20130130 Masterthesis MCPM Dennis Overgaauw 315799 versie … · optreden en zorgt daarnaast voor...
93
1/93 Masterthesis Master of Crisis and Public Order Management Sociale interventies bij incidenten Dennis Overgaauw Studentnummer: 315799 ● 30 januari 2013
Transcript of 20130130 Masterthesis MCPM Dennis Overgaauw 315799 versie … · optreden en zorgt daarnaast voor...
1/93
Masterthesis Master of Crisis and Public Order Management
Sociale interventies bij incidenten
Dennis Overgaauw
Studentnummer: 315799 ● 30 januari 2013
2/93
3/93
Naam
Dennis Overgaauw
Adres Javastraat 8
1782 DD Den Helder
Telefoon 0223 720 455 / 06 51 900 960
E-mail [email protected]
Studentnummer
315799
Examendatum 5 maart 2013
Thesisbegeleider
Dr. M.J. van Duin
Lector Crisisbeheersing
Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid / Politieacademie
Kernopgaven
5200510: Risico-assessment en voorbereiding binnen gevaar- en crisisbeheersing
5200511: Functioneren binnen gevaar- en crisisbeheersing
Masterthesis Master of Crisis and Public Order Management
Sociale interventies bij incidenten
Dennis Overgaauw
Studentnummer: 315799 ● 30 januari 2013
4/93
5/93
Voorwoord
In de periode van september 2012 tot en met januari 2013 heb ik ter afronding van mijn Master of
Crisis and Public Order Management (MCPM) voorliggende masterthesis opgesteld. Voor de
totstandkoming van de thesis ben ik dank verschuldigd aan mijn collega’s van de Veiligheidsregio
Noord-Holland Noord en de GGD Hollands Noorden die met kritische belangstelling en gezonde
argwaan mijn vorderingen gevolgd hebben.
Specifieke dank ben ik verschuldigd aan de collega’s die mij in de gelegenheid hebben gesteld om ‘in
de keuken te komen kijken’, aan mijn thesisbegeleider Menno van Duin, aan Martin Smeekes die mij
in staat stelde om de MCPM te volgen, aan Nico Plug voor het initiële spoor van de thesis en
natuurlijk aan mijn stabiele thuisfront dat mij altijd in staat stelt om te relativeren en te ontspannen.
Den Helder, januari 2013
6/93
7/93
Samenvatting
Aanleiding
De domeinen van zorg en veiligheid worden in toenemende mate aan elkaar gekoppeld. Enerzijds
vanuit een wettelijke perspectief door de introductie van de Directeur Publieke Gezondheid en
anderzijds door incidenten die leiden tot de koppeling van beide domeinen. Deze incidenten spelen
zich af in het sociale veiligheidsdomein en veroorzaken (ernstige) overlast en hebben een beperking
van de leefbaarheid in wijken en buurten tot gevolg. In een aantal gevallen is er bij deze incidenten
sprake van extreme uitingen van geweld door mensen met een psychiatrische stoornis (verwarden).
In de afgelopen jaren is het schietincident in Alphen aan De Rijn hier het meest prominente
voorbeeld van. Alphen is qua aard en gevolg uitzonderlijk, maar incidenten waarbij ernstige overlast
veroorzaakt wordt door verwarden komen vaker voor. De Nationaal Coördinator Terrorisme-
bestrijding (NCTb1) spreekt in een publicatie uit 2010 dan ook grote zorgen uit over deze groep.
Het voorbeeld van Alphen roept echter de vraag op of de domeinen van veiligheid en zorg wel
gekoppeld zijn. De uiteindelijke koppeling lijkt immers pas tot stand te komen als er sprake is van een
concreet incident. Daarnaast kan de vraag gesteld worden of de organisaties die actief zijn in de
domeinen van zorg en veiligheid in staat zijn om incidenten te voorkomen. Deze vraag is het
vertrekpunt voor de centrale onderzoeksvraag in voorliggende masterthesis:
‘Hoe kunnen sociale interventies bijdragen aan het voorkomen
van incidenten in het veiligheidsdomein?’
Om antwoord op deze vraag te geven, is een onderzoek uitgevoerd dat grofweg uit twee delen
bestaat: een theoretische verkenning naar sociale interventies dat uitmondt in een theoretisch
model en een aantal gesprekken met inhoudsdeskundigen om deze theoretische verkenning en het
theoretisch model te toetsen.
Theoretisch verkenning
Sociale interventies laten zich omschrijven als de planmatige en doelgerichte aanpak om gedrag van
burgers te veranderen en hun omstandigheden te beïnvloeden en hebben tot doel de kwaliteit van
leven of het samenleven te vergroten. Vanuit het perspectief van sociale veiligheid en leefbaarheid is
een verbinding te maken tussen deze interventies en de regierol van de gemeente in het creëren van
een veilige woon- en leefomgeving. Interventies worden ingezet vanuit een breed netwerk en op
basis van een analyse van het probleem. De effectiviteit van sociale interventies wordt mede bepaald
door de ervaring van de professional die de interventie uitvoert. Een standaard interventie is niet te
geven, omdat het doel en de context van de interventie bepalend zijn.
Vanuit een theoretisch perspectief kunnen interventies als barrières worden gezien om incidenten te
voorkomen. Deze barrières richten zich onder meer op de aanpak van gedrag en risico’s. In relatie tot
verwarden betekent dit dat interventies zich richten op de inzet van beschermende factoren (zoals
een vast woonadres en inkomen) en inzet op persoonskenmerken (zoals onaangepast gedrag en/of
psychiatrische stoornis).
1 Per 1 juli 2011 de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV)
8/93
Zelfzorg
(lekeninterventie)
Lokaal casus overleg
vitaliteit
norm
risico
sanctie
Veiligheidshuis
Driehoek + DPG
Praktische toetsing
Toetsing van bovenstaand theoretisch perspectief levert onderstaand praktisch model op.
Het model in de vorm van een piramide gaat uit van een gelaagde inzet. Het doorbreken van een
bepaalde barrière betekent dat de hoger gelegen barrière en daarbij passende interventie wordt
ingezet. Op basis van het model is sprake van vier lagen: vitaliteit, norm, risico en sanctie. De basis
van de piramide wordt gevormd door de barrière vitaliteit. Interventies in deze barrière worden
ingezet door burgers (lekeninterventie) en richten zich op het versterken van het sociaal kapitaal. De
barrière norm richt zich op enkelvoudige interventies die normoverschrijdend gedrag moeten
tegengaan. In de uitvoering worden hiervoor lokale netwerken ingezet die creatief en flexibel
opereren en bestaan uit professionals van GGZ, GGD en politie. De barrière risico richt zich op de
aanpak van risico’s c.q. risicoburgers door het veiligheidshuis. Deze meervoudige interventies
worden meer projectmatig ingezet door een specifiek netwerk van actoren dat past bij deze
specifieke en complexe situaties. Hoog in de piramide is er sprake van interventies gericht op
sancties en wordt ingezet door de driehoek aangevuld met de Directeur Publieke Gezondheid.
Resultaat
Door de toepassing van het model en het gelaagd inzetten van sociale interventies kunnen vele
incidenten voorkomen worden. Hierbij is een belangrijke rol weggelegd voor de lokale netwerken die
zich richten op normoverschrijdend c.q. onaangepast gedrag. Professionals als de wijkagent, leden
van het Vangnet & adviesteam van de GGD of medewerkers van de GGZ die actief zijn op het
grensvlak van psychiatrie en maatschappelijk werk vormen in deze netwerken een essentiële rol.
Voor zowel de interventies door het lokale netwerk als interventies door het veiligheidshuis geldt dat
de regievoerder (gemeente) moet bepalen ‘wat’ er moet gebeuren. Het is aan te bevelen om dit in
termen van visie en ambitie vast te leggen in een integraal veiligheidsplan. De professionals bepalen
vervolgens ‘hoe’ dit wordt uitgevoerd. Dit vergt vertrouwen in de professional en controle door de
regievoerder. Gezien de aard van de problematiek en concrete vraag naar snelle interventies is het
tevens aan te bevelen om een 24/7 bereik- en beschikbaarheid te organiseren en professionals het
mandaat mee te geven om de noodzakelijke interventies daadwerkelijk door te kunnen zetten.
9/93
Inhoudsopgave
Voorwoord .............................................................................................................................................. 5
Samenvatting........................................................................................................................................... 7
Inhoudsopgave ........................................................................................................................................ 9
1. Inleiding....................................................................................................................................... 13
2. Theoretisch kader ....................................................................................................................... 19
3. Onderzoeksopzet ........................................................................................................................ 39
4. Resultaten ................................................................................................................................... 43
5. Analyse en discussie.................................................................................................................... 55
6. Conclusies en aanbevelingen ...................................................................................................... 67
7. Reflectie ...................................................................................................................................... 75
Literatuurlijst ......................................................................................................................................... 79
Bijlage I Onderzoeksopzet............................................................................................................... 85
Bijlage II Dwangmaatregelen Bopz .................................................................................................. 92
Bijlage III Topiclijst interviews........................................................................................................... 93
10/93
11/93
1. Inleiding
12/93
13/93
1. Inleiding
1.1 Aanleiding
Zorg en veiligheid. In toenemende mate wordt binnen de muren van de veiligheidsregio over
deze koppeling gesproken. Niet alleen vanwege het feit dat er vanaf 1 januari 2012 een
wettelijke verbinding is gemaakt tussen deze twee domeinen in de vorm van de Directeur
Publieke Gezondheid, maar zeker ook vanwege incidenten die beide domeinen koppelen. Een
illustratie aan de hand van twee voorbeelden:
1. Op 9 april 2011 vindt een schietpartij plaats in winkelcentrum De Ridderhof in Alphen aan
de Rijn. De schutter is een man van 24 jaar oud. Zeven mensen waaronder de schutter
vinden de dood. In totaal raken 17 mensen gewond. De schutter heeft een psychiatrisch
verleden. Hij is schizofreen en suïcidaal. Voor de schietpartij is hij tweemaal (in 2006 en
2008) opgenomen geweest in een (psychiatrisch) ziekenhuis. De schutter had geen werk.
Volgens het politieonderzoek had de schutter een fascinatie voor vuurwapens. Getuigen
meldden dat de schutter een vriendelijke en rustige jongen was die weinig vrienden had. Hij
was veel op zichzelf.
2. Op 11 november 2011 staat een verwarde man van 61 jaar oud uit het Drentse Peize met
een bijl in zijn hand op de N381 bij Beilen. Agenten die ter plaatse gaan, spreken de man
aan waarop de man begint te slaan. Eén van de agenten raakt gewond aan zijn hoofd. Op
het bureau vertelt de man dat hij in zijn woning de gaskranen open heeft gezet. Daarop zet
de politie de omgeving van de woning af en ontruimt negen woningen. Brandweerlieden
slaan de ruiten van de woning in om te ventileren, enkele aangestoken kaarsen te doven en
de gaskranen dicht te draaien. In de woning werden geen personen aangetroffen. De man
is onder behandeling van de GGZ. Volgens buurtbewoners zorgt de man al jaren voor
overlast. Zij willen dan ook dat de man niet meer terugkeert.
Deze incidenten lijken niet op zichzelf te staan. In de lectorale rede van Van Duin (2011) wordt
een soortgelijke casus2 geschetst en de zoekterm ‘verwarde+incident’ levert via Google
942.000 hits op. Wat de casus Alphen aan de Rijn en Peize op het eerste gezicht gemeen
hebben, is dat er sprake is van een (ernstige) verstoring van de openbare orde door een
‘verward’ persoon. Beide incidenten hebben daarnaast gemeen dat zij zorg en veiligheid
koppelen. De daad van de verwarde met een gediagnosticeerd zorgprobleem veroorzaakt
immers een veiligheidsprobleem dat door de hulpdiensten en de gemeente gecoördineerd
bestreden wordt.
In beide incidenten komt de daadwerkelijke koppeling tussen zorg en veiligheid ‘pas’ tot stand
bij een daadwerkelijke escalatie. Deze escalatie vraagt een bepaald en passend repressief
optreden en zorgt daarnaast voor veel maatschappelijke onrust en nazorg voor slachtoffers en
nabestaanden.
2 Op het NS station van Den Bosch geeft een 43 jaar oude man, met islamitische uiterlijke kenmerken, aan
dat hij een bom in zijn bezit heeft. Later verklaart hij dat hij de bom in de trein heeft gelegd. Deze melding
leidt tot opschaling van de hulpdiensten, persverklaringen van onder meer ProRail, de inzet van de
explosieve opruimingsdienst en bestuurlijke aandacht. Na een aantal uur blijkt er geen sprake te zijn van
een bom. De man is verward en een bekende van de politie.
14/93
1.2 Probleemstelling en onderzoeksvraag
Op basis van de twee casussen kan de vraag gesteld worden of de domeinen van zorg en
veiligheid voldoende verbonden zijn. De GGD is namens het openbaar bestuur
verantwoordelijk voor publieke gezondheid, maar is in algemene zin (nog) niet herkenbaar als
veiligheidspartner. Ondanks de ingezette beweging richting het veiligheidsdomein en de
introductie van de Directeur Publieke Gezondheid (DPG3) is het beeld van de GGD het beeld
van een organisatie die zich richt op gezondheid tijdens kantooruren. De GGD is echter ook de
organisatie van infectieziektebestrijding, openbare geestelijke gezondheidszorg en medische
milieukunde. Dit zijn activiteiten die 24/7 beschikbaar zijn en die zich manifesteren in een
uitgebreid netwerk binnen de zorg.
Ondanks dit netwerk en de expertise van het zorgdomein lijkt er geen of een beperkte
koppeling tussen zorg en veiligheid. De GHOR opereert wel op dit snijvlak, maar is de
organisatie in de regio die zich richt op de coördinatie, regie en aansturing van geneeskundige
hulpverlening (bij rampen en crises). Bij incidenten waarbij verwarden problemen veroorzaken
in het domein van de openbare orde en veiligheid vervult de GHOR geen formele rol.
Instellingen voor geestelijke gezondheidszorg (GGZ) leveren op indicatie acute crisisopvang.
Interventie wordt echter geïnitieerd bij duidelijke signalen binnen een strikt kader. Op de
meeste plaatsen in het land is de praktijkervaring echter dat de GGZ door onder meer
kortingen op budgetten beperkte (acute) opvangcapaciteit heeft en dat een bepaalde
interventie een repressieve maatregel is. Bij daadwerkelijke interventies zijn er situaties
waarbij een verward persoon te ‘licht’ is voor de GGZ en de basis voor een vervolg op het
repressief optreden van de politie, in relatie tot openbare orde en veiligheid, te smal. Als
gevolg hiervan komt de verwarde persoon in kwestie weer op straat en is hij of zij in de
gelegenheid zijn ongewenst en onaangepast gedrag te herhalen.
Landelijke en regionale initiatieven zijn gestart die vorm en inhoud aan bovenstaande geven.
Veelal zijn dit oplossingen in structuur in de vorm van bijvoorbeeld convenanten of richtlijnen.
Vraag is of de oplossing niet meer vraagt dan structuur. In hoeverre is er sprake van een
cultuur van samenwerken in plaats van samen werken (Scholtens, 2009). Is de basis voor de
koppeling van zorg en veiligheid niet veel meer een kwestie van een interventie door de inzet
van een specifiek netwerk dat past bij een bepaalde situatie? Of is de koppeling meer
gebaseerd op informatiemanagement: de juiste informatie op het juiste moment op de juiste
plek? Deze vragen leiden tot de centrale vraag of incidenten vanuit de samenwerking, het
delen van informatie of het inzetten van een passende interventie voorkomen kunnen worden.
Deze vraag is interessant in retrospectief op de eerder genoemde voorbeelden: had een
vroegtijdige interventie de incidenten in Peize en Alphen aan de Rijn kunnen voorkomen?
3 De DPG is een door het lokaal bestuur aangestelde functionaris die verantwoordelijk is voor de aansturing van
de GGD en de GHOR. De DPG is lid van de directie van de veiligheidsregio (GGD Nederland, 2012).
15/93
Om antwoord op deze probleemstelling te kunnen geven is de volgende onderzoeksvraag
geformuleerd:
‘Hoe kunnen sociale interventies bijdragen aan het voorkomen
van incidenten in het veiligheidsdomein?’
Om deze onderzoeksvraag te beantwoorden zijn, de volgende deelvragen geformuleerd:
• Wat zijn sociale interventies?
• Wat zijn in dit kader incidenten in het veiligheidsdomein?
• Welke informatie is als product van een uitgevoerde risicotaxatie noodzakelijk om tot
sociale interventies over te gaan?
• Welke actoren zijn bij sociale interventies betrokken?
• Wat is de bestuurlijke context van sociale interventies?
• Wat is de toegevoegde waarde van de inzet van sociale interventies ten opzichte van de
huidige aanpak?
1.3 Onderzoeksopzet
Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden is een kwalitatief en explorerend onderzoek
uitgevoerd (Baarda, De Goede & Teunissen, 2009). Hierbij is de casus Peize als onderwerp voor
een kwalitatieve casestudy gebruikt. Op basis van een theoretisch kader is een theoretisch
model opgesteld. Aan de hand van de casus Peize is vervolgens in een aantal interviews met
inhoudsdeskundigen het theoretische model getoetst. Dit heeft uiteindelijk geleid tot het
beantwoorden van de onderzoeksvraag (conclusies) en het formuleren van aanbevelingen. De
onderzoeksopzet is in Hoofdstuk 3 nader uitgewerkt.
1.4 Leeswijzer
Na de inleiding en formulering van de onderzoeksvraag in hoofdstuk 1 is in hoofdstuk 2 het
theoretisch kader van het onderzoek uitgewerkt en is een theoretisch model opgesteld. In
hoofdstuk 3 is de opzet van het onderzoek uitgewerkt en de wijze waarop de
onderzoeksgegevens verzameld zijn. Een uitwerking van de onderzoeksgegevens (resultaat) is
in hoofdstuk 4 opgenomen. Hoofdstuk 5 koppelt de resultaten van het onderzoek aan het
theoretisch kader en wordt afgesloten met een discussie over de resultaten en de praktische
toepasbaarheid van het theoretisch model. Conclusies en aanbevelingen zijn opgenomen in
hoofdstuk 6. Een reflectie op het onderzoek is in hoofdstuk 7 opgenomen. In de bijlage is
onder meer de initiële en geaccordeerde onderzoeksopzet opgenomen
Voor elk hoofdstuk is op een schutblad een word cloud als ‘samenvatting’ van het hoofdstuk
opgenomen.
16/93
17/93
2. Theoretisch kader
18/93
19/93
2. Theoretisch kader
2.1 Inleiding
In 2010 heeft de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb4) een fenomeenanalyse
en een beleidsverkenning laten uitvoeren naar ‘Individuele bedreigers van publieke personen
in Nederland’. Deze analyse is opgesplitst in drie afzonderlijke delen die door respectievelijk
het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement, het Verwey-Jonker Instituut en Zorg
Consult Nederland opgesteld zijn. In de publicatie wordt grote zorg uitgesproken over de groep
die aangemerkt wordt als ‘verwarden’. Deze groep bestaat uit personen, die als gevolg van een
psychisch probleem of psychische stoornis gewelddadig kunnen worden.
De publicatie van de NCTb bevat een aantal aanknopingspunten in relatie tot ‘sociale
interventies bij incidenten’ die in dit hoofdstuk nader zijn uitgewerkt. Het betreft hierbij
enerzijds aspecten die betrekking hebben op (vroegtijdige) interventies, zorg en veiligheid en
anderzijds op de inzet van netwerken en het inschatten van risico’s.
2.2 Sociale interventies
Algemeen
De sociale sector heeft zich tot doel gesteld om ‘een positieve bijdrage te leveren aan de
maatschappij’ (Lub, De Groot & Schaafsma, 2011). Het resultaat van deze bijdrage is dat het
maatschappelijk functioneren van mensen wordt bevorderd en dat belemmeringen die deze
bevordering in de weg staan zo veel als mogelijk worden beperkt (Thesaurus Zorg & Welzijn,
z.d.).
Om bovenstaande doelen te bereiken worden door professionals in de sociale sector
interventies gepleegd (Rensen, 2012). Deze interventies hebben in algemene zin tot doel om
‘problemen te voorkomen of op te lossen om op deze wijze een bijdrage te leveren aan het
bevorderen of in stand houden van gezondheid en welzijn’ (Thesaurus Zorg & Welzijn, z.d.).
Sociale interventies vormen als het ware een verbijzondering van algemene interventies en
kunnen gedefinieerd worden als ‘elke planmatige en doelgerichte aanpak om het gedrag van
burgers te veranderen en hun omstandigheden te beïnvloeden, met als doel de kwaliteit van
het leven of het samenleven te vergroten’ (Thesaurus Zorg & Welzijn, z.d.). Voorbeelden van
sociale interventies zijn onder meer: voorlichting, arbeidstoeleiding, overlastbestrijding en
geestelijk raadswerk (Baart & Van der Laan, 2002).
Het inzetten van een (sociale) interventies gebeurt in Nederland op zeer grote schaal. Door
allerlei ontwikkelingen (specialisering, juridisering en accountability) in de sociale sector wordt
in toenemende mate de vraag gesteld in welke context de interventies worden ingezet (Baart
& Van der Laan, 2002) en in hoeverre de interventies effectief zijn (Rensen, Van der Kooij,
Booijink, Van der Zwet & Verduin, 2009; Scholte & Sprinkhuizen, 2012).
4 Per 1 juli 2011 de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV)
20/93
Succesvolle sociale interventies
Baart en Van der Laan (2002) signaleren een aantal ontwikkelingen binnen de sociale sector
die op gespannen voet staan met het succesvol kunnen uitvoeren van sociale interventies.
Succesvolle sociale interventies worden gekenmerkt door permanent bijsturen en niet zo zeer
door gericht sturen. Het gaat hierbij meer om handelen dan om maken. Maakbaarheid is
echter een ontwikkeling in de sociale sector die meer en meer als dominant wordt gezien.
Enerzijds door de roep van de media om snel te reageren bij incidenten en anderzijds door de
differentiatie van vraag en aanbod binnen de sector. Door de nadruk te leggen op beheersing,
controle en standaardisatie wordt de ruimte om sociaal te reageren (hartelijk, beschaafd,
empathisch, geïnteresseerd, welwillend en meelevend) op afstand gezet.
Door Baart en Van der Laan (2002) worden een achttal aspecten5 van sociale interventies
genoemd die bijdragen aan het succesvol inzetten van de interventie. In onderstaande tabel
zijn de aspecten en de omschrijving van deze aspecten opgenomen.
Aspect Omschrijving
1. Vraagstuk Aan een sociale interventie ligt een welomschreven maatschappelijk
vraagstuk ten grondslag.
2. Programma Interventies bestaan uit programma’s die in tijd en plaats
afgebakend zijn.
3. Methodisch Kenmerk van een interventie is dat deze een methodisch zorgvuldig
en objectadequaat handelen vergt.
4. Sturing Sociale interventies verlangen naar hun aard specifieke vormen van
(circulaire of wederkerige) sturing.
5. Domein Interventie vindt plaats binnen een bepaald domein (o.a. zorg,
welzijn of educatie).
6. Waardeoriëntatie Belangrijk is dat door de interventie een bepaalde waarde wordt
gerealiseerd. Hoe is deze maatschappelijk verankerd? Hoe is het
gestemd met de legitimiteit van de interventie?
7. Theorieën Interventies worden ondersteund door bepaalde
(wetenschappelijke) theorieën.
8. Empirische kennis Interventies zijn gebaseerd op empirische kennis die bij voorkeur
zijn ontleend aan geëvalueerde best practises en/of ‘mislukkingen’.
5 Baart en Van der Laan noemen tien aspecten; aspect negen (methodologie) en tien (historische dimensie)
hebben echter primair betrekking op de toepassing van theorieën en de empirische (historische) kennis van
sociale interventies.
21/93
Naast bovengenoemde aspecten noemen Baart en Van der Laan (2002, p. 11) een aantal
elementen in de breedte van sociale interventies. Deze elementen bepalen onder meer dat:
• Sociale interventies plaats vinden op drie handelings- of programmaniveaus:
- uitvoering;
- management;
- beleid.
• Sociale interventies plaats vinden op drie sociale niveaus:
- het individuele bestaan;
- sociale verbanden op mesoniveau (o.a. groep, categorie, straat, buurt of wijk);
- de lokale samenleving.
• Sociale interventies vindt men in drie breedtes:
- element (een afzonderlijke methodiek zoals bijvoorbeeld casework);
- voorziening (lokaal organisatorisch verband);
- programma (specifiek terrein of sector).
Effectiviteit sociale interventies
In het verlengde van bovengenoemde context is door MOVISIE6 in 2008 een start gemaakt met
een programma naar de effectiviteit van sociale interventies (Rensen, 2012). Dit programma is
onderdeel van het VWS-programma Beter in meedoen waar naast MOVISIE ook het Centraal
en Cultureel Planbureau en het Verwey-Jonker Instituut in participeren. Vanuit het perspectief
dat de sociale sector voor grote uitdagingen staat (bezuinigingen, wetswijzigingen,
decentralisatie, effectuering van de Wet maatschappelijke ondersteuning) is het essentieel dat
sociale interventies worden geëvalueerd en aan het werkveld ter beschikking worden gesteld.
In de periode 2009-2011 zijn tien onderzoeken uitgevoerd (Rensen, 2012). Deze onderzoeken
laten effectieve interventies zien, maar vanwege de specifieke context van de interventie
(bijvoorbeeld naar een methode om probleemgezinnen te ondersteunen door middel van
integrale schuldhulpverlening) zijn de interventies beperkt inzetbaar in andere
omstandigheden (Scholte & Sprinkhuizen, 2012). Zij onderbouwen dit door te stellen dat een
bepaalde gelaagdheid in kennis en de diversiteit aan spelers de effectiviteit van een sociale
interventie beïnvloeden.
Met betrekking tot sociale interventies worden vier spelers onderscheiden (Scholte &
Sprinkhuizen, 2012, p. 22):
1. Bestuurlijk en sturend:
- gemeenten en andere actoren die als financier optreden;
- gemeenten en actoren die als beleidsvormers optreden.
2. Organisaties:
- allerlei (boven)lokale initiatiefnemers en organisaties;
- keten- en netwerkpartners die niet in een hiërarchische verhouding staan.
3. Professionals:
- Beroepskrachten;
- Vrijwilligers.
4. Cliënten:
- cliënten, klanten, verwanten en naasten;
- Bewoners, afnemers van diensten (burgers).
6 MOVISIE is een landelijke kennisinstituut en adviesbureau voor maatschappelijke ontwikkeling en biedt
toepasbare kennis, adviezen en oplossingen bij de aanpak van sociale vraagstukken op het terrein van welzijn,
participatie, zorg en sociale veiligheid (Rensen, 2012).
22/93
De verschillende spelers zijn vanuit hun eigen rol geïnteresseerd in de effectiviteit van
interventies: cliënten willen ervaren dat het werkt, professionals willen weten hoe het werkt,
organisaties zijn geïnteresseerd in wat er werkt en bestuurders willen weten waartoe het
werkt. In het verlengde hiervan constateren Scholte en Sprinkhuizen ten aanzien van
effectiviteit dat:
Kennis uit onderzoek is van belang, maar verdient een gelijkwaardige plek naast de ervaring
van de professional, de voorkeuren van de cliënt en de context waarin interventies worden
toegepast. Van goede professionals kan worden verwacht dat zij reflecteren op hun werk.
Goede organisaties en financiers bieden hen hiertoe voldoende ruimte (Scholte &
Sprinkhuizen, 2012, p. 8).
Een onderzoek van Rensen et al. (2009) onderschrijft bovenstaande. Zij concluderen dat niet
alleen de methode, maar ook de context en de praktijkervaring van zowel de professional als
de cliënt bepaalt of een interventie effectief is. Een standaard interventie is dus niet te geven.
Enerzijds omdat doel en context bepalend zijn; anderzijds omdat de sociale sector als geheel
vele invalshoeken kent waarbij interventies zowel op methoden als op bijvoorbeeld
voorzieningen betrekking hebben.
2.3 Veiligheid, leefbaarheid en regie
Veiligheid en leefbaarheid
Veiligheid betekent dat ‘mensen effectief zijn beschermd tegen persoonlijk leed: tegen de
aantasting van hun lichamelijke en geestelijke integriteit’ (Stol, 2011, p. 43). Veiligheids-
problemen kunnen een fysieke of sociale aanleiding hebben. Fysieke veiligheid is ‘de mate
waarin mensen beschermd zijn en zich beschermd voelen tegen persoonlijk leed door
ongevallen… van niet menselijke oorsprong’ (Stol, 2011, p. 49). Sociale veiligheid verwijst naar
‘de mate waarin mensen beschermd zijn en zich beschermd voelen tegen persoonlijk leed door
misdrijven (criminaliteit), overtredingen en overlast door anderen’ (Stol, 2011, p. 48). Sociale
veiligheidsproblemen kunnen zich afspelen tussen individuen en tussen groepen en hebben
een relatie met leefbaarheid. Leefbaarheid wordt immers in hoge mate beïnvloed door
overlast en criminaliteit.
Veiligheid en leefbaarheid worden in het Kernbeleid Veiligheid (Vereniging Nederlandse
Gemeenten [VNG], 2010) vertaald naar één van de in totaal vijf centrale veiligheidvelden:
veilige woon- en leefomgeving7. Dit veiligheidsveld is exclusief verbonden aan sociale
veiligheid. Binnen het veiligheidsveld is een viertal indicatoren te noemen die in een
onderlinge wisselwerking invloed uitoefenen op een veilige woon- en werkomgeving. In figuur
2.1 zijn deze indicatoren gegeven; tevens zijn zes aspecten gegeven bepalend zijn voor de
aanpak van het gehele veiligheidsveld.
7 De overige veiligheidsvelden zijn: bedrijvigheid en veiligheid, jeugd en veiligheid, fysieke veiligheid en
integriteit en veiligheid.
23/93
Infrastructuur
Sociale
kwaliteit
Fysieke
kwaliteit
Objectieve
veiligheid
Subjectieve
veiligheid
Investeren in fysieke kwaliteit
Investeren in sociale kwaliteit
Betrekken bewoners
Toezicht en handhaving
Aanpak specifieke criminaliteit
Figuur 2.1 Kernindicatoren en aanpak veiligheidsveld
‘veilige woon- en leefomgeving’ (VNG, 2010, p. 51)
Vanuit de definitie van sociale interventies (zie 2.2) zijn de zes aspecten interessant, omdat zij
direct of indirect ingrijpen op het gedrag van mensen en de beïnvloeding van
(leef)omstandigheden. Daarnaast is het betrekken van bewoners één van de elementen die
door Scholte en Sprinkhuizen (2012) genoemd worden als essentieel ingrediënt voor de
effectiviteit van sociale interventies.
Regie
In de uitwerking van het aspect ‘investeren in sociale kwaliteit’ stelt de VNG dat de gemeente
de volgende rol vervult:
De gemeente heeft vanuit haar algemene taakstelling ten aanzien van de kwaliteit van de
lokale gemeenschap een regie- en trekkersol ten aanzien van de sociale kwaliteit van wijken
en buurten. Dit betekent dat de gemeente de maatschappelijke ontwikkelingen bewaakt,
beleid vaststelt en de uitvoering faciliteert (VNG, 2010, p. 57).
Belangrijke beleids- en uitvoeringspartners voor de gemeente zijn in deze de politie, GGD,
coöperaties, welzijnorganisaties en bewonersplatforms/-organisaties.
De regierol van de gemeente wordt door Van Buuren en Eigeman (2011) onderschreven. In
situaties waarin maatschappelijke spanningen en incidenten dreigen of reeds zijn geëscaleerd,
is het van belang dat de gemeente de regie neemt om te zorgen dat de sociale stabiliteit
hersteld wordt. Ten aanzien van de regietaak van de gemeente zien Van Buren en Eigeman
(2011) een vijftal rollen weggelegd: stimuleren, signaleren, steun creëren, structureren en
sturen. Daarnaast zijn er twee factoren die bepalen welke type regie de gemeente inzet:
• Is er sprake van doorzettingsmacht (kan de gemeente betrokken partijen haar wil
opleggen)?
• Voert de gemeente haar eigen beleidskader of dat van een ander uit?
24/93
Afhankelijk van het antwoord en de rol die de gemeente kiest is er sprake van vier typen
regierollen die in onderstaande tabel zijn uitgewerkt (Van Buren & Eigeman, 2011, p. 16-17).
Regisseursrol Omschrijving
Beheergerichte
regisseur
Stelt eigen beleidskader op en heeft doorzettingsmacht richting
betrokkenen (ketenpartners).
Uitvoeringsgerichte
regisseur
Kan druk uitoefen op ketenpartners, maar voert programma van een
andere partij (bijvoorbeeld rijksoverheid) uit.
Visionaire regisseur Stelt eigen beleidskader op, maar heeft geen doorzettingsmacht naar
ketenpartners.
Faciliterende
regisseur
Heeft geen eigen beleidskader of doorzettingsmacht, maar faciliteert
de uitvoering (van de interventie).
Ten aanzien van het ontstaan van maatschappelijke spanningen onderscheiden Van Buren en
Eigeman (2011) twee elementen: een voedingsbodem en incidenten. Een incident
(ongewenste gebeurtenis zoals bijvoorbeeld een gewelddadige confrontatie tussen groepen,
inbraken of rellen) kan leiden tot maatschappelijke spanningen als er ook sprake is van een
voedingsbodem (bijvoorbeeld ongenoegen over leefomgeving). Deze voedingsbodem kan zich
individueel of op het niveau van een groep manifesteren. Concreet kunnen deze incidenten en
maatschappelijke spanningen leiden tot een verstoring van de openbare orde. Hiermee komt
de burgemeester in beeld die conform artikel 172, lid 1 van de Gemeentewet en artikel 4 Wet
veiligheidsregio’s ‘als eenhoofdig bestuursorgaan belast is met de handhaving van de openbare
orde en veiligheid’ (Van Bennekom & Jong, 2010, p. 10). De burgemeester heeft
bestuursrechterlijke bevoegdheden gericht op het voorkomen van de verstoring of het
herstellen van de openbare orde. De burgemeester kan dus (laten) interveniëren door gebruik
te maken van algemene, nood- of specifieke bevoegdheden. Een interventie op basis van
specifieke bevoegdheden geschiedt in samenspraak met het Openbaar Ministerie (OM). In het
(justitieel) driehoeksoverleg tussen burgemeester, (hoofd) officier van justitie (OM) en politie
vindt deze afstemming plaats waarbij tevens de inzet van de politie in dit kader wordt
besproken.
2.4 Zorg als het kan, straf als het moet
Profiel
In 2010 heeft het Verwey-Jonker instituut twee publicaties uitgegeven over plegers van geweld
in het publieke domein (Bakker, Drost & Roeleveld, 2010; De Groot, Drost en Boutellier, 2010).
In beide publicaties wordt de ‘verwarde’ als één van de typen bedreigers c.q. plegers van
geweld beschreven. Volgens Bakker et al. (2010) is een psychiatrische stoornis kenmerkend
voor de verwarde pleger waarbij het geweld dat gebruikt wordt onvoorspelbaar is. De Groot et
al. (2010) stellen dat er vaak sprake is van ernstige psychiatrische problematiek, zoals een
waan of een psychose. Geweld zal eerder impulsief dan gepland plaatsvinden waardoor
verwarden een risico vormen voor hun directe omgeving.
25/93
Het profiel van een verwarde is als volgt te schetsen:
Het betreft vooral mannen van middelbare leeftijd, meestal alleenstaand, die problemen
hebben met hun werksituatie (ontslag en/of faillissement), als gevolg daarvan schulden
hebben en gefrustreerd zijn over wat de maatschappij, overheidsinstanties hen persoonlijk
aandoet. Ze beschikken over een gering sociaal netwerk (Hamer, Borgesius & Verschure,
2010, p. 95).
In onderstaande tabel is de ‘profielschets’ gegeven zoals Bakker et al. (2010, p. 62) die voor de
‘verwarde’ opgesteld hebben.
Persoonskenmerken Sociale context Situationele/incidentkenmerken
• Vaker man
• > 25 jaar
• Psychiatrische stoornis
• Onaangepaste levensstijl
• Lage frustratiedrempel
• Vaak werkeloos
• Leeft van uitkering
• Aanleiding ontbreekt
• Verbaal en fysiek geweld
• Individuele pleger
Ten aanzien van interventies stellen Bakker et al. (2010, p. 100) dat deze met name gericht
moeten zijn op persoonskenmerken van de verwarde; voor de effectiviteit van de interventie
is het belangrijk dat deze gericht is op gedrag en op het inzicht in dit gedrag.
In het verlengde van bovenstaande kan gesteld worden dat de door De Groot et al. (2010,
p. 36, p. 47) genoemde situationele factoren, die enerzijds als risicofactoren en anderzijds als
beschermende factoren gezien worden, van belang zijn voor een eventuele interventie. De
factoren zijn als volgt:
Risicofactoren Beschermende factoren
• Gewelddadig gedrag in het verleden
• Traumatische levensgebeurtenissen
• Wapenbezit
• Een sociale omgeving die gewelddadig
gedrag ondersteunt
• Lidmaatschap van een groep met
extreme overtuigingen
• Een vast woonadres
• Stabiele (familie)relaties
• Een vaste baan
• Een vast inkomen
• Zelfvertrouwen
• Religieuze of sterk morele overtuigingen
Zorg en straf
Verwarden zitten klem in twee systemen c.q. domeinen: het domein van de straf en het
domein van de zorg (Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling [RMO], 2007). Bij de aanpak
(interventie) van verwarden is er echter sprake van één perspectief (Muller, Bron, Hoog & Van
der Vorst, 2010). Maatregelen richten zich op het wegnemen van de dreiging van de
rechtsorde of op het bevorderen van de geestelijke gesteldheid van de verwarde. In feite is er
dus sprake van een juridische of een zorginterventie. Beide interventies (vanuit het perspectief
van straffen en van hulpverlening) hebben hun eigen filosofie. Een straf is op te vatten als een
vergelding van schuld en dient onder meer het doel van preventie (anderen afschrikken en
recidive voorkomen) of incapacitatie (door vrijheidsberoving voorkomen van strafbare feiten).
Indirect kan straf tot doel hebben het ‘wegnemen van maatschappelijke onrust of
genoegdoening’ (Boutellier & Lünneman, 2006, p. 91). Het ondergaan van straf is niet vrijwillig.
26/93
Hulpverlening (zorg) gebeurt daarentegen wel op vrijwillige basis en is erop gericht om de
levenskwaliteit van de patiënt of cliënt te verbeteren. Er is sprake van een recht op
‘behandeling alleen met toestemming van de patiënt’. Dit recht is verankerd in de Wet
geneeskundige behandelingsovereenkomst (Wgbo). Er kunnen echter omstandigheden zijn
waarbij goede zorg een inbreuk vraagt op deze vrijwilligheid en er dus sprake is van dwang.
Deze dwang (recht) wordt alleen ingezet ‘als andere middelen falen en het leven van de patiënt
of van anderen in gevaar komen’ (Boutellier & Lünneman, 2006, p. 92).
De Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (Bopz) vormt het kader voor
een aantal dwangmaatregelen die gedwongen opname en behandeling regelt. In het
rechterlijk oplegging van dwang moet er een causaal verband zijn tussen de geestesstoornis en
het gevaar dat patiënt voor zich zelf en/of voor zijn omgeving vormt. Dit wordt het
gevaarscriterium genoemd (Hamers et al., 2010). In bijlage II zijn de vier dwangmaatregelen
uit de Bopz opgenomen.
Naast de dwangmaatregelen uit de Bopz die civiel- en bestuursrechterlijke van aard zijn, kan
ook vanuit het strafrecht een juridische interventie worden gepleegd. Indien er sprake is van
een strafbaar feit of als patiënten al eerder in contact met justitie zijn geweest kunnen
maatregelen als voorwaardelijke sanctie of voorlopige hechtenis worden opgelegd. In dat
geval komt niet de reguliere, maar de forensische psychiatrie in beeld. Een forensisch
psychiater is naast behandeling ook nadrukkelijk gericht op het verminderen van recidive en
kan ‘zwaardere’ middelen inzetten (Hamers et al., 2010). Vanuit de rechterlijke sfeer is een
duidelijke ontwikkeling te zien waarbij gekeken wordt naar de mogelijkheid om eerst zorg toe
passen en daarna straf op te leggen. Dit wordt getypeerd als ‘zorg als het kan, straf als het
moet’.
Zorginterventies
Het is niet makkelijk om verwarden of mensen met complexe en meervoudige
zorgproblematiek in behandeling te krijgen. Vaak hebben zij geen enkel ziekte-inzicht en zijn
daardoor niet gemotiveerd voor behandeling (Hamers et al., 2010). Het vroegtijdig signaleren
en interveniëren vergt dus een bepaalde werkwijze die moet zorgen dat mensen in de zorg
komen terwijl zij zelf daar niet de noodzaak toe zien. Deze zorg wordt bemoeizorg genoemd.
Bemoeizorg is het bieden van (ongevraagde) hulp aan zorgwekkende zorgmijders met vaak
complexe problematiek, waarbij verbeteringen van de kwaliteit van leven en reductie van
overlast als uitgangspunten dienen. De ‘zorg op maat’ hulpverlening maakt gebruik van
verschillende op elkaar afgestemde methodieken en strategieën. De hulpverlening heeft
een actief, outreachend en laagdrempelig karakter. De samenwerking tussen verschillende
disciplines en organisaties is van wezenlijk belang om deze groep cliënten met de
hulpverlening in contact te brengen (Hamers et al., 2010, p. 114-115).
Er is een aantal uitvoeringsvormen van bemoeizorg (Hamers et al., 2010). Het zogenaamde
Vangnet & adviesteam is één van de uitvoeringsvormen en bestaat uit een team van
hulpverleners dat actief contact zoekt met cliënten. Signalering van cliënten kan via een
bepaald meldpunt zijn (dat regionaal door bijvoorbeeld de GGD wordt ingericht) of de
uitkomst van zogenaamde zorg- en signaleringsoverleggen.
27/93
Door Roeg, Voogt, Van Assen en Garretsen (2012) zijn de effecten van bemoeizorg onderzocht.
Over een periode van drie jaar zijn van drie verschillende bemoeizorgteams alle cliënten
(N=523) ‘gevolgd’ en is in de tijd gekeken naar de verbetering van onder meer de kwaliteit van
leven, ernst van de problematiek, binding tussen cliënt en hulpverlener en de mate van
doorverwijzing naar reguliere voorzieningen. Roeg et al. hebben vastgesteld dat met name de
kwaliteit van leven sterk toe nam en dat dit effect stand houdt tot zes maanden na afsluiting
van een bemoeizorgtraject. Daarnaast is duidelijke afname in de problematiek waargenomen.
Een andere zorginterventie is de methodiek die Functie Assertive Community Treatment
(FACT) genoemd wordt (Hamers et al., 2010). De doelgroep van FACT bestaat uit mensen met
een ernstige psychiatrische aandoening (EPA8) die daarnaast bijvoorbeeld ook verslavings- of
meer sociaal/financiële problemen kennen. Anders dan bemoeizorg richt FACT zich op
daadwerkelijke zorg en niet ‘slechts’ op doorverwijzing naar zorg. Een FACT-traject is dus
langer van tijdsduur dan een bemoeizorg traject. De werkwijze van een FACT-team is actief,
assertief en bemoeizuchtig. Het zorgaanbod bestaat uit behandeling, herstelfuncties en
intensieve zorg bij (individuele) crisis (Raad voor de Volksgezondheid & Zorg [RVZ], 2012). De
zorg is continu, individueel en in de nabijheid van de patiënt. Behandeling is in de eigen
omgeving. Een FACT-team is volledig verantwoordelijk voor de patiënt en richt zich naast zorg
ook op wonen, werk en inkomen.
Ten aanzien van interventies, passend bij bovenstaande principes, is onderscheid te maken
tussen het tegengaan van ontregeling, behandeling en herstel (RVZ, 2012, bron: GGZ Noord-
Holland Noord). De interventies vallen (deels) samen en volgen elkaar niet chronologisch op.
Een belangrijk element van FACT is ‘zoeken, vinden en binden’. Signalen vanuit onder meer
politie, gemeenten, woningcorporaties en het Vangnet & adviesteam (GGD) zijn van grote
waarde om daadwerkelijke patiënten met een ernstige psychiatrische aandoening te bezoeken
en te ‘verleiden’ tot contact. Een FACT-team richt zich op een bepaalde wijk of regio met
ongeveer 50.000 inwoners waarbinnen tussen de 160 en 200 mensen met een EPA wonen.
FACT teams kunnen taken uitvoeren in het kader van de Openbare Geestelijke
Gezondheidszorg (OGGz) of signalen vanuit de OGGz kunnen een FACT-team behulpzaam zijn.
De OGGz wordt in de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) omschreven als:
Het signaleren en bestrijden van risicofactoren op het gebied van de openbare geestelijke
gezondheidszorg, het bereiken en begeleiden van kwetsbare personen en risicogroepen,
het functioneren als meldpunt voor signalen van crisis of dreiging van crisis bij kwetsbare
personen en risicogroepen en het tot stand brengen van afspraken tussen betrokken
organisaties over de uitvoering van de openbare geestelijke gezondheidszorg.
8 EPA worden volgens een Amerikaanse systematiek: de Diagnostic and Statistical Manual of Mental Disorders
(DSM) gediagnosticeerd. Er is enerzijds sprake van klinische- en anderzijds van persoonlijkheidsstoornissen.
Klinische stoornissen (de zogenaamde as I stoornissen) zijn bijvoorbeeld schizofrenie (wanen, hallucinaties,
chaotisch gedrag) en bipolaire stoornis (manisch-depressieve stoornis). Deze twee stoornissen rekent met tot
de psychotische stoornissen en sluiten aan op het profiel van de ‘verwarde’ (Hamers et al., 2010, p. 130). De
omvang van groep met een EPA wordt in Nederland op 160.000 tot 180.000 patiënten geschat (RVZ, 2012).
28/93
OGGz is op basis van de Wmo een gemeentelijke taak die uitgevoerd wordt door de GGD.
Doelgroep van de OGGz is breder dan de groep met een ernstige psychiatrische aandoening.
De OGGZ richt zich in algemene zin op kwetsbare personen die onvoldoende zelfredzaam zijn
door bijvoorbeeld een verslaving of psychosociale problemen. Kern van de activiteiten is
signaleren en beïnvloeden van risicofactoren met het oog op het voorkomen en verminderen
van uitsluiting en dakloosheid. OGGZ dient in feite het doel om de kwaliteit van leven voor
kwetsbare groepen op een aanvaarbaar niveau te krijgen (Hamers et al., 2010).
Bemoeizorg, FACT en OGGz zijn vanuit het zorgperspectief van belang omdat er een duidelijke
relatie ligt tussen de interventie (specifieke actie of beïnvloeden omstandigheden) en de
kwaliteit van leven. Enerzijds voor de groep met een psychiatrische stoornis en anderzijds voor
de groep kwetsbare die met meer psychosociale problemen kampen. Essentieel is dat de
‘verwarde’ toegang tot de zorg krijgt (Hamers et al., 2010). Indien er sprake is van een situatie
in het ‘grijze gebied’ (verwarde voldoet niet aan de Bopz criteria en een strafrechtelijk traject
leidt niet tot resultaat) dan zijn met name signalen vanuit het netwerk van organisaties (politie,
GGD, GGZ, maatschappelijk werk, woningcorporaties, etc.) van belang om aanknopingspunten
te vinden voor een interventie.
Ontwikkelingen
In 2013 worden twee nieuwe wetten van kracht: de Wet verplichte geestelijke gezondheidzorg
(WvGGZ) en de Wet forensische zorg (Wfz) (RVZ, 2012). De WvGGZ vervangt de Bopz en
‘maakt verplichte geestelijke gezondheidszorg mogelijk, die niet alleen tijdens een opname
gegeven kan worden, maar ook ambulant’ (RVZ, 2012, p. 7). Het adagium zal op basis van
beide wetten zijn: ‘GGZ, tenzij…’. Hiermee wordt zorg dus de primaire interventie.
De Raad voor de Volksgezondheid & Zorg (RVZ) schat in dat de implementatie van de WvGGZ
en de Wfz met name voor de GGZ grote veranderingen gaat brengen. Enerzijds vanwege het
aanbod van zorg aan ‘zware’ patiënten (meer delictplegers die verplichte geestelijke
gezondheidszorg opgelegd krijgen in plaats van detentie; meer zorgwekkende zorgmijders met
psychische problemen, etc.). Anderzijds vanwege de daadwerkelijke organisatie van zorg op
een moment dat er grote bezuinigingen binnen de GGZ spelen. Eén van de oplossings-
richtingen die de RVZ bepleit is een forse uitbreiding van het aantal FACT teams: van de 180
medio 2012 naar 400 tot 500 in de toekomst.
Daarnaast vraagt de RVZ meer aandacht voor preventie, vroegsignalering en continuïteit van
zorg in de (totale) keten van zorg en justitie. De RVZ noemt het element van preventie en
vroegsignalering ‘voorzorg’ (RVZ, 2012, p. 41). Vroegtijdige signalering, diagnostiek en
interventies moeten het fundament gaan vormen van de zorgketen en vraagt uitvoering door
zowel de GGZ als de GGD. De taak van de GGD vanuit het perspectief van de Openbare
Geestelijke Gezondheidszorg is in deze verankerd in de Wet maatschappelijke ondersteuning
(Wmo) en de Wet publieke gezondheid (Wpg).
Ten aanzien van de uitvoering van (sociale) interventies is op basis van bovenstaande de
breedte van de interventies en de spelers van belang (zie 2.2). In termen van uitvoering is het
onderscheid tussen beleid, management en uitvoering van belang . Ten aanzien van de spelers
kan gesteld worden dat het gaat om de (bestuurlijke) sturing vanuit beleid op organisaties die
professionals in staat moet stellen zorg te bieden voor cliënten. De RVZ positioneert hiermee,
mede op basis van de Wpg en de Wmo de Directeur Publieke Gezondheid (DPG) als bestuurlijk
aanspreekpunt voor gemeentebestuurders, organisaties binnen de zorg, voor politie en
29/93
justitie. Vanuit de taakstelling van de DPG is zijn positie op het grensvlak van zorg en (sociale)
veiligheid namens het Openbaar Bestuur bij uitstek geschikt om regie te voeren over
‘voorzorg’. Vanuit de uitvoering is de positie van de zogenaamde veiligheidshuizen van belang
aangezien daar op integrale wijze uitvoering wordt gegeven aan de samenwerking tussen
instanties op het vlak van ‘opsporing, vervolging, hulverlening en berechting met als doel
overlast, huiselijk geweld en criminaliteit terug te dringen’ (RVZ, 2012, p. 26). In de
veiligheidshuizen werken gemeenten, politie, openbaar ministerie, reclassering en
welzijnsorganisatie samen. Op basis van de geschetste ontwikkelingen en het herziene
wettelijk kader is verbreding van de samenwerking met onder meer de GGZ en de GGD
noodzakelijk.
2.5 Netwerken
Ontstaan en definiëring
Vanuit de organisatietheorie is in de jaren ’60 en ’70 het perspectief van de
netwerkorganisatie ontstaan (Helsloot, Groenendaal & Warners, 2012 naar Stacey et al.,
2000). Vanuit het besef dat organisaties voor hun functioneren in hoge mate afhankelijk zijn
van hun omgeving werd de contingentietheorie geboren. Deze theorie stelt dat ‘organisaties
alleen kunnen overleven wanneer ze zich (kunnen) aanpassen aan de omgeving waarin ze
opereren’ (Helsloot et al., 2012, p. 30 naar Lawrence & Lorsch, 1967).
De doorontwikkeling van de contingentietheorie leidde eind ‘70 tot de interorganisatietheorie.
Deze theorie richt zich op de relaties tussen organisaties en de wijze waarop organisatie
afhankelijk zijn van elkaar (Helsloot et al., 2012 naar Pfeiffer & Salancik, 1978). De theorie
heeft een aantal modellen opgeleverd waar het resource dependency-model het bekendste
van is: geen enkele organisatie beschikt over voldoende middelen om haar doelen te
verwezenlijken. Organisaties zijn afhankelijk van elkaar, moeten interacteren en vormen
daardoor een netwerkachtig verband.
In lijn met deze theorie definiëren De Bruijn en Ten Heuvelhof (2007, p. 1) een netwerk als ‘een
aantal actoren met verschillende belangen die voor de realisering van hun doelstellingen van
elkaar afhankelijk zijn’. Het denken in netwerken is volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof (2007)
het gevolg van een aantal maatschappelijke ontwikkelingen waaronder de toenemende
professionalisering en de invloed van informatietechnologie. Het laatste aspect past goed in
het huidige tijdsbeeld van bloeiende sociale netwerken als Facebook en Twitter.
Organisaties in het veiligheidsdomein zijn bij uitstek netwerkorganisaties. Netwerkorganisaties
zijn volgens de contingentietheorie flexibele en gedecentraliseerde organisatievormen die
geschikt zijn om in een turbulente en complexe omgeving te opereren (Helsloot et al., 2012).
Bureaucratische (traditionele) organisaties daarentegen passen meer in stabiele en
voorspelbare omgevingen. Boin, ‘t Hart, Stern en Sundelius (2005, p. 43) stellen in dit verband
dat ‘successful crisis management depends not so much on critical decision making but on.…
coordination throughout the response network’. Succesvol crisismanagement wordt dus in
hoge mate bepaald door de wijze waarop het (veiligheids)netwerk wordt gecoördineerd.
30/93
Structuur, principes, rollen en besluitvorming
Ten aanzien van de structuur van netwerken zijn volgens De Bruijn en Ten Heuvelhof (2007)
vier kenmerken van belang: pluriformiteit, interdependentie (wederzijdse afhankelijkheden),
geslotenheid en dynamiek. Pluriformiteit en afhankelijkheid zit besloten in de eerder gegeven
definitie van netwerken. Het element van geslotenheid heeft met sturing te maken:
‘netwerken laten zich niet of nauwelijks sturen door actoren buiten het netwerk’ (Helsloot et
al., 2012, p. 32). Het element van dynamiek is evident vanuit de optiek dat netwerken
opereren in complexe en turbulente omgevingen. Dynamiek betekent echter ook dat de
samenstelling qua actoren niet altijd hetzelfde is. Actoren kunnen het netwerk verlaten en
andere kunnen toetreden. Deze kenmerken staat haaks op die van hiërarchische organisaties
die zich kenmerken door uniformiteit, eenzijdige afhankelijkheden, openheid/ontvankelijkheid
voor hiërarchische signalen en stabiliteit.
Bij het samenwerken in netwerken is er sprake van drie principes die de effectiviteit van het
netwerk bepalen (Helsloot et al., 2012):
• actoren moeten er (in principe) beter van worden;
• participeren in een netwerk is ‘geven en nemen’;
• participeren in een netwerk vraagt om een zekere beslissingsbevoegdheid binnen de eigen
organisatie.
Het aspect van beslissingsbevoegdheid wordt ook door Boutellier en De Groot (2010, p. 18) als
belangrijke factor gezien. Daarnaast stellen zij dat de volgende factoren een grote invloed
hebben op het functioneren van netwerken:
• het initiatief voor het netwerk komt bij voorkeur van onderop;
• er dient een partij te zijn die het initiatief wil trekken;
• de deelnemende partijen moeten een besef van urgentie delen;
• de aanpak moet steunen op een zorgvuldige analyse van het ‘probleem’.
Ten aanzien van samenwerking is het element van onderling vertrouwen en persoonlijke
contacten belangrijk. Een sterke informele samenwerking bevordert volgens Boutellier en De
Groot (2010) de daadkracht en doelgerichtheid van netwerken.
‘Besluitvorming in een netwerk is het gevolg van ontelbaar veel interacties’ (De Bruijn & Ten
Heuvelhof, 2007, p.42). De Bruijn en Ten Heuvelhof stellen dat besluitvorming in een netwerk
het resultaat is van een proces waarin actoren onderhandelen. Een besluit is dan in feite niets
meer dan wat al in tijdens het proces besloten is. Er is dan sprake van consensus, commitment
of tolerantie (De Bruijn, Ten Heuvelhof & In ’t Veld, 2008). Het tolereren van een besluit is ‘the
best alternative to no agreement’. Gezien het relationele aspect van netwerken geeft tolereren
rust in het netwerk en betekent compensatie: op een ander moment wordt een actor voor het
tolereren beloond.
31/93
De Bruijn en Ten Heuvelhof (2007) benaderen besluitvorming in netwerk als een proces en
besluitvorming in hiërarchische organisatie als een project. In ondertaande tabel is deze
vergelijking uitgewerkt.
Hiërarchie Netwerk
Regelmatig en volgtijdelijk Onregelmatig en geen duidelijke opvolging
van activiteiten
Fasen Ronden
Actoren zijn stabiel Actoren treden in en uit
Eén arena; duidelijk begin- en eindpunt Meer arena’s; geen geïsoleerd begin- en
eindpunt
Inhoud probleem stabiel Inhoud probleem verschuift
Prikkel om problematiek als gestructureerd
te beschouwen
Prikkel om problematiek als
ongestructureerd te beschouwen
Consistentie en voorspelbaarheid Meebewegen en onvoorspelbaarheid.
In het verlengde hiervan omschrijven De Bruijn en Ten Heuvelhof (2007) een projectmatig
besluit als Decide, Announce, Defend (DAD) en procesmatige besluiten als Dialogue, Decide,
Deliver (DDD).
Interventies
Volgens de Bruijn en Ten Heuvelhof (2007) zijn er acht strategieën mogelijk om interventies te
plegen die de besluitvorming in een netwerk beïnvloedt. Een interventie is een interventie op
het proces. Hierbij kan sprake zijn dat de interventie bevorderlijk is voor het proces
(versnelling) of dat de interventie bedoeld is ter afronding van een (onderdeel van het) proces.
Daarnaast bieden interventies de mogelijkheid om actoren te betrekken (mede afhankelijk van
de rol die een actor speelt) of juist om ruimte te geven.
Boutellier en De Groot (2010) plaatsen interventies vanuit veiligheidsnetwerken in een ander
kader. Zij vragen zich niet alleen af welk overlegvorm of samenwerkingsverband leidt tot
daadwerkelijke interventies, maar ook wie van de actoren handelt als het er (echt) op
aankomt? Zij stellen dat ‘netwerken zich vormen rond concrete problemen en dat de zwaarte
van het probleem bepalend is voor de interventie’ (Boutellier & De Groot, 2010, p. 21). Ten
aanzien van de interventie wordt de vergelijking met een voetbalelftal gemaakt (Boutellier,
Rijkschroeff & Steketee, 2004). Interventies worden gevormd door linies (voorhoede,
middenveld en verdediging) en een doelman.
In onderstaande tabel zijn de verschillende elementen van dit model, het liniemodel,
opgenomen.
Linie Speler(s) Aard interventie Interventie
Voorhoede Burgers Versterking sociaal kapitaal Vitaliteit
Middenveld Normatieve
organisaties
Tegengaan norm-
overschrijdend gedrag
Norm
Verdediging Risicogerichte
organisaties
Aanpak van risico’s Risico
Doelman Justitie Sanctionering Straf
32/93
In een veilige en leefbare omgeving zijn meer partijen betrokken dan politie en justitie
(Boutellier, 2007). Andere partijen hebben hier nadrukkelijk ook een rol in. Aan de ene kant zijn
dit partijen die een rol spelen in de aanpak van normoverschrijdend gedrag (repressieve en
preventieve instituties en maatschappelijke organisaties). Aan de andere kant wordt de rol van
de burger in het veiligheidsdomein steeds belangrijker en wordt in toenemende mate een
bijdrage gevraagd in het verhogen van veiligheid en leefbaarheid. Deze betrokkenheid is onder
meer door projecten rondom burgerparticipatie en zelfredzaamheid te zien.
Boutellier et al. (2004) pleit voor een sterke beweging naar voren waardoor de verdediging en
doelman ontlast worden door een verbreding van het speelveld en betrekken van alle spelers
op het veld. Door sterke sociale banden tussen burgers (vitaliteit, energie, dynamiek) ontstaat
een eerste barrière die veiligheidproblemen moet tegengaan. Er dient sprake te zijn van
veerkracht zoals Van Duin (2011) dat naar Wildavsky verwoordt in de zin dat veerkracht kan
worden omschreven als de capaciteit om met onverwachte gevaren om te gaan als deze zich
manifesteren. Veerkracht als het vermogen om te herstellen van een onverwachte gebeurtenis
(incident) om vervolgens als samenleving meer weerstand te kunnen bieden tegen dergelijke
incidenten.
2.6 Risico-inschatting
Risico en gevaar
Om daadwerkelijk tot interventies over te gaan is het niet alleen belangrijk om signalen te
ontvangen, maar ook om signalen te vertalen naar (potentiële) dreigingen. Er is dus een
inschatting van het risico noodzakelijk. Een risico wordt gedefinieerd als het ‘product van de
kans van het optreden van een noodlottige gebeurtenis maal de gevolgen daarvan’
(Vanderveen, Pleysier & Rodenhuis, 2011, p. 101). In deze definitie is een risico meet- en
voorspelbaar en ligt met name in het verlengde van fysieke veiligheid.
Door Ale wordt risico gedefinieerd als ‘een functie van scenario, kans en gevolg’ (2009, p. 329
naar Kaplan en Garrick, 1981). Met andere woorden: er wordt ruimte gelaten voor andere
aspecten dan kans en gevolg alleen. Hiermee wordt echter een element geïntroduceerd dat
niet c.q. beperkt meetbaar is en dat vergelijking van risico’s lastig maakt. Deze elementen
hebben bijvoorbeeld de sociale context waarbinnen een risico zich manifesteert. Risico is niet
hetzelfde als gevaar. Gevaar is de ‘intrinsieke eigenschap van een stof, een ding, een dier, een
mens of een situatie waardoor we eventueel geschaad kunnen worden’ (Ale, 2009, p. 330). Een
manier om een gevaar te beheersen is om een afscherming (barrière) aan te brengen tussen
het gevaar en het ‘doelwit’. Een barrière bepaalt dus het risico en niet het gevaar.
Risicoanalyse
Om te bepalen welke barrières opgebouwd moeten worden is een analyse van het risico van
belang. Hierbij wordt een vast patroon gevolgd waarbij eerst wordt geïdentificeerd om welke
risico’s het gaat (Ale, 2009). Daarna wordt bepaald volgens welk scenario het risico zich kan
manifesteren; hierbij wordt kwantitatief bepaald wat oorzaak en gevolg is en vindt een
kwalitatieve karakterisering van het risico plaats. In onderstaand figuur zijn de stappen in de
analyse schematisch weergegeven.
33/93
Figuur 2.2 De stappen in een risicoanalyse (Ale, 2009, p. 334)
De identificatie van een risico is een essentiële stap aangezien dit de basis vormt voor de
verdere analyse. Om de identificatie mogelijk te maken kan het zogenaamde vlinderdasmodel
toepast worden. Dit model zet een ‘incident’ als ongewenste gebeurtenis centraal en vormt de
basis voor een analyse. Het incident heeft een oorzaak en een gevolg. Ook dit wordt in het
model zichtbaar. Onderstaand is het vlinderdasmodel schematisch weergegeven.
Figuur 2.3 Het vlinderdasmodel (Ale, 2009, p. 335; Vanderveen et al., 2011, p. 100)
Links van het incident staan alle factoren (fouten) en combinaties van factoren die naar een
incident toe leiden. Rechts staan alle gevolgen van het incident. Het opwerpen van barrières
(in figuur 2.3 aangegeven met de rode lijnen) leidt tot het elimineren van (een deel van de)
oorzaken en dus op de kans dat een incident zich voordoet. Qua oorzaken wordt in het
vlinderdasmodel, dat zich met name richt op fysieke risico’s, gesproken over aspecten als
constructiefouten, menselijke fouten of opzet. Groeneweg (2002) spreekt in dit verband van
tien basisrisicofactoren die leiden tot incidenten. Deze factoren zijn branchespecifiek
(ontwerp, hardware, onderhoud, huishouding en foutbevorderende condities) of generiek
(procedures, training, communicatie, strijdige doelstellingen of organisatie). In feite geldt dat
voor alle factoren barrières en dus in feite interventies denkbaar zijn.
Het toepassen van het vlinderdasmodel is één van de methoden die in de zorg gebruikt wordt
om risico’s binnen zorgprocessen te identificeren en een inschatting voor de veiligheid van
patiënten te maken. Naast het vlinderdasmodel als prospectieve risico inventarisatie wordt
ook de Healthcare Failure Mode and Effect Analysis (HFMEA) toegepast (Boelhouwers,
Heemskerk, Kroeze, Lageman & Witteveen, 2012). In Nederland wordt deze methode de
SAFER-methodiek genoemd waarbij SAFER staat voor Scenario Analyse van Faalwijzen Effecten
en Risico’s (UMC Utrecht, z.d.). Deze methode richt zich met name op faalwijzen (failure
Ba
siso
orz
ake
n
Incident
Ge
vo
lge
n
Gebeurtenissenboom Foutenboom
Identificatie
Kwantificeren
Kans / gevolg
Kwalificeren
Soort risico
Beslissen Reduceren Handhaven
34/93
modes) die in drie clusters ondergebracht: technische, organisatorische en menselijke
oorzaken. Deze oorzaken overlappen de basisrisicofactoren van Groeneweg (2002).
Ten aanzien van risico’s is het in de presentatie van risico’s goed om te beseffen dat leken en
deskundigen niet dezelfde taal spreken. Hier speelt het element van risicoperceptie een grote
rol. Met risicoperceptie wordt bedoeld het ‘geheel van overtuigingen, attitudes, oordelen en
gevoelens, maar ook over sociale en culturele normen en waarden die mensen erop nahouden
ten aanzien van risico’s’ (Ale, 2009, p.345). Experts hebben met name de focus op het element
van kans x effect terwijl leken met name naar de ernst van het gevolg kijken en dus met name
oog hebben voor het effect en minder voor de kans.
‘Sense making: grasping crises as they unfold’
Het signaleren van dreigende (sociale) incidenten is vanuit de netwerkgedachte met veel
actoren te vergelijken met het maken van een puzzel (Boin, ’t Hart, Stern & Sundelius, 2005).
Om de puzzel te kunnen maken is informatie noodzakelijk. Informatie is echter
gefragmenteerd beschikbaar en het wordt door de actoren gefilterd en bewerkt voordat het
gedeeld wordt. Als alle stukjes van de puzzel op tafel liggen en het incident heeft
plaatsgevonden is het natuurlijk een andere casus dan er een beperkt aantal stukjes
beschikbaar zijn en er van een incident nog geen sprake is. Boin et al. (2005, p. 37) omschrijven
dit als volgt: ‘a close reading of many crisis cases reveals what in hindsight look suspiciously like
flashing warning lights which should have alerted authorities to things to come’.
Organisaties zijn in algemene zin volgens Boin et al. niet ingericht op het vroegtijdig herkennen
van crises. Organisaties zijn niet op zoek naar problemen. Naast het eerder genoemde aspect
van informatiedeling betreft een ander onderliggende organisatorisch aspect het beperkt
vermogen om ‘problemen’ te agenderen. Dit kan te maken hebben met de vaardigheden van
functionarissen om aandacht te vragen voor een probleem (‘framing’) en anderzijds met de
‘incubatietijd’ van crises. Het element van onzekerheid over een eventuele escalatie en de
relatief lange ontwikkeltijd maken het geen acuut probleem. ‘Tomorrow worries should be
solved before next year’s threats’ (Boin et al, 2005, p. 27).
Naast het agenderen zijn er meer persoonlijke beperkingen waarvan ervaring er één is.
Ervaring is een belangrijk element in het koppelen van signalen aan dreigingen. Mensen zijn
geneigd te zien wat ze verwachten doordat ze bepaalde signalen koppelen aan ervaring (Boin
et al, 2005). In groepen komt daar nog het element van ‘groupthink’ bij en worden personen
die (constant) waarschuwen als vervelend ervaren.
Organisaties die wel in staat zijn om signalen te vertalen en actie te ondernemen zijn
gedecentraliseerde organisaties die risicobewust zijn. Daarnaast is het element van veerkracht
belangrijk. Boin et al. verbinden dit met name aan het vermogen om op basis van beperkte
informatie een ‘tijdelijk’ beeld van de situatie te vormen en daar op te acteren. Organisaties
die actief zijn in een risicovolle omgeving (zoals bijvoorbeeld de traditionele hulpdiensten of
defensie) bezitten dergelijke veerkracht.
35/93
2.7 Conclusies en theoretisch model
Het doel van sociale interventies is de kwaliteit van het leven of het samenleven te vergroten
door een planmatige en doelgerichte aanpak van gedrag en omstandigheden van burgers.
Sociale interventies zijn bewezen effectief en lossen bepaalde maatschappelijke vraagstukken
op, maar dienen situationeel en in de juiste context uitgevoerd te worden. Bij deze uitvoering
zijn niet alleen professionele hulpverleners, maar is ook de burger zelf nadrukkelijk betrokken.
Sociale interventies richting ‘verwarden’ die incidenten (dreigen) te veroorzaken dienen vanuit
de zorg benaderd te worden. Bemoeizorg of Functie Assertive Community Treatment zijn
hierbij effectieve zorginterventies die (deels) ingebed zijn in de nog te implementeren Wet
verplichte Geestelijke Gezondheidszorg. Zorg gaat voor straf. Een juridische interventie (straf)
moet alleen ingezet worden als zorg niet kan worden ingezet.
Vanuit het perspectief van (sociale) veiligheid en leefbaarheid heeft de gemeente een
belangrijke rol als regisseur waarbij burgers nadrukkelijk betrokken moeten worden en een
investering in sociale kwaliteit noodzakelijk is. De gemeente is als regisseur betrokken in een
netwerk van actoren die samenwerken om sociale interventies mogelijk maken. Een goede
analyse van het probleem is hierbij zowel voor het functioneren van het netwerk als de
effectiviteit van de interventies essentieel.
Een goede probleemanalyse is in hoge mate afhankelijk van informatievoorziening vanuit het
netwerk. Om incidenten te kunnen voorkomen is een veerkrachtig en risicobewust netwerk
nodig dat met mandaat kan opereren en gedecentraliseerd georganiseerd is. Het werk door
autonome professionals staat hierbij centraal.
Onderstaand figuur laat een koppeling zien tussen het ‘liniemodel’ en het vlinderdasmodel.
Figuur 2.4 Koppeling van het linie- en vlinderdasmodel
straf risico norm vitaliteit
Incident
GGZ
GGD
Pol.
Gem
OM Verwarde
36/93
In het gecombineerde model zijn de vier barrières uit het liniemodel (rode stippellijnen)
geplaatst in het linker deel van de vlinderdas. Deze barrières dienen om sociale incidenten te
voorkomen waarbij de ‘straf’ de laatste barrière is. De barrières ‘risico’, ‘norm’ en ‘vitaliteit’
vormen als het ware het speelveld van de sociale interventies. Qua interventies richt zich dat
op respectievelijk de aanpak van risico’s, het tegengaan van normoverschrijdend gedrag en het
versterken van (de positie van) het sociale kapitaal. De aanpak van risico’s is enerzijds gericht
op preventie (voorkomen in relatie tot riscio- en/of beschermende factoren) en anderzijds op
beheersen c.q. beheersbaar krijgen.
Op het speelveld is een netwerk van actoren actief. Hierbij worden burgers (in dit geval de
verwarden) nadrukkelijk betrokken. De actoren in het netwerk worden in de basis ingevuld
door professionals (uitvoerenden en management laag) van gemeenten (Gem), politie (Pol.),
GGD en GGZ. De gemeente voert de regie op het proces. Indien een bepaalde situatie
escaleert dan kan de professional het beleidniveau inzetten dat wordt gevormd door de
justitiële driehoek (burgemeester, (hoofd) officier van justitie en politie) aangevuld met de
Directeur Publieke Gezondheid. Dit overleg leidt tot een interventie vanuit de barrière ‘risico’
of een interventie vanuit de barrière ‘straf’.
37/93
3. Onderzoeksopzet
38/93
39/93
3. Onderzoeksopzet
In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de wijze waarop het onderzoek naar ‘sociale interventies
bij incidenten’ is opgezet en uitgevoerd.
3.1 Algemeen
Om de hoofd- en deelvragen te kunnen beantwoorden is, zoals in de inleiding vermeld, een
kwalitatief en explorerend onderzoek uitgevoerd (Baarda, De Goede & Teunissen, 2009). In
onderstaand figuur is de opzet van het onderzoek schematisch weergegeven.
Figuur 3.1 Onderzoeksopzet
Op basis van een literatuuronderzoek is een theoretisch kader opgesteld en vertaald naar een
theoretisch model. Dit model is vervolgens in een aantal interviews getoetst. Hierbij is de casus
Peize als vertrekpunt gekozen. De verzamelde data is vervolgens geanalyseerd en getoetst aan
het theoretisch kader (discussie). Deze analyse leidt vervolgens tot het beantwoorden van de
onderzoeksvragen (conclusies) en het formuleren van aanbevelingen.
3.2 Casus Peize
De centrale onderzoeksvraag gaat in op de inzet van sociale interventies ter voorkoming van
incidenten in het veiligheidsdomein. Om deze vraag te beantwoorden is het incident in Peize
als casus gebruikt om deze specifieke situatie in termen van actoren en activiteiten te
onderzoeken. Hiermee is de casus Peize als onderzoekseenheid gebruikt voor een kwalitatieve
casestudy (Baarda, De Goede & Teunissen, 2009).
In het onderzoek is de casus Peize echter niet gebruikt zoals die in een casestudy door Baarda
et al. (2009) wordt omschreven. De casus is gebruikt om te onderzoeken welke betrokkenheid
de verschillende actoren vanuit hun positie als vertegenwoordiger van een bepaalde
organisatie bekleden en welke activiteiten (rol, verantwoordelijkheden, samenwerking, etc.) in
een dergelijke casus worden uitgevoerd. Hiermee wordt naast het kwalitatieve ook het
explorerende karakter van het onderzoek ingevuld en vormt de casus Peize in de interviews
het vertrekpunt voor het toetsen van het theoretisch kader en -model en het generen van
ideeën en/of andere invalshoeken.
Aanleiding Theoretisch
kader Model Interviews
Analyse &
discussie Conclusies
Aan-
bevelingen
Literatuur
Casus Peize
40/93
3.3 Dataverzameling
Er bestaan verschillende methoden om kwalitatieve onderzoeksgegevens (data) te
verzamelen: analyse van documenten, interviews en observatie (Baarda, De Goede &
Teunissen, 2009). Het verdient de voorkeur om niet één, maar meerdere methodes te
gebruiken; de zogenaamde multimethode aanpak.
Voorliggend onderzoek is volgens de multimethode aanpak uitgevoerd. Door middel van een
analyse van verschillende documenten is een theoretisch kader en -model opgesteld dat door
interviews met inhoudsdeskundige is getoetst. In totaal zijn zeven interviews met zeven
respondenten uitgevoerd. Deze respondenten zijn vertegenwoordigers van de organisaties
zoals die in het theoretisch model zijn opgenomen: GGD, gemeente, politie en openbaar
ministerie. Daarnaast is een gesprek gevoerd met een vertegenwoordiger van een
veiligheidshuis.
De respondenten zijn op voorhand in algemene zin geïnformeerd over het onderzoek. Na een
algemene introductie is aan de hand van de casus Peize en op basis van de onderwerpen
(topics) een zogenaamd open interview gehouden. In dit opentopic interview is dus geen
gebruik gemaakt van vooraf opgestelde vragen, maar wel van een leidraad als het gaat om de
invalshoeken van het theoretisch kader:
• interventies;
• regie (op veiligheid);
• zorg en straf;
• netwerken;
• risico-inschatting.
In bijlage III is de ‘topiclijst’ van de interviews opgenomen.
Alle interviews zijn opgenomen en vervolgens uitgewerkt in een transcript dat ter goedkeuring
is voorgelegd aan de desbetreffende respondent. Naast de interviews is tijdens een
‘psychiaterconferentie’ van de Stichting GGZ Noord-Holland Noord met als thema de
‘problematiek van de Openbare Geestelijke Gezondheidszorg’ (zie 2.4) een aantal korte
gesprekken gevoerd en is een aantal sprekers9 geobserveerd.
9 Sprekers onder meer van politie, veiligheidshuis, ambulancezorg, verslavingszorg, opvang dak- en thuislozen,
Vangnet & advies (GGD) en GGZ (bestuur en FACT).
41/93
4. Resultaten
42/93
43/93
4. Resultaten
In dit hoofdstuk worden de resultaten van de interviews en de observaties beschreven. Deze
beschrijving volgt de vijf invalshoeken uit het theoretisch kader en de topiclijst zoals die tijdens
de verschillende gesprekken gebruikt is: interventies, regie, zorg en straf, netwerken en risico-
inschatting.
4.1 Algemeen
De casus Peize roept bij alle respondenten10
herkenning op. Niet zo zeer vanwege het feit dat
de casus inhoudelijk bekend is, maar meer vanuit de herkenbaarheid en betrokkenheid bij een
dergelijke casus vanuit de eigen beroepspraktijk. Soortelijke casussen zijn bijvoorbeeld
onderwerp van gesprek in het veiligheidshuis en worden vanuit het perspectief van
gemeenten en politie als incidenten gezien die in de afgelopen jaren in soort en betekenis zijn
gegroeid. Ook vanuit de zorg is herkenning bij de casus en wordt met name de verbinding
gezocht met de doelgroep van de OGGz (de zorgwekkende zorgmijders). Onderstaande casus
werd in dit verband door één van de respondenten geschetst en geeft een goed voorbeeld van
de aard van de problematiek.
Alle respondenten geven aan dat soortgelijke casussen een groeiende probleem lijken te zijn
waar momenteel veel (bestuurlijke) aandacht voor is. Deze aandacht richt zich niet alleen op
de wijze waarop professionals zich richten op het probleem, maar ook op de wijze waarop de
gemeente in positie komt om het probleem te regisseren. In dit verband geven de
respondenten weer dat het niet de vraag is of de problematiek opgelost moet worden, maar
veel meer hoe, door wie en binnen welke kader. Er liggen voldoende ingrediënten op tafel,
maar wie heeft het recept om ze in de juiste volgorde en samenstelling bij elkaar te brengen?
10
In dit kader wordt met respondent zowel de geïnterviewde als de geobserveerde bedoeld.
Casus veiligheid, zorg of welzijn
Twee alcoholverslaafde daklozen leven in een middelgrootte gemeente op straat. Ze
drinken de hele dag spiritus en plegen diefstallen om aan geld te komen. Beide zijn
bekenden van de hulpverlening en politie. Door eerdere incidenten komen ze de
nachtopvang niet meer in. Eén van de twee is wegens gezondheidsproblemen al meerdere
keren opgenomen in het ziekenhuis. Voor de komende periode is strenge vorst voorspeld en
leven op straat met gezondheidsproblemen onder deze omstandigheden is risicovol. Een
medewerker van de gemeente belast met veiligheid, handhaving en vergunning wordt met
deze casus geconfronteerd. Gezien de weersvoorspellingen is de kans aanwezig dat de
beide mannen het leven op straat niet overleven. Wat nu? Is er sprake van een
veiligheidsprobleem? Kan vanuit de welzijnshoek geïntervenieerd worden of is er sprake van
een zorgprobleem? Wat moet c.q. kan de gemeente doen?
44/93
4.2 Interventies
Door de (organisaties van de) respondenten worden interventies toegepast. Deze interventies
verschillen qua aard en omvang; er is geen standaard interventie. Er wordt gesproken over
enkelvoudige en meervoudige interventies. Enkelvoudige interventies worden getypeerd als
interventies door één partij. Deze interventies worden veel toegepast vanuit de specifieke
bevoegdheid van de desbetreffende partij. Meervoudige interventie worden met name ingezet
in complexe situaties die niet alleen de inzet van meer partijen vragen, maar ook gericht zijn
op meerdere problemen. Dit kan bijvoorbeeld een situatie zijn waarbij een bepaald persoon in
een wijk veel overlast veroorzaakt waarbij sprake is van psychiatrisch ziektebeeld in
combinatie met verslavings- en financiële problemen. Dit soort interventies vragen een lange
adem en een specifieke aanpak door professionals met specifieke kennis en vaardigheden.
Ten aanzien van de interventies wordt in dit kader aangegeven dat er twee primaire lijnen zijn
te onderscheiden: interventies op het gebied van zorg en interventies op het gebied van
veiligheid. Zorginterventies zijn gericht op de groep die enerzijds vanuit de GGD en anderzijds
vanuit de GGZ worden geïnitieerd. Er zijn overigens meer zorgpartijen betrokken bij deze
interventies, maar de GGD en GGZ wordt wel als primaire partijen genoemd. Interventies
vanuit veiligheid zijn met name het domein van politie en justitie (openbaar ministerie). Bij
deze interventies is een concreet probleem (bedreiging, stafbaar feit) de aanleiding om in te
grijpen. De rol van de politie is daarbij breder dan van het openbaar ministerie (OM). De politie
opereert van het uitvoerende niveau in de wijk tot aan het bestuurlijk niveau in de driehoek.
Het OM zit qua interventies ‘aan de top van de piramide’; het OM (met straf als perspectief)
als last resort.
Er is volgens de respondenten een aantal verschillen te noemen in de aanpak van
enkelvoudige interventies vanuit zorg of vanuit veiligheid. Eén van de aspecten die hierbij
genoemd wordt betreft urgentie. Een acuut probleem vergt een snelle interventie. Verstoring
van openbare orde vergt in dit verband een snelle interventie die mogelijk geen recht doet aan
de aard, maar wel aan het effect van het probleem. Signaleren is interveniëren. Een ander
aspect betreft de aard van de interventie. Hierbij wordt door een aantal respondenten ook de
cultuurspecifieke eigenschappen c.q. competenties van beide sectoren genoemd zoals
zorgzaam, oplossingsgericht, actiegericht en flexibel. Eén van de respondenten noemt
bijvoorbeeld het regelmatig bezoeken van een bepaald persoon en ‘even koffie drinken’ als
een uitermate effectieve interventie. Heel lokaal en heel maatgericht.
‘Het is zaak dat je contact houdt. Het klinkt een beetje knullig,
maar gewoon even langsgaan en een kop koffie drinken.’
Over interventies bij complexe en meervoudige problematiek zijn de respondenten het eens
dat daar de grootste uitdaging zit. Voorkomen moet worden dat enkelvoudige interventies
onvoldoende worden afgestemd waardoor bepaalde personen tussen wal en schip belanden
of leiden tot escalatie, omdat de interventies niet sluitend zijn. In dit verband wordt door het
veiligheidshuis gesproken over het opstellen van een integraal interventieplan dat resultaat-
en doelgericht wordt ingezet. Dit plan wordt ook nodig geacht om te voorkomen dat partijen
afhaken c.q. niet betrokken worden en dat daardoor een operationeel probleem op de tafel
van het bestuur terecht komt. Ondanks de complexiteit van het probleem vergt de oplossing
een operationele en geen bestuurlijke interventie. Met name dit laatste aspect wordt door een
45/93
aantal respondenten herkend. Veelal wordt een bestuurder (burgemeester) betrokken bij een
operationeel probleem dat ontstaat, omdat escalatie naar dit niveau de enige oplossing lijkt.
De interventie die dan volgt is niet zo zeer een ‘bestuurlijke interventie’, maar kan heel basaal
bijvoorbeeld leiden tot het vrijmaken van budget om een acute situatie op te lossen (zie
voorbeeld van een dergelijke casus in onderstaand kader).
Respondenten zijn ook in toenemende mate gericht op de ‘voorkant van de keten’. Met
andere woorden op vroegtijdige interventies door bijvoorbeeld het (re)activeren van het
normbesef van de samenleving en zogenaamde lekeninterventies. Niet alles op het bord van
de overheid, maar vanuit de buurt een interventie op het gedrag van bijvoorbeeld een
buurman die overlast veroorzaakt. Deze sociale controle wordt als een zeer belangrijke
barrière gezien, voordat er door professionals opgetreden wordt. In het verlengde hiervan
wordt door één van de respondenten van de GGD gesproken over een terugduwmechanisme.
Niet alle problemen kunnen door de overheid worden opgelost. Ook de samenleving en de
directe sociale kring rondom de ‘verwarde’ moet hierin een rol in vervullen en moet
veerkracht worden versterkt. In Nederland is de curatieve zorg goed ontwikkeld en
laagdrempelig beschikbaar. Als gevolg hiervan is de informele zorg zwak ontwikkeld en wordt
de directe omgeving en de civil society (burgermaatschappij) beperkt ingezet. Hierbij is volgens
een aantal respondenten qua mogelijkheden sprake van overschatting van de professionele en
onderschatting van de civiele capaciteit.
4.3 Regie
De term regie wordt door de respondenten gekoppeld aan de rol van de gemeente als het gaat
om sociale veiligheid. Eén van de respondenten gaf aan dat de regievraag gekoppeld is aan de
opdrachtgever (‘wat’ moet er gebeuren) en dat de uitvoeringsvraag (‘hoe’ moet het gebeuren)
binnen het professionele speelveld wordt opgepakt. Regie vergt dus vertrouwen dat
professionals tot een juiste uitvoering komen en controle op het resultaat. Er moet sprake zijn
van een bepaalde visie, beleidsbepaling en realisme.
Dit realisme is bijvoorbeeld gekoppeld aan resultaat: beter een beperkt aantal casussen die
volledig worden afgerond dan veel casussen die deels worden afgerond. Ook hier is zoals ook
geldt bij interventies volgens de respondenten sprake van een bepaalde resultaatgerichtheid.
Casus opvang:
Een vrouw wordt door de vader van haar twee kinderen bedreigd. De situatie wordt mede
door eerdere dreigementen als zeer ernstig gezien en acute crisisopvang van de moeder en
de twee kinderen is noodzakelijk. Er is ruimte in de opvang, maar vanwege de leeftijd van
één van de kinderen (een jongen van 16 jaar) kan alleen de moeder en het jongste kind
worden opgevangen. De moeder wil echter bij haar twee kinderen blijven en weigert naar
de opvang te gaan. Zij geeft aan liever weer naar huis en dus naar haar bedreiger te gaan
dan gescheiden te worden van één van haar kinderen. Vanwege de dreiging is dit geen
optie. De betrokken functionarissen van gemeente en politie zien geen oplossing en leggen
de casus voor aan een gemeentelijk afdelingshoofd. Deze functionaris besluit na overleg met
de burgemeester om de moeder en de twee kinderen tijdelijk in een andere gemeente op te
vangen in een vakantiehuisje. Het afdelingshoofd kan hiervoor budget vrijmaken waardoor
de opvang ook daadwerkelijk ingezet wordt.
46/93
Qua verwachtingen is het zeer belangrijk dat de regievoerder ook dit kader vaststelt. Het
realisme is volgens een aantal strak gekoppeld aan financiële speelruimte en mogelijkheden
(kennis en vaardigheden) van de partners in het netwerk.
In het verlengde van bovenstaande wordt door de vertegenwoordigers van GGD gesproken
over operationele regie. Hiermee wordt regie op de uitvoering door één partij bedoeld die
door de gemeente bij bijvoorbeeld de GGD als publieke organisatie belegd wordt. Het betreft
dan nadrukkelijk regie door één partij op alle bij de uitvoering betrokken partijen. Hierbij is dus
in feite sprake van een door de gemeente gemandateerde regie en een bepaalde
doorzettingsmacht. Dit aspect van doorzettingsmacht is door de respondenten veel genoemd.
Regie betekent dus niet alleen dat er een bepaalde mate van ondersteuning wordt ingezet
(partijen om de tafel, administratieve ondersteuning, opvolging van acties, etc.), maar ook de
mogelijkheid om knopen door te hakken. Op dit punt verschillen de respondenten van mening
tussen het proces door laten lopen en zelf beslissingen nemen of escaleren naar een hoger
echelon en daar de beslissing laten nemen. De betrokkenheid van de gemeente speelt hier
volgens de respondenten een belangrijke rol in. Het is òf gedecentraliseerd werken zonder
directe aanwezigheid van de gemeente òf een grote mate van betrokkenheid van de gemeente
bij alle relevante aspecten.
Een aantal respondenten (met name gemeente en GGD) hebben vanuit de regierol een parallel
getrokken met de organisatie van de fysieke veiligheid. De rol van de gemeente als het gaat
om regie op sociale veiligheid is niet wettelijk vastgelegd. Er is wel een aantal ontwikkelingen
op dit vlak en sprake van momentum: de gemeente voelt zich wel verantwoordelijk en handelt
daar ook naar. De wettelijke regietaak wordt qua organisatie en mandaat wel wenselijk geacht.
Volgens de respondenten geeft dit duidelijkheid en geen ‘gedoe’ vanuit bijvoorbeeld
zorgpartijen die zich beperkt betrokken voelen bij een bepaald probleem. De GGD heeft
aangegeven dat de rol van de Directeur Publieke Gezondheid meer in positie moet komen om
sturing te geven aan de zorgpartijen bij sociale incidenten zoals dat ook (via de GHOR) gebeurt
voor fysieke incidenten. Voor de gemeente is dit centrale aanspreekpunt voor de zorg ook
wenselijk. Niet alleen vanuit de ‘controle’ op resultaten, maar ook als aanspreekpunt voor de
daadwerkelijke inzet van een (gecoördineerde) interventie vanuit de zorg. Eén van de
respondenten van de gemeente gaf in het verlengde hiervan aan dat het zeer wenselijk is dat
ook in dit kader een 24/7 bereik- en beschikbaarheid geregeld is voor een snelle interventie
met mandaat.
4.4 Zorg en straf
Eén van de meest terugkerende elementen in de reactie van de respondenten heeft te maken
met oriëntatie. Is de zorg voor de cliënt of het probleem leidend? Respondenten van politie en
gemeente hebben aangegeven dat dit met name een aandachtspunt is. Voorbeelden over de
relatie tussen zorg en straf en specifieker over de inzet van dwang (zie bijlage II) maken
duidelijk dat beide domeinen elkaar op dit punt raken. In deze gevallen gaat het dus om een
concreet probleem en een concrete oplossing.
Over de oplossing wordt door de respondenten aangegeven dat zorg voorop moet staan. Het
gaat om mensen en de inzet van straf is in veel gevallen geen oplossing van het probleem. De
vertegenwoordiger van het OM stelt zelfs dat in bepaalde gevallen straf juist een escalerende
werking kan hebben. Straf is een tijdelijke maatregel en bij terugkeer in de maatschappij kan
deze maatregel juist leiden tot fixatie of escalatie in de vorm van geweld. Eén van de
47/93
respondenten heeft in dit kader aangegeven dat met name de samenwerking tussen zorg en
politie (veiligheid) van essentieel belang is om escalatie en dus straf te voorkomen.
‘We moeten het oplossen. Het komt de mensen niet ten goede en het komt het
veiligheidsaspect niet ten goede. Maar de mens moet centraal staan!’
Het inzetten van dwang is voor de respondenten herkenbaar en in sommige gevallen
wenselijk. Soms zelfs zo wenselijk om de te verwachten escalatie te voorkomen. Over de inzet
en de wijze waarop de GGZ via de crisisdienst of de behandelend psychiater tot een
dwangmaatregel over gaat, is een aantal vragen gesteld. Respondenten geven aan dat het niet
altijd duidelijk is hoe een dergelijke maatregel tot stand komt. Ook geven respondenten aan
dat het gedrag dat door een bepaald persoon wordt vertoond niet altijd hetzelfde gedrag is dat
ook wordt getoetst. Met andere woorden: toetsing van het gedrag wordt later ingezet; niet
tijdens de overlastgevende situatie, maar soms (uren) later op het bureau in een andere
omgeving en context.
In toenemende mate wordt gesignaleerd dat er minder dwangmaatregelen worden ingezet.
Vanuit de GGD en GGZ komt zeer sterk naar voren dat de wijze waarop de zorg wordt
georganiseerd hier debet aan is. Er is minder acute opvang beschikbaar (aantal bedden is met
30% gereduceerd) en de tendens is om meer in de buurt, in de eigen omgeving op te vangen.
De GGZ speelt hier met Functie Assertive Community Treatment (FACT) en de inzet van FACT-
teams een prominente rol in. FACT wordt door de GGZ gezien als een combinatie tussen
psychiatrie en maatschappelijk werk. Hierbij wordt gewerkt aan het vermogen om zelfstandig
te wonen en te werken door gerichte behandeling en ondersteuning van het functioneren in
de maatschappij. FACT is in de wijk, lokaal en maatgericht met als doelgroep de kwetsbare
burger. Psychiatrie is hier een onderdeel van in de integrale aanpak met een vraag gestuurde
oriëntatie. Doel is om sociale uitsluiting te minimaliseren en zoveel als mogelijk dwang-
maatregelen te voorkomen. In dit verband wordt in toenemende mate door de GGZ gesproken
over sociale psychiatrie.
Een aantal respondenten is bekend met bovenstaande werkwijze en ontwikkelingen, maar
merkt tegelijkertijd dat juist het terugplaatsen van cliënten in de wijk tot overlast kan leiden.
Daarnaast wordt door één van de respondenten van de GGD opgemerkt dat hierdoor
medewerkers van bijvoorbeeld de thuiszorg voor problemen komen te staan die niet passen
bij de kennis, vaardigheden en bevoegdheden van deze medewerkers. Daarnaast speelt dat er
minder sociale cohesie is te vinden in wijken en buurten. Volgens één van de respondenten is
de ‘afbraak’ van het welzijnswerk hier mede debet aan. De keuze om mensen in hun eigen
omgeving terug te plaatsen is in het belang van de cliënt, maar mogelijk niet in het belang van
de omgeving. Vanuit de gemeente wordt gesignaleerd dat hierdoor zeer regelmatig problemen
ontstaan die eerder door de politie dan door zorgpartijen worden opgelost.
Vanuit de optiek van het veiligheidshuis is dit ook herkenbaar. De rol van de veiligheidshuizen
richt zich echter veel meer op ‘risicoburgers’ en de inzet van zorg en/of straf als er een
concrete aanleiding is. Voor nagenoeg alle respondenten is het beeld gelijk dat er een
behoorlijke groep bestaat die ’te licht’ is voor een strafinterventie en onvoldoende in beeld is
voor een zorginterventie. Complicerende factor is dat een deel van deze groep vaak zelf niet
het inzicht heeft dat zij een bepaald zorgprobleem hebben. Het zelfinzicht van deze groep is
niet erg hoog waardoor ze onbewust zorgmijdend zijn.
48/93
4.5 Netwerken
In alle gesprekken is veel over ‘het netwerk’ gesproken. Over het activeren van het netwerk,
het netwerk in positie krijgen en het netwerk het werk laten doen. In het netwerk worden een
aantal primaire partijen genoemd die ten aanzien van interventies een belangrijke rol spelen:
de GGZ, de GGD, de gemeente, het openbaar ministerie en de politie. Vanuit de zorgpartijen
wordt daar nog de verslavingszorg aan toegevoegd. Alle respondenten geven aan dat bij de
problematiek verschillende functionarissen of afdelingen betrokken zijn. Voor de GGD
betekent dit bijvoorbeeld een sterke uitvoeringsrol voor de professionals van het Vangnet &
adviesteam en een meer sturende en agenderende rol voor de directeur van de GGD.
Soortgelijke verdeling is ook aangegeven binnen de politie, de GGZ en de gemeente.
Naast de genoemde organisaties geven de respondenten ook aan dat ‘de cliënt’ onderdeel is
van het netwerk. Eén van de respondenten gaf in dit verband aan dat de cliënt eigenaar is van
het probleem en dus ook eigenaar is van de oplossing. Naast oriëntatie op de cliënt is ook in
toenemende mate sprake van de oriëntatie op de leefwereld van de cliënt. Een aantal
respondenten gaf aan dat dit ook de focus van het netwerk moet zijn en dat dit ook de
samenstelling van het netwerk bepaald. Dit leidt bijvoorbeeld tot een netwerk van wel
zeventien partijen die rondom een bepaalde casus bijeenkomen in het veiligheidshuis.
Het voorbeeld van de zeventien partijen rondom één casus maakt volgens één van de
respondenten ook duidelijk dat steeds meer de vraag gesteld moet worden of een dergelijk
overleg effectief is. In dit verband wordt aangegeven dat er meer behoefte is aan lokaal
maatwerk met een kleiner netwerk dan aan regionaal ‘bijpraten’. Zeker bij grotere netwerken
is volgens één van de respondenten het gevaar dat meer over dan met de cliënt wordt
gesproken en dat er ook partijen aan tafel zitten die de cliënten ‘eigenlijk niet eens kennen’.
Aanwezigheid bij dergelijke overleggen lijkt dan ook meer over organisatiebelang te gaan;
aanwezigheid is bestaansrecht. Een andere respondent geeft in dit kader aan dat er veel
‘zorgpartijen’ aan tafel zitten, maar dat er geen enkele partij aanspreekbaar is op ‘de’ zorg. De
zorg is gefragmenteerd en lastig te sturen.
Daarnaast wordt geconstateerd dat er verschillende netwerken worden geformeerd die min of
meer dezelfde doelgroep bedienen. Deze netwerken zijn overigens niet of beperkt met elkaar
in contact. Binnen de gemeente kan dit bijvoorbeeld leiden tot een netwerk vanuit het
perspectief van veiligheid en een netwerk vanuit het perspectief van welzijn.
‘Je moet mensen niet bewust tussen de kolommen door laten vallen.
Je kan het niet allemaal voorkomen, maar je moet wel kunnen zeggen
dat je het uiterste hebt gedaan.’
De beweging naar grotere netwerken leidt volgens één van de respondenten ook tot
institutionalisering. Het veiligheidshuis is een instituut geworden met eigen protocollen en een
beperkte daadkracht. Juist in protocollen zit volgens een aantal respondenten de beperking.
Protocollen leiden tot ‘kolom denken, over de schutting gooien en het probleem verschuiven’.
Bij complexe gevallen wordt juist aangegeven dat flexibiliteit en creativiteit de sleutel tot
succes zijn en dat protocollen en kolommen doorbroken moeten worden. Denken in
kolommen neigt tot denken in beperkte verantwoordelijkheden en niet tot de gewenste
integrale benadering. Eén van de respondenten van de gemeente introduceerde nog een
ander perspectief namelijk het perspectief van verschillende kolommen in de kolom. Hiermee
49/93
wordt bedoeld de richting van bijvoorbeeld het bestuur in relatie tot de uitvoerende laag
binnen één organisatie. Hiermee wordt ook de politieke werkelijkheid en de professionele
daadkracht mee geduid die het werken binnen een gemeente compliceert.
Creativiteit en flexibiliteit zijn volgens de respondenten belangrijke elementen die bepalend
zijn voor de samenwerking binnen een netwerk. Een ander belangrijk aspect is wat één van de
gemeente vertegenwoordigers benoemde als de ‘gun factor’. Persoonlijke relaties zijn zeer
belangrijk voor het opereren in netwerken. Dit wordt ook herkend door de andere
respondenten. Niet elk probleem is binnen de vaste actoren van het netwerk op te lossen. De
GGD voegt nog een ander aspect toe: vertrouwen. Vertrouwen is niet alleen een kwestie van
tijd, maar ook van resultaat. Als je in de samenwerking resultaat boekt dan loont de
samenwerking en dat schept vertrouwen voor het oplossen van andere complexe problemen.
De factor tijd dient daarnaast een ander belangrijk aspect voor de samenwerking in het
netwerk: het leert dezelfde taal spreken en het overbrugt cultuurverschillen. Volgens zowel de
respondenten van de GGD als de politie is de samenwerking in kleine, veerkrachtige en lokale
netwerken in dit verband zeer effectief.
Een aantal respondenten voegt aan de inzet van het netwerk het element van
doorzettingsmacht toe. Het is volgens deze personen wenselijk dat er sprake is van
doorzettingsmacht c.q. de mogelijkheid om knopen door te hakken. Eén van de respondenten
van de gemeente herkent dit ook, maar vindt tevens het idee dat je doorzettingsmacht nodig
moet hebben om een probleem op te lossen ‘verschrikkelijk’. Deze doorzettingsmacht zet je
misschien een aantal keer in, maar dat kan niet bij alle casussen. Organisaties sturen
vertegenwoordigers in met een bepaald mandaat. Als er behoefte is aan doorzettingsmacht
dan is de conclusie van één van de respondenten dat er qua mandaat één en ander niet
geregeld is. Deze vertegenwoordiger heeft geen beslissingsbevoegdheid meegekregen. Ook dit
is kolom denken en niet de gewenste integrale benadering van het probleem.
4.6 Risico-inschatting
In de gesprekken in relatie tot de inschatting van risico’s is informatie de rode draad. In het
verlengde hiervan is het ontsluiten van informatie vanuit het netwerk essentieel voor een
adequate risico-inschatting. Voor een juiste inschatting is een gedeeld beeld over de risico’s
noodzakelijk. Hier zit volgens een aantal respondenten een aandachtspunt, omdat ook hier
oriëntatie geldt. Met welke ‘bril’ kijk je naar de wereld? Focus op het probleem of op de cliënt?
Daarnaast is risicobewustzijn van groot belang. Signaleren begint bij de bewustwording van
risico’s. Het begint bij alertheid. De respondenten geven aan dat het zonder deze alertheid
lastig wordt om signalen te koppelen aan gevaar. Eén van de respondenten geeft in dit
verband aan dat ‘je alleen ziet waar je naar kijkt’. Deze perceptie hangt volgens één van de
respondenten nauw samen met urgentie. Bij fysieke incidenten (bijvoorbeeld brand) is het
gevaar evident; bij sociale incidenten is dit lastiger te duiden. Vaak ligt deze duiding ook
besloten in specifieke expertise die niet altijd voorhanden is. Daarnaast speelt het element van
kans en effect. Bij sociale incidenten is de kans groot, maar het effect beperkt. Bij fysieke
incidenten is dit andersom. Ook dit bepaalt de alertheid.
Een andere dominant element in de gesprekken heeft betrekking op de bron van informatie. Er
is veel informatie voorhanden, maar wat is de juiste bron. Veelal werd in de gesprekken de
wijkagent als belangrijkste bron genoemd; in de wijk en dicht tegen de problemen. Daarnaast
50/93
heeft de wijkagent een getraind oog voor gevaar en kent hij of zij de pappenheimers in de wijk.
Naast de wijkagent zijn er meer bronnen die afwijkend gedrag kunnen signaleren. Voor de
hand liggen natuurlijk de medewerkers van de GGD en de GGZ in de wijk, maar ook conciërges
op scholen, leerkrachten en buurtcoaches weten wat er speelt. Om een goed beeld van de
situatie te krijgen is vanuit de haarvaten van de samenleving informatie nodig.
Ook bij signaleren speelt volgens één van de respondenten de kolomgedachte. Hij gaf een
voorbeeld van een medewerker van de sociale dienst die voor inspecties bij mensen thuis
komt. Deze medewerker constateert dat het huurhuis niet zo schoon en netjes is en dat er veel
mensen in een te kleine leefruimte leven. Mogelijk worden de aanwezige kinderen
verwaarloosd. Een melding hiervan is voor de desbetreffende collega ‘bijvangst’ en kost
vanwege het invullen van specifieke formulieren tijd die in een strak werkschema niet past.
Hierdoor worden dit soort sterke signalen in de praktijk niet gedeeld en dus niet opgepakt
door de dienst die daar wel een primaire verantwoordelijkheid voor heeft.
Eén van de respondenten heeft aangegeven dat het constateren van afwijkend gedrag op een
spel met veel variabelen lijkt. Wat is afwijkend en wat is extreem? In welke context? Het lijkt
soms op puzzelen met veel stukjes, maar zonder het voorbeeld van het eindplaatje
voorhanden. Over het oppikken van signalen zijn niet alle respondenten het eens. Het idee dat
alle rode vlaggen pas gezien worden bij escalatie is volgens één van de respondenten niet juist.
De afzonderlijke rode vlaggen worden wel gezien, maar niet gedeeld. Delen zit aan de ene kant
in ‘willen’ en de andere kant aan ‘kunnen’. Signalen worden niet gedeeld, omdat dat jouw
verantwoordelijkheid niet is. De wil is er niet om uit je kolom te stappen en de
netwerkpartners te informeren. Signalen kunnen niet worden gedeeld omdat het privacy
gevoelige informatie is. Het element van privacy herkennen alle respondenten, maar
tegelijkertijd zegt het merendeel van de privacy niet de beperkende factor is in de bespreking
van een casus. Dit kan zijn omdat er bijvoorbeeld vanuit het veiligheidshuis strakke afspraken
over gemaakt zijn of omdat er over gedrag en niet over medisch inhoudelijke aspecten
gesproken wordt. Het element van privacy roept bij één van de respondenten van de
gemeente veel weerstand op. ‘Privacy is een vluchtheuvel waar mensen graag op gaan staan!’.
Vanuit de politie werd aangegeven dat vroegsignalering essentieel is. Dit werd door de
respondent van het OM beaamd. Signaleren begint bijvoorbeeld al bij het klachtenbureau. Als
daar afwijkende zaken worden geconstateerd (dikke handgeschreven epistels, veel brieven van
dezelfde persoon, bepaalde woordkeuzes: onsamenhangend of juist dreigend) dan is een
signaal richting de partners in het netwerk essentieel om het gevaar te duiden. Hierbij kan het
dus zo zijn dat vanuit verschillende bronnen informatie beschikbaar komt die als totaal elkaar
versterken terwijl de afzonderlijke signalen niet bijzonder zijn. Respondenten werken
overigens niet met lijstjes waarbij risico’s door een puntentelling getaxeerd worden. Het
onderbuikgevoel wordt als de beste raadgever beschouwd.
Naast een goede informatiepositie wordt aangegeven dat de analyse van het probleem ook
essentieel is om te bepalen of er daadwerkelijk een bepaald gevaar dreigt. Opvallend was in dit
verband een voorbeeld dat twee respondenten afzonderlijk van elkaar gaven over dezelfde
casus. In deze casus bedreigt een man met een bijl een publiek persoon. Volgens één van de
respondenten was de man verward en werd de bedreiging in een verwarde toestand geuit.
Volgens de andere respondent was de man in kwestie gefrustreerd over een bepaalde situatie
en was deze extreme daad zijn enige manier om aandacht voor zijn situatie te vragen.
51/93
4.7 Theoretisch model
In de gesprekken is het theoretisch model zoals dat in paragraaf 2.7 beschreven is, besproken.
Een aantal respondenten heeft herkenning bij het model en dan met name vanuit het beeld
dat de barrières van vitaliteit, norm, risico en straf passen bij de complexiteit van de
problematiek. Het is volgens één van de respondenten een model dat goed weergeeft dat een
brede basis (de civil society) met veel actoren uiteindelijk in de top van de piramide
bijeenkomt met slechts een aantal actoren. Met andere woorden: in de basis veel actoren die
kunnen interveniëren en in de top van de piramide een beperkt aantal organisaties die met
mandaat en (wettelijke) bevoegdheden een laatste interventie kunnen inzetten.
Ook vanuit politie en GGD wordt het model herkend, maar worden kanttekeningen geplaatst
bij de inzet van zowel de politie als de GGD; deze inzet is breder is dan geschetst. Juist bij deze
organisaties zie je een bijdrage op alle barrières in het totale speelveld. Van wijkagent tot
politievertegenwoordiger bij de justitiële driehoek. De politie heeft een actieve rol in alle
barrières. Dit geldt ook voor de GGD, maar dan volgens de respondenten nog beperkt formeel.
Het Vangnet & adviesteam is actief als speler in het veld tussen vitaliteit en norm; de GGD is
betrokken bij het veiligheidshuis (risicoburgers) en is wenselijk vertegenwoordigd als vierde
partij namens de zorg bij de driehoek. Over de positie van het openbaar ministerie (OM) zijn
de respondenten het eens. Het OM vervult een formele rol als het gaat om straf na het
incident. De respondenten geven tevens aan dat de rol van de driehoek in het preventieve
domein redelijk beperkt is.
Respondenten zijn er van overtuigd dat (sociale) incidenten niet voorkomen kunnen worden.
Er zijn situaties waarbij een verwarde dwars door alle barrières heen ‘breekt’ of situaties
waarbij een verwarde pas in beeld komt bij een bepaalde escalatie (incident). Eén van de
respondenten van de GGD schat dat 90% van de ‘verwarden’ een bepaalde historie heeft en
dat die ergens in het model, voordat er sprake is van een incident worden opgepikt. Het model
voorkomt geen incidenten, maar maakt bepaalde situaties mogelijk wel beheersbaar.
‘We lossen het niet allemaal op, omdat het zo’n complex vraagstuk is.
Maar we moeten het wel zo beheersbaar mogelijk krijgen. ’
Een aantal respondenten trekt op basis van het model en dan met name in termen van
opschaling en sturing een parallel met de bestrijding van fysieke incidenten. In dit verband
brengen de respondenten een gelaagdheid aan die zich richt op enkelvoudige, meervoudige en
bestuurlijke interventies. Dit wordt gekoppeld aan hoogfrequent en kleinschalig casusoverleg
(enkelvoudige casuïstiek), casusoverleg in het veiligheidshuis (meervoudige, complexe
casuïstiek) en driehoeksoverleg met aanwezigheid van één aanspreekpunt voor de zorg
(bestuurlijke casuïstiek). Vanuit met name GGD en politie wordt aangegeven dat het
hoogfrequente en kleinschalige casusbesprekingen met naast GGD en politie aanwezigheid van
verslavingszorg en GGZ de mogelijkheid biedt om snel en flexibel te interveniëren dicht bij ‘de
bron’. Leidt deze interventie niet tot het gewenst resultaat dan kan opschaling naar het
veiligheidshuis met meer mogelijkheden (partners) een meer passende interventie opleveren.
Deze interventie moet dan gericht zijn op het beheersbaar krijgen van het risico. Ook hier geldt
dat een niet geslaagde interventie kan betekenen dat er opgeschaald wordt naar bestuurlijk
niveau.
52/93
Respondenten zien in deze gelaagdheid met name een toegevoegde waarde als het gaat om
het aanbrengen van barrières op basis van goede informatievoorziening en gemandateerd
handelen. Eén van de respondenten geeft aan dat naast energie in de barrières door de
overheid ook energie gestoken moet worden in de barrière die gericht is op vitaliteit. Hij stelt
dat de overheid met burgers in gesprek moet gaan om een reëel verwachtingspatroon te
schetsen. Hierbij moet de overheid aangegeven wat ze wel, maar vooral wat ze niet kan.
Tevens moet de overheid aangegeven wat ze van burgers verwacht en welke rol voor burgers
is weggelegd (signaleren, lekeninterventies, etc.). Een aantal respondenten geeft tevens aan
dat de burgemeester door deze gelaagdheid en gericht handelen ontzorgd wordt en dat alleen
in de extreme gevallen wordt geëscaleerd naar het bestuurlijk niveau. Parallel met de fysieke
incidentbestrijding schetst één van de respondenten dat een ‘kleine brand ook niet bestuurlijk
wordt afgehandeld’.
53/93
5. Analyse en discussie
54/93
55/93
5. Analyse en discussie
Dit hoofdstuk koppelt de resultaten zoals beschreven in hoofdstuk 4 aan het theoretisch kader
uit hoofdstuk 2. Deze koppeling (analyse) vormt de basis voor de discussie over de verkregen
resultaten en de (praktische) toepasbaarheid van het theoretisch model.
Gelijk aan hoofdstuk 4 is ook de analyse aan de hand van de vijf invalshoeken (topics)
uitgewerkt. In de uitwerking is rekening gehouden met aanvullende (theoretische) inzichten
die voortkomen uit de gesprekken met een aantal respondenten. Het betreft hierbij onder
meer een verkennende studie naar de strategische onderzoeksagenda van de politie
(Boutellier, Van Steden, Bakker, Mein & Roeleveld, 2011) en wijzigingen in de wetgeving over
onder meer de regierol van de gemeente.
5.1 Interventies
Ten aanzien van interventies wordt vanuit de verschillende gesprekken een belangrijke rol
weggelegd voor de professional en de burger in de daadwerkelijke uitvoering van interventies.
Beide rollen worden door Scholte en Sprinkhuizen (2012) beschreven en zijn bepalend voor de
effectiviteit van een eventuele interventie. Naast deze twee zijn er nog twee spelers op het
speelveld: het bestuur en de organisatie. Deze laatste twee zijn met name bepalend voor het
kader waarbinnen een interventie kan, mag of moet plaatsvinden. Uit de gesprekken met de
respondenten komt naar voren dat er geen standaard interventie te geven is. Interventies
worden door de situatie en ervaring met soortgelijke situaties bepaald. Met name het aspect
van ervaring wordt door Scholte en Sprinkhuizen (2012) en door Rensen et al. (2009)
gekoppeld aan de effectiviteit van de interventie.
De rol van de burger is van groot belang. Enerzijds wanneer er sprake is van een probleem in
de eigen sociale kring en anderzijds als het gaat om interventies in het publieke domein waar
de overheid niet aanwezig is of kan zijn. Dit aspect wordt door Baart en Van der Laan (2002)
omschreven als interventies op het sociale niveau van het individu of binnen een groep. Deze
sociale controle is een sterke barrière die conform het theoretisch model past bij interventies
rondom vitaliteit. De term ‘lekeninterventie’, die door één van de respondenten is gebruikt,
sluit hier goed op aan. De rol van de burger is aanvullend op de rol van de overheid en andere
organisaties op het gebied van veiligheid. In feite is hier, zoals dat door Van Noije (2012)
geduid wordt, sprake van een ‘coproductie veiligheid’. De rol van zowel de overheid als de
burger dient in deze coproductie meer realistisch ingevuld te worden: de overheid kan minder
en de burger meer. In dit mechanisme moet ‘het bord van de overheid’ leger worden gemaakt
en worden ‘taken’ teruggeduwd naar de burger en de burgermaatschappij (civil society11
).
Wederzijdse verwachtingen moeten duidelijk zijn en goed gecommuniceerd worden.
Interventies door professionals dienen lokaal te worden georganiseerd. Professionals vanuit
zowel zorg als vanuit veiligheid zijn goed in staat om de urgentie van de situatie in te schatten
en daarop te interveniëren. De ervaring die de professional heeft opgebouwd is niet alleen
gebaseerd op best practices, maar ook op ‘mislukkelingen’ (Baart & Van der Laan, 2002). Met
11
De term ‘civil society’ wordt gebuikt om ‘de verzameling van alle maatschappelijke verbanden die niet tot het
openbaar bestuur behoren mee aan te duiden’ (Bovens, ‘t Hart & Van Twist, 2007, p.332). De civil society
wordt ook wel het maatschappelijke middenveld genoemd en wordt gekenmerkt door een rijk
vrijwilligersleven, een grote variëteit aan organisaties en een grote betrokkenheid van burgers.
56/93
name dit laatste maakt de professionals veerkrachtig, doordat ze door vallen en opstaan (trial
and error; Van Duin (2011) naar Wildavsky) ervaring opbouwen. De rol van de professionals op
lokaal niveau is ook van belang als het gaat om het aspect dat door Baart en Van der Laan
(2002) wordt genoemd in termen van succes: sociale interventies worden gekenmerkt door
permanent bijsturen en niet door gericht sturen. Hier past niet alleen veerkracht, maar ook
nabijheid, creativiteit en flexibiliteit bij.
Bovenstaande is niet alleen van toepassing op enkelvoudige, maar ook op meervoudige
interventies die meer passen bij complexe problematiek. In dit verband is het wel essentieel
dat er kan worden opgeschaald als er sprake is van een interventie die niet slaagt, omdat deze
bijvoorbeeld niet past bij de kennis en vaardigheden van de professional of als er sprake moet
zijn van afstemming van interventies die zich niet richten op het oplossen van het probleem,
maar meer op het beheersbaar krijgen van het probleem (interventie op risico of een
strafinterventie). In dit verband kan een integraal interventieplan een middel zijn om alle
benodigde interventies op elkaar af te stemmen en te zorgen dat het totaal aan interventies
een sluitende barrière vormt.
5.2 Regie
De gemeente heeft de regie als het gaat om sociale veiligheid: maatschappelijke
ontwikkelingen worden bewaakt, beleid wordt vastgesteld en de uitvoering wordt gefaciliteerd
(VNG, 2010). Uit de gesprekken blijkt dat deze rol ook gezien wordt. De regietaak betekent
volgens Van Buuren en Eigeman (2011) dat de gemeente een rol heeft om te stimuleren, te
signaleren, steun te creëren, te structuren en te sturen. Feitelijk wordt hiermee richting
gegeven aan de ‘wat’ vraag die vervolgens door professionals wordt ingevuld met de ‘hoe’
vraag. De regievoerder heeft daarbij vertrouwen in de professional; de professional laat zich
op zijn of haar beurt ‘controleren’ op basis van realistische verwachtingen van het resultaat.
De gemeentelijke regie is nog niet wettelijk vastgelegd. In 2010 is er een wetsvoorstel
ingediend om de regierol van de gemeente ten aanzien van lokaal veiligheidsbeleid vast te
leggen in de Gemeentewet (TK, 2010). Het wetsvoorstel ligt momenteel ter behandeling voor
aan de Tweede Kamer. In de memorie van toelichting staat dat:
Regie kan worden omschreven als een bijzondere vorm van sturen die is gericht op de
afstemming van actoren, hun doelen en handelingen tot een samenhangend geheel, met
het oog op een bepaald resultaat. De term beschrijft geen wettelijke bevoegdheid, maar
verwijst naar een bestuurlijke opdracht om richting te geven aan de samenwerking (TK,
2010, p. 3).
Deze bestuurlijke opdracht is niet de wenselijke doorzettingsmacht die een aantal
respondenten in dit kader wenst. De opdracht richt zich primair op het opstellen en uitvoeren
van een integraal veiligheidsplan dat de kern van het wetsvoorstel vormt. Actoren in het brede
netwerk verbinden zich aan dit plan en voeren met mandaat namens hun eigen organisatie het
plan uit. De gemeente vult hiermee de rol in van een ‘visionair regisseur’ zoals dat door Van
Buuren en Eigeman (2011) beschrijven is. Voor een tweetal partijen is de gemeente echter ook
een ‘beheersgerichte regisseur’. Richting politie en GGD heeft de gemeente wel
doorzettingsmacht via respectievelijk de burgemeester in de justitiële driehoek en de GGD via
de wethouder volksgezondheid. Deze organisatie kunnen daadwerkelijk gestuurd worden in de
57/93
beleidsvoorbereiding op sociale veiligheid waarbij de organisaties op hun beurt een vorm van
operationele regie op de uitvoering inzetten.
Een sterke positie van GGD en politie in de uitvoering is noodzakelijk, omdat uit onderzoek
blijkt dat de gemeente in de uitvoering vaak de zwakste schakel is in lokale
veiligheidsnetwerken (Boutellier et al., 2011 naar SMVP, 2006). Uit onderzoek blijkt dat de
positie van de politie vaak sterker is in zowel het formele als informele circuit, omdat de politie
‘contact maakt met de straat’ (Boutellier et al., 2011 naar Broekhuizen et al., 2010). Als
voorbeeld: volgens de Rotterdamse politie is twintig procent van hun inzet gerelateerd aan
verwarde overlastgevers (Eimers, 2012). Vanuit de vangnet & adviesfunctie van de GGD is deze
parallel ook te trekken. Ook zij staan immers vaak met de ‘voeten in de klei’ en worden
geconfronteerd met dezelfde doelgroep.
De gemeentelijke regietaak is nadrukkelijk een taak in de preparatie op sociale incidenten. Als
er sprake is van een incident waarbij de verstoring van de openbare orde in het geding is, kan
de burgemeester op basis van bevoegdheden interveniëren en repressief (laten) optreden. Bij
sociale incidenten van grotere omvang is het repressief optreden veelal gebaseerd op het
mechanisme van de fysieke incidentbestrijding. Het ‘gecoördineerd optreden’ van de
hulpdiensten en de gemeente in Haren tijdens de ‘facebook rellen’ is hier een voorbeeld van.
Er is overigens al een beweging gaande waarbij de regierol van de gemeente in lijn met het
wetsvoorstel tot uitvoering wordt gebracht. Het betreft hierbij dan niet alleen regionale
initiatieven in veiligheidshuizen, maar ook initiatieven op lokaal niveau waarbij onder
aansturing van de gemeente door politie en GGD gewerkt wordt aan een intensieve lokale
samenwerking waar ook de GGZ en verslavingszorg bij aanhaken. Voorbeelden van deze
initiatieven en de inzet van lokale netwerken zijn onder meer te vinden in de kop van Noord-
Holland, in de Rotterdamse wijk Charlois en in Dordrecht (Eimers, 2012; Habben Jansen, 2012).
Bij deze netwerken is met name de samenwerkingsrelatie tussen de politie, de GGZ en de GGD
geoperationaliseerd waardoor snelle interventies mogelijk zijn op mensen met ‘onaangepast
gedrag’.
5.3 Zorg en straf
De term ‘risicoburger’ wordt door het veiligheidshuis gekoppeld aan de doelgroep van het
casusoverleg. In de fase voordat deze burger daadwerkelijk een risico vormt, is er mogelijk
sprake van gedrag dat tot overlast leidt. In een dergelijke situatie is er meer sprake van zorg en
veiligheid dan van zorg en straf. Vroegtijdige interventies zijn dan met name vanuit de zorg
(GGD, GGZ) en vanuit de politie (veiligheid) te verwachten. Meer gericht op het tegengaan van
normoverschrijdend gedrag dan op een interventies gericht op het risico. In de uitvoering is dit
door de GGZ gericht op de inzet van FACT en feitelijk op de inzet van ‘beschermende factoren’
zoals die door De Groot et al. (2010) zijn geformuleerd. Deze inzet is lokaal, laagdrempelig en
vergt een hoogfrequent contact met de cliënt. De lokale samenwerking tussen de partijen in
de zorg en veiligheid (primair GGD, GGZ en politie) is essentieel om straf te voorkomen. De
samenwerking in de zorg ligt op het vlak van zoeken, vinden en binden van cliënten. Het
Vangnet & adviesteam van de GGD is hierbij een zeer belangrijke schakel in de zorgketen.
58/93
Bovenstaande lijkt de problematiek keurig op te lossen. Er is òf sprake van lokale oplossingen
op het vlak van veiligheid en/of zorg òf sprake van een risicovolle situatie die regionaal als
casus in een veiligheidshuis behandeld wordt. De werkelijkheid is echter weerbarstiger; er is
sprake van een stuk niemandsland waar voor bepaalde situaties geen passend repressief
optreden voorhanden is. Er is sprake van overlast door een persoon met gedragsproblemen,
maar die problemen zijn niet van dien aard dat een dwangmaatregel kan worden opgelegd. De
overlast kan leiden tot een interventie door de politie, maar is tijdelijk en lost het
daadwerkelijke probleem niet op. De casus zoals van de twee daklozen uit paragraaf 4.1 is hier
een voorbeeld van. Daarnaast zijn er twee complicerende factoren: het zelfinzicht van de
doelgroep is niet erg groot en de oriëntatie van de professionals richt zich erg op het domein
van respectievelijk de zorg (cliënt centraal) of van veiligheid (probleem centraal). Er wordt nog
erg vanuit kolommen geopereerd. Daarnaast is er een aantal organisatorische aspecten die
ook complicerend werken; één van deze aspecten betreft de 30% taakstelling op acute
opvangcapaciteit van de GGZ. De mogelijkheid om dwang in te zetten, wordt hiermee door de
capaciteitsafname ook minder groot.
De Raad voor de Volksgezondheid & Zorg [RVZ] (2012) pleit voor voorzorg. De basis hiervoor
ligt in de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg die naar verwachting in 2013 van kracht
wordt. Naast een intensivering van het aantal FACT-teams dient er volgens de RVZ sprake te
zijn van voorzorg in de vorm van vroegsignalering en zorginterventies. Voorzorg vergt een
goede samenwerking in het kader van signalering (zie ook 5.5) en daadwerkelijke
doorzettingsmacht als het gaat om zorginterventies die gericht zijn op het voorkomen van
sociale incidenten (preventie). De rol van de GGD als publieke organisatie met ook de
doorzettingsmacht richting zorginstellingen als het gaat om fysieke veiligheid (in feite de
taakstelling van de GHOR onder aansturing van de Directeur Publieke Gezondheid) is hier
essentieel in. De GGD moet dus de positie innemen als bestuurlijk en operationeel
aanspreekpunt voor de zorg. Concreet betekent dit dus dat de GGD op het vlak van lokale,
regionale en bestuurlijke veiligheidsvraagstukken verantwoordelijk is voor regie, coördinatie
en aansturing richting alle betrokken zorgpartijen. Zowel in het domein van de sociale- als van
de fysieke veiligheid. Deze werkwijze houdt zich niet aan de klok. Een 24/7 bereik- en
beschikbaarheid is essentieel om deze positie in te kunnen vullen.
5.4 Netwerken
Uit de resultaten blijkt dat het werken in netwerken een vorm is die goed aansluit bij de
complexiteit en dynamiek van de problematiek. Er is immers sprake van interdependentie,
pluriformiteit en dynamiek tussen de verschillende actoren. Lokale en kleinschalige netwerken
die ontstaan rond een urgent probleem dragen bij aan het oplossen c.q. beheersen van de
problematiek. Het initiatief ontstaat van onderop en er is een analyse van het probleem,
voordat er tot interventie wordt overgegaan.
Naast kleinschalige netwerken zijn er grotere netwerken binnen de muren van het
veiligheidshuis die een groot aantal organisaties (actoren) rondom een bepaalde casus bindt.
Netwerken zijn per definitie slecht te sturen (het vierde kenmerken van netwerken:
geslotenheid). Bij deze grote netwerken lijkt dat met name op te gaan en kan zelfs leiden tot
meerdere netwerken die niet met elkaar in verbinding staan terwijl die dezelfde doelgroep
(moeten) bedienen. Grotere netwerken lijken te bestaan, omdat ze er zijn. Dit geldt ook voor
de actoren binnen het netwerken die bestaansrecht ontlenen uit het feit dat ze onderdeel zijn
van het netwerk. Samenwerking lijkt te bestaan, maar lijkt meer om samen werken dan
59/93
samenwerken (Scholtens, 2009). Daarnaast lijkt veel energie in overleg te gaan zitten en het
informeren van het netwerk.
De essentie van netwerken is dat proces- en niet projectmanagement leidend is. Qua
activiteiten is er geen geïsoleerd begin- en eindpunt, de inhoud van het probleem verschuift en
actoren treden in en uit. De sturing op de netwerken lijkt met name bij de grote netwerken in
de praktijk echter meer op projectmanagement en een geprotocolleerde organisatie die
stabiliteit, structuur en voorspelbaarheid vraagt. Er wordt dus gesproken over netwerken
terwijl in de praktijk een meer projectachtige organisatie wordt gebouwd die stap voor stap de
problematiek te lijf gaat. Grote netwerken opereren in dit verband ogenschijnlijk meer
projectgericht; kleine netwerken meer procesgericht.
Een ander aspect dat noodzakelijk is voor het opereren in een netwerk betreft mandaat.
Geconstateerd wordt dat actoren zonder of met een beperkt mandaat in netwerken opereren
waardoor het netwerk niet effectief kan zijn, omdat er ruggespraak nodig is met het ‘hogere
echelon’. De term doorzettingsmacht komt hier dan om de hoek kijken. Blijkbaar is er dan
vanuit één partij doorzettingsmacht nodig, omdat er binnen het netwerk een impasse qua
besluitvorming ontstaat die vanuit een hiërarchische lijn om oplossing vraagt. Besluitvorming
wordt dan decide, announce and defend.
Het geconstateerde domeingerichte optreden is niet passend bij het participeren in
netwerken. Juist bij netwerken is de kracht dat een probleem niet vanuit één domein (kolom)
wordt opgelost, maar vanuit het totale netwerk. Het vergt dus van actoren dat zij uit hun
kolom stappen en een bijdrage leveren ook al is het probleem niet hun probleem. Het
oplossen vraagt veerkracht, creativiteit en flexibiliteit. Kleinere netwerken die eerder een
dergelijke situatie hebben opgelost en waar de actoren elkaar vertrouwen en elkaar kennen
passen in deze werkwijze. Besluitvorming wordt dan dialogue, decide and deliver. Qua
interventies past dit het opereren van netwerken goed bij kleine lokale netwerken die met veel
professionele vrijheid keuzes maken. Door direct contact met de cliënt is meebewegen en
constant bijsturen mogelijk. Elementen van procesgericht werken passen in deze wijze van
werken.
Opereren in netwerken past bij de problematiek. Als voorwaarde moet gelden dat de
professionals in staat wordt gesteld om binnen een bepaalde kader eigen afwegingen en
keuzes te maken. Ook hier geldt dat de het invullen van de ‘hoe’ vraag aan de professional is.
Ook geldt dat sturen op resultaat niet past bij de wijze waarop netwerken opereren. Er is
binnen netwerken sprake van onvoorspelbaarheid en meebewegen en er is geen geïsoleerd
begin en eindpunt. Harde garanties over het resultaat zijn dus niet te geven.
5.5 Risico-inschatting
‘Je ziet alleen waar je naar kijkt’. In relatie tot risico-inschatting is deze uitspraak exemplarisch.
Zowel vanuit de resultaten als uit het theoretisch kader blijkt dat informatie en het verkrijgen
van informatie één van de meest basale elementen is als het gaat om het inschatten van
risico’s en het vervolgens inzetten van interventies. Als er echter geen informatie voorhanden
is of de informatie wordt niet gedeeld dan is een reële inschatting c.q. analyse van het risico
onmogelijk.
60/93
Een risicoanalyse start met de identificatie van het risico. Ten aanzien van deze indentificatie
hebben professionals in het zorgdomein en professionals in het veiligheidsdomein een andere
oriëntatie. De probleemoriëntatie van de veiligheidsprofessional is meer gericht op het risico
terwijl de zorgoriëntatie veel meer gericht is op de cliënt en het gevaar dat de cliënt voor
zichzelf en zijn (directe) omgeving vormt. Het element van risicoperceptie en ‘dezelfde taal
spreken’ is hier essentieel in. Wordt er gesproken over het risico en dan met name over het
effect van de gebeurtenis of wordt er gesproken over een specifiek gevaar of een gevaarlijke
situatie? Een rapport van de Inspectie voor de Gezondheidszorg naar de hulpverlening aan de
dader van het schietincident in Alphen aan de Rijn onderschrijft deze oriëntatie en blik op de
wereld (IGZ, 2011).
Naast bovenstaande elementen speelt ook het element van alertheid een grote rol. Alertheid
wordt bepaald door het perspectief van het risico en wordt gevoed door signalen uit diverse
bronnen. Ten aanzien van deze signalen is er niet alleen voor de politie, de GGD en de GGZ een
rol weggelegd, maar spelen welzijnsorganisaties, scholen, sportverenigingen, etc. een
belangrijke rol. Essentieel is om ook hier de kolomgedachte los te laten. Wat bijvangst en
administratieve last is voor de één is mogelijk het cruciale en nog ontbrekende signaal voor de
ander. Er dient dus sprake te zijn voor een goede informatiepositie. Professionals die lokaal ‘in
de klei staan’ zoals de wijkagent en de leden van het Vangnet & adviesteam van de GGD
hebben ook een dergelijke positie, maar dienen wel gevoed te worden met informatie.
Signalen dienen laag in de organisatie op een zo vroeg mogelijk moment te worden opgepikt.
Deze vroegsignalering moet dan direct leiden tot een vroegtijdige interventie op het
normoverschrijdend gedrag. Signaleren is interveniëren. De rol van de professional is hier
essentieel in. Op basis van ervaring en ‘onderbuikgevoel’ komt dit tot stand. Dit professionele
onderbuikgevoel wordt overigens door De Ruiter (Maassen, 2011) bekritiseerd. Zij pleit voor
meer standaardisering in de psychiatrische beoordeling van patiënten. Er zijn bijvoorbeeld
methoden beschikbaar om toekomstig delictrisico te bepalen, maar die worden niet of beperkt
toegepast onder de noemer van professionele autonomie.
Interventies op gedrag en de lokale samenwerking als het gaat om informatie uitwisseling over
dit gedrag leiden niet tot vragen over privacy en het niet kunnen c.q. willen delen van
informatie. Dit speelt wel als er over een bepaalde persoon in de bredere setting van het
veiligheidshuis gesproken wordt. Dit kan tot een situatie leiden dat informatie niet gedeeld
wordt en dat de inschatting van het risico gebaseerd wordt op onvolledige of beperkte
informatie. Het effect hiervan is bijvoorbeeld in de casus Alphen aan de Rijn pijnlijk duidelijk
geworden. Beschikbare informatie over het wapenbezit van Tristan van der V. en zijn
geestelijke toestand is niet gekoppeld c.q. meegewogen in een brede risicoanalyse. Het profiel
van Van der V. versus het profiel van een potentieel gewelddadige verwarde zoals dat door
Bakker et al. (2010) en door De Groot et al. (2010) is opgesteld doet in deze casus in
retrospectief alle alarmbellen afgaan. Vraag is alleen wie in de praktijk al deze informatie
verzamelt en het initiatief tot een interventie op zich neemt.
61/93
5.6 Conclusie, discussie en toepasbaarheid theoretisch model
Het theoretisch model zoals dat in hoofdstuk 2 beschreven is, is een combinatie van het
vlinderdas- en liniemodel van Boutellier. Het vlinderdasmodel is een model dat gericht is op
fysieke risico’s en het aanbrengen van barrières om het geïdentificeerde risico te
minimaliseren of zelfs weg te nemen. Het lijnmodel is een model dat binnen het (sociale)
veiligheidsdomein wordt gebruikt om de spelers en de linies op het speelveld te duiden
waarbij een onderscheid gemaakt wordt tussen verschillende organisaties en interventies. De
interventies vormen in principe de barrières tussen de verschillende linies.
Vanuit de verschillende gespreken wordt het model in de basis onderschreven, maar (deels)
anders ingevuld. Het model wordt herkend ten aanzien van de verschillende barrières en
spelers. Met name de rol van de burger en de maatschappij vindt veel bijval. Het in positie
brengen van burger en het versterken van de sociale cohesie wordt door de respondenten
gezien als eerste belangrijke barrière. Deze barrière, volgens het model de barrière vitaliteit, is
tot meer in staat dan wat de professionals voor ogen hebben. De burgers hebben daarentegen
een hogere verwachting van de overheid dan zij op dit vlak kan invullen.
De tweede barrière in het model is de barrière die zich richt op interventies op
normoverschrijdend gedrag. Dit speelveld bestaat uit meer spelers dan de alleen de GGD en de
GGZ. Met name de rol van de politie is hier een zeer belangrijke; een rol die feitelijk vooral ligt
bij de wijkagent. Als het gaat om interventies op normoverschrijdend gedrag dan worden daar
ook maatschappelijke en welzijnsorganisaties bij genoemd. De rol van bijvoorbeeld de school
of van sportvereniging is hier onmisbaar in. Het adagium voor deze barrière is: signaleren is
interveniëren. Deze barrière richt zich op gedrag en dan met name gedrag dat tot overlast
leidt. Het aanspreken op gedrag vraagt dat er intensief contact is met de doelgroep en dat er
sprake is van lokale samenwerking tussen zorg en veiligheid. Kleine netwerken met een goede
informatiepositie passen hierbij. Interventies vragen nabijheid, creativiteit, flexibiliteit en een
procesgerichte manier van werken. Professionals hebben mandaat en handelingsvrijheid om te
bepalen op welk moment een bepaalde interventies kan c.q. moet worden ingezet. Vanuit
zorgperspectief richten de interventies zich op de ‘beschermende factoren’ zoals wonen en
werken. De activiteiten van FACT-teams in het licht van sociale psychiatrie sluiten hier goed bij
aan.
De term risicoburger kan verbonden worden aan bij de derde barrière. Het interveniëren op
deze barrière vraagt een goede analyse van het probleem en het betrekken van de juiste
actoren in het netwerk. Activiteiten gericht op de risicoburger zijn meervoudig van aard en
vragen een goede afstemming van interventies om het totaal aan interventies als barrière
sluitend te krijgen. Ook hier speelt politie en GGD een belangrijke rol. De GGD is in deze de
vertegenwoordiger van de zorg met mandaat om namens andere zorgpartijen te spreken.
Deze werkwijze is gelijk aan de opdracht voor de Directeur Publieke Gezondheid in het fysieke
veiligheidsdomein. Activiteiten op deze barrière zijn meer projectgericht en kunnen gekoppeld
worden aan prestaties.
De laatste barrière is de barrière die zich richt op sanctionering. In feite is dit de top van de
piramide waar openbaar ministerie, politie en gemeente (burgemeester) elkaar in de justitiële
driehoek treffen. De Directeur Publieke Gezondheid sluit hierbij aan als ‘vertegenwoordiger’
van de zorg. Het bespreken van individuele gevallen moet in dit overleg tot een minimum
62/93
Lokaal casus overleg
vitaliteit
norm
risico
sanctie
Zelfzorg
(lekeninterventie)
Veiligheidshuis
Driehoek + DPG
beperkt worden. In feite is er alleen sprake van overleg als de andere barrières falen of
doorbroken worden12
. Bespreking in de driehoek heeft een concrete aanleiding. Van het
voorkomen door middel van sociale interventies is dan geen sprake meer.
Onderstaand figuur geeft bovenstaande schematisch weer.
Figuur 5.1 Herzien theoretisch model
Het model is ten opzichte van figuur 2.4 een kwartslag gedraaid om het beeld van de piramide
te volgen. Op basis van het model is sprake van vier lagen: vitaliteit, norm, risico en sanctie.
Deze lagen vormen als het ware de barrières en bepalen de interventie. Laag in de piramide is
er sprake van interventies op incidenten die verhoudingsgewijs veel voorkomen13
(kans), maar
een gering effect hebben. Hoog in de piramide is er sprake van incidenten die laag frequent
voorkomen, maar die een grote impact hebben. Stafinterventies (sanctie) liggen in de
besluitvorming bij de driehoek aangevuld met de Directeur Publieke Gezondheid.
Meervoudige interventies op risico(burgers) ligt besloten in het werkveld van het
veiligheidshuis. Lokaal casusoverleg richt zich op enkelvoudige interventies gericht op
normoverschrijdend gedrag. Dit overleg bestaat primair uit GGD, GGZ en politie. Zelfzorg
(lekeninterventie) is de laag die zich richt op interventies op vitaliteit. De beweging is naar
voren. Een sterk middenveld (lokaal casusoverleg) brengt de voorhoede (zelfzorg) in positie om
te scoren en ontlast de verdediging (veiligheidshuis). De gemeente is als regievoerder de coach
van het team. Er is een wedstrijdplan dus invloed op de manier van spelen, maar de uitvoering
zelf gebeurt op het veld.
Het model is een theoretische blik op de werkelijkheid. In werkelijkheid is de scheiding tussen
de lagen diffuus. De rol van bijvoorbeeld scholen of het verenigingsleven (civil society; het
maatschappelijke middenveld) past zowel in de normerende- als in vitaliteitlaag. Dit geldt ook
voor de rol van de GGD en de GGZ die niet alleen interventies inzetten op gedrag, maar ook op
aspecten die het risico beperken (risico- versus beschermende factoren).
12
Het doorbreken van alle barrières is wat James Reason het ‘Swiss cheese model’ noemt (Boelhouwers et al,
2012 naar Reason, 1990) . Barrières lijken op plakken kaas met zwakke plekken (de gaten) die achter elkaar
opgelijnd tot een incident kunnen leiden. 13
Aantal ‘bolletjes’ staat symbolisch voor aantal incidenten
63/93
Het model geeft echter wel richting aan de aard en de inzet van interventies en het wenselijke
ontzorgen van de top van de piramide. De gewenste beweging naar voren kan worden bereikt
door te investeren in de laag vitaliteit en het gesprek met de maatschappij aan te gaan. Door
duidelijk te zijn in mogelijkheden en vooral in onmogelijkheden. Door te investeren in het
maatschappelijke middenveld en door de professionals in de kleine netwerken te faciliteren en
de kans te geven fouten te maken.
Een eerste blik op het model leidt grof vertaald tot een parallel met de fysieke incident-
bestrijding als er bijvoorbeeld sprake is van brand:
• rookmelders en een eerste interventie door burgers;
• een interventie door professionals gericht op bestrijding van de bron
(enkelvoudig /monodiscilinair);
• een interventie door brandweer en andere partijen gericht op het beheersen van het effect
(meervoudig/multidisciplinair);
• een interventie door het bestuur (burgemeester) als er sprake is een concrete bedreiging
van de bevolking.
Als deze parallel wordt doorgetrokken dan gaat tevens op dat op elk niveau (laag) een
vertegenwoordiging van de ‘kolommen’ aanwezig is en dat in het verlengde van voorgaande
politie en GGD de primaire spelers zijn met een vertegenwoordiging op elke laag.
64/93
65/93
6. Conclusies en
aanbevelingen
66/93
67/93
6. Conclusies en aanbevelingen
Aan de hand van de analyse en discussie wordt in dit hoofdstuk de centrale onderzoeksvraag
en de deelvragen beantwoord. Tevens zijn aanbevelingen geformuleerd. Om antwoord te
kunnen geven op de onderzoeksvraag zijn eerst de zes deelvragen uitgewerkt.
6.1 Conclusies deelvragen
Het onderzoek is met name gericht op incidenten die ‘verwarden’ c.q. personen met een
ernstige psychiatrische aandoening veroorzaken. In onderstaande uitwerking wordt dit niet
expliciet genoemd, maar wel bedoeld.
Wat zijn sociale interventies?
Een sociale interventie is een planmatige en doelgericht aanpak om gedrag van burgers te
veranderen en hun omstandigheden te beïnvloeden met als doel de kwaliteit van leven of het
samenleven te vergroten. Een interventie kan gericht zijn op een individu of een groep en is
gebaseerd op een analyse van het probleem. Bij sociale interventies spelen vier ‘spelers’ een
rol: bestuur, organisatie, de professional en de cliënt. Ten aanzien van de effectiviteit is met
name ervaring van de professional van belang. Sociale interventies vinden plaats in een
bepaalde context waardoor er van een bepaalde standaard interventie geen sprake is.
Wat zijn in dit kader incidenten in het veiligheidsdomein?
Sociale interventies richten zich op leefbaarheid en zijn daarmee gekoppeld aan sociale
veiligheid. Incidenten die hieraan gerelateerd zijn, zijn incidenten die door mensen veroorzaakt
worden en leiden tot overlast of een situatie waarbij sprake is van een (ernstige) verstoring
van de openbare orde. In het meest extreme geval kan het schietincident in Alphen aan de Rijn
als voorbeeld genoemd worden. Veelal gaat het echter over ongewenste gebeurtenissen die
tot overlast of verstoring van de openbare orde leiden. De twee geschetste casussen in
hoofdstuk 4 zijn hier realistische voorbeelden van.
Welke informatie is als product van een uitgevoerde risicotaxatie noodzakelijk om tot sociale
interventies over te gaan?
Professionals hebben vertrouwen in hun ‘onderbuik’. Taxatie van het risico vindt plaats, maar
is met name gebaseerd op ervaring in soortgelijke situaties. Informatie die daarvoor gebruikt
wordt heeft met de specifieke situatie te maken en is veelal gericht op risicofactoren
(bijvoorbeeld wapenbezit of gewelddadig gedrag in het verleden) of op specifieke
persoonskenmerken (bijvoorbeeld levensstijl of psychiatrisch verleden). Er is een verschil in
oriëntatie. Vanuit de zorg is de oriëntatie meer gericht op de cliënt en het gevaar dat die cliënt
voor zichzelf of zijn (directe) omgeving vormt. Vanuit het perspectief van veiligheid is de
oriëntatie meer gericht op het (effect van het) probleem. Dit verschil in oriëntatie geeft
spraakverwarring en onduidelijkheid qua verwachtingen.
68/93
Welke actoren zijn bij sociale interventies betrokken?
Het speelveld is breed met veel actoren op verschillende niveaus. Van de gemeente als
regievoerder van sociale veiligheid tot politie, GGD en GGZ in de uitvoering. Naast de overheid
hebben maatschappelijke organisaties (civil society) en burgers een zeer belangrijke rol.
Sociale controle en lekeninterventies vormen een belangrijke eerste barrière in het aanpakken
van overlast.
Wat is de bestuurlijke context van sociale interventies?
De gemeente heeft de rol als regievoerder en bepaalt het kader waarbinnen interventies
worden uitgevoerd. Dit vindt plaats op het bestuurlijke speelveld waarbij niet alleen de
burgemeester, maar bijvoorbeeld ook de wethouder volksgezondheid een
verantwoordelijkheid heeft. Er moet sprake zijn van een bestuurlijke visie en ambitie dat in
een integraal veiligheidsplan wordt vastgelegd. In de uitvoering is sprake van professionele
autonomie op basis van controle en vertrouwen. Vertrouwen in de professional versus een
periodieke controle van de resultaten door de regievoerder. De regievoerder is aanspreekbaar
op de resultaten en kan zo nodig sturen op de inzet van politie en GGD. Ook bij het falen van
de interventies is de regievoerder aanspraakbaar.
Incidenten kunnen niet allemaal voorkomen worden. Dat is niet altijd uitlegbaar en er kan
sprake zijn van escalatie, maatschappelijke onrust en/of gebrek aan vertrouwen in de
overheid. Het gesprek moet echter aangegaan worden er moet duidelijk uitgesproken worden
wat wel, maar vooral wat niet mogelijk is. Mogelijkheden van de overheid zijn beperkt en
worden overschat. De bijdrage van het sociale kapitaal wordt onderschat en moet meer
betrokken c.q. gereactiveerd worden. Ook daar zit een bestuurlijke opdracht in termen van
saamhorigheid en verbinding.
Wat is de toegevoegde waarde van de inzet van sociale interventies ten opzichte van de
huidige aanpak?
Sociale interventies worden reeds breed ingezeten en zijn niet nieuw. Effectiviteit wordt
onderzocht en best practices worden gedeeld en toegepast. De toegevoegde waarde zit met
name in het aanbrengen van een bepaalde gelaagdheid waarbij onderscheid gemaakt wordt
tussen lekeninterventies, kleine lokale netwerken, het veiligheidshuis en een bestuurlijk niveau
dat sancties kan opleggen.
In de huidige aanpak lijkt de schaalgrootte van het veiligheidshuis ideaal om met verschillende
actoren periodiek te sparren over een bepaalde casus, maar in de praktijk worden ‘te veel’
actoren betrokken wat ten koste gaat van de effectiviteit. Interventies op normoverschrijdend
gedrag moeten dicht bij de bron aangepakt worden. Signaleren is interveniëren. Dit kan door
een lokaal netwerk met een goede informatiepositie van politie (wijkagent), GGD (Vangnet &
advies) en GGZ (sociale psychiatrie door de FACT-teams) in stelling te brengen. Dit netwerk
heeft een hoge mate van professionele autonomie en kan met mandaat de problematiek 24/7
oplossen. Er is sprake van een procesgerichte, creatieve en flexibele aanpak van de
problematiek.
69/93
Het lokale netwerk vormt het middenveld in het liniemodel van Boutellier en is een
interveniërende laag tussen risico-interventies vanuit het veiligheidshuis en de
lekeninterventies door burgers. Om de lekeninterventies mogelijk te maken is er een sterke
beweging naar voren noodzakelijk die duidelijkheid in verwachtingen van zowel de overheid
als de burger vraagt. Het veiligheidshuis richt zich op de risicoburger en werkt projectgericht
aangezien de meervoudige problematiek op basis van een goede probleemanalyse stap voor
stap tot een oplossing gebracht kan worden.
6.2 Conclusie hoofdvraag
De hoofdvraag is als volgt geformuleerd:
Hoe kunnen sociale interventies bijdragen aan het voorkomen van incidenten in het
veiligheidsdomein?
Het antwoord op deze vraag zit deels in de gelaagdheid waarbij sprake is van interventies op
vier niveaus: lekeninterventies, interventies op normoverschrijdend gedrag, interventies op
risicoburgers en interventies gebaseerd op sancties. Elke niveau vormt een barrière. Een
hogere barrière wordt in stelling gebracht als een voorgaande barrière doorbroken wordt of de
problematiek dermate complex en/of ernstig is dat een andere interventie noodzakelijk is.
Sociale interventies dragen bij, omdat ze gericht zijn op gedrag of de beïnvloeding van
omstandigheden dat de oorzaak c.q. aanleiding is van incidenten. Beïnvloeding van
omstandigheden richt zich met name op risicofactoren en het bieden van beschermende
factoren. Interventies op gedrag richten zich met name op persoonskenmerken. In de
uitvoering van interventies moeten lokale netwerken worden ingezet in combinatie met
veiligheidshuizen. Burgers moeten een nadrukkelijk rol (gaan) spelen in signalering en
zogenaamde lekeninterventies.
Sociale interventies kunnen bijdragen als er sprake is van een duidelijke bestuurlijke visie en
ambitie. De gemeente is regievoerder en biedt een helder kader op basis van geformuleerde
doelstellingen in het verlengde van visie en ambitie. De uitvoering in lokale netwerken kent
een hoge mate van professionele autonomie en is gebaseerd op ervaring, creativiteit en
flexibiliteit. De problematiek vraagt oplossingen voor concrete en soms acute problemen. Dit
vraagt een 24/7 bereik- en beschikbaarheid en mandaat om problemen ook daadwerkelijk op
te lossen.
6.2 Aanbevelingen
Aan de hand van de zes deelvragen zijn onderstaande aanbevelingen geformuleerd.
Wat zijn sociale interventies?
• Geen aanbevelingen.
Wat zijn in dit kader incidenten in het veiligheidsdomein?
• Geen aanbevelingen.
70/93
Welke informatie is als product van een uitgevoerde risicotaxatie noodzakelijk om tot sociale
interventies over te gaan?
• Met name op het gebied van oriëntatie is nog een wereld te winnen. Het verschil in
oriëntatie (cliënt-gevaar versus probleem-riscio) verklaart keuzes die tot interventies
leiden. Dit vergt een goede samenwerking, vertrouwen en kennis van taken,
bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Dit kan worden bereikt door met elkaar in
gesprek te gaan, ervaringen uit te wisselen en door vallen en opstaan (trial and error)
ervaring op te bouwen.
• Op het punt van risicotaxatie is onderbuik niet altijd de beste raadgever. Er zijn gelieerde
methoden beschikbaar (bijvoorbeeld om toekomstig delictrisico te voorkomen) die
mogelijk ook in de risicotaxatie van verwarden toepasbaar zijn.
• Om een goede taxatie te kunnen verrichten is een goede informatiepositie noodzakelijk.
Dit vraagt van actoren om uit verschillende bronnen informatie te verwerven om deze
vervolgens breed en ongefilterd in het netwerk te brengen.
Welke actoren zijn bij sociale interventies betrokken?
• Op basis van de definitie zijn mogelijk tientallen actoren betrokken. Dit betekent echter
niet dat ze allemaal op hetzelfde moment betrokken zijn. Een specifieke probleem vraagt
een specifiek netwerk. Om het netwerk effectief in te zetten is het van belang dat op het
niveau van het veiligheidshuis door de desbetreffende verantwoordelijk functionaris14
bepaald wordt wie aan tafel zit en er dus mogelijk differentiatie plaatsvindt in de
behandeling van bepaalde typen casussen. Een bepaalde actor zit aan tafel vanwege de
oplossing van het probleem. Dit moet altijd leidend zijn.
• Actoren die onderdeel van een netwerk zijn, moeten met voldoende mandaat afgevaardigd
worden. Actoren moeten tevens in staat zijn om buiten de eigen kolom te denken.
Wat is de bestuurlijke context van sociale interventies?
• De gemeente moet als regievoerder het initiatief nemen om een integraal veiligheidsplan
op te stellen. Dit plan moet gebaseerd zijn op visie en ambitie. Tevens moeten realistische
doelstellingen geformuleerd worden. Ten aanzien van interventies geldt dat het integraal
veiligheidsplan gebaseerd moet zijn op het model zoals dat in paragraaf 5.6 geschetst is om
vroegtijdig te kunnen interveniëren op verwarden en mensen met onaangepast gedrag.
• Politie en GGD zijn voor de regievoerder de primaire partijen die namens zorg en veiligheid
verantwoordelijk zijn voor sociale interventies. Politie en GGD moeten in de gelegenheid
worden gesteld deze positie te verwerven en in te vullen in zowel de lokale netwerken als
in het veiligheidshuis.
• De regievoerder moet expliciet aandacht schenken aan de beweging naar voren. Dit
betekent dat helder uitgesproken moet worden wat de burger van de overheid kan
verwachten en wat de overheid van de burger verwacht.
14
Er is een aantal functienamen in omloop zoals ketenmanager, ketenregisseur of procesregisseur.
71/93
Wat is de toegevoegde waarde van de inzet van sociale interventies ten opzichte van de
huidige aanpak?
• Zorg voor een lokaal netwerk bestaande uit minimaal de politie, GGD en GGZ en borg dat
dit netwerk 24/7 bereik- en beschikbaar is. Dit netwerk moet namens het bestuur mandaat
krijgen om te handelen in acute situaties en één partij moet verantwoordelijk worden
gesteld om namens de gemeente de operationele regierol in te vullen.
• Interventies op gedrag vinden lokaal en dicht bij de bron plaats. Dit betekent dat actoren in
staat moeten zijn om flexibel en creatief te reageren op onverwachte situaties. Dat
betekent dat professionals niet beknot worden door protocollen en procedures, maar
autonoom mogen handelen binnen het gestelde kader. Accepteer vallen en opstaan en
spreek geen prestatienormen af.
72/93
73/93
•
7. Reflectie
74/93
75/93
7. Reflectie
De uitwerking van voorliggende masterthesis naar het onderwerp van sociale interventies bij
incidenten is een blik op het onderwerp en is biedt aanknopingspunten voor de daadwerkelijke
inzet van interventies. De resultaten van de interviews geven een beeld zoals de respondenten
naar het onderwerp kijken. De respondenten zijn vertegenwoordigers van hun organisatie,
maar verwoorden niet het beeld van deze organisaties voor heel Nederland. Gezien de
problematiek en de verschillende invalshoeken (actoren, verantwoordelijkheden, specifieke
regionale samenwerkingsverbanden, etc.) is voorliggende masterthesis meer een ‘abstracte’
verkenning naar de inzet van sociale interventies en de toepassing van het theoretisch model
dan een antwoord op de vraag hoe het voor heel Nederland geregeld moet worden.
In de uitwerking is een aantal keer gebleken dat het ‘wiel al elders uitgevonden is’, maar dat
die specifieke werkwijze niet breed gedeeld of beperkt toepasbaar is. Dit geldt in zekere zin
ook voor de theoretische onderbouwing die op punten (bijvoorbeeld ten aanzien van het
liniemodel van Boutellier of een studie naar de effectiviteit van sociale interventies) al een
kleine tien jaar oud is. De toepassing van deze wetenschappelijke inzichten in de praktijk van
alledag vraagt enerzijds gelegenheid en anderzijds behoefte. De behoefte is voldoende
duidelijk geworden uit de gesprekken die met de verschillende professionals zijn gevoerd; de
gelegenheid in termen van toepassing en vertaling is hopelijk met deze thesis gekomen.
De daadwerkelijke toepassing van de thesis dient echter verder uitgewerkt te worden. In deze
praktische uitwerking is het goed om naast een financiële uitwerking ook andere actoren te
betrekken die passen bij de huidige ontwikkeling van bijvoorbeeld buurtzorg of de rol van de
huisarts in de 1e lijn. In de regio Noord-Holland Noord is deze uitwerking reeds onderwerp van
gesprek tussen bestuur, GGD, GGZ en veiligheidsregio en krijgt de thesis een vervolg. Hierbij
moet rekening worden gehouden met de complexiteit van de problematiek en de vraag of het
geschetste model de problematiek maakbaar maakt. In dit perspectief is de casus van de twee
overlastgevende daklozen nog niet opgelost.
76/93
77/93
Literatuurlijst
78/93
79/93
Literatuurlijst
Ale, B. (2009). Risicoanalyse (2009). In: E.R. Muller, U. Rosenthal, I. Helsloot & E.R.G. van Dijkman
(red.). Crisis (p. 327-354). Deventer: Kluwer
Baarda, D.B., M.P.M. de Goede & J. Teunissen (2009). Basisboek kwalitatief onderzoek. Groningen:
Noordhoff
Baart, A & G. van der Laan (2002). Sociale interventies: koppeling van theorie en praktijk. Sociale
Interventies, 2, 4-18
Bakker, I., L.F. Drost & W.S. Roeleveld (2010). Wat hebben geweldplegers gemeen? Utrecht: Verwey-
Jonker Instituut
Bennekom, R. van & W. Jong (red.)(2010). Zakboek openbare orde en veiligheid. Den Haag:
Nederlands Genootschap van Burgemeesters
Boelhouwers, P., B.Th. Heemskerk, M.M. Kroeze, G. Lageman & M. Witteveel (2012). Praktijkgids
prospectieve risico-inventarisatie. Utrecht: VMS Veiligheidsprogramma
Boin, A., P. ’t Hart, E. Stern & B. Sundelius (2005). The politics of crisis management. Public leadership
under pressure (8th
ed.). Cambridge: Cambridge University Press
Boutellier, H. & K. Lünneman (2006). Dokteren aan disciplinering; notities achter straf en zorg bij
mensen met een psychische stoornis die crimineel gedrag (kunnen) vertonen. In: Raad voor
Maatschappelijke Ontwikkeling (2007). Straf en zorg: een paar apart (p. 87-118). Amsterdam:
SWP
Boutellier, H, R. Van Steden, I. Bakker, A. Mein & W. Roeleveld (2011). De positie van de politie. Een
verkennende studie voor de strategische onderzoeksagenda politie. Apeldoorn: Politieacademie
Boutellier, J.C.J. (2007). Nodale orde. Veiligheid en burgerschap in een netwerksamenleving.
Amsterdam: Vrije Universiteit
Boutellier, J.C.J., & I.N.J. de Groot (2010). Tussen complexiteit en slagvaardigheid. Dynamische
processen in veiligheidsnetwerken. Amsterdam: Vrije Universiteit, Faculteit der Sociale
Wetenschappen
Boutellier, J.C.J., R.A.L. Rijkschroeff & M.J. Steketee (2004). Van achteruit naar voren. Utrecht:
Verwey-Jonker Instituut
Bovens, M.A.P., P. ’t Hart & M.J.W. van Twist (2007). Openbaar bestuur. Beleid, organisatie en
politiek (7e druk). Alphen aan de Rijn: Kluwer
Bruijn de, J.A. & E.F. ten Heuvelhof (2007). Management in netwerken. Over veranderen in een multi-
actor context (3e dr.). Den Haag: Lemma
Bruijn de, J.A., E.F. ten Heuvelhof & R. in ’t Veld (2008), Procesmanagement. Over procesontwerp en
besluitvorming (3e dr.). Den Haag: Academic service
80/93
Buuren, S. van & M. Eigeman (2011). Bouwstenen van sociale stabiliteit. Utrecht: FORUM
Duin, M.J. van (2011). Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere. Apeldoorn:
Politieacademie/Arnhem: NIFV
Eimers, D. Ze zien zichzelf niet als patiënt (29 september 2012). Vrij Nederland. p.34-39
GGD Nederland (2012). Publieke gezondheid en veiligheid verbonden. Utrecht: GGD Nederland
Groeneweg, J. (2002). Controlling the controllable. Preventing business upsets. Den Haag: Koninklijke
bibliotheek
Groot, I.N.J. de, L.F. Drost & J.C.J. Boutellier (2010). Bedreigers van politici: risico’s en interventie-
mogelijkheden. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut. In: B. Schuring, E.M. Messchaert & M.H.G. van
Leeuwen (red.). Individuele bedreigers van publieke personen in Nederland (p. 24-90). Den Haag:
Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding
Habben Jansen, T. (2012). Mensen met onaangepast gedrag. Dordrecht: Veiligheidssociëteit ZHZ
Hamers, H., E. Borgesius & S. Verschure (2010). Mensen met een psychische stoornis die publieke
personen bedreigen: een aanpak gericht op zorg. Den Haag: Zorg Consult Nederland. In: B.
Schuring, E.M. Messchaert & M.H.G. van Leeuwen (red.). Individuele bedreigers van publieke
personen in Nederland (p. 92-141). Den Haag: Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding
Helsoot, I., J. Groenendaal & E.C. Warners (2012). Politie in de netwerksamenleving. Apeldoorn:
Politie & wetenschap/Renswoude: Crisislab
Inspectie voor de Gezondheidszorg (2011), Rapport calamiteitenonderzoek naar de hulpverlening aan
V., dader van het schietincident in Alphen aan de Rijn op 9 april 2011. Den Haag: Ministerie van
Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Lub, V., N. de Groot & J. Schaafsma (2011). Polarisatie en radicalisering. De onderbouwing van sociale
interventies getoetst. Utrecht: MOVISIE
Maassen, H. Stoornis en delict, een complexe relatie (2011). Medisch Contact 66 (15). p. 906-909
Muller, E.R., R.P. Bron, D. de Hoog & L.P. van der Varst (2010). De aanpak van verwarde bedreigers in
Nederland. Den Haag: COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement. In: B. Schuring, E.M.
Messchaert & M.H.G. van Leeuwen (red.). Individuele bedreigers van publieke personen in
Nederland (p. 6-22). Den Haag: Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding
Noije, L. van (2012). Coproductie veiligheid. In: V. Veldheer, J.J. Jonker, L. van Noije & C. Vrooman
(red.)(2012). Een beroep op de burger. Minder verzorgingsstaat, meer eigen
verantwoordelijkheid? (p. 188-212). Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau
Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (2007). Straf en zorg: een paar apart. Amsterdam: SWP
Raad voor de Volksgezondheid & Zorg (2012). Stoornis en delict, forensische en verplichte geestelijke
gezondheidszorg vormen een keten. Den Haag
81/93
Rensen, P. (2012). Evalueren van interventies in de sociale sector. Utrecht: MOVISIE
Rensen, P., A. van der Kooij, M. Booijink, R. van der Zwet & M. Verduin (2009). Passend bewijs voor
effectiviteit in de sociale sector. Utrecht: MOVISIE
Roeg, D., M. Voogt, M. van Assen & H. Garretsen (2012). De effecten van bemoeizorg. Tilburg: Tranzo
Scholte, M. & A. Sprinkhuizen (2012). Moedwil en verstand. Een essay over de gelaagdheid in de
sociale sector. Utrecht: MOVISIE
Scholtens, A. (2009). Samenwerken in crisisbeheersing: overschat en onderschat. Arnhem: NIFV
Schuring, B., E.M. Messchaert & M.H.G. van Leeuwen (red.)(2010). Individuele bedreigers van
publieke personen in Nederland. Den Haag: Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding
Stol, W. (2011). Begrippenkader integrale veiligheid. In: W. Stol, C. Tielenburg, W. Rodenhuis, S.
Pleysier & J, Timmer (red.). Basisboek integrale veiligheid (2e dr.)(p. 43-54). Den Haag: Boom
Lemma
TK (2010). Wijziging van de Gemeentewet in verband met de versteviging van de regierol van de
gemeenten ten aanzien van het lokale veiligheidsbeleid (vergaderjaar 2009-2010, 32 459, nr. 3).
Den Haag: Tweede kamer der Staten-Generaal
Vanderveen, G., S. Pleysier & W. Rodenhuis (2011). Meten van onveiligheid. In: W. Stol, C.
Tielenburg, W. Rodenhuis, S. Pleysier & J, Timmer (red.). Basisboek integrale veiligheid (2e dr.)(p.
91-104). Den Haag: Boom Lemma
Vereniging Nederlandse Gemeenten (2010). Kernbeleid veiligheid. Den Haag: Excelcior
82/93
Internetbronnen
Effectieve sociale interventies, op 21 oktober 2012 geraadpleegd op:
http://www.movisie.nl/139206/def/home/effectieve_sociale_interventies/interventies_in_de_pr
aktijk/wat_levert_het_op/
FACT-methodiek, op 25 september 2012 geraadpleegd op:
http://ggz-nhn.nl/FACT/Wat-is-FACT/Fact-methodiek.html
Incident Peize, op 28 oktober 2012 geraadpleegd op:
http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2686/Binnenland/article/detail/3052201/2011/11/26/Man-zet-
gaskranen-open-en-slaat-agent-met-bijl.dhtml
Incident Peize, op 28 oktober 2012 geraadpleegd op:
http://www.rtvdrenthe.nl/nieuws/peizenaar-verwondt-agent-met-bijl-na-poging-huis-op-te-
blazen
Over MOVISIE, op 21 oktober 2012 geraadpleegd op: http://www.movisie.nl/115082/def/
SAFER methodiek, op 2 november 2012 geraadpleegd op:
http://www.umcutrecht.nl/subsite/Patientveiligheid/VMS/Risicoinventarisatie/Hoe-werkt-
SAFeR.htm
Thesaurus Zorg & Welzijn (z.d.), op 21 oktober 2012 geraadpleegd op:
http://www.thesauruszorgenwelzijn.nl/socialeinterventie.htm
Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (Bopz), op 26 oktober geraadpleegd op:
http://wetten.overheid.nl/BWBR0005700/geldigheidsdatum_26-10-2012
Wet geneeskundige behandelingsovereenkomst (Wgbo), op 26 oktober geraadpleegd op:
http://wetten.overheid.nl/BWBR0007021/geldigheidsdatum_26-10-2012
Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo), op 27 oktober geraadpleegd op:
http://wetten.overheid.nl/BWBR0020031/geldigheidsdatum_27-10-2012
Zoekterm ‘Tristan van de Vlis’ op 28 oktober 2012 geraadpleegd op:
http://nos.nl/zoeken/?s=tristan+van+de+vlis
Zoekterm ‘verwarde+incident’ op 30 januari 2013 geraadpleegd op: http://www.google.nl
83/93
Bijlagen
84/93
85/93
Bijlage I Onderzoeksopzet
86/93
Naam
Dennis Overgaauw
Adres Javastraat 8
1782 DD Den Helder
Telefoon 0223 720 455 / 06 51900960
E-mail [email protected]
Studentnummer 315799
Organisatie Veiligheidsregio Noord-Holland Noord, GHOR
Kernopgaven
5200510: Risico-assessment en voorbereiding binnen gevaar- en crisisbeheersing
5200511: Functioneren binnen gevaar- en crisisbeheersing
Onderzoeksvoorstel
Masterthesis MCPM
“Sociale interventies bij incidenten”
15 augustus 2012• versie 1.0
87/93
1. Onderzoeksonderwerp
In de lecotorale rede van Van Duin (2011) wordt het begrip minicrisis gekoppeld aan een incident op
het NS station van Den Bosch in 2010. Een man, met islamitische uiterlijke kenmerken, geeft aan dat
hij een bom in zijn bezit heeft. Later verklaart hij dat hij de bom in de trein heeft gelegd. Deze
melding leidt tot opschaling van de hulpdiensten, persverklaringen van onder meer ProRail, de inzet
van de explosieve opruimingsdienst en bestuurlijke aandacht. Na een aantal uur blijkt er geen sprake
te zijn van een bom.
Bovenstaande casus is voor mij één van de aanleidingen geweest om een keuze te maken voor mijn
thesis. De casus heeft elementen die een aantal vragen bij mij oproepen:
1. Is de inzet van de hulpdiensten en andere organisaties in een dergelijke casus proportioneel?
2. Maakt de grootschalige inzet het incident tot een (mini)crisis?
3. Wat is een passend repressief optreden in deze casus?
4. Welke informatie was beschikbaar om het incident vroegtijdig ‘plat te slaan’?
5. Welke interventie was mogelijk voordat de man meldde dat hij in het bezit was van een
bom?
Als we uitgaan van een meer klassieke benadering van het incident en de focus op het repressieve
optreden van de hulpdiensten dan geeft de analyse achteraf richting aan de beantwoording van de
eerste vier vragen. Een analyse van de laatste vraag roept bij mij echter aanvullende vragen op die ik
niet 1-2-3 kan beantwoorden. Als we uitgaan van het feit dat de man in de casus verward was, zijn er
dan zorg gerelateerde signalen niet opgevangen die tot een vroegtijdige interventie had kunnen
leiden? Vanuit dit laatste perspectief is de casus Den Bosch niet een op zich zelf staande casus (zie
inzet). Gevoelsmatig veroorzaken ‘verwarden’ in toenemende mate problemen die leiden tot
verstoringen van de openbare orde en veiligheid.
Het beantwoorden van de laatste vraag is de aanleiding van mijn onderzoek. Met name de koppeling
van zorg en veiligheid is in deze relevant en actueel. In toenemende mate is de GGD vanuit de
verantwoordelijkheid voor publieke gezondheid een cruciale partner in het veiligheidsdomein. Het
positioneren en daadwerkelijk benutten van de expertise en het netwerk van deze partner is naar
mijn idee essentieel om ‘sociale interventies bij incidenten’ mogelijk te maken.
88/93
2. Probleemstelling
In algemene zin kan gesteld worden dat de GGD (nog) niet herkenbaar is als veiligheidspartner.
Ondanks de ingezette beweging richting het veiligheidsdomein is het beeld van de GGD het beeld van
een organisatie die zich richt op gezondheid tijdens kantooruren. Het beeld van vaccinaties bij jeugd,
reizigersspreekuren, consultatiebureaus en voorlichting over verantwoord alcohol en drugs gebruik is
ook lang mijn beeld van de GGD geweest. De GGD is echter ook de organisatie van
infectieziektebestrijding, van openbare geestelijke gezondheidszorg en medische milieukunde. Dit
zijn activiteiten die 24/7 beschikbaar zijn en die zich manifesteren in een uitgebreid netwerk binnen
de zorg.
Ondanks dit netwerk en de expertise van het zorgdomein is er geen of een beperkte koppeling
tussen zorg en veiligheid. De GHOR opereert wel op dit snijvlak, maar is de organisatie in de regio die
zich richt op de coördinatie, regie en aansturing van geneeskundige hulpverlening (bij rampen en
crises). Bij incidenten waarbij verwarden problemen veroorzaken in het domein van de openbare
orde en veiligheid vervult de GHOR geen formele rol. Instellingen voor geestelijke gezondheidszorg
(GGZ) leveren op indicatie acute crisisopvang. Interventie wordt echter geïnitieerd bij duidelijke
signalen binnen een strikt kader. Op de meeste plaatsen in het land is de praktijkervaring echter dat
de GGZ door allerlei omstandigheden beperkte middelen heeft en dat een bepaalde interventie een
repressieve maatregel is. Bij daadwerkelijke interventies zijn er situaties waarbij een verward
persoon te ‘licht’ is voor de GGZ en de basis voor een vervolg op het repressief optreden van de
politie in relatie tot openbare orde en veiligheid te smal. Als gevolg hiervan komt de verwarde
persoon in kwestie weer op straat en is hij of zij in de gelegenheid zijn daad te herhalen.
Landelijke en regionale initiatieven zijn opgestart die vorm en inhoud aan bovenstaande geven.
Veelal zijn dit oplossingen in structuur in de vorm van bijvoorbeeld convenanten of richtlijnen. Vraag
is of de oplossing niet meer vraagt dan structuur. In hoeverre is er sprake van een cultuur van
samenwerken in plaats van samen werken (Scholtens, 2009). Is de basis voor de koppeling van zorg
en veiligheid niet veel meer een kwestie van de inzet van een specifiek netwerk dat past bij een
bepaalde situatie? Of is de koppeling meer gebaseerd op informatiemanagement: de juiste
informatie op het juiste moment op de juiste plek.
Vanuit een door de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (NCTb15
) in 2010 uitgevoerde
fenomeenanalyse en beleidsverkenning naar ‘Individuele bedreigers van publieke personen in
Nederland’ is een interessante relatie te leggen. De analyse beschrijft onder meer een aantal typen
bedreigers waar de ‘verwarde’ er één van is. De NCTb geeft aan dat juist dit type het minst
voorspelbaar is mede doordat de daadwerkelijke bedreigingen door verwarden hun oorsprong vaak
in psychose hebben. In de analyse wordt richting gegeven aan een aanpak gericht op zorg. De
conclusies van de analyse zijn onder meer de volgende:
• op het vlak van risicotaxaties al veel ontwikkeld is, maar dat op dit vlak nog veel meer te
ontwikkelen valt;
• reeds bestaande lokale en/of regionale netwerken (zowel bestuurlijk als ambtelijk) moeten
worden ingezet om de zorg gerelateerde aanpak mogelijk te maken;
• informatie door wettelijke beperkingen alleen geconditioneerd uitgewisseld kan worden.
15
Per 1 juli 2011 de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV)
89/93
Op basis van bovenstaande probleemstelling is de volgende hoofdvraag voor het onderzoek
geformuleerd:
• Hoe kunnen sociale interventies bijdragen aan het voorkomen van incidenten in het
veiligheidsdomein?
Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden zijn de volgende deelvragen geformuleerd:
• Wat zijn sociale interventies?
• Wat zijn in dit kader incidenten in het veiligheidsdomein?
• Welke informatie is als product van een uitgevoerde risicotaxatie noodzakelijk om tot sociale
interventies over te gaan?
• Welke actoren zijn bij sociale interventies betrokken?
• Wat is de bestuurlijke context van sociale interventies?
• Wat is de toegevoegde waarde van de inzet van sociale interventies ten opzichte van de
huidige aanpak?
Noot:
Bovenstaande hoofdvraag betreft een actueel en relevant thema binnen de regionale GGD
organisaties in Nederland en heeft de (bestuurlijke) aandacht van GGD Nederland. Met name de
mogelijkheid om sociale interventies te operationaliseren en de onduidelijkheid over
verantwoordelijkheden zijn aspecten die uitwerkingen behoeven. De formulering van de deelvragen is
mede gebaseerd op een gesprek met een bestuurslid van GGD Nederland en zijn behoefte om dit
onderwerp ‘handen en voeten’ te geven. Dit heeft mij vervolgens weer richting gegeven qua
thesisonderwerp en mijn leerdoel om een actueel en (deels) bestuurlijk thema als onderwerp te
kiezen.
Daarnaast zijn de huidige ontwikkelingen in ‘de zorg’ in dit kader interessant. Wat is bijvoorbeeld het
effect van een eigen bijdrage voor behandelingen door de instellingen voor geestelijke
gezondheidszorg? Werkt dit in de hand dat patiënten als gevolg van hun financiële situatie geen
behandeling kunnen ondergaan waardoor signalering en vroegtijdige interventies niet mogelijk zijn.
Wat is het effect van deze ‘ontzorging’ op het veiligheidsdomein?
3. Onderzoeksopzet
Het onderzoek betreft een kwalitatief en exploratief onderzoek (Baarda, De Goede en Teunissen,
2009). Het onderzoek zal worden uitgevoerd vanuit het perspectief dat niet alleen kenmerken, maar
met name verbanden en verschillen tussen kenmerken zullen worden beschreven. Op voorhand heb
ik geen uitgesproken idee wat de uitkomst van het onderzoek is; het stellen en vervolgens toetsen
van hypothesen is niet aan de orde.
90/93
Het onderwerp van het onderzoek is een kwalitatieve casestudy. Als onderzoekseenheid wordt een
aantal representatieve situaties (cases) gebruikt. Aan de hand van het op te stellen theoretische
kader worden de deelvragen uitgewerkt. Deze uitwerking vormt de basis voor een aantal interviews
waarin de bijdrage van sociale interventies zal worden getoetst aan de hand van de eerder
beschreven representatieve situaties. Daarnaast wordt tijdens de interviews aandacht besteed aan
de context van de geformuleerde probleemstelling (‘hoe groot is het probleem?’), reeds ingezette
maatregelen (voor zover van toepassing) en ontwikkelingen. Voor de interviews worden actoren uit
het veiligheids- en zorgdomein (onder andere GGZ en GGD) benaderd.
Het op te stellen theoretische kader zal mede gebaseerd worden op bronnen zoals de in de
voorlopige literatuurlijst zijn opgenomen (zie pagina 7).
4. Planning
Globaal ziet de planning voor het uitvoeren, opstellen, aanbieden, presenteren en verdedigen van de
thesis er als volgt uit:
Periode (maand)
Activiteit Juli Aug. Sep. Okt. Nov. Dec. Jan. Feb. Mrt.
Opstellen onderzoeksopzet ●
Literatuuronderzoek ● ● ●
Opstellen theoretisch kader ● ●
Analyse casuïstiek ●
Interviews en verdieping ● ●
Opstellen concept thesis ● ● ●
Aanbieden concept thesis ●
Opstellen eindversie ● ● ●
Indienen eindversie16
●
Presentatie, verdediging17
●
16
Conform het examenreglement (versie 2009.52.2, 1 januari 2010) dient de eindversie van de thesis 4 weken
voor aanvang van het examen ingediend te worden. 17
Verdediging staat gepland op 5 maart 2013
91/93
Voorlopige literatuurlijst
Baarda, D.B., M.P.M. de Goede en J. Teunissen (2009), Basisboek kwalitatief onderzoek, Groningen:
Noordhoff
Boin, A., P. ’t Hart, E. Stern en B. Sundelius (2005), The politics of crisis management, public
leadership under pressure, Cambridge: Cambridge University Press
Bovens, M.A.P., P. ’t Hart en M.J.W. van Twist (2007), Openbaar bestuur. Beleid, organisatie en
politiek, Alphen aan de Rijn: Kluwer
Bruijn de, J.A. en E.F. ten Heuvelhof (2007), Management in netwerken. Over veranderen in een
multi-actor context, Den Haag: Lemma
Bruijn de, J.A., E.F. ten Heuvelhof en R. in ’t Veld (2008), Procesmanagement. Over procesontwerp en
besluitvorming, Den Haag: Academic service
Duin, M.J. van (2011), Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere, Apeldoorn:
Politieacademie/Arnhem: NIFV
Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding (2010), Individuele bedreigers van publieke personen in
Nederland, Den Haag
Scholtens, A. (2009), Samenwerken in crisisbeheersing: overschat en onderschat. Arnhem: NIFV
Accordering18
Plaats:
Datum:
Plaats:
Datum:
…
…
Dr. M.J. van Duin
Lector Crisisbeheersing NIFV en Politieacademie
Thesisbegeleider
Drs. M.D. Smeekes MCDm
Veiligheidsregio Noord-Holland Noord
Directeur GHOR/Ambulancezorg
18
Een geaccordeerd exemplaar is beschikbaar.
92/93
Bijlage II Dwangmaatregelen Bopz
Maatregel Omschrijving
Rechtelijke machtiging
(RM)
• Een maatregel van de rechter om een persoon gedwongen te laten
opnemen in een psychiatrisch ziekenhuis.
In Bewaring Stelling
(IBS)
• Indien een persoon met een geestesstoornis een onmiddellijk
(dreigend) gevaar is voor zichzelf, voor anderen of voor goederen
dan kan een gedwongen opname in een psychiatrisch ziekenhuis
worden opgelegd. Bij een IBS dient een burgemeester persoonlijk
‘de last tot inbewaringstelling’ te verlenen nadat een psychiater een
geneeskundige verklaring over de patiënt heeft afgelegd.
• Een IBS is aan de orde als een RM niet kan worden afgewacht.
Voorwaardelijke
Machtiging
• Het initiatief voor deze maatregel komt uit de omgeving van de
patiënt (bijvoorbeeld familie) met een psychische stoornis vanwege
een gevaar voor de patiënt of de omgeving. Voor deze maatregel is
een geneeskundige verklaring van een psychiater noodzakelijk; de
rechter legt de maatregel op.
• Bij deze maatregel wordt een patiënt niet opgenomen en kan onder
bepaalde voorwaarden in de eigen omgeving blijven. Er is er sprake
van drang en niet van dwang. Als de patiënt zich niet aan de
gestelde voorwaarden houdt, kan alsnog een gedwongen opname
volgen.
Dwangbehandeling • Als blijkt dat het gevaar niet binnen redelijke tijd wordt
weggenomen en als vaststaat dat een patiënt ‘te’ lang in een
instelling moet worden opgenomen kan een dwangbehandeling
worden opgelegd. Dwang kan alleen worden ingezet als minder
ingrijpende middelen niet werken. Een patiënt kan deze
dwangbehandeling niet weigeren.
93/93
Bijlage III Topiclijst interviews
Introductie
• Master of Crisis and Public Order Management (MCPM)
• Thesis (onderzoek)
• Toelichting en aanleiding ‘Sociale interventies bij incidenten’
• Interviews (opname, vertrouwelijkheid, anoniem)
Sociale interventies; kernbegrippen theoretisch kader (topics)
• Sociale interventies
• Veiligheid, leefbaarheid en regie
• Zorg en straf
• Netwerken
• Risico-inschatting (signalering)
Casus Peize
• 61 jarige verwarde man met bijl op de N381
• Politie gaat ter plaatse; bij aanspreken wordt één van de agenten met de bijl geslagen
• Op het bureau vertelt de man dat hij zijn huis vol gas heeft staan
• Hulpdiensten gaan ter plaatse, woningen worden ontruimd, GRIP 1 afgekondigd
• Woning wordt geventileerd, kleine brand wordt geblust
• Man is onder behandeling van de GGZ
• Volgens buurtbewoners veroorzaakt de man al jaren overlast; zij willen dat hij niet meer
terugkeert
Interventiemodel (lijn / vlinderdasmodel)
• Vitaliteit
• Norm
• Risico
• Straf
Definities/begrippen
Begrip Omschrijving
Sociale
interventies
Elke planmatige en doelgericht aanpak om het gedrag van burgers te veranderen en
hun omstandigheden te beïnvloeden met als doel de kwaliteit van leven of het
samenleven te vergroten.
Regie
Het bewaken van ontwikkelingen, het vaststellen van beleid en het faciliteren van de
uitvoering.
Veiligheid
De effectieve bescherming van mensen tegen persoonlijk leed: tegen de aantasting
van hun lichamelijke en geestelijke integriteit.
Netwerk
Een aantal actoren met verschillende belangen die van hun doelstellingen van elkaar
afhankelijk zijn.
Risico
Het product van de kans van het optreden van een noodlottige gebeurtenis maal de
gevolgen daarvan.
Gevaar
De intrinsieke eigenschap van een stof, een ding, een dier, een mens of een situatie
waardoor we eventueel geschaad kunnen worden.
