201609電業法論壇 高銘志
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電業法修正草案過程中「法律人」可扮演之角色:
當前最完整法律草案理性溝通平台之建構高銘志
國立清華大學科技法律研究所副教授比利時魯汶大學能源法博士台灣環境法學會秘書長
台灣能源法學理事;台灣能源暨氣候變遷法學理事
政府不告訴你的電業修正草案˙20160925下午
1
我是「自由化」的支持者
電業自由化天然氣事業自由化
2
3
反對制度設計不良之自由化
4
關於我…
長年進行能源事業自由化(電業+天然氣事業)法制之研究
也包括:眾多政府之草案形成
•核能電廠提前除役條例(草案)
•永續能源基本法草案
•非核家園推動法草案
•能源安全及非核家園推動法草案
5(電業法修正草案?再生能源發展條例草案?能源管理法修正草案?)
我的顏色?
•藍?
•綠?
•紅?
6
我挺的是法治!
這一部電業法修法草案極好,只是高老師找碴?•「都規劃了超過二十年,這麼多研究資源,研究人員之投入,怎麼可能會有問題」
錦上添花 雪中送炭
7政府法制作業超好?
這些年對於能源、氣候法治(rule of law)之感慨
• 法案最難通過• 如電業法修正草案、溫管法、再生能源發展條例等
• 修法最不積極的領域!Renewable
Energies Act (2000)
Renewable Energies
Act (2004)
Renewable Energies
Act (2009)
Renewable Energies
Act (2012)
Renewable Energies
Act (2014)
Renewable Energies
Act (2016/17)
難道台灣人的立法技術,比德國人還厲害? 8
我的個人理想:實現電業領域之法治(Rule of law)
2000
2004-2008
2008-2012
2012-2016
2016~
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難得法律人持續擔任總統然而,電業法修正草案一直以來,都不夠具備法治精神
9
歷史共業的電業法修正草案
談了(超過二十年的電業法修正草案,照道理應該已經相當完備!
恐怕是中華民國立法史上研究最久,花費最高,卻仍舊問題重重、極度粗糙的能源法案
誰應該要負責?歷史共業,全民負擔買單? 10
過去二十多年的規劃,哪裡出了問題?
• 非常國際化的研究,[各國]制度研究很多
• 但…..實際上跟[台灣電業法修正草案]之內容
令法律人嘆為觀止之八國聯軍制度研究
• 自由化「理念、理想」很好
• 但:….理念→法律之過程,不足意識型態掛帥?!
• 參與者大多為「非法律」領域
• 但…為什麼一定非得要法律人參與呢? (稍後回答)
「法律人」之參與有限
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規劃過程過度偏重自由經濟導向「英美澳」 >輕忽「歐陸系統」之研究
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各國法律的元素?
13
什麼是法學研究方法?
看不到完整的立法體系?
各國的立法體系?
目前台灣電業法的立法體系?
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這一個電業法是誰訂出來的?怎麼查到過去政府相關研究案https://www.grb.gov.tw/•誰執行?
•花了多少錢?
成果報告?
說好的開放政府?資訊公開呢?
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欠缺跨領域整合的現實
經濟
理工法律
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國內外「過去」均是如此。但:國外已經轉變,但台灣呢?
結果!國父所獨見而創獲者電業法成為….繼三民主義、五權憲法後之最偉大之創見連國父可能都要自嘆弗如!!!!
國父所獨見而創獲者17
專業性的立法草案溝通?可能嗎?
法規範專業討論平台之構想
首創台灣最完整法律草案理性溝通平台!
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整體
網站設計:
•陽春
內容:
•「空前」豐富
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設計理念啟蒙
20
Who are we?
跨領域
產
學
研
網路資訊
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我們的目的
幫忙
進行「建設性」的溝通
http://www.hakkatv.org.tw/news/134120
22
我們的平台設計:不只批評,也要建設!
相關條文
爭議
建議
2323
一百問之主題:看似雜亂無章,其實有內在體系
主管機關或管制機關
電業用戶、自用發電設備
立法定義再生能源發
展價格
緊急供需失衡時期
發電業 售電業 輸配電業 核後端基金電價穩定基
金
智慧電表節電、需求面管理
電力開發協助金
公積金 直供 員工權益
套牢成本 供電義務
2424
例如:第三問:電業管制機關之導入
一、涉及條文
•第三條
二、爭議
•過去導入獨立管制機關,僅有透過基本法做準則性規定之作法,何以本修正草案在電業法此一作用法,採取此種「指示性」立法體例?
•「由行政院指定」之法理為何?
•是否以此修正草案,創造立法者未來之立法義務?
•涉及相當關鍵之價格權之機關,何以並無法定地位?
•何以電業管制機關,仍無法取得價格設定權,而需要額外設立「電價費率審議會」?如此獨立管制機關存在之實益為何?
•先進國家如美國對公用事業(水、電、瓦斯、電訊)皆有獨立的管制機構PUC(Public Utilities Commission)監督,若公用事業單位有過度投資或經營不善導致的額外成本,不得轉嫁給消費者,本電業法能否為了大眾消費者保護,考量設立此種“獨立"的管制機構(非屬經濟部管轄)。(BK CHEN)
•參見:通訊傳播基本法第 3 條:「為有效辦理通訊傳播之管理事項,政府應設通訊傳播委員會,依法獨立行使職權。」
三、建議
•引進公法學者,探討此一指定機制之學理基礎。
•是否考慮研提行政院組織法修正案,並一併提出「國家電業管制委員會組織法」25
若政府已經認為,缺電需要有開放台電思維。
為何電業法修正草案,不需要開放政府思維?
26
我不求任何「感謝」,只求:
懇請蔡總統聆聽學弟之建言
請林全院長下令回答這一百問的質疑
請政府接管此一資訊平台,作為未來電業法修正草案立法過程溝通之平台,發展成2.0 或3.0的溝通版本
林全臉書發文感謝開放台電團隊
27
理性、專業、建設性溝通,期待各位的支持!
2828
電業法修正草案致命四問
29
人體有致命三十六穴但:電業法呢?
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致命第一穴為何推動再生能源,需要透過修改電業法?
http://cdn1-www.craveonline.com/assets/uploads/2016/05/cover.png 31
為何會產生這種誤會?
某些教授沿用德國非核家園推動之誤解
環保與再生能源團體長年以來之誤解
32
「為了推動再生能源而修電業法」哪裡怪怪的?
3333
這裡的師法國際,一定不是德國(能源轉型)!那是…………………………………………?????
3434
有誰真的讀過電業法修正草案?連再生能源發電開發商,也要哭泣(跑路)的電業法修正草案• 掛羊頭賣狗肉
• 詳稱發展再生能源,但實際上打壓再生能源之發展
• 第七條調度原則,為安全、公平、公開、經濟、及能源政策原則。以「及」之結果,是否反而不利再生能源發電?沒有再生能源優先調度?能源政策所指者,是否是再生能源,並不清楚。
• 原本專屬再生能源之強制互聯義務,現在一般發電業也可以享有。(第十八條「輸配電業對於發電業或自用發電設備設置者要求與其電力網互聯時,不得拒絕。」)
• 備用容量義務(第二十七條「一定裝置容量以下之再生能源發電業不適用前項之規定。前項一定裝置容量由電業管制機關公告之。」)
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致命第二問:台灣目前是否有電業自由化所具備之前提環境條件?
http://pic.pimg.tw/snakeeater/4996f21d396c7.jpg 36
世界上有哪一個國家,在即將缺電之際,推動電業自由化改革?
其他國家推動電業自由化之基礎設施與能源供需條件:
• 充裕之發電資源
• 充裕之輸配電建設
台灣?
•政府指示下之:台電擬斥資95億元向日本租用發電機| 熱門話題| 熱點| 聯合財經網money.udn.com/money/story/5648/19052592016年8月19日
•經濟部指示下,積極導入「用戶群代表」
•到底要給自由化,還是綠電使用的有限輸配電資源?
•觀點投書:綠能?輸電系統吃不消 風傳媒 (新聞發布) 2016年3月15日
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致命第三問:一點也不倉促,但為何研擬了二十幾年的電業法修正草案,仍可以輕易挑出超過一百個問題?
•苦等快二十天,只等到懶人包(騙人包)
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一個想不通的問題
政府告訴我們:
• 電業自由化已經推動超過二十年
一公布,就被各界打爆的電業法修正草案
goo.gl/wurxxQ
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不懂法律的人,只要挑「形式」,就可以挑出一堆問題
錯字為何一堆?
立法理由為何有許多法條本身沒有提到的事情?
立法理由跟法條內容無法對起來
文字表達,跟實際要反映之意思不同
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致命第四問大開法治國倒車之修正草案設計
http://images.gamme.com.tw/news2/2015/04/63/p56ZoKWal6Ka.jpg
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證據一、空白授權之電業利潤政治之手,更可以恣意干預之空間
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證據二、無視這二十多年,已經多了一個重要的行政大法-行政程序法
•不是普通,而是非常..空白的執照授權
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證據三、多將「影響人民權利義務」之重要事項,認為乃技術性不重要之細節,而以空白授權之方式規範
中央法規標準法第 5 條
左列事項應以法律定之:一、憲法或法律有明文規定,應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。
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政府的法學教育,真的不能等!
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以體系之觀點建構電業自由化修法之完整建築
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一部電業自由化法案之主要元素
機構革新
再管制
開放通聯
體制革新
促進競爭
發電 售電
• 引進了電業管制機關• 中央與地方政府分工
1. 台電公司拆解為發電與電力網公司
2. 成立輸配電公司
• 代輸費率• 制訂費率之程序面要求有看似密度相當高之規範,如參與者以及公開程序等
• 發電業之鬆綁
• 自用發電業之鬆綁
• 承認售電業之角色及參與
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一、機構革新(一)不知道參考哪一國立法之「不知是否獨立」的電業管制機關設計?• 外國
• 美國 FERC +各州 PUC
• 歐洲:原先沒有 →但歷經三波改革後,變為強制。
• 台灣• 中華民國行政組織法上,首創之特殊機關設計!
• 中華民國史上首見之「法定黑機關」?!:行政組織法上之定位?
• 獨立性低:被指定:全球首見獨立性最低之電業管制機關?
• 核心之價格權,又外包:→一個不知道實際上到底核心機能是什麼的電業管制機關!• 「電業管制機關為辦理電價、收費費率及其他相關事項之審議及核定,得設電價費率審議會」(草案第四十九條)
48
一、機構革新(二)導入地方政府• 中央到底有沒有跟地方溝通過這些議題?
• 地方政府是否有能力承擔這些重責大任?• 草案第三條:直轄市、縣(市)主管機關應辦理轄區內下列事項:
• 一、辦理用戶用電設備檢驗之協助及查驗。
• 二、電業設備安全之查驗。
• 三、電業與民眾爭議之處理。
• 四、電力工程行業、電力技術人員及用電場所之監督及管理。
• 五、電力開發協助金之核准與查核。
• 六、其他電力技術及安全相關業務之監督及管理
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以不尊重、不溝通、不協調地方的方式,實現電業地方自治?
二、促進發電業競爭看不到發電業有鬆綁跡象
•致命之備用容量義務、能源配比義務 (第十八問)(第二十一問)
•發電業之許可條件與資格,可以很難,也可以很簡單(十五問與十六問)
•發電業者承擔之「責任」,看不出有鬆綁跡象(第十七問)
•超過五關斬六將難度,武神關公都要放棄之發電業申設「程序」(第十九問)
50唯一可以燒錢的,恐怕只有「大財團」
全球首見之發電業化石燃料義務+違反法律不溯及既往原則
新設電業
•林全能則是解釋,新版電業法規定民間發電業者只能賣50%天然氣、30%燃煤、20%再生能源的電力或是100%的綠電,不符合這標準就不可以申請成為發電業、不可以賣電,所以不會有挑肥揀瘦的事情發生。
既有電業
•至於先在已經有的民間獨立電廠如台塑集團的麥寮汽電能不能單獨賣煤電,林全能說,麥寮汽電跟台電之間仍有售電合約,如果未來到期之後,也必須按能源政策配比規定才能成為發電業,否則就只能賣電給國家的公用售電公司
•(那「大型再生能源發電業」呢?)
51http://www.cw.com.tw/article/article.action?id=5078462#sthash.adPNcrPw.dpuf
三、促進售電競爭看不到有可能導入售電競爭之面向
怪
• 引進世界罕見之「公用售電業」機制
該鬆不鬆
• 致命之備用容量義務(第18問)
• 售電業之許可條件,可以很難,也可以很簡單(因為法律規定是空白)
• 售電業者承擔之「責任」,看不出有鬆綁跡象(第24, 25, 26問)
該嚴不嚴
• 售電業之許可與程序,看似「申請制」
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公用售電業之運作是否會重蹈加州電力危機、電力公司破產之覆轍?
加州電力危機之主因
•因氣候變化,導致降雨不足,電力供應吃緊,批發電價大幅上揚
•零售電價,設置有「零售價格上限」,導致綜合電業(IOU(Investor-owned utility))之購電成本提高卻無法調漲零售電價,造成電力公司破產。
台灣可能走向:
•上游電力供應短缺,電價上漲
•公用售電業受迫於政治壓力,無法調漲電價,而必須自行吸收電價上漲(類似:零售價格上限之效果)
•公用售電業大幅虧損
•無法交叉補貼,無法向銀行取得融資等
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售電市場之要角,如何因應市場變動:國營公用售電業是否適用政府採購法?
國營?
民營化?
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四、強化輸配電部門管制--搞錯重點!又是邏輯錯亂!
國外革新之思考
•真正要導入競爭,是
開放通聯的機制最直接
•體制改革,只是間接促進開放通聯的方式
台灣
•真正要導入競爭,是要體制改革
•似乎誤以為體制改革後,就會促
進開放通聯
55
四、強化輸配電部門管制--搞錯重點!
•國外規劃重點
•平衡兼顧 unbundling 體制改革 與open access 開放通聯
開放通聯
體制改革
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四、強化輸配電部門管制--搞錯重點!•台灣規劃重點
• 談來談去,都是體制改革• 開放通聯,彷彿只剩下代輸費率;連輸配電即時資訊系統之要求,都沒有提及。• E.g., 第三十六問:輸配電業強化管制:開放通聯之核心條款,充斥著抽象原則
• E.g., 很容易就可以歧視或拒絕代輸之「正當」理由?(草案第四十六條)(VS國外有例示容量不足等具體理由)
Open access
Unbundling
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e.g., 1這樣如何管制?
•「輸配電業應依公平、公開原則提供電力網給所有電業使用,以轉供電能並收取費用,不得對特定對象有不當之差別待遇。
•但有正當理由,並經電業管制機關核准者,不在此限。」(第四十六條第三項)
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再生能源比較不穩定,可否算是正當理由?
e.g. 2: 輸配電業強化管制:重程序,輕實體的核心費率條款(第三十七問)
•草案第四十九條•電業管制機關訂定第一項電價及各種收費費率之計算公式前,應舉辦公開說明會;其修正時,亦同。
•電業管制機關為辦理電價、收費費率及其他相關事項之審議及核定,得設電價費率審議會。
•前項電價費率審議會,由政府機關、學者專家及消費者保護等民間團體組成之
59
e.g., 3 「各自表述局面」之調度原則
•第七條 (調度原則)
• 電力調度,應本於安全、公平、公開、經濟及能源政策原則為之。
60
61
電業法修正草案之提出恐怕是
台灣法制史上最黑暗的一頁!!
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法制黑暗不打緊
真正擔心的是
↓台灣真正的黑暗!
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呼籲身為法律人的蔡總統,責無旁貸,
切莫讓此問題重重、影響民生甚鉅之法案草率通過!
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電業法修正草案
加州
65
國內自家烘焙咖啡店的危機!請擺放這一個旗幟?!
不是反電業自由化是反黑箱
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誠懇呼籲社會各界站出來,反對此一違憲、毀憲的電業自由化立法
既有
•台電
•特別是政府在控股公司這件事情上的誠信!
•再生能源發電業者(500kW以上)
• IPP
•汽電共生業者
未來
•潛在台灣之發售電、再生能源投資者
•想要投資台灣發售電業及再生能源之外商
67
更包括:• 法律人社群• 反財團的公
民團體• 全民