิในการออก

เสียงลง ประชามติ ทั้งยังเพิ่มขอความเกี่ยวกับเสรีภาพในการรวมตัวเปนสมาคม สหภาพ สหพันธ

สหกรณ หรือหมูคณะอื่นๆ ซึ่งการจํากัดเสรีภาพจะทําไดก็ตอเมื่อเพื่อคุมครองผลประโยชนสวนรวม

ของประชาชน หรือเพื่อรักษาความสงบเรียบรอย หรือเพื่อปองกันการผูกขาดในทางเศรษฐกิจ

(มาตรา 42, 44 - 47)

3. ในหมวดรัฐสภา ที่ประชุมมีมติเห็นดวยกับการมีสองสภา แตมีอีกหลายคนที่ขอสงวน

ความเห็นใหมีสภาผูแทนราษฎรเพียงสภาเดียว สําหรับที่มาของวุฒิสภามีความเห็นหลากหลาย

ออกไป บางคนเห็นวาควรมาจากการเลือกตั้ง, บางคนเห็นวาควรมาจากการแตงตั้ง หรือใชวิธี

ผสมผสาน ที่ประชุมฯมีมติใหมาจากการแตงตั้ง 13 เสียง, มาจากการเลือกตั้ง 5 เสียง, แบบผสม 9

เสียง ดังนั้นในเบื้องตนจึงสรุปวาใหพระมหากษัตริยทรงแตงตั้งวุฒิสภาโดยมีประธานองคมนตรีลง

นามรับสนองพระบรมราชโองการ

สําหรับอํานาจวุฒิสภา ที่ประชุมพิจารณาตามโครงรางของ น.ต.กําธน สินธวานนทให

วุฒิสมาชิกสามารถเสนอรางพระราชบัญญัติไดโดยสภาผูแทนราษฎรมีอํานาจยับยั้งเด็ดขาด แตไม

มีสิทธิเสนอพระราชบัญญัติเกี่ยวดวยการเงิน วุฒิสภาสามารถยับยั้งแกไขรางพระราชบัญญัติที่

สภาผูแทนราษฎรลงมติเห็นชอบแลวได วุฒิสภาสามารถขอเปดประชุมสภาได แตไมมีสิทธิขอเปด

อภิปรายทั่วไป สามารถตีความรวมกับสภาผูแทนราษฎรได และแกไขใหประธานสภาผูแทนฯเปน

ประธานรัฐสภา โดยมีประธานวุฒิสภาเปนรองประธานรัฐสภา

70 มีผูเสนอขอวินิจฉัยวาการตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเปนเอกสิทธิของสภาฯ ที่จะพิจารณารายชื่อและเลือก กรรมาธิการทั้ง 35

คนหรือใหสิทธิแกคณะรัฐมนตรีเสนอรายชื่อใหสภาแตงตั้ง ไมเกินจํานวนกึ่งหนึ่งของ กรรมาธิการ แตที่ประชุมสภาเห็นวาเปนเอก

สิทธขิองสภาฯ (สมชาติ รอบกิจ 2523: 64-66) ดูรายช่ือคณะกรรมาธิการวิสามัญฯ ในภาคผนวก 16

163

สวนการเลือกตั้งนั้นที่ประชุมกําหนดใหผูมีสิทธิลงคะแนนเสียงตองมีอายุไมตํ่ากวา 20 ป

บริบูรณ สวนผูมีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งไมจําเปนตองสังกัดพรรคการเมือง และมีอายุไมตํ่ากวา 23 ป

บริบูรณ

นอกจากนี้คณะกรรมาธิการยังเห็นชอบตามขอเสนอที่จะใหมีผูนําฝายคาน ซึ่งเสนอโดย

ดร.ปวย อ๊ึงภากรณ ซึ่งพระมหากษัตริยทรงแตงตั้งจากหัวหนาพรรคที่มีสมาชิกพรรคเปนส.ส.

จํานวนมากที่สุดและมิไดเปนรัฐมนตรีและไมนอยกวา 1 ใน 5 ของจํานวนสมาชิกทั้งหมดของสภา

คณะกรรมาธิการยังเพิ่มเติมในสวนของผูตรวจราชการแผนดินของรัฐสภา ซึ่งเปนหลักการ

ใหมที่ไมเคยปรากฏในรัฐธรรมนูญตามที่นายธานินทร กรัยวิเชียรเสนอ เนื่องจากเปนประเด็นใหม

จึงมีความเห็นแยงจึงมอบหมายใหคณะอนุกรรมการไปศึกษาคนควา และคณะกรรมาธิการมีมติ

วาควรมีผูตรวจราชการแผนดินของรัฐสภา แตไมมีอํานาจฟองรอง และยังไดกําหนดใหมีผูตรวจ

เงินแผนดินขึ้นตรงตอรัฐสภาอีกสวนหนึ่งดวย

4. คณะรัฐมนตรี กําหนดวานายกรัฐมนตรีตองมาจากสภาผูแทนราษฎร และรัฐมนตรีไม

นอยกวากึ่งหนึ่งของจํานวนรัฐมนตรีตองเปนสมาชิกวุฒิสภาหรือสภาผูแทนราษฎร ทั้งยัง

กําหนดใหรัฐมนตรีตองแสดงทรัพยสินและหนี้สินตอประธานรัฐสภาอีกดวย

5. หมวดการปกครองสวนทองถิ่นกําหนดใหเปนการปกครองตนเองสวนทองถิ่น ที่มีอิสระ

ทางภาษีอากรและการเงินแหงทองถิ่นเพื่อใหทองถิ่นมีอิสระในการกําหนดนโยบาย และยังใหการ

ปกครองตนเองสวนทองถิ่นมีสภา ผูบริหารมาจากการเลือกตั้งของประชาชน เพื่อเปนการ

วางรากฐานประชาธิปไตยและการกระจายอํานาจสูทองถิ่น

6. สําหรับการแกไขรัฐธรรมนูญที่ประชุมกรรมาธิการกําหนดวาควรจะทําใหแกไขได

โดยงาย ใชคะแนนเสียง 1 ใน 5 ของสภาผูแทนราษฎรหรือจากคณะกรรมาธิการวิสามัญ และใช

เสียงขางมากธรรมดาจากสมาชิกเกินกึ่งหนึ่งของทั้งสองสภา และไมควรใหวุฒิสมาชิกมีสิทธิเสนอ

ขอแกไขรัฐธรรมนูญ และระบุตอไปวาใหมีการลงประชามติตอรางรัฐธรรมนูญแกไขเพิ่มเติม

(สมชาติ รอบกิจ 2523: 81-103)

กลาวโดยสรุป ในขั้นตอนของกรรมาธิการวิสามัญมีการแกไขเพิ่มเติมจากรางเดิมของ

คณะรัฐมนตรีดังนี้

1.เพิ่มบทบัญญัติใหหญิงและชายมีสิทธิเทาเทียมกัน แตก็มีบทเฉพาะกาล กําหนดเวลา

แกไขเพิ่มเติมและบัญญัติกฎหมายใหมใหเปนไปตามรัฐธรรมนูญภายในเวลาไมเกิน 2 ป

2. ใหมี 2 สภา วุฒิสภามีวาระคราวละ 6 ป และมีอํานาจนอยลง ทําหนาที่ยับยั้งกฎหมาย

ต้ังกระทูถาม และใหความเห็นในการอภิปรายทั่วไป ไมสามารถเสนอพระราชบัญญัติเกี่ยว ดวย

การเงิน

164

3. กําหนดใหสภาผูแทนราษฎรพิจารณารางพระราชบัญญัติงบประมาณใหแลวเสร็จ

ภายใน 90 วัน และวุฒิสภาตองพิจารณาใหเสร็จภายใน 15 วัน

4. ใหสมาชิกรัฐสภาและรัฐมนตรีแสดงทรัพยสินและหนี้สินตอประธานรัฐสภาตามรายการ

วิธีการและกําหนดเวลาที่กฎหมายบัญญัติ

5. ใหพระมหากษัตริยทรงแตงตั้งสมาชิกวุฒิสภา

6. ใหมีการเลือกตั้งแบบแบงเขต เขตละ 1 คน

7. ใหบุคคลที่มีสัญชาติไทยและถือสัญชาติอ่ืนมีสิทธิเลือกตั้งโดยไมมีเงื่อนไข

8. ใหผูมีสิทธิเลือกตั้งมีอายุไมตํ่ากวา 20 ปบริบูรณ

9. ผูสมัครรับเลือกตั้งไมตองสังกัดพรรคการเมืองและไมตองมีมาตรฐานการศึกษา

10. สมาชิกสภาผูแทนราษฎรสามารถเสนอกฎหมายการเงินที่มีผลทําใหเพิ่มรายได

แผนดิน โดยไมตองใหนายกรัฐมนตรีรับรอง

11. ใหมีผูตรวจราชการแผนดินของรัฐสภา เพื่อสอบสวนการบริหารราชการแผนดิน โดย

พระมหากษัตริยทรงแตงตั้งตามมติของรัฐสภา

12. ใหสํานักตรวจเงินแผนดินขึ้นตอรัฐสภา

13. นายกรัฐมนตรีตองเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร รัฐมนตรีจะมาจากผูที่ไมไดเปน

สมาชิกสภาไดไมเกินกึ่งหนึ่งของคณะรัฐมนตรี

14. ใหมีการแตงตั้งผูนําฝายคานโดยพระมหากษัตริย โดยประธานรัฐสภาเปนผูลงนามรับ

สนองพระบรมราชโองการ

15. ขาราชการประจําจะเปนขาราชการการเมืองไมได

16. ใหมีขาราชการฝายรัฐสภา ไมข้ึนกับฝายบริหาร

17. ใหมีศาลปกครองและศาลสาขาอื่นเปนศาลฝายยุติธรรม ตามกฎหมายวาดวยการ

จัดตั้งศาลนั้นๆ และใหตุลาการรัฐธรรมนูญเปนผูวินิจฉัยปญหาเกี่ยวกับอํานาจหนาที่ของศาล

18. การปกครองตนเองสวนทองถิ่นและนครหลวงมีสภาและฝายบริหารมาจากการ

เลือกตั้ง

19. การแกไขรัฐธรรมนูญกระทําไดโดยงาย ใชเสียงขางมากกึ่งหนึ่งของทั้งสองสภา

(อางจาก สมชาติ รอบกิจ 2523: 106-109)

165

หลังจากนั้นไดมีการพิจารณาในสภานิติบัญญัติแหงชาติ ในสวนที่มีผูสงวนความเห็นซึ่ง

ประเด็นสําคัญไดแก การใหพระราชธิดาสืบสันตติวงศได กรณีที่ไมมีพระราชโอรส, การยืนยันใหมี

2 สภา71 และใหวุฒิสมาชิกมากจากการแตงตั้งซึ่งในประเด็นนี้ตองมีการนับคะแนนถึงสองครั้ง72

การใหพระมหากษัตริยทรงเลือกและแตงตั้งวุฒิสมาชิก โดยใหประธานองคมนตรีลงนามรับ สนอง

พระบรมราชโองการ73แตไมอนุญาตใหวุฒิสมาชิกเสนอรางพระราชบัญญัติ74 กําหนดใหวุฒิสภา

พิจารณารางพระราชบัญญัติใหเสร็จภายใน 60 วัน ถาเปนรางพระราชบัญญัติ เกี่ยวดวยการเงิน

ตองพิจารณาใหแลวเสร็จภายใน 30 วัน สามารถยับยั้งรางพระราชบัญญัติได 180 วัน แตถาเปน

รางพระราชบัญญัติตองพิจารณาใหเสร็จใน 15 วัน หากพนกําหนดถือวาอนุมัติ ใหความเห็นชอบ

วุฒิสมาชิกมีสิทธิต้ังกระทูถาม แตไมมีสิทธิขอเปดอภิปรายทั่วไป

สําหรับการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรไดลงมติใหกลับไปใชวิธีการแบงเขต75 โดย

ตามรางของคณะรัฐมนตรีคือเขตละ 3 คน สวนผูมีสิทธิลงคะแนนเสียงนั้นแมวาที่ประชุมจะ เห็น

ดวยกับการใหสิทธิแกผูมีอายุ 18 ป บริบูรณ แตเมื่อลงมติกลับยืนตามรางของกรรมาธิการ76

เชนเดียวกับคุณสมบัติของผูมีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งที่มีมติใหมีอายุ 25 ปบริบูรณ 77 และตองสังกัด

พรรคการเมือง78

สวนที่ 6 หมวดผูตรวจราชการแผนดินของรัฐสภาถูกเสนอใหตัดออก79 แตใหคงสวนที่ 7

ผูตรวจเงินแผนดินของรัฐสภา80 สวนที่กําหนดใหนายกรัฐมนตรีตองมาจากการเลือกตั้งและ

คณะรัฐมนตรีตองเปนวุฒิสมาชิกหรือสมาชิกสภาผูแทนไมนอยกวากึ่งหนึ่งที่ประชุมมีมติใหคงตาม

รางของ กรรมาธิการ สําหรับหมวดอื่นๆ เชนการปกครองทองถิ่น, ตุลาการรัฐธรรมนูญ, การแกไข

เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญและบทเฉพาะกาลมีการแกไขเพียงเล็กนอย

การพิจารณาในวาระที่ 2 นี้ ตามขอบังคับการประชุมสภานิติบัญญัติแหงชาติ ขอ 116

จะตองมีการพิจารณาทั้งรางเปนการสรุปอีกครั้ง แตจะแกไขเนื้อความสําคัญไมได นอกจาก

เนื้อความที่ขัดแยงกันเทานั้น ประธานสภานิติบัญญัติฯ ไดกําหนดวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2517

71 เปนการลงคะแนนลับดวยเสียง 142 ตอ 86 เสียง 72 ครั้งแรกมีสมาชิกเห็นวาควรมีวุฒิสมาชิกมาจากการแตงตั้ง 108 ตอ 91 เสียง จนมีผูทักทวงขอใหนับคะแนนใหม จึงใชวิธียืนขึ้น

ผลคะแนนใหมีวุฒิสมาชิกจากการแตงต้ัง 111 ตอ 86 เสียง 73 ยืนยันตามรางของกรรมาธิการดวยคะแนนเสียง 135 ตอ 84 เสียง 74 ลงมติดวยเสียง 69 ตอ 52 เสียง 75 ลงมติดวยเสียง 112 ตอ 81 เสียง 76 ลงมติดวยเสียง 147 ตอ 68 เสียง 77 ลงมติใหแปรญัตติตามที่สมาชิกเสนอลงมติดวยเสียง 86 ตอ 71 เสียง, กําหนดใหมีอายุ 25 ปบริบูรณดวยเสียง 135 ตอ 29 เสียง 78 ลงมติดวยเสียง 133 ตอ 27 เสียง 79 ลงมติดวยเสียง 115 ตอ 37 เสียง 80 ลงมติดวยเสียง 91 ตอ 10 เสียง

166

ใหเปนวันพิจารณาสรุปในวาระที่ 2 กอนจะลงมติในวาระที่ 3 (สมชาติ รอบกิจ 2523: 109-132)

ในระหวางนั้น สภานิติบัญญัติไดรับแรงกดดันอยางหนักจาก ศนท. ใหทบทวนแกไขรัฐธรรมนูญใน

4 ประเด็น แตสถานการณไมเปนที่นาไววางใจจนนายสัญญา ธรรมศักดิ์ตองลงมาไกลเกลี่ยให

ศนท.เลิกชุมนุม และใหความหวังวาสภานิติบัญญัติแหงชาติ ไมผานรางรัฐธรรมนูญในวาระที่ 3 ก็

อาจจะนําไปสูการแกไขรัฐธรรมนูญได อยางไรก็ดี สภานิติบัญญัติแหงชาติไดพิจารณาตามขั้นตอน

ของขอบังคับการประชุมซึ่งหมายความวาจะไมมีการแกไขรางรัฐธรรมนูญซึ่งกําลังจะถูกพิจารณา

ในวาระที่ 3

9.7 การพิจารณารางรัฐธรรมนูญของสภานิติบัญญัติแหงชาติ วาระที่ 3

ศูนยนิสิตนักศึกษา หรือ ศนท. ยังคงเรียกรองใหแกไขรัฐธรรมนูญ 4 ประเด็น ไดแก การตัด

สิทธิของผูมีอายุ 18 ป มิใหลงคะแนนเลือกตั้ง, การตัดสิทธิของผูมีอายุ 23 ป มิใหลงสมัครรับ

เลือกตั้ง, การมีสองสภา และการยอมใหทหารตางชาติเขามาประจําในประเทศไทย โดยไมผาน

ความเห็นชอบจากรัฐสภา แตพุงเปาหมายมาที่การเรียกรองใหสมาชิกสภานิติบัญญัติลงมติไม

ผานรางรัฐธรรมนูญ

ในวันที่ 5 ตุลาคม 2517 ซึ่งเปนการพิจารณาวาระที่ 3 เปนการพิจารณาลงมติวา จะเห็น

ดวยหรือไมเห็นดวยกับรางรัฐธรรมนูญ จึงไมสามารถแกไขเปลี่ยนแปลงรางรัฐธรรมนูญได ที่

ประชุมสภานิติบัญญัติไดลงมติโดยวิธีการขานชื่อสมาชิกเรียกตามตัวอักษร ในที่สุดที่ประชุมมีมติ

เห็นดวย 280 เสียง ไมเห็นดวย 6 เสียง

สมาชิกที่ไมเห็นดวยไดแกนายธวัช มกรพงษ, นายประคอง เทวารุธ, นายไพจิตร เอื้อทวีกุล

, นายระวี ภาวิไล, นายสุวิทย รวิวงศ และนายเสนห จามริก

โดยนายประคอง เทวารุธ ใหเหตุผลวาไดพยายามคัดคานรัฐธรรมนูญฉบับนี้มาตั้งแตตน

และขอแปรญัตติหลายมาตรา แตไมไดผล เนื้อหาของรัฐธรรมนูญบางสวนกาวหนา บางสวนลา

หลัง ไมสัมพันธกัน นายเสนห จามริกใหเหตุผลวาคัดคานในเรื่องอายุของผูมีสิทธิลงคะแนน

เลือกตั้งและผูสมัครรับเลือกตั้ง และควรจะมีสภาเดียว สวนนายระวี ภาวิไลใหเหตุผลวา

รัฐธรรมนูญฉบับนี้ไมมีบทบัญญัติเร่ืองสิทธิการศึกษาและสิทธิของประชาชนไวดีพอ นายธวัช มกร

พงศใหเหตุผลวาตนเห็นดวยกับขอเรียกรองใหแกไขรางรัฐธรรมนูญตามที่นิสิตนักศึกษา จึงแสดง

ความไมเห็นดวยและเพื่อเปนพื้นฐานการแกไขรัฐธรรมนูญตอไป (สมชาติ รอบกิจ 2523: 53)

ในวันเดียวกันนั้น พระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวทรงมีบันทึกพระราชกระแสเรื่องราง

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 พระราชทานมายังประธานสภานิติบัญญัติ ผาน

ราชเลขาธิการ ทรงมีพระราชดําริเกี่ยวกับรางรัฐธรรมนูญวาทรงไมเห็นดวยกับมาตรา 107 วรรค 2

ที่ใหประธานองคมนตรีเปนผูลงนามรับสนองพระราชโองการแตงตั้งสมาชิกวุฒิสภา เพราะ

167

พระมหากษัตริยทรงเลือกและแตงตั้งประธานองคมนตรีตามความในมาตรา 16 จึงเปนการขัดกับ

หลักประชาธิปไตยที่วาพระมหากษัตริยอยูเหนือการเมือง ทั้งจะทําใหองคมนตรีเหมือนองคกรทาง

การเมือง ซึ่งขัดกับมาตรา 17 นอกจากนี้ทรงเห็นปญหาดานอื่นอีก แตยอมสุดแลวแตวิถีทาง

รัฐธรรมนูญ

รางรัฐธรรมนูญที่ผานการพิจารณาในวาระที่ 3 ถูกนําทูลเกลาถวายเพื่อใหพระบาทสมเด็จ

พระเจาอยูหัวเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยในวันที่ 7 ตุลาคม พ.ศ. 2517 มีผลใหรัฐธรรมนูญแหง

ราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2517 ไดรับการประกาศใช ทรงมีพระราชปรารภวารัฐธรรมนูญฉบับนี้มี

บทบัญญัติพอเพียงที่จะใหมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนราษฎรโดยเร็วตามความตองการของ

ประชาชน สภานิติบัญญัติอาจแกไขเองในบางมาตรา แตถาเห็นวาสภานิติบัญญัติ เปนผูรางไม

สมควรที่จะเปนผูแกไข ก็ควรรอใหมีสมาชิกสภาผูแทนที่ไดรับเลือกตั้งจากประชาชน มาทําการ

แกไขตอไป81 (สมชาติ รอบกิจ 2523: 155-158)

สาระสําคัญของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ที่เปนหลักการใหม ไดแก การประกาศอุดมการณการ

ปกครองในระบอบประชาธิปไตยอยางชัดแจงในคําปรารภ การถวายสิทธิในการสืบ ราชสมบัติแก

พระธิดา (มาตรา 23), การใหสิทธิเสรีภาพแกชาย-หญิงเทาเทียมกัน (มาตรา 43), การวางแนวทาง

สรางความเปนธรรมในสังคม (มาตรา 79) การกระจายรายได การปฏิรูปที่ดิน (มาตรา 81) การจัด

สวัสดิการแกลูกจางเมื่อแกชรา (มาตรา 89, การสรางนักการเมืองระดับทองถิ่น (มาตรา 103 วรรค

1), การปองกันการใชอํานาจโดยมิชอบของนักการเมือง (มาตรา 104 และ 181), การสงเสริมพรรค

การเมืองและการสนับสนุนใหมีผูนําพรรคฝายคาน (มาตรา 117 และ 126), การสงเสริมใหรัฐสภา

ตรวจสอบการทํางานของรัฐ การใชจายของขาราชการโดยใหมีผูตรวจเงินแผนดินของรัฐสภา

(มาตรา 168), การเพิ่มมาตรการควบคุมสมาชิก (มาตรา 164), การกําหนดใหนายกรัฐมนตรีมา

จากการเลือกตั้ง (มาตรา 117), การหามคณะรัฐมนตรีใชกฎอัยการศึกตามอําเภอใจ โดยตองขอ

อนุมัติจาก รัฐสภาเสียกอน , การกําหนดใหมีศาลปกครอง ศาลแรงงาน ศาลภาษาอากรและสังคม

(มาตรา 212), การใหอิสระในการปกครองตัวเองและทองถิ่น (มาตรา 214) และการสรางเกราะ

ปองกันรัฐธรรมนูญ (มาตรา 4) และการกําหนดใหการแกไขรัฐธรรมนูญ กระทําไดโดยงาย (มาตรา

228) (กระมล ทองธรรมชาติ 2524: 46-49)

81 ดูตัวบท “บันทึกพระราชกระแส” ใน ศนท. 2517 : 652-653)

168

9.8 การแกไขรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517

หลังจากที่รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักร พ.ศ. 2517 มีผลบังคับใช แตก็ยังคงมีความ

เคลื่อนไหวเพื่อเสนอแกไขรัฐธรรมนูญ

นายนิสสัย เวชชาชีวะ กลาววาจะเตรียมเสนอขอแกไขรัฐธรรมนูญใน 3 ประเด็นคือ

1. ควรมีสภาผูแทนราษฎรเพียงสภาเดียว หากมีสองสภา วุฒิสภาตองมาจากการ

เลือกตั้ง

2. มาตรา 115 อนุ 2 คุณสมบัติของผูมีสิทธิออกเสียงเลือกตั้ง ขอแกจากอายุ 20 ป

บริบูรณ เปน 18 ปบริบูรณ

3. มาตรา 117 อนุ 2 คุณสมบัติของผูมีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง ขอแกจากอายุ 25 ป

บริบูรณ เปน 23 ปบริบูรณ

สวนการสงทหารออกนอกประเทศและใหทหารตางประเทศเขามาในประเทศตองให

รัฐสภาใหความเห็นชอบนั้นยังไมแกไขเพราะเห็นวามีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญครอบคลุมอยูแลว

อยางไรก็ตาม มีปญหาที่ถกเถียงกันวา สภานิติบัญญัติมีอํานาจในการแกไขเพิ่มเติม

รัฐธรรมนูญไดหรือไม เพราะตามมาตรา 228 อนุมาตรา 3 แหงรัฐธรรมนูญบัญญัติวา ญัตติขอ

แกไขเพิ่มเติมจะตองมาจากคณะรัฐมนตรี หรือสมาชิกสภาผูแทนราษฎรไมนอยกวา 1 ใน 5 ของ

จํานวนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร และตามบทเฉพาะกาล มาตรา 237 ที่ใหสภานิติบัญญัติ ทํา

หนาที่รัฐสภา

สภานิติบัญญัติไดมีการประชุมลับเกี่ยวกับบันทึกพระราชกระแสของพระบาทสมเด็จพระ

เจาอยูหัว ในวันที่ 10 ตุลาคม 2517 แตไมมีมติใดๆ ออกมา

จนกระทั่งวันที่ 10 ธันวาคม 2517 พระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวทรงมีพระราชดํารัสกับ

บุคคลสําคัญในรัฐบาล เชน นายสัญญา ธรรมศักดิ์ นายประกอบ หุตะสิงห วาสมควรใหแกไข

รัฐธรรมนูญใหสอดคลองกับความตองการของประชาชน

รัฐบาลไดเตรียมเสนอแกไขรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย โดยแตงตั้งคณะกรรมการ

ราง รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย มีนายประกอบ หุตะสิงห นายกิตติ สีหนนท นายสมภพ โห

ตระกิตย และ พล.ต.ต.อรรถสิทธิ์ สิทธิสุนทร เปนกรรมการ

เมื่อรัฐบาลเสนอรางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยแกไขเพิ่มเติมเขาสูการพิจารณา

ของสภา สภานิติบัญญัติแหงชาติไดรวมรางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยแกไขเพิ่มเติมของ

นายอมร จันทรสมบูรณเขาพิจารณาดวย

นายสัญญา ธรรมศักดิ์ ไดแถลงตอสภาฯ วาตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย

กําหนด ใหรัฐสภาประกอบดวยสภาผูแทนราษฎรและวุฒิสภา แตวุฒิสภามีอํานาจจํากัดเพียงการ

169

ยับยั้งราง กฎหมายในระยะเวลาหนึ่งเทานั้น กับควบคุมฝายบริหารไดเพียงการตั้งกระทูถาม

วุฒิสภาจึงไมอาจ ทําหนาที่นิติบัญญัติไดเหมาะสมกับสถานการณบานเมืองได จึงสมควรใหมีสภา

ผูแทนราษฎรเพียง สภาเดียวเพื่อจะไดปฏิบัติหนาที่โดยสะดวกรวดเร็วทันตอเหตุการณ82

ในการพิจารณาวาระที่ 1 มีความเห็นเปนสองฝาย ฝายที่ไมเห็นดวยกับการแกไข

รัฐธรรมนูญใหเหตุผลวาจะขาดความศักดิ์สิทธิ์ ผิดหลักการประชาธิปไตยที่ตองเคารพเสียงขาง

มาก อีกทั้งสภานิติบัญญัติยังเปนผูลงมติใหใชรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ซึ่งกําหนดใหมีสองสภา

ตลอดจนกําลังจะพนวาระหนาที่จึงไมควรจะแกไข ควรรอใหมีสภาที่มาจากกการเลือกตั้งเขามาทํา

หนาที่ ประกอบกับในบันทึกพระราชกระแส พระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวทรงไมเห็นดวยกับ

วิธีการแตงตั้งวุฒิสภา แตไมทรงระบุวาทรงไมเห็นดวยกับการใหมีวุฒิสภา

สวนฝายที่เห็นดวยตองการใหแกไขรัฐธรรมนูญตามความตองการของประชาชน และ

วุฒิสภาก็ไมมีบทบาท ทั้งยังไมควรนําวุฒิสภาไปเกี่ยวพันกับสถาบันพระมหากษัตริย จึงสมควร

ยกเลิกวุฒิสภาเสีย

เมื่อมีการลงมติไดมีการขอมติวาจะใชคะแนนเสียงเทาใดในการรับหลักการ ที่ประชุมสภา

ฯวินิจฉัยใหยึดตามจํานวนกึ่งหนึ่งของสมาชิกที่มีอยูขณะนั้น คือ 292 คน ผลการลงมติข้ันรับ

หลักการมีสมาชิกเห็นควรรับหลักการจํานวน 121 เสียง ไมเห็นดวยในหลักการ 54 เสียง งดออก

เสียง 35 เสียง (ขาดประชุม 82 คน) จึงเทากับวาสภานิติบัญญัติไมรับหลักการแหงรางรัฐธรรมนูญ

แหงราชอาณาจักรไทยแกไขเพิ่มเติมทั้ง 2 ฉบับ ความพยายามแกไข รัฐธรรมนูญครั้งแรกจึง

ลมเหลว

ในการเสนอรางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยแกไขเพิ่มเติมคร้ังที่ 2 มีผูเสนอราง

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย แกไขเพิ่มเติม 2 ฉบับ คือ รางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักร

ไทยแกไขเพิ่มเติมของนายสิงหโต จางตระกูล กับคณะ 68 คน ขอแกไขใหนายกรัฐมนตรีเปนผูลง

นามรับสนองพระบรมราชโองการแตงตั้งวุฒิสมาชิก กับรางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย

แกไขเพิ่มเติมของนายสมพร เทพสิทธา กับคณะ 65 คน ขอแกไขใหคณะองคมนตรีจัดทํารายชื่อ

ผูทรงคุณวุฒิ 300 คน เปนบัญชีลับและใหประธานรัฐสภาเปนผูลงนามรับสนองพระบรมราช

โองการแตงตั้งวุฒิสมาชิก

82 นายเกษม จาติกวณิช หัวหนากลุม 99 แสดงความเห็นวาตองการใหเลิกวุฒิสภาเพราะวุฒิสภาไมมีอํานาจในการตรวจสอบการ

ทํางานของรัฐบาลมากนัก สวนสมาชิกสภาฯ บางคนกลาววาวุฒิสภาและสภาผูแทนราษฎรมีที่มาตางกัน อาจนําไปสูความขัดแยง

ได และในกรณีของรัฐธรรรมนูญฉบับ 2492 ใหอํานาจวุฒิสมาชิกมากเสียจนรัฐบาลไมอาจทําการใดๆได บางคนเห็นวาการถวาย

พระราชอํานาจใหพระมหากษัตริยทรงแตงต้ังวุฒิสมาชิกจะเปนที่เสื่อมพระเกียรติยศ

170

รางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยแกไขเพิ่มเติมทั้ง 2 ฉบับเขาสูการพิจารณาของสภา

นิติบัญญัติเมื่อวันที่ 26 ธันวาคม 2517 นายสิงหโต ชี้แจงวา ไมควรใหประธานองคมนตรีตองมี

ลักษณะเปนองคกรทางการเมือง และควรใหนายกรัฐมนตรี เปนผูลงนามรับสนองพระบรมราช

โองการเพราะนายสัญญา ธรรมศักดิ์มีความสุจริต ยุติธรรม เหมาะสมที่จะเปนผูรับสนองพระบรม

ราชโองการแตงตั้งวุฒิสมาชิก

สวนนายสมพรชี้แจงวาเชื่อวาองคมนตรีเปนบุคคลที่ไมฝกใฝทางการเมือง จึงเหมาะสมที่

จะเปนผูจัดทําบัญชีรายชื่อลับของผูที่เหมาะสมจะดํารงตําแหนงวุฒิสมาชิก และใหสภา

ผูแทนราษฎรซึ่งมาจากการเลือกตั้งเปนผูเลือกวุฒิสมาชิก เทากับเปนการเลือกตั้ง ทางออม

เนื่องจากรางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยแกไขเพิ่มเติมทั้งสองฉบับมีหลักการ

ตางกัน จึงตองแยกกันลงมติรางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยแกไขเพิ่มเติมแตละฉบับ แตมี

สมาชิกเกรงวาหากแยกลงมติรับหลักการจะมีเสียงสนับสนุนไมถึงกึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิก

ทั้งหมด จึงขอปรึกษาใหทานใดทานหนึ่งถอนญัตติเพื่อใหมีโอกาสไดรับเสียงสนับสนุนเกินกึ่งหนึ่ง

นายสิงหโตจึงขอถอนญัตติของตน

สภานิติบัญญัติแหงชาติไดลงมติรับหลักการแหงรางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย

แกไขเพิ่มเติมที่เสนอโดยนายสมพร เทพสิทธาดวยคะแนน 182 ตอ 8

ในวาระที่ 2 พิจารณาขั้นกรรมาธิการเต็มสภา โดยเลือกตั้งคณะกรรมาธิการเพื่อพิจารณา

รางแกไขรัฐธรรมนูญ 5 คน คือ นายสมภพ โหตระกิตย นายอมร จันทรสมบูรณ นายสมพร เทพ

สิทธา นายใหญ ศวิตชาติ และนายเฉลิมชัย วสีนนท

ในวันที่ 27 ธันวาคม เปนการประชุมวาระที่ 2 โดยกรรมาธิการเต็มสภา มีผูขอแปรญัตติ 3

คน ไดแก นายสุธน ชื่นสมจิตร ขอแปรญัตติใหสมาชิกสภาจังหวัดแตละจังหวัดๆ ละ 1 คน เปนผู

คัดเลือกรายชื่อผูทรงคุณวุฒิที่จะเปนวุฒิสมาชิก, นายเรณู สุวรรณสิทธิ์ ขอแกไขใหประธาน

องคมนตรี นายกรัฐมนตรี และประธานสภาผูแทนราษฎรเปนผูเสนอรายชื่อ แตละบัญชี จํานวน

300 คน แลวใหผูมีรายชื่อดังกลาวทําการคัดเลือกกันเองโดยการลงคะแนนลับ และนายมานะ

พิทยาภรณขอแปรญัตติแกไขใหมีขอความวา

“วุฒิสภาประกอบดวยสมาชิกจํานวนหนึ่งรอยคน ซึ่งพระมหากษัตริยทรงแตงตั้ง จาก

ผูทรงคุณวุฒิ ซึ่งมีความรูความชํานาญในวิชาการ หรือกิจการตางๆอันจะยังประโยชนให

เกิดแกการปกครองแผนดิน มีคุณสมบัติตามมาตรา 117 (1) และมีอายุไมตํ่ากวา 35 ป

บริบูรณ ทั้งไมเปนบุคคลตองหาม ตามมาตรา 116, 118 วรรค 2 ใหนายกรัฐมนตรีเปนผู

ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแตงตั้งสมาชิกวุฒิสภา”

171

โดยตัดคําวา “ทรงเลือกและแตงตั้ง” ใหเหลือ “ทรงแตงตั้ง” และจากการที่นายกรัฐมนตรี

คนตอไปจะเปนผูที่มาจากการเลือกตั้ง จึงเหมาะสมที่จะเปนผูลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

แตงตั้งสมาชิกวุฒิสภา

ที่ประชุมเห็นดวยกับคําแปรญัตติของนายมานะ พิทยาภรณ จํานวน 110 คน เห็นดวยกับ

คําแปรญัตติของนายสุธน ชื่นสมจิตร จํานวน 12 คน และนายเรณู สุวรรณสิทธิ์ จํานวน 25 คน

ตามลําดับ

ดังนั้นจึงสมควรใหแกไขใหนายกรัฐมนตรีเปนผูลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

แตงตั้ง วุฒิสมาชิก

ในการพิจารณาในวาระที่ 3 จะตองรอเวลา 15 วัน คือวันที่ 16 มกราคม 2518 สภานิติ

บัญญัติแหงชาติไดประชุมเพื่อลงมติรางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยแกไขเพิ่มเติมในวาระที่

3 ดวยวิธีเรียกชื่อ และตองมีคะแนนเสียงเกินกึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกทั้งหมด ที่ประชุมมีมติ

เห็นชอบดวยคะแนนเสียง 199 ตอ 28 เสียง มีผูงดออกเสียง 12 เสียง

จากนั้นจึงนํารางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทยแกไขเพิ่มเติมทูลเกลาฯ เพื่อทรงลง

พระปรมาภิไธยและประกาศใชในวันที่ 19 มกราคม พ.ศ. 2517 โดยมีนายสัญญา ธรรมศักดิ์

นายกรัฐมนตรีเปนผูลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ (สมชาติ รอบกิจ 2523: 157-173)

9.9 พัฒนาการของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย 2517

นับแตมีระบอบการปกครองแบบประชาธิปไตยจนถึงทศวรรษ 2510 กลาวไดวา พระบารมี

ของพระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวทรงเพิ่มพูนมากขึ้นโดยเฉพาะภายหลังจากเหตุการณเมื่อวันที่

14 ตุลาคม (สมพร ใชบางยาง 2519: 205) ในรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2517 ถวายพระราชอํานาจ

ไวหลายสวน แตโดยที่พระองคเองก็ไมปรารถนาเชนนั้น ทรงมีพระราชปรารภอันนําไปสูการแกไข

รัฐธรรมนูญ อันสะทอนความเปนนักประชาธิปไตยของพระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวเปนอยางยิ่ง

(สมชาติ รอบกิจ2523: 155-157)

พัฒนาการของรัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2517 สะทอนใหเห็นแนวคิดทางการเมืองที่เรียกวา

“ระบอบราชประชาสมาศัย” ซึ่งเกิดขึ้นมานานโดยสภาพการณซึ่งสั่งสมทั้งทางทฤษฎีและปฏิบัติ

วิกฤตการณที่มีตอตัวผูนําในยุคเผด็จการและความรุนแรงของสถานการณ 14 ตุลาคม ทําใหพลัง

ทางสังคมขณะนั้นฝากความหวังไวที่สถาบันพระมหากษัตริยโดยธรรมชาติ และเปนจังหวะที่

สถาบันพระมหากษัตริยเขามามีบทบาทโดยตรงตอการเปลี่ยนแปลงอํานาจและทรงใหมี “รัฐบาล

พระราชทาน” และไดพระราชทานใหมีสมัชชาแหงชาติ, ซึ่งเปนที่มาของสภานิติบัญญัติแหงชาติ

(ชุดที่ 2)

172

เสนห จามริก ต้ังขอสังเกตวา การที่รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2517 ถวายพระราชอํานาจ

แบบราชประชาสมาศัย ในขณะที่ทรงพระราชทานคําบอกกลาวและใหคําปรึกษาแกรัฐบาลเปน

การ ภายในอยูแลว จะเปนการนําเอาสถาบันพระมหากษัตริยเขามาสูการรับผิดชอบทางการเมือง

หรือไม เพราะทรงดํารงราชประชาสมาศัยตามสภาพการณที่เปนจริงอยูแลว (เสนห จามริก 2541:

23-25)

สถานะและพระราชอํานาจตามแนวคิดราชประชาสมาสัยเริ่มถูกกลาวถึงเมื่อราว พ.ศ.

2515 เพื่อตองการผาวงกลมทางการเมืองหรือวงจรอุบาทวทางการเมืองไทย ซึ่งมีการราง

รัฐธรรมนูญใชรัฐธรรมนูญเกิดความขัดแยงระหวางระบบราชการกับคนนอกระบบราชการจน

นําไปสูการฉีกรัฐธรรมนูญเปนภาพสะทอนซึ่งความกลัวของสังคมราชการที่รูสึกตัววากําลังถูก

คุกคามจากภายนอกระบบราชการ (เสนห จามริก 2530: 69-147)

แนวคิดราชประชาสมาสัยไดรับการสนองตอบหลังเหตุการณ 14 ตุลาคม ซึ่งเปนจังหวะที่

มีการปรับเปลี่ยนสัมพันธภาพทางอํานาจ และมีคําอธิบายชัดเจนมากขึ้นวาราชประชาสมาสัย คือ

“ระบอบการปกครองที่พระมหากษัตริยและประชาชนรวมกันปกครองประเทศ โดยมีรากฐานแหง

ความชอบธรรมจากปวงชนผานทางสภาผูแทนราษฎร ซึ่งไดรับการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน”

ระบบใหมนี้จะใชเฉพาะวุฒิสภา โดยคณะองคมนตรีที่มีความเปนกลางทางการเมืองและเปนผูที่

ทรงไววางพระราชหฤทัยเปนผูเลือกสรร (ชัยอนันต สมุทวณิช 2517ก: 377-384) รางรัฐธรรมนูญที่

เสนอโดยสภานิติบัญญัติแสดงใหเห็นแนวโนมที่ตองการใหสถาบันพระมหากษัตริยเขามามี

บทบาทในทางการเมืองมากขึ้น โดยเฉพาะการใหองคมนตรีเปนผูจัดทําบัญชีรายชื่อผูที่จะไดรับ

เลือกเปนสมาชิกวุฒิสภา (มาตรา 105) การถวายพระราชอํานาจในอันที่จะพระราชทานให

ประชาชนไดแสดงประชามติ (มาตรา 94) และรางรัฐธรรมนูญแกไขเพิ่มเติม (มาตรา 220) (เสนห

จามริก 2530: 180-182)

อยางไรก็ดี แนวคิดนี้ก็ถูกปรับเปลี่ยนดังจะเห็นไดจากความพยายามแกไขรัฐธรรมนูญ

และการยึดหลักการที่วาสถาบันพระมหากษัตริย (อันรวมไปถึงองคมนตรี) ควรจะอยูเหนือ

การเมือง

ในระยะไรเร่ียกันนั้น ดร.ปวย อ๊ึงภากรณไดเสนอแนวคิดสันติประชาธรรม โดยเรียกรอง

ใหใชสันติวิธีเปนแนวทางในการตอสูเพื่อใหไดมาซึ่งสิทธิเสรีภาพ และใหอํานาจเปนของปวงชน

หรือประชาธรรม (ปวย อ๊ึงภากรณ 2528: 77-86) เปนที่นาเสียดายวาไมมีการขานรับจากสังคม

อีกทั้งสถานการณทางสังคมยังรุนแรงจนนําไปสูเหตุการณรัฐประหาร 6 ตุลาคม 2519

นอกจากนี้ นายปรีดี พนมยงค รัฐบุรุษอาวุโส ไดวิจารณระหวางการรางรัฐธรรมนูญวาใน

การตราพระราชกฤษฎีกาและพระบรมราชโองการตางๆ จะตองเขียนใหชัดวาไดกระทําการโดย

บุคคลใด คณะใด เพื่อปองกันการแอบอางหรือเขาใจผิด ดังกรณีการแตงตั้งวุฒิสมาชิกจะตองระบุ

173

วาองคมนตรีหรือประธานองคมนตรีเปนผูเสนอใหทรงลงพระปรมาภิไธยแตงตั้ง นายปรีดียังกลาว

ตอไปวารัฐธรรมนูญฉบับ 2517 มีลักษณะเปนกึ่งประชาธิปไตย เพราะมีการแตงตั้งวุฒิสมาชิก

เหมือนกับการใหมี ส.ส.ประเภทที่ 2 แตแยกวา และถาหากรัฐธรรมนูญฉบับนี้เจริญรอยตาม

รัฐธรรมนูญฉบับ 2492 ก็เปนไปไดวาอาจมีการรื้อฟนการใหฐานันดรศักดิ์ (มาตรา 12 แหง

รัฐธรรมนูญ 2492) และการยกเอาวุฒิสมาชิกจากสมาชิกสภานิติบัญญัติแหงชาติกึ่งหนึ่งมาเปน

วุฒิสมาชิกตามแบบรัฐธรรมนูญ 2492 มีลักษณะเผด็จการหรือไม (ปรีดี พนมยงค 2516: 1-81)

ดังไดกลาวมาแลววาปญหาสําคัญของรัฐธรรมนูญแตละฉบับมีหัวใจอยูที่การสราง

เสถียรภาพของระบอบรัฐสภา อันพุงตรงไปที่ความสัมพันธระหวางฝายบริหารกับฝายนิติบัญญัติ

ในรัฐธรรมนูญฉบับ 2517 ก็เชนเดียวกัน รัฐธรรมนูญฉบับนี้กําหนดความสัมพันธระหวางฝาย

บริหารกับฝายนิติบัญญัติในลักษณะที่สมดุลกัน กลาวคือใหมีนายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้ง

เปนผูจัดตั้งคณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอยางนอยกึ่งหนึ่งตองเปนสมาชิกรัฐสภา ทั้งยังตองไมเปน

ขาราชการประจํา และกําหนดคุณสมบัติของส.ส.และรัฐมนตรีเปนพิเศษตามแบบรัฐธรรมนูญฉบับ

2492

นอกจากนี้ยังกําหนดใหรัฐบาลแถลงนโยบายและไดรับการรับรองจากสภาผูแทนราษฎร

กอนเขาบริหารประเทศ และใหสภาผูแทนราษฎรมีสิทธิลงมติไมไววางใจ ขณะรัฐบาลสามารถยุบ

สภาไดจึงเปนการสรางอํานาจถวงดุลทางฝายนิติบัญญัติกับฝายบริหาร

สําหรับวุฒิสภามีอํานาจที่จํากัดเพียงการตั้งกระทูถาม แตไมมีสิทธิที่จะเสนอรางกฎหมาย

หรือลงมติไมไววางใจรัฐบาล (ชัยอนันต สมุทวณิช 2521: 11-12)

อยางไรก็ตามในมุมมองของนักนิติศาสตรกลับเห็นวาสาระสําคัญในรัฐธรรมนูญฉบับ

2517 เปนความพยายามที่จะสรางเสถียรภาพใหฝายบริหาร โดยกําหนดกรอบใหมีพรรคการเมือง

ใหญ แตมีนอยพรรค กลาวคือกําหนดให ผูสมัคร ส.ส.ตองสังกัดพรรค โดยที่พรรคการเมืองจะตอง

สง ผูสมัครไมนอยกวากึ่งหนึ่งของจํานวนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร อีกทั้งยังกําหนดใหสมาชิกภาพ

ของ ส.ส. ผูกพันกับพรรคการเมือง และการเสนอกฎหมายตองไดรับความเห็นชอบจากพรรค

การเมือง เปนการสรางสถานะของพรรคเหนือกวา ส.ส. นักนิติศาสตรทานนั้นยังกลาวตอไปวาที่

ผานมาผูรางรัฐธรรมนูญมักจะมุงสรางเสถียรภาพใหฝายบริหารเปนสําคัญ ถึงแมวาวิธีการและ

แนวคิดบางสวนจะไมสอดคลองกับหลักการประชาธิปไตยก็ตาม แตผูรางฯ ก็ยอมรับใหมีหลักการ

ดังกลาวในรัฐธรรมนูญ (ดู สมยศ เชื้อไทย ใน รัฐศาสตรสาร 17:1, น.105-115)

174

9.10 จุดจบของรัฐธรรมนูญ นิธิ เอียวศรีวงศ (2538 ข) เขียนบทความเรื่อง “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม” นิธิได

ชี้ใหเห็นวาสิ่งที่ยืนยงกวารัฐธรรมนูญฉบับลายลักษณอักษรก็คือรัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรม หรือ

อีกนัยหนึ่งวัฒนธรรมทางการเมือง ซึ่งเปนรัฐธรรมนูญที่แทจริงของรัฐ ชีวิตทางการเมืองของ

รัฐธรรมนูญฉบับ 2517 ก็หนีไมพนเงื่อนไขทางการเมืองนี้

ความรูสึกนึกคิดของสังคมที่มีตอความหมายของรัฐธรรมนูญก็เปนประเด็นที่สําคัญอีก

ประเด็นหนึ่ง กลาวคือ ถึงแมเราจะมีรัฐธรรมนูญที่เปนลายลักษณอักษร แตสถานะของรัฐธรรมนูญ

แบบจารีตประเพณีและวิวัฒนาการของรัฐธรรมนูญไทยที่มี “ความหักเห” ต้ังแตการรัฐประหาร

พ.ศ.2490 ก็มีสวนสําคัญในการตรึงหลักหมายของจารีตกฎหมายรัฐธรรมนูญไทย และลดทอน

ความสําคัญของรัฐธรรมนูญลายลักษณอักษร (นครินทร เมฆไตรรัตน ใน รัฐศาสตรสาร, 17: 1 น.

95-105)

จากสภาพการเมืองแบบเปดหลัง 14 ตุลาคม 2516 ประชาชนมีความตื่นตัวทางการเมือง

สูงจนกลาวไดวามีการประทวงรายวัน ความวุนวาย สับสน อันเกิดจากการปะทะกันของกลุมพลัง

ทางสังคมเปนชองทางใหคณะปฏิรูปการปกครองแผนดินอางวารัฐบาลไมสามารถรักษา

สถานการณบานเมืองดวยวิถีทางรัฐธรรมนูญได (กระมล ทองธรรมชาติ 2524: 52) จึงตองกอการ

รัฐประหาร ในวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519

การจบชีวิตทางการเมืองของรัฐธรรมนูญที่เปนประชาธิปไตยไมไดหมายความวาเปน

ความลมเหลวของสังคมไทยในอันที่จะเขาถึงความเปนประชาธิปไตย หากนาจะเปนความลมเหลว

ของสังคมไทยในอันที่จะกํากับประคับประคองสถานการณตามวิถีรัฐธรรมนูญใหราบร่ืน แตใน

ภายหลังยังมีผูวิจารณวารัฐธรรมนูญ 2517 เปนรัฐธรรมนูญฉบับ “เพอฝน” มีความเปน

ประชาธิปไตยมากเกินไป หรือใหเสรีภาพมากสุดขีด ทั้ง ๆ ที่รัฐธรรมนูญ 2517 ไมรับรองสิทธิ

เสรีภาพในการนับถือลัทธิแถมยังใหมีสภาที่มาจากการแตงตั้ง (ชัยอนันต สมุทวณิช 2523: 170-

172)

การหมดสภาพบังคับของรัฐธรรมนูญ 2517 สงผานมรดกของการรัฐประหาร 6 ตุลาคม

ในรูปของวิวัฒนาการทางจารีตของการลมรัฐธรรมนูญ เนื่องจากในระหวางการรางรัฐธรรมนูญ

ฉบับ พ.ศ.2517 เสนอใหมีบทบัญญัติหามการนิรโทษกรรมแกบุคคลที่ลมลางรัฐธรรมนูญไวดวย

และมีขอตกลงยอมรับขอเสนอนี้ ผูที่มีบทบาทสําคัญในการสนับสนุนบทบัญญัตินี้รวมไปถึงนาย

ธานินทร กรัยวิเชียร เมื่อมีการรัฐประหารเดือนตุลาคม 2519 คณะปฏิรูปการปกครองแผนดินได

เชิญนายธานินทร กรัยวิ เชียร ดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีและเกรงวาหากมีการออก

พระราชบัญญัตินิรโทษกรรมก็อาจจะมีผูหยิบยกเอาบทบัญญัตินั้นมาใช และจะสงผลให

พระราชบัญญัติไมเปนผล ดังนั้นในการราง “ธรรมนูญการปกครองชั่วคราว” จึงไดใชคําวา

175

“รัฐธรรมนูญ” เพื่อใหเกิดความศักดิ์ สิทธิ์และลบลางบทบัญญัติที่หามการนิรโทษกรรมใน

รัฐธรรมนูญฉบับ 2517 และกลายเปนแบบแผนในการยึดอํานาจครั้งตอ ๆ มา83

รัฐธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2517 ส้ินสุดลงเนื่องจากการรัฐประหาร 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 รวม

ระยะเวลาประกาศใชสองป

83 ในสมัยการรัฐประหาร 23 กุมภาพันธ พ.ศ.2534 คณะ รสช. ไดบัญญัติบทนิรโทษกรรมไวในรัฐธรรมนูญ “เพราะเกรงวาหาก

ไมบัญญัติไวอาจทําใหมีการตีความในทางรายได” (ดู มีชัย ฤชุพันธ 2540 : 116-117)

176

บทที่ 10

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519 10.1 ความเบื้องตน ความลมเหลวในการจัดสัมพันธภาพทางอํานาจภายใตโครงสรางของรัฐธรรมนูญ

แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 และความระส่ําระสายของสังคมไทยหลังเหตุการณ 14 ตุลาคม

พ.ศ. 2516 นําไปสูการรัฐประหารเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 นับเปนจุดจบของรัฐธรรมนูญที่มี

“ความเปนประชาธิปไตย” ฉบับหนึ่ง

ภาพสะทอนความไรเสถียรภาพทางการเมืองประการหนึ่งก็คือ การเปลี่ยนแปลง

รัฐบาลและมีชวงระยะเวลาดํารงตําแหนงสั้น ดังจะเห็นไดจากภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่

26 มกราคม พ.ศ. 2518 รัฐบาล ม.ร.ว. เสนีย ปราโมช ซึ่งเขาดํารงตําแหนงเมื่อวันที่ 15 กุมภาพันธ

พ.ศ. 2518 แตก็ตองพนจากตําแหนงเมื่อวันที่ 6 มีนาคม พ.ศ. 2518 เนื่องจากสภาผูแทนราษฎรลง

มติใหความไววางใจนอยกวากึ่งหนึ่ง ดวยคะแนน 152 ตอ 111 เสียง รัฐบาล ม.ร.ว. เสนีย จึงพน

วาระตามความในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2517 มาตรา 187 (2)

จากนั้น ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช ไดรับความไววางใจใหดํารงตําแหนงนายก

รัฐมนตรี และจัดตั้งรัฐบาลใหม โดยบริหารประเทศระหวางวันที่ 17 มีนาคม พ.ศ. 2518- 12

มกราคม พ.ศ. 2519 รัฐบาลถูกสภาผูแทนราษฎรกดดันจนตองประกาศยุบสภา

ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 4 เมษายน พ.ศ. 2519 ม.ร.ว. เสนีย ปราโมช

ไดเปนแกนนําในการจัดตั้งรัฐบาลอีกครั้งและไดรับการโปรดเกลาใหดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรี

เมื่อวันที่ 21 เมษายน พ.ศ. 2519 แตตองประสบกับวิกฤตการณอีกครั้งจนตองประกาศลาออกจาก

ตําแหนงในที่ประชุมสภาผูแทนราษฎร เนื่องจากไมสามารถควบคุมสถานการณในประเทศได

อยางไรก็ดี ม.ร.ว. เสนีย ยังคงไดรับความไววางใจใหจัดตั้งรัฐบาลใหม และเขารับตําแหนง

นายกรัฐมนตรีอีกครั้งเมื่อวันที่ 5 ตุลาคม พ.ศ. 2519 จนกระทั่งเกิดการรัฐประหารในวันที่ 6

ตุลาคม พ.ศ. 2519 (ดูลําดับเหตุการณใน ชาญวิทย เกษตรศิริ; ธํารงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต 2541:

205-398)

คณะรัฐประหารซึ่งเรียกตัวเองวาคณะปฏิรูปการปกครองแผนดิน นําโดย พลเรือ

เอกสงัด ชลออยู84 ไดยึดอํานาจการปกครองแผนดิน คณะปฏิรูปอางเหตุผลในการแถลงการณวา

84 พลเรือเอกสงัด ชลออยู เปนอดีตรัฐมนตรีวาการกระทรวงกลาโหมในรัฐบาล ม.ร.ว. เสนีย ปราโมช ที่ไดรับการโปรดเกลาฯ แตงตั้ง

เมื่อวันที่ 5 ตุลาคม 2519; ดูภาคผนวก 17 คําสั่งคณะปฏิรูปการปกครองแผนดินที่ 1/2519 เร่ืองแตงตั้งคณะปฏิรูปการปกครอง

แผนดิน

177

“...ไดมีกลุมบุคคลซึ่งประกอบดวย นิสิตนักศึกษาบางกลุมไดกระทําการหมิ่นพระ

บรมเดชานุภาพ อันเปนการเหยียบย่ําจิตใจของคนไทยทั้งชาติ โดยเจตจํานงทําลาย

สถาบันพระมหากษัตริยซึ่งเปนสวนหนึ่งของแผนการคอมมิวนิสตที่จะเขายึดครองประเทศ

ไทย เมื่อเจาหนาที่ตํารวจเขาจับกุมก็ไดตอสูดวยอาวุธอันรายแรงที่ใชในราชการสงคราม

โดยรวมมือกับผูกอการรายคอมมิวนิสตชาวเวียดนามตอสูกับเจาหนาที่ตํารวจดวย

ประชาชนและเจาหนาที่ตํารวจไดเสียชีวิตและบาดเจ็บจํานวนมาก สถานการณโดยทั่วไป

ก็เร่ิมเลวลงเปนลําดับ จนเกิดความระส่ําระสายขึ้นโดยทั่วไป โดยเฉพาะอยางยิ่งเมื่อ

ปรากฏชัดแจงวารัฐมนตรีบางนาย และนักการเมืองบางกลุม ตลอดจนสื่อสารมวลชน

หลายแหงมีสวนสนับสนุนอยูอยางแข็งขันและออกนอกหนา เหตุการณเลวรายดังกลาวมา

นี้ยอมจะทําใหรัฐบาลไมสามารถรักษาสถานการณบานเมืองตามวิถีทางรัฐธรรมนูญไวได

หากปลอยไวเชนนี้ก็นับวันที่ประเทศชาติและประชาชนจะตองประสบกับความวิบัติยิ่งขึ้น

เปนลําดับ จนยากที่จะแกไข คณะปฏิรูปการปกครองแผนดินจึงมีความจําเปนตองเขายึด

อํานาจการปกครองเพื่อใหสามารถแกไขสถานการณไดโดยเฉียบขาดและเฉียบพลัน ทั้งนี้

เพื่อความอยูรอดของชาติ และมิใหประเทศไทยตองตกไปเปนเหยื่อของจักรวรรดินิยม

คอมมิวนิสต

อนึ่ง ถึงแมวาในขณะนี้จะยังมีรัฐสภาอยู แตก็เปนที่แจงประจักษแกประชาชนแลว

วานักการเมืองที่อยูในพรรคเดียวกันก็แตกแยกกันไมยึดถืออุดมคติพรรค และไมไดปฏิบัติ

ตามอาณัติที่ประชาชนไดมอบไวให ซึ่งเปนการพนวิสัยที่ระบอบประชาธิปไตยจะดําเนิน

ไปตามวิถีทางรัฐธรรมนูญได…” (แถลงการณของคณะปฏิรูปการปกครองแผนดิน ใน

ไพโรจน ชัยนาม 520: 4-115)

แมวาคณะปฏิรูปการปกครองแผนดิน จะแถลงวาเปนการยึดอํานาจโดยไมมีการ

เตรียมการมากอน (สยามรัฐ, 13 ตุลาคม 2519) แตเปนที่ทราบกันภายหลังวาคณะปฏิรูปการ

ปกครองแผนดินชุดนี้ไดมีการเตรียมการกันมากอนหนานี้นับแตเดือนกุมภาพันธ พ.ศ. 2519 โดย

ฝายทหารไดปรึกษากับนายธานินทรเปนระยะ กอนจะตัดสินใจชวงชิงกอรัฐประหารกอนหนาคณะ

ทหารอีกกลุมหนึ่ง (ยศ สันตสมบัติ 2533: 131-137) หรือระหวางวิกฤต รัฐบาล ม.ร.ว. เสนีย

กันยายน 2519 มีรายงานวา พล.อ.ฉลาด หิรัญศิริ ทาบทามใหจอมพลถนอม รวมยึดอํานาจแต

ถนอมปฏิเสธ (ไทยนิกร, 2:23, 24 มี.ค. 21) แตก็ไมปรากฏชัดวาคณะใดเปนผูนํากําลังพลมากอ

ความรุนแรงในวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 ในบรรดาความเคลื่อนไหวที่สําคัญยังรวมถึงการ

เคลื่อนไหวของคณะทหารที่เรียกตัวเองวาทหารหนุมซึ่ง วัลลภ โรจนวิสุทธิ์ (2521: 20) กลาววา

เปนคณะบุคคลที่ทําใหเกิดการปฏิรูปเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม 2519 ซึ่งยังมีบทบาทตอเนื่องจนถึงการ

178

ปฏิวัติในวันที่ 20 ตุลาคม 2520 ทั้งนี้ในดานหนึ่งเห็นวาการกระทําดังกลาวมิใชเพียงแคอุบัติเหตุ

ทางการเมืองหากถือไดวาเปนจุดสูงสุดของการใชกําลังเพื่อจัดการความขัดแยง และเปนรอยดาง

ของสังคมไทยมาจนทุกวันนี้ (สุรชาติ บํารุงสุข 2541: 41-43)85

ในทางตรงกันขาม ตัวละครสําคัญอยางพลตรีประมาณ อดิเรกสาร กลับมองวา 6 ต.ค.

2519เปนอุบัติเหตุทางการเมือง (ไทยนิกร, 1: 8, 9 ธ.ค. 20)86

10.2 การเตรยีมการรางรฐัธรรมนูญใหม คณะปฏิรูปการปกครองแผนดินไดแตต้ังคณะเจาหนาที่ทํางานฝายกฎหมายและทําหนาที่

รางรัฐธรรมนูญขึ้นชุดหนึ่งจํานวน 13 นาย โดยมีนายสุธรรม ภัทราคม ซึ่งดํารงตําแหนงประธาน

ศาลฎีกา เปนประธาน87

คณะทํางานฯ โดยนายมีชัย ฤชุพันธุ กรรมการและเลขานุการชี้แจงวา ไดรางรัฐธรรมนูญ

เสร็จภายใน วันที่ 9 ตุลาคม โดยจะขัดเกลาในวันที่ 19 ตุลาคม โดยเฉพาะในคําปรารภจะกลาวถึง

เจตจํานงของคณะปฏิรูปฯ วาจะพัฒนาประชาธิปไตยใน 4 ข้ันตอน

หลังจากประกาศใชรัฐธรรมนูญก็จะไดแตงตั้งคณะรัฐมนตรี สวนคณะปฏิรูปการปกครอง

แผนดินจะกลายสภาพเปนสภาที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรี ทําหนาที่ออกกฎหมายที่จําเปน

เรงดวน จนกวาจะมีการแตงตั้งสภาปฏิรูปการปกครองแผนดิน (สยามรัฐ, 13 ตุลาคม 2519)

นายเสริมศักดิ์ เทพาคํา ผูพิพากษาหัวหนาคณะในศาลแพง และกรรมการรางรัฐธรรมนูญ

ชี้แจงวา หลักการในรัฐธรรมนูญฉบับใหมจะประกอบดวย

1. จะมีขอความสั้น กะทัดรัด เพื่อใหมีผลในทางปฏิบัติมากที่สุด

2. ใหอํานาจรัฐบาลมีความคลองตัวในการปฏิบัติงานมากที่สุด

3. เพื่อใหโอกาสรัฐบาลมีเวลาในการวางรากฐานระบอบประชาธิปไตยใหมั่นคง 4. ตองการใหมีรัฐธรรมนูญออกมาใชโดยเร็วที่สุด เหมาะสมกับสภาพบานเมือง

โดยเฉพาะอยางยิ่ง ในระยะ 4 ปนับจากนี้ ซึ่งเปนระยะแรกของการปฏิรูปการปกครองแผนดิน

85 ภายหลังเหตุการณ 6 ตุลาคม 2519 มีผูถูกจับกุมรวม 3,154 คน เมื่อสอบสวนแลวมีการปลอยตัวครั้งแรก 3,080 คน คงเหลือ 74

คน ซ่ึงไดรับการประกันตัว 51 คน ควบคุมตัวไว 23 คน จนกระทั่งในเดือนกันยายน พ.ศ. 2520 มีผูตองหาถูกสงฟองศาลจํานวน 18

คน (ดูแถลงการณรัฐบาล เร่ืองกรณีผูถูกจับกุมเนื่องในเหตุการณในวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 ใน ธวัช สุจริตวรกุล 2521 : 339-

341) และตอมาไดรับนิรโทษกรรมเมื่อวันที่ 16 กันยายน พ.ศ. 2521 ซ่ึงครอบคลุมผูซ่ึงเกี่ยวของในกรณีดังกลาวทุกคน (ดู

รายละเอียดเกี่ยวกับเหตุการณ 6 ตุลาคม พ.ศ. 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 ใน ชาญวิทย เกษตรศิริและธํารงศักด์ิ เพชรเลิศอนันต (2540),

ศรพรหม วาศสุรางค (2535), ธวัช สุจริตวรกุล (2521) เปนตน และขอมูลในอีกกระแสหนึ่งที่ใหภาพตรงกันขาม เชน พลตรีประมาณ

อดิเรกสาร (2520) นายหนหวย (2521) 86ดู นรนิติ เศรษฐบุตร (2542) ราชครูในการเมืองไทย 87 ดูภาคผนวก 18

179

นอกจากนี้ นายเสริมศักดิ์ ยังกลาวตอไปวา รัฐธรรมนูญใหมจะเนนเอกลักษณของความ

เปนไทย และไมมี “กลิ่นนมเนย” เหมือนบางฉบับ เพราะ “คนไทยนั้นจะกินอะไรก็ไมอรอยเหมือน

น้ําพริก และรัฐธรรมนูญฉบับนี้พยายามจะเรงยกรางใหสมบูรณเพื่อนําออกมาใชโดยเร็วที่สุดตาม

นโยบายของคณะปฏิรูป แตไมลาชาเปน 10-15 ป” นอกจากนี้รัฐธรรมนูญฉบับใหมจะเปดโอกาส

ใหรัฐบาล “มีความคลองตัวในการบริหารประเทศเพื่อขจัดเสี้ยนหนามแผนดิน ความยากจน และ

แกไขปญหาตางๆ”

นายเสริมศักดิ์ต้ังขอสังเกตวารัฐธรรมนูญฉบับกอนๆนั้น “มุงเล็งผลเลิศเกินไป และไมได

ปฏิบัติตามหลักกฎหมายที่วางไว โดยเฉพาะอยางยิ่งรัฐธรรมนูญฉบับป 2517 นั้น...มุงจะให

ประชาธิปไตยมากเกินไป ทําใหรัฐบาลตองมัวแตแกปญหาการปลุกระดม การนัดหยุดงาน จนไม

สามารถแกปญหาความเดือดรอนของประชาชนได...เชน ภัยคอมมิวนิสต การคอรรัปชั่น และ

ความยากจน รัฐธรรมนูญใหมจึงมุงใหโอกาสรัฐบาลทางดานเศรษฐกิจ ความปลอดภัยและ

การศึกษา” (สยามรัฐ, 14 ตุลาคม 2519)

ตอมา นายสุธรรม ภัทราคม หัวหนาคณะทํางานฝายกฎหมายชี้แจงเพิ่มเติมวา ใน

ระยะแรกตองใชความเด็ดขาดในการบริหารประเทศ ดังนั้นจึงตองมีบทบัญญัติที่มีลักษณะแบบ

มาตรา 17 ของธรรมนูญการปกครองอยู มิฉะนั้นการบริหารจะลาชาและตองสงวนอํานาจไวเพื่อ

ความเด็ดขาดโดยนายธานินทร กรัยวิเชียรกลาวดวยวาในระยะ 4 ปแรกจะใหเสถียรภาพแก

ประชาชนไมได ทั้งนี้คณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญไมไดยึดรัฐธรรมนูญฉบับใดเปนหลัก แตจะ

พิจาราณาดูตามความเหมาะสมก็เลือกมาใชบางบทบัญญัติ

นายสุธรรมชี้แจงวาในการรางรัฐธรรมนูญเปนการใหสิทธิแกประชาชน โดยเปนเจตนาวา

“จะใหสิทธิเสรีภาพ ไมใชเปนการจํากัดสิทธิ แตในชวงระยะเวลาหนึ่งนั้น จําเปนจะตองมีมาตรการ

ความเด็ดขาดอยูบาง” เนื่องจากการใหเสรีภาพตองมีขอบเขต โดยเฉพาะอยางยิ่งในภาวการณใช

กฎอัยการศึก (สยามรัฐ, 15 ตุลาคม 2519)

10.3 สาระสําคัญของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519 รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519 มีความยาวจํานวน 29 มาตรา ซึ่งในคํา

ปรารภของรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519 มีลักษณะเปน “แผนพัฒนาการเมือง”

กลาวคือมีการกําหนดเงื่อนไขการเปลี่ยนแปลงโครงสรางอํานาจเปนขั้นตอนดังนี้คือ

“ในระยะสี่ปแรกเปนการฟนฟูเสถียรภาพของประเทศทั้งดานเศรษฐกิจและการเมือง ใน

ระยะนี้สมควรใหราษฎรมีสวนรวมในการบริหารแผนดินโดยทางสภาปฏิรูปการปกครองแผนดิน ซึ่ง

มีสมาชิกที่ไดรับการแตงตั้งเปนผูควบคุมการบริหารราชการแผนดิน ในขณะเดียวกันก็จะเรงเราให

ประชาชนเกิดความสนใจและตระหนักในหนาที่ของตน ในระยะสี่ปที่สอง สมควรเปนระยะที่ให

180

ราษฎรมีสวนในการบริหารราชการแผนดินมากขึ้น โดยจัดใหมีรัฐสภาอันประกอบดวยสภา

ผูแทนราษฎร ซึ่งสมาชิกมาจากการเลือกตั้ง และวุฒิสภาซึ่งสมาชิกมาจากการแตงตั้ง ทั้งสองสภา

นี้จะมีอํานาจหนาที่ในการควบคุมการบริหารราชการแผนดินเทาเทียมกัน ในระยะสี่ปที่สาม

สมควรขยายอํานาจของสภาผูแทนราษฎรใหมากขึ้น และลดอํานาจของวุฒิสมาชิกลงเทาที่จะทํา

ได ตอจากนั้นไปถาราษฎรตระหนักในหนาที่และความรับผิดชอบของตนที่มีตอชาติบานเมืองใน

ระบอบประชาธิปไตยดีแลวก็อาจยกเลิกวุฒิสภาใหเหลือแตสภาผูแทนราษฎร” (คําปรารภ

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519)

สําหรับโครงสรางการบริหารประเทศกําหนดใหมีสภาปฏิรูปการปกครองแผนดิน ทําหนาที่

นิติบัญญัติ มีสมาชิกจํานวนไมนอยกวา 300 คน แตตองไมเกิน 400 คน (มาตรา 7, 10)88

ประธานสภาปฏิรูปฯ ยังสามารถถวายคําแนะนําใหสมาชิกสภาปฏิรูปฯ พนตําแหนงกอนครบวาระ

ตามมติของสภาฯ

มาตรา 15 มีหลักการใหมคือ กําหนดใหสภาปฏิรูปการปกครองแผนดินและคณะรัฐมนตรี

แตงตั้งกรรมาธิการวิสามัญวินิจฉัยรางพระราชบัญญัติฝายละไมเกิน 6 คนเพื่อกลั่นกรองกฎหมาย

เสียกอน

คณะรัฐมนตรี ประกอบดวยนายกรัฐมนตรี หนึ่งคน และรัฐมนตรีอีกไมเกิน 20 คน (มาตรา

16) ซึ่งคณะรัฐมนตรีจะตองรวมกับสภาที่ปรึกษานายกรัฐมนตรี คือบุคคลในคณะปฏิรูปการ

ปกครองแผนดิน เพื่อกําหนดนโยบายบริหาร กรณีที่ตําแหนงสมาชิกสภาที่ปรึกษาวางลง

นายกรัฐมนตรีจะเปนผูแตงตั้ง โดยไดรับความเห็นชอบจากสภาที่ปรึกษาฯ (มาตรา 18) โครงสราง

นี้เองที่ทําใหรัฐบาลนายธานินทรถูกเรียกวาเปน “รัฐบาลหอย” เพราะมีนายทหารในคณะปฏิรูป

เปนเปลือกหอยคอยคุมกันรัฐบาลพลเรือน (ยศ สันตสมบัติ 2533: 170)

สําหรับบทบาทที่มี “ความเด็ดขาด” นั้น ปรากฏความในมาตรา 21 คือ “กรณีที่นายก

รัฐมนตรีเห็นเปนการจําเปนเพื่อประโยชนในการปองกัน ระงับหรือปราบปรามการกระทําอันเปน

การบอนทําลายความมั่นคงของราชอาณาจักร ราชบัลลังก เศรษฐกิจของประเทศ หรือราชการ

แผนดินหรือการกระทําอันเปนการกอกวนหรือคุกคามความสงบเรียบรอยหรือศีลธรรมอันดีของ

ประชาชนหรือการกระทําอันเปนการทําลายทรัพยากรของประเทศ หรือเปนการบั่นทอนสุขภาพ

อนามัยของประชาชน ทั้งนี้ไมวาจะเกิดขึ้นกอนหรือหลังวันใชรัฐธรรมนูญนี้ และไมวาจะเกิดขึ้น

ภายในหรือภายนอกราชอาณาจักร ใหนายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีและสภา

ที่ปรึกษาของนายกรัฐมนตรีมีอํานาจสั่งการ หรือการกระทําใดๆได และใหถือวาคําสั่งหรือการ

88ตามรางกําหนดใหมี สมาชิกสภาปฏิรูปการปกครองฯ จํานวน 200 คน แตยกรางใหมใหมีสมาชิกจํานวนไมเกิน 400 (ชาวไทย 22

ตุลาคม 2519)

181

กระทําของนายกรัฐมนตรีรวมทั้งการปฏิบัติตามคําสั่งดังกลาวเปนคําสั่งหรือการกระทํา หรือการ

ปฏิบัติที่ชอบดวยกฎหมาย เมื่อนายกรัฐมนตรีไดส่ังการหรือกระทําการใดไปตามวรรคหนึ่งแลว ให

นายกรัฐมนตรีแจงใหสภาปฏิรูปการปกครองแผนดินทราบ”

มาตรา 21 นี้ยกรางขึ้นใหมตามแบบมาตรา 17 แตแกไขใหนายกรัฐมนตรีมีบทบาทอยูไม

นอยและยังทําหนาที่แทนสภาปฏิรูปการปกครองแผนดินในระหวางที่ยังไมมีการแตงตั้ง จนกระทั่ง

แตงตั้งสมาชิกสภาปฏิรูปฯ เมื่อวันที่ 20 พฤศจิกายน พ.ศ. 2519 (ไพโรจน ชัยนาม 2520: 207-

220)

รัฐธรรมนูญฉบับพ.ศ. 2519 มีลักษณะเปนรัฐธรรมนูญฉบับถาวร เพราะแมจะกําหนดใหมี

การแกไขรัฐธรรมนูญตามกําหนดเวลา แตเปนการแกไขเฉพาะสภาผูแทนราษฎรหรือรัฐสภา มิได

แกไขในกรอบหรือโครงสรางใหญของรัฐธรรมนูญ (เดลิไทม, 25 ตุลาคม 2519) ดังมาตรา 28 ที่

กําหนดเวลาภายใน 4 ป ใหแกไขรัฐธรรมนูญเพื่อใหมีรัฐสภา ไดแกสภาผูแทนราษฎรที่มาจากการ

เลือกตั้งและวุฒิสภาที่มาจากการแตงตั้ง และกําหนดใหมีการเลือกตั้งทั่วไปภายใน 90 วัน นับแต

ครบกําหนด 4 ปของรัฐธรรมนูญ

สําหรับ มาตรา 29 มีลักษณะเปนการนิรโทษกรรมอยูในตัวบท ดังนี้

“บรรดาการกระทํา ประกาศ หรือคําสั่งของหัวหนาคณะปฏิรูปการปกครองแผนดิน หรือ

การกระทํา ประกาศ หรือคําสั่งของคณะปฏิรูปการปกครองแผนดิน ที่ไดกระทําประกาศ หรือส่ัง

กอนวันใชรัฐธรรมนูญนี้ ทั้งนี้ที่เกี่ยวเนื่องกับการปฏิรูปการปกครองแผนดิน ไมวาจะกระทําดวย

ประการใด หรือเปนในรูปใดและไมวาจะกระทํา ประกาศหรือส่ังใหมีผลบังคับในทางนิติบัญญัติ

ในทางบริหาร หรือในทางตุลาการ ใหถือวาการกระทํา ประกาศหรือคําสั่ง ตลอดจนการกระทําของ

ผูปฏิบัติตามประกาศหรือคําสั่งนั้นเปนการกระทํา ประกาศหรือคําสั่งที่ชอบดวยกฎหมาย”

เปนที่นาสังเกตวาแมความในมาตรา 29 จะมีลักษณะเปนการ “นิรโทษกรรม” แตคณะ

ปฏิรูปโดยรัฐบาลนายธานินทรไดตราพระราชบัญญัตินิรโทษกรรมแกผูกระทําการยึดอํานาจการ

ปกครองประเทศเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 พ.ศ. 2519 (ลงวันที่ 24 ธันวาคม พ.ศ. 2519) 89

ทั้งนี้อาจเนื่องมาจาก ตามรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 ระบุวา “การนิรโทษกรรม

แกผูกระทําการลมลางสถาบันพระมหากษัตริยและรัฐธรรมนูญจะกระทํามิได” ดังนั้น เมื่อคณะ

ปฏิรูปการปกครองแผนดินไดกระทําการ “ปฏิรูป” หรือลมลางรัฐธรรมนูญลง อาจถูกตอตานดวย

การหยิบยกความในมาตรา 4 แหงรัฐธรรมนูญ 2517 มาคัดคานการออกพระราชบัญญัตินิรโทษ

กรรมได คณะผูรางรัฐธรรมนูญจึงวางมาตรการ “ปองกัน” โดยกําหนด “ชื่อ” ของ “ธรรมนูญการ

89พ.ร.บ. นิรโทษกรรมแกผูที่มีสวนเกี่ยวของในเหตุการณ 6 ตุลาคมฯ ซ่ึงรวมไปถึง 18 ผูตองหาในคดี 6 ตุลาฯ ไดกระทําอีกโสดหนึ่ง

ในยุครัฐบาลพลเอกเกรียงศักด์ิ ชมะนันทเมื่อวันที่ 16 กันยายน พ.ศ. 2521

182

ปกครองฯ ฉบับ พ.ศ.2519” วา “รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519” เพื่อใหเกิดความ

ศักดิ์สิทธิ์และลบลางบทบัญญัติที่หามการนิรโทษกรรม และกลายมาเปนแบบแผนที่ยึดปฏิบัติใน

การรัฐประหารครั้งตอๆ มา (มีชัย ฤชุพันธุ 2540: 116-117)

10.4 การสิ้นสุดของรฐัธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519

ความขัดแยงภายในกลุมชนชั้นนํามิไดยุติในเหตุการณ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 หากเปน

เพียงจุดเริ่มตนของความขัดแยงโดยเฉพาะในสถาบันทหาร หรือกองทัพ ดังจะเห็นไดจากคํากลาว

ของนายธานินทรในภายหลังวา “...เหตุการณทางการเมืองเวลานั้นวิกฤติมาก เสถียรภาพทาง

การเมืองของประเทศกําลังสั่นคลอน คณะปฏิรูปทําการปฏิวัติตอนหกโมงเย็นวันนั้น ส่ีทุมคณะอื่น

อีกคณะหนึ่งก็กําหนดจะทําการปฏิวัติเชนเดียวกัน หางออกไปอีกเพียงสี่ชั่วโมงเทานั้น...” (อางจาก

ยศ สันตสมบัติ, 2533: 139) กลาวอีกนัยหนึ่ง คณะปฏิรูปการปกครองแผนดิน ไดทําการ

รัฐประหารตัดหนาทหารกลุมอ่ืน และสวนหนึ่งสะทอนใหเห็นจากคําสั่งของคณะปฏิรูปการ

ปกครองแผนดิน ที่ไดแตงตั้งโยกยาย และปลดนายทหาร (ดูคําสั่งหัวหนาคณะปฏิรูปการปกครอง

แผนดิน ที่ 5/2519 ลงวันที่ 10 ตุลาคม 2519, ฉบับที่ 10 และ 11/2519 ลงวันที่ 11 ตุลาคม 2519

ใน ไพโรจน ชัยนาม 2520: 127, 129) และความพยายามกอรัฐประหารอีกอยางนอยสองครั้งเชน

กรณี 26 มีนาคม พ.ศ. 252090 และกรณี 3 มิถุนายน พ.ศ. 2520

แมวารัฐบาลนายธานินทร กรัยวิเชียรจะใชวิธีการที่ เด็ดขาดจัดการกับปญหาภัย

คอมมิวนิสตอยางตอเนื่อง แตกลับขาดการยอมรับจากคณะทหารหรือสภาที่ปรึกษานายกรัฐมนตรี

ซึ่งพยายามผลักดันและตอรองใหปรับคณะรัฐมนตรีในบางตําแหนง โดยเฉพาะในกระทรวง

มหาดไทย, คมนาคม, ศึกษาธิการ, เกษตรและกระทรวงพาณิชย แตเมื่อนายธานินทรนําเรื่องเขา

ปรึกษาในคณะรัฐมนตรีในวันที่ 19 ตุลาคม พ.ศ. 2520 ก็ไดมีมติยืนยันวาไมมีการปรับ

คณะรัฐมนตรี จึงสรางความไมพอใจแกคณะทหารโดยเฉพาะกลุมยังเติรกหรือนายทหารที่สําเร็จ

การศึกษาจากโรงเรียนนายรอยพระจุลจอมเกลารุนที่ 7 (หลักสูตรใหม)91 จึงมีการยึดอํานาจซอน

อีกครั้งโดยคณะปฏิรูปการปกครองแผนดิน92 แตเรียกตัวเองวา “คณะปฏิวัติ” ซึ่งอางเหตุผลในการ

ยึดอํานาจซอนวา การดําเนินการของรัฐบาลกอใหเกิดความแตกแยกในหมูประชาชน และสราง

ความหวั่นไหวในวงราชการ ประกอบกับเศรษฐกิจชะงักงัน การลงทุนลดลง โดยเฉพาะอยางยิ่ง

90การประหารชีวิตนายฉลาด หิรัญศิริ (อดีต พลเอก) ถือวาเปนการจัดการความขัดแยงในกองทัพและพยายามกอรัฐประหารที่

เด็ดขาดมากที่สุด (ดูรายละเอียดใน ไพโรจน ชัยนาม 2520 : 265-271) 91 กอนหนาที่จะกระทําการยึดอํานาจครั้งนี้ คณะทหารยังเติรกไดพยายามยึดอํานาจครั้งหนึ่งเมื่อวันที่ 3 มิถุนายน พ.ศ. 2520 แตก็

ถูกยับยั้งเสียกอน (ดู ชัยอนันต สมุทวณิช 2520 : 97) 92ดูจากรายชื่อคณะปฏิรูปการปกครองแผนดินเทียบกับรายช่ือคณะปฏิวัติจะขาดแตเพียง พล อ.อรุณ ทวาทศิลป ซ่ึงเสียชีวิตใน

คราวกบฏ 26 มีนาคม พ.ศ. 2520

183

การวางแผนพัฒนาประชาธิปไตยในระยะ 12 ปนั้น เปนระยะเวลาที่ยาวนานเกินไป คณะปฏิวัติจึง

ตองการใหมีการเลือกตั้งทั่วไปภายใน พ.ศ. 2521 (แกววิเชียร แววสูงเนิน 2522: 10 -11)

การ “ปฏิวัติ” ยึดอํานาจเองอีกครั้งยังผลใหรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519

จึงถูกยกเลิกเมื่อวันที่ 21 ตุลาคม พ.ศ. 2520 รวมเวลาที่มีผลบังคับใช 1 ป (เชาวนะ ไตรมาศ

2540: 14)

184

บทที่ 11 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2520

11.1 ความเบื้องตน หลังจากประกาศใช “รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519” เพียง หนึ่งป คณะ

ปฏิรูปการปกครองแผนดินก็ไดกระทําการปฏิวัติยึดอํานาจการปกครองจากรัฐบาลนายธานินทร

กรัยวิเชียร

เดิมคณะรัฐบาลนายธานินทร กรัยวิเชียรบริหารประเทศใตรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักร

ไทย พุทธศักราช 2519 โดยกําหนดแผนพัฒนาการเมืองที่มีชื่อวา “แผนจุลจอมเกลา” ทั้งยัง

กําหนดในคําปรารภของรัฐธรรมนูญไววาจะดําเนินการพัฒนาประชาธิปไตยโดยมีกําหนด

ระยะเวลา 12 ป ทั้งนี้ คณะรัฐบาลพลเรือนไดรับความคุมครองจากทหาร เสมือนเนื้อหอยภายใต

เปลือกหอยจึงใหสมญานามวาเปนรัฐบาลหอย (แกววิเชียร แววสูงเนิน ม.ป.ป.: 16-21; ยศ สันติ

สมบัติ 2533: 160-162) แตเมื่อบริหารประเทศไดระยะหนึ่ง สัญญาณความขัดแยงระหวางรัฐบาล

กับคณะทหารก็เร่ิมปรากฏชัดขึ้น ไมวาจะเปนความขัดแยงระหวางรัฐบาลกับสภาที่ปรึกษา

นายกรัฐมนตรี ซึ่งเห็นวารัฐบาลใชอํานาจกับประชาชนมากเกินไป อีกทั้งรัฐมนตรีบางคนยังขาด

ความสามารถที่จะบริหารประเทศ (แกววิเชียร แววสูงเนิน ม.ป.ป: 2-6)93 จนกระทั่งมีกรณีการลอบ

ปาระเบิดใกลพลับพลาที่ประทับของพระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัว ที่จังหวัดยะลา ซึ่งทําใหนาย

สมัคร สุนทรเวช ในฐานะรัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทย ถูกวิจารณวาปฏิบัติหนาที่ในการ

ถวายอารักขาไมเต็มที่ จึงไดมีการพูดคุยระหวางสภาที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีกับคณะรัฐมนตรีถึง

การปรับคณะรัฐมนตรีอีกครั้ง (สยามรัฐ, 21 ตุลาคม 2520)

เมื่อกลุมผูเรียกตนเองวาคณะทหาร94 ยื่นขอเรียกรองใหปรับคณะรัฐมนตรี 9 คน รายชื่อ

รัฐมนตรีที่ถูกขอใหปรับออกไดแก นายสมัคร สุนทรเวช รัฐมนตรีวาการกระทรวงมหาดไทย, นาย

ภิญโญ สาธร รัฐมนตรีวาการกระทรวงศึกษาธิการ, คุณหญิงเลอศักดิ์ สมบัติศิริ รัฐมนตรีวาการ

93แกววิเชียร แววสูงเนิน เห็นวาความขัดแยงระหวางรัฐบาลกับคณะทหารเริ่มกอนหนาที่จะมีเหตุการณกบฏ 26 มีนาคม 2520 โดย

นายฉลาด หิรัญศิริ (อดีต พลเอก) และคณะขณะที่นายธานินทรกลาวถึงความสัมพันธระหวางรัฐบาลกับสภาที่ปรึกษาวา

คณะรัฐมนตรีมีจํานวน 16 คน แตสภาที่ปรึกษาฯ มีสมาชิก 24 คน ตามรัฐธรรมนูญกําหนดใหประชุมรวมกัน หากมีการลงมติ

รัฐบาลก็มักจะแพ ดังกรณีการใชมาตรา 21 ประหารชีวิต นายฉลาด หิรัญศิริ เปนภาพสะทอนความไมลงรอยกันระหวางรัฐบาลกับ

คณะปฏิรูป (ยศ สันตสมบัติ 2533 : 165-166) 94 วัลลภ โรจนวิสุทธิ์ กลาววา กลุมทหารหนุมยังเติรกเริ่มจัดตั้งกลุมสถาบันกองทัพแหงชาติ มีนายทหารชั้นผูใหญจากสามเหลาทัพ

5 นายเปนแกนนํา กอนวันปฏิวัตินายทหารที่เปนสมาชิกสภาที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีไดยื่นคําขาดใหปรับคณะรัฐมนตรี เมื่อรัฐบาล

ปฏิเสธจึงตองดําเนินการตามแผนที่วางไว แตก็มีปญหาดังที่สังเกตุไดจากการออกแถลงการณฉบับแรกจะประกาศในเวลา 16.00

น. แตกวาจะประกาศไดก็เปนเวลา 18.00 น. เศษ (วัลลภ โรจนวิสุทธิ์ 2521 : 258-261) จึงกลาวไดวาคณะทหารหนุมเปนผูริเร่ิมกอ

การรัฐประหาร

185

กระทรวงคมนาคม, นายสุธี นาทวรทัต รัฐมนตรีวาการกระทรวงพาณิชย, นายอินทรี จันทรสถิตย

รัฐมนตรีวาการกระทรวงเกษตรและสหกรณ, พลอากาศเอกเพิ่ม ลิมปสวัสด์ิ รัฐมนตรีวาการ

กระทรวงอุตสาหกรรม, นางวิมลศิริ ชํานาญเวช รัฐมนตรีวาการทบวงมหาวิทยาลัย, นายเสมา

รัตนมาลัย รัฐมนตรีวาการกระทรวงยุติธรรม และนายดุสิต ศิริวรรณ รัฐมนตรีประจําสํานัก

นายกรัฐมนตรี (เดลิไทม, 22 ตุลาคม 2520) แตนายธานินทร กรัยวิเชียร ไดนําเรื่องเขาหารือกับ

คณะรัฐมนตรีและมีมติวาหากจะมีการปรับคณะรัฐมนตรีก็จะขอลาออก ทาทีที่แข็งกราวของ

รัฐบาลทําใหคณะทหารยอมลดขอเรียกรองและตอรองเหลือเพียงใหปรับรัฐมนตรีเพียงตําแหนง

เดียว คือนายสมัคร สุนทรเวช โดยใหรัฐบาลเปลี่ยนตัวรัฐมนตรีภายใน 18.00 น. ของวันที่ 20

ตุลาคม 2520 หากไมมีการเปลี่ยนแปลงก็จะเขายึดอํานาจทันที95[3]

ขณะเดียวกันฝายรัฐบาลก็ไดตอบโตขาวลือวารัฐบาลลาออกโดยนายดุสิต ศิริวรรณ

รัฐมนตรีประจําสํานักนายกรัฐมนตรีกํากับใหกรมประชาสัมพันธแถลงขาวทางวิทยุวา รัฐบาลยังคง

บริหารประเทศตามปกติทุกๆ 1 ชั่วโมง จนถูกยึดอํานาจ (เดลิไทม, 21 ตุลาคม 2520)

สามารถกลาวไดวาหลัง 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 กองทัพมีความแตกแยกเปนกลุม เชน

กลุมพลเอกฉลาด หิรัญศิริ96, กลุมยังเติรก หรือเรียกตัวเองวาเปนกลุมทหารหนุมซึ่งเปนนายทหาร

ระดับคุมกําลัง ขณะที่นายทหารอาวุโสเปนเพียงผูมีอํานาจในนาม กลุมยังเติรกมีบทบาทสําคัญใน

ฐานะผูที่คุมกําลังทหาร และยังเปนกลุมการเมืองที่มิอาจมองขามได ดังที่ พ.อ. ประจักษ สวางจิตร

แกนนําสําคัญที่เคยกลาวในที่ประชุมสภาปฏิรูปการปกครองแผนดินใหนายสมัคร สุนทรเวช

ลาออกจากรัฐบาลหรือลาออกทั้งคณะ แตรัฐบาลไมสนองตอบ จนกระทั่งคณะปฏิรูปเห็นวารัฐบาล

สรางความแตกแยกและไมมีความสามารถในการบริหารประเทศ จึงยื่นคําขาดใหรัฐบาลปรับ

คณะรัฐมนตรีอีกครั้ง แตคณะรัฐบาลยืนยันวาถาเปนเชนนั้นก็จะลาออก

95 มีขอนาสังเกตบางประการวาคณะทหารกลุมนี้ไดเคยเขาพบนายกรัฐมนตรี ม.ร.ว. เสนีย ปราโมช กอนจะถูกยึดอํานาจ ทหารกลุม

นี้ตอมารูจักกันในนามกลุมยังเติรก มีแกนนําคือ พ.อ. จําลอง ศรีเมือง, พ.อ. ประจักษ สวางจิตร เปนตน (แกววิเชียร แววสูงเนิน

ม.ป.ป :น.2-6) 96 ผูนํากบฏ 26 มีนาคม พ.ศ. 2520 ดูรายละเอียดใน วีระ มุสิกพงษและคณะ (2521) โดยเฉพาะ หนา 5-13, 38-39 ที่กลาวถึงความ

ขัดแยงระหวางทหารชั้นผูใหญ โดยมีฝายการเมืองอยูเบ้ืองหลัง ในสมัยรัฐบาล ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช ที่มี พล. ต. ประมาณ อดิเรก

สาร ดํารงตําแหนงรัฐมนตรีวาการกระทรวงกลาโหมไดแตงตั้งให พลเอกฉลาด หิรัญศิริ มาดํารงตําแหนงเปนผูชวยผูบัญชาการ

ทหารบกจนถูกวิพากษวิจารณวาเปนการกาวกายงานของกองทัพ กระทั่งหลังเหตุการณ 6 ตุลาคม พ.ศ. 2519 พลเอกฉลาดถูกปลด

เปนทหารกองหนุนโดยคณะปฏิรูปฯ การเมืองเรื่องการแตงตั้งโยกยายนายทหารดังกรณี พลเอกฉลาด อาจกลาวไดวาเปนการ

“ประลองกําลังระหวางฝายการเมืองกับขาราชการประจําในวงงานของกระทรวงกลาโหม” (วัลลภ โรจนวิสุทธิ์ 2521 : 233)

186

การยื่นคําขาดนี้ โดยนิตินัยรัฐบาลอาจเอาผิดกับคณะปฏิรูปการปกครองหรือสภาที่

ปรึกษานายกรัฐมนตรีไดในฐานะกบฏ เพราะรัฐบาลยังคงมีอํานาจเด็ดขาดตามมาตรา 21 คณะ

ทหารจึงไดตัดสินใจทําการปฏิวัติยึดอํานาจ97

คณะปฏิวัติอางเหตุผลในการยึดอํานาจอีกประการหนึ่งก็คือ เพื่อเรงรัดใหมีการพัฒนา

ประชาธิปไตย โดยคณะปฏิวัติเห็นวาระยะเวลาการพัฒนาประชาธิปไตย 12 ปตามรัฐธรรมนูญ

แหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2519 ใชเวลานานเกินไป ไมทันตอความตองการของประชาชน และ

การบริหารประเทศของรัฐบาลนายธานินทรก็สรางความวิตก หวั่นไหวในหมูประชาชนและ

ขาราชการ ภาวการณลงทุนไมกาวหนา และมีแนวโนมลดลง (แกววิเชียร แววสูงเนิน ม.ป.ป: 11)

การปฏิวัติคร้ังนี้จึงเปนการปฏิวัติลมอํานาจบริหาร ที่คณะมาจากทหาร (ไทยนิกร, 1 :3, 4 พ.ย.

2520)

ในอีกดานหนึ่ง ภายในคณะปฏิวัติยังมีความขัดแยง เนื่องจากกลุมยังเติรกเห็นวา พลเรือ

เอกสงัด ชลออยู ไมมีความเหมาะสมที่จะดํารงตําแหนงหัวหนาคณะปฏิวัติ และขอใหเปลี่ยนตัว

หัวหนาคณะปฏิวัติเปน พลเอกเกรียงศักดิ์ ชมะนันท รองผูบัญชาการทหารสูงสุด98

อยางไรก็ดี มีการตอรองใหกลุมยังเติรกพอใจในระดับหนึ่ง คือการจัดใหมีการเลือกตั้ง

ทั่วไปและเปดทางใหพลเอกเกรียงศักดิ์ ไดดํารงตําแหนงหัวหนาคณะปฏิวัติ ซึ่งคณะปฏิวัติได

ประนีประนอมขอใหพลเรือเอกสงัดเปนหัวหนาคณะปฏิวัติตอไป แตเปดทางใหพลเอกเกรียงศักดิ์

ไดเปนนายกรัฐมนตรี

ในระยะแรกกลุมยังเติรกยังไมพอใจตามขอเสนอดังกลาว เพราะตามธรรมนูญการ

ปกครองฯนายกรัฐมนตรียังอาจถูกเสนอใหปลดโดยเปนอํานาจของประธานสภานโยบายแหงชาติ

พลเอกเกรียงศักดิ์จึงไดเชิญพลเอกเปรม ติณสูลานนท ผูชวยผูบัญชาการทหารบกมาถวงดุล

อํานาจกับกลุมยังเติรก

มีผู ต้ังขอสังเกตวาการตอรองภายในคณะปฏิวั ติยังผลใหธรรมนูญการปกครอง

ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2520 ตองเล่ือนการประกาศใช จากกําหนดการเดิม (สยามรัฐสัปดาห

วิจารณ, 20 พฤศจิกายน 2520) ขณะที่นายสมภพ โหตระกิตยใหเหตุผลวา “...สาเหตุที่ธรรมนูญ

ฉบับดังกลาวไมสามารถประกาศไดอยางรวดเร็วนั้น เนื่องมาจากตองมีการแกไขคําบางคําอยู

ตลอดเวลาวาคําใดถึงจะเหมาะสมมากกวา ซึ่งผูทําหนาที่รางธรรมนูญนั้นจะเปนผูรับ “ความ

97 ดูรายช่ีอคณะปฏิวัติในภาคผนวก 19 98 นายธานินทร กรัยวิเชียรกลาววา “...ทันทีที่ทาน (พลเรือเอกสงัด ชลออยู-ผูเขียน) ปฏิวัติรัฐบาลของผม ทานก็สิ้นอํานาจ

เชนเดียวกัน...” (ยศ สันตสมบัติ 2533 : 168) เพราะกลุมยังเติรกเห็นวาพลเรือเอกสงัดอยูรวมรัฐบาลนายธานินทร แตไมสามารถ

กดดันใหนายธานินทรดําเนินการตามความตองการของคณะปฏิรูปได จึงไมเหมาะสมที่จะเปนผูนําคณะปฏิวัติ (แกววิเชียร แววสูง

เนิน ม.ป.ป. : 40-43)

187

ตองการ” ของคณะปฏิวัติวาตองการอะไรบาง แลวผูรางฯ ก็จะรางไปตามนั้น จึงทําใหเกิดความ

ลาชา เพราะตองการเขียนใหคนถึง 23 คนพอใจ...” (อางจาก วิษณุ เครืองามและบวรศักดิ์ อุวรรณ

โณ 2520: 29)

11.2 การรางธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2520

นับแตการยึดอํานาจ คณะปฏิวัติไดแตงตั้งคณะกรรมการชุดหนึ่งเพื่อทําหนาที่ราง

ธรรมนูญการปกครอง99 โดยเริ่มรางตั้งแตวันที่ 25 ตุลาคม โดยผูรางไดนําเอารัฐธรรมนูญฉบับ

ตางๆ มาศึกษาวิเคราะหขอดี ขอเสีย จึงรางธรรมนูญการปกครองเชนเดียวกับฉบับอ่ืนๆ แตยังไม

กําหนดวาเปนมาตราใด (ตะวันสยาม, 29 ตุลาคม 2520) เสนอใหคณะปฏิวัติพิจารณาในวาระ

แรกวันที่ 29 ตุลาคม (พล.ท. สมิง ไตลังคะ: กก. รางรธน. ไทยนิกร, 1:6, 25 พ.ย. 2520)

ธรรมนูญการปกครองมี 32 มาตรา กําหนดใหมีการเลือกตั้งทั่วไปภายในป พ.ศ. 2521

และกําหนดใหมีสภานิติบัญญัติแหงชาติ ประกอบดวยสมาชิก 300-400 คน ซึ่งอาจมาจาก

ขาราชการประจํา เพราะธรรมนูญการปกครองอนุญาตใหขาราชการประจําสามารถดํารงตําแหนง

ทางการเมืองได (ไทยรัฐ และเดลินิวส, 31 ตุลาคม 2520)

อยางไรก็ดี นายสมภพ โหตระกิตย กรรมการรางธรรมนูญการปกครองฯ กลาววา การใช

อํานาจเด็ดขาดในธรรมนูญการปกครองจะไมใชอยางฟุมเฟอยเหมือนที่ผานๆมา “เพื่อมิใหเปนการ

กาวกายอํานาจของศาล จะใชในกรณีที่จําเปนเพื่อความสงบสุขของบานเมืองเทานั้น และการราง

รัฐธรรมนูญชั่วคราวนี้ก็เพื่อใหเปนไปตามสภาวการณของบานเมือง และมีการกําหนดสิทธิ หนาที่

ของประชาชน เชนเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับอ่ืนๆ” (สยามรัฐ, 31 ตุลาคม 2520)

คณะปฏิวัติพยายามจะเรงรัดทํารางธรรมนูญการปกครองใหแลวเสร็จ เพื่อทูลเกลาฯถวาย

ทรงลงพระปรมาภิไธยกอนที่พระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวจะทรงแปรพระราชฐานไปยังพระ

ตําหนักภูพานราชนิเวศน ในวันที่ 5 พฤศจิกายน 2520 (ตะวันสยาม, 2 พฤศจิกายน 2520) แตไม

สามารถแกไขปรับปรุงรางธรรมนูญการปกครองไดทัน

ตามรายงานขาวระบุวา คณะปฏิวัติประชุมพิจารณารางธรรมนูญการปกครองครั้งสุดทาย

ในวันที่ 2 พฤศจิกายน แตก็ยังตองมีการขัดเกลาภาษาในวันที่ 3 พฤศจิกายน (ไทยรัฐ และ

เดลินิวส, 4 พฤศจิกายน 2520)

ขณะที่เดียวกันก็มีขาววามีมาตราใหมๆ เพิ่มเติมข้ึน เชนการกําหนดใหมีสองสภา ไดแก

สภานิติบัญญัติแหงชาติและ สภาปฏิวัติ (สยามรัฐ, 3 พฤศจิกายน 2520) การกําหนดกรอบวา

หากสภานิติบัญญัติแหงชาติดําเนินการรางรัฐธรรมนูญใหแลวเสร็จไมทันเดือนตุลาคม พ.ศ.2521

99 ดูภาคผนวก 20

188

สภาปฎิวัติก็สามารถยุบสภานิติบัญญัติแลวพิจารณาเลือกรัฐธรรมนูญฉบับใดฉบับหนึ่งขึ้น

ทูลเกลาถวายเพื่อประกาศใช เพื่อใหมีการเลือกตั้งภายในป พ.ศ. 2521 ตามเจตนารมณที่ไดแถลง

ไว (เดลิไทม, 4 พฤศจิกายน 2520)

จนกระทั่งวันที่ 6 พฤศจิกายน 2520 พลเอกเกรียงศักด ชมะนันท กลาววารางธรรมนูญ

การปกครองเสร็จแลว คงรอเพียงพระบรมราชโองการเทานั้น (เดลิไทม, 7 พฤศจิกายน 2520) แต

คณะปฏิวัติตองประชุมอีกครั้งในวันรุงขึ้นเพื่อพิจารณารางธรรมนูญการปกครองฯ ตามที่องคมนตรี

ไดทักทวงเรื่องถอยคําและยกรางใหม และคาดวาจะเสร็จในวันที่ 8 พฤศจิกายน สามารถทูลเกลาฯ

ในวันที่ 9 พฤศจิกายน โดยจะแถลงทางโทรทัศนในตอนค่ําวันเดียวกัน (เดลิไทม, 8 พฤศจิกายน

2520) แตก็มี “เหตุขัดของ” ไมสามารถประกาศในวันนั้นได

ในวันที่ 10 พฤศจิกายน 2520 พลเรือเอกสงัด ชลออยู ไดเดินทางไปเขาเฝาดวยตนเองเพื่อ

ทูลเกลาฯ ถวายรายชื่อคณะรัฐมนตรี และมีการแถลงทางโทรทัศนในเวลา 20.00 น. วา

พระบาทสมเด็จพระเจาอยูหัวทรงลงพระปรมาภิไธยประกาศใชธรรมนูญการปกครองเมื่อวันที่ 9

พฤศจิกายน พ.ศ. 2520 (ประกาศในราชกิจจานุเบกษาวันที่ 11 พฤศจิกายน พ.ศ. 2520)

ขณะเดียวกันในวันที่ 10 พฤศจิกายน พ.ศ. 2520 คณะปฏิวัติก็ประกาศแปรสภาพตัวเองเปนสภา

นโยบายแหงชาติ (บานเมือง, 10 พฤศจิกายน 2520)

10.3 หลักการสําคัญแหงธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. 2520

ในคําปรารภกลาวไวอยางชัดเจนวาตองการจะเรงฟนฟูเศรษฐกิจ สังคม ความสามัคคีของ

คนในชาติ และความเปนระเบียบเรียบรอยและความสงบสุขของประชาชนตลอดจนสรางเสริม

ความสัมพันธกับนานาชาติ เพื่อใหเกิดความมั่นคงทั้งภายในและภายนอกราชอาณาจักร

โดยเฉพาะอยางยิ่งความตองการจะใหมีรัฐธรรมนูญฉบับใหมและจัดใหมีการเลือกตั้งทั่วไปภายใน

พ.ศ. 2521

มีมาตราสําคัญ ไดแก การกําหนดใหสภานิติบัญญัติแหงชาติทําหนาที่จัดทํารัฐธรรมนูญ

โดยใหคํานึงถึงการเลือกตั้งทั่วไป ในป พ.ศ. 2521 และใหทําหนาที่พิจารณาพระราชบัญญัติ แตไม

มีสิทธิเสนอเอง (มาตรา 6) พล. ท. สมิง ไตลังคะ อธิบายวา เหตุที่ไปให ส.ส. เสนอรางพ.ร.บ. ก็เพื่อ

ประหยัดเวลาใหสภาฯมีเวลาพิจารณารางรธน.ใหเสร็จภายใน 1 ป (ไทยนิกร, 1:6, 25 พ.ย. 2520)

มีสมาชิกฯ จํานวน 300-400 คน พนตําแหนงโดยการถวายคําแนะนําของประธานสภานิติบัญญัติ

แหงชาติ โดยมติของสภาฯ (มาตรา 7)

สําหรับการรางรัฐธรรมนูญใหสภาฯ แตงตั้งคณะกรรมาธิการเพื่อรางรัฐธรรมนูญ มีจํานวน

และคุณสมบัติตามมติของสภาฯ (มาตรา 9) เมื่อเสร็จแลวใหพิจารณารางรัฐธรรมนูญเปน 3 วาระ

วาระแรกและวาระที่สองใหเปนไปตามระเบียบของสภาฯ สวนวาระที่สามใหกระทําหลังวาระที่สอง

189

ไปแลว 15 วัน การลงคะแนนใหใชวิธีเรียกชื่อ องคประชุมตองมีสมาชิกไมนอยกวาสามในสี่ การลง

มติรับรางรัฐธรรมนูญตองมีคะแนนเสียงไมนอยกวา สองในสาม (มาตรา 10) ถาสภาฯไมใหความ

เห็นชอบก็ตองจัดทํารางรัฐธรรมนูญขึ้นมาใหม และอาจขยายเวลาจัดการเลือกตั้งไปอีก 120 วัน

นับจากวันสิ้นป พ.ส. 2521 (มาตรา 11) หากรางรัฐธรรมนูญใหมยังไมผานการพิจารณาของสภาฯ

ใหคณะรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของสภานโยบายแหงชาตินํารางรัฐธรรมนูญ หรือรัฐธรรมนูญที่

เคยบังคับใชฉบับใดฉบับหนึ่งมาปรับปรุงใหแลวเสร็จใน 30 วัน (มาตรา 12)

ธรรมนูญการปกครองฯ ยังกําหนดใหมีสภานโยบายแหงชาติประกอบดวยบุคคลในคณะ

ปฏิวัติตามประกาศคณะปกิวัติฉบับที่ 6 ลงวันที่ 22 ตุลาคม พ.ศ. 2520 (มาตรา 17) เพื่อทําหนาที่

กําหนดแนวนโยบายแหงรัฐและใหขอคิดเห็นในการบริหารประเทศแกคณะรัฐมนตรี (มาตรา 18)

และอาจรวมวินิจฉัยปญหา หรือประชุมรวมกับคณะรัฐมนตรี เมื่อมีมติใหคณะรัฐมนตรีดําเนินการ

(มาตรา 19) นอกจากนี้ประธานสภานโยบายแหงชาติยังสามารถถวายคําแนะนําใหนายกรัฐมนตรี

พนจากตําแหนง และใหรัฐมนตรีพนจากตําแหนงตามที่นายกรัฐมนตรีถวายคําแนะนํา (มาตรา

22) เหตุที่รางมาตรานี้ไว พล.ท. สมิง อธิบายวา เปนการ “รางรัฐธรรมนูญขึ้นมาตามที่ผูใหญเขา

กําหนดมาให” เชน รบ.ที่ผานมาคณะปฏิรูปไมสามารถทําอะไรได

สําหรับคุณสมบัติของนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีนั้น ตามธรรมนูญการปกครองฯ หาม

นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติและหามดํารงตําแหนงในกิจการเอกชนที่

ดําเนินธุรกิจคากําไร (มาตรา 24)

ในมาตรา 27 ยังกําหนดอํานาจพิเศษของฝายบริหารทีมีลักษณะคลายมาตรา 17 แหง

ธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. 2502, 2515 หรือมาตรา 21 แหงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2519 และมีการ

แกไขถอยคํานอยมาก ดังนี้คือ

“ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีเห็นเปนการจําเปนเพื่อประโยชนในการปองกัน ระงับหรือปราบ

ปรามการกระทําอันเปนการบอนทําลายความมั่นคงของราชอาณาจักร ราชบัลลังก เศรษฐกิจของ

ประเทศ หรือราชการแผนดิน หรือการกระทําอันเปนการกอกวนหรือคุกคามความสงบเรียบรอย

หรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือการกระทําอันเปนการทําลายทรัพยากรของประเทศ หรือเปน

การบั่นทอนสุขภาพอนามัยของประชาชน ทั้งนี้ไมวาจะเกิดขึ้นกอนหรือหลังวันใชธรรมนูญการ

ปกครองนี้และไมวาจะเกิดขึ้นภายในหรือภายนอกราชอาณาจักร ใหนายกรัฐมนตรีโดยความ

เห็นชอบของคณะรัฐมนตรีและของสภานโยบายแหงชาติ มีอํานาจสั่งการ หรือกระทําการใดๆ ได

และใหถือวาคําสั่งหรือการกระทําของนายกรัฐมนตรีรวมทั้งการปฏิบัติตามคําสั่งดังกลาว เปน

คําสั่งหรือการกระทํา หรือการปฏิบัติที่ชอบดวยกฎหมาย

เมื่อนายกรัฐมนตรีไดส่ังการหรือกระทําการใดไปตามวรรคหนึ่งแลว ใหนายกรัฐมนตรีแจง

ใหสภานิติบัญญัติแหงชาติทราบ”

190

สําหรับการวินิจฉัยปญหาการปกครองที่ไมมีบัญญัติในธรรมนูญการปกครองนั้น ใหเปน

อํานาจหนาที่ของสภานิติบัญญัติแหงชาติเปนผูวินิจฉัยชี้ขาด (มาตรา 30 และ 31)

สวนมาตรา 32 นั้นเปนการรับรองประกาศ คําสั่ง ของหัวหนาคณะปฏิวัติและคณะปฏิวัติที่

ไดกระทํากอนประกาศใชธรรมนูญการปกครอง

ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2520 มีผลบังคับใชจนถึงวันที่ 22 ธันวาคม

พ.ศ. 2521 รวมเวลา 1 ป 1 เดือน จึงหมดสภาพลงเนื่องจากการประกาศใชรัฐธรรมนูญแหง

ราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2521 (เชาวนะ ไตรมาศ 2540: 14)

191

บรรณานุกรม ก.ภาษาไทย ราชกิจจานุเบกษา, (1 เมษายน พ.ศ. 2476) เลม 50 หนา 1.

______________, (1 เมษายน พ.ศ. 2476) เลม 50 หนา 7.

______________, (21 มิถุนายน พ.ศ. 2476) เลม 50 หนา 385-387.

______________, (25 มิถุนายน พ.ศ. 2476) เลม 50 หนา 389.

______________, (28 มิถุนายน พ.ศ. 2476) เลม 50 หนา 394.

______________, (6 ตุลาคม พ.ศ. 2482) เลม 56 ตอน 44 หนา 980.

______________, (4 ตุลาคม พ.ศ. 2483) เลม 57 ตอน 4.

______________, (5 ธันวาคม พ.ศ. 2483) เลม 58 ตอน 7.

______________, (9 พฤศจิกายน 2490) เลม 64 ตอน 53.

______________, (9 ธันวาคม 2490) เลม 64 ตอน 60.

______________, (3 กุมภาพันธ 2491) เลม 65 ตอน 7.

______________, (24 สิงหาคม 2491) เลม 65 ตอน 48.

______________, (23 มีนาคม 2492) เลม 66 ตอน 17.

______________, (11 พฤศจิกายน 2490) เลม 64 ตอน 54.

______________, (10 กุมภาพันธ 2491) เลม 65 ตอน 8.

______________, (25 กุมภาพันธ 2491) เลม 65 ตอน 12.

______________, (23 มีนาคม 2492) เลม 66 ตอน 17.

______________, (28 มิถุนายน 2492) เลม 66 ตอน 34.

______________, (2 มีนาคม 2500) เลม 74 ตอน 22.

______________, (16 กันยายน 2500) เลม 74 ตอน 76.

______________, (18 กันยายน 2500) เลม 74 ตอน 78.

______________, (26 กันยายน 2500) เลม 74 ตอน 81.

______________, (20 ตุลาคม 2501) เลม 75 ตอน 81.

______________, (20 ตุลาคม 2501) เลม 75 ตอน 83.

______________, (22 ตุลาคม 2501) เลม 75 ตอน 84.

______________, (28 มกราคม 2502) เลม 76 ตอน 17.

______________, (6 สิงหาคม 2508) เลม 82 ตอน 63.

______________, (3 กมุภาพันธ 2502) เลม 76 ตอน 21.

192

______________, (20 มิถุนายน 2511) เลม 85 ตอนพิเศษ.

______________, (18 พฤศจิกายน 2514) เลม 88 (ฉบับพิเศษ)

รายงานการประชุมสภาผูแทนราษฎรราษฎร (รงส.) พ.ศ. 2475.

รายงานการประชุมสภารางรัฐธรรมนูญ (ทําหนาที่รางรัฐธรรมนูญ), เลม 1 พ.ศ. 2504.

, เลม 2 พ.ศ. 2505.

, เลม 3 พ.ศ. 2506.

, เลม 4 พ.ศ. 2507 – 2511.

รายงานการประชุมสภานิติบัญญัติแหงชาติ, คร้ังที่ 22/2516, วันที่ 21 มิถุนายน พ.ศ. 2516.

____________________________________, คร้ังที่ 23/2516, วันที่ 19 กรกฎาคม พ.ศ. 2516.

____________________________________, คร้ังที่ 24/2516, วันที่ 2 สิงหาคม พ.ศ. 2516.

____________________________________, คร้ังที่ 25/2516, วันที่ 3 สิงหาคม พ.ศ. 2516.

____________________________________, คร้ังที่ 26/2516, วันที่ 30 สิงหาคม พ.ศ. 2516.

____________________________________, คร้ังที่ 28/2516, วันที่ 13 กันยายน พ.ศ. 2516.

____________________________________, คร้ังที่ 29/2516, วันที่ 20 กันยายน พ.ศ. 2516.

____________________________________, คร้ังที่ 31/2516, วันที่ 25 กันยายน พ.ศ. 2516.

รายงานการประชุมสภานิติบัญญัติแหงชาติ (ชุดที่ 2). คร้ังที่ 30/2517, วันที่ 9 พฤษภาคม พ.ศ.

2517

. คร้ังที่ 33/2517, วันที่ 17 พฤษภาคม พ.ศ. 2517.

. คร้ังที่ 49/2517, วันที่ 2 สิงหาคม พ.ศ. 2517.

เอกสารชั้นตน หอจดหมายเหตุแหงชาติ

หจช. ก/ป.1/2519/3 รัฐสภา การยกรางรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2519

ก/ป 1/2520/2 สภานโยบายแหงชาติ

ก/ป 1/2520/3 การประกาศใชธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2520 (26 ต.ค.

2520-30 พ.ย. 2520)

ก/ป 1/2520/4 สภานิติบัญญัติแหงชาติ (2 พ.ย. 2520-30 ธ.ค. 2520)

ก/ป 2/2520/17 การปฏิวัติ 20 ตุลาคม 2520 (20 ต.ค.-30 ธ.ค. 2520)

193

หอจดหมายเหตุแหงชาติ (หจช.) หจช. ก/ป.1/2517/1 สภานิติบัญญัติแหงชาติและการพิจารณารางกฎหมายบางฉบับ (2 มกราคม

– 22 ธันวาคม 2517)

หจช. ก/ป.1/2517/2 การพิจารณารางรัฐธรรมนูญ (วาระ 1-3), (1 มกราคม – 22 ตุลาคม 2517.)

หจช. ก/ป.1/2517/10 สารคดีเบื้องหลังรัฐสภา หอจดหมายเหตุธรรมศาสตร (หจมธ.) เอกสารสวนบุคคล ชาญวิทย เกษตรศิริ

สบ.1.6 เหตุการณ 14 ตุลาคม 2516

(2) สบ. 1.9/1-3 เหตุการณ 14 ตุลาคม 2516 (กลองที่ 1)

(2) สบ. 1.9/1-4 เหตุการณ 14 ตุลาคม 2516 (กลองที่ 2)

เอกสารมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร 2.15/17-23 (กลองที่ 3) กองกลาง เบ็ดเตล็ด/1

I บทความในหนังสือพิมพจากแฟมหนังสือพิมพตัด จากแฟม หจช.ก/ป.1/2517/1

สภานิติบัญญัติแหงชาติและการพิจารณารางกฎหมายบางฉบับปกที่ 1,3,4,5 ชาวไทย, (4 เมษายน 2517)

ชาวไทย, (9 เมษายน 2517)

ชาวไทย, (30 เมษายน 2517)

ชาวไทย, (5 มิถุนายน 2517)

ชาวไทย, (23 ตุลาคม 2519)

เดลินิวส, (12 เมษายน 2517)

เดลินิวส, ( 7 มิถุนายน 2517)

เดลิไทม, (22 ตุลาคม 2519)

เดลิไทม, (25 ตุลาคม 2519)

ไทยรัฐ, (18 เมษายน 2517)

ไทยรัฐ, (23 กันยายน 2517)

ประชาชาติ, (26 กันยายน 2517)

ประชาชาติ, ปที่ 1 ฉบับที่ 12 (7 กุมภาพันธ 2517)

ประชาชาติ, ปที่ 1 ฉบับที่ 13 (14 กุมภาพันธ 2517)

ประชาชาติ, ปที่ 1 ฉบับที่ 14 (21 กุมภาพันธ 2517)

ประชาชาติ, ปที่ 1 ฉบับที่ 15 (28 กุมภาพันธ 2517)

194

ประชาชาติ, ปที่ 1 ฉบับที่ 17 (14 มีนาคม 2517)

ประชาชาติ, ปที่ 1 ฉบับที่ 22 (18 เมษายน 2517)

ประชาชาติ, ปที่ 1 ฉบับที่ 23 (25 เมษายน 2517)

ประชาชาติ, ปที่ 1 ฉบับที่ 24 (2 พฤษภาคม 2517)

ประชาชาติ, ปที่ 1 ฉบับที่ 26 (16 พฤษภาคม 2517)

ประชาชาติ, ปที่ 1 ฉบับที่ 28 (30 พฤษภาคม 2517)

ประชาชาติ, ปที่ 1 ฉบับที่ 34 (11 กรกฎาคม 2517)

ประชาชาติ, ปที่ 1 ฉบับที่ 36 (25 กรกฎาคม 2517)

ประชาชาติ, ปที่ 1 ฉบับที่ 37 (1 สิงหาคม 2517)

ประชาชาติ, ปที่ 1 ฉบับที่ 39 (14 สิงหาคม 2517)

ประชาชาติ, ปที่ 1 ฉบับที่ 46 (3 ตุลาคม 2517)

ประชาชาติ, ปที่ 1 ฉบับที่ 47 (10 ตุลาคม 2517)

ประชาชาติ, ปที่ 1 ฉบับที่ 48 (17 ตุลาคม 2517)

สยามรัฐ, (10 ตุลาคม 2519)

สยามรัฐ, (13 ตุลาคม 2519)

สยามรัฐ, (14 ตุลาคม 2519)

สยามรัฐ, (26 ตุลาคม 2519)

II บทความในหนังสือพิมพจากแฟมหนังสือพิมพตัด จากแฟม ก/ป 2/2520/17

การปฏิวัติ 20 ตุลาคม 2520 (20 ต.ค.-30 ธ.ค. 2520) เดลินิวส, (31 ตุลาคม 2520)

เดลินิวส, (4 พฤศจิกายน 2520)

เดลิไทม, (21 ตุลาคม 2520)

เดลิไทม, (4 พฤศจิกายน 2520)

เดลิไทม, (7 พฤศจิกายน 2520)

เดลิไทม, (8 พฤศจิกายน 2520)

ตะวันสยาม, (29 ตุลาคม 2520)

ตะวันสยาม, (2 พฤศจิกายน 2520)

ไทยรัฐ, (31 ตุลาคม 2520)

ไทยรัฐ, (4 พฤศจิกายน 2520)

195

บานเมือง, (10 พฤศจิกายน 2520)

รัฐศาสตรสาร, ปที่ 17 ฉบับที่ 1

รัฐสภาสาร, ปที่ 21 ฉบับที่ 5 (4 เมษายน 2516)

รัฐสภาสาร, ปที่ 21 ฉบับที่ 10 (กันยายน 2516)

รัฐสภาสาร, ปที่ 22 ฉบับที่ 1 (ธันวาคม 2516)

รัฐสภาสาร, ปที่ 22 ฉบับที่ 2 (มกราคม 2517)

สยามรัฐ, (21 ตุลาคม 2520)

สยามรัฐ, (31 ตุลาคม 2520)

สยามรัฐ, (3 พฤศจิกายน 2520)

กระมล ทองธรรมชาติ, วิวัฒนาการของระบอบรัฐธรรมนูญไทย (พิมพคร้ังที่ 2), กรุงเทพฯ

สํานักพิมพบรรณกิจ 2524.

กองทุนเกษม จาติกวณิช การไฟฟาฝายผลิตแหงประเทศไทย เกษม จาติกวณิช (ซุปเปอรเค),

กรุงเทพฯ สํานักพิมพอมรินทร 2530.

แกววิเชียร แววสูงเนิน, ร.อ., การเมืองไทยกับการปฏิวัติ 20 ต.ค. 2520, กรุงเทพฯ สํานักพิมพเบจ

มิตร 2522.

โกสินทร วงศสุรวัฒน “เร่ืองรัฐธรรมนูญ” วิทยาสาร (8 พ.ย.2516).

คํานูณ สิทธิสมาน, 14 ตุลาฉบับสามัญชน:ความทรงจําจาก ‘ผูรูจริง’, กรุงเทพฯ สํานักพิมพสามัญ

ชน2541.

จักรวาล ชาญนุวงศ, มาตรา 17 กับ 11 นักโทษประหาร, พระนคร โรงพิมพชัยชนะบล็อกและ

การพิมพ 2504.

จํารัส รจนาวรรณ และวีระ มุสิกพงศ, ยุครัฐธรรมนูญ, กรุงเทพฯ สํานักพิมพประชารัฐ 2516.

ชัยอนันต สมุทวณิช (ก), “ราชประชาสมาสัย” ใน ความคิดอิสระ, กรุงเทพฯ สํานักพิมพพิฆเณศ

2517.

ชัยอนันต สมุทวณิช (ข), โตทานปรีดี:บทวิจารณขอสังเกตเกี่ยวกับการรางรัฐธรรมนูญ 2517,

กรุงเทพฯ สํานักพิมพพิฆเณศ 2517.

196

ชัยอนันต สมุทวณิช, การเมือง, กรุงเทพฯ สํานักพิมพบรรณกิจ 2523.

ชัยอนันต สมุทวณิช, รัฐธรรมนูญ เอกสารจากการสัมมนา, กรุงเทพฯ กลุมวิเคราะหกิจการและ

นโยบายสาธารณะสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร 2521.

ชัยอนันต สมุทวณิช และขัตติยา กรรณสูต, เอกสารการเมืองการปกครองไทย (พ.ศ. 2417-2477),

กรุงเทพฯ สถาบันสยามศึกษา สมาคมสังคมศาสตรแหงประเทศไทย 2532.

ชัยอนันต สมุทวณิช, ปญหาการพัฒนาทางการเมืองไทย, (พิมพคร้ังที่ 2) กรุงเทพฯ สํานักพิมพ

จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย 2536.

ชัยอนันต สมุทวณิช, ยังเติรกกับทหารประชาธิปไตย:การวิเคราะหบทบาททหารในการเมืองไทย

,กรุงเทพฯ สํานักพิมพบรรณกิจ 2525

ชาญวิทย เกษตรศิริและธํารงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต (บรรณาธิการ), จาก 14 ตุลา ถึง 6 ตุลา,

กรุงเทพฯ มูลนิธิโครงการตําราสังคมศาสตรและมนุษยศาสตร 2541.

เชาวนะ ไตรมาศ, ขอดเกล็ดรัฐธรรมนูญ, กรุงเทพฯ : สถาบันนโยบายศึกษา 2541.

ดํารง อ่ิมวิเศษ, “การรางรัฐธรรมนูญฉบับพุทธศักราช 2489 และการเมืองภายหลังการประกาศใช

รัฐธรรมนูญ”, วิทยานิพนธปริญญารัฐศาสตรมหาบัณฑิต ภาควิชาการปกครอง บัณฑิต

วิทยาลัย, จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย 2530.

ถนอม กิตติขจร, จอมพล. “ระลึกถึง พลเอกสําราญ แพทยกุล”, ใน ประวัติและผลงานพลเอก

สําราญ แพทยกุล. ที่ระลึกงานพระราชทานเพลิงศพ ณ เมรุหลวงหนาพลับพลา

อิสริยาภรณ 20 ตุลาคม 2529.

แถลงการณเร่ืองพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาประชาธิปกพระปกเกลาเจาอยูหัวทรงสละ

ราชสมบัติ, พระนคร โรงพิมพศรีกรุง 2478.

ทักษ เฉลิมเตียรณ (แตง), พรรณี ฉัตรพลรักษและ ม.ร.ว.ประกายทอง สิริสุข (แปล), การเมือง

ระบบพอขุนอุปถัมภแบบเผด็จการ, กรุงเทพฯ สํานักพิมพมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร

2526.

ไทยนอย (เสลา เรขะรุจิ), เบื้องหลังการเมืองยุคสฤษด์ิ, ธนบุรี : โรงพิมพกรุงไทย 2508.

197

ธวัช สุจริตวรกุล, คดีประวัติศาสตร คดี 6 ตุลาคม, กรุงเทพฯ บพิธการพิมพ 2521.

ธํารงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต, “รัฐประหาร 20 มิถุนายน พ.ศ. 2476”, วิทยานิพนธศิลปศาสตร

มหาบัณฑิต สาขาประวัติศาสตร คณะศิลปศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร 2534.

นครินทร เมฆไตรรัตน, การปฏิวัติสยาม พ.ศ. 2475 ฉบับพิมพคร้ังที่ 2, กรุงเทพฯ สํานักพิมพ

อมรินทรวิชาการ 2540.

นครินทร เมฆไตรรัตน, “รัฐธรรมนูญจารีตประเพณีกับเสถียรภาพทางการเมืองของประเทศไทย”

รัฐศาสตรสาร ปที่ 17 ฉบับที่ 1 หนา 90-104.

นเรศ นโรปกรณ, “วิจารณรางรัฐธรรมนูญ (ฉบับตัวอยาง) ”, ใน จรัส รจนาวรรณ และวีระ มุสิก

พงศ (ผูจัดทํา), ยุครัฐธรรมนูญ, กรุงเทพฯ สํานักพิมพประชารัฐ 2516.

นายหนหวย, เบื้องหลัง...ยึดทรัพยจอมพล, กรุงเทพฯ วัชรินทรการพิมพ 2521.

นิคม จารุมณี, “กบฏบวรเดช พ.ศ. 2476”, วิทยานิพนธอักษรศาสตรมหาบัณฑิต แผนกวิชา

ประวัติศาสตร บัณฑิตวิทยาลัย, จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย 2519.

นิธิ เอียวศรีวงศ (ก), “ระบอบสมบูรณญาสิทธิราชยไทย”, ใน ชาติไทย, เมืองไทย, แบบเรียนและ

อนุสาวรีย : วา ดวยวัฒนธรรม, รัฐ และรูปการจิตสํานึก, กรุงเทพฯ สํานักพิมพมติชน

2538.

นิธิ เอียวศรีวงศ (ข), “รัฐธรรมนูญฉบับวัฒนธรรมไทย” ใน ชาติไทย, เมืองไทย, แบบเรียนและ

อนุสาวรีย : วา ดวยวัฒนธรรม, รัฐ และรูปการจิตสํานึก, กรุงเทพฯ สํานักพิมพมติชน

2538.

นิธิ เอียวศรีวงศ (ค), “ชาตินิยมในขบวนการประชาธิปไตยไทย” ใน ชาติไทย, เมืองไทย, แบบเรียน

และอนุสาวรีย: วาดวยวัฒนธรรม, รัฐและรูปการจิตสํานึก, กรุงเทพฯ สํานักพิมพมติชน

2538.

บัณฑิต จันทรโรจนกิจ, “ การเมืองวัฒนธรรมเรื่องการสรางความหมายของประชาธิปไตย”,

วิทยานิพนธรัฐศาสตร มหาบัณฑิต คณะรัฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร 2541.

198

เบ็น แอนเดอรสัน. “บานเมืองของเราลงแดง:แงมุมทางสังคมและวัฒนธรรมของรัฐประหาร 6

ตุลาคม”, ใน ชาญวิทยและธํารงศักดิ์ (2541 : 97-162)

ประณต นันทิยะกุล (บรรณาธิการ), การเมืองและสังคม ฉบับพิมพคร้ังที่ 2, กรุงเทพฯ คณะ

รัฐศาสตร จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย 2520.

ประมาณ อดิเรกสาร, พล ต. ,บันทึกความจําเมื่อขาพเจาเปนหัวหนาพรรค, กรุงเทพฯ จงเจริญการ

ปรีดี พนมยงค (หลวงประดิษฐมนูธรรม), ปรีดี พนมยงค กับสังคมไทย, กรุงเทพฯ สํานักพิมพ

มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร 2526.

ปรีดี พนมยงค, “ประชาธิปไตยและรัฐธรรมนูญเบื้องตนกับการรางรัฐธรรมนูญ” ใน ปรีดี พนมยงค

กับสังคมไทย, กรุงเทพฯ สํานักพิมพมหาวิทยาลัยธรรมศาสตรและโครงการปรีดี พนมยงค

กับสังคมไทย 2526.

ปรีดี พนมยงค. ”รวมปาฐกถา บทความและขอสังเกตของนายปรีดี พนมยงค”, วารสาร อ.ม.ธ.

ฉบับ 10 ธันวาคม, กรุงเทพฯ เจริญวิทยการพิมพ 2516.

ปรีดี พนมยงค, ปรีดี พนมยงค วิจารณรางรัฐธรรมนูญ 2517, กรุงเทพฯ คณะบรรณาธิการมหา

ราษฎร,ม.ป.ป.

ปลาทอง (ประจวบ ทองอุไร), พรรคการเมือง, พระนคร กาวหนา 2508.

ปวย อ๊ึงภากรณ. “ความรุนแรงและรัฐประหาร 6 ตุลาคม 2519”, ใน ชาญวิทยและธํารงศักดิ์

(บรรณาธิการ) 2541.

ปวย อ๊ึงภากรณ, สันติประชาธรรม, กรุงเทพฯ สํานักพิมพมูลนิธิโกมลคีมทอง 2528.

เปรมชัย พร้ิงศุลกะ (รวบรวม), มาตรา 17 ในยุคมืด, กรุงเทพฯ กรุงสยามการพิมพ ม.ป.ป.

พงศเพ็ญ ศกุนตาภัย. “ประวัติรัฐธรรมนูญไทย จาก 2475-2514” ใน ศนท. รัฐธรรมนูญ, กรุงเทพฯ

ม.ป.ท. 2516.

199

พระราชกฤษฎีกาขยายเวลาประชุมสามัญแหงสภาผูแทนราษฎร พุทธศักราช 2489

ราชกิจจานุเบกษา เลม 63 ตอน 30 (10 พฤษภาคม พ.ศ. 2489) น. 318.

พิพัฒน จักรากูร, "มาตรา 17", วารสารทนายความ. ปที่15 ฉบับที่ 4 (กุมภาพันธ 2517)

โพธิ์ แซมลําเจียก, ชีวิตการตอสูทางการเมืองนายกฯ สัญญา, ประธานสภาฯ คึกฤทธิ์, กรุงเทพฯ

สํานักพิมพอํานวยสาสน 2517.

ไพโรจน ชัยนาม, รัฐธรรมนูญ บทกฎหมายและเอกสารในทางการเมืองของประเทศไทย เลม 1 ,

กรุงเทพฯ สํานักพิมพมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร 2519.

ไพโรจน ชัยนาม, บทกฎหมายและเอกสารในทางการเมืองของประเทศไทย2, กรุงเทพฯ คณะ

รัฐศาสตร มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร 2520.

ไพโรจน ชัยนาม, หนังสือประกอบคําบรรยายวิชาสังคมกับการปกครองเรื่องรัฐธรรมนูญ, พระนคร

โรงพิมพมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร 2514.

โภคิน พลกุล, เอกสารเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญไทย, กรุงเทพฯ มหาวิทยาลัยรามคําแหง 2526.

มานิตย นวลละออ, การเมืองไทยยุคสัญลักษณรัฐไทย, กรุงเทพฯ รุงเรืองรัตนพรินทต้ิง 2541.

มีชัย ฤชุพันธุ, “งานการเมืองของ ศาสตราจารย ดร. สมภพ โหตระกิตย”, ใน อนุสรณงาน

พระราชทานเพลิงศพศาสตราจารย ดร. สมภพ โหตระกิตย, 20 กันยายน พ.ศ. 2540.

มุกดา เอนกลาภากิจ, “รัฐธรรมนูญและสถาบันการเมือง : ศึกษารัฐธรรมนูญ พ.ศ.2492”,

วิทยานิพนธมหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร บัณฑิตวิทยาลัย,จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย

2542.

ยศ สันตสมบัติ, อํานาจ บุคลิกภาพและผูนําการเมืองไทย, กรุงเทพฯ : สถาบันไทยคดีศึกษา

2533.

วัลยา (ลัดดาวัลย รัตนดิลกชัย), คือชีวิตและความหวัง เกษม จาติกวณิช, กรุงเทพฯ อมรินทร

พรินติ้งกรุพ 2535.

วัลลภ โรจนสุทธิ์, พลเอก, ยังเติรกของไทย, กรุงเทพฯ สํานักพิมพศิลปาบรรณคาร 2521.

200

วิภาลัย ธีรชัย, “การศึกษาเชิงประวัติศาสตรของรัฐธรรมนูญไทยฉบับตาง ๆ”, วิทยานิพนธ

อักษรศาสตรมหาบัณฑิต แผนกวิชาประวัติศาสตร บัณฑิตวิทยาลัย, จุฬาลงกรณ

มหาวิทยาลัย 2522.

วิษณุ เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ, พิมพคร้ังที่ 2. กรุงเทพฯ สํานกัพิมพนิติบรรณการ 2523.

วิษณุ เครืองาม และ บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520,

กรุงเทพฯ นําอักษรการพิมพ 2520.

วิษณุ เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ ฉบับพิมพคร้ังที่ 3, กรุงเทพฯ สํานักพิมพนิติบรรณการ

2530.

วีระ มุสิกพงษ, ศิระ ตีระพัฒน และ สมชาย ฤกษดี, กอดคอเขาคุก, กรุงเทพฯ สํานักพิมพปยะ

สาสน 2521.

ศรพรหม วาศสุรางค. “ใครกอเหตุการณ 6 ตุลา” ใน กุลภา วจนสาระ (บรรณาธิการ), อยาเปน

เพียงตํานาน,กรุงเทพฯ สหพันธนิสิตนักศึกษาแหงประเทศไทย 2535.

ศุภกาญจน ตันตราภรณ, “รัฐธรรมนูญและสถาบันการเมือง : การศึกษารัฐธรรมนูญแหง

ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 และรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (ฉบับ

ชั่วคราว) พุทธศักราช 2490”, วิทยานิพนธนิติศาสตรมหาบัณฑิต ภาควิชานิติศาสตร

บัณฑิตวิทยาลัย, จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย 2540.

ศูนยกลางนิสิตนักศึกษาแหงประเทศไทย (ศนท.), รัฐธรรมนูญ กรุงเทพฯ ศูนยกลางนิสิต

นักศึกษาแหงประเทศไทย 2516.

ศูนยกลางนิสิตนักศึกษาแหงประเทศไทย (ศนท.), ขบวนการตุลาคม 2516, กรุงเทพฯ ศูนยกลาง

นิสิตนักศึกษาแหงประเทศไทย 2517.

สมชาติ รอบกิจ, “การรางรัฐธรรมนูญ 2517”, วิทยานิพนธปริญญารัฐศาสตรมหาบัณฑิต

ภาควิชาการปกครอง บัณฑิตวิทยาลัย, จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย, 2523.

สมพร ใชบางยาง. “สภานิติบัญญัติแหงชาติ ชุดที่ 2 พ.ศ. 2516”, วิทยานิพนธปริญญารัฐศาสตร

มหาบัณฑิต ภาควิชาการปกครอง บัณฑิตวิทยาลัย, จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย 2519.

201

สมภพ โหตระกิตย, “พระยาอรรถการียนิพนธ ผูรางธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.

2502 และมาตรา 17” ใน อนุสรณในงานพระราชทานเพลิงศพพระยาอรรถการียนิพนธ

(สิทธิ จุณณานนท), กรุงเทพฯ โรงพิมพสํานักนายกรัฐมนตรี 2526.

สมภพ โหตระกิตย, ปาฐกถาเรื่องหลักการใหม ๆ ในรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย, พระนคร

กรมประชาสัมพันธ 2511.

สมยศ เชื้อไทย, “ความพยายามในการสรางเสถียรภาพใหฝายบริหาร:ศึกษาจากบทบัญญัติ

รัฐธรรมนูญฉบับตางๆ”, รัฐศาสตรสาร ปที่ 17 ฉบับที่ 1 หนา 105-115.

สรศักดิ์ งามขจรกุลกิจ, ขบวนการเสรีไทยกับความขัดแยงทางการเมืองภายในประเทศ ระหวาง

พ.ศ. 2481-2492, กรุงเทพฯ สถาบันเอเชียศึกษา จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย 2532.

สฤษดิ์ ธนะรัชต, คําแถลงของ ฯพณฯ นายกรัฐมนตรีตอสภารางรัฐธรรมนูญในโอกาสที่สภา

เร่ิมงานรางรัฐธรรมนูญ, พระนคร โรงพิมพสํานักทําเนียบนายกรัฐมนตรี 2504.

สฤษดิ์ ธนะรัชต, จอมพล, ประมวลสุนทรพจน พ.ศ. 2502-2504, กรุงเทพฯ : โรงพิมพสํานัก

ทําเนียบนายกรัฐมนตรี 2507.

สองศูนย, สถานีวิทยุ, ประชาธิปไตยแบบไทยและขอคิดเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ, พระนคร สํานัก

พิมพโชคชัยเทเวศร 2508.

สิริ เปรมจิตต, ประวัติศาสตรรัฐธรรมนูญไทย ฉบับแรก พ.ศ. 2475 – ปจจุบัน, กรุงเทพฯ โรง

พิมพประจักษวิทยา 2511.

สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ, แผนชิงชาติไทย, กรุงเทพฯ สํานักพิมพสมาพันธ 2534.

สุนีย อธิมุติภาพ, “การรางรัฐธรรมนูญ 2492”, วิทยานิพนธปริญญารัฐศาสตรมหาบัณฑิต แผนก

วิชาการปกครอง บัณฑิตวิทยาลัย, จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย 2518.

สุรชาติ บํารุงสุข, ทหารกับประชาธิปไตยไทย: จาก 14 ตุลา สูปจจุบันและอนาคต, กรุงเทพฯ

ศูนยวิจัยและผลิตตํารา มหาวิทยาลัยเกริก รวมกับโครงการอเมริกาศึกษาและแคนนาดา

ศึกษา จุฬาลงกรณมหาวิทยาลัย 2541.

202

เสนห จามริก, “การเมืองไทยกับการปฏิวัติตุลาคม” ใน รังสรรค ธนะพรพันธุ และ อุกฤษณ

ปทมานันท บรรณาธิการ, เสนห จามริก รัฐศาสตรกับการเมืองไทย, กรุงเทพฯ มูลนิธิ

โครงการตําราสังคมศาสตรและมนุษยศาสตร 2530.

เสนห จามริก, การเมืองกับพัฒนาการรัฐธรรมนูญ, กรุงเทพฯ สถาบันไทยคดีศึกษา

มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร และมูลนิธิโครงการตําราสังคมศาสตรและมนุษยศาสตร

2529.

เสนห จามริก (ก), “บทสนทนาวาดวยการเมืองไทย” ใน เสนห จามริก:รัฐศาสตรกับการเมืองไทย

,กรุงเทพฯ มูลนิธิโครงการตําราสังคมศาสตรและมนุษยศาสตร 2530.

เสนห จามริก (ข), “การเมืองไทยกับการปฏิวัติตุลาคม” ใน เสนห จามริก:รัฐศาสตรกับการ

เมืองไทย, กรุงเทพฯ มูลนิธิโครงการตําราสังคมศาสตรและมนุษยศาสตร 2530. (และ ใน

ชาญวิทยและธํารงศักดิ์ 2541 : 1-48)

หยุด แสงอุทัย (ก), “การรางรัฐธรรมนูญฉะบับปจจุบัน.”, นิติศาสตรสาสน. 20 :3 (ก.ค. – ส.ค. –

ก.ย. 2492) : 491 – 591.

หยุด แสงอุทัย (ข), “การรางรัฐธรรมนูญฉะบับปจจุบัน (2)”, นิติศาสตรสาสน. 20 : 4 (ต.ค. –

พ.ย. – ธ.ค. 2492) : 491 - 591.

หยุด แสงอุทัย (ก), “การรางรัฐธรรมนูญฉะบับปจจุบัน (3)”, นิติศาสตรสาสน. 21 : 8 (ต.ค. –

พ.ย. – ธ.ค. 2492) : 491 - 591.

หยุด แสงอุทัย (ข), “การรางรัฐธรรมนูญฉะบับปจจุบัน (4)”, นิติศาสตรสาสน. 21 : 10 (ต.ค.

2493) : 969 - 1002.

หยุด แสงอุทัย (ค), “การรางรัฐธรรมนูญฉะบับปจจุบัน (5)”, นิติศาสตรสาสน. 21 : 12 (ธ.ค.

2493) : 1167 - 1169.

หยุด แสงอุทัย “การรางรัฐธรรมนูญฉะบับปจจุบัน (5)”, นิติศาสตรสาสน. 21 : 12 (มี.ค. 2494)

: 383 - 406.

203

หยุด แสงอุทัย, คําบรรยายหลักรัฐธรรมนูญทั่วไป คําอธิบายโดยสังเขปของธรรมนูญการปกครอง

ราชอาณาจักรและกฎหมายเลือกตั้งทั่วไป, พระนคร โรงพิมพมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร

2507.

หยุด แสงอุทัย, คําบรรยายหลักรัฐธรรมนูญทั่วไป, คําอธิบายโดยสังเขปของธรรมนูญการปกครอง

ราชอาณาจักรและกฎหมายเลือกตั้งทั่วไป, พระนคร โรงพิมพมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร

2507.

หยุด แสงอุทัย, คําอธิบายรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2511) เรียงมาตรา และ

คําอธิบายรัฐธรรมนูญทั่วไปโดยยอ, พระนคร บํารุงสาสน 2511.

อนุสรณในงานพระราชทานเพลิงศพพันตรีควง อภัยวงศ ณ เมรุหนาพลับพลาอิสริยาภรณ

วัดเทพศิรินทราวาส 13 มิถุนายน 2511, พระนคร โรงพิมพไทยสัมพันธ 2511.

อมร จันทรสมบูรณ, คอนสติติวชั่นแนลลิสม (Constitutionalism): ทางออกของประเทศไทย,

กรุงเทพฯ สถาบันนโยบายศึกษา มปป.

อัมพร จินตกานนท, พลโท, “ทานเจาคุณอรรถการียนิพนธ” ในอนุสรณในงานพระราชทานเพลิงศพ

พระยาอรรถการียนิพนธ (สิทธิ จุณณานนท), กรุงเทพฯ โรงพิมพสํานักนายกรัฐมนตรี

2521.

อุกฤษณ ปทมานันท, “ปญหาการเขียนประวัติจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต” ใน บทความประกอบ

การสัมมนากึ่งศตวรรษมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร : 2477-2527 เร่ืองปญหาการเขียน

ประวัติผูนําไทย โดยชัยวัฒน สถาอานันท ธวัชชัย สาครินทร และอุกฤษณ ปทมานันท

เอกสารวิชาการหมายเลข 47 สถาบันไทยศึกษา 1 พฤษภาคม 2527.

ข.ภาษาอังกฤษ

Anek Laothammatas, Business Associations and the New Political Economy of

Thailand: From Bureaucratic Polity to Liberal Corporatism. Singapore : Westview

Press, 1992.

Riggs, Fred, Thailand: The Modernization of a Bureaucratic Polity. Honolulu : East-West

Center Press, 1966.

204

ภาคผนวกที ่1 คณะกรรมาธิการเพื่อพิจารณาคนควาตรวจสอบการปรับปรุงแกไขรฐัธรรมนญูเพื่อ

เตรียมการรางรัฐธรรมนญูแหงราชอาณาจกัรไทย พ.ศ.2489 1. เจาพระยาศรีธรรมาธิเบศ 2. พระยาอรรถการียนิพนธ

3. นายดิเรก ชัยนาม 4. นายพิชาญ บุลยง

5. พล.ท. หลวงเกรียงศักดิ์พิชิต 6. หลวงจํารูญเนติศาสตร

7. พล.ต.อ. อดุล อดุลเดชจรัส 8. พระยามานวราชเสวี

9. พระองคเจาวรรณไวทยากร 10. นายเดือน บุนนาค

11. พล.ร.ท. สินธุ กมลนาวิน 12. นายทวี บุณยเกตุ

13. นายฟน สุพรรณสาร 14. นายเลียง ไชยกาล

15. พระยาวิทุรธรรมพิเนตุ 16.นายผล แสนสระดี

17. นายสุวิชช พันธเศรษฐ 18. นายโชติ คุมพันธ

19. นายเขมชาติ บุณยรัตพันธุ 20. นายชิต เวชประสิทธิ์

21. ร.ท. ประจวบ มหาขันธ 22. ขุนสุคนธวิทยศึกษาการ

23. นายทองเปลว ชลภูมิ 24. นายแกว สิงคเชนทร

25. ร.ท. อูด นิตยสุทธิ์ 26. นายใหญ ศวิตชาติ

27. นายเฉลา เตาลานนท

(ที่มา: ดํารง อ่ิมวิเศษ 2530 : 54-56)

205

ภาคผนวก 2 คณะกรรมาธิการวสิามญัรวบรวมความคิดเห็น

แตงต้ังโดยรฐับาลรักษาการ ม.ร.ว. เสนีย ปราโมช 1. พระยามานวราชเสวี ประธานคณะกรรมการ

2. นายพิชาญ บุลยง กรรมการ

3. พระองคเจาวรรณไวทยากร กรรมการ

4. นายเดือน บุนนาค กรรมการ

5. พระยาอรรถการียนิพนธ กรรมการ

6. นายถวิล อุดล กรรมการ

7. นายไพโรจน ชัยนาม กรรมการ

(ในจํานวนนี้มีกรรมการเพิ่มจากคณะกรรมาธิการวิสามัญชุดกอน 2 ทาน คือ นายถวิล อุดล และ

นายไพโรจน ชัยนาม)

(ที่มา: ดํารง อ่ิมวิเศษ 2530 : 56-57)

206

ภาคผนวก 3 รายนามสมาชิกสภาผูแทนราษฎรประเภทสองทีเ่สนอรางรฐัธรรมนูญใหมทัง้ฉบับ

ตอที่ประชุมสภาผูแทนราษฎร 1. พระยามานวราชเสวี 2. ม.ร.ว. เสนีย ปราโมช

3. นายดิเรก ชัยนาม

4. นายยล สมานนท

5. พล.ท. หลวงเกรียงศักดิ์พิชิต

6. นายทองเย็น หลีละเพียร (หลวงอรรถสารประสิทธิ์)

7. นายทองเปลว ชลภูมิ

(ที่มา: ดํารง อ่ิมวิเศษ 2530: 58,86)

207

ภาคผนวก 4 คณะกรรมาธิการวสิามญัเพื่อพิจารณาแกไขรางรัฐธรรมนูญในวาระที่ 2

1. ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช

2. นายดิเรก ชัยนาม

3. นายเดือน บุนนาค

4. นายเตียง ศิริขันธ 5. นายทองอินทร ภูริพัฒน 6. นายปริญญา จุฑามาตย

7. นายปรีดี พนมยงค

8. นายพิชาญ บุลยง

9. พระยามานวราชเสวี 10. นายเยื้อน พานิชวิทย

11. พระเจาวรวงศเธอพระองคเจาวรรณไวทยากร 12. เจพระยาศรีธรรมาธิเบศ

13. ม.ร.ว. เสนีย ปราโมช

14. นายอินทร สิงหเนตร 15. พระยาอรรถการียนิพนธ

(ที่มา: ดํารง อ่ิมวิเศษ, 2530 : 98-99)

208

ภาคผนวก 5 รายชื่อสมาชกิสภารางรัฐธรรมนูญ (ฉบับ พ.ศ. 2492)

รัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย ฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2490 แกไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2491

กําหนดใหสภารางรัฐธรรมนญูมีสมาชิก 40 คน ประกอบดวย

1. ประเภทวุฒิสภา 10 ทานไดแก

1. เจาพระยาศรีธรรมาธิเบศร (จิตร ณ สงขลา)

2. พระยาเทพวิฑูร (บุญชวย วณิกกุล)

3. พลโทพระยาเทพหัสดิน (ผาด เทพหัสดิน ณ อยุธยา)

4. หลวงประกอบนิติสาร (ประกอบ บุญยัษฐิติ)

5. พระชัยบัญชา (ประชุม รัตนกุล)

6. พระยากฤตราชทรงสวัสด์ิ (สุดใจ ไกรจิตติ)

7. พระยาสาริกพงศธรรมพิลาศ (สวัสด์ิ สาริกภูติ)

8. หมอมเจาเฉลิมศรี จันทรทัต

9. พระยาปรีดานฤเบศร (ฟก พันธุฟก)

10. พระยาศรีธรรมราช (ทองคํา กาญจนโชติ)

2. ประเภทสมาชิกสภาผูแทน 10 ทาน ไดแก

1. ม.ร.ว. เสนีย ปราโมช

2. ม.จ. สิทธิพร กฤดากร

3. นายเกษม บุญศรี

4. ขุนคงฤทธิ์ศึกษากร (ปาน คงฤทธิ์)

5. หลวงอังคณานุรักษ (สมถวิล เทพาคํา)

6. นายบุญเทง ทองสวัสด์ิ

7. นายเพียร ราชธรรมานิเทศ

8. นายชวลิต อภัยวงศ

9. ร.ท. สัมพันธ ขันธะชวนะ

10. นายเทพ โชตินุชิต

209

3. ประเภทบุคคลภายนอก 20 ทาน แบงเปน 4 ประเภท

ก. ประเภทที่หนึ่ง ประเภทราษฎรทั่วไป

1. นายเกษม ดํารงกุล

2. พระยาอรรถทิพยพิศาล (บุญรอด สามะพุทธิ)

3. ม.จ. มงคลอุดม ชยางกูร

4. นายหลุย คีรีวัต

5. นายรง ใจภักดิ์

ข. ประเภทที่สอง ผูดํารงหรือเคยดํารงตําแหนงปลัดกระทรวง หรืออธิบดี หรือเทียบเทา

1. พระยาอรรถการียนิพนธ (สิทธิ จุณณานนท) 2. พระยาศรีวิสารวาจา (เทียนเลี้ยง ฮุนตระกูล)

3. พ.อ. กาน จํานงภูมิเวท

4. น.อ. พระยาศราภัยพิพัฒ

5. พลโทจิระ วิชิตสงคราม

ค. ประเภทที่สาม ผูที่เคยเปนสมาชิกสภาผูแทนราษฎร สมาชิกสภาผูแทน สมาชิก

พฤฒสภา หรือดํารง หรือเคยดํารงตําแหนงรัฐมนตรี

1. พลโทชิต มั่นศิลป สินาตโยธารักษ

2. นายสุวิชช พันธเศรษฐ

3. นายอินทร สิงหเนตร 4. พลเรือตรีเล็ก สุมิตร

5. นายทองมวน อัตถากร

ง. ประเภทที่ส่ี ผูสําเร็จการศึกษาปริญญาตรี หรือเทียบเทา

1. นายหยุด แสงอุทัย

2. นายโชติ คุมพันธุ 3. ม.ร.ว. สุมนชาติ สวัสดิกุล

4. พันตรีหลวงสรสิทธิยานุการ 5. ขุนประเสริฐศุภมาตรา

210

ภาคผนวก 6 มติที่ประชุมสภารางรฐัธรรมนูญฉบับ พ.ศ. 2492

การประชุมสภารางรัฐธรรมนูญครั้งแรก (วันที่ 12 กรกฎาคม พ.ศ. 2491) มีผูไดรับเลือกให

ดํารงตําแหนง ดังนี้

1. ประธานสภารางรัฐธรรมนูญ เจาพระยาศรีธรรมาธิเบศร

2. รองประธานสภารางรัฐธรรมนูญ พระยาอรรถการียนิพนธ

3. เลขาธิการ นายหยุด แสงอุทัย

ตอมาในการประชุมสภารางรัฐธรรมนูญครั้งที่ 2 (วันที่ 14 กรกฎาคม พ.ศ. 2491)

สภารางรัฐธรรมนูญไดมีมติใหต้ังกรรมาธิการขึ้นมา 5 คณะ ดังนี้

1. คณะกรรมาธิการจัดระเบียบวาระ

1.1 พระยาอรรถการียนิพนธ ประธาน

1.2 ม.ร.ว. เสนีย ปราโมช

1.3 นายหยุด แสงอุทัย เลขาธิการ

1.4 หลวงประกอบนิติสาร

1.5 พระยาเทพวิฑูร

2. คณะกรรมาธิการพิจารณายกรางรัฐธรรมนูญ

2.1 พระยาศรีวิสารวาจา

2.2 พระยาอรรถการียนิพนธ 2.3 เจาพระยาศรีธรรมาธิเบศร ประธาน

2.4 ม.ร.ว. เสนีย ปราโมช

2.5 พระยาเทพวิฑูร 2.6 นายหยุด แสงอุทัย เลขานุการ

2.7 หลวงประกอบนิติสาร 2.8 นายสุวิชช พันธเศรษฐ

2.9 นายเพียร ราชธรรมนิเทศ

3. คณะกรรมาธิการพิจารณายกรางรัฐธรรมนูญขั้นแปรญัตติ

1.1 เจาพระยาศรีธรรมาธิเบศร ประธาน

1.2 นายหยุด แสงอุทัย เลขานุการ

1.3 พระยาศรีวิสารวาจา

1.4 พระยาอรรถการียนิพนธ

211

1.5 ม.ร.ว. เสนีย ปราโมช

1.6 พระยาเทพวิฑูร 1.7 หลวงประกอบนิติสาร 1.8 นายสุวิชช พันธเศรษฐ

1.9 นายเพียร ราชธรรมนิเทศ

4. คณะกรรมาธิการรับฟงความคิดเห็นของประชาชน

4.1 นายโชติ คุมพันธุ 4.2 พระชัยปญญา

4.3 พ.ท. กาน จํานงภูมิเวท

4.4 นายชวลิต อภัยวงศ

4.5 น.อ. พระยาศราภัยพิพัฒน

4.6 พระยาอรรถพิทยพิศาล ประธาน

4.7 ร.ท. สัมพันธ ขันธะชวนะ

4.8 นายหลุย คีรีวัต

4.9 ม.ร.ว. สุมนชาติ สวัสดิกุล เลขานุการ

5. คณะกรรมาธิการตรวจสอบรายงานการประชุม

5.1 นายเกษม บุญศรี ประธาน

5.2 ขุนคงฤทธิ์ศึกษากร เลขานุการ

5.3 พ.อ. กาน จํานงภูมิเวท

5.4 นายบุญเทง ทองสวัสดิ

5.5 หลวงอังคณานุรักษ 5.6 ขุนประเสริฐศุภมาตรา

5.7 นายเกษม ดํารงกูล

5.8 นายอินทร สิงหเนตร 5.9 พ.อ. พระยาศราภัยพิพัฒน

5.10 นายจง ใจภักดิ์

212

ภาคผนวก 7 ประเด็นที่คณะกรรมาธกิารจัดระเบยีบวาระไดจดัไวสาํหรับพจิารณาในสภาราง

รัฐธรรมนูญ 1. ประเทศจะเปนรัฐเดี่ยวหรือสหรัฐ

2. ชื่อของประเทศจะเปลี่ยนหรือไม 3. จะยืนยันหรือไมวา จะมีระบอบปกครองที่มีพระมหากษัตริยอยูภายใตรัฐธรรมนูญ

4. ถาไมยืนยันจะใหมีการปกครองระบอบรัฐธรรมนูญ

5. ถายืนยันในสวนที่เกี่ยวแกพระราชอํานาจ จะใหคงเปนไปตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว

หรือจะเปลี่ยนแปลงแกไขประการใด

5.1 ในสวนที่เกี่ยวกับอํานาจนิติบัญญัติ

5.2 ในสวนที่เกี่ยวกับอํานาจบริหาร

5.3 ในสวนที่เกี่ยวกับอํานาจตุลาการ

5.4 ในสวนที่เกี่ยวกับพระราชอํานาจอื่นๆ

6. ควรมีอภิรัฐมนตรีหรือไม

7. ถามี ในสวนที่เกี่ยวกับอํานาจหนาที่ของอภิรัฐมนตรีจะใหคงเปนไปตามรัฐธรรมนูญชั่วคราว

หรือจะเปลี่ยนแปลงแกไขประการใด

8. จํานวนและคุณสมบัติของผูที่จะเปนอภิรัฐมนตรี

9. การแตงตั้งอภิรัฐมนตรี

10. จะมีกําหนดเวลาอยูในตําแหนงขออภิรัฐมนตรีหรือไม อยางไร

11. การแตงตั้งผูสําเร็จราชการ

12. สิทธิของชาวไทย ตามที่ตราไวในรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) จะควรแกไขเพิ่มเติมประการ

ใด

12.1 ในสวนที่เกีย่วกับเสรีภาพในการถือศาสนา หรือลัทธนิิยมใดๆ

12.2 ในสวนที่เกีย่วกับเสรีภาพในรางกาย

12.3 ในสวนที่เกีย่วกับเสรีภาพในเคหะสถาน

12.4 ในสวนที่เกีย่วกับเสรีภาพในพูด การเขียน การพิมพ การโฆษณา การหนังสือพิมพ

12.5 ในสวนที่เกีย่วกับเสรีภาพในการศึกษาอบรม

12.6 ในสวนที่เกีย่วกับเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะ

12.7 ในสวนที่เกีย่วกับเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะ

12.8 ในสวนที่เกีย่วกับเสรีภาพในการตั้งพรรคการเมือง

12.9 ในสวนที่เกีย่วกับเสรีภาพในการอาชีพ

213

12.10 ในสวนที่เกี่ยวกับเสรีภาพในการเสนอเรื่องราวรองทุกข

12.11 สิทธิในความลับเกีย่วกับการสื่อสาร

12.12 สิทธิในการรับมรดก

12.13 สิทธิในครอบครัว

13. หนาที่ของชนชาวไทย

14. ควรจะกําหนดแนวนโยบายของรัฐ (Directive Principles of State Policy) ไวในรัฐธรรมนูญ

หรือไม

15. ควรจะแยกอํานาจนิติบัญญัติ อํานาจบริหาร และอํานาจตุลาการ ออกจากกันเด็ดขาดหรือไม

16. สภานิติบัญญัติ

16.1 ถามีสภาเดียว สมาชิกแหงสภานั้นจะใหราษฎรเลือกตั้งทั้งหมดหรืออยางไร และจะ

ใหเปนไปโดยถาวรหรืออยางไร

16.2 ถามี 2 สภา สมาชิกแหงสภานั้นจะใหราษฎรเลือกตั้งทั้งหมดหรืออยางไร และจะให

เปนไปโดยถาวรหรืออยางไร

17. เพื่อไดมีมติเห็นควรอยางไรตามขอ 16 แลว จะใหมีสภาเดียวหรือ 2 สภา

18. จะควรกําหนดคุณสมบัติของผูมีสิทธิเลือกตั้งไวในรัฐธรรมนูญหรือไม

19. ถาจะกําหนด จะกําหนดเพียงใด

19.1 อายุ

19.2 วิทยฐานะ

19.3 บุคคลตองหาม

20. ชื่อของสภาผูแทนและวุฒิสภาจะเปลี่ยนแปลงหรือไม อยางไร

21. คุณสมบัติของสมาชิกสภาผูแทนจะกําหนดเพียงใด

21.1 อายุ

21.2 วทิยฐานะ

21.3 บุคคลตองหาม

22. คุณสมบัติของสมาชิกวุฒิสภาจะกําหนดเพียงใด

22.1 อายุ

22.2 วิทยฐานะ

22.3 บุคคลตองหาม

23. จะควรกําหนดวิธีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผูแทนไวในรัฐธรรมนูญหรือไม

24. ถากําหนดในสวนที่เกี่ยวดวยเขตเลือกตั้งจะใหรวมเขตหรือแบงเขต

214

25. ในการที่พระมหากษัตริยจะทรงเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภานั้น จะควรกําหนดประเภทบุคคลที่จะ

เปนสมาชิกไวดวยหรือไม

25.1 ในสวนที่เกี่ยวกับอาชีพ

25.2 ในสวนที่เกี่ยวกับภูมิลําเนา

26 จะควรมีบทบัญญัติใหสภาไลสมาชิกเพราะเหตุประพฤติเสื่อมเสียหรือไม

27. จะควรมีบทบัญญัติหามสมาชิกสภานิติบัญญัติ มิใหรับตําแหนงหรือประโยชนจากรัฐบาล

หรือไม

28. อายุของสภาผูแทนจะใหคงเปนไปตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวหรืออยางไร

29. อํานาจของวุฒิสภาตามที่บัญญัติไวในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวจะเปลี่ยนแปลงหรือไมอยางไร

29.1 ในสวนที่เกี่ยวกับการใหความไววางใจคณะรัฐมนตรี

29.2 ในกรณีที่สภาผูแทนเปดอภิปรายทั่วไปไมไววางใจ

29.3 ในสวนที่เกี่ยวกับการเสนอรางพระราชบัญญัติ

29.4 ในสวนที่เกี่ยวกับการยับยั้งรางพระราชบัญญัติ

29.5 ในสวนที่เกี่ยวกับการตั้งกระทูถามรัฐบาล

30. การเปดอภิปรายเพื่อฟงความเห็นของรัฐบาลในขอสําคัญ

31. จํานวนสมาชิกสภาผูแทนนั้นจะถือเกณฑจํานวนราษฎรในจังหวัดเทาใดตอหนึ่งคน

32. จํานวนสมาชิกวุฒิสภาจะมีเทาใด

33. การประชุมรวมกันของรัฐสภาตามที่บัญญัติไวในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวจะแกไเปลี่ยนแปลง

หรือไม ประการใด

34. อํานาจยับยั้งพระราชบัญญัติของพระมหากษัตริยตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวจะแกไข

เปลี่ยนแปลงประการใด หรือไม

35. คณะรัฐมนตรีจะมีจํานวนสูงสุดเทาใด

36. รัฐมนตรีจะตองเปนสมาชิกสภานิติบัญญัติหรือไม

37. พระราชอํานาจที่จะทรงใหคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเปนรายตัวออกตําแหนงจะคงไวตาม

รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวหรือไม

38. พระราชกําหนดที่ไดออกไปแลวนั้น จะเสนอใหรัฐสภาทราบ หรือใหรัฐสภาอนุมัติโดยออกเปน

พระราชบัญญัติ

หมายเหตุ : สภารางรัฐธรรมนูญไดประชุมพิจารณาถึงขอ 34 และมีสมาชิกเสนอให

พิจารณาระเบียบวาระพิเศษเรื่องประชามติ จึงมอบประเด็นที่เหลือให

คณะกรรมาธิการยกรางเปนผูพิจารณารางตัวบท

215

ภาคผนวก 8

คณะกรรมาธิการฟงความคิดเห็นของประชาชน เพื่อเตรียมการรางรัฐธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย พุทธศกัราช 2511

1. พลตรีกฤษณ สีวะรา

2. ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช

3. นาวาอากาศเอกไกวัลย ถาวรธาร 4. พลเรือจัตวาจวบ หงสกุล

5. พันเอกเฉลิมชัย จารุวัสตร

6. พันเอกสุรจิต จารุเศรณี

7. นายชู ณ ลําปาง

8. พลเรือโทศรี ดาวราย

9. นายบุญชนะ อัตถากร

10. พลตํารวจตรีฉัตร หนุนภักดี 11. นายจําลอง หะรินสุต

12. นายมาลัย ชูพินิจ*

13. นายบรรเจิด ชลวิจารณ

14. พลตรีเนตร เขมะโยธิน

15. นายสุรจิตต จันทรสาขา

16. นายสงวน จันทรสาขา

17. นายสมัย เรืองไกร

18. พันตํารวจเอกสงา กิตติขจร

19. พลโทรัศมี รัชนิวัต

20. พลอากาศตรีพิชิต บุณยเสนา

21. นายวิทย ศิวะศริยานนท

* นายมาชัย ชูพินิจถึงแกกรรม เลือกต้ังนายกนธีร ศุภมงคล แทน

216

ภาคผนวก 9 คณะกรรมาธิการระเบียบวาระ

1. พลตํารวจโทกระเษียร ศรุตานนท 2. นายชํานาญ ยุวบูรณ

3. นายทวี แรงขํา

4. พลเอกประภาส จารุเสถียร

5. หลวงประกอบนิติสาร 6. พลอากาศโทเทพ เกษมุติ

7. พลตรีประยูร หนุนภักดี 8. พันเอกหลวงวิจิตรวาทการ*

9. พลโทวิชัย พงศอนันต

10. หลวงอรรถไกวัลวที 11. พลเรือเอกสนอง ธนศักดิ์ 12. นายสัญญา ธรรมศักดิ์**

13. นายมาลัย หุวะนันท

14. พันเอกสุข เปรุนาวิน

15. พันเอกแสวง เสนาณรงค

* ถึงแกกรรมและ นายสมภพ โหตระกิตย ไดรับเลือกแทน ** ลาออกจากตําแหนง เลือกต้ังพระดุลยพากยสุวมัณฑ แทน

217

ภาคผนวก 10 คณะกรรมาธิการยกรางรัฐธรรมนูญ

1. พล อ. ถนอม กิตติขจร ประธาน

2. พล.ร.อ. หลวงชํานาญอรรถยุทธ

3. พล.ร.ท. ถวัลย ธํารงนาวาสวัสด์ิ

4. นายทวี แรงขํา

5. พล.ต. พระเจาวรวงศเธอ กรมหมื่นนราธิปพงศประพันธ

6. พล.อ.อ บุญชู จันทรุเบกษา

7. พล.ต.อ. ประเสริฐ รุจิรวงศ

8. พล.ท. พงษ ปุณณกัณฑ

9. นายมนูญ บริสุทธิ์

10. พระยาศรีวิสารวาจา*

11. นายสัญญา ธรรมศักดิ์**

12. พระสุนทรพิพิธ

13. พระยาอรรถการียนิพนธ 14. พล.ต.อัมพร จินตกานนท

15. หลวงอรรถปรีชาชนูประการ

* ไดรับเลือกแทนหลวงวิจิตรวาทการซึ่งถึงแกอนิจกรรม ** ลาออกจาตําแหนง เลือกต้ังพระดุลยพากยสุวมัณฑ แทน

จอมพลถนอม กิตติขจร ลาออกจกตําแหนง เนื่องจากไดรับการโปรดเกลาฯใหดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีที่ประชุมไดเลือกพล

ตรีแสวง เสนาณรงค แทน และมีมติใหกรมหมื่นนราธิปฯดํารงตําแหนงประธานคณะกรรมาธิการฯ

218

ภาคผนวก 11 คณะกรรมาธิการตรวจรายการประชมุ

1. นายเกษม อุทยานิน

2. นายเจริญ ปณฑโร

3. พลเรือโทเจริญ เฉลิมเตียรณ

4. พลตรีโชติ หิรัณยัษฐิติ

5. พลตํารวจตรีตอศักดิ์ ยมนาค

6. พลตรีประทักษ จันทราภา

7. นายเล็ก จุณณานนท

8. หลวงวุฒิศักดิ์ เนตินาท

9. พลอากาศตรีวงศ ถนอมกุลบุตร

219

ภาคผนวก 12 คณะกรรมาธิการพิจารณารางรฐัธรรมนูญแหงราชอาณาจักรไทย*

1. พล.ต. พระเจาวรวงศเธอ กรมหมื่นนราธิปพงศประพันธ ประธานคณะกรรมาธิการ

2. พล.อ.อ. หะริน หงสกุล

3. นายสมภพ โหตระกิตย เลขานุการ

4. หลวงประกอบนิติสาร

5. นายเกษม อุทยานิน

6. พล.ท. กฤษณ สีวะรา

7. ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช

8. พระยาอรรถการียนิพนธ

9. พล.ร.อ. หลวงชํานาญอรรถยุทธ

10. พล.ท. บุญเรือน บัวเจริญ

11. นายทวี แรงขํา

12. นายบุญชนะ อัตถากร

13. พล.ต.อ.อ ประเสริฐ รุจิรวงศ

14. พล.ท. แสวง เสนาณรงค

15. พล.อ. ประภาส จารุเสถียร

16. พล.ท. พงษ ปุณณกัณฑ

17. นายพจน สารสิน

18. นายมนูญ บริสุทธิ์

19. นายมาลัย หุวะนันทน

20. พ.อ. พระยาศรีวิสารวาจา

21. พล.ร.ท. ศรี ดาวราย

22. พล.ต. สุข เปรุนาวิน

23. พระยาสุนทรพิพิธ

24. พล.ท. อัมพร จินตกานนท

25. พล.ต.ต. สงา กิตติขจร

*หมายเหตุ: ต้ังตามมติที่ประชุมสภารางรัฐธรรมนูญทําหนาที่รางรัฐธรรมนูญครั้งที่ 53 วันที่ 3

มิถุนายน พ.ศ. 2508

220

ภาคผนวก 13

มติของสภารางรฐัธรรมนูญ (ทําหนาที่รางรฐัธรรมนูญ)

เกี่ยวกับหลักสาระสําคัญในการรางรฐัธรรมนูญ 1. คําปรารภ ใหกลาวถึงเรื่องตอไปนี้

1.1 ความเปนมาของระบอบการปกครอง 1.2 เหตุที่มาแหงรัฐธรรมนูญที่กําลังพิจารณาอยูนี้

2. คําวา “รัฐธรรมนูญ”

ใหคงใชคําวา “รัฐธรรมนูญ”

3. รูปของรัฐ

ใหคงเปนเอกรัฐ

4. ชื่อประเทศ

ใหใชคําวา “ประเทศไทย”

5. ระบอบการปกครอง

ใหคงไวซึ่งระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริยเปนประมุข

6. การใชอํานาจอธิปไตย

พระมหากษัตริยทรงใชอํานาจเปนสามทางคือ อํานาจบริหารทางรัฐบาล อํานาจนิติ

บัญญัติทางรัฐสภา และอํานาจตุลาการทางศาล

7. พระราชฐานะของพระมหากษัตริย ใหเปนไปดังนี้

7.1 ทรงเปนที่เคารพสักการะ ผูใดจะละเมิดมิได

7.2 ผูใดจะกลาวหาหรือฟองรองมิได

7.3 ทรงเปนพุทธมามกะ

7.4 ทรงเปนอัครศาสนูปถัมภก

7.5 ทรงดํารงตําแหนงจอมทัพไทย

7.6 การสืบราชสมบัติ ใหเปนไปตามกฎมณเฑียรบางวาดวยการสืบราชสันตติวงศ

พระพุทธศักราช 2467

7.6.1 ตองไดรับความเห็นชอบของรัฐสภา

7.6.2 การแกไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลวาดวยการสืบราชสันตติวงศพระ

พุทธศักราช 2467 ใหกระทําไดโดยวิธีการอยางเดียวกันกับการแกไข

เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

หมายเหตุ หัวขอที่วา “ทรงบรรลุนิติภาวะเมื่อพระชนมายุสิบแปดปบริบูรณ”

ที่ประชุมลงมติไมเห็นชอบดวย และหัวขอที่วา “พระราชฐานะอื่นๆ”

221

เนื่องจากไมมีสมาชิกเสนอความเห็นเพิ่มเติมในเรื่องนี้ ที่ประชุมจึงลงมติ

ใหผานไป

8. พระราชอํานาจ (นอกจากที่เกี่ยวโดยตรงกับการใชอํานาจบริหาร อํานาจนิติบัญญัติ และอํานาจ

ตุลาการ) ใหเปนไปดังนี้

8.1 ทรงสถาปนาและทรงถอดถอนฐานันดรศักดิ์

8.2 พระราชทานและทรงเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ

8.3 ทรงแตงตั้งผูสําเร็จราชการแทนพระองคดวยความเห็นชอบของรัฐสภา

8.4 ทรงแตงตั้งองคมนตรีและทรงใหองคมนตรีพนจากตําแหนงตามพระราชอัธยาศัย

8.4.1 คณะองคมนตรีมีหนาที่ถวายความเห็นในพระราชกรณียกิจที่ทรงปรึกษา

8.5 ทรงแตงตั้งและทรงใหพนจากตําแหนงตามพระราชอัธยาศัยซึ่งขาราชการในพระองค

และสมุหราชองครักษ

9. รัฐบาล ใหเปนไปดังนี้

9.1 พระมหากษัตริยทรงตั้งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีอ่ืน

9.2 ผูดํารงตําแหนงนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีอ่ืนเปนสมาชิกรัฐสภาในขณะเดียวกัน

ไมได

9.3 กอนคณะรัฐมนตรีเขาบริหารราชการแผนดิน

9.3.1 ตองแถลงนโยบายตอรัฐสภา

9.3.2 ไมตองไดรับความไววางใจของรัฐสภา

9.4 การดํารงตําแหนงของคณะรัฐมนตรีใหกําหนดเวลาเทาอายุรัฐสภา

9.5 ดุลยแหงอํานาจระหวางรัฐบาลกับรัฐสภา

9.5.1 ทรงยุบรัฐสภา

9.5.2 การบริหารราชการแผนดินใหอยูภายใตการควบคุมของรัฐสภาดวยวิธีการ

ตอไปนี้

9.5.2.1 ต้ังกระทูถามรัฐบาลได

9.5.2.2 เปดอภิปรายทั่วไปโดยไมลงมติได

9.5.2.3 เปดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไมไววางใจได

9.5.2.4 รัฐสภาถวายคําแนะนําตอพระมหากษัตริยขอใหทรงใหคณะ

รัฐมนตรีพนจากตําแหนงไมได

9.6 พระมหากษัตริยทรงใหรัฐมนตรีพนจากตําแหนงตามที่นายกรัฐมนตรีถวายคําแนะนําได

222

10. พระมหากษัตริยทรงใชอํานาจบริหารทางรัฐบาล ดังนี้

10.1 ทรงตราพระราชกําหนด

10.2 ทรงตราพระราชกฤษฎีกาโดยไมขัดตอกฎหมาย

10.3 ทรงประกาศใชกฎอัยการศึก

10.4 ทรงประกาศสงคราม

10.5 ทรงทําหนังสือสัญญาตอไปนี้กับตางประเทศ

10.5.1 สัญญาสงบศึก

10.5.2 สัญญาสันติภาพ

10.5.3 สนธิสัญญา

10.6 พระราชทานอภัยโทษ

10.7 ทรงแตงตั้งและถอดถอนขาราชการฝายทหารและฝายพลเรือน

10.7.1 ตําแหนงปลัดกระทรวง อธิบดีและเทียบเทา

10.7.2 ตําแหนงอื่นตามที่กฎหมายบัญญัติ

11. รัฐสภา

11.1 มีสองสภา

11.2 สภาหนึ่งประกอบดวยสมาชิกที่ราษฎรเลือกตั้ง อีกสภาหนึ่งประกอบดวยสมาชิก

ที่ทรงพระมหากษัตริยทรงตั้ง

11.3 การปฏิบัติหนาที่ของสภาทั้งสอง โดยปกติใหกระทําแยกกัน แตในบางกรณีใหสภา

ทั้งสองปฏิบัติหนาที่รัฐสภารวม

11.4 คุณสมบัติของผูออกเสียงเลือกตั้งบางประการใหกําหนดไวในรัฐธรรมนูญ นอกนั้น

ใหเปนไปตามกฎหมายวาดวยการเลือกตั้งฯ

11.5 ในบรรดาคุณสมบัติของผูออกเสียงเลือกตั้งฯที่จะกําหนดไวในรัฐธรรมนูญนั้น

ใหกําหนดคุณสมบัติตอไปนี้ดวย

11.5.1 สัญชาติ

11.5.2 อายุ

11.5.3 ไมกําหนดมาตรฐานการศึกษาหรือคุณสมบัติอ่ืนเมื่อไมมีการศึกษาถึง

มาตรฐานที่กําหนดไวในรัฐธรรมนูญใหเปนไปตามกฎหมายวาดวยการ

เลือกตั้งฯ

11.6 คุณสมบัติบางประการของผูสมัครรับเลือกตั้งฯใหกําหนดไวในรัฐธรรมนูญ นอกนั้น

ใหเปนไปตามกฎหมายวาดวยการเลือกตั้ง

223

11.7 ในบรรดาคุณสมบัติบางประการของผูสมัครรับเลือกตั้งฯที่จะกําหนดไวใน

รัฐธรรมนูญนั้น ใหกําหนดคุณสมบัติตอไปนี้ดวย

11.7.1 ลักษณะพึงประสงคอยางนอยที่สุด ตองเปนผูมีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งฯ

11.7.2 ผูมีสัญชาติไทยไมควรใหมีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งฯเสมอกันหมด

11.7.3 ใหกําหนดอายุใหสูงกวาอายุของผูมีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งฯ

11.7.4 ไมกําหนดมาตรฐานการศึกษาไวในรัฐธรรมนูญ แตใหบัญญัติไวใน

รัฐธรรมนูญวาใหเปนไปตามกฎหมายวาดวยการเลือกตั้งฯ

11.8 หลักเกณฑและวิธีการเลือกตั้งบางประการ ใหกําหนดไวในรัฐธรรมนูญ นอกนั้น

ใหเปนไปตามกฎหมายวาดวยการเลือกตั้งฯ

11.9 ในบรรดาหลักเกณฑและวิธีการเลือกตั้งบางประการที่กําหนดไวในรัฐธรรมนูญนั้น

ใหกําหนดหลักเกณฑและวิธีการตอไปนี้ดวย

11.9.1 ใหเปนการเลือกตั้งโดยตรง

11.9.2 จํานวนสมาชิกสภาฯ

11.9.2.1 ใหเปนไปโดยถือจํานวนประชากรเปนเกณฑ

11.9.2.2 ใหถือเขตจังหวัดเปนเกณฑดวย

11.9.3 ปญหาเรื่องการเลือกตั้ง จะใชวิธีรวมเขตหรือแบงเขตนั้นใหบัญญัติไวใน

กฎหมายวาดวยการเลือกตั้งฯ

11.10 สภาซึ่งประกอบดวยสมาชิกที่พระมหากษัตริยทรงตั้ง

11.10.1 ใหมีอํานาจยับยั้งโดยไมเด็ดขาด

11.10.2 ใหมีจํานวนเปนสวนสัมพันธกับจํานวนสมาชิกของอีกสภาหนึ่ง

11.10.3 ใหกําหนดคุณสมบัติของผูที่จะทรงตังเปนสมาชิก

11.10.4 คุณสมบัติของผูที่จะทรงตั้งเปนสมาชิกในสวนที่เกี่ยวกับ

11.10.4.1 สัญชาติ ตองเปนผูมีสัญชาติไทยโดยกําเนิด

11.10.4.2 อายุ กําหนดใหสูงกวาอายุของผูมีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง

11.10.4.3 ไมกําหนดมาตรฐานการศึกษาหรือคุณสมบัติอ่ืนเมื่อไมมีการ

ศึกษาถึงมาตรฐาน

11.11 อายุสภาซ่ึงประกอบดวยสมาชิกที่ราษฎรเลือกตั้งกับสมาชิกภาพของสมาชิกแหง

สภาซึ่งประกอบดวยสมาชิกที่พระมหากษัตริยทรงตั้งใหมีกําหนดไมเทากัน

11.12 การเสนอรางพระราชบัญญัติใหสมาชิกรัฐสภามีสิทธิเสนอไดดวย

11.12.1 สิทธิเสนอรางพระราชบัญญัติของสมาชิกสภามีเฉพาะสมาชิกแหงสภา

ซึ่งประกอบดวยสมาชิกที่ราษฎรเลอืกตั้ง

224

11.13 รางพระราชบัญญัติที่พระมหากษัตริยไมทรงเห็นชอบดวยและพระราชทานคืนมา

หรือไมทรงลงพระปรมาภิไธยนั้น ใหรัฐสภาพิจารณาไดอีก

11.14 ใหสมาชิกรัฐสภาไดรับความคุมกัน ในสวนที่เกี่ยวกับ

11.14.1 การพูด การแสดงความคิดเห็นและการออกเสียงลงคะแนนในที่ประชุม

สภา

11.14.2 การถูกจํากัดอิสรภาพอันอาจเปนอุปสรรคแกการปฏิบัติหนาที่

11.15 อํานาจของรัฐสภาที่จะควบคุมการใชอํานาจบริหารในสวนที่เกี่ยวกับ

11.15.1 พระราชกําหนด จะตองไดรับอนุมัติของรัฐสภา

11.15.2 การประกาศสงคราม การทําสัญญาสงบศึก การทําสัญญาสันติภาพ

จะตองไดรับความยินยอมของรัฐสภา

11.15.3 การทําสนธิสัญญา จะตองไดรับสัตยาบันของรัฐสภาเฉพาะบางกรณี

12. ศาล

12.1 การพิจารณาพิพากษาอรรถคดี เปนอํานาจของศาลโดยเฉพาะ

12.2 ศาลจะตองดําเนินการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีตามกฎหมาย และใน

พระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย

12.3 การตั้งศาลจะกระทําไดก็แตโดยพระราชบัญญัติ

12.4 ผูพิพากษาตุลาการมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี

12.5 พระมหากษัตริยทรงแตงตั้ง ยายและถอดถอนผูพิพากษาตุลาการ

13. ตุลาการรัฐธรรมนูญ

ในการที่ศาลจะใชบทบัญญัติแหงกฎหมายใดบังคับแกคดี ถาศาลเห็นวา บทบัญญัติแหง

กฎหมายนั้นขัดตอรัฐธรรมนูญ ใหคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเปนผูพิจารณาวินิจฉัย

14. แนวนโยบายแหงรัฐ ใหกําหนดไวในรัฐธรรมนูญ ในเรื่องตอไปนี้

14.1 การรักษาเอกราช

14.2 พันธไมตรีกับนานาประเทศ

14.3 การรวมมือกับนานประเทศเพื่อสันติภาพของโลก

14.4 การมีและการใชกําลังทหาร

14.5 การศึกษาและวิจัย

14.6 วัฒนธรรมประจําชาติ

14.7 การเศรษฐกิจและสังคม

14.8 การสาธารณสุข

225

15. สิทธิ เสรีภาพและหนาที่ของชนชาวไทย ใหกําหนดไวในรัฐธรรมนูญในเรื่องตอไปนี้

15.1 บุคคลยอมเสมอกันในกฎหมาย

15.2 บุคคลยอมมีเสรีภาพบริบูรณในการถือศาสนา

15.3 บุคคลยอมมีเสรีภาพบริบูรณในรางกาย

15.4 การเกณฑแรงงานจะกระทําไดแตโดยอาศัยอํานาจตามบทบัญญัติแหงกฎหมาย

15.5 บุคคลยอมมีเสรีภาพบริบูรณในเคหสถาน

15.6 รัฐยอมเคารพตอกรรมสิทธิ์ในทรัพยสินของเอกชน

15.7 บุคคลยอมมเีสรีภาพบริบูรณในการพูด การเขียน การพิมพ และการโฆษณา

15.8 บุคคลยอมมีเสรีภาพบริบูรณในการศึกษาอบรม

15.9 บุคคลยอมมีเสรีภาพบริบูรณในการชุมนุมสาธารณะ การตั้งสมาคม การตั้ง

พรรคการเมือง

15.10 บุคคลยอมมีเสรีภาพบริบูรณในการเลือกถิ่นที่อยูและในการประกอบอาชีพ

15.11 บุคคลคนเดียวหรือหลายคนรวมกันยอมมีสิทธิเสนอเรื่องราวรองทุกข 15.12 สิทธิของบุคคลในครอบครวัยอมไดรับความคุมครอง 15.13 สิทธิของบุคคลที่จะฟองหนวยราชการยอมไดรับความคุมครอง 15.14 บุคคลซึ่งเปนทหาร ตํารวจ ขาราชการประจําอื่น และพนักงานเทศาล ยอมมีสิทธิ

และเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญเชนเดียวกับประชาชนพลเมือง เวนแตที่จํากัดใน

กฎหมาย หรือกฎ หรือขอบังคับที่ออกโดยอาศัยอํานาจกฎหมายเฉพาะในสวนที่

เกี่ยวกับการเมือง สมรรถภาพ หรือวินัย

15.15 บุคคลยอมมีเสรีภาพในการสื่อสารถึงกันโดยชอบดวยกฎหมาย

15.16 บุคคลจะไมตองรับโทษอาญา เวนแตจะไดกระทําการอันกฎหมายซึ่งอยุในเวลาที่

กระทํานั้นบัญญัติเปนความผิดและกําหนดโทษไว

15.17 บุคคลจะใชสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญนี้ใหเปนปฏิปกษตอชาติ ศาสนา

พระมหากษัตริย และรัฐธรรมนูญมิได

15.18 บุคคลมีหนาที่รักษาไวซึ่งการปกครองระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย

เปนประมุข และมีหนาที่เคารพตอกฎหมาย ปองกันประเทศ ชวยเหลือราชการโดย

ทางเสียภาษีและอื่นๆภายในเงื่อนไขและวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ

หมายเหตุ หัวขอที่วา “บุคคลมีหนาที่ประกอบการงาน” ที่ประชุมลงมติไมใหกําหนด

ไวในรัฐธรรมนูญ

226

16. การแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

ใหมีวิธีการพิเศษสําหรับการแกไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะ

17. การตีความรัฐธรรมนูญ

ในเรื่องที่อยูในวงงานของรัฐสภา ใหอยูในอํานาจของรัฐสภา

18. ในยามสงครามหรือในภาวะคับขันถึงขนาดอาจเปนภัยตอความมั่นคงของประเทศชาติ และ

ในการใชอํานาจนิติบัญญัติทางรัฐสภาตามปกติอาจไมเหมาะสม ใหมีขอยกเวนเพื่อใหรัฐบาล

ใชอํานาจนิติบัญญัติโดยวิถีทางตอไปนี้

18.1 รัฐสภามอบอํานาจใหแกรัฐบาลได

18.2 พระมหากษัตริยทรงใชอํานาจนิติบัญญัติทางรัฐบาลได

19. บทเฉพาะกาล

19.1 รัฐบาล

19.1.1 ใหคณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผนดินอยูในวันกอนวันประกาศใช

รัฐธรรมนูญ เปนรัฐบาลบริหารราชการแผนดินตอไปจนกวาจะมีสมาชิก

สภาที่ราษฎรเลือกตั้งเขารับหนาที่แลว

19.2 รัฐสภา

19.2.1 การเลือกตั้งสมาชิกสภาที่ราษฎรเลือกตั้งนั้น ใหกําหนดเวลาเพื่อดําเนิน

การไว

19.2.2 ระหวางที่ยังไมมีสมาชิกที่ราษฎรเลือกตั้งเขารับหนาที่ใหสภาซึ่ง

ประกอบดวยสมาชิกที่พระมหากษัตริยทรงตั้ง ทําหนาที่เปนสภานิติบัญญัติโดยลําพังเหมือนวามี

สภานิติบัญญัติแตเพียงสภาเดียว

227

ภาคผนวก 14 คําสั่งสํานกันายกรฐัมนตรทีี่ 39/2516

เรื่อง แตงต้ังคณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญ วันที่ 14 กมุภาพันธ 2516 *

1. พล.อ.ประภาส จารุเสถียร ประธานกรรมการ

2. นายพจน สารสิน

3. พล.ร.อ. กมล สีตะกลิน

4. พล.อ. กฤษณ สีวะรา

5. พล.อ.อ. ทวี จัลลทรัพย

6. พล.ท. แสวง เสนาณรงค

7. นายกมล วรรณประภา

8. พล.อ.อ.บุญชู จันทรุเบกษา

9. นายสมภพ โหตระกิตย

10. นายมาลัย หุวะนันท

11. พล.ท. โชติ หิรัณยัษฐิติ

12. นายไพโรจน ชัยนาม

13. นายกําธร พันธุลาภ

14. นายสานนท สายสวาง 15. นายสุวิชช พันธเศรษฐ

16. นายจรูญ สุภาพ

17. นายกระมล ทองธรรมชาติ

18. นายอมร รักษาสัตย 19. นายเกษม ศิริสัมพันธ

20. นายเสถียร พันธรังสี 21. นายสงัด ศรีวณิก กรรมการและเลขานุการ

22. นายอมร จันทรสมบูรณ กรรมการและผูชวยเลขานุการ

23. นายไพศาล กุมาลยวิสัย

* ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2515 มาตรา 10 กําหนดใหคณะรัฐมนตรีเปนผูเสนอ

รางรัฐธรรมนูญเพื่อใหสภานิติบัญญัติพิจารณา แตในทางปฏิบัติคณะรัฐมนตรี โดยจอมพลถนอม

กิติขจร ไดแตงตั้งคณะกรรมการชุดนี้เพื่อทําหนาที่รางรัฐธรรมนูญ

228

ภาคผนวก 15 คณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญ

ตามคําสั่งนายกรฐัมนตรี วันที่ 24 ตุลาคม พ.ศ. 2516

1. นายประกอบ หุตะสิงห ประธานกรรมการ

2. นายกมล วรรณประภา รองประธานกรรมการ

3. ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช กรรมการ

4. นายจิตติ ติงศภัทย กรรมการ

5. นายชัยอนันต สมุทวณิช กรรมการ

6. นายปราโมช นาครทรรพ กรรมการ

7. นายพงศเพ็ญ ศกุนตาภัย กรรมการ

8. นายมนูญ บริสุทธิ์ กรรมการ

9. นายสรรเสริญ ไกรจิตติ กรรมการ

10. นายสมภพ โหตระกิตย กรรมการ

11. พล.อ. สุรกิจ มัยลาภ กรรมการ

12. นายเสวตร เปยมพงศสานต กรรมการ

13. นางสุมาลี วีระไวทยะ กรรมการ

14. นายอมร จันทรสมบูรณ กรรมการ

15. นายอเนก สิทธิประศาสน กรรมการ

16. นายโอสถ โกศิน กรรมการ

17. นายไพศาล กุมาลยวิสัย กรรมการและเลขานุการ

18. นายอักขราทร จุฬารัตน กรรมการและผูชวยเลขานุการ

เพื่อใหการรางรัฐธรรมนูญเปนไปอยางมีประสิทธิภาพและรวดเร็ว คณะกรรมการราง

รัฐธรรมนูญไดแตงตั้งคณะอนุกรรมการ 3 ชุด ดังนี้

ก. คณะอนุกรรมการศึกษาและวิเคราะหปญหารัฐธรรมนูญ

1. นายจิตติ ติงศภัทิย ประธานอนุกรรมการ

2. นายปราโมทย นาครทรรพ รองประธานอนุกรรมการ

3. นายลิขิต ธีรเวคิน อนุกรรมการ

4. นายวันชัย ตันศิริ อนุกรรมการ

5. นายกมล สมวิเชียร อนุกรรมการ

229

6. นายวีรพงษ รามางกูร อนุกรรมการ

7. นายวีรยุทธ วิเชียรโชติ อนุกรรมการ

8. นายสมศักดิ์ สิงหพันธ อนุกรรมการ

9. นายสุจิต บุญบงการ อนุกรรมการ

10. นายสุชาติ ประสิทธิ์รัฐสินธ อนุกรรมการ

11. นายอัมมาร สยามวาลา อนุกรรมการ

12. นางสาวเอื้อย มีสุข อนุกรรมการ

13. นางสาวศิริจันทร สุจริตกุล อนุกรรมการ

14. นายทินพันธ นาคะตะ อนุกรรมการ

ข. คณะอนุกรรมการรับฟงความคิดเห็นและเผยแพรมติและหลักการ

ของคณะกรรมการรางรัฐธรรมนูญ

1. ม.ร.ว. คึกฤทธิ์ ปราโมช ประธานอนุกรรมการ

2. นายชัยอนันต สมุทวณิช รองประธานอนุกรรมการ

3. นางสุมาลี วีระไวทยะ อนุกรรมการ

4. นางเสริมศรี เอกชัย อนุกรรมการ

5. นางสาวนภา พงศพิพัฒน อนุกรรมการ

6. ม.ร.ว. สายสิงห ศิริบุตร อนุกรรมการ

7. นายชาญวิทย เกษตรศิริ อนุกรรมการ

8. นางชลธิรา กลัดอยู อนุกรรมการ

9. นายกวี ศุภธีระ อนุกรรมการ

10. นายอรุณ งามดี อนุกรรมการ

11. นายอภิชัย พันธเสน อนุกรรมการ

12. นายสมชาย กรุสวนสมบัติ อนุกรรมการ

13. นายทวี หมื่นนิกร อนุกรรมการ

14. นายอํานาจ สอนอ่ิมศาสตร อนุกรรมการ

15. นางสาวสุดาทิพย อินทร อนุกรรมการ

16. นายธีรยุทธ บุญมี อนุกรรมการ

17. นายธเนศวร เจริญเมือง อนุกรรมการ

18. นายวิรัตน ศักดิ์จิรภาพงษ อนุกรรมการ

19. นายอัศวิน เสาวรส อนุกรรมการ

230

20.นายโกวิท วรพิพัฒน อนุกรรมการ

21. นายผสม เพชรจรัส อนุกรรมการ

22. นายรังสรรค ธนะพรพันธุ อนุกรรมการ

23. นายชิต นิลพานิช อนุกรรมการ

ค. คณะอนุกรรมการยกรางรัฐธรรมนูญ

1. นายสมภพ โหตระกิตย

2. นายมนูญ บริสุทธิ์

3. นายเสวตร เปยมพงศสานต

4. นายพงศเพ็ญ ศกุนตาภัย

5. นายอมร จันทรสมบูรณ

231

ภาคผนวก 16 คณะกรรมาธิการวสิามญัพิจารณารางรัฐธรรมนญู

แตงต้ังโดยสภานิติบัญญติัแหงชาติ วนัที่ 4 เมษายน พ.ศ. 2517 1. นายไพโรจน ชัยนาม

2. นายปวย อ๊ึงภากรณ

3. นายมนุญ บริสุทธิ์

4. นายนิสสัย เวชชาชีวะ

5. นายเฉลิมชัย วสีนนท

6. นายมารุต บุนนาค

7. นายอมร จันทรสมบูรณ 8. นายพงศเพญ็ ศกุนตาภัย

9. พันเอกถนัด คอมันตร

10. นางแรม พรหมโมบล บุณยประสพ

11. นายธานินทร กรัยวิเชียร 12. นายเกษม สุวรรณกุล

13. นายปรีดี เกษมทรัพย

14. นายใหญ ศวิตชาติ 15. นายเกษม ศิริสัมพันธ

16. พล.ต.ท. จํารัส มังคลรัตน

17. นายเถลิง ธํารงนาวาสวัสด์ิ

18. นายเล็ก วานิชอังกูร

19. น.ต.กําธน สินธวานนท

20. นายกระมล ทองธรรมชาติ

21. คุณหญิงอัมพร มีสุข

22. นายจิตติ ติงศภัทิย 23. นายหยุด แสงอุทัย

24. พ.ต.ท.ประจักรา บุนนาค

25. นายประเทือง กีรติบุตร 26. นายพิชัย รัตนกุล

27. นายวิกรม เมาลานนท

28. นายชะลอ วนภูติ

232

29. นายกมล สมวิเชียร

30. นายสนอง ตูจินดา

31. นายประกายเพ็ชร อินทุโสภณ

32. นายเสวตร เปยมพงษศานต 33. นายสรรเสริญ ไกรจิตติ

34. นายกิตติรัตน ศรีวิศาลวาจา

35. นายสิงโต จางตระกูล

คณะกรรมาธิการวิสามัญไดแตงตั้งคณะอนุกรรมการ 3 คณะ ดังนี้

ก. คณะอนุกรรมการรับฟงความคิดเหน็จากประชาชน

1. นายเสวตร เปยมพงษศานต 2. นายเฉลิมชัย วสีนนท

3. นายปรีดี เกษมทรัพย

4. นายกิตติรัต สรีวิศาลวาจา

5. น.ต.กําธน สินธวานนท

ข. คณะอนุกรรมการรับฟงความคิดเห็นจากประชาชน

1. นายกมล สมวิเชียร

2. นายเฉลิมชัย วสีนนท

3. น.ต.กําธน สินธวานนท

4. นายชลอ วนภูติ

5. นายธานินทร กรัยวิเชียร

233

ภาคผนวก 17 คําสั่งคณะปฏิรูปการปกครองแผนดินที่ 1/2519 เรื่อง แตงต้ังคณะปฏิรูปการปกครองแผนดิน

เพื่อใหการปฏิบัติหนาที่ของกองบัญชาการคณะปฏิรูปการปกครองแผนดินดําเนนิไปดวย

ความเรียบรอย จึงใหมีคณะปฏิรูปการปกครองแผนดินขึ้น ประกอบดวยผูมีรายนามดังตอไปนี:้-

1. พล.ร.อ.สงดั ชลออยู หัวหนาคณะปฏิรูปการปกครองแผนดิน

2. พล.อ.อ.กมล เดชะตุงคะ รองหัวหนาคณะปฏิรูปการปกครองแผนดิน

3. พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนนัท เลขาธิการ

4. พล.ร.อ. กว ีสิงหะ รองเลขาธิการ

5. พล.อ. เจริญ พงษพาณชิย ผูชวยเลขาธิการ

6. พล.อ. บุญชัย บํารุงพงษ

7. พล.อ. เสริม ณ นคร

8. พล.ร.อ. อมร สิริกายะ

9. พล.ต.อ. ศรีสุข มหินทรเทพ

10.พล.อ.อ. พะเนียง กานตรัตน

11. พล.อ.ประเสริฐ ธรรมศิริ

12. พล.อ.ประลอง วิรปรีย

13. พล.อ.อ.คํารณ ลีละศิริ

14. พล.อ. ประสาน อมาตยกุล

15. พล.ร.ท. สถาปน เกยานนท

16. พล.ท.ยศ เทพหัสดิน ณ อยุธยา

17. พล.ท. เปรม ติณสูลานนท

18. พล.ท.สมศักดิ์ ปญจมานนท

19. พล.ท.อํานาจ ดําริกาญจน

20. พล.ต.ปน ธรรมศรี

21. พล. ต. เทพ กรานเลิศ

22. พล.ต.อรุณ ทวาทศิน

23. พล.ต.แสวง จามรจันทร

24. พล.ต.ประเทียบ เทศวิศาล

234

ทั้งนี้ ต้ังแตวันที่ 6 ตุลาคม เปนตนไป

ส่ัง ณ วันที่ 7 ตุลาคม พทุธศักราช 2519

พลเรือเอกสงดั ชลออยู

หัวหนาคณะปฏิรูปการปกครองแผนดิน

235

ภาคผนวก 18 คําสั่งคณะปฏิรูปการปกครองแผนดินที่ 1/2519 เรื่อง แตงต้ังคณะเจาหนาที่ทํางานฝายกฎหมาย

เพื่อใหการปฏิบัติหนาที่ฝายกฎหมายของกองบัญชาการคณะปฏิรูปการปกครองแผนดิน

ดําเนินไปดวยความเรียบรอย จึงใหมีคณะเจาหนาที่ทํางานฝายกฎหมายและทําหนาที่ราง

รัฐธรรมนูญขึ้น ดังมีรายชื่อตอไปนี้:-

1. นายสุธรรม ภัทราคม เปนประธานกรรมการ

2. นายวิกรม เมาลานนท เปนกรรมการ

3. นายบัญญติั สุชีวะ เปนกรรมการ

4. นายประทปี ชุมวฒันะ เปนกรรมการ

5. นายประมุข สวัสดิมงคล เปนกรรมการ

6. นายชูเชิด รักตะบุตร เปนกรรมการ

7. นายสหัส สิงหะวิริยะ เปนกรรมการ

8. นายเสริมศักดิ์ เทพาคาํ เปนกรรมการ

9. พล.ท.สมงิ ไตลังคะ เปนกรรมการ

10.พล.ท.ประสิทธิ์ ใจชืน่ เปนกรรมการ

11. พ.อ.มณีรัตน จารุจินดา เปนกรรมการ

12. พ.อ.ประสาน ดุลยธรรมาภิรมย เปนกรรมการ

13. นายมีชัย ฤชุพันธุ เปนกรรมการและเลขานุการ

ทั้งนี้ ต้ังแตบัดนี้เปนตนไป

ส่ัง ณ วันที่ 11 ตุลาคม พุทธศักราช 2519

พลเรือเอกสงดั ชลออยู

หัวหนาคณะปฏิรูปการปกครองแผนดิน

236

ภาคผนวก 19 รายชื่อคณะปฏิวัติเดือนตุลาคม พ.ศ. 2520 1. พลเรือเอกสงัด ชลออยู หัวหนาคณะปฏิวัติ

2. พลอากาศเอกมงคล เดชะตุงคะ รองหัวหนาคณะปฏิวัติ

3. พลเอก เกรียงศักดิ์ ชมะนนัท เลขาธิการ

4. พล ร.อ. กว ีสิงหะ (ร.น.) รองเลขาธิการ

5. พล. อ. เจริญ พงษพาณชิย ผูชวยเลขาธิการ

6. พล อ. บุญชัย บํารุงพงษ

7. พล อ. เสริม ณ นคร

8. พล ร.อ. อมร สิริกายะ

9. พล ต.อ. ศรีสุข มหินทรเทพ

10. พล อ.อ. พะเนียง กาณจรัตน

11. พล. อ. ประเสริฐ ธรรมศริิ

12. พล. อ. ประลอง วิรปรีย

13. พล อ.อ. คํารณ ลีละศิริ

14. พล อ. ประสาน อมาตยกุล

15. พล ร.ท. สถาปน เกยานนท

16. พล ท. ยศ เทพหัสดินทร ณ อยุธยา

17. พล ท. เปรม ติณสูลานนท

18. พล ท. สมศักดิ์ ปญจมานนท

19. พล ท. อํานาจ ดําริกาญจน

20. พล ต. ปน ธรรมศรี

21. พล ต. เทพ กรานเลิศ

22. พล ต. แสวง จามรจนัทร

23. พล ต.ประเทียบ เทศวิศาล

ที่มา: วิษณุ เครืองาม และบวรศักดิ์ อุวรรณโณ (2520 : 26-27); ประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 6

ลงวนัที ่22 ตุลาคม พ.ศ. 2520

237

ภาคผนวก 20 รายชื่อคณะกรรมการยกรางธรรมนูญการปกครองแหงราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2520

1. นายสมภพ โหตระกิตย ประธาน

2. นายประเทอืง กีรติบุตร (อธิบดีกรมอัยการ)

3. นายอักขราทร จุฬารัตน∗ (เลขานุการกรรมการรางกฎหมาย สํานกัคณะกรรมการ

กฤษฎีกา)

4. พลโท สมิง ไตลังคะ (เจากรมพระธรรมนูญ)

5. พลโท ประสิทธิ์ ใจชืน่ (ที่ปรึกษากฎหมาย กองบญัชาการทหารสูงสุด)

6. พนัเอกประสาน ดุลยธรรมาภิรมย (ที่ปรึกษากฎหมาย กองบญัชาการทหารสูงสุด)

7. พนัเอก มณีรัตน (ประจํากองบญัชาการทหารสูงสุด)

8. นายมชีัย ฤชุพันธุ (เลขานุการคณะกรรมการรางกฎหมาย สํานักงาน

คณะกรรมการกฤษฎีกา)

ที่มา: สยามรัฐ (12 พฤศจิกายน 2520) และตรวจสอบกับวิษณุ เครืองาม และบวรศักดิ์ อุวรรณ

โณ (2520 : 29)

∗ ใน เดลิไทม (4 พฤศจิกายน 2520) ระบุวาเปนรายชื่อนายวินัย ทองลงยา: ขณะที่บางฉบับระบุวามีกรรมการรางธรรมนูญการปกครองเพียง 3 ทาน ไดแก พลโทสมิง ไตลังคะ ประธาน, นายประเทือง กีรติบุตร กรรมการ และนายสมภพ โหตระกิตย กรรมการ

(เดลินิวส, 31 ตุลาคม 2520) : บางฉบับระบุวามีคณะกรรมการราง 5 ทาน (ตะวันสยาม, 2 พฤศจิกายน 2520) ไดแก นายสมภพ

โหตระกิตย, นายประเทือง กีรติบุตร, นายมีชัย ฤชุพันธุ, นายวินัย ทองลงยา และอีกทานหนึ่งที่ไมเปดเผย (เสียงปวงชน, 26 ตุลาคม

2520)