�����

�

Kluczowe materiały: Jak korzysta si� z PPP

Materiał Opis

10 Menziesand Mandri-Perrott (2010) Private Sector Participation in Light Rail-Light Metro Transit

Initiatives Bank �wiatowy / PPIAF

W Aneksie 1 znale� mo�na studia przypadków dotycz�ce projektów PPP w sektorze lekkich kolei w Zjednoczonym

Królestwie, Malezji, na Filipinach, w Tajlandii, Kanadzie i

Republice Południowej Afryki

11 Marin (2009) Public-Private Partnerships for Urban Water Utilities: A Review of Experiences in

Developing Countries Trends and Policy Options Nr 8

PPIAF / Bank �wiatowy

Przegl�d do�wiadcze� zwi�zanych z 65 PPP w sektorze wodnym w krajach rozwijaj�cych si�, pokazuj�cy regularne usprawnienia w

efektywno�ci i jako�ci usług

12 Eberhardand Gratwick (2010) IPPs in Sub- Saharan Africa: Determinants of Success Aktualizacja artykułu

opublikowanego w Przegl�dzie Polityki Rozwojowej 2008

Zawiera przegl�d do�wiadcze� z IPP w Afryce Subsaharyjskiej, w tym wyczerpuj�c� list� i szczegółowe dane na temat projektów

IPP w tym regionie

13Eggers i Startup (Deloitte Research) (2006) Closing the Infrastructure Gap: The Role of Public-Private

Partnerships Deloitte

Na stronie 5 znale� mo�na tre�ciwy opis ró�nych rodzajów

kontraktów PPP. W raporcie zwi�le opisano tak�e

mi�dzynarodowe do�wiadczenia PPP w sektorze transportowym, wodnym i odpadów, sektorze edukacji, budownictwa mieszkaniowego, szpitalnym, obrony i wi�ziennictwa

14

IFC (2011) Healthcare and PPPs Numer 3 kwartalnika Mi�dzynarodowej Korporacji Finansowej:

Handshake dotycz�cy PPP

Omówiono tutaj mi�dzynarodowe do�wiadczenia PPP w sektorze ochrony zdrowia – szczególnie w krajach rozwijaj�cych si� – oraz

sformułowano wnioski, w jaki sposób powtórzy� odniesione sukcesy. Zawiera opis przypadku szpitala PPP w Lesotho oraz przegl�d do�wiadcze� z Ghany, Indii i Meksyku

15 LaRoque (2006) Contracting for the Delivery of

Education Services: A Typology and International Examples Fraser Forum (Nowa Zelandia) Dostarczanie Usług Edukacyjnych

Opisuje ró�ne sposoby anga�owania sektora prywatnego w edukacj�, w tym na drodze PPP. Strony 20-24 dotycz�mi�dzynarodowych do�wiadcze� z PPP w szkołach

16 Business News Americas (2011) SocialInfrastructure: The New Frontier for ConcessionsSeria Infrastructure Intelligence, sierpie� 2011

Zawiera opis bie��cych do�wiadcze� z PPP w sektorach

infrastruktury socjalnej w Chile, Meksyku, Peru i Brazylii

1.3. Jak finansuje si� z PPP

Przenoszenie odpowiedzialno�ci do sektora prywatnego w celu zmobilizowania inwestycji

infrastrukturalnych jest jedn� z podstawowych ró�nic pomi�dzy PPP a konwencjonalnymi

zamówieniami publicznymi. Gdy ma to miejsce, prywatna strona PPP jest odpowiedzialna za

identyfikacj� inwestorów i opracowanie struktury finansowej projektu. Niemniej osoby

pracuj�ce w sektorze publicznym powinny rozumie� prywatne struktury finansowania

infrastruktury oraz bra� pod uwag� potencjalne konsekwencje dotycz�ce rz�du. Rozdział ten

zawiera:

• Krótkie wprowadzenie do zagadnienia strukturyzacji projektów PPP w ramach

finansowania prywatnego (Punkt 3.1)

• List� kwestii, o których musi pami�ta� rz�d, składaj�c zamówienie w ramach PPP

finansowanego ze ródeł prywatnych – a mianowicie w jaki sposób rz�d mo�e potrzebowa�

umo�liwi� lub kontrolowa� gromadzenie funduszy przez stron� prywatn�, aby zapewni�

efektywne wdro�enie projektu (Punkt 3.2)

�����

�

• Opis ró�nych ról finansowania publicznego w PPP – a mianowicie: dlaczego i jak rz�dy

mog� by� bezpo�rednio zaanga�owane w finansowanie PPP (Punkt 3.3.).

Rozdział dotycz�cy Finansowania PPP w pracy Farquharsona i in. na temat PPP na

rynkach wschodz�cych [#1, Rozdział 5] dostarcza przegl�du niektórych zagadnie�

omówionych w niniejszym rozdziale. Partnerstwa Publiczno-Prywatne: Zasady polityki i

finansowania autorstwa E. R. Yescombe’a [#2] oraz Inwestycje sektora prywatnego w

sektorze infrastruktury: finansowanie projektów, projekty PPP i ryzyko autorstwa

Jeffreya Delmona [#3] to bardziej wszechstronne materiały ródłowe dotycz�ce szerokiego

zakresu tematów zwi�zanych z finansowaniem PPP. Odpowiednie rozdziały tych prac oraz

ł�cza do dodatkowych materiałów ródłowych znale� mo�na w całym niniejszym rozdziale.

Umo�liwi� one zdobycie wi�kszej ilo�ci informacji na temat okre�lonych zagadnie�.

1.3.1. Struktury finansowania PPPStrona prywatna wi�kszo�� kontraktów PPP to okre�lona spółka projektowa utworzona w tym

celu – cz�sto nazywana te� spółk� celow� (Special Purpose Vehicle, SPV). Spółka

projektowa gromadzi fundusze na drodze poł�czenia kapitału własnego – dostarczonego

przez udziałowców spółki projektowej – oraz zaci�gania zadłu�enia od banków, albo za

pomoc� obligacji lub innych instrumentów finansowych. Struktura finansowania jest

poł�czeniem kapitału własnego i długu oraz relacji kontraktowych pomi�dzy posiadaczami

kapitału a kredytodawcami.

Na Rysunku 1.3.1 pokazano typow� struktur� finansowania oraz kontraktu projektu PPP.

Rz�d pozostaje w relacji kontraktowej ze spółk� projektow�. Pierwotni inwestorzy kapitałowi,

którzy opracowali ofert� PPP, zazwyczaj nazywani s� sponsorami projektu16. Typowymi

inwestorami kapitałowymi mog� by� deweloperzy projektowi, spółki in�ynieryjne i budowlane,

spółki zarz�dzaj�ce infrastruktur� i prywatne fundusze kapitałowe. Do kredytodawców na

rzecz projektów PPP w krajach rozwijaj�cych si� mog� zalicza� si� banki komercyjne, banki

rozwoju wielostronnego i dwustronnego oraz inwestorzy instytucjonalni tacy jak fundusze

emerytalne.

Jak pokazano na Rysunku 1.3.1, spółka projektowa z kolei zawiera kontrakty z firmami w

celu zarz�dzania projektowaniem i budow� (kontrakty te s� znane jako kontrakty EPC

(Engineering, Procurement and Construction) oraz eksploatacj� i konserwacj� (O&M).

Wykonawcy mog� by� podmiotami stowarzyszonymi z inwestorami kapitałowymi. Praca

Yescombe’a o finansowaniu PPP zawiera przykłady struktur PPP w przypadku ró�nych

rodzajów PPP [#2, rozdział 1.4].

16. Jak pisze Yescombe [#2, strony 96-100], sponsor projektu mo�e potem sprzeda� swoj� inwestycj� drugorz�dnym inwestorom

kapitałowym.

�����

�

Rysunek 1.3.1: Typowa struktura projektu PPP

Jak opisuje to Farquharson w rozdziale na temat finansowania PPP [#1, strona 53],

inwestycja kapitałowa jest inwestycj� typu „pierwszy na wej�ciu, ostatni na wyj�ciu” (FILO) –

co oznacza, �e wszelkie straty projektowe s� ponoszone przede wszystkim przez inwestorów

kapitałowych, a kredytodawcy ponosz� strat� jedynie w przypadku utraty inwestycji

kapitałowej. Oznacza to, �e inwestorzy kapitałowi bior� na siebie wy�sze ryzyko ni� dostawcy

zadłu�enia i wymagaj� wy�szego zwrotu ze swojej inwestycji.

Celem sponsora projektu i jego doradców jest zasadniczo minimalizacja kosztów

finansowania projektu. Poniewa� kapitał uwa�a si� za bardziej kosztowny od zadłu�enia,

sponsorzy projektu cz�sto staraj� si� uzyska� wysok� proporcj� zadłu�enia do finansowania.

Finansowanie projektów PPP bez regresu

W ramach finansowania projektowego bez regresu kredytodawcy mog� uzyska� spłat�jedynie z przychodów spółki projektowej, bez regresu do inwestorów kapitałowych. Oznacza

to, �e obowi�zki spółki kapitałowej s� oddzielone od obowi�zków inwestorów kapitałowych, a

zadłu�enie jest zabezpieczone przepływami pieni��nymi z projektu. Jak pisze Yescombe w

rozdziale dotycz�cym finansowania projektów w ramach PPP [#2, Rozdział 8], struktury

finansowania projektów najcz��ciej odznaczaj� si� wysok� proporcj� zadłu�enia – od 70 do

95 procent. Z perspektywy inwestorów kapitałowych pomaga to w zarz�dzaniu ryzykiem za

spraw� redukcji zaanga�owania w projekt i umo�liwia realizacj� projektów znacznie

wi�kszych rozmiarów, które w innym przypadku byłyby niemo�liwe. Dla kredytodawców

oznacza to przeprowadzanie rygorystycznych ocen due diligence, zorientowanie na

przepływy pieni��ne w ramach projektu i jego struktur� kontraktow�.

Na temat struktur finansowania projektów dost�pna jest obszerna literatura, obejmuj�ca kilka

wszechstronnych podr�czników. Dla czytelników zainteresowanych pogł�bianiem tematu

dobrym punktem wyj�cia b�d� nast�puj�ce pozycje:

.!��3������

�#������

���!����

4$���� �

4$����

���"�(��!����

4$����

�!���-���)��

4$����

���!����

5��������

6 2�5��������

'78�

9����������

��"���-����

*")-���

"����������

5��!�����

!�����

.���������

6 2�

.���������

'78�

�����

�

• Modern Project Finance: A Casebook autorstwa Benjamina Etsy’ego. John Wiley and Sons, 2004

• The Law and Business of International Project Finance: A Resource for Governments,

Sponsors, Lawyers, and Project Participants (2. wydanie) autorstwa Scotta L. Hoffmana.

Translational Publishers, 2001

• Principles of Project Finance autorstwa E. R. Yescombe’a. Academic Press, 2002

• Project Financing: Asset-Based Financial Engineering autorstwa Johna D. Finnerty’ego.

John Wiley and Sons Ltd, maj 2007 r.

Alternatywy wzgl�dem finansowania projektów bez regresu

Chocia� finansowanie projektowe pomaga zebra� fundusze na potrzeby finansowania

du�ych, silnie lewarowanych inwestycji, wi��� si� z nim pewne koszty. Stopy oprocentowania

zadłu�enia na potrzeby finansowania projektowego s� bardziej kosztowne ni� po�yczki

rz�dowe i cz�sto bardziej kosztowne ni� po�yczki spółek o ugruntowanej pozycji. Koszty

transakcji – przygotowanie struktury kontraktowej i przeprowadzenie odpowiedniej oceny due

diligence – mog� sprawi�, �e w przypadku mniejszych transakcji b�dzie ono nieatrakcyjne.

Dlatego te� wiele PPP decyduje si� na struktur� finansowania projektowego bez regresu,

chc�c uzyska� wi�ksz� elastyczno�� kontraktow� lub obni�y� koszty finansowania.

Jedn� z mo�liwo�ci sponsorów projektu jest wsparcie spółki projektowej za pomoc�dostarczenia gwarancji korporacyjnej lub sponsorskiej kredytodawcy, na spłat� cało�ci lub

cz��ci zadłu�enia projektowego. W ramce zaprezentowano przykłady.

Ramka 1.3.1: Przykłady struktury finansowania projektu z gwarancjami

korporacyjnymi

W niektórych przypadkach spółka projektowa mo�e nie by� w stanie zebra� finansowania

w ramach modelu bez regresu. Jedn� z opcji jest w takim przypadku dostarczenie przez

głównego sponsora projektu cz��ciowej lub całkowitej gwarancji w odniesieniu do

zadłu�enia projektu. Na przykład:

• W 1997 roku konsorcjum Manila Water Company, którego liderem była Ayala

Corporation z Filipin, z udziałami ze Stanów Zjednoczonych, Betchel i Mitsubishi

Corporation, otrzymała koncesj� na wschodni odcinek metra. W �lad za azjatyckim

kryzysem finansowym Manila Water Company utraciła zdolno�� do pozyskania

zadłu�enia na potrzeby finansowania inwestycji w oparciu o model finansowania

projektowego bez regresu, w zwi�zku z czym Ayala dostarczyła gwarancj�

korporacyjn�, aby wesprze� spółk� projektow�

• W 1992 wspólne przedsi�wzi�cie zrzeszaj�ce narodow� korporacj� paliwow� i

mi�dzynarodowe spółki paliwowe z IFC jako liderem głównym pracowało nad

budow� ruroci�gu paliwowego w Kolumbii. Zarazem jednak IFC obawiała si�

mo�liwych ataków partyzanckich i projekt utkn�ł w miejscu. Aby pchn�� go naprzód,

sponsorzy zapewnili pełn� gwarancj� kredytow�.

�ródła: Esguerra (2003) The Corporate Muddle of Manila’s Water Concessions WaterAid

and Tearfund, striba 19; Ahmed & Fang (International Finance Corporation) Project

Finance in Developing Countries, Bank �wiatowy1999, Ramka 5.7, strona 68

�����

�

Istnieje struktura finansowa, której czasem u�ywa si� do zredukowania kosztów finansowania

PPP, zwana modelem forfaitingowym. Mo�na j� zastosowa� w przypadku projektów PPP

typu „płaci rz�d”.17

W ramach tego modelu po uko�czeniu budowy zgodnie ze standardem

jako�ci zaakceptowanym przez rz�d, ten ostatni staje si� odpowiedzialny za spłat� obsługi

zadłu�enia na rzecz kredytodawcy za spraw� wystawienia tzw. „zrzeczenia si� prawa do

sprzeciwu”. Rozwi�zanie tego rodzaju mo�e obni�y� koszty finansowania projektu.18 Niemniej

oznacza ono, �e przy rz�dzie pozostanie wi�cej ryzyk w ramach PPP, a poniewa� spłata

obsługi zadłu�enia nie zale�y ju� od jako�ci, kredytodawca nie jest zainteresowany

efektywno�ci� projektu w toku jego eksploatacji. Model forfaitingowy jest powszechnie

wykorzystywany w Niemczech, gdzie połowa PPP wdro�onych w okresie 2002-2006

korzystała z tej struktury. Aby dowiedzie� si� wi�cej na temat modelu forfaitingowego, patrz

artykuł Daube’a porównuj�cy finansowanie projektowe do modelu forfaitingowego

[#4].

Inn� alternatyw� umo�liwiaj�c� obni�enie kosztów finansowania PPP jest udział rz�du w

strukturze finansowania, jak opisano to w Punkcie 3.3: Rola finansowania publicznego

w PPP. Rz�d – lub instytucja finansowa b�d�ca własno�ci� rz�du – mo�e dostarczy�

finansowanie spółce projektowej jako kredytodawca lub mo�e dostarczy� gwarancji, w

odniesieniu do niektórych lub wszystkich elementów zadłu�enia w ramach projektu.

1.3.2 Czynniki, które musi wzi�� pod uwag� rz�dJe�eli w PPP zaanga�owane jest prywatne finansowanie, to na sponsorze projektu spoczywa

zazwyczaj przede wszystkim odpowiedzialno�� za opracowanie struktury finansowania.

Niemniej istnieje kilka sposobów oddziaływania na struktur� finansowania przez rz�d, je�eli

zaistnieje taka potrzeba.

Na najbardziej podstawowym poziomie rz�d potrzebuje zapewni�, by projekt był „zbywalny

bankowo” – czyli �eby mo�na było zaci�gn�� na jego poczet kredyt. Z drugiej jednak strony

zbyt du�o zadłu�enia mogłoby osłabi� transfer ryzyka, wi�c rz�d mo�e zechcie� ograniczy�dopuszczaln� kwot� finansowania dłu�nego (dwigni). Bardziej niejasne, cho� wci�� istotne

szczegóły obejmuj�: w jaki sposób zarz�dza� ryzykami na drodze od przyznania kontraktu do

zamkni�cia finansowego; w jaki sposób radzi� sobie z mo�liwo�ci� refinansowania

zadłu�enia projektowego; oraz w jaki sposób okre�li� prawa do interwencji kredytodawców i

rz�du. Kwestie te zostały kolejno opisane poni�ej.

Rz�dy mog� równie� uczestniczy� w strukturze finansowania. Rz�dy mog� dostarczy�

zadłu�enia, kapitału lub gwarancji – albo bezpo�rednio, albo za po�rednictwem instytucji

finansowych b�d�cych własno�ci� rz�du, takich jak banki rozwoju i fundusze emerytalne.

Punkt 3.3 zawiera opis tego rodzaju roli finansowania publicznego w PPP.

1.3.2.1 Mo�liwo�� uzyskania finansowania bankowego (bankowalno��)Jest to zdolno�� projektu do uzyskania finansowania bankowego. „Zbywalny bankowo”

oznacza tyle, �e projekt mo�e przyci�gn�� nie tylko finansowanie kapitałowe od swoich

sponsorów, ale te� wymagan� kwot� zadłu�enia. Patrz Rozdział w pracy Delmona o

zbywalno�ci bankowej [#3 Rozdział 4] i rozdział w pracy Farquharsona o

17. Wyja�nienie natury projektów typu „płaci rz�d” mo�na znale� w Punkcie 1.1.

18. Przyjmuje si� tutaj zało�enie, �e koszty po�yczek, jakie musi ponie�� rz�d, s� ni�sze od tych, które musi ponie�� prywatna

spółka, co w przypadku niektórych krajów rozwijaj�cych si� mo�e nie by� prawd�.

����

�

Finansowaniu PPP [#1, strony 54-57] – w obu opisano czynniki, które banki wezm� pod uwag�

przy podejmowaniu decyzji o finansowaniu projektu.

Aby projekt był zbywalny bankowo, kredytodawca musi mie� pewno��, �e spółka projektowa jest

w stanie obsłu�y� zadłu�enie. W ramach struktury finansowania projektowego opisanej w Punkcie

3.1 oznacza to, �e przepływy pieni��ne z działalno�ci operacyjnej musz� by� wystarczaj�co

wysokie, aby pokry� obsług� zadłu�enia wraz z akceptowalnym marginesem. Oznacza to równie�, �e ryzyko zmiany w przepływach pieni��nych musi z bardzo du�ym prawdopodobie�stwem

mie�ci� si� we wspomnianym marginesie. Dlatego te� kredytodawcy starannie oceniaj� ryzyka

projektu oraz ich alokacj� pomi�dzy stronami kontraktu.

Je�eli zbyt du�o ryzyka zostało przydzielone do strony prywatnej, kredytodawcy zredukuj� kwot�,

któr� b�d� gotowi u�yczy�, a� margines przepływów pieni��nych powy�ej obsługi zadłu�enia

b�dzie mo�liwy do zaakceptowania. W takim przypadku niezb�dny b�dzie dodatkowy kapitał.

Zarazem od spółki projektowej nale�y oczekiwa� wygenerowania wystarczaj�co wysokich

zwrotów, umo�liwiaj�cych rekompensat� na rzecz posiadaczy kapitału z tytułu podejmowanego

przez nich poziomu ryzyka.

Z perspektywy rz�du kluczowymi do uwzgl�dnienia czynnikami w kontek�cie zapewnienia

zbywalno�ci bankowej s� zatem: techniczna i finansowa opłacalno�� projektu oraz odpowiednia

alokacja ryzyka. W Module 3 niniejszego Przewodnika, w Rozdziale 2: Ocena projektów PPP

znale� mo�na wskazówki dotycz�ce oceny opłacalno�ci finansowej potencjalnego projektu PPP.

Rozdział 3: Strukturyzacja projektów PPP dostarcza wskazówek i narz�dzi osobom

zajmuj�cym si� obszarem alokacji ryzyka.

Co wi�cej, zarówno kredytodawcy jak i udziałowcy maj� motywacj�, by redukowa� swoje ryzyka i

maksymalizowa� swój zwrot. Oznacza to, �e strukturyzuj�c PPP rz�d bierze na siebie trudne

zadanie zachowania równowagi – zapewnienia zbywalno�ci bankowej projektu przy

jednoczesnym odparciu presji wywieranej na rz�d, by zaakceptował niepotrzebne ryzyko.

1.3.2.2 Ograniczenie kwoty dozwolonego zadłu�eniaSponsorzy projektu cz�sto maj� motywacj� do finansowania PPP z wykorzystaniem wysokiej

proporcji zadłu�enia do kapitału – to jest uzyskania wysokiej dwigni. Jak pisze Yescombe [#2,

strony 120-121], wi�ksza dwignia pozwala zazwyczaj inwestorom kapitałowym na osi�gni�cie

wy�szych zwrotów i ułatwia zarz�dzanie struktur� finansow�, jako �e pozyskanie zadłu�enia mo�e

by� prostsze ni� pozyskanie kapitału. Co wi�cej, jak opisuj� Ehrhardt i Irwin [#5, strony 10-13],

rz�dy cz�sto zapewniaj� wi�ksz� ochron� inwestorom lokuj�cym �rodki w instrumenty dłu�ne ni�inwestorom kapitałowym – na przykład za pomoc� gwarancji dostarczanych na ��danie, których

budowa ma na celu zapewnienie, by przychód pokrył obsług� zadłu�enia – dostarczaj�c dalszej

motywacji na rzecz wysokiego lewarowania.

Niemniej projekty z wysokim lewarowaniem mog� by� równie� bardziej podatne na naruszenie

warunków kontraktu i bankructwo, jak opisuj� to Ehrhardt i Irwin [#5, strony 35-38]. W

przegl�dzie programu PPP Zjednoczonego Królestwa przygotowanym przez Izb� Lordów

opisano szerzej ryzyko wysokiego lewarowania w szczególno�ci w poł�czeniu z gwarancjami

rz�dowymi, opieraj�c si� na do�wiadczeniu Zjednoczonego Królestwa zwi�zanym z PPP

dotycz�cym systemu metra londy�skiego19

. W Ramce 1.3.2 przedstawiono przykład wysoko

lewarowanego PPP, w przypadku którego doszło do niewywi�zania si� warunków kredytowania.

19. Komisja Specjalna ds. Gospodarczych Izby Lordów Zjednoczonego Królestwa (kwiecie� 2010) 2. raport z posiedzenia 2009-

2010: Government Response to Private Finance Projects and Off-Balance Sheet Debt Dokument HL 114, strona 22, na temat: „a je�li co�pójdzie nie tak?”.

����

�

Aby zagwarantowa� zrównowa�ony poziom lewarowania oraz wystarczaj�co znacz�cy udział

kapitałowy w projekcie, rz�dy mog� rozwa�y� wprowadzenie minimalnej proporcji kapitału w

PPP. Jak zauwa�yli Ehrhardt i Irwin [#5, strony 49-50], mo�e si� to okaza� szczególnie

istotne, je�eli rz�d dostarcza równie� gwarancje maj�ce na celu ochron� inwestycji

kredytodawców. Niemniej ograniczenie zdolno�ci inwestora do wybrania swojej struktury

kapitałowej mo�e podnie�� koszt kapitału, co zostało przedstawione w Nocie informacyjnej

Banku �wiatowego na temat finansowania infrastruktury w Indiach [#6, strona 2].

Autorzy zauwa�aj�, �e zmiana postanowie� dotycz�cych rozwi�zania kontraktu dostarcza

mniej jednoznacznej zach�ty do korzystania z zadłu�enia jako alternatywy.

Ramka 1.3.2: Przykład nadmiernie lewarowanego PPP – Tramwaje i poci�gi stanu Wiktoria

Rz�d stanu Wiktoria udzielił pi�ciu franczyz (podobnych do koncesji) na eksploatacj�

tramwajów i kolei dojazdowych w Melbourne oraz kolei regionalnych Stanu Wiktoria. Rz�d

spodziewał si� całkowitych oszcz�dno�ci w wysoko�ci 1,8 miliarda dolarów australijskich

przez cały okres kontraktu. Niemniej całkowity wkład kapitałowy sponsorów, wraz z

gwarancj� nale�ytego wykonania kontraktu, wyniósł jedynie 135 milionów dolarów

australijskich, czyli zaledwie 8 procent całkowitych zysków. Struktura płatno�ci PPP była w

znacznym stopniu oparta na oczekiwanym wzro�cie stałej klienteli i redukcji kosztów. Kiedy

wzrost i redukcja kosztów nie zostały zrealizowane, franczyzy zacz�ły przynosi� straty.

Poniewa� kapitał, który wchodził w gr�, był stosunkowo niski, operatorzy mogli porzuci�

franczyzy zamiast ponosi� straty próbuj�c je usprawni�. Sytuacja ta zmusiła rz�d do

renegocjowania kontraktów z istniej�cymi operatorami.

�ródło: Ehrhardt i Irwin (2004) Avoiding Customer and Taxpayer Bailouts in Private

Infrastructure Projects: Dokument roboczy bada� politycznych Banku �wiatowego 3274,

kwiecie� 2004.

1.3.2.3 Ryzyka na drodze od przyznania kontraktu do zamkni�cia finansowegoKontrakt PPP jest zazwyczaj przyznawany i podpisywany zanim nast�pi zamkni�cie

finansowe projektu – a zatem przed pełnym zabezpieczeniem finansowania na jego potrzeby.

W okresie przej�ciowym kredytodawcy przeprowadzaj� swój proces due diligence wraz ze

szczegółowym przegl�dem umów PPP. Umowy kredytu równie� bardzo cz�sto stanowi�

„warunek konieczny”, który musi zosta� spełniony, zanim spółka projektowa uzyska dost�p

do funduszy z kredytu.

Proces ten stwarza ryzyko, �e projekt ulegnie opónieniu lub nawet zako�czy si� fiaskiem,

je�eli zwyci�zcy oferenci nie b�d� w stanie zabezpieczy� finansowania na oczekiwanych

warunkach. Jak opisuje Farquharson [#1, strona 125], rz�d mo�e znale� si� pod presj�, by

zmieni� warunki kontraktu w celu spełnienia wymogów kredytodawców, jako �e ponowne

otwarcie procesu udzielania zamówie� na tym etapie spowodowałoby opónienia i

dodatkowe koszty transakcji, które rz�d musiałby ponie��.

�����

�

Nie ma wiele dost�pnych opcji dla rz�du, aby zmniejszy� to ryzyko. Jak wyja�nia

Farquharson, od oferentów mo�na wymaga� wadium, które mo�e zosta� zrealizowane,

je�eli preferowany oferent nie zdoła zamkn�� finansowo projektu w okre�lonym terminie.

Mo�e to zach�ci� oferentów do opracowania bardziej konkretnych planów finansowania

przed przedło�eniem ofert. Inna opcja, któr� opisuje Delmon [#3, strony 445-446], polega na

tym, �e rz�d wymaga ofert z ju� zaci�gni�tymi zobowi�zaniami finansowymi (tzw. ofert

„gwarantowanych”). W tym przypadku kredytodawcy musz� przeprowadzi� proces due

diligence przed zako�czeniem procesu przetargowego. Niemniej obie te opcje zwi�kszaj�koszty przetargu, co mo�e odstraszy� oferentów i osłabi� konkurencj�.

Kolejne podej�cie polega na wprowadzeniu podstawowych oferowanych warunków

finansowania (stapled financing). Finansowanie tego rodzaju to wst�pnie przygotowany

pakiet finansowania na potrzeby projektu, opracowany przez rz�d i przedstawiany oferentom

podczas procesu przetargowego. Zwyci�ski oferent ma mo�liwo�� skorzystania z tego

pakietu, niemniej nie jest do tego zobowi�zany. Jest to cz�sty rodzaj finansowania w

przypadku transakcji fuzji i przej��, a ostatnio niektóre rz�dy – na przykład Egipt – zacz�ły

si� z nim zapoznawa� w kontek�cie projektów infrastrukturalnych20.

1.3.2.4 Refinansowanie zadłu�enia projektowego„Refinansowanie” oznacza zaci�gni�cie nowego zadłu�enia w celu spłacenia istniej�cych

kredytów. Spółka projektowa i jej sponsorzy maj� dwa główne powody, aby refinansowa�

zadłu�enie zaci�gni�te pocz�tkowo do finansowania projektu.

Pierwszy z nich jest taki, �e uzyskanie pakietu finansowego o wystarczaj�co długim okresie

zapadalno�ci, odpowiadaj�cym długo�ci projektu, mo�e by� niemo�liwe. Mo�e si� to zdarzy�

w sytuacji, kiedy długoterminowe zadłu�enie nie jest dost�pne w momencie przyznania

projektu lub je�li kredytodawcy uwa�aj� projekt za zbyt ryzykowny, aby udzieli� kredytu o

długim okresie zapadalno�ci. W przypadku tego rodzaju projekt mo�e by� najpierw

realizowany z wykorzystaniem zadłu�enia krótkoterminowego, jak opisuje Yescombe w

rozdziale o strukturyzacji finansowej [#2, Rozdział 10, strony 157-158]. W ten sposób

powstaje ryzyko refinansowania – czyli ryzyko, �e zadłu�enie krótkoterminowe nie b�dzie

mogło by� refinansowane na oczekiwanych warunkach. W kontrakcie PPP powinno by�okre�lone, kto ponosi ryzyko refinansowania, co dalej opisano w Module 3, Rozdział 3:

Strukturyzacja projektów PPP.

Jedn� z mo�liwo�ci pozwalaj�cych na redukcj� ryzyk refinansowania jest „finansowanie

przejmowane” (take-out financing), w ramach którego drugi kredytodawca zobowi�zuje si� do

przej�cia kredytu w pewnym momencie w przyszło�ci – zach�caj�c tym samym pierwszego

kredytodawc� do zapewnienia długoterminowego zadłu�enia, które w przeciwnym przypadku

mogłoby nie zosta� udzielone. Na potrzeby projektów infrastrukturalnych schemat

finansowania przejmowanego wprowadziła na przykład Indian Infrastructure Finance

Company Limited (IIFCL)21

.

Refinansowanie mo�e równie� zapewni� i t� mo�liwo�� spółce projektowej i jej sponsorom,

�e w póniejszym terminie mog� by� dost�pne bardziej atrakcyjne warunki finansowania.

Poniewa� projekty infrastrukturalne charakteryzuje znaczna rozpi�to�� w czasie, rynki

kapitałowe mog� si� zmieni� w okresie realizacji projektu i zaoferowa� lepsze warunki

20. Patrz na przykład “Egypt’s Local Banks Reach for their Staples”, Global Water Intelligence, tom 11, numer 5 (maj 2010 r.).

21. Patrz “Takeout Finance Scheme for Financing Viable Infrastructure Projects”, materiał dost�pny na stronie internetowej IIFCL,

http://www.iifcl.org/ takeout_finance.pdf.

�����

�

zadłu�enia projektowego. Równie� kredytodawcy ch�tniej proponuj� lepsze warunki

finansowania w przypadku projektów, które mog� si� wykaza� histori� kredytow� i przeszły

ju� etap wst�pnych ryzyk, takich jak ryzyko budowy. W rozdziale o refinansowaniu

zadłu�enia [#2, strony 297-307] Yescombe opisuje bardziej szczegółowo potencjalne zyski

dla inwestorów kapitałowych wynikaj�ce z refinansowania.

Refinansowanie na bardziej atrakcyjnych warunkach mo�e obni�y� całkowite koszty, które

ponios� u�ytkownicy lub rz�d, poprawi� zwrot inwestorów, albo jedno i drugie. Rz�d musi

rozwa�y� od razu, w jaki sposób traktowane b�d� korzy�ci zwi�zane z refinansowaniem.

Mo�liwo�ci s� nast�puj�ce:

• Nic nie robi� – pozwoli� posiadaczom kapitału na zysk z refinansowania za spraw�

wy�szych płatno�ci dywidendowych

• Podzieli� wpływy pomi�dzy sponsorów i klientów, wprowadzaj�c do kontraktu PPP

lub regulacji PPP klauzul� przewiduj�c�, �e korzy�ci wynikaj�ce z refinansowania musz�

znale� odzwierciedlenie w cenie zapłaconej za składnik aktywów lub usług�

• Wbudowanie w kontrakt PPP prawa rz�du do wymagania lub zalecania

refinansowania zadłu�enia projektowego, je�eli rz�d uzna, �e na rynku panuj� bardziej

korzystne warunki.

Jak pisze Yescombe [#2, strony 301-302], pewna liczba rz�dów wprowadziła zasady

reguluj�ce korzy�ci wynikaj�cych z refinansowania PPP. Skarb Zjednoczonego Królestwa na

przykład wprowadził w 2004 roku do swoich standardowych kontraktów PFI podział 50:50

wszelkich zysków z refinansowania pomi�dzy inwestorów a rz�d; nast�pnie proporcj� t�

zrewidowano i zmieniono na 70:30 na korzy�� rz�du22

. Równie� Korea Południowa

wprowadziła podobne postanowienie do swojego ustawodawstwa dotycz�cego PPP. Od

2008 roku rz�d Zjednoczonego Królestwa zarezerwował sobie równie� prawo do

wyst�powania o refinansowanie zadłu�enia projektowego w celu skorzystania z bardziej

korzystnych warunków na rynku kapitałowym23.

1.3.2.5 Prawa do interwencjiPrawa do interwencji dotycz� tytułu, przewidzianego w kontrakcie i przysługuj�cego rz�dowi

lub kredytodawcy, do kontrolowania spółki projektowej w niektórych sytuacjach. Prawa do

interwencji przysługuj�ce rz�dowi s� zazwyczaj zarezerwowane do sytuacji, w których projekt

stwarza znacz�ce ryzyka dla zdrowia i bezpiecze�stwa, zagro�enia dla bezpiecze�stwa

pa�stwowego lub kiedy wymogi prawne zmuszaj� rz�d do przej�cia projektu. Rz�d mo�e

równie� rozwi�za� kontrakt PPP i przej�� projekt, je�eli spółka projektowa nie wywi��e si� z

obowi�zków zwi�zanych ze �wiadczon� usług�.

Kredytodawcy zasadniczo potrzebuj� wykonania praw do interwencji, je�eli spółka

projektowa nie wywi�zuje si� ze swoich obowi�zków zwi�zanych z obsług� zadłu�enia, lub

22. Komisja Specjalna ds. Gospodarczych Izby Lordów Zjednoczonego Królestwa (marzec 2010)1. raport z posiedzenia 2009-2010:

Private Finance Projects and Off-Balance Sheet Debt, tom 1: Raport, Dokument HL 63-I, Akapit 174.

23. Departament Skarbu HM (padziernik 2008), Standardisation of PFI Contracts, Wersja 4 Dodatek: Amended Refinancing Provisions.

�����

�

je�li kontrakt PPP jest zagro�ony rozwi�zaniem lub niewywi�zaniem si� z obowi�zków

zwi�zanych ze �wiadczeniem usługi. W tej sytuacji kredytodawcy zazwyczaj powołuj� nowe

kierownictwo wy�szego szczebla lub wyznaczaj� inn� firm�, aby przej�ła spółk� projektow�.

Wa�n� spraw� jest zapewnienie, by zarówno rz�d jak i kredytodawcy mieli jasne warunki i

terminy wykonania swoich praw do interwencji – by byli informowani, kiedy problem zaczyna

si� pojawia�, i mogli podj�� działania koryguj�ce. Moduł 3 niniejszego Przewodnika,

Rozdział 4: Projektowanie kontraktów PPP zawiera wi�cej szczegółów na temat

mo�liwych sposobów wbudowania praw do interwencji w kontrakt PPP.

1.3.3 Rola finansowania publicznego w PPPFinansowanie prywatne nie jest cech� charakterystyczn� PPP – równie� rz�dy mog�finansowa� projekty PPP, w cało�ci albo cz��ciowo. Redukcja kwoty inwestycji kapitałowych

niezb�dnych do poczynienia przez stron� prywatn� redukuje zakres transferu ryzyka –

osłabiaj�c motywacj� sektora prywatnego do wytwarzania odpowiedniej warto�ci za dan�cen�, ułatwiaj�c stronie prywatnej porzucenie projektu, je�li co� pójdzie nie tak. (Patrz Punkt

1.3.2.2 o znaczeniu zapewnienia wystarczaj�cych inwestycji kapitału prywatnego). Niemniej

istnieje kilka powodów, dla których rz�d mo�e podj�� decyzj� o finansowaniu projektów PPP.

S� one nast�puj�ce:

• Unikanie nadmiernych premii za ryzyko – rz�d mo�e uzna� premi� za ryzyko

pobieran� przez sektor prywatny w zwi�zku z projektem za zbyt wysok� w zestawieniu z

rzeczywistymi ryzykami projektu. Mo�e by� to trudne zadanie do zrealizowania, jako �e rynki

finansowe s� zazwyczaj lepiej przygotowane ni� rz�d do oceny ryzyka, lecz mo�e mie�

zastosowanie w szczególno�ci w przypadku nowych projektów lub rynków, podczas

dezorganizacji na rynkach finansowych

• Redukowanie ryzyka rz�dowego – je�eli przychody z projektu zale�� od regularnych

płatno�ci realizowanych przez rz�d, stwarza to ryzyko, na które nara�ona jest strona

prywatna, a które znajdzie odzwierciedlenie w kosztach projektu. Je�eli wiarygodno��

płatno�ci ze strony rz�du mo�e by� w�tpliwa, b�dzie to oznacza�, �e dostarczenie dotacji lub

płatno�ci z góry w postaci kredytu lub finansowania poprawi zbywalno�� bankow� i obni�y

koszty projektu w wi�kszym stopniu, ni� regularne płatno�ci

• Poprawa dost�pno�ci lub redukcja kosztów finansowania – zwłaszcza je�li rynki

kapitałowe s� niedostatecznie rozwini�te lub zdezorganizowane, dost�pno�� finansowania

długoterminowego mo�e by� ograniczona, rz�dy mog� podj�� decyzj� o dostarczeniu

finansowania na warunkach, które w innej sytuacji nie byłyby dost�pne. Rz�dy maj� równie�

cz�sto dost�p do finansowania na warunkach koncesji, które mog� przekaza� w celu

obni�enia kosztów projektów infrastrukturalnych. Powy�sze mo�e równie� by� cz��ci�

szerszej polityki anga�owania instytucji finansowych pa�stwa w dostarczanie

długoterminowego kredytowania w celu finansowania potrzeb rozwojowych.

Jest równie� kilka innych sposobów, na jakie rz�d mo�e wnie�� swój wkład w struktur�

finansowania PPP. Rz�dy mog� udzieli� kredytu lub przyzna� finansowanie bezpo�rednio

spółce projektowej, b�d zapewni� gwarancje rz�dowe na potrzeby kredytu komercyjnego.

Banki rozwoju b�d�ce własno�ci� rz�du lub inne instytucje finansowe równie� mog� by� w to

zaanga�owane – albo zapewniaj�c finansowanie na potrzeby PPP a ramach szerszego

portfela, albo portfela stworzonego specjalnie do wspierania programu PPP. Wreszcie, rz�dy

�����

�

mog� po prostu nie przenosi� funkcji finansowania projektu PPP

do sektora prywatnego, zachowuj�c zamiast tego bie��c� odpowiedzialno�� za nakłady

kapitałowe. Powy�sze mo�liwo�ci zostały bardziej szczegółowo opisane poni�ej.

Dodatkowym uzasadnieniem rz�dowego wsparcia finansowego mo�e by� okres

dezorganizacji na rynkach kapitałowych. Wiele rz�dów wprowadza okre�lone formy wsparcia

finansowego w odpowiedzi na tak� sytuacj�. W Ramce 1.3.3 opisano, w jaki sposób rz�dy

wspierały PPP podczas globalnego kryzysu finansowego w ko�cowych latach pierwszej

dekady XXI wieku.

Ramka 1.3.3: Realizowanie PPP podczas globalnego kryzysu finansowego

Globalny Kryzys Finansowy w ko�cowych latach pierwszej dekady XX w. znacz�co

zredukował dost�pno�� finansowania dłu�nego na potrzeby projektów PPP i podobnych

inwestycji. Mniejsza liczba kredytodawców była przygotowana do finansowania projektów

PPP – tak na rynkach rozwini�tych jak i rozwijaj�cych si� – a warunki uległy zaostrzeniu.

W artykule IMF [#11] zaprezentowano dowody na wpływ kryzysu finansowego na PPP.

Kilka rz�dów zareagowało na to wyzwanie wprowadzaj�c okre�lone �rodki wsparcia na

rzecz PPP w czasie kryzysu. W Zjednoczonym Królestwie, Departament Skarbu powołał

do �ycia Jednostk� ds. Finansowania Infrastruktury (Treasury Infrastructure Finance Unit,

TIFU), której zadaniem było udzielanie kredytów zgodnie z warunkami komercyjnymi na

potrzeby projektów PPP, które nie były w stanie zapewni� sobie wystarczaj�cego

finansowania banków komercyjnych. W notatce Banku �wiatowego na temat TIFU [#10]

opisano do�wiadczenie Zjednoczonego Królestwa z PFI w czasach kryzysu kredytowego.

W swoim artykule na temat do�wiadcze� w stanie Wiktoria w Australii [#12], Foster

opisuje, w jaki sposób rz�d przystosowywał si� do sytuacji wraz z kolejnymi projektami,

zmieniaj�c sposoby alokacji okre�lonych ryzyk finansowych, w tym poprzez oferowanie

gwarancji krótkoterminowych.

W artykule EPEC na temat kryzysu finansowego i rynku PPP [#13] omówiono kolejne

koncepcje na potrzeby rz�du dotycz�ce tego, jak wspiera� PPP w tego rodzaju

okoliczno�ciach. Obejmuj� one zmiany w podej�ciach do udzielania zamówie�,

dostarczanie gwarancji pa�stwowych lub wspólne udzielanie kredytów, zwłaszcza w

charakterze �rodka krótkoterminowego, oraz przystosowywanie struktur PPP do

przyci�gni�cia ró�nych rodzajów inwestorów.

1.3.3.1 Finansowanie kredytami lub dotacjami udzielanymi bezpo�rednio przez rz�d na rzecz spółki projektowejRz�dy mog� zapewnia� finansowanie bezpo�rednio na rzecz PPP, w formie kredytów lub

dotacji wypłacanych z góry. Mo�e to pomóc w ograniczeniu ryzyka rz�dowego, jak opisano

powy�ej, lub stanowi� sposób na udost�pnianie finansowania na lepszych warunkach, które

w innej sytuacji nie byłyby mo�liwe. Oto przykłady:

• w Stanach Zjednoczonych Ustaw� o Finansowaniu i Innowacyjno�ci Infrastruktury

Transportowej (Transportation Infrastructure Finance and Innovation Act, TIFIA)

wprowadzono elastyczny mechanizm na potrzeby udzielania kredytów (oraz gwarancji

kredytowych) przez Departament Transportu Stanów Zjednoczonych bezpo�rednio na rzecz

prywatnych i pa�stwowych sponsorów kwalifikowalnych projektów. Wsparcie kredytowe jest

oferowane na elastycznych warunkach i zazwyczaj jest ono podporz�dkowane, co sprawia,

�e łatwiej jest przyci�gn�� wi�cej kapitału prywatnego [#7, Rozdział 4]

�����

�

• Indyjski Fundusz na Pokrycie Luki w Rentowno�ci wykorzystuje fundusze przydzielone z

bud�etu krajowego do dostarczania wypłacanych z góry dotacji kapitałowych na rzecz projektów

PPP, jak opisano w Module 2, Ramka 2.4.2: Finansowanie luki w rentowno�ci w Indiach. Wi�cej

informacji na temat wsparcia finansowego na rzecz PPP w sektorze infrastruktury znale� mo�na w

wytycznych rz�du indyjskiego [#8].

Gotowo�� sektora publicznego na dostarczenie funduszy mo�e równie� działa� jako sygnał

pomagaj�cy zbudowa� zaufanie prywatnych inwestorów. Na przykład: po kryzysie finansowym w

2008 roku, Departament Skarbu Zjednoczonego Królestwa zorientował si�, �e pewna liczba

projektów infrastrukturalnych mo�e mie� trudno�ci z pozyskaniem finansowania dłu�nego. Istniało

niebezpiecze�stwo, �e zostan� one spisane na straty. Departament Skarbu powołał wówczas do

�ycia Jednostk� ds. Finansowania Infrastruktury (TIFU), której zadaniem jest udzielanie

kredytów zgodnie ze stawkami komercyjnymi na potrzeby projektów PPP nieb�d�cych w stanie

zapewni� sobie wystarczaj�cego finansowania ze strony banków komercyjnych. Jednostka

sfinansowała jeden du�y projekt w kwietniu 2009 roku: Greater Manchester Water Project.

Zgodnie z raportem Narodowej Izby Kontroli Zjednoczonego Królestwa [#9, strona 8],

gotowo�� Departamentu Skarbu do udzielania kredytów poprawiła zaufanie na rynku i z

nastaniem czerwca 2010 roku osi�gni�to porozumienie w sprawie 35 dalszych projektów bez

finansowania publicznego.

1.3.3.2 Gwarancje rz�dowe zabezpieczaj�ce kredyty

komercyjne udzielone na rzecz projektuZamiast bezpo�redniego dostarczania kredytowania, rz�dy mog� gwarantowa� spłat� zadłu�enia

dostarczonego przez ródła komercyjne w przypadku niewywi�zania si� strony prywatnej z

umowy kredytu. Farquharson i in. [#1, strona 63] zauwa�aj�, �e udzielanie gwarancji pokrycia

zadłu�enia projektowego podwa�a przeniesienie ryzyka do sektora prywatnego. Dlatego te� rz�dy

cz�sto oferuj� jedynie cz��ciowe gwarancje kredytowe – a mianowicie gwarancje spłaty jedynie

cz��ci całego zadłu�enia.

Cz��ciowe gwarancje kredytowe s� wykorzystywane zarówno przez rz�dy krajów rozwini�tych jak i

rozwijaj�cych si�, a ich celem jest wspieranie swoich programów PPP. Poni�ej podano przykłady:

• W 2000 roku Polska zagwarantowała spłat� 358 milionów podporz�dkowanego

zadłu�enia od EBI na potrzeby koncesji zwi�zanej z autostrad� A2. Gwarancja pomogła

koncesariuszowi pozyska� zadłu�enie komercyjne na potrzeby projektu24

• Fundusz Infrastrukturalnych Gwarancji Kredytowych Korei gwarantuje spłat� zadłu�enia

projektowego za po�rednictwem struktury por�cze�. Mianowicie, Fundusz gwarantuje spłat�kredytu terminowego na ��danie, dostarczanego przez instytucj� finansow�, która to gwarancja

mo�e zosta� zrealizowana w ramach projektu, aby mo�liwe było wywi�zanie si� z obowi�zku

spłaty nadrz�dnych płatno�ci z tytułu obsługi zadłu�enia.

• Kazachstan dostarczył gwarancji w zwi�zku z obligacjami infrastrukturalnym

wyemitowanymi na potrzeby swoich transportowych PPP. Gwarancje w obligacjach rz�dowych zapewniły bezpiecze�stwo inwestowania w projekty funduszom emerytalnym.

26

Rz�d Peru wprowadził struktur� finansowania PPP, która równie� skutecznie

24. Patrz opis struktury finansowej projektów w nast�puj�cej prezentacji: Kerali (bez daty publikacji) Public-Private Partnerships,

Lessons from the Roads Sector, Bank �wiatowy.

25. Patrz opis ICGF na stronach 6-7 Fitch Ratings (2006) Outlook for Infrastructure Finance in Korea: Partnerships at Work,

Raport specjalny na temat finansów publicznych/finansowania projektów).

26. Opisany w USAID (30 czerwca 2008 r.): Kazakhstan: PPP Opportunities in a Young Country.

�����

�

przekształca obowi�zki rz�du w zakresie bie��cych płatno�ci w form� gwarancji na potrzeby

spłaty kredytów projektowych. Struktura “CRPAO” opisana jest w Ramce 1.3.4.

Zastosowanie gwarancji nale�y starannie przemy�le� i ukierunkowa� na ryzyka, którymi rz�d

jest w stanie najefektywniej zarz�dza�. Gwarancje nieprawidłowo zastosowane przez rz�d

mog� wi�za� si� z ryzykiem wzrostu zaanga�owania kapitałowego, redukuj�c zarazem

proporcj� warto�ci do ceny za spraw� zredukowania realnego transferu ryzyka do sektora

prywatnego, jak opisano to w Punkcie 1.3.2.2 na temat niebezpiecze�stwa nadmiernego

lewarowania oraz w Punkcie 1.1.1.2 dotycz�cym braku jasno�ci fiskalnej w zwi�zku z

PPP. Wi�cej informacji na temat gwarancji rz�dowych i publicznego zarz�dzania

finansowego w kontek�cie PPP znale� mo�na w Module 2 niniejszego Przewodnika,

Rozdział 4: Publiczne ramy zarz�dzania finansowego na potrzeby PPP

Ramka 1.3.4: CRPAO w Peru

W Peru opracowana została innowacyjna struktura finansowania budowy peruwia�skich

koncesji drogowych. Rz�d Peru wystawia PAO (Pago Anual de Obras czyli “roczne płatno�ci

robocze”) na rzecz prywatnego wykonawcy za uko�czone kamienie milowe budowy. PAO to

zobowi�zanie rz�du Peru do realizowania płatno�ci denominowanych w dolarach w trybie

rocznym (w podobny sposób do obligacji). Po ich wydaniu płatno�ci nie s� powi�zane z

jako�ci� lub funkcjonowaniem dróg, i s� nieodwołalne i bezwarunkowe. Zadłu�enie na

potrzeby projektu zaci�ga si� za po�rednictwem obligacji zabezpieczonych sekurytyzacj�

PAO, nazywanych CRPAO (Certificado de Reconocimiento de Pago Annual de Obras).

Peru u�yło tej struktury finansowania po raz pierwszy w 2006 roku do sfinansowania

pierwszej 960-km cz��ci IIRSA Interoceania Sur. W ramach projektu zebrano 226 milionów

USD w zadłu�eniu oraz 60 milionów USD w postaci cz��ciowej gwarancji kredytowej od

Mi�dzyameryka�skiego Banku Rozwoju (IADB). Do sfinansowania dwóch kolejnych cz��ci

Interoceania Sur równie� wykorzystano struktur� finansowania CRPAO.

�ródło: Fitch Ratings (2006) IIRSA Norte Finance Limited Structured Finance, 20 czerwca

2006 r.; USAID (2009) Enabling Sub-Sovereign Bond Issuances: Primer and diagnostic

checklist Seria FS #1 Financial Sector Knowledge Sharing Project, luty 2009 r.

1.3.3.3 Zaanga�owanie banku rozwoju lub innej pa�stwowej instytucji finansowej w PPPWiele rz�dów powołało b�d�ce własno�ci� pa�stwa banki rozwoju lub inne instytucje

finansowe, które mog� dostarcza� ró�ne produkty finansowe na potrzeby projektów PPP. Te

instytucje finansowe mog� by� kapitalizowane przez rz�d i cz�sto mog� mie� dost�p do

finansowania koncesyjnego. Niemniej funkcjonuj� one zazwyczaj w mniejszym lub wi�kszym

stopniu jak komercyjne instytucje finansowe, przy czym te ostatnie mog� mie� lepsze

warunki, by oceni� opłacalno�� proponowanego projektu PPP, ni� ma rz�d.

����

�

W niektórych przypadkach utworzone banki rozwoju mog� rozszerza� swoj� działalno�� w

sektorze PPP. Na przykład: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social in

Brazil (BNDES) jest głównym kredytodawc� prywatnych projektów infrastrukturalnych w

Brazylii27

.

W ramach alternatywy, rz�dy mog� tak�e tworzy� instytucje finansowe dedykowane do

obsługi PPP, a czasem i innych inwestycji infrastrukturalnych. Oto przykłady:

Spółka India Infrastructure Finance Limited (IIFL) została powołana w 2006 w celu

dostarczania długoterminowego zadłu�enia na poczet opłacalnych projektów

infrastrukturalnych realizowanych przez spółki publiczne lub prywatne. W 2009 roku, IIFL

uzyskała lini� kredytow� w wysoko�ci 1,2 miliarda USD od Banku �wiatowego na potrzeby

projektów infrastrukturalnych w Indiach. IIFL wprowadziła pewne innowacyjne produkty – w

tym finansowanie przejmowane opisane w Punkcie 1.3.2.428

• Indonezyjski Fundusz Gwarancji Infrastrukturalnych (IIGF), zało�ony w 2009 roku,

jest spółk� pa�stwow�, której zadaniem jest dostarczanie gwarancji na potrzeby projektów

infrastrukturalnych w ramach schematów PPP.

Pa�stwowe instytucje finansowe mog� by� równie� wykorzystywane do zapewniania

koordynacji i egzekwowania polityki PPP za spraw� wprowadzania jasnych zasad i wymogów

co do tego, kiedy zostanie udost�pnione finansowanie. Ma to w szczególno�ci zastosowanie

w sytuacji, kiedy instytucja finansowa tworzona jest specjalnie po to, by obsługiwa� potrzeby

programu PPP. W Meksyku na przykład wi�kszo�� PPP jest wdra�anych przy wsparciu

FONADIN, funduszu inwestycji infrastrukturalnych w ramach narodowego banku rozwoju,

BANOBRAS. Zasady funkcjonowania FONADIN pozwoliły na skuteczne wprowadzenie

zasad i procedur wdra�ania projektów PPP, jak zostało to opisane w Ramce 1.3.5.

Ramka 1.3.5: Meksyka�ski FONADIN

Przed 2012 rokiem w Meksyku nie było Ustawy o PPP. Niemniej wi�kszo�� agencji

rz�dowych wdra�aj�cych projekty za po�rednictwem schematów PPP robi to przy

wsparciu Fondo Nacional de Infraestructura (FONADIN)29

. Oprócz dostarczania

dotowanych kredytów i w niektórych przypadkach dotacji, FONADIN mo�e pomóc

agencjom w dostarczaniu dotacji w zwi�zku ze wst�pnymi badaniami do projektu,

przygotowaniem dokumentacji projektowej i wdro�eniem procesu przetargowego.

W praktyce oznacza to, �e Dekret prezydencki powołuj�cy FONADIN w 2008 roku

skutecznie reguluje wi�kszo�� projektów PPP. Na mocy tego dekretu, Regulamin

działania FONADIN przewiduje zakres oraz procesy i procedury maj�ce na celu

okre�lenie zapotrzebowania na projekty PPP, ich ocen� i zatwierdzanie.

�ródło: BANOBRAS (2000) FONADIN Reglas de Operacion (Regulamin działania); strona

internetowa FONADIN: http://72.3.227.172:1111/productosyservicios/productos/

paginas/fonadin.aspx.

27. Patrz równie� strona internetowa BNDES www.bndes.gov.br, i Raport roczny BNDES za rok 2010.

28. Patrz www.iifcl.org. Informacje na temat kredytów Banku �wiatowego dost�pne w Internecie (od grudnia 2011 roku) pod adresem: http://www.worldbank.org.in/WBSITE/EXTERNAL/COUNTRIES/SOUTHASIAEXT/INDIAEXTN/0,,contentMDK

: 22322364~menuPK:295589~pagePK:2865066~piPK:2865079~theSitePK:295584,00.html.

����

�

Bie��ce finansowanie rz�dowe nakładów kapitałowych Dotyczy niektórych rodzajów PPP –

zwłaszcza kontraktów dzier�awy typu lease lub affermage dotycz�cych istniej�cych sieci

infrastrukturalnych, jak opisano w Punkcie 2.1: Rodzaje kontraktów PPP – rz�d pozostaje

odpowiedzialny za bie��ce inwestycje kapitałowe w sieci lub systemie. Jest to sposób na

zredukowanie ryzyka sektora prywatnego w dziedzinie PPP zwi�zanych z zarz�dzaniem

systemami dystrybucji wody lub elektryczno�ci przy jednoczesnym zapewnianiu bie��cych dotacji

dla sektora. W sektorze wodnym w Senegalu na przykład rz�d utworzył Asset Holding

Company, Spółk� o kontraktowo zdefiniowanych obowi�zkach w zakresie nakładów kapitałowych,

aby uzupełni� swój kontrakt z operatorem z sektora prywatnego, dotycz�cy zarz�dzania systemem

wodnym.30

Kluczowe materiały: Jak finansuje si� z PPP

Materiał Opis

1

Farquharson,Torres de Mästle i Yescombe z Javierem Encinasem (2011) How to Engage with the Private Sector in Public-Private Partnerships in Emerging Markets, Bank �wiatowy / PPIAF

W Rozdziale 5 zawarty jest przegl�d prywatnego finansowania PPP ze szczególnym uwzgl�dnieniem

wyzwa�, z którymi musz� si� mierzy� kraje rozwijaj�ce si�

2

Yescombe (2007) Public-Private Partnerships: Principles of Policy and Finance Butterworth-Hienemann [ISBN: 978-0-7506-8054-7]

Zawiera wyczerpuj�ce opracowanie tematyki

finansowania PPP: umieszczenie PPP w kontek�cie; opis analizy finansowej PPP oraz w jaki sposób jej wyniki wpływaj� na decyzje strony publicznej i prywatnej;

struktury i ródła finansowania zadłu�enia; sposoby budowania planów finansowania PPP; sposoby

odzwierciedlenia wymogów finansowych w warunkach kontraktowych

3

Delmon (2009) Private Sector Investment in Infrastructure:

Project Finance, PPP Projects and Risks, Wydanie drugie, Bank �wiatowy, Apsen Publishers Inc. [ISBN: 978-90-411-2714-3]

Równie� dotyczy wielu ró�nych zagadnie� z zakresu

finansowania PPP. Obejmuj� one wprowadzenie do struktur finansowania projektów oraz typowe warunki (Rozdział 2); typowe ustalenia kontraktowe dotycz�ce PPP (Rozdział 3); oraz zbywalno�� bankow� (Rozdział 4)

4

Daube, Vollrath i Alfen (2007) A Comparison of Project Finance and the Forfeiting Model as Financing Forms for

PPPs in Germany International Journal of Project Management

Opisano tutaj model forfaitingowy stosowany w Niemczech w charakterze alternatywy do finansowania

projektowego, w celu obni�enia kosztów projektów PPP

5

Ehrhardt i Irwin (2004) Avoiding Customer and Taxpayer

Bailouts in Private Infrastructure Projects: Policy toward

Leverage,Risk Allocation, and Bankruptcy Dokument roboczy bada� politycznych Banku �wiatowego 3274, kwiecie� 2004 r.

Opisano tutaj, w jaki sposób wysokie lewarowanie w

poł�czeniu z projektami wysokiego ryzyka i niech�ci� w

odniesieniu do pozwolenia spółce PPP na upadło�� mo�e stwarza� problemy w obszarze PPP, oraz zasugerowano mo�liwo�ci, które mog� pomóc tym problemom zaradzi�. Praca zawiera studia przypadków dotycz�ce PPP w

Australii, Zjednoczonym Królestwie, Brazylii i Meksyku.

6

Harris i Tadimalla (2008) Financing the Boom in Public-Private Partnerships in Indian Infrastructure: Trends and Policy

Implications Nota informacyjna Banku �wiatowego Nr 45, grudzie� 2008 r.

Opisano tutaj, w jaki sposób struktury finansowania PPP w Indiach ewoluowały wraz z rosn�cym wykorzystaniem

PPP od połowy lat 90. XX wieku – w szczególno�ci z uwzgl�dnieniem rosn�cego udziału finansowania dłu�nego – oraz przedstawiono pewn� liczb� wniosków dotycz�cych polityki

29. Wyj�tkami s� zazwyczaj projekty, które “finansuj� si� same” – to jest projekty, które generuj� przychody wystarczaj�ce do

pokrycia kosztów. Projekty te s� realizowane przez odpowiedzialne agencje zgodnie z ustawodawstwem dotycz�cym zamówie�publicznych. Dwa podmioty rz�dowe, które zasadniczo robi� to w ten sposób, to CFE (narodowa korporacja elektryczna) i PEMEX

(narodowa spółka naftowa).

30. Opis mo�na znale� w: Bank �wiatowy (2004) Urban Water Sector Reform in Senegal: Innovative Contract Design to Expand

Services to the Poor Water Feature Stories, numer 4, marzec 2006 r.

�����

�

Kluczowe materiały: Jak finansuje si� z PPP

Materiał Opis

7

Federalna Administracja Autostrad (2010) Innovative Finance

Primer (aktualizacja Innovative Finance Brochure, opublikowana przez FHWA w 2002 r., nr publikacji: FHWA-AD-02-006) Biuro ds. Innowacyjnych Programów Stanów Zjednoczonych, Federalna Administracja Autostrad,

Departament Transportu Stanów Zjednoczonych, wrzesie�2010 r.

Opisano tutaj mechanizmy franczyzowe w Stanach

Zjednoczonych, stosowane w odniesieniu do

infrastruktury autostradowej. W rozdziale 3 opisano trzy mechanizmy, przy u�yciu których rz�d Stanów Zjednoczonych mo�e udziela� wsparcia kredytowego prywatnym inwestorom w sektorze drogowym.

8

Departament Spraw Gospodarczych (2008) Scheme andGuidelines for Financial Support to Public Private Partnerships in Infrastructure Komórka PPP, Ministerstwo Finansów, Rz�d

Indii, New Delhi

Zawiera opis schematu finansowania luki w rentowno�ci

w Indiach, w ramach którego udzielane s� dotacje kapitałowe na potrzeby prywatnych projektów infrastrukturalnych

9

Zjednoczone Królestwo, Izba Gmin, Komisja Rozlicze�Publicznych (2010) Financing PFI Projects in the Credit Crisis and the Treasury’s Response Raport Dziewi�ty z posiedzenia 2010–11, Zjednoczone Królestwo, Izba Gmin

Departament Skarbu Zjednoczonego Królestwa przedstawia tutaj swoj� reakcj� na kryzys finansowy, która obejmuje powołanie Jednostki ds. Finansowania

Infrastrukturalnego w celu udzielania kredytów na

warunkach komercyjnych na rzecz projektów nieb�d�cych w stanie pozyska� zadłu�enia z banków komercyjnych

10

Farquharsonand Encinas (2010) The UK InfrastructureFinance Unit: Supporting PPP Financing During the Global Liquidity Crisis, Mi�dzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju

Podsumowano tutaj do�wiadczenia Zjednoczonego Królestwa w PFI z czasów kryzysu finansowego, zgodnie z opisem przedstawionym przez Jednostk� ds. Finansowania Infrastrukturalnego Departamentu Skarbu

11

Burger, Tyson, Karpowicz i Delgado Coelho (2009) The Effects of the Financial Crisis on Public-Private Partnerships

Mi�dzynarodowy Fundusz Walutowy (IMF), Dokument roboczy

09/44

W dokumencie omawia si� wpływ globalnego kryzysu finansowego na PPP oraz okoliczno�ci, w których

uzasadnione jest dostarczanie wsparcia na rzecz nowych

i istniej�cych projektów

12

Foster (2010) Preserving the Integrity of the PPP Model in Victoria, Australia, during the Global Financial Crisis

Mi�dzynarodowy Bank Odbudowy i Rozwoju

Opisano tutaj, w jaki sposób rz�d Stanu Wiktoria w Australii dostosował swój program PPP do globalnego

kryzysu finansowego, wprowadzaj�c zmiany z projektu na projekt, oraz w jaki sposób zostały alokowane pewne ryzyka finansowe.

13

Europejskie Centrum Konsultacyjne w zakresie Partnerstw Publiczno-Prawnych (EPEC) (2009) The Financial Crisis and the PPP Market: Potential Remedial Actions, Europejskie Centrum Konsultacyjne w zakresie Partnerstw Publiczno-Prawnych (EPEC)

Pozycja ta zawiera koncepcje do wykorzystania przez rz�dy w obszarze metod wspierania PPP podczas Globalnego Kryzysu Finansowego. Obejmuj� one zmiany

w podej�ciach do udzielania zamówie�, dostarczanie gwarancji pa�stwowych lub wspólne udzielanie kredytów, zwłaszcza w charakterze �rodka krótkoterminowego, oraz przystosowywanie struktur PPP do przyci�gni�cia ró�nych rodzajów inwestorów.

�����

�

Moduł 2: Budowanie otoczenia PPP

PPP mog� by� wdra�ane jednorazowo, bez �adnych specjalnych wspieraj�cych ram

politycznych. Niemniej wi�kszo�� krajów posiadaj�cych skuteczny program PPP zbudowało

go w solidnym otoczeniu PPP. „Otoczenie PPP” oznacza polityk�, procedury, instytucje i

zasady, które ł�cznie okre�laj� sposób wdra�ania PPP.

Stworzenie przejrzystego otoczenia PPP jest publicznym odzwierciedleniem zaanga�owania

rz�du w PPP. Powy�sze okre�la równie� sposób wdra�ania projektów, pomaga zapewni�

dobre zarz�dzanie programem PPP – a zatem promowanie wydajno�ci, rozliczalno�ci,

przejrzysto�ci, etyczno�ci, sprawiedliwo�ci i uczestnictwa w sposobie wdra�ania PPP, co

zostało opisane w Ramce 2.1 poni�ej. Pomaga to wzbudzi� zainteresowanie sektora

prywatnego oraz uzyska� akceptacj� opinii publicznej w odniesieniu do programu PPP.

Ramka 2.1: Dobre zarz�dzanie na potrzeby PPP

Europejska Komisja Gospodarcza (UNECE) opublikowała Podr�cznik dobrego

zarz�dzania w PPP, w którym zdefiniowano zarz�dzanie jako „procesy działa� rz�dowych oraz sposoby realizacji zada�, a nie tylko same zadania”. Wszystkie elementy otoczenia

PPP opisane w tym module maj� swój udział w zarz�dzaniu programem PPP. UNECE

opisuje ponadto „dobre zarz�dzanie” jako takie, które odbywa si� zgodnie z sze�cioma nast�puj�cymi podstawowymi zasadami:

• Wydajno�� – korzystanie z zasobów bez ich marnotrawienia, opónie�, korupcji lub niepotrzebnego obci��ania przyszłych pokole�

• Odpowiedzialno�� – stopie�, w jakim uczestnicy sceny politycznej odpowiadaj� przed społecze�stwem za swoje działania

• Przejrzysto�� – jasno�� i otwarto�� w podejmowaniu decyzji

• Etyczno�� – opracowywanie i wdra�anie zasad bez krzywdzenia ludzi

• Sprawiedliwo�� – równe stosowanie zasad w odniesieniu do wszystkich członków społecze�stwa

• Uczestnictwo – zaanga�owanie wszystkich interesariuszy.

• Jednym z celów wprowadzenia solidnych ram PPP jest zapewnienie, by te zasady

dobrego zarz�dzania były przestrzegane podczas wdra�ania projektów PPP.

W celu uzyskania dalszych szczegółów na temat dobrego zarz�dzania w kontek�cie PPP, patrz UNECE: Podr�cznik promocji zarz�dzania PPP [#1, strony 13-14] Rozdział 2.1: Zasady dobrego zarz�dzania w PPP.

Budowanie otoczenia PPPNie istniej� „modelowe” ramy PPP. Otoczenie rz�dowe na potrzeby PPP zazwyczaj ewoluuje z

biegiem czasu, cz�sto w odpowiedzi na okre�lone wyzwania, którym program PPP musi sprosta�.

Na wcze�niejszych etapach programu nacisk mo�e by� poło�ony na stworzenie mo�liwo�ci

realizacji PPP oraz stworzenie i promowanie mo�liwo�ci w obszarze PPP. Z drugiej strony, je�eli

wiele PPP zostało ju� wdro�onych ad hoc, obawa o ryzyko fiskalne w programie PPP mo�e

dostarczy� impetu działaniom na rzecz wzmocnienia otoczenia PPP. W tym przypadku w centrum

uwagi znale� si� mo�e wzmacnianie kontroli nad sposobem przygotowywania PPP lub poprawa

zarz�dzania finansami publicznymi zwi�zanymi z PPP, jak na przykład ma to miejsce w Republice

Południowej Afryki.31

31. Patrz na przykład artykuł autorstwa Burgera (2006), zatytułowany The Dedicated PPP Unit of the South African Treasury i

przedstawiony na Sympozjum OECD na temat Agencji i PPP, do którego odwoływali�my si� ju� w Rozdziale 2: Procesy i obowi�zki

instytucjonalne zwi�zane z PPP.

�����

�

Najlepsze rozwi�zania podobnych wyzwa� b�d� si� cz�sto ró�nic w zale�no�ci od kraju –

mi�dzy innymi ze wzgl�du na inne elementy wyst�puj�ce w istniej�cych ramach prawnych

danego kraju, inne �rodowisko inwestycyjne, instytucje rz�dowe i mo�liwo�ci. Na Rysunku

2.1 przedstawiono mo�liwe składniki „wszechstronnego” otoczenia PPP w podziale na

cz��ci, natomiast w Ramce 2.2 poni�ej znajduje si� krótki opis otoczenia PPP w Republice

Południowej Afryki i Chile – oba kraje prowadz� powszechnie uznane programy PPP.

Rysunek 2.1: Przegl�d otoczenia PPP

Jak pokazano na Rysunku 2.1, składniki wszechstronnego otoczenia PPP mog� by�

nast�puj�ce:

• Polityka PPP – zakomunikowanie rz�dowych zamiarów wykorzystania PPP do

dostarczania usług publicznych oraz celów, zakresu i zasad wdro�enia programu PPP

• Procesy i obowi�zki instytucjonalne zwi�zane z PPP – kroki, na podstawie których

okre�la si�, przygotowuje, ocenia i wdra�a projekty PPP oraz zarz�dza nimi; ponadto role

ró�nych podmiotów w tym procesie. Solidny proces PPP jest wydajny, przejrzysty i

konsekwentnie przestrzegany w celu zapewnienia skutecznej kontroli jako�ci projektów PPP

• Nadzór nad programem PPP – w jaki sposób inne podmioty takie jak ustawodawcy,

jednostki kontroli (audytu) oraz opinia publiczna uczestnicz� w programie PPP oraz dbanie o

rozliczalno�� podmiotów odpowiedzialnych za wdro�enie PPP z ich decyzji i działa�

• Podej�cie do zarz�dzania finansami publicznymi – w jaki sposób kontroluje si�

zobowi�zania fiskalne podejmowane w ramach PPP, jak prowadzi si� sprawozdawczo�� z

nimi zwi�zan� i przygotowuje bud�ety ich dotycz�ce, aby zagwarantowa�, �e PPP przynios�

odpowiedni� proporcj� warto�ci do ceny bez niepotrzebnego obci��ania przyszłych pokole�,

oraz jak zarz�dza� ryzykiem fiskalnym

�����������

2���:�������:�����!���!��3�����

�

���������

����������

����������������

�

��#��$�

�����!������

�

�

+����!������

&������$��

"��������$��

8�������������������������������