239.рецидивная преступность проблемы предупреждения

1

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

УРЮПИНСКИЙ ФИЛИАЛ

ГОСУДАРСТВЕННОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ВОЛГОГРАДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Кафедра правоведения

Л. В. КОСАРЕВА, В. Н. КОСАРЕВ

РЕЦИДИВНАЯ ПРЕСТУПНОСТЬ:

ПРОБЛЕМЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ

Учебное пособие

Под общей редакцией В. Н. Косарева

Волгоград 2010

Copyright ОАО «ЦКБ «БИБКОМ» & ООО «Aгентство Kнига-Cервис»

– 2 –

ББК 67.408.010я73 К71

Рекомендовано к опубликованию кафедрой правоведения Урюпинского филиала

ГОУ ВПО «Волгоградский государственный университет» (протокол № 3 от 26.03 2010 г.)

Рецензенты: д-р юрид. наук, проф. А. В. Сухинин (Волгоградский государственный университет);

канд. юрид. наук, доц., член Российской криминологической ассоциации А. Г. Заблоцкая (Волгоградская академия МВД РФ)

Косарева, Л. В. Рецидивная преступность: проблемы предупреждения [Текст] : учеб. посо-

бие / Л. В. Косарева, В. Н. Косарев ; под общ. ред. В. Н. Косарева ; Урюпин. фил. Гос. образоват. учреждения высш. проф. образования «Волгогр. гос. ун-т». – Вол-гоград : Изд-во ВолГУ, 2010. – 68 с.

ISBN 978-5-9669-0700-6 Построение в России демократического государства с развитыми рыночными отноше-

ниями невозможно без эффективного предупреждения преступности, и рецедивной в частности.

Рецидивная преступность, как и преступность в целом, – результат многолетнего развития

сложных социальных процессов, обусловленных воздействием объективных и субъективных усло-

вий экономического, политического, правового и нравственного порядка. Сложный характер меха-

низма детерминации рецидивной преступности определяет необходимость комплексной программ-

но-целевой разработки проблем, связанных с рецидивной преступностью, так как предупреждение

рецидивной преступности является одной из важнейших задач общества и государства.

Учебное пособие предназначено для обучения студентов юридических вузов, оно мо-

жет быть полезно практическим работникам правоохранительных органов.

ББК 67.408.010я73

ISBN 978-5-9669-

© Косарева Л. В., Косарев В. Н., 2010

К71


– 3 –

ВВЕДЕНИЕ

Построение в России демократического государства с развитыми рыноч-

ными отношениями невозможно без эффективного предупреждения преступно-

сти и отдельных ее видов.

Рецидивная преступность, как и преступность в целом, – результат мно-

голетнего развития сложных социальных процессов, обусловленных воздейст-

вием объективных и субъективных условий экономического, политического,

правового и нравственного порядка. Предупреждение рецидивной преступно-

сти является одной из важнейших задач общества и государства.

Сложный характер механизма детерминации рецидивной преступности

определяет необходимость комплексной программно-целевой разработки мето-

дики исследования экономических, политических, правовых, нравственно-

психологических и организационно-управленческих вопросов, связанных с ре-

цидивной преступностью.

Рецидивная преступность – это динамичное деструктивное явление, что

вызывает необходимость его систематического изучения с целью внесения

соответствующих корректив в законодательство и систему мер его преду-

преждения.

При этом особенно важно, чтобы в качестве центральной проблемы уго-

ловного законодательства России рассматривалось обеспечение реализации

прав и законных интересов личности при назначении наказания. Особую роль в

этом должен сыграть такой институт уголовного права, как наказание 1.

Именно наказание определяет основные черты уголовного права в це-

лом и выступает одним из уголовно-правовых средств охраны общественных

отношений от преступных посягательств. И в этом плане исключительно

1 См.: Флетчер Дж., Наумов А. В. Основные концепции современного уголовного

права. М., 1998. С. 70.


– 4 –

важно, чтобы наказание удерживало граждан от совершения рецидивных

преступлений 2.

Вместе с тем, в последние годы в России наблюдается ухудшение кримино-

генной обстановки, идет рост преступности, в том числе рецидивной. По данным

уголовной статистики каждый год свыше 300 тыс. ранее судимых совершают но-

вые преступления. Увеличивается число тяжких преступлений, многие из них но-

сят особо опасный характер. Уровень и динамика рецидивной преступности в ос-

новном совпадают с тенденциями развития общей преступности 3.

Высокий уровень рецидива свидетельствует о том, что применяемое к осу-

жденным уголовное наказание не всегда оказывает на них должное исправитель-

ное воздействие. Неэффективность наказания отражает несовершенство приме-

ненной законодательной нормы, ошибки в избрании судом вида и срока наказа-

ния, проведением недостаточно эффективных воспитательных мероприятий 4.

Анализ законодательного определения рецидива, статистических показа-

телей рецидивной преступности, путей и способов нейтрализации причин и ус-

ловий, порождающих рецидив, приводит к выводу, что исследования в этом

направлении необходимы и актуальны.

Проблемам рецидивной преступности, ее причинам, особенностям лич-

ности рецидивистов, структуре рецидива и связям между преступлениями, со-

ставляющими рецидив, прогнозированию поведения лиц, отбывающих наказа-

ние за преступления и особенностям назначения наказания при рецидиве по-

священо значительное число работ отечественных авторов. Особо следует вы-

2 См.: Липилин А. Н. Профилактика рецидивных преступлений в Центральном феде-

ральном округе Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 12–14. 3 См.: Состояние преступности в России за январь – декабрь 2005 г., 2006 г., 2007 г.,

2008 г., 2009 г. Официальный сайт МВД РФ. URL: www mvdinrform.ru; Криминология :

учебник / под ред. А. И. Долговой. 4-е изд. М., 2010. С. 345–376. 4 См.: Армошева А. В. Проблемы рецидива преступлений и ответственности за него

по уголовному праву России : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 8–10.


– 5 –

делить работы Ю.И. Бытко, Е.В. Благова, А.В. Василевского, А.И. Гурова,

В.П. Журавлева, А.Ф. Зеленского, Н.Н. Коротких, В.П. Петкова, Ю.В. Солопа-

нова, Р.Н. Хамитова, Е.М. Юцкова и др. Все это свидетельствует об определен-

ной степени разработанности темы рецидивной преступности. Вместе с тем

проблеме предупреждения рецидива не уделяется достаточного внимания, не

во всех субъектах Российской Федерации разрабатываются и реализуются це-

левые комплексные программы предупреждения и борьбы с рецидивной пре-

ступностью 5.

Целью данной работы является исследование проблем предупреждения

рецидивной преступности. Для достижения этой цели ставились и решались

следующие задачи:

- показать пути и возможности предупреждения рецидивной преступности;

- определить меры предупреждения рецидивной преступности;

- раскрыть сущность программно-целевого подхода в предупреждении ре-

цидивной преступности;

- показать сущность целевой комплексной программы как средства интен-

сивного воздействия на рецидивную преступность.

Методами исследования, применяемые для решения указанных задач, яв-

ляются современные положения диалектики и теории научного познания, а

также частнонаучные методы: сравнительно-правовой, социально-правовой,

системно-структурный, программно-целевой и контент-анализ документов и

материалов.

Эмпирическая база исследования построена на нормативном материале и

следственно-судебной практике.

Данная работа состоит из введения, четырех глав, заключения и списка

использованной литературы.

5 См.: Заярная Н. В. Уголовно-правовая региональная рецидивная преступность : ав-

тореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов н/Дону, 2008. С. 6–8.


– 6 –

ГЛАВА 1

ПУТИ И ВОЗМОЖНОСТИ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ

РЕЦИДИВНОЙ ПРЕСТУПНОСТИ

Современный этап построения демократического общества предъявляет

высокие требования к правоохранительным органам в решении ими задач обес-

печения правопорядка и борьбы с рецидивной преступностью 6.

Интенсивный рост рецидивной преступности и качественные изменения

ее структуры, обусловленные обострением противоречий в различных областях

общественной жизни, падением нравственности, несовершенством законода-

тельства и серьезными упущениями в правоприменительной практике, естест-

венно, ведут к ускорению процессов развитая рецидивной преступности как

социального явления, более интенсивного формирования ее наиболее опасных

организованных форм и видов 7.

Причины этого кроются в кризисных явлениях экономики, неэффектив-

ном производстве и несправедливом распределении материальных благ, нарас-

тающих диспропорциях в экономическом, политическом и социальном разви-

тии общества. Поэтому, предупреждение и борьбу с преступностью, в особен-

ности с ее рецидивными и организованными видами, признано считать важ-

нейшей общегосударственной задачей, от решения которой во многом зависит

морально-нравственный климат в обществе, успех экономических преобразо-

ваний и повышение жизненного уровня людей 8.

6 См. подробнее: Косарева Л. В., Косарев В. Н. Рецидивная преступность: уголовно-правовые

и криминологические проблемы : учеб. пособие. Волгоград, 2010. Ч. 1. С. 8–54. В указе Президента

Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности

органов внутренних дел» дана правовая стратегия для структурной перестройки ОВД. 7 См.: Новая криминальная ситуация: оценка и реагирование / отв. ред. А. И. Долгова.

М., 2009. С. 34–86. 8 См.: Криминология : учебник / под ред. А. И. Долговой. 4-е изд. М., 2010. С. 316–336.


– 7 –

Предупреждение рецидивной преступности буквально означает предо-

хранение людей, общества, государства от преступлений. Исторические корни

данного вида социальной практики уходят далеко в глубь веков: с появлением

первых уголовно-правовых запретов и преступлений, совершаемых вопреки им,

стали действовать меры не только карательного, но и предупредительного про-

тиводействия преступности.

На современном этапе борьбы с рецидивной преступностью, предупре-

ждение определяют как многоуровневую систему государственных (право-

охранительных) и общественных мер, направленных на устранение, ослабле-

ние или нейтрализацию причин и условий преступности. Такое определение

стало традиционным, на него опираются при проведении исследований мно-

гие криминологи 9.

Предупреждение рецидивной преступности осуществляется как выполне-

нием общесоциальных задач, так и специальных (криминологических). Обще-

государственные масштабные мероприятия экономического, политического,

культурно-воспитательного и правового характера, получившие в последнее

время название демократических реформ, весь этот комплекс должен воздейст-

вовать на социальные условия жизнедеятельности людей, которые и порожда-

ют рецидивную преступность, то есть детерминанты. Причинный механизм вы-

зревает в сфере возможности – невозможности справедливого социального рас-

пределения с одной стороны, а с другой – в сфере незаконного удовлетворения

9 См. подробнее: Теоретические основы предупреждения преступности. М., 1977.

С. 4–65; Теоретические проблемы профилактики преступлений. М., 1980. С. 15–34; Гераси-

мов С. И. Концептуальные основы и научно-практические проблемы предупреждения пре-

ступности : дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 25–46; Садков Е. В. Предупреждение пре-

ступности в маргинальной среде молодежи : дис. … канд. юрид. наук. М., 1994. С. 32–53;

Гладких В. И. Проблемы предупреждения органами внутренних дел преступности в сверх-

крупном городе : дис. … д-ра юрид. наук. М., 1997. С. 45–58; Кобзарь И. А. Организацион-

ные и правовые основы предупреждения преступности несовершеннолетних в переходный

период : дис. … д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 14–43.


– 8 –

потребностей. Мир вещей, люди с их потребностями должны изменяться от из-

менения окружающей общесоциальной и экономической базы. Однако социо-

логам, психологам и криминологам еще, вероятно, предстоит изучить, как из-

меняется социальная ориентация личности по мере более полного удовлетворе-

ния ее потребностей, так как экономической науке известен закон все возрас-

тающих потребностей 10.

Основная задача предупреждения и профилактики рецидива преступле-

ний – позитивное изменение антиобщественной ориентации личности и преду-

преждение формирования устойчивой антиобщественной направленности и мо-

тивации на совершение преступления. Именно разница в степени устойчивости

доминантных состояний по типам личности преступника и характеризуется ве-

личиной и настойчивостью в проведении профилактических мероприятий, ко-

торые необходимо осуществить для того, чтобы получить позитивное измене-

ние антиобщественной ориентации. Это относится как к проведению профи-

лактических мероприятий по всем видам преступлений, так по отдельным ви-

дам и по отдельной личности, то есть на разных уровнях и стадиях.

Успех же профилактики зависит от многих составляющих, но можно вы-

делить и главные. Это, во-первых, большое желание самого лица (изменить свое

поведение), в отношении которого проводятся профилактические мероприятия.

Во-вторых, наличие (достаточность) субъектов (должностных лиц правоохрани-

тельных органов, например, участковых инспекторов), проводящих профилакти-

ческие мероприятия не вообще, а с конкретными лицами и на основе педагоги-

ческого воздействия с учетом психофизиологических процессов, их закономер-

ностей, влияющих на эффективность профилактики. Здесь может возникнуть

ироничный вопрос: не хватит квалифицированных кадров на всех, совершивших

10 См.: Агаджанов Э. А. Особенности действия закона соответствия производственных

отношений производительным силам в современных условиях. Ереван, 1988. С. 5–7; Ере-

мин Ю. Е. О противоречиях между производством и потребностями. М., 1968. С. 22; Куде-

лин Е. Г. Диалектика производства и потребностей. М., 1977. С. 32.


– 9 –

преступления. Да, действительно, здесь сложно. Однако, как известно, когда

профилактика проводится в отношении нескольких сотен и тысяч лиц вообще, то

и результаты ...вообще не удовлетворительные. Безусловно, это неизбежные

субъективные издержки, которые и осложняют возможность проведения эффек-

тивной профилактической работы. Проводя профилактику на уровне «вообще»,

то есть выявляя причины и условия, способствующие совершению рецидивных

преступлений, мы получаем огромное множество статистической информации и

знание того, как нужно проводить профилактическую работу (что надо делать).

Но когда дело доходит до практического осуществления, когда надо работать с

конкретным человеком, не хватает ни сил, ни времени. Здесь нужны энтузиасты.

Ибо проводя профилактику методами и средствами административной, опера-

тивно-розыскной, уголовно-процессуальной деятельности, уголовно-

исполнительно мы в большей степени способствуем выявлению рецидива пре-

ступлений, чем их ранней профилактике.

Тогда важно понять: «вечна ли преступность»? Если вечна, то стоит ли с

ней бороться, ведь все равно не победим? Ответ представляется относительно

простым: борьба государства с преступностью в самом обществе при образном

сравнении похожа на периодические старания человека отмыть себя от грязи,

накопившейся на теле за определенный период времени; если человек не будет

соблюдать правила личной гигиены, он покроется паразитирующими микроба-

ми и погибнет. Человек прилагает усилия, чтобы вымыться сегодня, чтобы по

прошествии определенного времени отмыться от грязи снова. Так и общество:

не приняв должных и эффективных мер в борьбе с преступностью сегодня, пе-

риодически удваивая усилия, может погибнуть, не справившись с этой сложной

и трудоемкой работой. Эта работа (борьба) должна выражаться в проведении

систематических, постоянных и эффективных мероприятий правоохранитель-

ных органов и общественности, но искоренить преступность, в том числе реци-

дивную общество не в силах, так же как и человек не может вымыться на всю

жизнь. Процессы жизнедеятельности организма человека ведут к загрязнению


– 10 –

тела, а общественные отношения по поводу удовлетворения потребностей каж-

дого человека к преступным деяниям. Важно также и то, что борьба правоохра-

нительных органов и общества в целом с рецидивной преступностью характе-

ризуется временным успехом одной из сторон на относительно длительном

(в несколько лет, десятков лет) промежутке времени, на что также указывает

закономерность взаимовлияния, и взаимозависимости противоборствующих

начал (сторон) диалектики.

Действительно, полное искоренение преступности, за которое ратовали

политики и криминологи недавнего прошлого, тождественно построению ком-

мунистического общества, когда стало бы возможным осуществление абсурд-

ного принципа: «От каждого по способностям, каждому по потребностям».

Замечательная перспектива: все потребности будут удовлетворены. Глав-

ной предпосылкой искоренения преступности, как указывали классики мар-

ксизма-ленинизма, будет исключительно высокий уровень общей культуры и

материального благосостояния человечества, когда государство за ненадобно-

стью своей отомрет: люди самостоятельно, без вмешательства государства,

смогут решать все проблемы жизнедеятельности, а преступления будут являть-

ся эксцессами общественной жизни. Какая идиллия! Вероятно, здесь кроется

методологическая и практическая ошибка, так как институты государства и

права способны обеспечить гражданам лишь юридическое равенство, фактиче-

ское равенство невозможно. Расслоение по уровню исходных материальных

предпосылок, социальному происхождению, способностям и задаткам, осно-

ванным на врожденных свойствах личности, различие характеров не удастся

преодолеть, а это может подтолкнуть человека к удовлетворению потребности

быть равным с другими людьми при помощи противоправного деяния.

Обоснованные сомнения возникают и по поводу квалификации преступ-

лений как эксцессов общественной жизни в коммунистическом обществе. И вот

почему. Несомненно, что уровень развития общественных отношений совре-

менности выше и сложнее, чем они были в средние века или в рабовладельче-


– 11 –

ском строе. Но и тогда существовали и сейчас существуют такие деяния, кото-

рые особенно вредны для общества. Речь идет о тяжких преступлениях.

Раньше были одни составы преступлений, теперь – другие. Можно предпо-

ложить, что спустя много лет общество найдет такие деяния по своему составу с

учетом возросшей культуры населения, которые будут для общества опасными, то

есть законодатель или иной правитель возведет их в ранг преступлений.

В настоящее время для нашего общества характерно то, что рецидивная

преступность, темпы ее роста значительно опережают те профилактические ме-

ры, формы и методы борьбы с ней, которые применяются правоохранительными

органами, то есть можно сказать, что рецидивная преступность, как деструктив-

ное свойство общества, довлеет над позитивными процессами, ей противоборст-

вующими. Общество в состоянии выработать такие формы, методы и изыскать

такие средства, с помощью которых удалось бы сбить темпы роста рецидивной

преступности (минимизировать ее), а затем подчинить себе «управление» меха-

низмом воспроизводства преступности, свести до минимума эти процессы и

«удерживать» их при помощи эффективной профилактической работы. Несо-

мненно, на этом пути будут возникать эксцессы роста рецидива преступлений,

однако общество при достаточно отлаженном механизме профилактики престу-

плений будет способно возвращаться к необходимому соответствию в контроле

правоохранительных органов над положением дел с преступностью. Именно в

этой связи юристами все чаще высказывается мысль о том, что более адекват-

ным выражением деятельности правоохранительных органов является не борьба

с преступностью, а работа по поддержанию правопорядка и профилактика пра-

вонарушений в контексте прогресса общественных отношений. В этом смысле

можно говорить об управлении процессами борьбы с преступностью 11.

11 См. подробнее: Аванесов Г. А. Криминология, прогностика, управление. Горький,

1975. С. 79; Его же. Криминология. М., 1984. С. 26–69; Его же. Криминология и социальная

профилактика. М., 1980. С. 239–240, 498; Вицин С. Е. Моделирование в криминологии. М.,

1973. С. 14–34; Его же. Системный подход и преступность. М., 1980. С. 26–48.


– 12 –

Выход состоит в том, и это своего рода стратегия, чтобы общество нахо-

дило в себе силы к постоянному и систематическому самоочищению. Это в

большей степени соответствует не выражению «бороться с преступностью», а

выражению «работать с преступниками», «управлять процессами развития пре-

ступности», где весь смысл работы будет заключаться в сведении до минимума

проявления рецидива преступлений и контролировать процессы возможного

его роста. Это, видимо, то, что можно сделать в борьбе с рецидивной преступ-

ностью вообще. К стратегической цели, минимальному проявлению рецидив-

ной преступности, ведут два пути:

1. Совершенствование общественных отношений, в первую очередь эко-

номических, для более полного удовлетворения потребностей членов общества;

2. Совершенствование «механизма социализации» законопослушных

граждан, который в самом общем виде может быть представлен как формиро-

вание положительного стационарного доминантного состояния, определяюще-

го поведение человека на многие годы, а может быть и на всю жизнь.

Прогресс на пути решения двух вышеизложенных задач будет заключать-

ся в создании предпосылок для смягчения и устранения в обществе и в каждом

конкретном случае противоречия между характером потребностей людей (кон-

кретного человека) и способами их удовлетворения, то есть создавать условия и

возможности, при которых человеку было бы не выгодно удовлетворять свои

потребности, нарушая уголовный закон и совершать преступные действия 12.

Поскольку механизм преступного поведения, как правило, формируется

на основе антиобщественной установки личности, а она является не чем иным

как негативным по характеру устойчивым стационарным доминантным состоя-

нием (стереотипом), подчиняющаяся закономерностям психофизиологических

процессов, то профилактика рецидива преступлений должна быть основана на

учете и использовании этих закономерностей в ослаблении и, по возможности,

12 См.: Косарев В. Н., Косарева Л. В., Макогон И. В. Пути и средства предупреждения

рецидивной преступности // Российская юстиция. 2009. № 8. С. 46–49.


– 13 –

в устранении антиобщественной установки у лиц, совершивших или могущих

совершить рецидив преступлений.

Важнейшей задачей всех социальных институтов в обществе должно

стать формирование положительного (законопослушного) доминантного со-

стояния каждому поколению, вступающему в жизнь. В этом и заключается, на

наш взгляд, возможность эффективной профилактики и предупреждения реци-

дива преступлений и преступного поведения на современном этапе развития

нашего общества. Все это надо подробно обосновывать и прописывать в рамках

Федеральной и региональных целевых комплексных программ предупреждения

рецидивной преступности на современном этапе 13.

13 См.: Косарев В. Н. Методика и технология разработки и реализации целевых ком-

плексных программ предупреждения и борьбы с преступностью в субъекте Российской Фе-

дерации : учеб.-метод. пособие. Волгоград, 2006. С. 12–56.


– 14 –

ГЛАВА 2

МЕРЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ РЕЦИДИВНОЙ ПРЕСТУПНОСТИ

Основное направление профилактики рецидивной преступности заключа-

ется в создании условий, облегчающих адаптацию освобожденных после отбы-

тия наказания к условиям свободной жизни, нейтрализация негативных послед-

ствий лишения свободы. По новому уголовно-исправительному кодексу осуж-

денным, перед окончанием срока наказания предоставляется возможность про-

живания и работы вне колонии, без охраны, но под надзором. Государственные

органы и общественные организации должны оказывать помощь в трудовом и

бытовом устройстве лиц, отбывших наказание, так как это способствует более

быстрой и качественной социальной адаптации этих лиц, что в свою очередь

приводит к снижению вероятности рецидива.

Другим направлением профилактики рецидива является социальный

контроль за отбывшими наказание. Мерами такого контроля является поме-

щение лиц, больных алкогольной, наркотической или иной зависимостью

(например, необходимость постоянной игры в азартные игры, являющейся

психологической проблемой и подлежащей лечению) в специальные лечеб-

ные учреждения; помещение лиц без определенного места жительства в вос-

питательно-трудовые профилактории, а также установление не обоснованно

отмененного административного надзора органов внутренних дел. Админи-

стративный надзор заключается в гласном контроле за поведением поднад-

зорного и соблюдением им установленных правоограничений, например за-

прещение в определенное время уходить из дома, запрещение находиться в

определенных местах и т. д.

Достаточно сложным является специальный рецидив. Для его профилак-

тики используются меры уголовного наказания, такие как запрещается зани-

мать определенные должности в течение определенного времени или занимать-

ся определенным родом деятельности. Если же специальный рецидив повторя-


– 15 –

ется систематически, приходиться признавать, что произошел переход к кри-

минальному профессионализму 14.

В предупреждении рецидиво-профессиональной преступности значи-

тельную роль играет уголовное законодательство. Следовательно, борьбу с ре-

цидивной преступностью можно усилить совершенствованием института сово-

купности преступлений с целью максимальной индивидуализации наказания и

правильной квалификации уголовных деяний.

Среди мер по предупреждению рецидиво-профессиональной преступно-

сти надо выделить и меры по нейтрализации и искоренению криминальных

традиций и обычаев, законов неформальных объединений. Должна существо-

вать специальная программа по переориентации осужденных, в которой долж-

ны принимать участие социологи, психологи, специалисты по субкультуре.

Следует исключать возможные контакты профессиональных преступников с

несовершеннолетними преступниками и другими осужденными, «не заражен-

ными блатным образом жизни»15. Также необходимо вести централизованный

учет рецидивоопасных и профессиональных преступников.

Целесообразно и создание специальных подразделений в органах внут-

ренних дел, разработка новых форм и методов выявления и пресечения крими-

нальной деятельности, разработка мер экономического воздействия, для созда-

ния условий, при которых будет невыгодно вести преступный образ жизни.

В основе проблемы эффективного предупреждения рецидивной преступ-

ности лежит, на наш взгляд, противоречие между необходимостью комплекс-

ной организации борьбы с ней и отсутствием достаточных возможностей для

реализации конкретных мер на практике. Ведь рецидивная преступность – это

14 См.: Асланян М. М. Рецидив преступлений как легальная форма профессиональной

преступности : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2008. С. 16–18. 15 См.: Терентьева В. Н. Предупреждение рецидивной преступности несовершенно-

летних специальными учебно-воспитательными учреждениями закрытого типа : автореф.

дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 5–7.


– 16 –

плата общества за неэффективную социально-экономическую и уголовно-

исполнительную политику, за пренебрежение и отчуждение человеческой лич-

ности, ее прав, интересов и свобод, за низкий уровень культуры, образованно-

сти и воспитанности, за политику попустительства нравственному разложению

людей, за принижение проблемы преступности в обществе и легкомысленный

(поверхностный) подход к ее предупреждению. И.И. Карпец справедливо писал

о том, что наказание выполняет ограниченную функцию защиты общества от

преступлений и преступников, что оно действует положительно на ту катего-

рию людей, которые не являются социально запущенными, но оно не предот-

вращает ни рецидива, ни роста преступности 16.

Как показали исследования, наиболее успешно деятельность по борьбе с

рецидивной преступностью и ее предупреждению ведется аппаратами уголов-

ного розыска. Они являются основными подразделения в системе органов

внутренних дел, осуществляющие контроль за неоднократно судимыми лица-

ми, не вставшими на путь исправления обеспечивают четкую координацию

оперативно-розыскной и профилактической работы соответствующих служб с

такими лицами, тесное взаимодействие с прокуратурой, судами и органами го-

сударственной безопасности 17.

Однако не всегда эта работа ведется на должном уровне. Не везде отрабо-

тана система контроля за прибытием, пропиской и постановкой на учет лиц, от-

бывших наказание. Серьезные упущения и просчеты имеются в организации и

осуществление контроля за ними. Надо отметить, что ранее «административ-

ный надзор» фактически являлся основной форма работы, направленной на за-

крепление результатов исправительно-трудового воздействия. Тогда как про-

филактические меры должны быть разнообразными, проводиться комплексно и

16 См.: Карпец И. И. Преступность: иллюзия и реальность. М., 1992. С. 122–128. 17 Учеными проводились исследования в регионах со сложной оперативной обстанов-

кой (Тюмень, Архангельск, Тамбов, Ростов-на-Дону, Вильнюс, Саратов, Москва, Волгоград).


– 17 –

целенаправленно с привлечением других государственных органов, учрежде-

ний и общественных организаций.

Система предупреждения рецидивной преступности требует программно-

целевого подхода, который обеспечивает комплексный и согласованный харак-

тер всех социально-экономических, профилактических, уголовно-правовых и

иных мер, направленных на снижение темпов ее роста. Эффективной формой

реализации программно-целевого подхода является целевая комплексная про-

грамма (ЦКП), сущность которой заключается в разработке и осуществлении

конкретных мер воздействия на рецидивную преступность на всех уровнях и

этапах.

Программно-целевой подход предполагает изучение и системный анализ

социально-экономических, политических, демографических характеристик

конкретных регионов, что позволит выявить комплекс условий, способствую-

щих рецидиву преступлений 18.

Об эффективности профилактических и уголовно-правовых мер можно

судить по соотношению динамики развития рецидивной и первичной преступ-

ности. Если предпринятые меры борьбы с рецидивом результативны, то специ-

фические условия, способствующие рецидиву преступлений, блокируются и

рецидивная преступность будет существовать в основном за счет общих причин

и условий преступности. При этом важно обратить внимание на соотношение

рецидивной преступности и преступности несовершеннолетних, так как совпа-

дение основных тенденций их изменения отражает присущую им взаимосвязь,

когда возможности повторного совершения преступлений несовершеннолетни-

ми соединяются с негативным влиянием на них рецидивистов.

При реализации целевой программы нередко возникает необходимость

уточнения и перераспределения конкретных функций, создания новых целевых

структур. Так, функцию контроля целесообразно возложить на координирую-

18 См.: Косарев В. Н., Косарева Л. В., Макогон И. В. Программно-целевой подход к

предупреждению рецидивной преступности // Закон и право. 2009. № 10. С. 84–86.


– 18 –

щий орган (комитет), в который могли бы войти представители государствен-

ных, правоохранительных и иных органов.

Особая роль в процессе разработки и реализации ЦКП принадлежит ис-

полнительным государственным органам. Их организаторская роль и финансо-

вая помощь необходимы, кроме прочего, для согласования данной программы с

планами экономического и социального развития региона.

Опыт показывает, что эффективность комплексных планов профилактики

преступности во многом зависит от того, настолько точно и полно они скоордини-

рованы с происходящими в регионе социально-экономическими процессами и спо-

собны предупредить их возможные негативные последствия. Поэтому целевая

комплексная программа борьбы с рецидивной преступностью в первую очередь

должна включать меры, направленные на искоренение пьянства, алкоголизма, нар-

комании, проституции, тунеядства, бродяжничества и других пороков общества 19.

Можно выделить некоторые методические положения, рекомендации, кото-

рые должны использоваться при разработке программных мероприятий. Напри-

мер, выполнение задачи профилактики рецидивной преступности требует осуще-

ствления комплекса специальных мер, обеспечивающих эффективность воспита-

тельного воздействия на ранее судимых лиц. Поэтому важно своевременно полу-

чать информацию об освобождающихся лицах до их прибытия в конкретный ре-

гион, чтобы провести обязательные подготовительные мероприятия.

Однако есть обстоятельства, препятствующие реализации выработанных

мер. К их числу относятся отсутствие системы четкого определения «коэффи-

циентов наполнения» ранее судимыми лицами городов и сел с тем, чтобы не

допускать их высокой концентрации в отдельных регионах страны 20.



дерации : учеб.-метод. пособие. Волгоград, 2006. С. 5–23. 20 См.: Печугин С. А. Рецидив преступлений среди условно осужденных : автореф.

дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 4–7.


– 19 –

Остается нерешенной проблема социальной адаптации, бытового и тру-

дового устройства таких лиц. Это диктует необходимость устанавливать связи с

местными государственными органами, трудовыми коллективами предприятий,

что не всегда делается.

В результате нередко лица, освобожденные из мест лишения свободы, не

имея жилья, работы, прописки, средств к существованию, вливаются в крими-

нальную среду и вновь идут на совершение преступлений 21.

Кроме того, на сегодняшний день нет законодательной основы реабили-

тационной помощи отбывшим наказание лицам. Существующая система пра-

вового регулирования данных вопросов не дает гарантий своевременной и пол-

ной реализации их конституционных прав.

С целью действенного использования программно-целевого метода в ор-

ганизации деятельности по предупреждению рецидивной преступности, на наш

взгляд, целесообразно:

- учитывая опыт зарубежных стран, принять закон о социальной адаптации

лиц, отбывших уголовное наказание;

- изменить порядок и процентное соотношение выплаты и удержания де-

нежных средств, заработанных осужденными;

- создать специальный фонд материальной помощи осужденным и освобо-

жденным;

- повсеместно устранить ограничения на прописку по месту жительства с

усилением мер административного контроля;

- определить меры стимулирования руководителей предприятий, учрежде-

ний и организаций за прием на работу и бытовое устройство ранее суди-

мых лиц;

- установить ответственность руководителей предприятий, учреждений,

организаций за отказ от приема на работу ранее судимых лиц;

21 См.: Горкин В. И. Рецидивная преступность и криминальная среда : автореф.

дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 8–10.


– 20 –

- создать отделы социальной профилактики (ресоциализации) при админи-

стративных органах республик, краев, областей с подчинением им соот-

ветствующих служб органов внутренних дел.

В контексте рассматриваемой проблемы важно отметить настоятельную

необходимость коренной реорганизации всей уголовно-исполнительной систе-

мы, которая превратилась в своеобразную школу приобретения преступного

опыта. Длительность и суровость меры наказания, а также подневольный труд

и его низкая оплата, как известно, отнюдь не способствуют исправлению пре-

ступника-рецидивиста, о чем свидетельствуют и статистические данные. Сред-

ний срок лишения свободы, назначаемый за особо опасный рецидив (из числа

воров) равен восьми годам. Однако желаемого результата это не имеет: почти

50 % их совершают преступления в первый года после освобождения. Более то-

го, как показало исследование, свыше 40 % лиц, отбывших наказание за кражи,

не скрывают своих намерений продолжать преступную деятельность 22.

Реорганизация уголовно-исполнительной системы в первую очередь

должна предусматривать меры по предотвращению влияния рецидивистов на

впервые осужденных, особенно на несовершеннолетних.

Должен быть ужесточен контроль за поведением лиц, освободившихся из

мест лишения свободы, поскольку нередко они скрываются от органов внут-

ренних дел. В данном направлении нужно более четкое взаимодействие раз-

личных служб, в частности милиции и УИУ, но оно, как правило, сводится к

взятию под административный или профилактический контроль.

Для преступников-рецидивистов, специализирующихся на совершении

имущественных преступлений, административный контроль будет иметь сдер-

живающее значение лишь в том случае, если, например, запрещать посещение

не отдельных пунктов города (района), а районов с повышенной криминоген-

ной обстановкой, то есть меры ограничительного характера должны быть более

22 См.: Преступность в России и борьба с ней: региональный аспект. М., 2003. С. 124–127.


– 21 –

действенными, особенно в отношении рецидивистов и профессиональных пре-

ступников.

Важность осуществления названных и ряда иных специальных мер 23 не

вызывает сомнения, но достижение цели программы зависит от последователь-

ности и систематичности проведения всей совокупности мероприятий не толь-

ко правоохранительными, но и другими государственными органами, общест-

венными организациями и формированиями.

Конечно, некоторые из перечисленных мер требуют специального иссле-

дования и проработки, так как при их реализации возникнет много проблем:

например, при решении вопроса трудоиспользования ранее судимых лиц, их

социально-бытового устройства. Здесь, видимо, следует обратиться к опыту за-

рубежных стран, в частности к Японии или США, где на предприятиях созда-

ются специальные лаборатории и курсы по приобретению той или иной специ-

альности для лиц, отбывших уголовное наказание и желающих работать на

данных предприятиях. В обязанности их руководителей входят оказание всяче-

ского содействия таким лицам в бытовом устройстве, установлении социаль-

ных связей, а также материальная поддержка. Весь этот процесс освещается

средствами массовой информации. Таким образом, формируется общественное

мнение о престижности предприятия и направленности его на благотворитель-

ную деятельность. Важно отметить, что правоохранительные органы имеют с

ними тесные связи и контакты, которые строятся на взаимовыгодной основе.

Последовательность проводимых мероприятий должна соблюдаться

всеми органами и организациями по линии: аппарат уголовного розыска –

следственное подразделение – суд – уголовно-исполнительное учреждение –

предприятие (учреждение, организация) – общественные формирования. Это

своего рода границы реализации комплекса программных мероприятий пре-

дупреждения и борьбы с рецидивной преступностью. Все намеченные меро-

23 См.: Причины отдельных видов преступности и проблемы борьбы с ними. М., 1989.

С. 45–56.


– 22 –

приятия должны быть четко согласованы, то есть логически вписываться в

систему программно-целевого планирования деятельности правоохранитель-

ных и иных органов.

Управление общественными процессами (в том числе и негативными)

немыслимо без определения целей и средств их достижения, без совершенство-

вания планирования, осуществляемого в разнообразных формах и методах.

Жизнь диктует необходимость поднять всю плановую работу на качественно

новый уровень. Поэтому на современном этапе развития общества в системе

социального и экономического планирования эффективно используется про-

граммно-целевой подход (метод) 24. Это подтверждается многими научными

разработками и практикой реализации целевых комплексных программ во мно-

гих областях человеческой деятельности 25.

24 См.: Афанасьев В. Г. Программно-целевое планирование и управление. М., 1982.

С. 440–465; Малков В. Д. Планирование в управлении органами внутренних дел. М., 1976.

С. 7–8; Ведерникова О. Н. Теория и практика борьбы с преступностью (Британская кримино-

логическая модель) : дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 16–34. 25 См. подробнее: Райзберг Б. А., Голубков Е. П., Пекарский Л. С. Системный подход

в перспективном планировании. М., 1975. С. 126–140; Поспелов Г. С., Ириков В. Л. Про-

граммно-целевое планирование и управление. М., 1976. С. 13–16; Бородин С. В. Борьба с

преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М., 1990. С. 115–125; Куль-

баев Р. М. Теоретико-прикладная модель программы борьбы с преступностью на территории

Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 21–57; и др.


– 23 –

ГЛАВА 3

СУЩНОСТЬ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО ПОДХОДА

В ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ РЕЦИДИВНОЙ ПРЕСТУПНОСТИ

Управление общественными процессами (в том числе и негативными)

немыслимо без определения целей и средств их достижения, без совершенство-

вания планирования, осуществляемого в разнообразных формах и методах.

Жизнь диктует необходимость поднять всю плановую работу на качественно

новый уровень. Поэтому на современном этапе развития общества в системе

социального и экономического планирования эффективно используется про-

граммно-целевой подход (метод) 26. Это подтверждается многими научными

разработками и практикой реализации целевых комплексных программ во мно-

гих областях человеческой деятельности 27.

В методологическом значении «программно-целевой подход» обозначает

стратегический принцип исследования, его методологическую ориентацию в

познании и решении сложных проблем 28.

26 См.: Афанасьев В. Г. Программно-целевое планирование и управление. М., 1982.

С. 440–465; Ведерникова О. Н. Теория и практика борьбы с преступностью (Британская кри-

минологическая модель) : дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 16–34. 27 См. подробнее: Райзберг Б. А., Голубков Е. П., Пекарский Л. С. Системный подход

в перспективном планировании. М., 1975. С. 126–140; Поспелов Г. С., Ириков В. Л. Про-

граммно-целевое планирование и управление. М., 1976. С. 13–16; Полежаев А. П. Научно-

методические основы программно-целевого планирования в системе органов внутренних

дел. М., 1976. С. 6–34; Марков Марко. Теория социального управления. М., 1978. С. 189–228;

Афанасьев В. Г. Программно-целевое планирование и управление. М., 1982. С. 440–465; Бо-

родин С. В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. М.,

1990. С. 115–125; Кульбаев Р. М. Теоретико-прикладная модель программы борьбы с пре-

ступностью на территории Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.

С. 21–57; и др. 28 См.: Суслов И. П. Методология экономического исследования. М., 1983. С. 139.


– 24 –

Термин «программно-целевой подход (ПЦП)» не получил пока однознач-

ного толкования и используется в разной интерпретации, характеризуя различ-

ные аспекты программно-целевого метода планирования и управления 29. Это

объясняется, на наш взгляд, сложностью и разнообразием форм проявления

программно-целевого подхода (метода), тесно связью его с другими методами

планирования и управления, а главное тем, что он совсем недавно по-

настоящему стал привлекать внимание ученых и практиков в качестве объекта

самостоятельного исследования и применения.

В связи с этим, наша задача будет состоять в проведении анализа практи-

ки применения ПЦП, выявлении его сущности, специфических особенностей,

рабочих элементов и в показе возможностей его применения в области преду-

преждения и борьбы с рецидивной преступностью.

Основная сущность программно-целевого подхода раскрывается на осно-

ве взаимодействия двух более частных подходов – целевого и программного.

Эти два подхода и образуют основу программно-целевого подхода.

Целевой подход – планирования и управления присущ с давних вре-

мен. Он включает в себя различные методы, направленные на обеспечение

строго целевой ориентации всей управленческой деятельности на достиже-

ние конечных результатов. Центральное место среди этих методов занимает

анализ целей управления и управление по целям, а непосредственным вы-

ходом является иерархическая система (дерево) целей, которая выступает в

качестве основы для решения проблемных задач, относимых к сфере при-

ложения целевого подхода.

Программный подход подобно целевому подходу имеет также дли-

тельную историю практического использования и обширную область при-

менения. Его сущность проявляется в централизации разнородных меро-

29 См.: Райзберг Б. А. и др. Системный подход в перспективном планировании. М.,

1975. С. 127; Проблемы общей теории социалистического государственного управления. М.,

1981. С. 242.


– 25 –

приятий, обеспеченных ресурсами и направленных на достижение постав-

ленных целей.

Исследуемый на основе этих подходов программно-целевой подход

проявляется как нечто интегративное, объединяющее их в единое целое и

направленное на решение сложных социально-экономических и иных про-

блем. Целенаправленные комплексные планы решения таких проблем и

представляют собой целевые программы. Их отличие от иных программ и

планов заключается в том, что соответствующие проблемы сложны и, сле-

довательно, нуждаются в специальном анализе, осуществляемый с помо-

щью методов, используемых в рамках целевого подхода. В результате тако-

го анализа могут быть четко сформулированы общие и конкретные цели, а

концентрацию сил и средств на их достижение обеспечивает программный

подход 30.

Основные черты программно-целевого подхода просматривались в той

или иной мере на разных этапах развития нашего общества 31.

В настоящее время в рамках программно-целевого подхода решаются

приоритетные направления развития нашего общества. Разработка целевых

комплексных программ в нашей стране является одной из важнейших за-

дач планирования. Целевые комплексные программы – это итог совмест-

ных усилий ученых и специалистов. Результаты реализации целевых ком-

плексных программ за истекшие годы подтвердили их высокую эффектив-

ность 32.

30 См.: Программно-целевой метод в планировании. М., 1982. С. 35. 31 Ленин В. И. Б.М. Кржижановскому // Полн. собр. соч. Т. 40. С. 63. 32 См.: Залкинд А. И. О партийном руководстве разработкой целевых комплексных

программ // Вопросы истории. 1983. № 5. С. 70; Добрик В. Ф. Комплексный подход к фор-

мированию и использованию трудовых ресурсов // Социологические исследования. 1983.

№ 5. С. 54.


– 26 –

Анализ литературы 33 показывает, что наряду с признанием необходимо-

сти использования программно-целевого подхода пока нет единого мнения о

границах, направленности и специфики применения этого методологического

принципа в различных сферах социально-экономической и плановой деятель-

ности. По сущности программно-целевой подход – это, прежде всего, проблем-

ный подход в широком его понимании, так как проблема выражает существо

чего-то нерешенного, но в силу большой практической значимости с неизбеж-

ностью требует своего решения. С этих методологических позиций наиболее

приемлемой, на наш взгляд, является следующая логическая последовательная

цепь решения сложных проблем: осуществление многофакторного анализа

проблемы, разработка и обоснование системы (дерева) целей – разработка ком-

плекса мероприятий – обеспечение целевого направления ресурсов 34. Эта ло-

гическая последовательная цепь и отражает, на наш взгляд, концепцию совре-

менного программно-целевого подхода.

Конкретную сущность программно-целевого подхода можно выразить

как общим (на уровне государства), так и специальным (на уровне конкретной

33 См.: Кириченко В. Н. Долгосрочный план и комплексные программы решения важ-

ных производственных проблем // Плановое хозяйство. 1973. № 3. С. 41–49; Лейбкинд Ю. Р.

Проблемы программно-целевого планирования // Экономика и математические методы. М.,

1974. Т. 10. С. 453–460; Айзберг Е. В., Соболев Ю. А. Комплексные программы развития

восточных районов СССР. М., 1982.С. 31–35; Полежаев А. П. Научно-методические основы

программно-целевого планирования в системе органов внутренних дел. М., 1976. С. 23–27;

Косарев В. Н. Программно-целевое планирование как метод повышения эффективности

борьбы с рецидивной преступностью // Организация, управление, планирование и контроль в

органах внутренних дел. М., 1984; Гладких В. И., Бабенко А. В. Методологические основы

разработки комплексных программ борьбы с преступностью в регионе // Российский следо-

ватель. 2005. № 11; и др. 34 Герасимов А. П. Программно-целевое планирование деятельности органов внут-

ренних дел. М., 1983. С. 6; Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление.

М., 1981. С. 257.


– 27 –

системы) элементами его содержания. Общие элементы вытекают из объектив-

ной потребности ускорения научно-технического прогресса развития нашего

общества.

Специальные элементы вытекают из конкретной специфики приложения

программно-целевого подхода к решению сложной проблемы (в нашем слу-

чае – к решению проблемы повышения эффективности предупреждения и

борьбы с рецидивной преступностью). К ним можно отнести:

- комплексное многофакторное исследование состояния рецидивной пре-

ступности и среды, ее воспроизводящей;

- прогнозирование тенденций развития рецидивной преступности и ком-

плексное программно-целевое планирование мер борьбы с ней (формиро-

вание ЦКП);

- постановку и обоснование конечной (на определенный период времени)

цели программы и формирование на ее основе системы целей;

- разработку многоадресных комплексов мероприятий по достижению це-

лей программы;

- обеспечение единства и преемственности реализации программных меро-

приятий через перспективные и текущие планы на основе сетевого пла-

нирования и управления (сетевых планов-графиков);

- обоснованность и целенаправленность распределения ресурсов (сил и

средств), направленных на реализацию программы;

- создание программно-целевых структур по сосредоточению (централиза-

ции) основных сил и средств на выполнение программы;

- создание системы руководства, стимулирования и ответственности за

реализацию программы;

- обеспечение системы контроля по реализации программы с помощью

ЭВМ;

- создание системы критериев и оценки степени эффективности достиже-

ния целей программы;


– 28 –

- гибкость и приспособляемость системы управления реализацией про-

граммы к изменяющимся условиям функциональной структуры правоох-

ранительных органов.

Эти основные рабочие элементы программно-целевого подхода позволя-

ют реализовать комплексный подход в борьбе с рецидивной преступностью по

достижению целей социальной и уголовной политики нашего государства.

Вопросы программно-целевого планирования и управления, как видно из

нашего анализа, достаточно освещены в социально-экономической и специаль-

ной литературе. Поэтому в дальнейшем мы будем рассматривать сущность про-

граммно-целевого подхода с учетом показанных выше рабочих элементов при-

менительно к такому специфическому виду деятельности как организация пре-

дупреждения и борьбы с рецидивной преступностью.

Использование понятий, категорий и технологических процедур про-

граммно-целевого подхода в деятельности правоохранительных органов

встречает определенные трудности, связанные как со спецификой самой сис-

темы, так и с тем обстоятельством, что на сегодняшний день методология

программно-целевого подхода находятся еще в стадии становления. Поэтому

необходимо, прежде всего, показать возможности программно-целевого под-

хода в решении исследуемых вопросов предупреждения и борьбы с рецидив-

ной преступностью, а затем непосредственно перейти к анализу и обоснова-

нию их сущности.

Во всех исследованиях, обосновывающих возможности использования

программно-целевого подхода в планировании и управлении, подчеркивается

целевая ориентация планов (программ). На наш взгляд, трудно вывести воз-

можности использования программно-целевого подхода к решению актуальных

проблем, отталкиваясь лишь от характеристик общих целей различных систем,

тем более, что это легко сделать, считая понятие цели интуитивно ясным, не

требующим специального определения и обоснования. В основном общие цели

ориентируют на функции системы. Это традиционное положение решения


– 29 –

сложных проблем, то есть, планирование ведется для выполнения определен-

ных функций системы.

Программно-целевой подход к решению сложных проблем обусловлива-

ется не только наличием общих целей и функций системы, но и степенью акту-

альности, сложности и комплексностью проблем, лежащих в основе формиро-

вания конечных целей их решения, то есть, планирование должно идти от ко-

нечных (на определенный период времени) целей.

Таким образом, проблемы, требующие применения программно-целевого

подхода, связанные со сложностью, остротой, межотраслевым характером

(комплексностью) и динамичностью процессов и явлений (в том числе и нега-

тивных) и консервативностью системы их разрешения. В системе правоохрани-

тельных органов это выражается в недостаточной эффективности воздействия

на рецидивную преступность. Основной недостаток такого положения, видимо,

состоит в том, что конкретные правоохранительные органы на местах высту-

пают в основном как исполнители предписаний сверху (директив, приказов,

программа МВД РФ). Такое положение на современном этапе развития обще-

ства не вполне оправдывает себя, так как каждый регион, где функционируют

конкретные правоохранительные органы, имеет свою специфику. Поэтому цели

борьбы с преступностью и отдельными ее видами в конкретных регионах

должны быть присущи им (органам) имманентно 35.

На основании программных документов правительства, указаний и при-

казов МВД РФ, где в той или иной форме отражены основные факторы, отри-

цательно влияющие на результаты деятельности правоохранительных органов

по предотвращению преступности, а также с учетом эмпирических данных по-

лученных в ходе проведенных исследований, к числу возможностей, обуслов-

ливающих использование программно-целевого подхода в сфере предупрежде-

35 См.: Данилов-Данильян В. И. Целевые комплексные программы и оптимальное

перспективное планирование // Экономика и математические методы. М., 1977. Т. XIII.

Вып. 6. С. 15–16.


– 30 –

ния и борьбы с рецидивной преступностью, на наш взгляд, следует отнести

следующие пути:

Первый путь состоит из возможностей использования в решении пробле-

мы повышения эффективности предупреждения и борьбы с рецидивной пре-

ступностью системного анализа и комплексного подхода, которые реализуются

через решение сложных комплексных, многовариантных задач борьбы с пре-

ступностью; устранение параллелизма и дублирования в работе органов право-

охранительной системы, общественных организаций и формирований; выявле-

ние и устранение объективных и субъективных факторов, способствующих со-

вершению рецидива преступлений.

Второй путь состоит из возможностей совершенствования информацион-

но-аналитической работы, целеполагания, прогнозирования, планирования, ор-

ганизации, руководства и контроля в сфере борьбы с рецидивной преступно-

стью, которые реализуются через: создание системы информации, основанной

на едином банке данных о процессах, протекающих в различных областях об-

щественного развития, в том числе и в области борьбы с преступностью и реа-

лизуемую с помощью ЭВМ; разработку реальных моделей, отражающих дейст-

вительные процессы борьбы с нею; формирование системы целей, разработку и

реализацию целевых комплексных программ в сфере предупреждения и борьбы

с преступностью и отдельными ее видами; создание действенной системы со-

циального контроля в этой сфере.

Третий путь состоит из возможностей совершенствования межотраслево-

го управления процессами борьбы с рецидивной преступностью, которые реа-

лизуются через: преодоление ведомственных установок и местнических тен-

денций в комплексоном решении проблем преступности; целенаправленную

координацию и взаимодействие между органами и организациями, ведущими

борьбу с рецидивной преступностью; сбалансированность развития вертикаль-

ных и горизонтальных связей между правоохранительными органами, общест-

венными организациями и формированиями; сосредоточение выполнение


– 31 –

функции организации борьбы с рецидивной преступностью в едином центре

руководства; совершенствование правовых норм, регулирующих деятельность

по предупреждению и борьбе с рецидивной преступностью; создание единой

программно-целевой системы борьбы с нею 36.

Конечно, это далеко не исчерпывающий перечень путей и возможностей,

определяющих необходимость использования программно-целевого подхода к

решению проблемных вопросов организации борьбы с рецидивной преступно-

стью. Здесь обозначены лишь главные пути организационно-управленческой

деятельности органов и организаций, ведущих борьбу с рецидивной преступно-

стью. Потребность в их разработке и определяет новизну и практическую зна-

чимость программно-целевого подхода как метода повышения результативно-

сти предупреждения и борьбы с рецидивной преступностью. Стержневым мо-

ментом здесь является совмещение в едином технологическом процессе плани-

рования трех важных аспектов: целевого, ресурсного и организационно-

управленческого 37.

Для того чтобы обосновать указанные возможности применения про-

граммно-целевого подхода в области организации борьбы с рецидивной пре-

ступностью, необходимо проанализировать некоторые исходные положения

самой проблемы повышения эффективности предупреждения и борьбы с реци-

дивной преступностью.

В любой проблеме обычно акцентируют внимание на двух аспектах –

гносеологическом (познавательном) и предметом (управленческом). В гносео-

логическом аспекте проблема повышения эффективности предупреждения и

борьбы с рецидивной преступностью выступает как незаконченное знание о за-

36 В данном параграфе будет рассмотрен в основном первый путь возможностей и

частично последующие, более подробно второй и третий пути возможностей в конкретизи-

рованном виде будут рассмотрены в последнем параграфе настоящей работы. 37 См.: Полежаев А. П. Научно-методические основы программно-целевого планиро-

вания в системе органов внутренних дел. М., 1976. С. 6.


– 32 –

кономерностях возникновения и развития рецидивной преступности, путях, це-

лях и средствах, формах и методах борьбы с нею.

В управленческом аспекте проблема повышения эффективности преду-

преждения и борьбы с рецидивной преступностью связана с определенным ре-

ально существующим в действительности противоречием. В самом общем виде

его суть может быть выражена как противоречие между постановкой реальной

цели и возможностями ее достижения.

Если рассмотреть более подробно это противоречие, то его можно объяс-

нить тем, что субъективная возможность эффективно управлять органами, ве-

дущими борьбу с рецидивной преступностью, в реальной действительности

встречается с определенными фактическими трудностями, объективными и

субъективными факторами, которые приводят к тому, что «императив управ-

лять эффективно» часто застает систему управления в неподготовленном со-

стоянии, оказывается для нее завышенным, организационно, материально, пси-

хологически, юридически не обеспеченным или обеспеченный лишь в некото-

рой части 38.

Поэтому исследование и анализ указанной проблемы в названных ас-

пектах связан со стремлением понизить темп роста возмущающих процессов,

сделать процессы борьбы с рецидивной преступностью более поддающимися

эффективному управлению. С этих позиций проблема повышения эффектив-

ности предупреждения и борьбы с рецидивной преступностью требует пред-

видения и осознания необходимой цели, обоснования ее реальности, опреде-

ления путей и средств ее достижения, что является непременным условием

программно-целевого подхода 39.

38 См.: Курагин Г. Г. Оценка эффективности управления в сфере правопорядка. М.,

1982. С. 7. 39 См.: Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981.

С. 253–254.


– 33 –

В методическом аспекте программно-целевой подход понимается как

совокупность методов разработки и реализации целевых комплексных про-

грамм (ЦКП), реализующих технологию планирования «от конечных целей»,

которая ставит в соответствии каждой сложной проблеме плановую програм-

му ее решения 40.

Таким образом, можно с уверенностью констатировать, что программ-

но-целевой подход служит не только предпосылкой глубокого и всесторон-

него (комплексного) анализа и обоснования наиболее сложных проблем, по-

лучивших наибольшую остроту и критическую оценку со стороны общества,

но и выдвигает эффективные пути и средства решения этих насущных про-

блем. В этом и будут находить свое применение целевые комплексные про-

граммы как особый интегральный инструмент (средство) планового управ-

ления процессами предупреждения и борьбы с рецидивом и преступностью

в целом 41. Переход к программно-целевому планированию и управлению

(подходу) ставят эту работу на действительно научную основу и создает ус-

ловия для более успешного решение проблем рецидивной преступности на

базе широкого сочетания мер социальной профилактики, воспитания и убе-

ждения с мерами государственного принуждения и общественного контроля.

Речь в данном случае идет об объединении и согласовании по целям и ре-

сурсам, содержанию и времени всей деятельности правоохранительных ор-

ганов, общественных организаций и формирований конкретных регионов,

которые на основе четкого взаимодействия и координации должны обеспе-

чивать постоянное выявление и по возможности устранения комплексов


1975. С. 126. 41 См.: Полежаев А. П. Научно-методические основы программно-целевого планиро-

вания в системе органов внутренних дел. М., 1976. С. 6–34; Косарев В. Н. Программно-

целевой метод планирования и повышения эффективности деятельности органов внутренних

дел. Киев, 1985. С. 23–28.


– 34 –

факторов, детерминирующих рецидивную преступность, предупреждение и

пресечение преступлений со стороны лиц, ранее их совершавших. Сопостав-

ление множества регионов с различными комплексами социальных факто-

ров, различной практикой деятельности правоохранительных органов будет

способствовать выявлению закономерностей процессов и явлений, детерми-

нирующих рецидивную преступность, механизма влияния условий внешней

среда на это негативное явление, что позволило бы наметить конкретную

целевую программу оптимального использования сил и средств в борьбе с

рецидивной преступностью. Решение этой задачи позволило бы поставить

всю прогностическую и плановую деятельность на реально научную основу,

повысило бы обоснованность криминологических прогнозов, что, в конеч-

ном счете, обеспечило бы реальную базу для разработки действительно на-

учно обоснованных целевых комплексных программ предупреждения и

борьбы с отдельными видами преступлений и преступностью в целом.

В этом и состоит объективная потребность использования программно-

целевого подхода как средства интенсивного воздействия на рецидивную

преступность.

В этом плане программно-целевой подход обусловливает структурно-

функциональную зависимость прогнозирования, планирования и программиро-

вания от целей, положенных в основу управленческой деятельности органов и

организаций, ведущих борьбу с рецидивной преступностью. Он позволяет раз-

рабатывать целевую систему слежения (контроля) за процессами, протекающи-

ми в сфере борьбы с рецидивной преступностью, и принимать соответствую-

щие корригирующие управленческие решения по отклонениям от прогнози-

руемого состояния рецидивной преступности.

Следовательно, эффективной правоохранительная система станет тогда,

когда установится устойчивая зависимость между функциями данной системы

и степенью достижения поставленных целей. Однако определить это не просто,

ибо вопрос о связи качества работы и состояния преступности пока ни в науке,


– 35 –

ни на практике не получил убедительного разрешения. Это задача пока еще на-

ходится в стадии научной разработки 42.

Для того чтобы эту задачу сдвинуть с места, требуется, на наш взгляд,

многофакторный анализ причинно обусловленного механизма, порождающего

преступность, и комплексный подход в определении эффективности и качества

проводимой правоохранительными органами работы.

Программно-целевой подход в своей основе и предполагает обязательное

изучение и многофакторный анализ экономических, политических, демогра-

фических, психологических и правовых характеристик и причинных комплек-

сов конкретных регионов, влияющих на криминологическую обстановку, по-

зволяет вскрыть те негативные стороны, которые оказывают сильное влияние

на состояние рецидивной преступности и ослабить ее социальные связи в ре-

альной действительности. Такой анализ необходим не только на стадии рассле-

дования преступлений, но и при привлечении лиц к уголовной ответственности,

во время судебного разбирательства, а также во время отбивания меры наказа-

ния и после освобождения в период адаптации их к нормальным условиям жиз-

ни. Таким образом, будут устраняться негативные обстоятельства субъек-

тивного характера, которые прямо или косвенно обусловливают совершение

рецидивных преступлений.

В силу этого, многофакторный анализ процессов борьбы с рецидивной

преступностью является научной основой применения программно-целевого

подхода. Возможности, которого позволяют обеспечить стремление к тому,

чтобы намечаемые к осуществлению общепрофилактические и специальные

меры борьбы с рецидивной преступностью максимально закрепляли и обеспе-

чивали преемственность и устойчивость воспитательных и уголовно-

42 См.: Бородин С. В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной

программы. М., 1990. С. 115–125; Кульбаев Р. М. Теоретико-прикладная модель программы

борьбы с преступностью на территории Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук.

М., 2002. С. 21–57; и др.


– 36 –

исполнительных процессов, придавая им необратимый позитивный характер,

так как снижение уровня рецидивной преступности, по нашему мнению, зави-

сит от повышения активности органов, организаций и населения в целом в

борьбе с нею.

Программно-целевой подход позволит также более четко определять «ко-

эффициенты наполнения» ранее судимыми лицами регионов, городов, сельской

местности, трудовых коллективов с тем, чтобы не допускать их высокой кон-

центрации в конкретных регионах 43, а также поможет дифференцированно

распределять их как резерв трудовых ресурсов.

Применение программно-целевого подхода в сфере правоохранительной

деятельности обусловливает существенные изменения в методике организации

и технологии планирования. В первую очередь, эти изменения связаны с мето-

дикой формирования системы целей в сфере предупреждения и борьбы с реци-

дивной преступностью, их обоснованием; разработкой методов ранжирования и

выделения наиболее актуальных и перспективных целей, требующих достиже-

нию в конкретный период времени. Эффективное использование программно-

целевого подхода предполагает также создание стабильной и взаимосвязанной

системы перспективного и текущего планирования, позволяющей решать зада-

чи, поставленные в программе, путем последовательного включения преду-

смотренных мероприятий в текущие планы среднего и низового уровня систе-

мы правоохранительных органов. Одновременно программно-целевой подход

приводит к совершенствованию, как справедливо отмечает Ю.Р. Лейбкинд, все-

го организационно-правового аспекта планирования и управления 44.

Программно-целевой подход, – по справедливому мнению В.Д. Малко-

ва, – обусловливает изменение в организации и технологии планирования, тре-

43 См.: Горяинов К. К., Павлов С. П. Влияние ранее судимых на состояние криминоло-

гической обстановки // Вестник МВД СССР. 1981. № 18–19. С. 50. 44 См.: Лейбкинд Ю. Р. Проблемы программно-целевого планирования // Экономика и

математические методы. М., 1974. Т. 10. Вып. 3. С. 453.


– 37 –

бует четкого формирования, оценки, ранжирования целей деятельности, их

четкой и конкретной увязки с ресурсами, что значительно поможет повысить

эффективность организационно-управленческой деятельности правоохрани-

тельных органов, позволит связать оптимальные условия для максимальной

реализации возможностей всех служб, подразделений и организаций в решении

общих задач борьбы с рецидивной преступностью 45. Такой подход будет эф-

фективен там, где существующая система планирования не обеспечивает пол-

ной ясности в постановке реально достижимых целей. Возможности программ-

но-целевого подхода в этом плане и позволят обеспечить, на наш взгляд, готов-

ность системы правоохранительных органов, устраняя одновременно недостат-

ки и упущения в своей работе, всемерно способствовать достижению конкрет-

ных целей в борьбе с рецидивной преступностью.

Для того чтобы цель могла служить непосредственным критерием

оценки эффективности, ее необходимо научно обосновать и конкретизиро-

вать. Именно, качественное и количественное обоснование (выражение) цели

в науке управления рассматривается в качестве критерия эффективности 46,

для этого необходим системный анализ, который позволит руководителю-

управленцу любого уровня четко разделить понятия целей, средств, ресурсов

и мероприятий и установить правильное соотношение между ними 47. Так как

проблема повышения эффективности борьбы с рецидивной преступностью

состоит, на наш взгляд, в наличие объективного разрыва между целями воз-

действия на нее и фактическими результатами организационно-

управленческой деятельности правоохранительных органов или точнее в со-

отношении внешней (конечной) социальной эффективности с внутренней

(исходной) правоохранительной.

45 См.: Малков В. Д. Организационно-методические обеспечения планирования дея-

тельности органов внутренних дел. М., 1980. С. 18–28. 46 См.: Кудрявцев В. И. и др. Эффективность правовых норм. М., 1980. С. 165. 47 См.: Черняк Ю. И. Системный анализ в управлении экономикой. М., 1975. С. 60–66.


– 38 –

Чтобы провести анализ такого соотношения, необходимо сначала пока-

зать желаемое конечное состояние объекта после принятия предполагаемых ор-

ганизационно-управленческих мер. Знание конечного (желаемого) состояния

рецидивной преступности позволит определить пути и средства его достижения

с помощью конкретных действий.

Соотношение исходной цели и конечного результата – основа определе-

ния внешней эффективности борьбы с рецидивной преступностью, где кон-

кретный показатель степени эффективности того или иного мероприятия дает

представление о том, насколько вследствие осуществления этого мероприятия

повысилась степень достижения намеченных целей. Такая эффективность, ко-

торая определяется при помощи сравнения конечного состояния с поставлен-

ными задачами, а также проверки причинных связей между принятыми мерами

и достигнутым изменением, будет служить важнейшим критерием эффективно-

сти планирования и управления в сфере борьбы с рецидивной преступностью.

Поэтому показатели внутренней (мобилизация внутренних ресурсов) эффек-

тивности, то есть интенсивности и активности использования сил и средств

должны выражаться через суммарный показатель внешней (конечной) социаль-

ной эффективности, то есть определенной степени достижения целей в борьбе с

рецидивной преступностью. Это и предполагается обеспечить с помощью про-

граммно-целевого подхода.

Следовательно, программно-целевой подход позволяет реализовать воз-

можность интенсификации деятельности правоохранительных органов по двум

основным направлениям: внутреннему и внешнему. Реализация внутреннего

направления предполагает совершенствование всех структурных элементов

системы, повышение ее оперативности, мобильности, экономичности, надеж-

ности, улучшение внутреннего функционирования, что позволяет своевременно

и быстро получать и перерабатывать необходимую осведомительную, управ-

ленческую и научную информацию и на этой основе прогнозировать и плани-

ровать эффективные управленческие воздействия на рецидивную преступность.


– 39 –

Реализация внешнего направления обеспечивает повышение результативности

управленческих воздействий, их специализацию, целевую направленность и

упорядоченность с целью своевременного упреждающего воздействия на реци-

дивную преступность. Эти направления взаимозависимы друг от друга и реали-

зация внутреннего направления в основном подчинена реализации внешнего

направления, в котором заключается основной смысл существования системы

правоохранительных органов.

Результаты нашего исследования говорят о том, что предпочтение перед

всеми путями отдается увеличению сил и средств для борьбы с рецидивной пре-

ступностью (но этот путь практически исчерпал себя), активизации усилий на

основе целевых комплексных программ, совершенствования организационного

обеспечения их реализации. Большое внимание уделили респонденты также во-

просам совершенствования воспитательного и уголовно-исполнительного про-

цесса и совершенствованию правовых норм, регламентирующих деятельность по

предупреждению и борьбе с рецидивной преступностью.

Думается, что каждый из предлагаемых учеными и практическими работ-

никами путь совершенствование борьбы с рецидивной преступностью заслу-

живает внимания и должен быть принят в качестве возможных путей обеспече-

ния повышения эффективности борьбы с рецидивной преступностью. Все эти

пути, на наш взгляд, должны материализоваться комплексно на основе про-

граммно-целевого подхода.

Однако использование программно-целевого подхода в органах, ведущих

борьбу с рецидивной преступностью, в настоящее время затруднено из-за от-

сутствия глубоких теоретических исследований и организационно-

методических разработок по формированию и реализации целевых комплекс-

ных программ в сфере борьбы с преступностью и отдельными ее видами, хотя

отдельные исследования в это области ведутся 48.

48 См.: Гладких В. И., Бабенко А. В. Методологические основы разработки комплексных

программ борьбы с преступностью в регионе // Российский следователь. 2005. № 11. С. 22–26.


– 40 –

Определенно можно сказать, что для внедрения в практику борьбы с ре-

цидивной преступностью программно-целевого подхода имеются объективные

условия, подготовленные всем ходом научно-технического прогресса развития

нашего общества. Они требуют структурной перестройки государственных ор-

ганов, ведущих борьбу с рецидивной преступностью, предопределяют совер-

шенствование процессов планирования и управления, улучшение их правовой

регламентации.

Программно-целевой подход способствует увязке целей и ресурсов пра-

воохранительных органов в количественно-целевой форме: затраты – результа-

ты – цели 49 и позволяет осуществлять анализ затрат и результатов на разработ-

ку и внедрение в практику необходимых научно обоснованных программных

мероприятий. Эффективность программных мероприятий выражается, в конеч-

ном счете, в наращивании усилий государственных органов и общественных

организаций в целях постоянной активизации борьбы с рецидивной преступно-

стью. Речь идет о мероприятиях, в совокупности обеспечивающих достижение

целей программы, согласованных по всем характеристикам и срокам. Поэтому

борьба с рецидивной преступностью требует осуществление комплекса мер не

только с ранее судимыми лицами, находящимися на учете, но и проведения не-

отложных мероприятий по предупреждению рецидива преступлений, раскры-

тию, расследованию и привлечению к уголовной ответственности лиц, их со-

вершивших, проведению эффективной воспитательной работы с условно осуж-

денными и условно освобожденными лицами.

Необходимость всех этих и ряда других специальных мероприятий не вы-

зывает сомнения, но их вклад в конечную цель программы будет достигаться на

основе параллельного осуществления всей совокупности программных меро-

приятий. Оценочным показателем повышения эффективности программных

мероприятий должно стать в перспективе поэтапное достижение постепенного

49 См.: Полежаев А. П. Научно-методические основы программно-целевого планиро-

вания в системе органов внутренних дел. М., 1976. С. 40.


– 41 –

сокращения рецидива, как в абсолютных числах, так и его удельного веса в об-

щей структуре преступности. Это позволит в перспективе количественно выра-

зить конечную на определенный период цель дальнейшей борьбы с ней.

Все это вместе взятое и предопределяет необходимость глубокого познания

и расширения сферы практического использования программно-целевого подхода

в системе правоохранительных органов конкретных регионов. При таком подходе

в отличие от сложившейся и преобладающей практики ведомственного планиро-

вания складывается практика межведомственного планирования, в решении ком-

плексных проблем, предполагающая достижение не промежуточного (ведомст-

венного), а определенного межведомственного конечного результата, обеспечи-

ваемого различными видами правоохранительной деятельности.

Необходимость перехода от ведомственного (функционального) к ком-

плексному (межотраслевому) программно-целевому планированию и управлению

важный этап в области предупреждения и борьбы с преступностью. Программно-

целевое планирование должно существенно повысить эффективность планирова-

ния деятельности правоохранительных органов. Такая постановка вопроса давно

назрела, решение стало возможным в настоящее время, прежде всего, вследствие

социального и научно-технического обновления нашего общества, создавшего ре-

альную научно-техническую базу планомерного научного управления процессами

борьбы с преступностью 50. Поэтому программно-целевой метод, как справедливо

отмечает В.Д. Малков, являясь научно-методическим инструментом подготовки и

реализации долгосрочных плановых решений, имеет большое значение для со-

вершенствования всей деятельности органов внутренних дел 51.

50 См.: Бурмистров В. Л. Перспективное планирование в МВД, УВД (проблемы, мето-

дика и организация). М., 1978. С. 9. 51 См.: Малков В. Д. Программно-целевое планирование в сфере социального управ-

ления. М., 1979. С. 31. В указе Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по со-

вершенствованию деятельности органов внутренних дел» дается только правовая стратегия

для структурной перестройки ОВД.


– 42 –

Объективная необходимость и возможности органического соединения

межотраслевого программно-целевого планирования и управления с традици-

онной системой заключается, на наш взгляд, в том, что традиционная система

планирования и управления правоохранительных органов не в состоянии сама

по себе учесть все свои внутренние и внешние резервы, а без использования

этих резервов процесс повышения эффективности борьбы с рецидивной пре-

ступностью будет протекать замедленно, так как существующие планы пока не

могут быть признаны научно обоснованными, реальными и напряженными.

В силу этого требуется постоянное совершенствование методов их разработки

и реализации на всех уровнях правоохранительной деятельности.

Таким образом, можно сделать вывод, что программно-целевой подход к

организации предупреждения и борьбы с преступностью и отдельными ее ви-

дами – это не только разработка и реализация собственно целевых комплекс-

ных программ, но и сложный комплексный скоординированный процесс, со-

стоящий из целеполагания, прогнозирования, планирования, организации, ру-

ководства и контроля, построенный на общей информационно-аналитической

базе системы правоохранительных органов, и общественных организаций и

формирований и реализуемый с помощью АСУ и ЭВМ.

Уяснение сущности программно-целевого подхода, его элементов и воз-

можностей применительно к организации предупреждения и борьбы с реци-

дивной преступностью позволяет перейти к вопросам раскрытия его теоретико-

прикладного инструментария – целевой комплексной программе.


– 43 –

ГЛАВА 4

ЦЕЛЕВАЯ КОМПЛЕКСНАЯ ПРОГРАММА

КАК СРЕДСТВО ИНТЕНСИВНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ

НА РЕЦИДИВНУЮ ПРЕСТУПНОСТЬ

Укрепление и развитие объективных предпосылок успешной борьбы с

рецидивной преступностью в нашем обществе неразрывно связано с повыше-

нием роли человеческого фактора в этом процессе – сознательной организаци-

онно-управленческой и воспитательной деятельности государства и его инсти-

тутов, общественных организаций и граждан. От того, насколько научно обос-

нованными и адекватными конкретно-историческим условиям борьбы с реци-

дивной преступностью являются цели, методы, формы и средства этой деятель-

ности, в значительной степени зависит эффективность реализации обществом

предупредительных и профилактических функций и мероприятий 52.

В современных условиях потребность в упорядочении вертикальных и

горизонтальных связей систем управления, централизации и координации дея-

тельности несоподчиненных единиц, обеспечение их слаженной работы, созда-

ние благоприятных организационных условий для своевременного и правиль-

ного решения сложных проблем – основная причина все более широкого при-

менения целевых комплексных программ 53.

Основываясь на имеющихся в литературе данных, мы попытаемся рас-

крыть сущность, содержание и структуру целевой комплексной программы

(ЦКП), дать ее понятие, конкретизировать и аргументировать ее основные ха-

рактеристики и обосновать их применительно к проблеме организации преду-

преждения и борьбы с рецидивной преступностью.

52 См.: Игошев К. Е. Социальный контроль и профилактика преступлений. Горький,

1976. С. 3. 53 См.: Бахрах Д. Н. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. С. 274.


– 44 –

Разработка теоретических основ формирование и реализация ЦКП

представляет в настоящее время одну из основных методологических про-

блем теории социального планирования и управления, так как значение этих

программ резко возросло на современном этапе развития общества. Все чаще

они стали рассматриваться как эффективная форма претворения в жизнь пер-

спективных и текущих планов экономического и социального развития.

В настоящий период времени в связи с объективными потребностями разви-

тия общества разрабатываются и реализуются многие целевые комплексные

программы 54. Опыт реализации целевых комплексных программ в социаль-

ной и экономической сферах показывает, что их методологические основы

нуждаются в дальнейшем глубоком научном обосновании и эксперименталь-

ной проверке 55.

Теоретическое осознание этого положения приводит к выводу о необ-

ходимости более четкой проработки понятия «целевая комплексная про-

грамма», ее сущности и свойств. При этом необходимо сопоставлять данные,

полученные в ходе различных теоретических и практических исследований,

для чего необходим анализ имеющейся терминологии различного рода и ви-

да программ, чтобы выяснить истинное содержание употребляемых понятий.

Указанные трудности в значительной мере можно преодолеть путем анализа

54 См.: Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981.

С. 274; Бородин С. В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной програм-

мы. М., 1990. С. 115–125; Кульбаев Р. М. Теоретико-прикладная модель программы борьбы с

преступностью на территории Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.

С. 21–57; и др. 55 См.: Тощенко Ж. Т. Социальное планирование: опыт, достижения, проблемы. М.,

1983. С. 27–38; Анчишкина О. В. Государственные стратегические программы социально-

экономического развития: состояние и перспективы // Проблемы прогнозирования. 2005.

№ 6. С. 27–41; Кайль Я. Я. Региональный механизм программно-целевого регулирования ма-

лого предпринимательства : дис. … канд. экон. наук. Волгоград, 2003.


– 45 –

и сопоставления теоретических позиций и точек зрения ученых различных

отраслей знаний 56.

В.Г. Афанасьев пишет: «Различают обычно нецелевые и целевые про-

граммы, которые отличаются друг от друга степенью интеграции участвующих

в программе организаций… Нецелевая программа носит по существу многоце-

левой характер… – это по существу внутриотраслевые программы. Иное дело

целевые программы – степень интеграции здесь исключительно высока, и дос-

тигается она посредством создания специального органа управления, которому

подчинены все участвующие в программе организации и который координиру-

ет их работу 57.

Многообразие форм функционирования нашего общества требует прове-

дения в жизнь и разнообразия возможных программ. Вместе с тем, диалектиче-

ская логика обусловливает необходимость создания и внедрения унифициро-

ванных методов разработки и реализации любых программ, заставляет отыски-

вать в них типичные черты и свойства.

В этом направлении классификация, в основе которых лежит представле-

ние о программе как инструменте планирования, обстоятельно дана в работе

Е.Д. Новикова и Ю.М. Самохина, которые уточнили понимание программы, и

заметно расширили и дополнили их классификацию 58,

Конечно, было бы неверным считать будто там, где существует програм-

ма, непременно есть программно-целевой подход в его современном виде. Про-

блема как раз заключается в том, что число программ в нашей стране быстро

растет, интересы повышения их качества и эффективности требуют всемерного

56 См. подробнее: Аганбегян А. Г. Управление социалистическими предприятиями.

М., 1979. С. 128–129; Мильнер В. З. Организация программно-целевого управления. М.,

1980. С. 190–193; Комплексное народнохозяйственное планирование. М., 1974. С. 8–12. 57 СМ.: Афанасьев В. Г. Общество: системность, познание и управление. М., 1981. С. 266. 58 См.: Новиков Е. Д., Самохин Ю. М. Комплексные народнохозяйственные програм-

мы. М., 1976. С. 38–47.


– 46 –

использования программно-целевой методологии, а последняя разрабатывается,

осваивается и внедряется еще медленно.

Поэтому нельзя сказать, что уже найдено общепринятое определение по-

нятия «целевой комплексной программы» и, тем более, что имеются надежные

методики ее описания, разработки, реализации и анализа. Доступность и кажу-

щая для здравого смысла простота ЦКП, их исключительная актуальность для

многих сфер человеческой деятельности приводят к тому, что некоторые ис-

следователи стремятся «втиснуть» в рамки программно-целевого подхода ре-

шение многих проблемных вопросов, считают его главенствующим для всякого

процесса принятий решений, независимо от их уровня и сферы приложения.

Для правильного понимания сущности ЦКП применительно к организа-

ции предупреждения и борьбы с рецидивной преступностью мы попытаемся

раскрыть особенности, признаки и сферу приложения ЦКП с тем, чтобы далее

по возможности использовать эти особенности и признаки для включения ЦКП

в систему планирования правоохранительных органов по борьбе с преступно-

стью и отдельными ее видами.

Именно с этих позиций ЦКП можно рассматривать как планово-

управленческую модель интеграции различных видов деятельности и иных ре-

сурсов по преобразованию их в конечный программный результат, необходимую

четко сформулированную цель, так как интеграция всех ресурсов по признаку

общности их целевого назначения является методологической сущности ЦКП.

ЦКП, достаточно хорошо проверенное в плановой практике, эффективное сред-

ство глубокой и всесторонней проработки сложных проблем. Анализ практики

создания долгосрочных целевых программ, накопленный в нашей стране и за

рубежом 59, показал, что целевые комплексные программы доказали свою эф-

59 См. подробнее: Современное состояние и перспективы развития органов правопо-

рядка в США / Ж. Ф. Дикель, А. В. Олисов, А. П. Полежаев, П. В. Санина. М., 1975. С. 249–

250; Полежаев А. П. Системный анализ управления полицией в США. М., 1978. С. 9–36; In-

ternational Criminal Police Review. January. № 364. Р. 12–19.


– 47 –

фективность и перспективность. Большая часть (80 %) программ нацелена на ко-

нечные результаты, связанные с развитием и совершенствованием материально-

го производства, созданием и внедрением новых технологических процессов, ав-

томатизированных систем управления, технических средств обработки инфор-

мации для комплексного решения проблем межотраслевого характера 60.

В настоящее время уже имеется определенный опыт применения ЦКП в

сфере предупреждения и борьбы с преступностью на Федеральном и регио-

нальных уровнях.

В 1980–1985 годах прошлого столетия Министерством внутренних дел

разрабатывался комплекс мер совершенствования деятельности внутренних дел

по борьбе с рецидивной преступности и другими видами преступлений в нашей

стране, которые составили основное содержание программ совершенствования

деятельности органов внутренних дел по предотвращению рецидивной и дру-

гих видов преступности 61. Это по существу первый опыт разработки программ

по предотвращению отдельных видов преступности в нашей стране.

Выявив сложные и первостепенные проблемы Министерство внутренних

дел в дальнейшем разработало ряд целевых комплексных программ по борьбе с

отдельными видами преступности.

Анализ содержания и структуры этих программ позволяет сделать сле-

дующий вывод, разработанные программы не получили достаточно всесторон-

нюю комплексно-целевую проработку и направленность, их содержание носит

60 См.: Коншин Е. П., Полукаров В. М. Опыт разработки целевой долгосрочной про-

граммы развития автоматизированных систем управления дорожным движением // Вопросы

организации НИОКР в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. М., 1982. С. 13. 61 См.: Приказ МВД СССР № 128 от 13 апреля 1981 г. «Об организационном обеспе-

чении разработки комплексных целевых программ совершенствования деятельности органов

внутренних дел на XI пятилетку»; Приказ МВД СССР 1984 г. «Об утверждении Программы

деятельности органов внутренних дел по борьбе с рецидивной преступностью на 1984–

1986 годы».


– 48 –

скорее всего проблемно-поисковый характер. Программы по структуре не со-

держат всех элементов программно-целевого подхода. В частности, нет глубо-

кой комплексной проработки и построения системы целей борьбы с рецидив-

ной преступностью, отсутствует планово-управленческий механизм их реали-

зации. Это естественно, их существенный недостаток, который обусловлен от-

сутствием в системе МВД надежной методической и нормативной базы по раз-

работке и реализации такого рода целевых комплексных программ. Эти про-

граммы формировались по принципу разработки сводных координационных

планов, поэтому несут в себе только основные направления совершенствования

деятельности органов внутренних дел на решающих участках работы. Этого,

конечно, недостаточно для ЦКП реализующих, установочные требования и ра-

бочие элементы программно-целевого подхода в борьбе с рецидивной преступ-

ностью и преступностью в целом. Эти программы не обеспечивают в полной

мере комплексный подход и объединение усилий всех органов, служб и органи-

заций в борьбе с преступностью, так как их разработка и реализация обеспечи-

вается только спецификой функционирования органов внутренних дел. Они

разработаны без учета особенностей конкретных регионов и специфики мест-

ных условий функционирования правоохранительных органов. В силу этого и

возникло много трудностей при их реализации.

В результате проведенных нами исследований в УВД Архангельской,

Ростовской, Волгоградской, Тюменской областей, в ходе которых изучался и

анализировался опыт реализации программ МВД по борьбе с рецидивной пре-

ступностью и другими видами преступлений на предмет их целевой направлен-

ности и напряженности, получены следующие данные: 80,5 % опрошенных

респондентов показали, что программные мероприятия включались в планы

работы конкретных служб и подразделений, в отдельных регионах. 50,0 % оп-

рошенных показали, что составлялись специальные разделы планов борьбы с

рецидивной преступностью по службам и подразделениям, а в УВД Ростовской

и Тюменской областях были разработаны программы борьбы с рецидивной


– 49 –

преступностью. Исследования показали, что процедура разработки этих планов

и программ не отвечает всем требованиям и элементам программно-целевого

подхода. Конкретные планы на местах должны были исходить из программы

МВД, но не подменять ее, так как в программе заложены мероприятия по ис-

пользованию сил и средств различных служб органа внутренних дел. Подмена

и перенос программных мероприятий в планы приводило к громоздкости по-

следних, расплывчатости и неконкретности их мероприятий 62.

Проведенное в ходе исследования интервьюирование руководящих ра-

ботников аппаратов МВД, УВД, которые на местах ответственны за реализа-

цию программ МВД по борьбе с преступностью и отдельными ее видами, и ра-

ботников, разрабатывающих на основе этих программ специальные планы

(программы), показало, что процесс их разработки или чрезмерно громоздкий

или совсем упрощенный (перенос мероприятий), четких и ясных установок на

перспективу или ближайший плановый период у них нет. При опросе руково-

дящих работников на вопрос: «Есть ли необходимость разработки целевой

комплексной программы для Вашего региона?» – около 80 % респондентов, от-

ветили положительно, а на вопрос: «Можно ли предвидеть более эффективный

результат от реализации таких программ?», был получен ответ: «трудно ска-

зать», «наверно». Между тем, оперативная обстановка в исследуемых регионах

очень сложная и характеризуется в течение ряда лет ростом рецидивных пре-

ступлений.

Таким образом, как показывает практика и исследование, в некоторых

МВД, УВД к разработке специальных планов и целевых программ в соответ-

ствии с программами МВД подошли, как к очередной кампании и в связи с

этим не было уделено серьезного внимания этим важным управленческим

документам, а по сути дела и работе по предупреждению и пресечению кон-

кретных видов преступлений. Фактически не удалось создать программно-

62 См.: Федеральные программы Российской Федерации по усилению борьбы с пре-

ступностью на 2004–2010 годы.


– 50 –

целевую систему профилактических, воспитательных и исправительных мер.

Разовые же мероприятия не давали должного результата, как говорят, не

«срабатывали»63.

При разработке целевых комплексных программ борьбы с рецидивной

преступностью в конкретных регионах, необходимо особое внимание сосредо-

точить на обеспечении действенных мер к наиболее запущенным в нравствен-

ном отношении лицам, особенности из числа несовершеннолетних и молодежи,

от которых реально можно ожидать совершения преступлений; к выявлению и

учету всех лиц, ранее судимых за тяжкие преступления и подлежащих взятию

на учет, обеспечению его эффективности; к сосредоточению усилий всех орга-

нов, служб и подразделений на выявление лиц, имеющих криминогенную ак-

тивность в регионе; к усилению степени профилактического воздействия на

лиц, ранее судимых за умышленные преступления и не ставших на путь ис-

правления, на лиц, злостно уклоняющихся от устройства на работу, на лиц, за-

нимающихся преступной деятельностью.

Таким образом, целевая комплексная программа будет способствовать

совершенствованию процессов организации борьбы с рецидивной преступно-

стью и другими видами, так как представляет собой эффективное средство

концентрации усилий многих органов и организаций в борьбе с ней. При этом

надо учитывать, что ЦКП не является простым набором готовых решений по

проблемным вопросам, а обусловливают структуру сложных, взаимосвязан-

ных разделов целевого, структурно-ресурсного и планово-реализующего ха-

63 См.: Богатырев И. Т. Задачи органов управления внутренних дел по усилению борь-

бы с рецидивной преступностью // Вестник МВД СССР. 1981. № 18–19. С. 9; Косарев В. Н.

Программно-целевое планирование как метод повышения эффективности борьбы с рецидив-

ной преступностью // Организация, управление, планирование и контроль в органах внут-

ренних дел. М., 1984. С. 24–25; Гладких В. И., Бабенко А. В. Методологические основы раз-

работки комплексных программ борьбы с преступностью в регионе // Российский следова-

тель. 2005. № 11. С. 62–63.


– 51 –

рактера, которые определяют содержательные стороны программы и меха-

низма ее реализации.

Понятие «программа» в гносеологическом смысле является родственным

понятием по отношению к «плану», но ее своеобразие и отличие от плана со-

стоит, прежде всего, в том, что она содержит комплекс разнохарактерных ад-

ресных мероприятий не с точки зрения органов и организаций, которые их вы-

полняют, а с точки зрения обеспечения достижения конечной цели, намеченной

программой. В целевой комплексной программе должны быть отражены целе-

вые мероприятия субъектов управления, ведущих борьбу с преступностью, по

схеме: аппарат уголовного розыска – следственное подразделение – следствен-

ный изолятор – суд – уголовно-исполнительное учреждение – аппарат уголов-

ного розыска – предприятие (учреждение) – общественные формирования.

Программные мероприятия, адресованные конкретным субъектом управления,

должны находить выражение в детализированном виде в текущих планах МВД,

УВД, ГО/РО/ВД и других органов и организаций региона, призванных бороться

с преступностью и отдельными ее видами..

Взаимозависимость и взаимосвязь планов и программ является важней-

шей методологической основой программно-целевого планирования в системе

принятия и реализации данных управленческих решений. Целенаправленность

отдельных планов и их эффективность в значительной степени зависит от про-

граммной нацеленности. В этом и заключается основа единства и взаимосвязи

программ и планов как специфических управленческих решений.

Большое обилие определений программам и планам дано в научной лите-

ратуре. Поэтому в связи с некой неопределенностью и дискуссиями о соотно-

шении планов и программ необходимо остановиться на этом вопросе.

Конечно, программы в широком понятии – это, безусловно, планы, но

планы своеобразные – планы решения сложных комплексных проблем, и по-

этому ни по целям и задачам, ни по объему и содержанию они не совпадают с

собственно планами как специфическими управленческими решениями. В сущ-


– 52 –

ности, комплексные программы (в особенности целевые) должны отражать от-

дельные наиболее сложные направления деятельности системы, тогда как пла-

ны охватывают деятельность систем в целом. Иначе говоря, программы ориен-

тируются на достижение единых конечных целей, в то время как планы имеют

в обычном случае многоцелевые направления.

Наиболее существенное отличие ЦКП от обычно составляемых планов

заключается в том, что ЦКП ориентируют не на множество целей или функций

деятельности в обычном понимании (то есть без привязки к конечным целям), а

предписывают и указывают, для каких конечных целей необходимо сосредото-

чить силы и средства. ЦКП также в большой степени, чем обычные планы свя-

заны с прогнозированием, являющимся неотъемлемой частью определения ко-

нечных целей и формирования программы в целом. В силу прогнозно-целевого

характера ЦКП формируют не по территориальному или отраслевому принци-

пу, а по принципу единства решаемой проблемы.

Отличительной чертой ЦКП является также продолжительный времен-

ной аспект. Если при разработке планов временные периоды устанавливаются

заранее, то периоды (этапы) реализации ЦКП зависят от возможностей дости-

жения поставленных конечных целей и определяются ими. Сроки реализации

программных мероприятий и достижение программных целей обусловлены

логикой формирование, структурой, содержанием, технологией, этапностью и

ресурсами возможностями в обеспечении осуществления ЦКП. Целевые ком-

плексные программы в отличие от планов могут быть рассчитаны на периоды,

значительно превышающие принятые плановые периоды. Следовательно,

планы можно рассматривать как поэтапные действия реализации ЦКП, причем

каждый этап будут характеризоваться определенной степенью достижения

конечных целей программ. Соотношение между планами и ЦКП можно об-

разно сопоставить как отношения между конструктором и технологом: первый

решает, что и чем делать, а второй – что, чем и каким образом. Все эти уточ-

нения и отличительные особенности необходимо рассматривать и анализиро-


– 53 –

вать в совокупности, так как отдельно взятое различие не носит абсолютного

характера.

Наиболее полно и четко, на наш взгляд, содержание термина «програм-

ма» раскрывает следующее определение: программа – это намеченный к пла-

номерному осуществлению, объединенный единой целью и приуроченный к

определенным срокам комплекс взаимосвязанных задач и адресных мероприя-

тий социального, экономического, правового, технического, организационного

и иного характера, направленных на решение этих задач с указанием исполь-

зуемых ресурсов и их источников 64. Приведенное определение выделяет спе-

цифические особенности и позволяет вычленить основные базисные элементы

программ: единство целей и задач; комплекс взаимосвязанных мероприятий;

необходимые ресурсы и сроки реализации. Эта последовательная связанность

базисных элементов и составляет суть любой программы как своеобразного ин-

струментария решения сложных проблем.

Таким образом, ЦКП есть своеобразный инструмент, несущий для конкрет-

ных органов, организаций и подразделений организационно-управленческие

предписания для решения той или иной назревшей проблемы 65.

Следовательно, термин «целевая комплексная программа» несет в себе

эффективные свойства и интенсивную нагрузку. Слово «целевая» определяет

ориентацию на новые конкретные цели (систему целей), слово «комплексная»

обозначает всесторонний учет всех факторов, необходимых для достижения

целей (объективные и субъективные факторы среды функционирования и дея-


1975. С. 131; Райзберг Б. А., Лобко А. Г. Программно-целевое планирование и управление.

М., 2002. С. 23–46; Анчишкина О. В. Государственные стратегические программы социаль-

но-экономического развития: Состояние и перспективы // Проблемы прогнозирования. 2005.

№ 6. С. 27–41. 65 См.: Аганбегян А. Г. Управление социалистическим предприятием. М., 1979.

С. 127.


– 54 –

тельности самой системы), слово «программа» обусловливает организационно-

управленческую совокупность мероприятий и ресурсов, направленных на дос-

тижение поставленных целей. Отсюда можно сделать вывод, что четкая разра-

ботка системы (дерева) целей, определение комплекса мероприятий для их дос-

тижения, временные увязки мероприятий и обеспечение их необходимыми ис-

полнителями и материально-финансовыми средствами и является сущностью и

содержанием ЦКП.

В силу перечисленных свойств целевая комплексная программа в сфере

предупреждения и борьбы с рецидивной преступностью по направленности

призвана достигать новые промежуточные конечные цели 66 по пути к дости-

жению главной. Новые промежуточные цели должны стать поэтапными интен-

сивными рычагами в управлении борьбой с преступностью и отдельными ее

видами.

Таким образом, исследовав характерные черты, свойства и особенно-

сти программ и планов, мы пришли к определению понятия целевой ком-

плексной программы как своеобразного стратегического управленческого

решения, включающего предназначенную для планомерной реализации,

приуроченную к определенным срокам совокупность взаимосвязанных раз-

нохарактерных адресных мероприятий социально-экономического, куль-

турно-воспитательного, предупредительно-профилактического, следствен-

но-судебного, уголовно-исполнительного, организационно-бытового и пра-

вого характера, направленных на достижение поставленных целей, реализа-

ция которых требует усиления процессов интенсивного воздействия на пре-

ступность. Такое определение ЦКП в какой-то степени роднится с много-

численными понятиями, высказанными в научной литературе, так как, в ко-

66 О предлагаемых конечных (на определенный период) целях (системы целей) в сфе-

ре предупреждения и борьбы с преступностью см. работу: Косарев В. Н. Методика и техно-

логия разработки и реализации целевых комплексных программ предупреждения и борьбы с

преступностью в субъекте Российской Федерации. Волгоград, 2006. С. 15–36.


– 55 –

нечном счете, большинство авторов сходятся на том, что под программой

следует понимать совокупность мероприятий, направленных на достижение

определенных целей, но оно несет и свои специфические особенности при-

менительно к сфере предупреждения и борьбы с рецидивной и преступно-

стью в целом. В данном определении сущность ЦКП заключается именно в

разработке и осуществлении таких программно-целевых мер, которые обес-

печивали бы преемственность, целенаправленность и интенсивность воз-

действия на преступность (и отдельные ее виды) по всем уровням, звеньям

и этапам борьбы с ней 67. При этом предполагается, что данные цели будут

достигаться на соответствующем уровне развития общества в определенные

сроки именно при комплексном подходе к организации борьбы с рецидив-

ной преступностью.

Несмотря на то, что любая программа имеет определенные особенно-

сти, выражающиеся в своих целях, структуре, границах влияния, сроках реа-

лизации и т. п., у всех программ есть что-то общее. Но ЦКП с различной

структурой элементов для конкретной деятельности позволяет говорить о

программно-целевом подходе как о самостоятельном комплексном направ-

лении в системе планирования правоохранительных органов. Так как дли-

тельность периода, охватываемого ЦКП, определятся в зависимости от нако-

пления количественных изменений в процессе борьбы с рецидивной пре-

ступностью до той грани, при которой количество переходит в качество, то

есть достигается промежуточная конечная цель (прогнозируемый уровень

преступности). В связи с этим, процесс задания новой промежуточной цели

повторяется, и переход в новое качественное состояние преступности осуще-

ствляется поэтапно в соответствии с программой. Поэтому временный харак-

тер ЦКП борьбы с рецидивной преступностью резко ограничивает возмож-

ность выбора сквозной цели (такой например, как ликвидация рецидивной

67 См.: Аванесов Г. А. Криминология и социальная профилактика. М., 1980. С. 513–514.


– 56 –

преступности), которая устанавливала бы точные пространственно-

временные границы ее достижения, например, на пять, десять, двадцать

и т. п. лет вперед. Даже, если такая цель и будет выбрана (что, как известно,

имело место в 60-тые годы в борьбе с преступлениями несовершеннолетних,

рецидивной преступностью и другими видами преступлений) 68, то она будет

основываться на весьма зыбком фундаменте, предусматривающем, что дей-

ствия факторов внешней среды (социально-экономических и т. п.) и правоох-

ранительной системы (ее издержки) остаются постоянными на протяжении

длительного времени, что, безусловно, является противоречием, несвязан-

ным с логикой диалектического развития общества. Жизнь подтвердила не-

состоятельность постановки подобных целей, их отрыв от реальных условий

развития общества. В тоже время достаточно хорошо апробированный на

протяжении многих лет механизм разработки и реализации ЦКП позволит в

перспективе перейти от неформализованного (качественного) определение

целей к более точному, квантифицированному (количественному) и про-

странственно-временному определению целей. Такова, на наш взгляд, мето-

дологическая сущность применения программно-целевого подхода в сфере

предупреждения и борьбы с рецидивной преступностью.

Раскрыв сущность, понятия и роль ЦКП мы вплотную подошли к струк-

турной ее проработке. В этой связи содержание ЦКП борьбы с преступностью и

отдельными ее видами отражается в соответствующем документе, который

должен включать, по нашему мнению, следующие разделы: целевой (задаю-

щий), структурно-ресурсный (сводный) и планово-реализующий (организаци-

онно-управленческий). Какой-либо общепринятой типовой структуры различ-

ного рода программ пока не существует, что обусловлено, с одной стороны, не-

достаточностью научно-методических разработок и, с другой – весьма сильной

68 См.: Малков В. Д. Программно-целевое планирование в сфере социального управ-

ления. М., 1979. С. 13.


– 57 –

зависимостью строения программы от ее вида 69. Эти разделы и составляют

структуру ЦКП, ее планово-реализующий механизм в сфере предупреждения и

борьбы с рецидивной преступностью.

При разработке ЦКП для достижения ближайших и перспективных целей

в сфере предупреждения и борьбы с рецидивной преступностью, необходимо

исходить из той реальной криминогенной обстановки, которая есть, со всеми ее

плюсами и минусами, полнее раскрывать и учитывать объективные законы об-

щественного развития. Здесь, как и в любом социальном организме, идет борь-

ба нового со старым, действуют не только созидательные, но и негативные тен-

денции, которые надо эффективно отслеживать и упреждать.

Программно-целевой подход обеспечивает органическое соединение трех

взаимосвязанных аспектов: целевого, ресурсного и организационно-

управленческого, позволяет учитывать при планировании конечные цели, ин-

тегрирует в единое целое намеченные мероприятия и необходимые для их вы-

полнения ресурсы.

В настоящее время при существующих процедурах планирования не все-

гда удается комплексно, системно решать проблемы предупреждения и борьбы

с рецидивной преступностью, попытки усовершенствовать организационно-

методический механизм планирования на основе применения комплексного,

системного подходов и привели к возникновению особого интегрального под-

хода, который называют программно-целевым. Системное, целостное рассмот-

рение рецидивной преступности в качестве сложного объекта, обладающего

множеством связей и закономерностей, обеспечивает создание научных пред-

посылок для повышения эффективности борьбы с ней. Во многих субъектах

Российской Федерации назрела настоятельная потребность разработки и реали-

зации региональных целевых комплексных программ предупреждения и борь-

69 См.: Райзберг Б. А. Системный подход в перспективном планировании. М., 1975.

С. 141, 149; Малков В. Д. Программно-целевое планирование в сфере социального управле-

ния. М., 1979. С. 13–14.


– 58 –

бы с преступностью и отдельными ее видами, которые связали бы в один про-

граммно-целевой узел деятельность субъектов всех правоохранительных орга-

нов, общественных организаций и формирований. Такая потребность определя-

ется, прежде всего, сложностью, остротой и комплексностью проблем преду-

преждения и борьбы с рецидивной преступностью, и решать их только силами

органов внутренних дел просто невозможно.

Основной задачей в процессе организации борьбы с рецидивной преступ-

ностью является достижение реальной интеграции правоохранительных орга-

нов, общественных организаций и формирований для постоянного выполнения

поставленных перед ними задач, при необходимом сочетании процесса центра-

лизации, децентрализация и специализации функций руководства и управле-

ния. Сложные задачи организационно-управленческого обеспечения правиль-

ного сочетания начал централизации, децентрализации и специализации в про-

цессе предупреждения и борьбы с рецидивной преступностью требует выра-

ботки определенной стратегии и тактики при осуществлении общесоциальных

и специальных мер интенсивного воздействия на рецидивную преступность.

Поэтому государственно-правоохранительные органы обязаны разрабатывать и

осуществлять широкий круг мероприятий на основе комплексного межотрасле-

вого планирования, ибо строго их отраслевые рамки оказываются недостаточ-

ные для эффективного решения задач предупреждения и борьбы с преступно-

стью. Повышение эффективности борьбы с преступностью предполагает про-

ведение многоэтапных, многоуровневых мероприятий, направленных на опти-

мизацию использования всех имеющихся ресурсов для достижения целей пре-

дупреждения и борьбы с рецидивной преступностью. Главное назначение

ЦКП – обеспечить оптимальность и надежность, преемственность и эффектив-

ность организационно-целевого управления процессами борьбы с рецидивной

преступностью.

В завершении изложения методических приемов и рекомендаций необхо-

димо подчеркнуть, что эффективность предлагаемых положений и приемов, их


– 59 –

универсальность по отношению к разработке различных видов целевых ком-

плексных программ в сфере предупреждения и борьбы с преступностью или

отдельных ее видов может быть окончательно установлена лишь в результате

многократной проверки на практике формирования и реализации конкретных

целевых комплексных программ. Однако общий подход будет прослеживаться

при разработке и реализации любых целевых комплексных программ в сфере

предупреждения и борьбы с преступностью 70.

70 См.: Косарев В. Н. Пути и средства предупреждения преступности на основе про-

граммно-целевого подхода : учеб. пособие. Волгоград, 2008. С. 12–45; Косарев В. Н. Мето-

дика и технология разработки и реализации целевых комплексных программ предупрежде-

ния и борьбы с преступностью в субъекте Российской Федерации : учеб.-метод. пособие

Волгоград, 2006. С. 4–51.


– 60 –

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Ущерб, причиняемый нашему обществу преступностью, не ограничива-

ется лишь потерями материального характера. Ее широкое распространение

приводит к изменению ценностной ориентации определенной категории людей,

укоренению взглядов, не соотносимых с понятием о нравственности.

Феномен рецидива заключается не только в том, что многие преступники

совершают повторные преступления несмотря на применявшееся к ним наказа-

ние, но и в том, что его уровень в структуре всей преступности остается отно-

сительно высоким и стабильным.

Высокий уровень рецидива свидетельствует о том, что применяемое к

осужденным уголовное наказание не всегда оказывает на них должное испра-

вительное воздействие. Неэффективность наказания отражает несовершенство

примененной законодательной нормы, ошибки в избрании судом вида и срока

наказания.

Было бы неверно предполагать, что рецидивная преступность – явле-

ние социальной жизни, существующее независимо от экономической, поли-

тической и нравственно-психологической структуры общества, и что доста-

точно выявить и познать его, чтобы затем, применив уголовный закон, лик-

видировать.

Предупреждение рецидивной преступности – многогранный и сложный

вид уголовно-правовой, профилактической и управленческой деятельности

правоохранительных и иных государственных органов. Успех этой работы за-

висит от многих факторов и, прежде всего, от дальнейшего развития и грамот-

ного применения на практике научно обоснованных методов, форм и средств

организации борьбы с уголовной преступностью и специфическим ее проявле-

нием – рецидивом.

Основное направление профилактики рецидивной преступности заключа-

ется в создании условий, облегчающих адаптацию освобожденных после отбы-


– 61 –

тия наказания к условиям свободной жизни, нейтрализация негативных послед-

ствий лишения свободы. По новому уголовно-исполнительному кодексу осуж-

денным, перед окончанием срока наказания предоставляется возможность про-

живания и работы вне колонии, без охраны, но под надзором. Государственные

органы и общественные организации должны оказывать помощь в трудовом и

бытовом устройстве лиц, отбывших наказание, так как это способствует более

быстрой и качественной социальной адаптации этих лиц, что в сою очередь

приводит к снижению вероятности рецидива.

Другим направлением профилактики рецидива является социальный кон-

троль за рецидивистами отбывшими наказание. Мерами такого контроля явля-

ется помещение лиц, больных алкогольной, наркотической или иной зависимо-

стью (например, необходимость постоянной игры в азартные игры, являющейся

психологической проблемой и подлежащей лечению) в специальные лечебные

учреждения; помещение лиц без определенного места жительства в воспита-

тельно-трудовые профилактории, а также восстановление не обоснованно от-

мененного ранее административного надзора органов внутренних дел.

Достаточно сложным является специальный рецидив. Для его профилак-

тики используются меры уголовного наказания, такие как запрещается зани-

мать определенные должности в течение определенного времени или занимать-

ся определенным родом деятельности. Если же специальный рецидив повторя-

ется неоднократно, приходиться признавать, что произошел переход к крими-

нальному профессионализму.

Программно-целевой подход к организации предупреждения и борьбы с

преступностью и отдельными ее видами – это не только разработка и реализация

собственно целевых комплексных программ, но и сложный комплексный скоор-

динированный процесс, состоящий из целеполагания, прогнозирования, плани-

рования, организации, руководства и контроля, построенный на общей инфор-

мационно-аналитической базе системы правоохранительных органов, и общест-

венных организаций и формирований и реализуемый с помощью АСУ и ЭВМ.


– 62 –

Основным средством интенсивного воздействия на рецидивную преступ-

ность является целевая комплексная программа. Разработка и реализация целе-

вых комплексных программ предупреждения и борьбы с рецидивной к другими

видами преступности в регионах, краях, областях – серьезная и трудоемкая за-

дача. Ее нельзя решить эффективно, не имея необходимых научно-

методических рекомендаций 71.



дерации. Волгоград, 2006. С. 15–56.


– 63 –

СПИСОК РЕКОМЕНДУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция РФ. – М., 1993.

2. Уголовный Кодекс. – М., 2009.

3. Аванесов, Г. А. Криминология и социальная профилактика. – М., 1980.

4. Асланян, М. М. Рецидив преступлений как легальная форма профес-

сиональной преступности : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Краснодар,

2008.

5. Аржаная, К. В. Криминологическая характеристика современной ре-

цидивной преступности и ее предупреждение : автореф. дис. … канд. юрид. на-

ук. – М., 2008.

6. Агаджанов, Э. А. Особенности действия закона соответствия произ-

водственных отношений производительным силам в современных условиях. –

Ереван, 1988.

7. Анчишкина, О. В. Государственные стратегические программы со-

циально-экономического развития: состояние и перспективы // Проблемы про-

гнозирования. – 2005. – № 6.

8. Афанасьев, В. Г. Общество: системность, познание и управление. –

М., 1981.

9. Афанасьев, В. Г. Программно-целевое планирование и управление. –

М., 1982.

10. Бахрах, Д. Н. Общество: системность, познание и управление. – М.,

1981.

11. Бородин, С. В. Борьба с преступностью: теоретическая модель ком-

плексной программы. – М., 1990.

12. Бытко, Ю. И. Рецидив, отдаленной во времени (уголовно-правовое и

криминологическое исследование). – Саратов, 1984.

13. Ведерникова, О. Н. Теория и практика борьбы с преступностью

(Британская криминологическая модель) : дис. … д-ра юрид. наук. – М., 2001.


– 64 –

14. Вицин, С. Е. Системный подход и преступность. – М., 1980.

15. Герасимов, С. И. Концептуальные основы и научно-практические

проблемы предупреждения преступности : дис. … д-ра юрид. наук. – М.,

2001.

16. Гладких, В. И. Проблемы предупреждения органами внутренних дел

преступности в сверхкрупном городе : дис. … д-ра юрид. наук. – М., 1997.

17. Гладких, В. И. Методологические основы разработки комплексных

программ борьбы с преступностью в регионе / В. И. Гладких, А. В. Бабенко

// Российский следователь. – 2005. – № 11.

18. Гуров, А. И. Профессиональная преступность. – М., 1990.

19. Двойменный, И. Л. Рецидивная преступность. Характер, факторы,

уровень // Социс. – 2000. – № 1.

20. Заярная, Н. В. Уголовно-правовая региональная рецидивная пре-

ступность : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Ростов н/Д, 2008.

21. Еремин, Ю. Е. О противоречиях между производством и потребно-

стями. – М., 1968.

22. Ефимов, М. А. Рецидивная преступность и ее предупреждение

/ М. А. Ефимов, В. А. Шкурко. – Минск, 1977.

23. Косарев, В. Н. Программно-целевой подход к предупреждению ре-

цидивной преступности / В. Н. Косарев, Л. В. Косарева, И. В. Макогон // Закон

и право. – 2009. – № 10.

24. Косарев, В. Н. К вопросу о причинах и условиях рецидивной пре-

ступности / В. Н. Косарев, Л. В. Косарева, И. В. Макогон // Право и государст-

во. – 2009. – № 10(58).

25. Косарев, В. Н. Пути и средства предупреждения рецидивной пре-

ступности / В. Н. Косарев, Л. В. Косарева, И. В. Макогон // Российская юсти-

ция. – 2009. – № 8.

26. Косарев, В. Н. Предупреждение рецидивной преступности. – Волго-

град, 1993.


– 65 –

27. Косарев, В. Н. Личность преступника, механизм преступного пове-

дения, пути и средства предупреждения преступности : учеб. пособие. – Волго-

град, 2007.

28. Косарев, В. Н. Методика и технология разработки и реализации це-

левых комплексных программ в субъекте Российской Федерации : учеб.-метод.

пособие. – Волгоград, 2006.

29. Кульбаев, Р. М. Теоретико-прикладная модель программы борьбы с

преступностью на территории Российской Федерации : дис. … канд. юрид. на-

ук. – М., 2002.

30. Куделин, Е. Г. Диалектика производства и потребностей. – М., 1977.

31. Курагин, Г. Г. Оценка эффективности управления в сфере правопо-

рядка. – М., 1982.

32. Криминология : учебник / под ред. В. Д. Малкова. – М., 2007.

33. Криминология : учебник / под ред. А. И. Долговой. 4-е изд. – М., 2010.

34. Криминология / под ред. Н. Ф. Кузнецовой, Г. М. Миньковского. –

М, 1998.

35. Карпец, И. И. Проблема преступности. – М., 1969.

36. Карпец, И. И. Преступность: иллюзия и реальность. – М., 1992.

37. Программно-целевой метод в планировании. – М., 1982.

38. Причины отдельных видов преступности и проблемы борьбы с ни-

ми. – М., 1989.

39. Ленин, В. И. Б.М. Кржижановскому // Полн. собр. соч. Т. 40.

40. Липилин, А. Н. Профилактика рецидивных преступлений в Цен-

тральном федеральном округе Российской Федерации : автореф. дис. … канд.

юрид. наук. – М., 2008.

41. Михайловская, И. В. Основы социологических знаний / И. В. Михай-

ловская, А. И. Спиридонов. – М., 1988.

42. Михайловская, И. Б. Трудные ступени: профилактика антиобщест-

венного поведения / И. Б. Михайловская, Г. В. Вершинина. – М., 1990.


– 66 –

43. Новая криминальная ситуация: оценка и реагирование / отв. ред.

А. И. Долгова. – М., 2009.

44. Теоретические основы предупреждения преступности. – М., 1977.

45. Теоретические проблемы профилактики преступлений. – М., 1980.

46. Федеральная программа Российской Федерации по усилению борьбы

с преступностью на 2009–2010 гг.

47. Флетчер, Дж. Основные концепции современного уголовного права

/ Дж. Флетчер, А. В. Наумов. – М., 1998.

48. Райзберг, Б. А. Системный подход в перспективном планировании

/ Б. А. Райзберг, Е. П. Голубков, Л. С. Пекарский. – М., 1975.

49. Сосюкалов, В. И. Социальный детерминизм и деятельность / В. И. Со-

сюкалов. – М., 1986.

50. Состояние преступности в России за январь – декабрь 2005 г.,

2006 г., 2007 г., 2008 г., 2009 г. : официальный сайт МВД РФ. – Электрон. тек-

стовые дан. – Режим доступа: www mvdinrform.ru.

51. Терентьева, В. Н. Предупреждение рецидивной преступности несо-

вершеннолетних специальными учебно-воспитательными учреждениями за-

крытого типа : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2009.

52. Хохряков, Г. Мафия В СССР: вымыслы, замыслы, факты // Юность. –

1989.

53. Чаадаев, С. Г. Уголовная политика и преступность: проблемы, пути,

решения. – М., 1991.

54. Шевченко, В. Ф. Уголовно-правовая и криминологическая характе-

ристика рецидивной преступности : дис. … канд. юрид. наук. – СПб., 1998.

55. Щербанов, С. В. Рецидивная преступность: криминологические тенден-

ции и проблемы предупреждения : автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2009.

56. Яковлев, А. М. Теория криминологии и социальная практика. – М.,

1985.

57. International Criminal Police Review. – January. – № 364. – Р. 12–19.


– 67 –

СОДЕРЖАНИЕ

Введение ................................................................................................................... 3

ГЛАВА 1. Пути и возможности предупреждения рецидивной преступности ..... 6

ГЛАВА 2. Меры предупреждения рецидивной преступности ............................ 14

ГЛАВА 3. Сущность программно-целевого подхода

в предупреждении рецидивной преступности ..................................... 23

ГЛАВА 4. Целевая комплексная программа как средство

интенсивного воздействия на рецидивную преступность .................. 43

Заключение ............................................................................................................. 60

Список рекомендуемой литературы ..................................................................... 63


– 68 –

Учебное издание

Косарева Людмила Викторовна, Косарев Виктор Николаевич

РЕЦИДИВНАЯ ПРЕСТУПНОСТЬ:

ПРОБЛЕМЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ

Учебное пособие

Главный редактор А.В. Шестакова

Оформление обложки Н.Н. Захаровой

Печатается в авторской редакции с готового оригинал-макета.

Подписано в печать 26.03 2010 г. Формат 60х84/16.

Бумага офсетная. Гарнитура Таймс. Усл. печ. л. 4,0.

Уч.-изд. л. 4,3. Тираж 100 экз. (1-й завод 1–50 экз.).

Заказ . «С» 41.

Издательство Волгоградского государственного университета.

400062 Волгоград, просп. Университетский, 100.


239.рецидивная преступность проблемы предупреждения

Documents

Transcript of 239.рецидивная преступность проблемы предупреждения