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FINANCES PUBLIQUES
Dfinition des finances publiques :
- Les finances publiques sont les finances des personnes morales de droit
publiques : l'tat, les collectivits publiques, tablissement publique. Mais cette
approche est assez limite.
- Les finances publiques sont les finances des administrations publiques c'est--
dire des units institutionnelles dont l'activit conomique consiste effectuer des
oprations de redistribution ou produire des services non-marchands. Les
ressources de ces units proviennent essentiellement des prlvements obligatoires.
- Les finances publiques sont les finances du secteur public.
Chapitre 1. Le cadre conomique des finances de l'tat : le poids financier public
En France, les finances publiques se caractrisent par un double phnomne de
complexit :
- Les finances publiques concernent les finances de l'tat mais aussi celles de
toutes ses administrations et des tablissements, des collectivits territoriales et
locales (communes, dpartements, rgions qui ont leurs propres tablissements
publics) et de la Scurit Sociale. Les dpenses de l'tat reprsentent environ 280
milliards de dpenses, 400 milliards pour la Scurit Sociale, 200 pour les
collectivits territoriales.
- D'une part, les dpenses augmentent avec une croissance continue des
dpenses publiques mais aussi une croissance des prlvements obligatoires. Mais, en
France, les prlvements obligatoires ont cess d'augmenter tandis que les dpenses
continuent d'augmenter. Aujourd'hui, on se retrouve dans une situation avec un
dficit chronique du budget de l'tat, ce qui amne l'tat emprunter ce qu'il lui
manque : l'endettement de l'tat au sens large (dette publique) est de 1 200
milliards , sans compter les engagements hors bilan , les retraites des
fonctionnaires...
Section 1. La dpense publique
C'est l'un des principaux instruments de l'action financire de l'tat (avec la
fiscalit).
1. La notion de dpense publique
A. Le primtre de la dpense publique
En France, sous l'appellation dpense publique, on trouve les dpenses des
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administrations publiques c'est--dire, d'une part, celles de l'tat et les organismes
divers d'administration centrale (exemple d'ODAC : universits, financs par le biais
de fonds publics), les administrations publiques locales (APUL) et les tablissements
publics locaux et les organismes divers des administrations locales (ODAL : collges et
lyces) et, d'autre part, celles gnres par les organismes et les administrations de
Scurit Sociale.
B. La classification des dpenses publiques
1) Classification conomique
On a deux types de dpenses :
- Dpenses de fonctionnement : dpenses ncessaires au fonctionnement et
l'activit d'une institution (dpenses quotidiennes). Exemple : dpenses de personnel,
achat de fournitures, loyers, services de la dette. 45% du budget de l'tat est utilisen personnel. Ces dpenses de fonctionnement sont souvent vues comme un mal
ncessaire car elle ne gnre aucune production de richesse.
- Dpenses d'investissements ou dpenses en capital : dpenses de formation du
capital fixe c'est--dire qui augmente le capital, la richesse de l'institution. Pendant
trs longtemps, l'tat en, France a t le premier investisseur mais aujourd'hui il
n'investit plus : le premier investisseur est les collectivits locales.
Nanmoins, l'objet d'un tat est diffrent de celui d'une entreprise. On assistedonc la cration d'un nouveau type de dpenses :
- Dpenses de transfert: dpenses propres au budget public, qui vont transiter
par un budget public pour tre affect soit un autre budget public (subventions
une universit) ou un budget priv (aides une entreprise).
2) Classification financire (publique)
Cette classification financire est propre au droit budgtaire. On distingue deuxtypes d'oprations :
- Les oprations budgtaires : oprations inscrites pour le montant au budget
et autorises comme telles par la loi de finance.
- Les oprations de trsorerie : moyens, flux financiers qui permettent de
raliser les dpenses budgtaires et sont enregistres dans un compte spcifique. C'est
notamment tout ce qui concerne la gestion de l'emprunt.
Sous le poids politique, on a dgag un troisime type de dpense publique : la
dpense fiscale. La dpense fiscale n'est pas une dpense dans le sens o il n'y a pas
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de dcaissement, de sortie d'argent. Il s'agit, par exemple, des allgements d'impts
consentis par le lgislateur une catgorie de contribuables pour divers motifs. En
ralit, il n'y a donc pas de dcaissementmais, avec ce systme de dpenses fiscales,
il y a un manquementpuisqu'on rduit la part des recettes attendues. Ce manque
gagner se traduit en ralit par un cot budgtaire qui se chiffre 5 milliards
d'euros. C'est donc une dpense dguise : on aurait tout aussi bien pu percevoir lesimpts et les redistribuer.
2. Le poids de la dpense publique en France
Le poids lev des dpense publiques est la caractristique de la France mme si
c'est une tendance lourde dans tous les pays dveloppes. Ce n'est pas non plus un
phnomne nouveau. A la fin du XIXme sicle, l'conomiste Wagner a dtermin la
loi de Wagner selon laquelle, dans les sicles venir, les dpense publiques allaientcroitre de manire continue et surtout de manire plus importante que le revenu
national.
A. L'volution des dpenses publiques en France
On peut parler soit en montant, soit en comparaison au PIB (ce qui permet de
comparer les Etats entre aux). On distingue trois priodes :
-Avant la Premire Guerre Mondiale : les dpenses publiques reprsentent 10%du PIB et augmentent aussi vite que le PIB (quand le revenu national augmente, les
dpenses publiques augmentent aussi). A cette poque, il n'y a pas de Scurit Sociale,
pas d'interventionnisme, ni de dcentralisation (les collectivits territoriales
n'apparaissent qu'en 1982).
- Aprs la Premire Guerre Mondiale : aprs la Guerre, il faut reconstruire
donc emprunter puis rembourser. On est en plus dans une politique de rarmement
pour se prparer la Seconde Guerre Mondiale, d'o le doublement des dpensespubliques.
-Aprs la Seconde Guerre Mondiale : on assiste un processus d'acclration
puisqu'entre 1938 o les dpenses publiques taient un peu plus de 25% du PIB,
elles sont en 2005 de 54% du PIB (elles font plus que doubler). C'est d au
changement conomique et industriel survenu en France, la vague de
dcentralisation (socialisme municipal), la crise des annes 1970 avec le choc
ptrolier et l'augmentation du chmage, la cration de la Scurit Sociale en1945...
En plus de 50 ans, le budget de la Scurit Sociale a dpass celui de l'tat et il
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faudra attendre 1996 pour que le Parlement vote une rforme lui permettant de
voter les dpense de la Scurit Sociale qu'il ne votait pas auparavant.
Aujourd'hui, la dpense publique est de 1 000 milliards , 50% du PIB avec
une certaine tendance la stagnation voir la baisse parce que, depuis de
nombreuses annes, l'tat s'est efforc de rduire ses cots et de maitriser l'volution
de sa dpense publique. De plus, il y a un problme de financement de la dpensepublique, ce qui a contraint les gouvernements successifs a maitris la dpense
publique de l'tat et la diminuer. Aujourd'hui, la dpense publique augmente moins
vite que le PIB en France. En ralit, la France a une dpense publique assez
importante par rapport sa richesse (elle est 5 points au dessus de la moyenne des
autres pays de la zone euro et 10 points de plus que la moyenne des pays de
l'OCDE).
B. Structure des dpenses publiques
Le problme est la rpartition des dpenses publiques entre les administrations
qui est assez ingale. L'tat reprsente en moyenne 35% de la dpense publique en
France, les administrations publiques locales reprsentent 20% et les 45% restants
sont pour les dpenses sociales (Scurit Sociale). Cependant, 50% des prlvements
obligatoires en France concernent la Scurit Sociale.
La part de la Scurit Sociale et la part des dpenses locales augmententtandisque celle de l'tat ont tendance diminuer. Depuis la dcentralisation de 1982, on a
transfr des comptences de l'tat au profit des collectivits locales, ce qui explique
l'augmentation de la part des collectivits locales. Pour la Scurit Sociale, il y a une
transformation du rgime de la scurit car l'assurance sociale s'est gnralise avec
notamment la couverture maladie (CMU), vieillissement de la population. On
consomme de plus en plus mais avec de moins en moins de personnes qui participent
au financement de la scurit sociale, les cots sont de plus en plus levs, d'o lesproblmes trouver un plan efficace pour financer la scurit sociale.
A la diffrence du budget de l'tat, le montant de dpense vot pour la
Scurit Sociale n'est pas fixe. On vote un objectif de dpenses nationales pour la
Scurit Sociale (dpenses maximales ne pas atteindre pour la maladie) mais
chaque anne il est dpass (ONDAN). La Scurit Sociale est en partie finance par
les cotisations sociales (patronales et salariales) bases sur l'activit conomique (donc
problme de chmage). On commence financer la Scurit Sociale avec de lafiscalit (cration de la CSG). Le problme est que les recettes n'augmentent pas aussi
vite que les dpenses. Il y a donc une double contrainte :
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- La dpense publique doit tre maitrise parce que la croissance est limite
(depuis ces 10 dernires annes). Les recettes diminuent mais les dpenses publiques
augmentent de manire inexorable.
- La contrainte externe qu'est l'Union Europenne : les tats se sont eux-mme
contraints respecter le trait de Maastricht avec ses fameux critres : le dficit
public ne doit pas dpasser 3% du PIB et la dette publique ne doit pas dpasser les60% du PIB. Le lien entre le dficit, la dette et les dpenses publiques : comme les
recettes manquent pour financer les dpenses, il y a un dficit. Pour payer ses
dpenses, l'tat fait des emprunts auprs des banques. Le dficit est donc financ par
un emprunt. En limitant l'endettement et le dficit des Etats, l'Union Europenne les
contraint maitriser leurs dpenses publiques.
3. Le problme de la lgitimit de la dpense publiqueEn ralit, la dpense publique fait l'objet de nombreuses critiques sur son
montant mais aussi sur son volution. Y-a-t-il un niveau de dpenses publiques qui
serait acceptable ? Quels sont les besoins qui doivent tre satisfaits par cette dpense
publique ? Quelle doit tre la place de l'tat dans l'conomie, dans la socit ? Quel
doit tre son rle et quelles dpenses doit lui incomber ?
Les effets ngatifs de la dpense publique, les critiques que l'on peut relever :
- Effet monopolistique : l'tat a le monopole de la dpenses, ce qui n'encouragepas les initiatives prives (ce que l'tat fait, les entreprises ne le font pas donc
absence d'initiatives prives).
- En raison de la dpense publique, on empche la cration d'un emploi qui
viendrait du priv.
- La dpense publique ncessite de nouveaux prlvements obligatoires. Pour la
financer, l'tat est contrait d'augmenter et d'inventer de nouveaux prlvements
obligatoires. Ceux-ci amputent l'pargne des mnages et des entreprises : s'il n'taitpas prlev, cet argent pourrait tre investi (effet d'viction : on empche les
investissements).
- La dpense publique engendre la dpense publique : ds qu'on dpense dans
un domaine, de nouveaux cots apparaissent.
- Il n'est pas prouv que la dpense publique permettrait de rsoudre les
problmes. Et mme pour certains, elle a mme des effets pervers (chmage : ce n'est
pas parce qu'on indemnise les chmeurs qu'il y en a moins). On risque aussi detomber dans une politique d'assistance.
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Effet bnfiques de la dpense publique :
- La dpense publique soutient la demande : elle permet de soutenir la
consommation et d'avoir ainsi un contra-cyclique c'est--dire que la dpense
publique permet de contrebalancer un ventuel cycle de rcession.
- Elle permet des investissements qui sont bnfiques au dveloppement
national et des investissements que n'auraient d'ailleurs pas faits l'initiative prive(thorie de la croissance endogne : les investissements d'un jour sont les acteurs de
la croissance de demain)
- L'effet pervers de la dpense publique n'a jamais t prouv.
- La dpense publique a un effet social : elle a pour effet de prserver une paix
sociale, une certaine cohsion sociale. On ne connait pas le cot de la disparition de la
cohsion et de la paix sociale.
Section 2. La recette publique et la question des prlvements obligatoires
1. La notion et l'volution des prlvements obligatoires en France
Les prlvements obligatoires sont tous les versements effectifs aux
administrations publiques et aux institutions communautaires effectus par les agents
de lconomie ds lors que ces versements ne sont pas subordonns une dcision de
leur part. Dans ces prlvements obligatoires, on trouve beaucoup de choses : les
impts, les versements qui sont effectus de manire obligatoire non fiscaux(cotisations sociales et taxes). Les prlvements obligatoires ne tiennentpas compte
des emprunts qui ne sont pas des ressources dfinitives.
volution des prlvements obligatoires en France (on peut mesurer la pression
fiscale) : dans tous les pays de lOCDE, la pression fiscale des 40 dernires annes a
augment (35% en 1960 de PIB revers l'tat (au sens large), 45,7% en 1999,
aujourdhui, 44% en France). Les impts d'tat stagnent, la fiscalit locale (impts
des collectivits locales) a augment durant les 20 dernires annes, mais ce qui a leplus augment cest le montant des prlvements sociaux (pour financer les dpenses
sociales). Cration dans les annes 90 dune fiscalit sociale qui nexistait pas
auparavant : CSG (contribution sociale gnralise).
2. Les ressources de l'tat et le financement de la Scurit Sociale
A. Les ressources de l'tat
90% des recettes du budget de l'tat sont des recettes fiscales. L'tat connat deuxtypes dimpt :
- Les impts directs, directement supports par les personnes qui y sont
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assujetties c'est--dire que ceux qui paient les impts sont vritablement les
personnes qui supportent les impts. On dit que ces impts sont tablis par voie de
rle. Cest principalement limpt sur le revenu (IRPP : chercher). Il y a aussi
limpt sur les socits. Ces deux impts rapportent 50 milliards d chacun. Il y a
encore lISF, le droit de timbre et denregistrement
- Les impts indirects : impts sur les dpenses qui sincorporent dans le prixdun bien ou dun service. Cest un impt dont le poids rel nest pas vritablement
support par celui qui y est assujetti. Cest par exemple la TVA : celui qui paie la TVA
nest pas celui qui la supporte (50 milliards d).
B. La croissance des prlvements sociaux
400 milliards d par an pour la protection sociale, institue en 1945. Cest un
systme obligatoire avec affiliation obligatoire : on est oblig dtre assur et decotiser (comme le systme des assurances), mais aprs chaque cas est particulier. Le
rgime a t au fur et mesure agrandi et radapt (avec un rgime gnral).
1978 : cration de la branche famille de la Scurit Sociale.
1999 : cration de la CMU, gnralisation de la couverture maladie lensemble de
la population.
Au dpart, le financement tait uniquement assur par des cotisations. Ce
financement sest complexifi au fur et mesure (le cot du travail est anticomptitif, do les allgements de charges sociales dans certaines branches de
lemploi). L'tat est venu se substituer aux cotisations sociales. Dans les annes 90, on
institue la CSG (mise en uvre en 1991), premier des impts directs prlev la
source, avant le versement des salaires. En 1993, cration de la CRDS (contribution
au remboursement de la dette sociale) : on isole la dette de la Scurit Sociale (cet
impt devait tre dure limite).
Il y a eu en France un mouvement de normalisation du financement de laScurit Sociale : en fvrier 1996, a eu lieu une rforme constitutionnelle suite aux
grves de 1995 contre une rforme dont le but tait de normaliser le financement
de la Scurit Sociale. En 1996, on a introduit dans la Constitution les lois de
financement de la Scurit Sociale (LFSS). Par le biais de cette appropriation par le
Parlement des finances sociales, celui-ci sest attribu un contrle sur les finances
sociales (plus de contrle et de visibilit). Grande diffrence avec les lois de finance de
l'tat : pour financer la Scurit Sociale, le Parlement ne vote quun objectif definances, et pas un chiffre fixe.
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Section 3. La dette et le dficit
1. Notion de dette publique et de dficit public
On peut tout dabord parler du solde budgtaire : rsultat prvu ou constat au
budget. Ce rsultat est la diffrence entre des recettes et des dpenses. Il peut
prsenter diffrentes formes dquilibre : soit il prsente lquilibre (le solde budgtaire
est lquilibre), soit le solde budgtaire excdentaire (les recettes sont suprieuresaux dpenses), soit il estdficitaire (les dpenses sont suprieures aux recettes).
Le budget de l'tat est prvu le 31 dcembre pour lanne suivante. L'tat ne
connait pas lavance le montant de ses recettes mais les taux dimposition sont fixs
lavance. Les recettes fiscales de l'tat sont fonction de la croissance. Les dbats
pour voter le budget de l'tat sont donc principalement ports sur le taux de
croissance venir. Pour les dpenses, on fixe un montant maximum ne pas
dpenser. On fait aussi des prvisions de dpenses.Au 31 dcembre, on clt les soldes et on fait les comptes. Le Parlement vote
une loi de finance dans laquelle l'tat lui prsente un budget pour lequel il y a un
excdent de charges sur les recettes (environ 40 milliards deuro de dficit pour
l'tat). En France, l'tat au sens large concerne les administrations centrales mais
aussi lensemble des organismes qui composent l'tat, c'est--dire l'tat lui-mme
plus les collectivits locales et la Scurit Sociale. Cest pour cela quil ne faut pas
confondre dficit de l'tat et dficit public. En 1992, le trait de Maastricht limite ledficit public des Etats normalement hauteur de 3% de leur PIB.
Lorsquun budget est dficitaire, pour financer ce dficit les personnes publiques
font appel lemprunt. Le dficit public est lensemble des dettes de l'tat, lensemble
des emprunts que l'tat au sens large a contract et qui lui reste rembourser. Au
maximum, la dette publique ne peut pas dpasser 60% du PIB.
Entre 1980 et 2004, la dette publique a t multiplie par 5: 1982 (25% du
PIB), 1992 (40% du PIB), 2003 (60%). Le Royaume-Uni est 42% du PIB, lItalie107%.
2. Cause et structure de la dette publique
La dette de l'tat correspond 87% de la dette publique en France, 3% pour la
dette de la scurit sociale et les collectivits locales reprsentent 10%. Ces 10%
correspondent l'lment qui a eu tendance a augment fortementavec en 1982 la
dcentralisation o les collectivits acquiert une autonomie juridique et budgtaire etleurs comptences se trouvent accrues. Si leur dette a augment, c'est parce qu'on
leur donne plus de comptences mais l'tat ne leur donne pas de moyens de les
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Chapitre 2. Le cadre conceptuel :l'influence thorique libral
Section 1. L'influence du keynsianisme sur les finances publiques.
1. La pense keynsienneKeynes n'est pas un marxiste et ne remet pas en cause le libralisme mais il s'en
distingue car il raisonne court terme. Son analyse est une analyse macro-
conomique. Il recherche l'quilibre de la socit toute entire. Il va inverser toutes les
rponses apportes par les classiques :
- Il peut exister plusieurs formes d'quilibre : la thorie de la main invisible
est une erreur pour Keynes.
- En ralit, l'conomie n'est linaire mais il existe des cycles et des phasesd'activit : l'quilibre peut donc tre diffrent d'une priode une autre.
- Pour Keynes, il y a un facteur dterminant : la demande.
Sur ces bases l, Keynes va dvelopper une thorie de la crise : le plein-emploi n'est
pas fait d'avance et pour y arriver, le seul moyen est une politique volontariste de
l'tat qui doit corriger le march et ses dsquilibres pour arriver une conomie de
plein-emploi. Il faut donc maintenir la demande, un niveau de salaire et donc un
certain pouvoir d'achat et exercer une action globale sur l'conomie notamment travers les politiques d'investissement public : favoriser l'intervention de la puissance
publique et protger la production nationale. Il faut agir sur les composantes de la
monnaie : inflation et taux d'intrts.
La main du gouvernement doit relayer la main invisible.
2. L'influence de Keynes sur les modlisation de l'tat
L'tat doit avoir un rle dans l'conomie et ce rle va tre accept,consciemment ou inconsciemment, et mme prn en France partir des annes
1970. Ce rle va se constater par le multiplicateur budgtaire : l'tat doit intervenir
dans l'conomie notamment par le budget qui va avoir un rle multiplicateur. Ce
budget doit permettre de relancer la demande. L'tat doit, en cas de crise,
augmenter ses dpenses et diminuer ses prlvements pour assurer une certaine
continuer dans les revenus. Cette politique budgtaire, en temps de crise, estfinance
par le dficitet donc parl'emprunt. Keynes considre que l'tat peut tre dficitaireet en cas de crise, c'est mme une obligation puisqu'il corrige les effets ngatifs du
march : on retrouve une situation sereine et l'tat rembourse ses emprunts, stoppe
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(ses dpenses et) son dficit et on revient l'quilibre.
On doit rformer la fiscalit en encourageant la consommation. Il prne
galement une politique fiscale fonde sur la correction des ingalits de fortune par
l'impt sur le revenu.
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Section 2. Le renouveau de la thorie conomique librale
Cette crise de 1970 a jou comme un lectrochoc : chmage, ralentissement de
la croissance, restructuration de l'conomie. A partir de ces annes l, la thorie
keynsienne va succder un renouveau des thories classiques avec une vritable
mystique du march. Certains conomistes considrent que l'tat avait autant
drguler qu'il avait rgul : les ingalits se sont creuses. En ralit, le renouveau dela thorie librale a considr quil fallaitrestaurer la rgulation automatique par le
march.
1. Les fondements de la thorie librale
Ils datent du XVIIIme sicle. Le courant libral classique est n avec Franois
Quesnay, physiocrate, qui pensait que l'conomie tait base sur l'agriculture et sur la
libre circulation des richesses agricoles ainsi que des biens. Il faut donc faire en sorteque les changes puissent se faire plus librement : supprimer les pages, les
corporations, limiter les fonctions de l'tat, renoncer toutes rglementations qui
seraient hostile ce principe de libre-change. L'tat est un tat monarchique et
doit donc tre fort notamment et assurer ses fonctions rgaliennes (respecter la
libert du travail, du commerce et la proprit prive). L'influence des physiocrates
est relle : elle se retrouve dans la DDHC (libert de circuler, d'entreprendre...). En
1971, la Loi le Chapelier est aussi le rsultat de l'influence des physiocrates.
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A la fin du XVIIIme sicle et au dbut du XIXme sicle, on voit apparatre la
premire cole classique avec Smith, Ricardo, Malthus, Say : ils vont fonder, travers
leur crit, une vritable doctrine et vont poser les bases du libralisme conomique :
- L'tat ne doit pas disparatre : son rle doit tre limit la ralisation des
quipements collectifs et la scurit des biens et personne, ce qu'on va appeler l'tat
gendarme.- L'impt ne doit pas constituer une gne pour les changes : il ne doit pas tre
un facteur qui limite les changes et la production.
- L'impt ne doit avoir pour rle que de couvrir les charges publiques.
- La dpense publique ne doit tre couverte que par des recettes fiscales car
l'impt est bannir. L'emprunt est l'impt de demain.
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- On peut parler d'quilibre mais on doit parler d'quilibre stricte : sans
excdent et sans dficit.
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2. Le renouveau de la thorie librale
Ce nouveau courant va naitre aux tats-Unis : le no-libralisme.
A. La critique de l'tat providence
La critique va porter sur le poids excessif de l'tat dans l'conomie, dnonc
comme une source de dysfonctionnement du systme conomique. Plus l'tat estprsent, plus on est dans une socit rigide qui empche l'initiative. L'tat va tre
dnonc comme une source d'augmentation des cots de fonctionnement. L'tat, par
son poids excessifs, entraine un surcot pour les entreprises prives. Ce poids excessif
se financer et, pour cela, il faut des impts : il se constate aussi par le poids excessifs
des prlvements obligatoires qui sont vis--vis des entreprises une appropriation des
bnfices, pour les contribuables une appropriation de leu revenu. Cette appropriation
par l'imptempche l'expansion des entreprises et nuit l'investissement et empchepour le particulier la consommation et nuit l'pargne donc aux investissements des
entreprises/ Donc l'impt nuit doublement aux entreprises.
L'emprunt a un effet pervers parce que les mnages savent que l'emprunt est
un futur impts et qu'ils anticipent et ne consomment plus : l'emprunt nuit la
consommation. L'emprunt impose une augmentation de la fiscalit pour le
rembourser sur le court ou moyen terme et il conduit une augmentation
automatique des dpenses donc on ne s'en sort plus.
B. Une rponse diffrente s'agissant du modle de l'tat
Sur la base de ce regain nolibral vont se distinguer deux coles aux Etats-
Unis, qui vont apporter des rponses diffrentes, plus ou moins ultra-librales.
1) L'cole libertarienne (anarcho-capitaliste)
Les amricains, comme Friedman, vont sorganiser en un parti politique anti-
tatique, cole antimilitariste. Ils veulent une libralisation totale et la suppression desfrontires et des Etats. Pour eux seul le march compte, car seul le march peut
exprimer toutes les liberts individuelles. Pour eux, aucune lgislation nest pertinente,
la seule acceptable est celle qui prne lacceptation de tous individuellement.
2) Lcole de public choice, dite cole des choix collectifs
Ils sont plus modrs. Cest un courant de penss qui va tudier les dcisions
politique sous lensemble de ses angles et de ses enjeux. Il tablit sa thorie sur larationalit des choix collectifs. On prend tout en compte (analyse systmique). La
thorie dveloppe est dabord que l'tat doit sintgrer au mcanisme du march.
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structurante pour structurer les financements et contraindre les pays en
dveloppement modliser leurs finances publiques. Il a dans ce but dit un guide
pratique des finances publiques.
LOCDE est une institution internationale qui en 1961 a succd lOECE cre
en 1948 par le plan Marshall. Elle avait dabord pour but de contribuer une
stabilisation financire et une croissance durable en Europe. LOCDE sest tenduehors du cadre europen et elle a aujourdhui pour but de faire des comparaisons en
Etats, garantir une certaine stabilit financire entre les Etats, assister les Etats et
tre le cadre de discutions financires. Elle a elle aussi dit un code de bonne
pratique du comportement financier, pour contribuer une dmocratisation et une
responsabilisation des gouvernements.
La Banque mondiale depuis les annes 90 accorde des prts dans des domaines
particuliers pour financer des projets mais elle sest mise aussi recommander auxEtats qui faisaient des demandes de prt des rformes structurelles de leur systme
financier public en vue dassurer une transparence et une lisibilit du budget, et
dassurer une bonne gestion de ces aides par les Etats.
Ces trois organismes ont eu une influence non ngligeable sur nos finances
publiques. La rforme vote en France en 2001 est ne en ralit dun consensus
politique vot lunanimit des voies moins une lassemble nationale inscrite dans
un mouvement de rforme internationale.Section 2. L'influence de l'Union Europenne
L'Union Europenne a une influence en matire financire et exerce une
contrainte directe, normative (par le droit) et financire sur les Etats membres. En
matire financire, on cre en 1960 une Association Europenne de Libre-change
(AELE : voir IIC). En 1962, la premire Politique Agricole Commune (PAC) est mise
en place. En 1968, les droits de douane sont abolis. Dans les annes 1970, il y a un
renouveau de la thorie librale. Le rapport de Werner pose qu'individuellement lesEtats ne peuvent pas grer la crise. Ce rapport prconise une politique montaire
commune.
En 1972, le serpent montaire est mis en place et vise que les monnaies ne
connaissent pas un cart trop important (2,5 au-dessus ou au-dessous). En 1978, le
serpent montaire se transforme en Systme Montaire Europen (SEM) qui
reprend le serpent montaire avec une valeur unique : l'ECU qui devient l'instrument
de rglement et de compte.En 1992, le Trait de Maastrichtdfinit une politique d'intgration des Etats.
Pour garantir la stabilit de la monnaie et l'quilibre entre les Etats, le Trait de
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Maastricht impose qu'il faut une coopration conomique des Etats membres.
1. Objectif financier et conomique de l'Union Europenne
L'article 104 du Trait de Maastricht pose la contrainte budgtaire avec les
diffrents critres de convergence dont :
- Maitrise du dficit : contrainte sur le dficit. L'Union Europenne impose derespecter un dficit limit 3% du PIB. On considre l'tat au sens large ici
(ensemble des administrations publiques). France : 1,9%.
- Maitrise de la dette : maitrise de l'endettement public. On prend en compte
l'ensemble des dettes publiques qui ne doit pas dpasser les 60% du PIB. France : 64%
du PIB.
2. La discipline budgtaire europenneEn 1997, Amsterdam, le Pacte de stabilit et de croissance (PSC) est mis en
place. Ce pacte fixe moyen terme (5 ans) un objectif budgtaire proche de l'quilibre
ou d'excdent. En 1997, on est dans une priode d'largissement et la condition fixe
ces nouveaux entrants est qu'il ait une situation financire peu prs corrige. Ce
pacte reprend strictement les conditions du Trait de Maastricht (obligation de la
dette et du dficit) mais impose aussi aux Etats membres de prsenter chaque anne
la Commission Europenne un programme de stabilit qui, de la part du gouvernement, prsente les prvisions financires pour les 4 ans venir. Les
gouvernements s'engagent donc vis--vis de l'Union Europenne atteindre un taux
de dficit de x%, un taux d'endettement de x% et prvoit une volution et les moyens
pour soutenir cette volution (pression fiscale, diminution des dpenses, rformes
structurelles). Cette programmation est dite glissante : chaque anne, on corrige les
prvisions des annes prcdentes.
Sur la base de ces prvisions, l'Union Europenne peut avoir une procdured'alerte et de prvention. En 1997, ceux qui la voulaient le plus et avaient insist le
plus taient la France et l'Allemagne. Or, ceux qui ont t le plus sanctionn sont la
France et l'Allemagne.
Procdure d'alerte : la Commission fait un rapport sur la base du rapport de stabilit
et c'est le Conseil qui va lancer cette procdure avec un temps de correction de
maximum 5 annes et la possibilit pour un tat d'apporter la preuve qu'ils ont mis
en uvre tous les moyens ncessaires. En 2005, la France, la Grce, l'Allemagne et lePortugal ont t touchs par cette procdure.
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PARTIE 1. Le cadre fondamental des finances de l'tat
Chapitre 1. Le budget de l'tat et les lois de finances
Section 1. La notion de budget et de lois de finances
Budget: document qui prvoit un ensemble d'activits et la reprsentation de
ces activits par les rentres et les sorties d'argent. Il existe plusieurs diffrences entre
le budget de l'tat avec celui d'une entreprise :- Le budget de l'entreprise est une activit prive or celui de l'tat est une
activit publique. Le budget de l'tat est avant tout un acte politique (derrire cette
activit financire, on retrouve les choix de l'tat dans ces activits).
- Leur finalit est aussi diffrente : la finalit du budget de l'entreprise est de
prvoir un rsultat d'exploitation tandis que celle du budget de l'tat n'est pas de
prvoir le rsultat d'exploitation mais de prvoir le bien-tre de la socit. La grande
diffrence rside donc dans la notion de profit.- Le budget de l'tat relve d'un encadrement juridique particuliercar c'est un
acte de prvision mais aussi un acte d'autorisation (le Parlement autorise le
gouvernement mettre en uvre des dpenses et des recettes). Cet acte est donc
encadr par le Parlement et englob dans un travail parlementaire : les lois de
finances.
1. Confusion entre budget et lois de financeAu dbut, il n'y avait pas de distinction. Le terme budget est issu du vieux
franais Bougette (petit sac) repris au Royaume-Uni. Dans un dcret de 1956, on
dfinit le budget en tant qu'acte qui prvoit et autorise en la forme lgislative les
charges et les ressources de l'tat. Il dit aussi que le budget est arrt par le
Parlement dans la loi de finances qui traduit les objectifs conomiques et financiers
du gouvernement. On voit donc apparatre une distinction entre ces deux notions.
Avec l'ordonnance organique du 2 janvier 1959, la loi de finances va devenirl'acte central et on relaye le budget une place secondaire. Ce texte, son article 1,
indique que les lois de finances dterminent la nature, le montant et l'affectation
des ressources et des charges de l'tat, compte tenu d'un quilibre conomique et
financier qu'elles dfinissent. L'article 16 indique que le budgetest constitu par
l'ensemble des comptes qui dcrivent pour une anne civile toutes les ressources et
toutes les charges permanentes de l'tat.
Dans l'article 34 de la Constitution, on voit apparatre la notion des lois definances (pas la notion de budget). On prend en compte un quilibre conomique et
financier (quilibre conomique gnral que le Parlement voit comme souhaitable et
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que le gouvernement vise). Le budget n'est plus un acte politique mais un document
comptable.
La loi organique du 1 janvier 2001 relative aux lois de finances (LOF) remplace
l'ordonnance organique du 2 janvier 1959. Elle conserve les deux notions de lois de
finances et de budget.
L'article 1 de la LOF prcise que les lois de finances dterminent pour unexercice la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'tat
ainsi que l'quilibre budgtaire et financire qui en rsulte. Elles tiennent compte d'un
quilibre conomique dfini ainsi que des objectifs et des rsultats des programmes
qu'elles dterminent. L'exercice s'entend sur une anne civile. Ont le caractre de lois
de finances : la loi de finance de l'anne et les lois de finances rectificatives, la loi de
rglement et les lois prvues l'article 45.
On prcise que l'anne civile est l'exercice, ce qui diffre de l'entreprise. Notion d'quilibre montaire et financier. Objectif et rsultat des programmes = changement de vision des choses : notionde performance financire publique.
L'article 6 de la LOF indique que le budgetest les ressources et les charges
budgtaires de l'tat sont retraces dans le budget sous forme de recettes et de
dpenses. Le budget dcrit pour une anne l'ensemble des recettes et des dpenses
budgtaires de l'tat. Il est fait recette du montant intgral des produits, sanscontraction entre les recettes et les dpenses. L'ensemble des recettes assurant
l'excution de l'ensemble des dpenses, toutes les recettes et toutes les dpenses sont
retraces sur un compte unique intitul budget gnral.
Notion de ressources et de charges Principe d'annualit Principe d'universalit
2. Budget et loi de finances : les typologies
Le budget est un document comptable qui prvoit. Le loi de finances est l'acte
lgislatif qui approuve le budget et qui, en plus du budget, donne une valeur
d'autorisation : pour l'anne civile, elle autorise les ressources et les charges.
A. Lois de finances
L'article 1 de la LOF:
- Les lois de finances de l'tat : la loi de finance initiale (de l'anne), cellesrectificatives, loi dite de rglement et lois dites spciales prvues dans des cas de
figure spcifique (si la loi de finances de l'anne est censure par le Conseil
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Constitutionnel). L'article 47 de la Constitution les prvoient.
- Loi de finances pour la Scurit Sociale : loi de financement de la Scurit
Sociale. Article 47-1 de la Constitution. Elles ont t instaures lors de la rvision
constitutionnelle de fvrier 1996. Elle dtermine les conditions gnrales de
l'quilibre financier de la Scurit Sociale. Compte tenu des prvisions de recettes, la
loi de financement de la Scurit Sociale fixe des objectifs de dpenses (objectifnational de dpenses nationales : ONDAN).
- Loi introduite par la rvision de 2008 de la Constitution : loi de
programmation des finances publiques.
L'article 34, dernier alina, pose que les orientations pluri-annuelles des
finances publiques sont dfinies par des programmations. Nouvelle formation de lois
avec les lois de programmation qui prvoient pour plusieurs annes une prvision
budgtaire.
B. Les diffrents budgets
Il existe trois types de budget :
- Le budget gnral de l'tat: document comptable qui retrace l'ensemble des
recettes et des dpenses de l'tat.
- Budget annexe : permet d'isoler des oprations financires de services de
l'tat, services qui sont spcialiss, autonomes mais qui n'ont pas la personnalit juridique (personnalit morale). Ils ne se diffrencient pas de l'tat et ne peuvent
donc pas bnficier d'un budget propre. Exemple : direction des journaux officiels.
- Comptes spciaux (avant, on les appelait les comptes spciaux du trsor mais
plus maintenant) : comptes distincts du budget gnral qui retracent les dpenses et
les recettes de l'tat entre lesquelles on veut tablir un lien : soit affecter certaines
recettes certaines dpenses, soit faire apparatre une sorte de bilan entre des
oprations de mme nature.
Section 2. Les lois de finances de l'tat
1. Les diffrentes formes de lois de finances de l'tat
Article 1 de la LOF:
- Loi de finances de l'anne/initiale : premire loi de finances vote dans
l'anne et qui autorise les ressources et les charges. Celle qu'on appelle communment
loi de finances est vote le 31 dcembre.- Loi de finances rectificatives : lois qui, en cours d'anne, vont modifier ou
corriger les dispositions d'une loi de finances initiale. Exemple : lections en cours
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d'anne et changement de majorit.
- Loi de rglement : aujourd'hui, elle porte le nom de loi de rglement des
comptes et rapport de gestion. Elle est approuve au mois de juin de l'anne suivante
de l'exercice auquel elle se rapporte. Elle constate les rsultats de chaque anne civile
et approuve les diffrences entre les rsultats et les prvisions de la loi de finances.
Elle vient constater l'anne suivante les diffrences entre ce qui a t ralis (recetteseffectives) et ce qui avait t prvu (les prvisions).
Jusqu'en 2005, elle tait assez peu utilise (il est mme arrive qu'elle soit vote
en retard). La LOF a renforc la loi de rglement et l'a rendu obligatoire (place
fondamentale). A travers la LOF, on a largit le champ de cette loi dont le fait que le
Parlement approuve un compte de rsultat (il y en a d'autres).
- Loi de finances dites spcialise.
L'article 45 de la LOFprvoit des cas particulier o le budget ne peut pas treadopt temps : le cas o le Conseil Constitutionnel censurerait la loi de finances
(une fois en 1979 mais on avait rien prvu ce moment), cas o le gouvernement
n'arriverait pas remettre temps la loi de finances (il peut faire voter une loi
spciale pour percevoir l'impt) et le cas de censure par le Conseil Constitutionnel
(mme cas que prcdemment pour la perception de l'impt).
2. La signification des autorisations de dpenses et de recettesA. Porte des autorisations de recettes
- L'autorisation de recettes est une autorisation donne par le Parlementau
gouvernement (administration) d'appliquer un rgime fiscal tel qu'il est prvu par la
loi.
- C'est une obligation pour le gouvernement d'appliquer le systme fiscal dfini:
pour l'administration, il n'y a pas de choix faire car il y a une comptence lie un
texte.- Elles sontvaluatives et non limitatives.
B. Porte des autorisations de dpenses
1. Ouverture de crdit
-Autorisation du Parlementde dpenses donne au gouvernement.
- Elle porte sur l'objet et la nature de dpenses et sur le montant de la dfense
qui est l limitatif et non valuatif. Pas d'obligation de dpenser.
2. Types de crdit
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On ne peut pas prvoir des dpenses seulement pour une anne : certains
projets s'talent sur plusieurs annes. On trouve donc dans la loi de finance,
aujourd'hui, deux types de crdit diffrents :
- Crdit d'engagement : crdits qui autorisent l'administration prendre une
dcision qui va engager l'tat sur plusieurs annes. C'est donc un moyen de prvoir
dans le temps des oprations notamment financire et c'est donc un outil de gestionpluri-annuelle (pour plusieurs annes). On les appelle comme a parce que lorsque
financirement l'tat, les collectivits territoriales, ... fait une opration de dpense,
sa premire opration est un engagement de dpense qui va conduire au
dcaissement de la dpense. C'est la limite maximum des crdits qui pourront tre
engags dans le temps pour une opration dtermine.
- Crdit de paiement: droit commun de l'autorisation budgtaire c'est--dire
que c'est le montant maximum des dpenses qui pourront tre payes pendantl'anne dans le cadre d'une autorisation d'engagement.
La nouveaut c'est qu'auparavant cette technique de pluri-annualit tait
rserv aux oprations d'investissement or aujourd'hui elles sont autorises pour les
oprations de crdit et pour tous. Dans les crdits d'engagement, on va trouver la
majeure partie des crdits dits limitatifs (montant maximum) mais aussi les crdits
valuatifs (montant inscrits en loi de finance et le montant n'est qu'valu). Exemple :
la charge de la dette.
3. Le contenu des lois de finances
On y trouve trois domaines :
- Un domaine obligatoire (ce qu'on doit trouver dans la loi de finances) :
dispositions que la loi doit ncessairement comprendre pour tre qualifie de loi de
finances et qui ne peuvent trouver leur place dans un autre texte. On trouve donc
l'autorisation de perception de l'impt mais aussi l'valuation des recettes c'est--direle montant estim, attendu des recettes budgtaires. On trouve aussi le plafond des
dpenses. Par consquent, on trouve l'quilibre budgtaire. Comme l'quilibre peut
tre ngatif, il faut couvrir le dficit et pour cela le gouvernement doit emprunter
sur autorisation du Parlement donc on trouve l'autorisation d'emprunter. Ensuite, on
a, dans les annexes de la loi de finances, le budget de l'tat c'est--dire la
rpartition des diffrents crdits entre des missions et des programmes et la
ventilation des crdits.- Un domaine exclusif (ce qu'on peut trouver et si on le trouve c'est uniquement
dans une loi de finances) : dispositions relatives aux ressources de l'tat qui affecte
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l'quilibre budgtaire mais galement certains engagements pris par l'tat
(annulation d'une dette d'un pays tranger) c'est--dire toutes les dispositions qui
peuvent affecter les recettes budgtaires.
- Un domaine partag (qu'on peut trouver dans une loi de finances mais qu'on
peut galement trouver dans le cadre d'une loi ordinaire) : lments relatifs
l'information du Parlement, aux juridictions financires, la responsabilit enmatire financire.
Si on retrouve dans une loi de finances un lment qui n'a rien avoir avec la loi
de finances, que se passe-t-il ? Le gouvernement avait dj essay de faire passer des
dispositions qui n'avaient rien avoir avec les lois de finances et ont t sanctionn par
le Conseil Constitutionnel qui considre que ce sont des dispositions trangres aux lois
de finances : ces dispositions sont des cavalier budgtaires.
Chapitre 2. Le cadre juridique des lois de finances
En France, on a t influenc par le systme anglais. Les anglais ont t
beaucoup plus prcoces car nous on a attendu la Rvolution Franaise mais aprs on
a t plus rapide qu'eux. Il a fallu attendre la DDHC pour intgrer la ncessit d'un
impt et de la lgalit de l'impt.
La Constitution de 1971 fait apparatre la notion de compte. Napolon, en
1807, cre la Cour des comptes. Notre lgislation financire est marque du sceau durgime parlementaire. Il faudra attendre la restauration et la Monarchie de juillet
pour avoir les bases. En 1817, les parlementaires vont commencer s'affirmer par
rapport au Roi. On cherche tablir une monarchie parlementaire. Donc en France
on va imposer le principe de l'autorisation parlementaire des dpenses (par la loi).
C'est une vritable bride pour le gouvernement. Il continue dans ce sens en inventant
le principe de la spcialit des crdits par ministre. En 1822, dans une ordonnance
royale, on va affirmer le principe de l'annualit de l'impt (qui existait dj) maisaussi des crdits : nouvelle limite pour le gouvernement. En 1838, on voit apparatre
la premire rglementation en matire des dpenses et des recettes et la notion de
budget. Un dcret de 1862 va reprendre les grands principes et qui va avoir une
tonnante longvit puisqu'il ne sera rvis qu'en 1962. Les parlementaires
manifestent l'envie de contrler les finances mais le gouvernement souhaite aussi
limiter les dpenses de ses diffrents ministres. C'est pourquoi, en 1922, il y a une loi
qui va instaurer le contrleur financier (avant, a s'appelait un contrleur desdpenses engages). En 1948, on va crer la cour de discipline financire et
budgtaire qui est charge de rprime et sanctionne les atteintes aux rgles de
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l'excution financire.
Avec la Constitution de 1958, apparat l'ordonnance organique du 2 janvier
1959 prvue par l'article 34 de la Constitution et un dcret en 1962. Le 1 aout
2001, la LOF abroge l'ordonnance de 1959 et rvolutionner la loi de finances son
contenu, ses modalits de vote.
Section 1. Le cadre constitutionnel des finances publiques1. La DDHC de 1789
Les articles 13 (ncessit de l'impt et principe d'galit devant l'impt), 14
(lgitimit de l'impt et donc on reconnat le principe du consentement l'impt par
les citoyens ou leurs reprsentants et, par consquent, le principe de lgalit de
l'impt) et 15 (droit de demander des comptes tout agent public) principe du
contrle et de la responsabilit) de la DDHC sont relatifs la loi de finances.
2. Les dispositions du texte constitutionnel de 1958Phnomne de constitutionnalisation des finances publiques. L'article 34 de la
Constitution rglemente le domaine de la loi et dit qu'il existe des lois de finances, des
lois de financement de la Scurit Sociale, qu'il y a les charges et les ressources dans
les lois de finances. Nouveaut de la rforme du 23 juillet 2008 : la fin de l'article
34, une disposition dit que les orientations pluri-annuelles des finances publiques
sont dfinies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif
d'quilibre des comptes des administrations publiques. On peut donc en tirer que leslois de finances sont des lois particulires.
On raffirme la comptence du Parlement et on fait rfrence la possibilit
d'avoir recours des lois de programmation. On peut avoir des lois de
programmation en matire de finances publiques et des orientations pluri-annuelles
mais les orientations pluri-annuelles ne reprsentent pas une obligation : le
gouvernement peut faire adopter par le Parlement une programmation (inscription
sur plusieurs annes) des dpenses et ventuellement des recettes de l'tat mais celareste une possibilit. En ralit, en 2008, apparat l'existence d'un budget pluri-
annuel. On a emprunter ce systme au Royaume-Uni. Ces orientations pluri-
annuelles s'inscrivent dans l'objectif d'quilibre des comptes.
L'article 39 se conclut avec les projets de loi de finances et de financement de
la Scurit Sociale sont soumis en premier lieu l'Assemble Nationale. Cela nous
donne deux informations :
- On parle que de projets de lois de finances : la loi de finances est uniquementd'origine gouvernementale car elle permet au gouvernement de mettre en uvre sa
politique.
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- Les projets de loi de finances sont d'abord poss l'Assemble Nationale qui
est la chambre qui exprime directement la reprsentation nationale et que nous
sommes dans le cadre d'un rgime parlementaire rationalis et qu'il n'y a pas
d'galit entre l'Assemble Nationale et le Snat.
L'article 39 est en corrlation avec l'article 40 qui vient limiter le pouvoir
d'amendement des parlementaires : trs grande limite l'initiative desparlementaires en matire financire car ils ne peuvent pas gner le gouvernement
dans sa politique en diminuant les recettes ou lui imposer des dpenses ou augmenter
des dpenses. Les parlementaires ne peuvent donc pas modifier l'quilibre conomique
de la Nation.
L'article 42 est applicable jusqu'en mars 2009 : le fait que le texte tudi
devant l'Assemble est le texte prsent par le gouvernement quelques soient les
modifications apportes de la commission. Aprs 2009, a sera le texte adopt encommission sauf pour les projets de lois de finances et de financement de la Scurit
Sociale o on garde l'initiative entire du texte au gouvernement.
Les articles 47 et 47-1 prcisent la procdure de vote de la loi de finances et
de la loi de financement de la Scurit Sociale (47-1) : le Parlement est enserr dans
des dlais trs strictes avec 70 jours pour discuter et adopter le projet de loi de
finances. Aprs une seule lecture dans chaque chambre, en cas de dsaccord, il y a la
runion d'une commission mixte paritaire. Il prvoit aussi le cas o la loi de financesne serait pas adopte au 31 dcembre.
L'article 47-2 (nouvel article) consacr la Cour des comptes et aux comptes
des administrations publiques. Il confre une place constitutionnelle la Cour des
comptes. Derrire cet article, on a une garantie de la Cour des comptes qui est plac
ct du Parlement, ct du gouvernement : c'est un vritable pouvoir
juridictionnel qui doit donc tre indpendant. On voit aussi le rle d'assistance de la
Cour des comptes vis--vis du Parlement et vis--vis du gouvernement et duParlement. La Cour des comptes voit galement sa comptence accrue
puisqu'aujourd'hui il est dit que la Cour des comptes effectue un contrle mais fait
aussi de l'valuation des politiques publiques. Il y a l'insertion d'un lment de
comptabilit dans la Constitution. Aujourd'hui, on voit afficher clairement un
principe de sincrit des comptes et la comptabilit doit reflter l'enrichissement ou
l'appauvrissement de l'tat c'est--dire les consquences financires de ses choix
politiques.L'article 48 qui traite de l'ordre du jour. A partir de mars 2009, il y aura un
partage de l'ordre du jour entre le Parlement et le gouvernement mais pas pour
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toutes les lois : l'alina 2 prcise que ce n'est pas le cas pour les lois de finances et les
lois de financement de la Scurit Sociale o il y a une priorit absolue pour le
gouvernement.
L'article 49, dans sa rforme, limite l'usage de la motion de censure une seule
loi, un seul texte par cession (donc une fois par an). Ce n'est pas le cas pour la loi de
finances et le gouvernement garde sa prrogative. A travers tous ces articles, on remarque que les finances publiques ont une
importance cruciale pour le gouvernement et que dans notre rgime parlementaire,
le gouvernement n'a pas oubli la matire financire et dans la Constitution, on
trouve des lments s'y rfrant et des procdures particulires pour les lois de
finances.
Dans les articles 72 et suivants, on a des dispositions particulires pour les
collectivits territoriales avec notamment leur autonomie financire.
Section 2. Le cadre organique : la loi organique relative aux lois de finances
La loi organique doit tre adopte la fois par l'Assemble Nationale et le
Snat.
Dans le cadre du changement de constitution, on a prvu que le gouvernement
pouvait prendre les mesures ncessaires la mise en place des institutions par des
dcrets pris en Conseil des ministres. Le 2 janvier 1959 a t pris une ordonnance valeur organique. C'est le texte organique qui va prciser la manire dont est
prsente une loi de finances, la manire dont elle va tre discute et la manire
dont le budget va tre excute. En 2001, elle a t remplace par une loi organique
du 1 aout 2001 relative aux lois de finances (LOF) c'est--dire une disposition
lgislative de nature organique qui vient prciser l'article 34 de la Constitution qui
vient prciser comment doit tre prsente, discute et excute la loi de finances.
1. Raison et cheminement de la constitution financire de la FranceOn parle de constitution financire parce que ce texte tant d'abord organique
(prcisant les dispositions organiques) et tant d'importance telle qu'on la qualifi de
constitution financire.
A. Les causes de la LOF
La premire des causes est l'obsolescence du texte de 1959. Ce texte impose un
rgime beaucoup trop encadr de l'autorisation budgtaire : rigidit. Le
gouvernement n'a aucune marge de manuvre dans l'utilisation des crdits. Le textede 1959 avait mis au point un systme qui ne permettait pas de planifier toutes les
dpenses dans le temps comme pour celles de fonctionnement. Il prvoyait galement
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des contrles exhaustifs, redondants. En ralit, ce texte de 1959 tait quand mme
marque par une conception hyper-centralisatrice de l'tat et trs interventionniste,
une conception trs administrative de l'tat et pas du tout gestionnaire. C'est aussi
une obsolescence par rapport aux mcanisme internationaux qui incitent les Etats
entrer dans une nouvelle aire de gestion publique.
C'est une rforme qui rpond aussi une demande sociale qui en ralit reflteun nouveau rapport l'argent en raison des crises et du poids des prlvements
obligatoires, la raret de l'argent. Les citoyens sont donc devenus plus exigeants en
matire de gestion. Il y a donc une monte d'une culture de gestion.
B. Une rforme consensuelle
Depuis 1959, il y a eu 35 checs de rformes de ce texte de 1959. En 1998,
Fabius va mettre en place un nouveau groupe de travail qui va tre charger d'tudier
le fonctionnement et l'volution des dpenses publiques. Ce groupe de travail va tredirig par un dput PS Migaux qui va faire un rapport sur la dpense publique en
1999. A l't de 1999, il y a le scandale politique de la cagnotte fiscale (on avait
prlev plus que ce qu'on pensait dpenser). Le Snat dnonce alors le manque
d'informations et Jospin annonce qu'il serait temps de rformer le texte de 1959.
En juillet 2000, Migaux propose une loi organique, ce qui est rare pour un
parlementaire. En mme temps que Migaux la propose, au Snat le Prsident de la
commission des finances l'poque va faire un rapport dans lequel il va dans le sensde Migaux qui dit que rformer l'tat passera d'abord par rformer les finances de
l'tat. Ils vont dcider de travailler de concert et mettre en place en priode de
cohabitation un groupe de travail qui va laborer un nouveau texte organique relatif
aux lois de finances. Le gouvernement joue le jeu tout comme le Prsident de la
Rpublique et la Cour des comptes : l'initiative de cette loi est donc laisse au
Parlement et le gouvernement ne prsentera pas d'amendements. Il a t adopt
l'unanimit l'Assemble Nationale mais aussi au Snat si on enlve l'abstention descommunistes. Le Conseil Constitutionnel va contrler les dispositions de cette loi et
censurer deux dispositions mineures : cette loi sera promulgue en aout 2001 et sera
mise en application entre 2002 et 2005.
Au 1 janvier 1005 : l'abrogation du texte de 1959.