OdpowiedzialnoWć urzCdnika

administracji publicznej

2. wydanie

Autorzy:

Joanna Borkowska

Michał Culepa

Iwona Grochowalska

Bogusław Nowakowski

Renata Olszewska

Piotr Walczak

Barbara Wysocka

Redakcja: Gracyna Petelczyc

Projekt grafi czny: Katarzyna Juras

Korekta: Monika Rozalska

© Wydawnictwo C.H. Beck 2011

ul. Bonifraterska 17, 00-203 Warszawa

tel. (22) 33 77 421

fax (22) 33 77 602

www.beckinfobiznes.pl

Wszelkie prawa zastrzeĪone.

Opinie zawarte w niniejszej publikacji stanowią osobisty punkt widzenia autora.

Skład i łamanie: PanDawer

Druk i oprawa: Elpil , Siedlce

ISBN 978-83-255-2805-8

ISBN e-book 978-83-255-2806-5

V

Spis treści

Wykaz skrótów ........................................................................................ IX

Wykaz piktogramów .............................................................................. XI

I. Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych ..................................................................................... 1

れ1. Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za

raEące naruszenie prawa. ................................................................... 1

1.1. Wstęp ............................................................................................ 1

1.2. Zasada praworządności ............................................................. 4

1.3. Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy

a odpowiedzialność dyscyplinarna, pracownicza, karna ..... 5

1.4. Zakres podmiotowy ustawy ..................................................... 6

1.5. Zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy

publicznych ................................................................................. 10

1.6. RaEące naruszenie prawa .......................................................... 11

1.7. Postępowanie wyjaśniające ....................................................... 23

1.8. Postępowanie przed sądem ...................................................... 26

1.9. Uwagi końcowe .......................................................................... 29

II. Odpowiedzialność słuEbowa ........................................................ 31

2. Odpowiedzialność materialna ........................................................... 31

2.1. Wstęp ............................................................................................ 31

2.2. Odpowiedzialność pracownika za szkodę wyrządzoną

pracodawcy ................................................................................. 33

2.3. Odpowiedzialność za mienie powierzone pracownikowi ... 40

2.4. Wyrządzenie szkody przez kilku pracowników ................... 49

2.5. Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną osobie trzeciej .. 52

VI

Spis treści

3. Odpowiedzialność dyscyplinarna i porządkowa .......................... 55

3.1. Wstęp ............................................................................................ 55

3.2. Odpowiedzialność pracowników urzędów państwowych . 59

3.3. Odpowiedzialność członków korpusu słuEby cywilnej ...... 85

3.4. Odpowiedzialność pracowników samorządowych

zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, wyboru lub

powołania .................................................................................... 101

3.5. Odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy SłuEby

Celnej ............................................................................................ 102

4. Odpowiedzialność ze stosunku pracy w administracji

publicznej .............................................................................................. 112

4.1. Podstawowe obowiązki pracodawcy według art. 94

Kodeksu pracy ............................................................................ 112

4.2. Zakaz dyskryminacji i skutki jego złamania .......................... 114

4.3. Mobbing i odpowiedzialność za jego przejawy .................... 117

4.4. Informowanie pracowników ................................................... 120

4.5. Prawidłowa organizacja czasu pracy i urlopów .................... 121

5. Postępowanie w zakresie przyjmowania i rozpatrywania skarg

i wniosków ........................................................................................... 125

5.1. Wstęp ............................................................................................ 125

5.2. Ogólne zasady dotyczące składania skarg i wniosków ........ 126

5.3. Rozpatrywanie skarg i wniosków ............................................ 129

5.4. Terminy ........................................................................................ 130

5.5. Ochrona danych osobowych..................................................... 131

5.6. Archiwizacja ................................................................................ 132

III. Odpowiedzialność cywilnoprawna ............................................. 133

6. Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu

władzy publicznej ............................................................................... 133

6.1. Kto ponosi odpowiedzialność? ................................................. 133

6.2. Zadania zlecone .......................................................................... 134

6.3. Odpowiedzialność solidarna .................................................... 135

6.4. Zadania zlecone na podstawie ustawy ................................... 136

6.5. Przesłanki odpowiedzialności .................................................. 137

6.6. Sprawca szkody .......................................................................... 139

6.7. Niezgodność z prawem ............................................................. 140

6.8. Pojęcie szkody ............................................................................. 141

6.9. Poszkodowany ............................................................................ 143

VII

7. Szkoda wyrządzona wydaniem orzeczenia lub decyzji ................ 144

7.1. Wstęp ............................................................................................ 144

7.2. Niezgodność z prawem decyzji administracyjnej ................. 145

7.3. Niezgodność z prawem prawomocnego orzeczenia ............. 148

7.4. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem ..................... 150

7.5. Wadliwa podstawa prawna ...................................................... 154

8. Szkoda wyrządzona niewydaniem decyzji lub orzeczenia .......... 155

8.1. Wstęp ............................................................................................ 155

8.2. Bezczynność organu administracji publicznej ....................... 156

8.3. Skarga o wymierzenie organowi grzywny ............................. 162

8.4. Bezczynność sądu powszechnego ............................................ 168

9. Odpowiedzialność władzy publicznej w sferze legislacyjnej ....... 171

9.1. Wstęp ............................................................................................ 171

9.2. Kto stwierdza niezgodność z prawem?................................... 172

9.3. Niezgodność z prawem wspólnotowym ................................ 175

9.4. Inne przesłanki ............................................................................ 175

9.5. Pozwany ....................................................................................... 176

9.6. Szkoda wyrządzona niewydaniem aktu normatywnego ..... 178

9.7. Termin wydania aktu normatywnego ..................................... 181

9.8. Kompetencja sądu ..................................................................... 181

IV. Odpowiedzialność karna i karna skarbowa .............................. 183

10. Odpowiedzialność karna ................................................................... 183

10.1. Przestępstwa urzędnicze – uwagi ogólne ............................... 183

10.2. Sprzedajność i przekupstwo, czyli przestępstwo

łapownictwa biernego i czynnego............................................ 185

10.3. Przestępstwo przekroczenia uprawnień lub niedopełnienia

obowiązków ................................................................................ 192

10.4. Przestępstwo poświadczenia nieprawdy................................ 196

10.5. Przestępstwa przeciwko ochronie informacji ......................... 196

10.6. Przestępstwo utrudniania przetargu publicznego ................ 207

10.7. Inne przestępstwa urzędnicze. Pozakodeksowe przepisy

karne ............................................................................................. 208

10.8. Zbieg przepisów ustaw ............................................................. 223

Spis treści

VIII

Spis treści

11. Odpowiedzialność karna skarbowa ................................................. 225

11.1. Wstęp ............................................................................................ 225

11.2. Zasady odpowiedzialności karnej skarbowej......................... 227

11.3. Kto podlega odpowiedzialności karnej skarbowej? .............. 229

11.4. Formy popełnienia przestępstw lub wykroczeń

skarbowych.................................................................................. 229

11.5. Podstawy odpowiedzialności karnej skarbowej .................... 232

11.6. Kary za przestępstwa lub wykroczenia skarbowe ................ 238

11.7. Zaniechanie ukarania sprawcy ................................................. 240

V. Odpowiedzialność w ramach dyscypliny fi nansów publicznych i kontroli zarządczej ................................................ 243

12. Odpowiedzialność z tytułu naruszenia dyscypliny fi nansów

publicznych .......................................................................................... 243

12.1. Wstęp ............................................................................................ 243

12.2. Zakres podmiotowy odpowiedzialności ................................ 245

12.3. Zasady odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny

fi nansów publicznych ................................................................ 248

12.4. Kary za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych ........ 253

12.5. Organy właściwe w sprawach o naruszenie dyscypliny

fi nansów publicznych ................................................................ 254

12.6. Zawiadomienie o naruszeniu dyscypliny fi nansów

publicznych ................................................................................. 255

12.7. Katalog czynów naruszających dyscyplinę fi nansów

publicznych ................................................................................. 259

12.8. Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny

fi nansów publicznych ............................................................... 281

12.9. Odwołanie w sprawach naruszeń dyscypliny fi nansów

publicznych ................................................................................. 288

IX

Wykaz skrótów

Akty prawne

AdmRządWojU – ustawa z 23.1.2009 r. o administracji rządowej w woje-wództwie (Dz.U. Nr 31 poz. 206 ze zm.)

KC – ustawa z 23.4.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.)

KK – ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.)

KKS – ustawa z 10.9.1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz.U. z 2007 Nr 111, poz. 765).

KP – ustawa z 26.6.1974 r. – Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.)

KPA – ustawa z 14.6.1960 r. – Kodeks postępowania admi-nistracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)

KPC – ustawa z 17.11.1964 r. – Kodeks postępowania cywil-nego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.)

KPK – ustawa z 6.6.1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm.)

KSH – ustawa z 15.9.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz.U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.)

NarFinU み ustawa z 17.12.2004 r. o odpowiedzialności za narusze-nie dyscypliny fi nansów publicznych (Dz.U. z 2005 r., Nr 14, poz. 114 ze zm.)

OchronaDanychU – ustawa z 29.8.1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz 926 ze zm.)

OgrDz GospU – ustawa z 21.8.1997 r. o ograniczeniu prowadzenia dzia-łalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2006 Nr 216, poz. 1584 ze zm.)

PracUrzPU – ustawa z 16.9.1982 r. o pracownikach urzędów pań-stwowych (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.)

X

Wykaz skrótów

PostAdminU – ustawa z 30.8.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

PostWyjUrzPR – rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 5.12.2001 r. w sprawie postępowania wyjaśniającego i dyscy-plinarnego wobec urzędników państwowych oraz w sprawie komisji dyscyplinarnych i rzeczników dys-cyplinarnych (Dz.U. Nr 145, poz. 1628)

PracSamU – ustawa z 21.11.2008 r. o pracownikach samorządo-wych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.)

SłuEba CywU – ustawa z 21.11.2008 r. o słuEbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.)

Inne skróty

art. – artykułbhp – bezpieczeństwo i higiena pracy

ds. – do spraw

Dz.U. – Dziennik Ustaw

jw. – jak wyEej

Nr/nr – numer

pkt – punkt

RM – Rada Ministrów

rozp. – rozporządzenie

SN – Sąd NajwyEszy

t.j. – tekst jednolity

ust. – ustęp

wg – według

ze zm. – ze zmianami

XI

Wykaz piktogramów

– Przykład

– Zapamiętaj

– Pytanie

1

I. Odpowiedzialność majątkowa

funkcjonariuszy publicznych

1. Odpowiedzialność majątkowa

funkcjonariuszy publicznych za rażące

naruszenie prawa

Joanna Borkowska

1.1. Wstęp

20.1.2011 r. uchwalona została ustawa o odpowiedzialno-ści majątkowej funkcjonariuszy publicznych za raEące na-ruszenie prawa (Dz.U. z 16.2.2011 r. Nr 34, poz. 173).

Art. 1 w/w ustawy określa zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych wobec Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych podmiotów ponoszących odpowiedzialność:

za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy とpublicznej, za działania lub zaniechania prowadzące do raEącego とnaruszenia prawa

oraz zasady postępowania w przedmiocie takiej odpo-wiedzialności.

Odpowiedzialność

majątkowa

2

Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych

Wykonując prawo, aparat administracyjny zbyt często działa z jego naruszeniem. Przez wadliwe rozstrzygnię-cia, działania podejmowane poza postępowaniem admi-nistracyjnym lub nieuzasadnioną bierność, urzędnicy wyrządzają obywatelom – w tym i przedsiębiorcom – wy-mierne, niejednokrotnie bardzo powaEne, szkody. W ich wyniku, zwłaszcza w sprawach podatkowych, niejed-nokrotnie dochodzi do upadłości podmiotów gospodar-czych i utraty miejsc pracy przez zatrudnionych w nich pracowników.

Dalszą konsekwencją tego stanu rzeczy, jest oczywisty uszczerbek autorytetu państwa i jego instytucji. Lekce-waEone przez funkcjonariuszy publicznych prawo nie znajduje takEe zrozumienia i aprobaty w społeczeństwie. W coraz większym stopniu wiąEe się to takEe z odpowie-dzialnością cywilną Skarbu Państwa i jednostek samorzą-du terytorialnego, które zmuszone są naprawić wyrzą-dzone, obywatelom i przedsiębiorcom, szkody.

Problem konieczności ustanowienia skutecznego reEimu odpowiedzialności urzędniczej, odpowiedniego do sze-rokiego zakresu kompetencji administracji publicznej, był podnoszony w doktrynie prawniczej od wielu lat. JuE w 1978 r., w swoim opracowaniu pt.: „Odpowiedzialność pracownika administracji” (Ossolineum 1978, str. 9), Ja-nusz Łętowski zawaEył, Ee połączenie kompetencji i od-powiedzialności to fundament organizacji i sprawnego działania kaEdej struktury administracyjnej.

Ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariu-szy publicznych za raEące naruszenie prawa zmierza do zmiany obecnej, niekorzystnej sytuacji, zakładając, Ee mechanizmem, skutecznie zapobiegającym wynaturze-niom w funkcjonowaniu administracji, będzie przede wszystkim sprawne i nieuchronne obciąEanie urzędni-ków materialnymi skutkami ich działań niezgodnych z prawem.

Uzasadnienie

do ustawy

3

Ustawa wprowadza dodatkowe bodCce, słuEące zwięk-szeniu stopnia praworządności rozstrzygnięć admini-stracyjnych. BodCcami tymi są:

wymóg przeprowadzenia postępowania wyjaśniające- とgo w kaEdym przypadku uchylenia lub stwierdzenia niewaEności decyzji administracyjnej ze względu na jej niezgodność z prawem,osobista odpowiedzialność cywilna urzędnika, w przy- とpadku działania z raEącym naruszeniem prawa, o ile podmiot odpowiedzialny (Skarb Państwa lub jednost-ka samorządu terytorialnego) zapłacił odszkodowa-nie na rzecz podmiotu ponoszącego szkodę w wyniku wspomnianego naruszenia prawa.

Zgodnie z przyjętym załoEeniem, zasadą odpowiedzial-ności – regulowanej ustawą – ma być wina urzędnika przy naruszeniu prawa. Rozwiązanie to nie przenosi na urzędników odpowiedzialności za Cle zredagowane, czy z innych powodów niejasne przepisy, i nie paraliEuje funkcjonowania administracji, co niewątpliwie miałoby miejsce w przypadku bardziej surowej zasady odpowie-dzialności (opartej na zasadzie ryzyka lub odpowiedzial-ności absolutnej).

ZAPAMIĘTAJ

Istotą regulacji jest zmuszenie Skarbu Państwa i jed-

nostek samorządu terytorialnego do dochodzenia od urzęd-

ników należnych im kwot – zgodnie z ujednoliconą, zobiekty-

wizowaną i czytelną procedurą. Procedura ta, co jest także

bardzo istotne, ma być wykonywana z udziałem prokuratury

– instytucji niezależnej od administracji publicznej.

Wina urzędnika

przy naruszeniu

prawa

Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych...

4

Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych

1.2. Zasada praworządności

Art. 6 KPA określa obowiązek stosowania przez organy administracji publicznej zasady praworządności.

Powołany przepis statuuje zasadę praworządności jako przestrzeganie prawa przez te organy. Takie rozumienie omawianej zasady najbardziej odpowiada konstytucyj-nemu ujęciu zasady praworządności, wyraEonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. W tym uję-ciu, praworządność oznacza zgodność z normami (prze-pisami) prawa obowiązującego. Chodzi tu więc o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowa-nia decyzji administracyjnej.

Do norm tych w szczególności naleEą:normy prawa materialnego, stosowane przez organ とadministracji publicznej (podstawa normatywna de-cyzji),normy proceduralne, regulujące poszczególne fazy po- とstępowania (podstawa proceduralna decyzji).

Zatem, w świetle realizacji zasady praworządności, za-sadnicze znaczenie dla rozstrzygania spraw administra-cyjnych ma stworzenie dla administracji silnych bodCców do działania zgodnego z prawem.

ZAPAMIĘTAJ

Ostateczne stwierdzenie przez sądy administracyjne,

że decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem

prawa, nie pozwala zwykle zniwelować szkód społecznych

i ekonomicznych, wyrządzonych taką decyzją.

Taka sytuacja spowodowała wprowadzenie do polskie-go prawa rozwiązań wprowadzających dodatkowe bodC-ce, mające skłaniać administrację publiczną, zarówno I jak i II stopnia (administracyjne organy odwoławcze), do do-

Przestrzeganie

prawa przez

organy

5

konywania rozstrzygnięć administracyjnych, które reali-zują:

wymogi praworządności, a w szczególności wymóg とzgodności decyzji administracyjnej z prawem, wymogi rzetelności i bezstronności przy dokonywa- とniu rozstrzygnięć administracyjnych.

1.3. Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy

a odpowiedzialność dyscyplinarna, pracownicza, karna

Konieczność wprowadzenia silniejszego i bardziej sku-tecznego mechanizmu zabezpieczającego praworząd-ne działanie administracji publicznej, jest tym większa, Ee w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjne-go z 4.12.2001 r. (sygn. akt 18/2000) oraz nowelizacją KC, bardzo znacznemu poszerzeniu uległ zakres odpowie-dzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone oby-watelom, w wyniku wydania niezgodnego z prawem roz-strzygnięcia administracyjnego.

Szeroka odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Pań-stwa, za działania urzędników – przy dotychczasowym mechanizmie zapewniania praworządności działania ad-ministracji publicznej – skutkowałaby znacznymi szkoda-mi dla budEetu państwa.

ZAPAMIĘTAJ

Stosowanie procedury odpowiedzialności dyscypli-

narnej – chociaż bardziej efektywne – nie stanowi alternatywy

dla odpowiedzialności wynikającej z ustawy o odpowiedzial-

ności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naru-

szenie prawa, lecz środek komplementarny.

Poszerzenie

zakresu odpowie-

dzialności Skarbu

Państwa

Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych...

6

Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych

Wynika to z tego, Ee odpowiedzialność dyscyplinarna: nie dotyczy wszystkich urzędników objętych omawia- とną ustawą, jest nakierowana przede wszystkim na ustalenie, czy とmiały miejsce delikty urzędnicze, wskazane w odpo-wiednich pragmatykach urzędniczych, a nie bezpo-średnio na wyjaśnienie przyczyn wydania decyzji nie-zgodnych z prawem,ze swej natury nie pełni i nie moEe pełnić funkcji in- とstrumentu regulującego zagadnienie cywilnopraw-nej odpowiedzialności odszkodowawczej urzędników wobec Skarbu Państwa za wydanie rozstrzygnięcia ra-Eąco naruszającego prawo.

W odróEnieniu od odpowiedzialności dyscyplinarnej i pracowniczej, dotyczących tylko niektórych (i niepokry-wających się) grup urzędników dokonujących rozstrzy-gnięć administracyjnych, zasady przewidziane w oma-wianej ustawie mają charakter uniwersalny i dotyczą, co do zasady, wszystkich osób, które:

ze względu na swoje uprawnienia wykonują władzę とpubliczną, w tym dokonują rozstrzygnięć administra-cyjnych (jako piastuni funkcji organu administracji),ze względu na swe kompetencje prawne mają wpływ とna treść rozstrzygnięć administracyjnych.

Kwestie związane z odpowiedzialnością karną, za prze-kroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków urzędniczych, przewidzianą w art. 231 KK, zostały omó-wione w rozdziale 10.3. niniejszego opracowania.

1.4. Zakres podmiotowy ustawy

W rozumieniu art. 2 ustawy o odpowiedzialności ma-jątkowej funkcjonariuszy publicznych za raEące naru-szenie prawa, funkcjonariuszem publicznym jest osoba działająca:

7

w charakterze organu administracji publicznej lub とz jego upowaEnienia, jako członek kolegialnego organu administracji pu- とblicznej, jako osoba wykonująca w urzędzie organu administra- とcji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosun-ku słuEbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w dro-dze decyzji lub postanowienia przez taki organ.

W szczególności, aczkolwiek nie wyłącznie, w zakre-sie zastosowania ustawy znajdują się następujące grupy urzędników:

Pracownicy urzędów państwowych, o których mowa れ1) w art. 1 ust. 1 pkt 8, 10, 12, 13 i ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 5 PracUrzPU, tj. urzędnicy państwowi oraz inni pra-cownicy zatrudnieni w:

Biurze Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, とregionalnych izbach obrachunkowych, とBiurze Generalnego Inspektora Ochrony Danych とOsobowych,Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, とurzędach ministrów i przewodniczących komite- とtów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rzą-dowej,urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach, とstanowiących aparat pomocniczy terenowych or-ganów administracji rządowej, podległych mini-strom lub centralnym organom administracji rzą-dowej,komendach, inspektoratach i innych jednostkach とorganizacyjnych, stanowiących aparat pomocni-czy kierowników zespolonych słuEb, inspekcji i straEy wojewódzkich oraz kierowników powia-towych słuEb, inspekcji i straEy.

Grupy urzędników

podlegające

ustawie

Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych...