1.2. Quy hoạch và các thể chế quản lý thủy nông tại đồng ... · Biểu đồ...

[ ] tháng 07 năm 2013 / Khóa học Tam Đảo 2012 / © aFD82

Quy hoạch hệ thống thủy nông giữ một vị trí chính yếu tại khu vực đồng bằng sông Hồng, nó đảm bảo an toàn và đáp ứng nhu cầu lương thực cho một số lượng đông đảo người dân. Từ đầu những năm 1960, hoạt động sản xuất nông nghiệp sử dụng hệ thống tưới tiêu tại đồng bằng sông Hồng đã trải qua nhiều biến động lớn do những thay đổi về phương thức quản lý tư liệu sản xuất, các hệ thống hạ tầng kỹ thuật và cơ quan quản lý cũng như phương thức áp dụng trong quản lý nước nông nghiệp. Những biến động này là hệ quả từ những thay đổi trong quan hệ giữa Nhà nước và nông dân, và thông qua đó là mối quan hệ giữa các phương thức sản xuất và thể chế hóa sự can thiệp của Nhà nước trong lĩnh vực này.

Phong trào hợp tác hóa tư liệu sản xuất kéo dài tới 20 năm cho đến tận đầu những năm 1980, là một trong nhiều nguyên nhân đã khiến nền kinh tế đất nước gần đến bờ phá sản, đe dọa an ninh lương thực. Trong nguyên nhân này đặc biệt nhấn mạnh việc từ bỏ hệ thống quản lý sản xuất nông nghiệp bởi người nông dân, cho dù đã đổ nhiều khoản đầu tư khổng lồ vào xây dựng hệ thống thủy nông.

Sau đó là một giai đoạn sản xuất nông nghiệp tăng trưởng mạnh mẽ và cũng kéo dài 20 năm. Các yếu tố lý giải cho thành công này có thể là nhờ chính sách tự do hóa và chuẩn hóa lĩnh vực nông nghiệp được Nhà nước khuyến khích, ví như chính sách phân đất nông nghiệp, hay từ sự năng động của người dân, mà ví dụ cụ thể là việc xây trạm bơm ở các địa phương. Đặt dưới sự quản lý của địa phương, các trạm bơm này chưa có kết nối đồng bộ về mặt kỹ thuật với hệ thống thủy lợi chung của cả khu vực, và điều này có ảnh hưởng tới các phương thức ra quyết định, đầu tư tài chính và điều tiết việc quản lý nguồn nước của cả khu vực đồng bằng sông Hồng.

Hiện nay, xem như sản xuất nông nghiệp của khu vực đang dậm chân tại chỗ và chịu tác động nặng nề do cạnh tranh, nhất là kể từ khi Việt Nam hội nhập kinh tế thế giới. Thu nhập của người nông dân không tăng thêm trong khi họ phải đối mặt với nhiều rủi ro mới liên quan đến những thay đổi bất thường của khí hậu, áp lực của vấn đề đất đai gia tăng do các chính sách hiện nay dành ưu tiên cho công nghiệp hóa và đô thị hóa.

1.2. Quy hoạch và các thể chế quản lý thủy nông tại đồng

bằng sông Hồng, Việt Nam (1960-2012)

Jean-Philippe Fontenelle, Gret

[ ]tháng 07 năm 2013 / Khóa học Tam Đảo 2012 / © aFD 83

(Nội dung gỡ băng)

Trong bài tham luận tại phiên toàn thể, tôi chủ yếu giới thiệu các nghiên cứu thực hiện trong khuôn khổ chương trình Sông Hồng (1988-1999). Đây là chương trình hợp tác song phương giữa Việt Nam và Pháp, cụ thể là giữa Nhóm nghiên cứu và trao đổi công nghệ (Tổ chức phi chính phủ Gret) và Viện Khoa học nông nghiệp Việt Nam (VASI). Chương trình nghiên cứu phát triển về hệ thống nông nghiệp và sự biến đổi của hoạt động sản xuất nông nghiệp miền Bắc Việt Nam được thực hiện trong khuôn khổ cải cách nông nghiệp và giải tán hợp tác xã bắt đầu từ cuối những năm 1980. Song song với chương trình nói trên, trong quá trình công tác tại Việt Nam (1994-1999), tôi cũng đã thực hiện luận án tiến sĩ về đề tài quản lý thủy nông tại đồng bằng sông Hồng – năm 2004. Luận án được bảo vệ tại Đại học Công giáo Louvain (UCL), vương quốc Bỉ. Quản lý nước về phương diện xã hội dựa trên phương pháp tiếp cận có hệ thống các mối quan hệ tồn tại giữa các bộ phận cấu thành như các công cụ kỹ thuật, tổ chức quản lý, phương thức, nguyên tắc và các cơ quan thể chế chịu trách nhiệm về quản lý.

Đối tượng nghiên cứu của chúng tôi là tứ giác thủy lợi Bắc Hưng Hải – với diện tích đất canh tác được bao bọc bởi một hệ thống đê điều – chúng tôi nghiên cứu theo nhiều hướng tiếp cận khác nhau : tiếp cận về mặt kỹ thuật theo hướng xem xét các yếu tố thủy lợi và kỹ thuật nông nghiệp ; tiếp cận về mặt xã hội thông qua các công cụ của ngành địa lý, lịch sử và nhân học. Ngoài ra, chúng tôi cũng phải nghiên cứu ở nhiều cấp độ khác nhau, từ cấp độ Nhà nước tới cấp độ địa phương cũng như các cấp trung gian như cấp tỉnh, cấp huyện và các cơ quan quản lý như các ty thủy lợi được thành lập vào những năm 1960. Ở cấp địa phương, chúng tôi quan tâm nghiên

cứu ở cấp xã, hợp tác xã sản xuất, thôn, gia đình và hộ. Tất cả các cấp độ này đều được xem xét theo ba chiều lịch sử – thời gian hiện tại, ngắn và dài – thông qua nhiều nguồn tư liệu viết và truyền miệng – lưu trữ, nguồn thứ cấp, điều tra và ảnh cổ. Xem Các bản đồ (trang sau)

Khu tứ giác Bắc Hưng Hải được hình thành bởi bốn con sông : sông Đuống, sông Luộc, sông Thái Bình và sông Hồng. Đây là một trong bốn vùng quy hoạch thủy lợi quan trọng nhất của đồng bằng Bắc Bộ với diện tích 200 000 ha, chiếm 20 % tổng diện tích vùng đồng bằng Bắc Bộ.

Đâu là các phương thức kỹ thuật được sử dụng để khai thác và quản lý nước tại khu tứ giác Bắc Hưng Hải ?

Dòng chảy tự nhiên được biểu diễn ở đây là các khu tiêu nước được phân cách bởi hệ thống kênh mương. Các phần có diện tích tứ giác lớn nhất chính là phần được đào đắp, còn các phần diện tích đường tròn gần các cửa cống giúp hình thành nên các vụng nước – với mực nước luôn được duy trì ổn định – để đảm bảo kiểm soát việc tiêu nước. Mỗi một đơn vị quy hoạch trong khu tứ giác chính là một đơn vị tiêu nước. Các vùng màu xám (E), kết nối trực tiếp với hệ thống sông bao ngoài nhiều hơn là với hệ thống kênh mương nội đồng, do cấp trên trực tiếp quản lý.

Mạng lưới mương tưới khác biệt hoàn toàn với mạng lưới mương tiêu : các đơn vị cấp nước cho sản xuất nông nghiệp, tương đương với các đơn vị diện tích tưới, có số lượng nhiều hơn và quy mô lớn nhỏ khác nhau – từ dưới 1000 đến 40 000 ha. Đây là số liệu do đơn vị quản lý cấp trung gian, Ty Thủy lợi Bắc Hưng Hải cung cấp.


hệ thống thuỷ văn, đồng bằng sông hồng

các vùng tiêu thoát nước của tứ giác Bắc hưng hải

Nguồn : tác giả, trích trang 3 « Cấu trúc châu thổ sông Hồng » (Fontenelle et al., 2000).

Nguồn : tác giả, trích trang 9 « Hệ thống Kiểm soát nước » (« Water Control System »)(Fontenelle et al.,2000).

Bản đồ

Bản đồ

7

8


Sơ đồ quy hoạch thủy nông đồng bằng sông hồng

Nguồn : Tác giả.

Sơ đồ 2

Trong những năm 1960, công suất tưới tiêu nước được đảm bảo bằng một hệ thống bơm chạy dầu, sau đó được thay thế bằng bơm chạy điện. Việc trang bị hệ thống bơm

tưới tiêu cho toàn bộ khu tứ giác được thực hiện nhờ sự hợp tác chặt chẽ với Liên Xô và Trung Quốc vốn có quan hệ ưu tiên với Việt Nam.

Hệ thống tứ giác thủy lợi được vận hành theo hai kỳ, kỳ nước lớn và kỳ nước ròng. Vào thời điểm nước ròng, hệ thống cống trên khu vực thượng nguồn tứ giác sẽ được mở để đưa nước vào hệ thống kênh mương. Dọc theo hệ thống kênh được đào sâu này, người ta xây nhiều trạm bơm có quy mô khác nhau. Một số trạm có công suất bơm lên tới 10 000 ha. Các trạm bơm sẽ đưa nước lấy trực tiếp từ sông qua các cửa cống phía thượng nguồn.

Thời điểm nước lớn thường có mưa nhiều, mực nước sông cao hơn bờ. Điều này khiến cho nhiều diện tích đất bị ngập nên đặt ra vấn đề phải có hệ thống tiêu nước. Có hai hệ thống tiêu thoát nước chính :

- Hệ thống tiêu thoát nước tự chảy ra các vùng ao đầm. Khi thủy triều xuống, mực nước sông hạ, các cửa cống phía hạ nguồn sẽ được mở, nước sẽ được tiêu thoát nhờ mực nước chênh lệch giữa hai bên. Ngày nay, hệ thống van cửa hiện đại sẽ giúp ngăn nước chảy ngược từ ngoài vào, nhờ đó việc tiêu nước trở nên hiệu quả hơn. Hệ thống tiêu thoát nước tự nhiên này được xây dựng cho các vùng gần cửa biển ;

- Các trạm bơm, thường được xây ở phía đầu các con kênh. Việc bơm nước được thực hiện trong hệ thống mương tiêu, nước trong các mương này được bơm cấp cho các trạm bơm tưới vào mùa nước ròng,


2 các trạm bơm địa phương ở huyện châu Giang

Nguồn : tác giả, dựa trên hình 21 « Sự phát triển của các trạm bơm địa phương trong hệ thống tưới tiêu ở huyện Văn Giang » («Development of local pumping stations in the Van Giang irrigation scheme ») (Fontenelle, 2004).

Biểu đồ

và thoát lượng nước thừa từ ruộng, lượng nước này được bơm qua đê ngược ra sông.

Công suất tưới tiêu được đảm bảo bằng hệ thống trang thiết bị hoàn toàn do con người điều khiển đã được hình thành.

Khi điều tra thực địa, chúng tôi đã ghi nhận có rất nhiều trạm bơm công suất nhỏ được

xây dựng dọc theo các con kênh và hệ thống mương. Liệu đây có phải là hệ thống bơm bổ sung cho mạng lưới hiện có hay đây là các trạm bơm nhỏ thuộc một mạng lưới khác ? Sau khi thu thập được ở các xã (khoảng 380 xã) số lượng các trạm bơm, chúng tôi thấy có tới hơn 200 xã có ít nhất một trạm bơm phụ.

Biểu đồ này cho thấy số lượng trạm bơm địa phương thống kê được và năm xây dựng của các trạm bơm đó ở huyện Châu Giang tính từ khi bắt đầu hợp tác xã hóa. So sánh số liệu do ty thủy lợi cung cấp với số lượng trạm bơm do các xã thống kê, chúng tôi cũng nhận thấy xu hướng tương tự mặc dù có một khoảng cách chênh lệch nhất định. Ban đầu, các trạm bơm nhỏ được xây

dựng ở phía đầu các đơn vị thủy lợi, các đơn vị này thường nằm gần về cuối hạ nguồn, để bổ sung công suất bơm đưa nước tới các thửa ruộng nằm phía cuối. Chẳng mấy chốc, nhiều trạm bơm khác cũng được xây dựng phía thượng nguồn ở nhiều điểm khác nhau với số lượng ngày càng nhiều. Từ 10 trạm bơm vào những năm 1960, chúng tôi đã thống kê được hơn 60 trạm vào những

Năm


năm 1990 với sự thay đổi mạnh mẽ được ghi nhận bắt đầu từ những năm 1980, thời điểm thực hiện cải cách và phân đất cho nông dân. Hệ thống trang thiết bị do địa phương đầu tư cũng bắt đầu phát triển.

Trong giai đoạn kinh tế tập thể, hệ thống quản lý nước dựa trên hệ thống thiết bị phục vụ theo nguyên tắc phân phối. Mỗi ngày trong tuần sẽ có một khu vực được bơm theo lịch luân phiên được tính trước. Nhưng sang đến giai đoạn tự do hóa cùng với việc xuất hiện các trạm bơm địa phương kiểu « dự phòng », bắt đầu có sự xuất hiện của nguyên tắc quản lý nước dựa trên nhu cầu. Việc có thêm các trạm bơm địa phương giúp không bị bó buộc bởi lịch bơm luân phiên và giải quyết được những khó khăn đi kèm như việc phải tuân thủ lịch hoặc sự căng thẳng giữa các xã được bơm vào cùng một thời điểm theo lịch luân phiên. Như vậy, lô-gich quản lý nước theo nhu cầu hướng đến mục tiêu đảm bảo quản lý linh hoạt hơn và đáp ứng nhu cầu kịp thời hơn.

Trong giai đoạn những năm 1960, Nhà nước cũng thay đổi hệ thống kênh dẫn nước cho diện tích trồng lúa nước, do mong muốn xây dựng một hệ thống tưới tự chảy trên toàn bộ diện tích canh tác của khu vực đồng bằng châu thổ bằng một mạng lưới kênh mương nổi cho phép dẫn nước trực tiếp vào ruộng sau khi nước được đưa vào hệ thống kênh mương từ các trạm bơm.

Ngày nay chúng ta không còn thấy các kênh mương nhỏ (mương cấp ba và cấp bốn) vốn trước đây được đào để dẫn nước thẳng vào ruộng mà ta thấy người dân bắt đầu quay lại tát nước bằng gầu tay. Hiện tượng này cho thấy người nông dân mong muốn làm chủ được việc tưới nước tới tận ruộng, tức là có thể lấy nước tùy theo mức nước cần cho ruộng của mình hoặc tiêu nước thừa từ ruộng ra hệ thống mương. Mong muốn này của nông dân đã được thực hiện sau khi giải tán hợp tác xã và từ khi có chính sách giao đất, vì khi đó nông dân được phân các thửa ruộng có diện tích nhỏ hơn và hệ thống sản xuất hợp tác xã đã được thay thế bằng việc quản lý cá nhân của từng hộ nông dân.

Trong mô hình kỹ thuật, kinh tế và tổ chức này, cấp thôn làng được đặt vào trung tâm của công tác quản lý thủy nông, mô hình này vốn tồn tại trước thời kỳ kinh tế tập thể. Với thế mạnh về lịch sử và văn hóa như vậy nó dễ dàng được xã hội chấp nhận và được đảm bảo tính chính danh về chính trị. Như Olivier Tessier đã nêu, Nhà nước vẫn tiếp tục quản lý việc bảo vệ đất đai bằng hệ thống đê điều và áp dụng biện pháp dẫn nước nội đồng, nhưng đồng thời Nhà nước cũng dần dần rút ra khỏi việc tưới nước tới tận ruộng mà nhường việc này cho cấp thôn làng, thông qua hệ thống trạm bơm địa phương và cho bản thân người nông dân qua việc tát nước vào ruộng bằng dụng cụ gàu tay. Như vậy, hệ thống tưới tiêu cũng được phân


nhỏ theo phạm vi địa giới hành chính đất đai của các thôn.

Liên quan đến sản lượng nông nghiệp, các nghiên cứu của giáo sư Đào Thế Tuấn cho chúng ta nhiều thông tin sáng tỏ về biến động sản lượng lúa theo đầu người :

- Giai đoạn thuộc địa (đến năm 1954) cùng với chính sách tô thuế, các đợt hạn hán, lũ lụt và mức gia tăng dân số, sản lượng lúa theo đầu người có xu hướng giảm và không đủ để đáp ứng nhu cầu lương thực của người dân ;

- Cải cách ruộng đất năm 1955 với việc tăng năng suất lao động và phân đất cho nông dân đã dẫn đến việc sản lượng lúa theo đầu người tăng rõ rệt ;

3 thay đổi trong năng suất nông nghiệp

Nguồn : Đào Thế Tuấn, 1998.

Biểu đồ


- Bắt đầu từ những năm 1960, mặc dù có rất nhiều đầu tư vào thủy lợi nhưng sản lượng lúa theo đầu người giảm dần, thậm chí đến những năm 1970 còn giảm đến mức thấp hơn sản lượng theo đầu người của những năm 1940 vốn đã rất thấp ;

- Từ những năm 1980, cải cách mở cửa, chính sách phân đất, sự xuất hiện của thị trường tự do và sự phát triển của hệ thống thủy lợi với việc xuất hiện thêm các trạm bơm thủy lợi nhỏ đã kích thích tăng trưởng trong sản xuất nông nghiệp với mức tăng nhanh và liên tục.

Bảng số liệu này cho thấy một số đặc điểm của từng giai đoạn lịch sử.

Trước những năm 1960, mạng lưới hạ tầng thủy lợi bao gồm hệ thống đê điều, kênh mương (kênh mương thấp tự nhiên hoặc kênh mương đào nổi) và ao hồ trữ nước để phục vụ cho việc tát nước bằng gàu. Hạ tầng tưới nước ít, nước được đưa vào ruộng chủ yếu là nước dẫn tự nhiên và đơn lẻ, sản xuất chỉ có một vụ, rủi ro từ thiên tai nhiều, lượng thuế thu cũng nhiều.

Trong những năm 1960 đến 1980, giai đoạn kinh tế kế hoạch hóa tập trung, hệ thống thủy lợi được quy hoạch thành các vùng bán kính tưới tiêu diện tích lớn tới hàng nghìn hecta cùng với các trạm bơm quản lý tập thể với đội ngũ cán bộ thủy lợi và áp dụng chế độ bơm luân phiên. Quyết định được đưa ra ở

Nguồn : tác giả, trích từ bảng 20 « So sánh các hệ thống kỹ thuật kiểm soát nước và phát huy giá trị nông nghiệp ở vùng châu thổ sông Hồng » (Fontenelle, 2004).

Bảng 3 Quy hoạch và phát huy giá trị nông nghiệp


tâm của hệ thống quản lý và tự quyết định việc tưới tiêu nước cho thửa ruộng của mình. Chúng tôi nhận thấy các chính sách cải cách đã có tác động mạnh và nhanh, theo đó số vụ đã tăng từ hai lên đến năm vụ – gồm một vụ lúa và bốn vụ hoa màu. Việc trồng hoa màu đòi hỏi phải làm chủ nước tưới tiêu một cách hiệu quả và bản thân nông dân ở địa phương cũng phải tự mình đưa ra các sáng kiến và chủ động trong sản xuất (lựa chọn loại hoa màu, lịch gieo trồng, lịch tưới) nhất là vì trong giai đoạn gió mùa sẽ có những khó khăn về kỹ thuật canh tác đối với trồng hoa màu.

Trước những năm 1960, Nhà nước và các cơ quan luân phiên nhau quản lý hệ thống đê điều, điều này cũng đã được Olivier Tessier nhắc tới, cũng như quản lý các hệ thống cống bơm nhưng ít quản lý hệ thống thủy lợi nội đồng. Việc tưới tiêu do cấp thôn làng quản lý trực tiếp tại địa phương.

Từ những năm 1960, tức là kể từ khi hệ thống thiết bị thủy lợi được phổ biến, việc quản lý các trạm bơm và van mở cống nội đồng được giao cho các cán bộ thủy lợi ở các trạm thủy lợi. Ở cấp địa phương, hợp tác xã và xã viên được tổ chức thành các đội sản xuất, các đội

các tác nhân tham gia quản lý

Nguồn : tác giả, trích từ bảng 21 «So sánh cách tổ chức, các chính sách và sự tham gia của các tác nhân địa phương vào quản lý nước » (Fontenelle, 2004).

Bảng 4

cấp hợp tác xã, cấp xã hoặc cấp huyện. Cuộc « cách mạng xanh » đã giúp tăng gấp đôi số vụ lúa. Tuy nhiên, mặc dù được đầu tư nhiều nhưng do khó khăn và bộ máy quản lý cồng kềnh cùng với việc nông dân bất hợp tác nên năng suất nông nghiệp đã bị sụt giảm mạnh.

Sang những năm 1980 bắt đầu có sự chia nhỏ các vùng bán kính tưới tiêu, các trạm bơm địa phương được nhân rộng và xuất hiện một hệ thống thủy lợi hỗn hợp kết hợp giữa các trạm bơm và kỹ thuật tát nước bằng gàu tay của nông dân. Ở giai đoạn này, bản thân người nông dân được đặt vào trung


này thay thế vai trò quản lý của thôn với tư cách là đơn vị sản xuất và quản lý thủy lợi.

Từ những năm 1980, các tác nhân tham gia vào công tác quản lý bao gồm cả Nhà nước, cùng với hệ thống các tác nhân trung gian (Ty Thủy lợi), và người nông dân – nông dân phải đóng phí thủy lợi để có nước tưới. Ở cấp địa phương, các hợp tác xã dịch vụ được hình thành ở các thôn. Đây cũng là dấu hiệu cho thấy có sự quay lại của việc quản lý ở cấp địa phương hướng tới đơn vị quản lý mang tính truyền thống hơn và người nông dân chủ động hơn trong việc lựa chọn hình thức tưới tiêu cũng như trong việc lựa chọn loại cây trồng canh tác.

Chúng tôi nhận thấy trách nhiệm được chia sẻ. Hệ thống thủy lợi theo mô hình kết hợp như vậy đã giúp nâng cao công suất bơm – nhu cầu nước tưới cho các diện tích canh tác cũng được đáp ứng – song chi phí đầu tư thiết bị tính theo hecta lại cao hơn. Tuy vậy, các trạm mở bơm với thời gian ngắn hơn do công suất cao hơn và diện tích tưới cũng được thu hẹp lại, nên quản lý dễ dàng hơn. Kết quả nghiên cứu thực địa cho thấy chi phí vận hành thấp hơn và mức nước tiêu thụ theo mỗi đơn vị tưới cũng giảm, nhờ hệ thống vận hành có hiệu suất cao hơn và linh hoạt hơn. Đạt được kết quả này là do có sự chủ động và độc lập cao hơn trong việc ra

Sơ đồ tổ chức

Nguồn : tác giả, bản dịch trích từ hình 7.3. « Cơ cấu tổ chức quản lý nước tại Bắc Hưng Hải » (Fontenelle et al., 2007).

Sơ đồ 3


quyết định – việc bơm nước không còn phải tuân theo lịch bơm định sẵn và cũng không còn cơ chế bơm luân phiên – một lý do nữa là nông dân phải đóng tiền nước tưới qua phí thủy lợi nên phải sử dụng nước tiết kiệm hơn.

Ngược lại, chi phí lại cao hơn và thiếu minh bạch đối với nông dân. Có sự chênh lệch lớn về mức thủy lợi phí giữa các hợp tác xã do có sự khác nhau trong phương thức cấp nước và lựa chọn đầu tư. Trung bình, thủy lợi phí chiếm 8 % sản lượng thóc. Tuy nhiên nếu tính thêm các khoản thu khác như thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế địa phương, phí bảo vệ, tổng các khoản thu lên tới 20 % - 25 % sản lượng. Như vậy, trước khi bỏ các loại thuế phí này, áp lực về thuế phí đối với nông dân trồng lúa là rất lớn, mà lúa gạo của nông dân có giá trị hàng hóa thấp.

Tài chính của các hợp tác xã nhìn chung có vẻ cân đối, nhưng giải trình thu chi và các thông tin đưa ra thường thiếu minh bạch và thiếu nhất quán. Tiền rót cho Công ty Thủy lợi cấp huyện chiếm khoảng từ 30 % (hệ thống tưới địa phương) đến 75 % (hệ thống tưới tập trung) các khoản chi của hợp tác xã.

Ở Công ty Thủy lợi cấp huyện mức nợ là rất cao, thậm chí vượt cả các khoản thu hàng năm, do phải đầu tư cho công tác bảo trì bảo dưỡng, tu bổ mà chưa nhận được tiền Nhà nước rót xuống. Ngoài ra, mức thủy lợi phí thu được từ các hợp tác xã đạt khoảng 90 %. Như vậy, thâm hụt tài chính của các ty thủy lợi huyện không phải là do nông dân không chịu đóng phí thủy lợi, bởi vì, dù sao thì tiền thủy lợi phí thu của nông dân cũng không thể đủ để đảm bảo tất cả các chi phí hoạt động. Hậu quả là tình hình tài chính của các ty thủy lợi thường không cân đối, tiền thu được chủ yếu được dùng cho vận hành, không có tiền để chi cho tu bổ, bảo dưỡng và sửa chữa hệ thống.

Có tồn tại những khó khăn và mâu thuẫn về thể chế. Thiếu sự kết nối giữa các đơn vị vận hành và đơn vị quản lý. Ví dụ, Ty Thủy lợi Bắc Hưng Hải chịu trách nhiệm trên phạm vi bốn tỉnh và đặt dưới sự quản lý của cấp bộ. Ngược lại, nhiều ty thủy lợi khác lại chỉ chịu trách nhiệm trên phạm vi một tỉnh hoặc một huyện và đặt dưới sự quản lý của cấp tỉnh hoặc huyện. Như vậy không nhất thiết phải có sự trùng khớp về quy mô giữa đơn vị thực quản và đơn vị hành chính trong quản lý nước.

Mức thủy lợi phí là do các Ủy ban nhân dân tỉnh quy định, rồi sau đó được điều chỉnh ở cấp hợp tác xã tùy theo hình thức thu khác nhau. Như vậy các ty thủy lợi có mức kiểm soát rất thấp đối với các khoản thu của mình.

Khoản chi phí chủ yếu của các ty thủy lợi là tiền điện. Thường ty thủy lợi nhà nước hay nợ tiền điện của các công ty điện lực nhà nước. Thường thì các khoản nợ này hay bị hoãn vì về mặt xã hội mà nói thì không thể cắt điện khi phải tiêu nước ngập úng.

Các hợp tác xã và ty thủy lợi huyện cũng tìm cách bắt tay nhau để đóng phí càng ít càng tốt, do vậy diện tích tưới tiêu thực chất và diện tích khai báo trên sổ sách thường chênh lệch nhau rất nhiều.

Kể từ đó bắt đầu có nhiều thay đổi : luật về tài nguyên nước năm 1998 ; hội đồng liên bộ năm 2000 đã thực sự đề cập tới vấn đề nước và các mục đích sử dụng nước khác nhau trong khi trước đó, nước chủ yếu được gắn với nông nghiệp. Ba tổ chức lưu vực đã được thành lập năm 2001, trong đó có tổ chức lưu vực sông Hồng. Một tầm nhìn liên bộ xét đến các yếu tố môi trường, công nghiệp, bảo vệ người dân, phát triển kinh tế và phát triển nông thôn đã được thông qua. Bộ tài nguyên môi trường được thành lập năm 2002. Đầu tiên là giảm và sau đó là hủy bỏ các loại phí


và thuế sử dụng đất nông nghiệp (2003), tiếp đến là hủy bỏ thủy lợi phí (2008).

Vậy hiện nay ai trả chi phí cho tiền điện và tiền quản lý nước ? Nông dân có tiếp tục trả thủy lợi phí cho hợp tác xã hay không ? Không có dữ liệu liên quan đến các câu hỏi này, chỉ có tiền rót từ nhà nước và tiền phí về mặt lý thuyết. Tuy nhiên, khi hợp tác xã phải vận hành các trạm bơm thì Nhà nước trả tiền điện cho hợp tác xã hay hợp tác xã phải trả tiền điện bằng tiền phí thu của nông dân ? Cần phải có các nghiên cứu để trả lời cho các câu hỏi này.

Xuất hiện nhiều thách thức mới. Đâu là mô hình tổ chức và tài chính cho các thiết chế quản lý nước ? Từ những năm 1980 đã phát triển việc trả phí dịch vụ, nhưng do khó khăn về thu nhập của nông dân nên việc này đã bị hủy bỏ. Tuy nhiên, liệu Nhà nước có đủ tài chính để đảm trách toàn bộ các chi phí ? Tính thuế thế nào cho các khoản chi này ? Ví dụ, Thái Lan đảm trách chi phí liên quan đến nước và vận hành trạm bơm thông qua một thỏa thuận riêng, điều này giúp đảm bảo sự minh bạch trong quản lý. Rõ ràng, trước hết phải là lựa chọn chính trị.

Vị trí của nông nghiệp trước các vấn đề đô thị hóa và công nghiệp hóa cũng như các áp lực về đất đai ngày càng gia tăng cũng là những vấn đề cần phải tính tới – dân số tăng, diện tích đất nông nghiệp bị thu hẹp, thu nhập đầu người giảm. Ngoài ra, việc thay đổi mục đích sử dụng đất, đất xây dựng và tăng diện tích đường rải nhựa cũng làm tăng lượng nước tích tụ trong các diện tích hẹp dẫn đến tăng nguy cơ ngập lụt. Đây không phải là những vấn đề mới nhưng nó trở nên gay gắt hơn khi xét kèm theo các tác động của biến đổi khí hậu, thời tiết.

Với sự phát triển công nghiệp và hạ tầng kinh tế có giá trị cao hơn, nhà nước có thể ứng phó với các nguy cơ ở mức độ nào ? Đâu là các chính sách quy hoạch cần đưa ra cho vùng đồng bằng sông Hồng để có thể ứng phó với các nguy cơ như vậy ?

Bài đọc tham khảo

Fontenelle, J.P. (2006), « La décentralisation de l’hydraulique agricole du delta du fleuve Rouge au Viêt-nam : rupture ou continuité ? », Hérodote, n° 121, pp. 55-72.

tài liệu tham khảo

ĐàO Thế Tuấn (1998), « La transition agraire au Vietnam comme changement d’institutions » in Développement et transition vers l’économie de marché, Actualité Scientifique, universités Francophones, AUPELF-UREF, Montréal, pp. 457- 471.

FONTENELLE, J.-P. (2004), Dynamiques agrai-res, irrigation et institutions dans le delta du Fleuve Rouge (Viêt-nam) : une analyse multi-scalaire de la gestion agricole de l’eau. Faculté d’ingénierie biologique, agronomique et environnementale. Université Catholique de Louvain, Louvain la Neuve.

FONTENELLE, J.-P. (2006), « La décentra-lisation de l’hydraulique agricole du delta du fleuve Rouge au Viêt-nam : rupture ou continuité ». In Hérodote, n° 121, La Découverte, 2e trimestre, Paris, pp. 55-72.

FONTENELLE, J.-P., ĐàO Thế Anh, P. DEFOURN et ĐàO Thế Tuấn (2000), Atlas of the Bac Hung Hai Polder (Vietnam), Agricultural Publishing House, Hanoi.

FONTENELLE, J.-P., F. MOLLE, H. TURRAL (2007), “Who Will Pay for Water? The Vietnamese State’s Dilemna of Decentralization of Water


Management in the Red River Delta”. In MILLE, F., J. BERKOFF et R. BARKER, Irrigation Water Pricing Policy in Context: Exploring the Gap Between Theory and Practice, CABI/IWMI, pp. 165-191.

OSTROM, E. (1992), Crafting Institutions for Self-Governing Irrigation Systems, ICS Press, Institute for contemporary studies, San Francisco.

RUF, T. et P. MATHIEU (2001), “Water Righs and the Insitutional Dynamics of Irrigated Systems: Between State, Market and Community Action” in “Social Dynamics and Irrigation: Communities, Conflict, Control and Change”, International Journal of Water, Vol. 1, n°s 3-4, Inderscience Entreprises Ltd., Oxford, pp. 243-249.

SABATIER, J.L. et T. RUF (1992), « La gestion sociale de l’eau » in Chroniques du SUD, n° 8, ORSTOM, Paris, pp. 75-79.

thảo luận…

François Roubaud, iRD-DiaL

Chúng ta có cảm tưởng là kể từ khi giải tán hợp tác xã và thực hiện cải cách nông nghiệp thì việc quản lý nước do cá nhân thực hiện. Vậy làm thế nào để phối hợp và quản lý các cấp độ khác nhau trong hệ thống quản lý xem ra có vẻ hiệu quả này mà đồng thời vẫn tăng được năng suất ? Chi phí do Nhà nước chịu toàn bộ và không có thu hồi, có lẽ là vì các lý do về mặt xã hội, trong khi trước đó đã một phần chuyển sang kinh tế thị trường. Liệu có áp lực nào về việc phải tiến hành tư nhân hóa trong lĩnh vực quản lý nước?

Jean-philippe Fontenelle

Có sự liên tục trong quản lý hệ thống hạ tầng đê điều. Cách gọi có thay đổi nhưng các đơn vị quản lý thủy lợi vẫn được duy trì. Việc quản

lý hệ thống cống cửa sông của các ty thủy lợi không được chuyển cho cấp địa phương. Nhà nước rút khỏi công tác quản lý nước chủ yếu ở cấp độ nước nội đồng, trái với thời kỳ kinh tế tập thể. Lịch thời vụ, loại cây trồng, lịch tưới tiêu không còn do cán bộ thủy lợi quyết định nữa mà do nông dân tự quyết định. Liên quan đến nước tưới, nông dân hoàn toàn có thể tự mua máy bơm cá nhân. Một số quốc gia đã áp dụng mô hình này. Ở Việt Nam, chúng ta vẫn thấy có hệ thống bơm tập thể áp dụng ở mức xã hội có thể chấp nhận được. Như vậy, có thể thấy có sự dung hòa giữa mong muốn tự chủ và chủ động của cá nhân người nông dân, và việc quản lý tập thể ở cấp độ thôn được xã hội chấp nhận. Một số nơi còn có hợp tác xã dịch vụ cấp xã. Tuy nhiên, nếu chúng ta quan sát kỹ hơn, có thể thấy chu vi tưới tiêu vẫn được xác định ở phạm vi thôn mặc dù đơn vị quản lý vẫn là cấp xã. Ở một số nơi khác, việc chia theo đơn vị thôn được áp dụng triệt để. Chúng tôi nhận thấy Nhà nước không còn hiện diện trong quản lý nước sản xuất và lựa chọn cây trồng. Ví dụ, từ năm 1994, cây vải được phát triển rầm rộ tại huyện Nam Sách, Hải Dương. Nhà nước cũng cho phép thay đổi mục đích sử dụng đất. Chính từ năm 1994, việc xây dựng và phạm vi làng cũng bắt đầu được mở rộng ra ngoài lũy tre làng. Nhà cửa bắt đầu được xây dựng ở ven các con đường và ngoài phía cánh đồng. Tất cả những hiện tượng này cho thấy có sự thay đổi trong chính sách quản lý đất đai của Nhà nước.

Benoit Gaudou, đại học toulouse 1 capitole

Ở Pháp, Nhà nước điều tiết việc tưới và lấy nước từ nguồn để tránh tình trạng phát triển lộn xộn. Vậy ở Việt Nam có các luật hay quy định nào về vấn đề này ? Có quy định hạn chế nào không ? Ngoài ra, việc tưới nước có liên


quan gì đến vấn đề hạn hán hay không ? Giải quyết vấn đề này như thế nào ?


Tôi không theo dõi những thay đổi về quy định luật pháp của Việt Nam trong vấn đề này, nhưng ở thời điểm tôi làm nghiên cứu, không có quy định hạn chế mức nước lấy từ nguồn. Nước lấy chủ yếu là nước mặt, thiếu nước chưa bao giờ bị coi là một nguy cơ. Cũng có thể có vấn đề thiếu nước nhưng chủ yếu là do kênh mương bị tắc, nên vấn đề chủ yếu là làm sao nạo vét được hệ thống kênh dẫn để đưa nước từ sông vào các trạm bơm. Tình hình ở Việt Nam khác với tình hình ở Pháp, vì ở Pháp phải đối mặt với tình trạng tiêu thụ nước quá mức. Có sự cạnh tranh giữa các mục đích sử dụng nước khác nhau (đập thủy điện, nước công nghiệp, nước nông nghiệp, v.v.). Thách thức lớn và muôn thuở của Việt Nam xoay quanh các vấn đề liên quan đến khả năng tiếp cận nguồn nước, và như vậy, chủ yếu gắn với vấn đề tiêu dẫn nước nhiều hơn là tưới nước, kể cả vào mùa khô.

clément Frenoux, Gret

Việc xây dựng và quản lý kỹ thuật hệ thống đê điều ở đồng bằng sông Hồng khác với đồng bằng sông Cửu Long. Có nghiên cứu so sánh nào đã được thực hiện về quá trình hiện đại hóa và cơ khí hóa hệ thống trạm bơm ở hai khu vực đồng bằng châu thổ này hay không ?


Tôi đã phối hợp với IRD để thực hiện các nghiên cứu tại ba vùng đồng bằng châu thổ Chao Phraya (của Thái Lan), Cửu Long và sông Hồng. Tại thời điểm nghiên cứu, chúng tôi đã thấy ở đồng bằng sông Cửu Long có áp dụng

mô hình thủy lợi của đồng bằng sông Hồng. Trước đây, lũ ở đồng bằng sông Cửu Long về ở mức thấp – khoảng vài xăng-ti-mét/ngày – đây là mức chấp nhận được. Tuy nhiên, do số vụ lúa và vụ hoa màu tăng lên, lũ về trở thành một nguy cơ, đây là lý do dẫn tới quyết định xây hệ thống đê bao và trạm bơm theo mô hình của miền Bắc. Như vậy, dần dần không gian canh tác sẽ khép và hướng ra sông.

phan Đình phước, Viện nghiên cứu phát triển tp hồ chí Minh

Việt Nam có nhiều chính sách công về nông nghiệp nhưng nguồn thu từ nông nghiệp vẫn còn rất khiêm tốn. Vậy Pháp có những chính sách nào trong quy hoạch nông nghiệp ?


Tôi sẽ không mô tả chi tiết chính sách nông nghiệp của Pháp. Vả lại chính sách của Pháp đặt trong khuôn khổ rộng hơn là chính sách nông nghiệp của Liên minh châu Âu, nhưng tôi nghĩ là tỷ lệ dân số nông nghiệp nông thôn của Việt Nam và Pháp chênh lệch rất lớn. Với 4 % dân số làm nông nghiệp, các thách thức về nông nghiệp đối với Pháp hoàn toàn khác thách thức của Việt Nam. Ngoài ra có nhiều phương thức quản lý và tiếp cận đầu tư cho nông nghiệp từ khu vực tư nhân và khu vực công. Các công ty thủy lợi vùng Provence và vùng hạ lưu sông Rhône là hai trường hợp thú vị. Nhà nước có sáng kiến đưa ra các chính sách quy hoạch và thường có nhiều hỗ trợ cho đầu tư bằng tiền từ ngân sách, cũng như ủng hộ việc thành lập các công ty bán công, các công ty này nhận hỗ trợ từ ngân sách và thu phí đồng thời. Nông dân trả phí theo lượng nước tiêu thụ (có đồng hồ đo), tiền hạ tầng và phí quản lý. Hệ thống này tồn tại được là nhờ việc nó giúp phát huy được


giá trị kinh tế của sản xuất nông nghiệp phát triển theo thị trường nông phẩm. Ngoài ra còn xuất hiện thách thức của đô thị hóa liên quan đến việc kinh doanh và tiêu thụ nước, nhất là đối với công ty khai thác khu vực kênh Provence dẫn tới thành phố Marseille. Kinh doanh nước sạch ở khu vực đô thị là một khoản thu chính để đảm bảo cân đối tài chính cho công ty, trong khi ban đầu, khu vực kênh này được quy hoạch phục vụ cho phát triển nông nghiệp là chính.

catherine Baron, Đại học toulouse

Các hợp tác xã được thành lập như thế nào, hoạt động ra sao, vai trò trung gian của hợp tác xã được thể hiện như thế nào ? Có phải tất cả mọi nông dân đều phải trở thành xã viên hay không ?

Dương hiền hạnh, Đại học thủ Dầu Một

Việc quản lý một số ty thủy lợi huyện thường bị thâm hụt. Có nghiên cứu nào về vấn đề này không ? Về tham nhũng, nhu cầu nước ?


Các hợp tác xã được thành lập với chính sách hợp tác hóa, trước hết ở cấp thôn và sau đó ở cấp xã từ giữa những năm 1970. Các hợp tác xã sản xuất này quản lý đất đai và toàn bộ các hoạt động sản xuất nông nghiệp, tuy nhiên,

hệ thống hợp tác xã này đã tan rã vào những năm 1990. Tuy vậy, cũng vẫn còn duy trì được năng lực sản xuất đối với một số dịch vụ bắt buộc, như thủy lợi và điện. Sau đó, hệ thống các hợp tác xã được cải cách theo luật mới và được đổi tên thành hợp tác xã dịch vụ, nhất là đối với dịch vụ tưới tiêu. Hợp tác xã do cán bộ quản lý, có phạm vi tưới tiêu xác định.

Ngân sách không cân đối không có nghĩa là có tham nhũng. Việc lên kế hoạch chi đôi khi vượt thu, nhất là khi tiền hỗ trợ từ ngân sách nhà nước không được rót hoặc rót chậm, hoặc khi không thu được hết tiền phí từ nông dân. Tất nhiên, tham nhũng, thất thoát nước, v.v. cũng có thể là nguyên nhân nhưng không phải là nguyên nhân duy nhất dẫn đến tình trạng tài chính không cân đối.

Tại sao lại phải trả phí cho nguồn lợi này ? Vấn đề liên quan tới quyền được tiếp cận nguồn nước và nước là một nguồn tài nguyên thiên nhiên luôn là chủ đề tranh luận trên thế giới. Chúng ta không trả tiền phí cho nước sử dụng mà chúng ta trả tiền cho dịch vụ được đưa ra để có thể phát huy được giá trị kinh tế của nguồn tài nguyên này. Việc không bắt nông dân trả phí là một lựa chọn chính trị mạnh mẽ của Nhà nước nhằm đảm bảo duy trì năng lực sản xuất cho người nông dân.

1.2. Quy hoạch và các thể chế quản lý thủy nông tại đồng ... · Biểu đồ...

Documents

Transcript of 1.2. Quy hoạch và các thể chế quản lý thủy nông tại đồng ... · Biểu đồ...