2015. godina

Izrada i zagovaranje

javnih politika

SADRŽAJ

1. Uvod ............................................................................................................................................4

1.1. O PRIRUČNIKU ............................................................................................................................4

1.2. UKRATKO O PROJEKTU ...............................................................................................................4

2. JAVNE POLITIKE – DEFINICIJA I VRSTE........................................................................................6

2.1. DEFINIRANJE JAVIH POLITIKA .....................................................................................................6

2.1.1. ŠTA SU JAVNE POLITIKE ........................................................................................................6

2.1.2. VRSTE JAVNIH POLITIKA ........................................................................................................6 2.1.3. POLICY, POLITICS I POLITY .....................................................................................................7 2.2. FAZE JAVNOPOLITIČKOG ILI POLICY PROCESA ...........................................................................7 2.3. AKTERI JAVNIH POLITIKA ............................................................................................................8 2.4. KARAKTERISTIKE JAVNIH POLITIKA ......................................................................................... .10 2.4.1. PROBLEM, ZNAČENJA I OKVIRI .......................................................................................... 10 2.4.2. CILJEVI I INSTRUMENTI ...................................................................................................... 11 2.4.3. DIZAJN JAVNIH POLITIKA ................................................................................................... 14 2.5. ISTRAŽIVANJE JAVNIH POLITIKA .............................................................................................. 15 3. PRIMJERI DOBRE PRAKSE ........................................................................................................ 16 3.1. POLICY ORIJEDLOG .................................................................................................................. 16 3.2. KLJUČNI ELEMENTI POLICY PRIJEDLOGA ................................................................................. 16 3.3. PROCES IZRADE JAVNE POLITIKE ............................................................................................. 16 3.4. PROMOCIJA JAVNE POLITIKE ................................................................................................... 17 4. INICIJATIVE ............................................................................................................................... 19 4.1. INICIJATIVE I IDEJE ................................................................................................................... 19 4.1.1. VRSTE INICIJATIVA ............................................................................................................. 19 4.1.2. OD IDEJE DO INICIJATIVE (PRIMJERI IZ PRAKSE) ............................................................... 19 4.1.3. OD JAVNE POLITIKE DO INICIJATIVE .................................................................................. 19 4.2. PROCES INICIJATIVE (PRIMJERI IZ PRAKSE) ............................................................................. 21 4.3. PRAKTIČNI TESTOVI ................................................................................................................. 21 4.3.1. TESTOVI HIPOTETIČKIH INICIJATIVA .................................................................................. 21 4.4. POZITIVNI I NEGATIVNI PRIMJERI ............................................................................................ 22 5. PRILOG ..................................................................................................................................... 24 6. LITERATURA ............................................................................................................................. 25

1. UVOD

„Izrada i zagovaranje javnih politika“ je priručnik u sklopu treninga istog naziva. Treninzi se održavaju kao dio projekta YES (Youth Empowerment Strategy) u organzaciji Foruma lijeve inicijative uz podršku partnera Olof Palme International. Cilj treninga i priručnika jeste da mlade ljevičare upoznamo sa idejom izrade javnih politika i svega što je vezano uz ovaj proces kao i uključivanje mladih aktivista u proces zagovaranja javnih politika.

1.3. O PRIRUČNIKU

Ovaj priručnik nudi odgovore na pitanja o javnim politikama s fokusom na izradu javnih politika, dobre primjere prakse zagovaranja javnih politika i pokretanje građanskih inicijativa. U njemu je opisano kako analizirati javne politike i zagovarati potrebne promjene, te kako zagovaranje utemeljiti na relevantnim podacima i potrebama utvrđenim putem istraživanja. Na početku priručnika posvetili smo pažnju definisanju pojma javnih politika, važnosti uključivanja građana i građanki, organizacija civilnog društva i nezavisnih stručnjaka u njihovo oblikovanje, monitoring i evaluaciju. Potom smo ponudili alate za analizu javnih politika za koje se nadamo da će koristiti u provođenju kreiranja javne politike i zagovaranja. U izradi priručnika svoja su znanja i iskustva ujedinili aktivisti Foruma lijeve inicijative. Nadamo se da će ovaj priručnik pomoći u svakodnevnoj praksi zagovaranja, te da će istovremeno unaprijediti praksu i dati poticaj na pozitivnim društvenim promjenama.

1.3. UKRATKO O PROJEKTU

„Youth Empowerment Strategy“ je projekat koji FLI realizira uz podršku Olof Palme International centra, ideja projekta jeste strukturalno jačanje, strateško planiranje i upoznavanje učesnika projekta sa dobrim primjerima rada omladinskih organizacija iz Bosne i Hercegovine, regiona i svijeta. Omladinske organizacije u lijevo orijentiranim političkim strankama su ciljne skupine ovog projekta.

Ovaj projekat je započeo u novembru 2014. godine i nastavio se sve do kraja 2015., a podrazumijevao je aktivnosti u kantonalnim i regionalnim organizacijama širom BiH:

U toku aktivnosti učesnici su imali priliku da iznesu probleme unutar organizacije ali i naglase negativne uticaje izvana sa kojima se njihove organizacije susreću u svom radu, da predlože mjere koje se mogu poduzeti kako bi se spriječili svi navedeni uticaji, da razmjene primjere dobre prakse iz lokalnih općinskih organizacija, upoznaju se sa pozitivnim primjerima iz drugih dijelova Bosne i Hercegovine, utiču na kreiranje strateškog plana svoje organizacije i na taj način utiču u kreiranju budućih aktivnosti svoje organizacije.

Održane su i dvije završne radionice, prva u januaru 2015. a druga u decembru iste godine, gdje su predstavnici svih omladinskih organizacija lijeve orijentacije u kojima su održana strateška planiranja predstavili jedni drugima i FLI-iju završene dokumente strateškog plana.

Do kraja godine su aktivisti proveli zajednički projekat „Radno iskustvo za sve“ što je podrazumijevalo pisanje jave politike, provođenje kampanje širom BiH i njenu promociju. Ovaj dio projekta smatramo izuzetno uspješnim obzirom da je javna politika predstavljena velikom broju građana i smatramo da ovaj model rada na javnim politikama treba prakticirati i u narednom periodu.

Pored navedenih aktivnosti obavljene su i dvije studijske posjete omladinskim organizacijama lijeve političke orijentacije (Makedonija i Slovenija) u regionu s ciljem razmjene iskustva i jačanja međuregionalne saradnje. (Makedonija i Slovenija). Projekti su končani potpisivanjem sporazuma o međusobnoj saradnji regionalnih organizacija.

U 2016. godini projekat nastavljamo sa fokusom na izradu javnih politika i promociju istih, u cilju unapređenja javnog djelovanja mladih i predstavljanja stavova koje zastupaju.

2. JAVNE POLITIKE - DEFINICIJA I VRSTE

2.3. DEFINIRANJE JAVNIH POLITIKA

2.1.1. Šta su javne politike?

Javne politike možemo definisati kao namjerno djelovanje institucija vlasti, koje mijenja društvo i ekonomiju i utječe na njih. Sastavni dio definicije javnih politika je ko je odgovoran za njihovo donošenje i ko o njima odlučuje. Najjednostavnije određivanje javne politike je kao sve ono što vlast, odnosno vlada odlučiti učiniti ili ne učiniti.1 Analizom ove definicije dolazimo do zaključka da je upravo radi svoje jednostavnosti jako korisna. Riječ „sve“ predstavlja ukupnosti djelovanja vlasti u svim sektorima, odnosno javnopolitičkim ili policy područjima. Javne politike predstavljaju intervencije države za postizanje javno definisanih ciljeva. Stoga su dva elementarna dijela javnih politika ciljevi i instrumenti – šta vlast treba realizovati i kako. Dakle, politika je usmjerena ka postizanju ciljeva za dobrobit zajednice, gdje vlast pokušava donositi najbolje moguće odluke za ostvarenje kolektivnih potreba, birajući između više mogućih smjerova djelovanja.

2.1.2. Vrste javnih politika

Javne politike možemo podijeliti prema području, ciljnim grupama i institucionalnom okviru. Prema institucionalnom okviru, razlikujemo lokalnu, regionalnu, nacionalnu i europsku politiku. Javne politike po područjima dijelimo na:

1. politike klasičnog državnog resora (npr. sudska, kaznena i vanjska politika), 2. ekonomske politike (npr. porezna i makroekonomska politika), 3. socijalne politike (npr. zdravstvena politika, politika prema mladima), 4. sektorske politike (npr. prometna i poljoprivredna politika), 5. ostale (npr. kulturna politika).

U odnosu na specifične potrebe pojedinih kategorija građana, odnosno skupina u društvu, uspostavljene su samostalne javne politike prema pojedinim ciljnim skupinama: politika prema osobama s invaliditetom, politika prema veteranima, politika prema mladima, itd.

1 Dye, Thomas. R. 1987. Understanding Public Policy. New Jersey: Prentice Hall.

2.1.3. Policy, politics i polity

Razumijevanje pojma javnih politika omogućava nam korištenje engleskih termina za politiku. Politics obuhvaća natjecateljski moment politike, policy njen sadržajni moment, a polity institucionalni okvir unutar kojeg se politika odvija. Pojmom politics, jednostavno rečeno, zahvaćen je oblik borbe za vlast i političku moć, odnosno međusobnog nadmetanja, najvidljivija u svakodnevnom javnom komuniciranju političkih aktera. Upravo se pojam politika najčešće upotrebljava u ovom značenju. Pojam policy, kojeg u našem jeziku prevodimo terminom „javne politike“ obuhvata „sve ono što je vlast odlučila činiti ili ne činiti“. Na samom kraju, polity predstavlja institucionalni okvir u najširem smislu, unutar kojeg se stvaraju i provode javne politike (policy) te unutar kojih se odvija borba za političku moć (politics).2 U polity tako spada državno uređenje, ustroj državne i javne uprave, ustroj lokalne razine vlasti, itd.

Termin „javne politike“ prihvaćen je kao standardni prevod za engleski termin policy. Iako su se dosada vezani pojmovi označavali izrazom policy (npr. policy problem, policy područje, policy okvir) sve češće se kao zamjenski koristi izraz javnopolitički (npr. javnopolitički problem, javnopolitičko područje, javnopolitički okvir).

2.3. FAZE JAVNOPOLITIČKOG ili POLICY PROCESA

Policy proces se odvija na više nivoa, proces u kojem sudjeluje veći broj učesnika što podrazumjeva i veću interakciju pa je ovaj proces izuzetno teško analizirati. Kako bi olakšali ovaj proces stvaraju se modeli koji za cilj imaju pojednostavljenje kompletnog procesa ali i ističu ključne momente. Model koji predstavlja ideal- tip nazivamo fazni model. Često se javne politike ne odvijaju prema navedenom modelu, no on je ipak jako koristan pošto kompletan javnopolitički model razvrstava u nekoliko ključnih i logičkih faza što nam olakšava razumijevanje.

Na slici 1 vidimo koje su to faze policy ciklusa, od stavljanja javne politike na dnevni red preko formulacije javne politike, legitimiranja javne politike, implementacije do evaluacije. Sam ciklus možemo razvrstati u tri procesa:

1. Priprema 2. Provedba 3. Procjena učinka

Navedena tri procesa obuhvataju sve gore navedene faze, u proces pripreme spadaju stavljanje javne politike na dnevni red i formulacija javne politike, u proces provedbe spada faza legitimiranja javne politike i implementacije a u proces procjene učinka spada faza evaluacije.

2 Petak, Zdravko. 2007. Javne politike: razvoj discipline u Hrvatskoj i svijetu. u: Mirjana Kasapović, ur. Izlazak iz množine? Stanje hrvatske političke znanosti. Zagreb. Fakultet političkih znanosti: 187-215.

2.3. AKTERI JAVNIH POLITIKA

Akteri javnih politika su pojedinci, grupe (formalne ili neformalne) ili organizacije koje na temelju svojih formalnih nadležnosti, ali i interesa i vrijednosti, sudjeluju u procesu stvaranja javnih politika, odnosno teže utjecati na oblikovanje i implementaciju rješenja javnih problema.3 Aktere javnih politika mogu biti formalni i neformalni. Formalni akteri imaju zakonodavnu, sudsku i izvršnu vlast, a pravo i obveza njihova učešća u kreiranju javne politike izvire iz zakona i ustava. Jedno od najvažnijih svojstava aktera jest njihov status (ne)državnosti. Javnopolitički akteri dijele se u dvije osnovne grupe – na državne ili formalne i na nedržavne ili neformalne aktere. Formalni akteri su zakonodavna, sudska i izvršna vlast, njihovo pravo i obveza učešća u kreiranju javne politike vezani su za zakon i ustav države. Neformalnim akterima se smatraju učesnici neke javne politike koji pravo učešća u kreiranju javnih politika nalaze u opštem pravu participacije, pojedinci, interesne grupe, organizacije civilnog društva, mediji, istraživačke organizacije, i slično.

3 Libera- analiza i zagovaranje javnih politika

Slika 1.

OCD-i kao neformalni akteri u fazama javnopolitičkog procesa

Akteri civilnog društva u javnopolitičkom procesu se pojavljuju kao sudionici svih faza, izuzev faze odlučivanja. Na različite načine sudjeluju u postavljanju dnevno-političkog reda, upozoravajući na probleme, podižući im važnost u očima javnosti i elita, te promovišu neke javnopolitičke ciljeve. U fazi formulacije civilno-društveni akteri sve češće postaju partneri vlasti u izboru rješenja problema, osiguravajući specifične informacije i znanje, ili čak i specijalizirane analize. Također, njihovi su predstavnici često članovi radnih skupina i raznih savjetodavnih vijeća koje igraju veliku ulogu u formulaciji. Pri provedbi, organizacije civilnog društva paralelno s javnom upravom ili supstituirajući njezin rad mogu pružati razne vrste usluga te tako suimplementirati neku politiku. Također, često nadziru odnosno monitoriraju proces implementacije. S tako prikupljenim podacima o provedbi akteri iz civilnog društva aktivno sudjeluju i u evaluaciji politika, sudjelovanjem u javnim raspravama o njihovim rezultatima ili proizvodnjom profesionalnih policy evaluacija.4

Organizacije civilnog društva su vrlo često u poziciji postavljanja nekog javnopolitičkog problema na dnevni red u odnosu na nedjelovanje vlasti. Svojim zagovaračkim aktivnostima žele utjecati na definiranje prioriteta i glavne ciljeve djelovanja vlasti.

U fazi formulacije javnopolitičkog procesa i razvoja javne politike razrađuju se i procjenjuju mogući instrumenti na raspolaganju te provodi procjena učinka propisa. Ujedno se provodi i savjetovanje sa zainteresiranom javnošću.

4 Libera- analiza i zagovaranje javnih politika

Slika 2.

U trećoj fazi javnopolitičkog procesa donosi se formalna politička odluka. Broj aktera je iznimno sužen – u ovoj fazi sudjeluju samo formalni akteri ovlašteni za donošenje pojedinih odluka.5

Nakon razmatranja javne politike na dnevnom redu i donošenja konačne političke odluke slijedi implementacija. Broj sudionika se povećava u zavisnosti od toga na kojem nivou vlasti javna politika djeluje.

Zadnja faza javnopolitičkog ciklusa predstavlja proces evaluacija javnih politika. Kroz monitoring provedbe, te putem procjene ostvarenih učinaka, donosi odluka o nastavku provedbe javne politike, dopuna i izmjena, ili pak okončanju provedbe.

Zajedničko stvaranje i provođenje javnih politika

Javne politike nastaju kao interakcija vlasti, struke i zainteresovanih sudionika. Javne politike se stvaraju i provode zajednički. Policy proces nije raširen u BiH, a gotovo da izostaje na lokalnom nivou. Uloga aktivnog građanina se svodi na birača kojem je jedina zadaća donijeti mudru odluku na periodičnim izborima, umanjujući time važnost uključenja građana u procese donošenja odluka između izbora i kreiranja sopstvene budućnosti.

2.3. KARAKTERISTIKE JAVNIH POLITIKA

2.4.1. Problem, značenja i okviri

Policy problem predstavlja objektivnu kategoriju obzirom da ona ukazuje na problematiku u trenutnom stanju i podrazumijeva mogućnost državne intervencije kroz javne politike. Policy problem također predstavlja i pojedinačna pitanja, koja čine socijalnu konstrukciju, ova pitanja moraju transfomisati u socijalna pitanja kako bi država intervenirala po pitanju javne politike.

Odličan primjer transformacije iz problema pojedinca u društveni problem je slučaj zaduženih u franku. Navedeni primjer je na početku predstavljao problem pojedinaca ali se transformisao u socijalni ili javni problem i kao takav je zahtjevao intervenciju države. U navedenom slučaju, problem je predstavljao neravnopravan položaj korisnika usluge i banke ali se u procesu transformisao u mnogo dublji društveni problem i kao takav se ubrzo nalazi na dnevnom redu vlade i na taj način su pojedinačni problemi postali javni problem. Uključivanje policiy problema je zpočelo prvu fazu javnopolitičkog procesa a kasnijim koracima je vlada intervenisala kroz izvršne odluke i izmjene zakona što je predstavljalo i proces implementacije rješenja policy problema.

5 Javne politike- definicija i vrste- power-osi.hr/javno-zagovaranje/javne-politike-definicija-i-vrste

Policy okvir predstavlja širi okvir pojmova u kojem su organizovani argumenti povezani uz određeni politički problem. Argumente unutar okvira možemo nazvati i problemskim stablom. Okvir unutar kojeg su organizovani argumenti igra ključnu ulogu u dizajniranju javnih politika. Jedan od primjera je prikazan i u problemskom stablu na slici 3 a odnosi se na česte prometne nesreće, iz navedenog primjera možemo jasno zaključiti koji su to argumenti i na osnovu kojih pitanja možemo dizajnirati javnu politiku.

2.4.2. Ciljevi i instrumenti

Ciljeve možemo definirati kao formalna očitovanja o poželjnoj budućnosti zajednice ili autoritativne izjave kojima se deklarira što će vlast učiniti.6 Policy ciljevi predstavljaju viziju o budućnosti zajednice ili viziju djelovanja vlasti pri realiziranju javne politike kroz strateške dokumente ili deklaracije javne instance.

6 Razvoj javnih politika- Anka Kekez Koštro

Slika 3.

Javnopolitički instrumenti ili policy instrumenti su jednostavno rečeno odabrani načini ostvarivanja ciljeva. Postoji nekoliko načina na koji možemo kategorizirati instrumente javnih politika. Sljedeća kategorizacija nudi pregled svih instrumenata koji su na raspolaganju, te razlikuje instrumente koji se baziraju na:

1. korištenju finansijskih oblika bogatstva, odnosno na korištenju novca (poput poreza, trošarina, dotacija, poticaja, kredita),

2. upotrebi ovlasti zasnovanih na pravu poput izdavanja dozvola, donošenja zakona i regulacije, samoregulacije (npr. pravila struke koje propisuju komore)

3. upotrebi informacija (npr. javne kampanje, obrazovanje), 4. formalnim organizacijskim aranžmanima (npr. država direktno pruža uslugu, država pruža

usluge preko javnog poduzeća, organizacije civilnog društva mogu biti pružatelji usluga, na dostupnost usluge gledati kao na pitanje određeno tržištem)

Instrumente možemo definisati kao različite oblike djelovanja koji stoje vlasti na raspolaganju za provedbu javnih politika i ostvarenje javnopolitičkih ciljeva.7

Policy instrumenti predstavljaju način ostvarivanja ciljeva koji se definišu prilikom realizacije javne politike. Prema primarnom resursu možemo razvrstati četiri grupe:

1. JAVNE FINANCIJE 2. INFORMACIJE 3. ZAKONSKE OVLASTI 4. ORGANIZACIJA

7 Razvoj javnih politika- Anka Kekez Koštro

Slika 4.

Kategorizacija instrumenata prema razini državne intervencije nam je također korisna budući da je uvijek uputno kombinirati instrumente s različitim razinama državne intervencije unutar iste javne politike. Možemo razlikovati instrumente koji su:

1. dobrovoljni (poput obitelji, zajednice, tržišta, itd.), 2. mješoviti (subvencije, koncesije, porezi, trošarine, informiranje, itd.) 3. prisilni (regulacija, javne usluge, itd.).

Preporučljivo je kombinovati instrumente i različite nivoe vlasti na koje se djelovanje javne politike odnosi. Tako da možemo razlikovati sljedeće instrumente:

1. Dobrovoljni 2. Mješoviti 3. Prisilni

Na prethodnoj tabeli je predstavljenj primjer instrumenata javne politike.

INFORMACIJE PRAVNE OVLASTI JAVNE FINANCIJE ORGANIZACIJA

• Kampanje • Oglašavanje • Obrazovanje • Trening • Uvjeravanje • Savjetovanje

• Licenciranje • Dozvole • Prodaja

vlasničkih prava • Regulativa • Samo-

regulacija • Vaučeri • Kvote

• Subvencije • Dotacija • Zajmovi • Porezi • Korisničke

naknade • Porezne

olakšice • Donacije

• Izravno pružanje usluga i dobara kroz djelovanje državne uprave, javnih službi ili javnih poduzeća.

• Delegiranje ovlasti i partnerstva s tržišnim subjektima ili organizacijama civilnog društva

Pokazatelji uspješnosti, cenzura, osiguranje pristupa informacijama

Savjetodavna tijela, zabrana stranaka ili interesnih skupina, uskraćivanje pristupa

Financiranje interesnih skupina, financiranje kampanja, uskraćivanje financiranja

Administrativno reorganiziranje

SADRŽAJNI

Slika 5.

PROCESNI

2.4.3. Dizajn javnih politika

Policy analiza koji se javlja tokom formulacije javne politike odnosi se na osmišljavanje javnih politika kroz dizajniranje optimalnih instrumenata za postizanje temeljnih ciljeva pojedinih politika.8

Pod dizajnom javnih politika obuhvaćamo sve one elemente koji u procesu osmišljavanja javne politike doprinose njenoj učinkovitosti i djelotvornosti. Drugim riječima, dizajn javnih politika je tip analize u fazi formulacije javnih politika (druga faza) koji procjenjuje kako će pojedini elementi javnih politika funkcionisati kao jedinka. Posebna se pažnja u dizajnu javnih politika posvećuje ciljevima, instrumentima, implementacijskoj strukturi i logici uzročnosti. Javna politika mora biti dizajnirana imajući na umu širi kontekst upravljanja u nekoj državi, koji zahvata čitavu implementacijsku strukturu koja sudjeluje u provedbi neke javne politike. Ako javna politika nije prilagođena upravljačkom kontekstu dolazi do značajnih poteškoća u svim preostalim fazama javnopolitičkog ili policy ciklusa. Također, logika uzročnosti javne politike mora biti ispravno postavljena. Sasvim jednostavno, potrebno je ispravno detektirati i argumentirati kauzalnosti unutar javne politike. Moramo biti sigurni da ostvarenje posebnih ciljeva doprinosi ostvarenju općeg cilja, da se primjenom odabranih instrumenata mogu ostvariti posebni ciljevi, da postizanje očekivanih ishoda (outcomes) vodi do očekivanog učinka (impact).

Učinkovitos i djelotvornost javnih politika predstavljaju ključne elemente u procesu osmišljavanja pa ih iz tog razloga možemo nazvati dizajnom javnih politika.

Elementi dizajna javnih politika:

1. CILJEVI 2. INSTRUMENTI 3. CILJANA POPULACIJA 4. IMPLEMENTACIJSKA STUKTURA

Prilikom dizajniranja javne politike posebna pažnje se posvećuje ciljevima, instrumentima, ciljanim populacijama i provedbenoj strukturi. Javna politika mora biti dizajnirana na način da uključuje i državni sistem, kako je država ustrojena, kako bi bila efikasna i primjenljiva na svim nivoima na koje se odnosi. Ukoliko javna politika nije prilagođena ustroju države onda dolazi do ozbiljnih poteškoća prilikom implementacije i postavlja se pitanje da li je uopšte primjenljiva. Potrebno je i precizno detektovati i definisati problem i njegov uzrok. Kao što je već u primjerima prije navedeno, mora se osigurati da javna politika predstavlja društveni problem a ne pojedinačni, definisati kako se problem odražava na kompletno društvo i predstaviti rješenje kao boljitak za zajednicu. Primjena adekvatnih instrumenata se mora predstaviti kao sredstvo za ostvarenje posebnih ciljeva i koji su ishodi ostvarenja tih posebnih ciljeva.

8 Razvoj javnih politika- Anka Kekez Koštro

2.3. ISTRAŽIVANJA JAVNIH POLITIKA

Razlozi za istraživanje javnih politika su razni, od potrebe da se istraže posljedice političkih odluka, da se utječe na donošenje novih odluka, da se bolje riješe konkretni problemi zajednice, pa sve do potrebe da se stručno argumentiraju pojedine odluke ili prijedlozi.9 Za NVO istraživanje javnih politika često koristi kako bi s pomoću dobivenih podataka mogli argumentovati zagovaranje promjena pojedinih javnih politika ili donošenje novih. Zagovaranje i promocija javnih politika povećava vjerojatnost da se neformalni akteri uključe u policy zajednice, omogućavajući da djeluju i utiči na sadržaj nekog policy rješenja. Razlikujemo dvije vrste istraživanja javnih politika po primarnim svrhama. Policy studije ili studije javnih politika čiji je cilj stvaranje teorija ili tipologija te su stoga obično dugotrajnije, i provode se u znanstvene svrhe. Policy analize ili analize javnih politika koje su usmjerene na ocjenjivanje pojedinih javnih politika i problema, sa svrhom promjene te javne politike.10

Policy zagovaranje ili zagovaranje javnih politika za cilj ima zagovaranje, uvjeravanje i pružanje podrške preferiranim opcijama i politikama.

Primjer:

- Istraživanje o utjecaju BiH na kreiranje europskih javnih politika je policy studija. - Istraživanje usklađenosti ciljeva neke europske i nacionalne javne politike zbog potrebe

izrada stajališta za Vijeće EU je policy analiza. - Istraživanje o prisutnosti principa održivosti i zaštite okoliša u BiH energetskoj politici je

primjer policy zagovaranja, odnosno zagovaranja preferirane opcije ili opcija unutar neke javne politike.

Navedenim primjerom smo željeli ukazati na razlike između policy analize i policy zagovaranja.

9 Dye. 1987. 10 Fink Hafner. 2007; Dunn, William N. 1994. Public Policy Analysis: An Introduction. Upper Saddle River: Prentice Hall; Weimer, David L. i Vining, Aidan R. 1999. Policy Analysis. Concepts and Practice. Upper Saddle River: Prentice Hall.

3. PRIMJER DOBRE PRAKSE

U Bosni i Hercegovini nemamo razvijenu kulturu pisanja i promocije javnih politika i to je situacija koju kroz ovaj projekat pokušavamo promijeniti kada su u pitanju mlade osobe okupljene oko

ljevičarskih političkih ideologija. Protekle godine je Forum lijeve inicijative realizirao javnu politiku pod nazivom „Radno iskustvo svima“.

U nastavku ćemo navesti koji su koraci poduzeti u pripremi i promociji ove javne politike, definirati pojmove i analizirati kompletan proces.

3.1. POLICY PRIJEDLOG predstavlja sredstvo odlučivanja, odnosno dokument u kojem se prezentuje policy problem koji se na ovaj način pokušava riješiti ili uticati na donosioce odluka da se problem riješi.

Policy prijedlog može uraditi pojedinac, grupa građana, predstavnici civilnog društva, ministarstvo, opština, itd.

Važno je znati da je policy prijedlog praktičan, a ne akademski dokument jer se rezultati istraživanja moraju primijeniti na rješavanje konkretnih problema i koristiti kao argumenti za određeni niz preporuka kojima se želi pristupiti rješavanju tog problema. Stoga je za policy prijedlog ključan odnos: problem – rješenje. Glavne karakteristike javnih politika su oblikovanje rješenja za stvarne probleme i iznošenje vrijednosne argumentacije.

3.2. KLJUČNI ELEMENTI POLICY PRIJEDLOGA su: naslov, sadržaj, kratki sadržaj/operativni sažetak, uvod, opis problema, policy opcije, zaključak i preporuke, dodaci, bibliografija, bilješke.

Javne politike na koje se fokusiralo u ovom projektu imaju sljedeće korake:

- Izrada javne politike, - Promocija javne politike i - Predstavljanje javne politike u nadležnim institucijama.

3.3. PROCES IZRADE JAVNE POLITIKE

Forum lijeve inicijative je zajedno sa omladinskim organizacijama lijeve orijentacije analizirao aktuelno stanje u društvu, potrebe mladih i u skladu s tim se odlučio za izradu javnih politika na teme koje su dio stavova i vizije lijevih organizacija.

Za pisanje ovih javnih politika su zaduženi aktivisti koji su obučeni za pisanje istih i određen je vremenski rok u kojem svaka od politika treba biti pripremljena.

3.4. PROMOCIJA JAVNE POLITIKE

Nakon pisanja izrađuju se i promotivni materijali (letci, plakati, itd). Promocije napisanih javnih politika se vrše u nekoliko „prostora“:

- Promocija među članovima i aktivistima, - Promocija među građanima i - Medijska promocija.

Promocija među članovima se vrši tako što se članstvo općinskih organizacija informira o stavovima i svrsi javne politike, te im se dostavljaju promotivni materijali obzirom da su općinske organizacije najveći nosioci aktivnosti promocije među građanima svojih općina, organiziraju se okrugli stolovi na temu javne politike i slično.

Promocija među građanima se vrši kroz niz aktivnosti, info stolovi na kojima rade aktivisti općinskih organizacija, građanima dijele promotivne materijale, skretanje pažnje građana i se vrši i kroz plakate koji se ističu na oglasnim prostorima.

Medijska promocija podrazumijeva oglašavanje u medijima kroz Press konferencije, pisanje saopštenja, intervjui i slične aktivnosti, online promocija na društvenima mrežama.

Prva aktivnost koja potpuno sprovedena do kraja po pitanju javnih politika je upravo bila u 2015. godini i pokazala se kao uspješna aktivnost Foruma lijeve incijative i FOM SDP BiH a riječ je o „Radno iskustvo svima“. U realizaciji ovog projekta su uspješno sprovedene sve, gore navedene aktivnosti. Zajedničkim radom dokazano je da bh društvo ima potrebu za ovakvim oblicima izrade i zagovaranja javnih politika i realiziranja istih kroz grašđanske inicijative. Kompletna aktivnost promocije javne politike je okončana Press konferencijiom koja je održana 26.11.2015. godine.

Cilj ove javne politike je da se mladima omogući lakše sticanje radnog iskustva, a samim tim i lakše polaganje stručnih ispita, zatim da se stvori transparetniji način izbora volontera, te da se, na ovaj način, dođe do efikasnije lokalne samouprave. Ovom javnom politikom sagledana je trenutna situacija po pitanju volontiranja u našoj državi, a ona je, u cijeloj BiH, jako nepovoljna za mlade ljude.

U pojedinim fazama javnopolitičkog ili policy ciklusa primjenjuju se drugačiji oblici istraživanja, analize. U prvoj fazi se često koristi analiza javnopolitičkog problema te analiza aktera. Jedna od tehnika analize javnopolitičkog problema je tzv. stablo problema, koje ujedno omogućuje i kvalitetno definiranje javnopolitičkih ciljeva.

Analiza aktera je iznimno korisna iz perspektive organizacija civilnog društva budući im omogućuje osmišljavanje ciljanih zagovaračkih aktivnosti prema pojedinim akterima, ovisno o njihovoj razini moći i razini protivljenja/prihvaćanja nekog prijedloga.

U drugoj fazi javnopolitičkog procesa, kada se razrađuju alternativne opcije, te vrši odabir instrumenata, primjenjuje se poseban tip analize – dizajn javnih politika (vidi zasebni paragraf o dizajnu javnih politika). U ovoj fazi je prisutna ex ante evaluacija, odnosno procjena učinaka nekog propisa prije nego on stupi na snagu. Nasuprot tome, u posljednjoj fazi, fazi evaluacije, je prisutna ex post evaluacija kojom se procjenjuju postignuća same politike nakon faze provedbe. U četvrtoj fazi, fazi implementacije, prati se provedba neke javne politike, i provodi srednjoročna evaluacija politike.

4. INICIJATIVE

4.3. INICIJATIVE I IDEJE

4.1.1. Vrste inicijativa

Građanska – podrazumijeva prijedlog građana, mjesnih zajednica, nevladinih organizacija za promjenom određenog društvenog toka, rješavanje određenog problema, uvođenje novog društvenog događaja, izmjenu postojećih zakona i odluka itd.

Svi nivoi vlasti dopuštaju ovakav vid inicijative.

Vijećnička, poslanička, zastupnička inicijativa – podrazumijeva inicijativu predstavnika građana.

4.1.2. Od ideje do inicijative (primjeri iz prakse)

Geneza svake inicijative je problem koji treba ili želja za promjenom određenog društvenog stanja ili toka – dovoljno snažni da građane ili političke subjekte pokrenu na korake ka rješavanju problema ili iniciranjem promjene određenog društvenog stanja ili toka. Razlozi i geneza inicijative mogu biti raznovrsni od uređenja i unaprijeđenja kulturnog života jedne političke zajednice pa sve do rješavanja ozbiljnih i životno bitnih, egzistencijalnih problema građana u sferama ifrastrukture, zdravstva, školstva itd.

PROBLEM – PLAN RJEŠENJA – INICIJATIVA – POLITIČKI PROCES ODLUČIVANJA – REALIZACIJA su elementarni dijelovi puta od uočavanja određenog problema u društvu do njegovor rješenja putem inicijative.

4.1.3. Od javne politike do inicijative

Preduslov za svaku inicijativu je detektovanje određenog problema u društvu ili akumuliranje želje za promjenom postojećeg stanja, normi, propisa ili društvenog toka.

Uočavanje problema može biti observacija da određena grupa stanovništva ima inferioran status, velike probleme, nepotrebno otežavajuće okolnosti ili državne namete. Recimo da je to grupa učenika koja unutar svoje škole nema fiskulturnu salu – primjećivanje njihovog problema je preduslov za inicijativu.

S druge strane npr. želja određenog broja stanovnika grada ili općine x, da isti ima svoju manifestaciju kulutre je također preduslov za inicijativu.

I policy prijedlog za olakšavanje situacije učenika i omogućavanje istim da održavaju časove tjelesnim odgojom kroz prijedlog za izgradnju fiskulturne sale kao i policy prijedlog za kreaciju manifestacije kulture mogu biti preduslovi za inicijativu.

Česta je zabluda da je samo rješavanje problema – policy prijedlog koji može postati inicijativa.

Od uočavanja problema ili iskazivanja želje za promjenom određenog stanja do građanske inicijative nije veliki put. Ali ono što je najvažnije jeste da ne postoji samo jedan način pretvaranja javne politike u inicijativu odnosno ne postoji jedan ispravan put i način od inicijative do njene realizacije.

Nakon utvrđivanja problema potrebna je želja da se stvori nova javna politika odnosno ista pretvori u građansku inicijativu.

U primjeru učenika nova javna politika bi mogla ukratko glasiti – „izgradnja fiskulturne sale“.

Slijedeći korak je evaulacija same javne politike, ispitivanje njenih slabosti i prednosti, koristi koje se dobivaju od iste i na kraju štete koju može napraviti.

Sasvim je jasno da je najbolja javna politika ona koja ima najviše prednosti za što više ljudi. Ali recimo mjesne i lokalne javne politike su ograničene uglavnom malim brojem onih kojima će koristiti te je mjerilo kvaniteta u evaulaciji korisnosti javne politike potpuno neadekvatno.

Javna politika treba da rješi određeni problem ili promjeni određeno društveno stanje.

Detekcija prednosti određene javne politike i pažljiva analiza njene korisnosti je neizmjerno važna za uspjeh iste ukoliko postane građanska ili zastupnička inicijativa. Prednost i korisnost javne politike na primjeru učenika je jasna – zdraviji i sigurniji učenici. Dok se prednost javne politike na primjeru želje za manifestacijom kulture može se naći u bogatijem kulturnom životu te općine, potencijalnim rastom turizma itd.

Korak 3 je odluka da se javna politika pretoči u inicijativu odnosno želja da se predložena javna politika realizuje.

Ovdje postoji nekoliko mogućih segemenata :

- Organizovanje u cilju omasovljenja podrške za javnu politiku - Promocija javne politike široj ili užoj zajednici - Istraživanje mišljenja javnosti ali i političkih subjekata koji će subsekventno odlučivati o

inicijativi - Drugi segmenti : lobiranje, medijski pritisak, istraživanje koristi pomoćnih sredstava inicijativi

kao što su zbor građana, peticije, ankete, pisma zastupnicima itd.

Korak 4 – pisanje inicijative. Građanska inicijativa mora sadržavati osnovne formalne norme kao i jasan zahtjev i dobru elaboraciju.

Formalne norme inicijative su pozivanje na član zakona, statuta ili ustava određene institucije na određenom nivou vlasti (lokalnom, kanonalnom, državnom) koji omogućava pokretanje građanske inicijative.

Zatim sam tekst inicijative koji treba da prezicno objasni prijedlog koji će rješiti određeni problem, mehanizam rješenja.

Elaboracija je namjenjena da nabroji sve prednosti javne politike u svim sferama društva koje obuhvata. Elaboracija mora ubjediti one koji odlučuju u koristi i prednosti javne politike koja je predložena inicijativom.

Predavanje inicijative i početak političkog procesa odlučivanja je sam korak upućivanja javne politike predložene kroz inicijativu u određenu inistituciju.

Naravno neko može pomisliti da je posao građana koji su uputili inicijativu ovdje završen ali to baš i ne mora biti tako.

Veću šansu za usvajanje imaju one inicijative čiji su pokretači i nakon upućivanja iste nastavili da lobiraju političke subjekte, promovišu prednosti inicijative, i na kraju, stvaraju demokratski pritisak.

Realizacija je je posljednji korak koji također nije isključen za sudjelovanje onih koji su inicijativu pokrenuli.

Postoji mnogo slučajeva inicijativa koje su usvojene, ali nikada nisu realizovane. Pokretači inicijative treba da pažljivo motre i njenu realizaciju, te u slučaju kašnjenja realizacije aktueliziraju to pitanje.

4.2. PROCES INICIJATIVE (PRIMJERI IZ PRAKSE)

1. Uočavanje problema ili želja za promjenom postojećih društvenih normi, stanja, tokova ili pravila

2. Organizovanje u cilju rješavanja problema ili promjene (građanska inicijativa) 3. Traženje rješenja problema ili načina za realizaciju promjene 4. Tekst inicijative – argumenti ZA – elaboracija problema, prednosti promjene, koristi inicijative

(finansijske, društvene, socijalne) 5. Prezentacija incijative – široj ili užoj društvenoj zajednicu u zavisnosti od opsega uticaja

incijative 6. Lobiranje 7. Realizacija

4.3. PRAKTIČNI TESTOVI

Dva testa – namjenjena za kreiranje osnove shvatanja kako treba napisati inicijativu, njen proces i osnovni koraci do njene realizacije.

4.3.1. Testovi hipotetičkih inicijativa

a) Građanska Inicijativa za promjenu naziva ulice

(podijeliti učesnike predavanja u 2 ili 3 grupe) Ulica u općini x nosi naziv Ulica 2. Želja određenog dijela građana jeste da se ulica promjeni u ime poznatog pisca iz tog kraja.

U Gradskom vijeću od 20 vijećnika – fiskalno konzervativna stranka ima 8 mandata, stranka koja se ideološkli ne slaže sa piscem koji treba dobiti svoju ulicu ima 5 mandata a stranka kulture ima 7.

Kako treba glasiti tekst inicijative i na sta se treba fokusirati kako bi dobio potrebnu podrsku od bar 11 gradskih vijećnika kako bi inicijativa bila prihvaćena ?

b) Vijećnička inicijativa parlamentarne grupe (podijeliti učesnike predavanja u 2 ili 3 grupe)

Inicijativa za hitnu izgrađnju pješačkog mosta koji bi olakšao put do škole za 200 učenika i za 300 radnika u gradu X. Učenicima i radnicima bi pješački most preko rijeke ubrzao put do škole ili posla za 30 minuta.

Most košta 300 000 KM. Za infrastrukturu ipak je te godine u gradskom budžetu izdvojeno samo 150 000 KM. Što bi značilo preraspodjelu stavki u budžetu ili dizanje kredita za finansiranje. Ostale stavke budžeta plate uposlenim u gradu 500 000 KM, ulaganje u turizam 100 000 KM i finansiranje kulture 50 000 KM.

Pokretači inicitijative moraju predložiti rješenje problema – preraspodjelom novca iz budžeta ili prijedlogom za dizanje kredita u iznosu od 300 000 do 350 000 KM.

Gradsko vijeće/skupština ima 25 vijećnika/odbornika :

- Parlamentarna grupa koja predlaže inicijativu ima 5 vijećnika/odbornika - Vladajuća stranka iz koje dolazi gradonačelnik se protivi izgradnji infrastrukture radi više

ulaganja u turizam ima 7 - Stranka za učenike ima 4 - Stranka laburista ima 2 - Fiskalno konzervativna stranka koja se protivi dizanju kredita ali je za izgradnju mosta ima 3 - Stranka kulture ima 3 - Koalicioni partneri vladajuće stranke imaju 1

Potrebna većina za izglasavanje inicijative je 13.

Kako će glasiti tekst inicijative kako bi osigurao potrebnu većinu.

4.4. POZITIVNI I NEGATIVNI PRIMJERI

Građanska inicijative :

- Bitka za budžetsku subvenciju prevoza učenika i studenata u Visokom. - Regulacija urbanizma u centru grada

Vijećnička inicijative :

- Dodijeljivanje zgrade kina na upravljanje udruženju građana. - Stipendije za nadarene studente - Promjena naziva ulice

Primjeri su namjenjeni da dokažu učesnicima da nema i ne postoji j jedinstven način kako inicirati promjene, koristiti demokratski alat građanske inicijative i doći do njene uspješne realizacije, već naprotiv za svaku pojedinačnu inicijativu ili realizaciju javne politike vrijede drugačije zakonitosti uslovljene stanjem u društvu, disperziji političke moći i trudu i pažljivom planiranju pokretača inicijative.

5. PRILOG

Zakon o referendumu i građanskoj inicijativi na nivou BiH ne postoji, zakon o referendumu i građanskoj inicijativi na nivou Federacije BiH također nije usvojen, jedino u Republici Srpskoj postoji ovakav zakon na nivou entiteta.

Zakon o referendumu i građanskoj inicijativi (RS) dostupan na slijedećem linku: http://www.podaci.net/_gBiH/propis/Zakon_o_referendumu/Z-rginic03v1042-1046.html

6. LITERATURA

Pored ličnih iskustava aktivista Foruma lijeve inicijative u priručniku smo koristili i izvore raznih međunarodnih i regionalnih stručnjaka po pitanju javnih politika i njihovog zagovaranja.

Korištena literatura:

1. Dye, Thomas. R. 1987. Understanding Public Policy. New Jersey: Prentice Hall. 2. Petak, Zdravko. 2007. Javne politike: razvoj discipline u Hrvatskoj i svijetu. u: Mirjana

Kasapović, ur. Izlazak iz množine? Stanje hrvatske političke znanosti. Zagreb. Fakultet političkih znanosti: 187-215.

3. Nives Miošić, Jelena Berković i Martina Horvat. 2014. Analiza I zagovaranje javnih politika. Zagreb. Libera i Fakultet političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu.

4. http://gong.hr/media/uploads/libera_digital_edited.pdf 5. Javne politikre- definicija i vrste. 2015. 6. http://www.power-osi.hr/javno-zagovaranje/javne-politike-definicija-i-vrste 7. Anka Kekez Koštro. 2014. Razvoj javnih politika. Prezentacija. 8. https://www.google.ba/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0ahUKEwjyh5

Wm3fzNAhUFOhQKHSdAAdsQFggbMAA&url=http%3A%2F%2Fwww.babe.hr%2Fattach%2F_b%2Fbabe_razvoj_javnih_politika_za_web.ppt&usg=AFQjCNH8tUqQCadaFKy8xXrzsJd5tTYEjQ&cad=rja

9. Fink Hafner. 2007; Dunn, William N. 1994. Public Policy Analysis: An Introduction. Upper Saddle River: Prentice Hall; Weimer, David L. i Vining, Aidan R. 1999. Policy Analysis. Concepts and Practice. Upper Saddle River: Prentice Hall.