1

Wykład 4.

Zasady udzielania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego

dr Michał Bitner

1. Uwagi ogólne

[Definicja dotacji, podstawowe cechy dotacji]

Ustawa o finansach publicznych (ufp) formułuje ogólną definicję dotacji, która jest

podstawową formą finansowego wspierania działalności określonych jednostek

organizacyjnych. Jednostki samorządu terytorialnego (jst) są obok budżetu państwa i

państwowych funduszy celowych upoważnionych do udzielania dotacji. Transfer środków

publicznych w postaci dotacji dokonywany jest na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych

ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań

publicznych.

Powyższa definicja określa kilka zasadniczych cech dotacji. Po pierwsze, podstawą

udzielania każdej dotacji musi być ustawa (w szczególności ustawa o finansach publicznych)

lub umowa międzynarodowa: . W Ufp z 2009 r. po raz pierwszy została zapisana powyższa

zasada expressis verbis. Po drugie, dotacje podlegają szczególnym zasadom rozliczania.

Rozliczenie dotacji stanowi potwierdzenie spełnienia wszystkich wymogów związanych z

wykorzystaniem dotacji. Inny charakter ma rozliczenie dotacji podmiotowych, w przypadku

których wymogi te sformułowane są w sposób dość ogólny, inny zaś – rozliczenie dotacji

przedmiotowych, a zwłaszcza rozliczenie dotacji celowych. W tym przypadku termin i sposób

rozliczenia udzielonej dotacji określa umowa między jednostką udzielającą dotacji a

beneficjentem. Po trzecie dotacje mają być przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie

realizacji zadań publicznych.

Dotacje udzielane na zadania bieżące zaliczane są do wydatków bieżących. A

contrario dotacje na inwestycje powinny zostać uznane za wydatki majątkowe (choć przepis

art. 236 ust. 4 ich nie wymienia), co potwierdzają przepisy dotyczące klasyfikacji budżetowej.

Dotacje na zadania bieżące, w podziale na działy i rozdziały, powinny być wyodrębnione w

planie wydatków bieżących będącym częścią budżetu JST. Wszystkie dotacje w podziale co

najmniej na dotacje dla samorządowych zakładów budżetowych, dotacje i środki

przekazywane na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego i związków jednostek

samorządu terytorialnego oraz pozostałe dotacje - ujmowane są w planie finansowym urzędu

jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 7 Prawa zamówień

publicznych, ustawy nie stosuje się do przyznawania dotacji ze środków publicznych, jeżeli

dotacje te są przyznawane na podstawie ustaw.

Z orzecznictwa:

Pojęcie rozliczanie, użyte przez ustawodawcę, rozumieć należy jako czynności z

zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno – technicznym

(wyrok WSA w Gliwicach z 7.9.2010 IV SA/Gl 314/2010).

2

2. Rodzaje dotacji udzielanych z budżetu JST

[Klasyfikacja dotacji]

Nowa ustawa o finansach publicznych z 2009 r. precyzuje i uszczegóławia przepisy

dotyczące udzielania dotacji z budżetu JST. Ustawa przewiduje możliwość udzielania

następujących dotacji:

podmiotowych;

przedmiotowych;

celowych

o dla samorządowych zakładów budżetowych na zadania bieżące finansowane z

udziałem środków z budżetu UE, państw EFTA lub innych zagranicznych

niepodlegających zwrotowi

o dla samorządowych zakładów budżetowych na finansowanie lub

dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji

o dla innych jednostek samorządu terytorialnego

o dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i

niedziałających w celu osiągnięcia zysku;

na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe.

Ufp z 2009 r. (podobnie zresztą jak ustawa obowiązująca wcześniej, zawiera przepisy

określające poszczególne rodzaje dotacji jedynie w rozdziale dotyczącym przeznaczenia

wydatków budżetu państwa. Choć przepisy te nie mogą być wprost stosowane w odniesieniu

do dotacji udzielanych z budżetów JST, należy uznać, że pojęcia dotacji podmiotowych i

przedmiotowych mają charakter terminów technicznych i powinny być rozumiane w podobny

sposób bez względu na to, z jakiego budżetu są udzielane (taki jest przeważający pogląd

doktryny). Należy jednak stwierdzić, że orzecznictwo organów nadzoru konsekwentnie

definiuje poszczególne rodzaje dotacji w oparciu o przepisy art. 127, 130 i 131.

[Dotacje podmiotowe]

Według definicji doktrynalnej, odpowiadającej zresztą zasadniczo brzmieniu przepisu

art. 131 ufp, dotacje podmiotowe udzielane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego

stanowią środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie, przeznaczone wyłącznie na

dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie. Pojęcie

odrębnej ustawy oznacza w ufp ustawę inną niż ustawa o finansach publicznych. Zgodnie z

przepisem art. 218, dotacje podmiotowe z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą

być udzielane tylko na postawie ustaw odrębnych. Zasadę udzielania dotacji podmiotowych

na podstawie ustaw odrębnych potwierdza przepis art. 15 ust. 4, zgodnie z którym

samorządowy zakład budżetowy może otrzymywać dotację podmiotową w zakresie

określonym w odrębnych ustawach.

Odrębną ustawą upoważniającą do udzielania dotacji odpowiadających definicji

dotacji podmiotowych jest w szczególności ustawa z 7.9.1991 o systemie oświaty. Zgodnie z

przepisem art. 90 ust. 1 powyższej ustawy, niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły

podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół

podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych,

otrzymują dotacje z budżetu gminy. Przepis art. 90 ust. 2 stanowi z kolei, że niepubliczne

szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o

uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z

budżetu powiatu. Stosownie do brzmienia art. 90 ust. 3b, szkoły niepubliczne nieposiadające

uprawnień szkoły publicznej oraz placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 3, 4 i

10, mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu. Analogiczne przepisy zawarte w art. 80

dotyczą przedszkoli, szkół i placówek publicznych, które nie są zakładane i prowadzone przez

3

JST. Dotacje dla jednostek systemu oświaty są przeznaczone na dofinansowanie realizacji

zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki

społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących

szkoły lub placówki, stanowią więc – co potwierdza ugruntowane orzecznictwo organów

nadzoru - dotacje podmiotowe (uk RIO w Krakowie z 10.8.2011 nr KI-411/386/11; uk RIO w

Gdańsku z 17.1.2008 rr 030/g233/D/08). Organ stanowiący jednostki samorządu

terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli

prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania

dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w

rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Dotacje są

przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek

bankowy szkoły lub placówki.

Z orzecznictwa:

Pod pojęciem „tryb udzielania dotacji” należy rozumieć wymagania formalne, jakich

powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację. Wymagania dotyczące

obowiązku wskazania we wniosku o udzielenie dotacji: nazwy i adresu osoby

prowadzącej, nazwę i adres szkoły (placówki), numer zaświadczenia o wpisie do

ewidencji, a w przypadku szkół i placówek publicznych numer zezwolenia na

prowadzenie szkoły (placówki), NIP i Regon, nazwę i numer konta bankowego, na

które ma być przekazana dotacja, planowaną liczbę uczniów, to wymagania formalne

(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r. I OSK

374/2010).

Z przepisów wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości

odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania

dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok

udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy powiatowi jedynie do planowania

wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako

podstawa obliczenia dotacji należnej (wyrok NSA z 26.7.2006 II GSK 97/2006).

Za niedopuszczalne uznać należy modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących

jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na

dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie

dotacji (wyrok WSA w Bydgoszczy z 23.3.2011 II SA/Bd 699/2010).

Sformułowanie „tryb udzielania” ma znaczenie bardziej techniczne, nie może zaś

obejmować ograniczenia prawa do dotacji, które musi wynikać z wyraźnych norm

prawnych. Podstawą do wprowadzenia zapisów ograniczających prawo do dotacji

może być wyłącznie przepis ustawowy bądź też akt wydany na podstawie i w

granicach delegacji ustawowej. Kwestie dotyczące podstaw wstrzymywania dotacji

nie wchodzą w zakres upoważnienia ustawowego określonego art. 90 ust. 4 ustawy o

systemie oświaty (wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 marca 2009 r. II SA/Ke 30/2009).

Ustawodawca wprost w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważnił organy

stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia terminu rozliczenia

dotacji. W tym zakresie to akt prawa miejscowego ma decydujące znaczenie dla

określenia terminu, w jakim następuje rozliczenie. Oczywistym jest przy tym, że termin

ten nie może zostać oznaczony w sposób sprzeczny z treścią art. 90 ust. 3c ustawy o

systemie oświaty, a zatem obowiązek rozliczenia dotacji nie powinien zostać

ustanowiony zanim upłynie termin do jej wypłaty (wyrok WSA w Bydgoszczy z

17.5.2011 I SA/Bd 189/2011).

Do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego

należy ostateczne określenie w ramach prawa miejscowego ostatecznej wysokości

4

samej dotacji. Brak takiego stosownego przepisu w uchwale powodowałby sytuację,

gdy beneficjent dotacji mógłby dochodzić jej w dowolnej wysokości, nie niższej jednak

niż dolna jej granica ustawowa. Ponieważ ustawodawca nie dookreślił jej górnej

granicy, kwestia wysokości dotacji pozostawałaby otwarta. Już samo to, przy braku

stosownego zapisu w uchwale gminy, rodziłoby zarzewie przyszłych sporów co do

zakresu należnej ustawowo dotacji. W pewnym zatem stopniu stosowny przepis o

wysokości dotacji w samej uchwale spełnia także funkcję ochronną dla samej jednostki

samorządu terytorialnego, chroniąc ją przed wygórowanymi żądaniami ze strony jej

beneficjentów (wyrok WSA w Opolu z 11.12.2009 r. I SA/Op 475/2009).

Nie stanowi naruszenia prawa zawarty w § 2 uchwały zapis że coroczne określenie

„stawki dotacji dla szkół” należy do Zarządu Powiatu. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 2 i

4 usp do zadań zarządu powiatu należy wykonywanie uchwał rady oraz budżetu

powiatu. Przepis ten ma charakter kompetencyjny, który upoważnia a jednocześnie

obliguje zarząd powiatu do działania w zakresie w niej wskazanym (wyrok WSA w

Kielcach z dnia 12 lutego 2009 r. II SA/Ke 753/2008).

Uchwalenie przez radę gminy w budżecie limitu wydatków na dotację dla szkoły

niepublicznej w wysokości innej niż to wynika z art. 90 ust. 2a ustawy o systemie

oświaty, narusza prawo strony do dotacji, jaka przysługuje jej z mocy tego przepisu o

tyle, o ile nie pozwala wykonawcom budżetu na wypłatę w danym roku całej należnej

kwoty. Tym samym potrzeba eliminacji takiego zapisu z obrotu w celu ochrony prawa

podmiotowego strony, istnieje jedynie do momentu, w jakim możliwa jest zmiana

limitu wydatku w danym roku, gdyż wówczas można przyjąć, że mamy do czynienia z

interesem prawnym jako zobiektywizowaną, czyli realnie istniejącą potrzebą ochrony

prawnej w sprawie ze skargi na tego rodzaju działanie organu administracji

publicznej (wyrok WSA w Bydgoszczy z 22.2.2005 I SA/Bd 672/2004).

Kolejnym przykładem ustawy zawierającej upoważnienie do udzielania dotacji

podmiotowych jest ustawa z 25.10.1991 o organizowaniu i prowadzeniu działalności

kulturalnej. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 3, organizator (czyli w szczególności właściwa

jednostka samorządu terytorialnego) przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie

dotacji podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań

statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów.

Z orzecznictwa:

Organizator nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury. Podstawą gospodarki

finansowej instytucji kultury jest plan działalności instytucji, zatwierdzony przez

dyrektora z zachowaniem wysokości dotacji otrzymanej od organizatora na podstawie

art. 28 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. O

wysokości dotacji decyduje rozmiar prowadzonej działalności instytucji kultury oraz

możliwości finansowe gminy czyli organizatora. Powstałe w wyniku działalności straty

bilansowe zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy zmniejszają fundusz instytucji

kultury (uk RIO w Bydgoszczy z 3.2.2006 Nr IV/9/06).

[Dotacje przedmiotowe]

Dotacje przedmiotowe są środkami przeznaczonymi na dopłaty do określonych

rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych. W przypadku tego

rodzaju dotacji udzielanych z budżetu JST, zasada podstawy prawnej w postaci ustawy

odrębnej obowiązuje w odniesieniu do beneficjentów innych niż samorządowe zakłady

budżetowe. W ich przypadku ustawa o finansach publicznych stanowi bowiem wystarczającą

ustawową podstawę prawną udzielania dotacji przedmiotowych (art. 15 ust. 3 pkt 1, art. 219).

5

Inne podmioty mogą otrzymywać dotacje przedmiotowe z budżetu JST jeśli stanowią tak

ustawy odrębne. Ufp stanowi, że kwoty i zakres dotacji przedmiotowych określa uchwała

budżetowa, natomiast stawki dotacji przedmiotowych ustala organ stanowiący jednostki

samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, że określenie wysokość kwot dotacji

przedmiotowych możliwe jest przy założeniu znajomości ich stawek: kwota dotacji stanowi

bowiem iloczyn stawki i podstawy naliczenia dotacji. Odrębna uchwała ustalająca stawki

dotacji przedmiotowych powinna zatem być uchwalona wcześniej od ustawy budżetowej.

Przepisy nie zabraniają również ustalenia stawek dotacji przedmiotowych w samej uchwale

budżetowej.

Z orzecznictwa:

Uchwała budżetowa musi ujmować dotacje przedmiotowe w sposób jednoznacznie

wskazujący na ich charakter, aby były one przeznaczone wyłącznie na dopłaty do

wyrobów lub usług. Dlatego też dotowane usługi lub towary powinny być wyraźnie

wskazane. Zakres dotacji przedmiotowych nie może obejmować dopłat do kar

pieniężnych nałożonych na zakład budżetowy, ponieważ nie mieści się to w pojęciu

dotacji przedmiotowych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2006 r., I SA/Po

1116/06, OwSS 2007, nr 2, poz. 43).

Kwoty i zakres dotacji, określa uchwała budżetowa (art. 219 ust. 3). Zakres

kompetencji organu stanowiącego w przedmiocie stawek dotacji przedmiotowych dla

samorządowych zakładów budżetowych zakreślony jest dyspozycją art. 219 ust. 4

ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą stawki dotacji przedmiotowych ustala

organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym postanowienia

odnoszące się do ustalenia zasad, trybu udzielania, rozliczania i zwrotu dotacji

przekraczają granice prawne kompetencji organu stanowiącego sprecyzowane w art.

219 ust. 4 ustawy o finansach publicznych odnoszące się do ustalenia stawki dotacji

przedmiotowych (uk RIO z dnia 25 maja 2011 r. nr 14/48/2011).

[Dotacje celowe; umowa dotacji celowej]

Dotacje celowe stanowią bardzo różnorodną kategorię wydatków. Ufp zaledwie

wzmiankuje możliwość udzielania dotacji celowych samorządowym zakładom budżetowym

oraz zawiera przepisy określające zasady udzielania dotacji celowych innym jednostkom

samorządu terytorialnego, jak również podmiotom niezaliczanym do sektora finansów

publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku. Zasadą ogólną dotyczącą wszystkich

dotacji celowych z budżetu JST jest obowiązek poprzedzenia przekazania dotacji zawarciem

umowy określającej w szczególności:

wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są

przekazywane środki dotacji;

termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku

budżetowego;

termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz

termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może

być dłuższy niż 31 stycznia następnego roku, a w przypadku umieszczenia dotacji w

uchwalonym przez organ stanowiący wykazie wydatków niewygasających – nie

dłuższy niż 15 dni od dnia określonego w tej uchwale.

[Status prawny umowy dotacji]

Niestety, ufp (aktualnie obowiązująca jak i poprzednie ) nie zawiera żadnych

przepisów normujących skutki prawne takiej umowy, w związku z czym ich interpretacja

należy wciąż do bardziej kontrowersyjnych problemów prawnej regulacji gospodarki

6

finansowej JST. Teoretycznie możliwe są dwa rozwiązania. Pierwsze oparte jest na założeniu,

że dotacja celowa, jako instytucja prawa publicznego, nie może być przedmiotem umowy

podlegającej ogólnym zasadom prawa cywilnego, w szczególności zasadzie swobody umów.

Samo udzielenie dotacji jest zawsze jednostronnym aktem jednostki samorządu

terytorialnego, zaś zasady przekazywania dotacji określone są w przepisach prawa oraz

uchwale organu stanowiącego i nie mogą być przedmiotem negocjacji między dotującym a

beneficjentem. Ponadto zasady wykorzystania dotacji oraz skutki uchybień w tym zakresie

uregulowane są przepisami ustawy o finansach publicznych, ustawy o naruszeniu dyscypliny

finansów publicznych oraz kodeksu karnego skarbowego. Należy podkreślić, że kwoty dotacji

podlegające zwrotowi (w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych) są

środkami publicznymi, stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze

publiczno-prawnym. Wobec tego stosunek, będący skutkiem zawarcia umowy między JST a

beneficjentem, nie jest stosunkiem cywilnoprawnym co oznacza, że stosowanie doń instytucji

prawa cywilnego (np. reguły wykładni umowy, odsetki za opóźnienie, zasady rządzące

wykonywaniem zobowiązań z umów wzajemnych) nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Drugie rozwiązanie oparte jest na samej koncepcji umowy jako czynności prawnej

wymagającej co najmniej dwóch zgodnych oświadczeń woli. Według tego stanowiska umowa

reguluje nie tyle udzielenie dotacji, będące istotnie aktem prawa administracyjnego, lecz jej

przekazanie będące z punktu widzenia ustawy o finansach publicznych czynnością

techniczną. Nic nie stoi na przeszkodzie, żeby JST zobowiązała się wobec beneficjenta do

spełnienia świadczenia polegającego na wykonaniu takiej czynności, zaś stosowanie w

zakresie wykonania i skutków niewykonania umowy przepisów prawa publicznego

niezależnie od prawa cywilnego – nie uwłacza cywilnoprawnemu charakterowi stosunku

prawnego między JST a beneficjentem. Niestety, nowa ufp nie pozwala na jednoznaczne

rozwiązanie powyższego dylematu.

Z orzecznictwa:

Dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych

określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może

nastąpić – tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – na podstawie umowy

zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunku

pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. W

ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się

bowiem, że w takim przypadku przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego

charakteru - np. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu

Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r. FPS 6/2002, ONSA 2003/1 poz. 8

(wyrok WSA w Warszawie z 27.4.2007 V SA/Wa 316/2007).

Słusznie wskazuje organ odwoławczy, iż kwestie dotyczące roszczeń z tytułu zawartej

umowy dotacji regulowane są przepisami kodeksu cywilnego, a wszelkie spory

pomiędzy stronami umowy rozstrzygane są przez sądy cywilne. Wyrok Wojewódzkiego

Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2010 r. III SA/Łd 524/2010.

[Dotacje celowe dla innych jednostek samorządu terytorialnego]

Ustawa o finansach publicznych expressis verbis wymienia dwa rodzaje dotacji

celowych: dotacje celowe dla innych JST oraz dotacje dla podmiotów niezaliczanych do

sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Udzielenie innej

jednostce samorządu terytorialnego pomocy finansowej w formie dotacji celowej wymaga

uprzedniego podjęcia uchwały przez organ stanowiący (art. 216 ust. 2 pkt 5), określającej

beneficjenta dotacji, jej cel i kwotę. Podstawą udzielenia dotacji celowej jest umowa. Ustawa

7

nie reguluje jej zakresu, ani skutków prawnych, zawiera natomiast kontrowersyjny przepis,

zgodnie z którym spory w zakresie zwrotu dotacji rozstrzygają sądy powszechne. Poddanie

sporów z tego zakresu kognicji sądów powszechnych wskazuje na prywatnoprawny charakter

stosunku prawnego łączącego jednostkę udzielającą pomocy z jednostką będącą jej

beneficjentem i sugeruje poddanie umowy o udzielenie pomocy w formie dotacji celowej

reżimowi prawa cywilnego, a w szczególności zasadzie swobody umów.

Z orzecznictwa:

Klasyfikacja budżetowa wydatków z tytułu pomocy finansowej, tj. § 271 „Dotacja

celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego

na dofinansowanie własnych zadań bieżących” bądź § 630 „Dotacja celowa na

pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na

dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych”, wskazuje,

że pomoc finansowa może być udzielona na dofinansowanie zadań własnych

beneficjent (uk RIO w Warszawie z 12.4.2011 Nr 128/K/11).

Zgodnie z art. 220 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z budżetu jednostki

samorządu terytorialnego może być udzielana pomoc finansowa w formie dotacji

celowej lub pomoc rzeczowa innym jednostkom samorządu terytorialnego, nie zaś ich

jednostkom organizacyjnym (uk RIO w Kielcach z dnia 22 marca 2010 r. nr 22/2010).

[Dotacje celowe dla instytucji non-profit; ustawa o działalności pożytku publicznego i

wolontariacie]

Kolejny rodzaj dotacji celowych uregulowanych w nowej ufp stanowią dotacje dla

podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu

osiągnięcia zysku na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Jeżeli

udzielenie dotacji następuje w związku ze zleceniem zadania, określonego w ustawie o

działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (działalnością pożytku publicznego jest

działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań

publicznych określonych w ustawie: sferę zadań publicznych określa przepis art. 4) – dotacja

podlega regulacji zawartej w tej ustawie (w rozdziale 2 Prowadzenie działalności pożytku

publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych), w przeciwnym razie stosuje

się przepisy ustawy o finansach publicznych. W obydwu przypadkach podstawą przekazania

dotacji jest zawarcie z beneficjentem stosownej umowy, przy czym udzielenie dotacji na

podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie powinno być

zasadniczo poprzedzone przeprowadzeniem konkursu ofert. Warto wspomnieć, że zgodnie z

ramowym wzorem umowy określonym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki

Społecznej z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego,

ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z

wykonania tego zadania - w zakresie nieuregulowanym umową stosuje się przepisy kodeksu

cywilnego oraz ustawy o finansach publicznych, zaś ewentualne spory powstałe w związku z

zawarciem i wykonywaniem umowy poddane są rozstrzygnięciu sądu powszechnego.

W przypadkach określonych w ustawie dotacje mogą być udzielane także z

pominięciem otwartego konkursu ofert: Organ wykonawczy JST może mianowicie zlecić

NGO realizację zadania publicznego o charakterze lokalnym lub regionalnym na podstawie

oferty realizacji zadania publicznego z pominięciem otwartego konkursu ofert, jeżeli:

wysokość dofinansowania lub finansowania zadania publicznego nie przekracza kwoty

10.000 zł; zadanie publiczne ma być realizowane w okresie nie dłuższym niż 90 dni. W ciągu

7 dni od wpłynięcia ofertę zamieszcza się na tydzień w BIP, siedzibie JST i na www. Po

rozpatrzeniu ewentualnych uwag, organ wykonawczy niezwłocznie zawiera umowę o

8

wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego.

Łączna kwota środków przekazanych tej samej NGO w trybie niekonkursowym w danym

roku nie może przekroczyć 20 tys. zł, zaś wysokość środków przyznanych w trybie

niekonkursowym nie może przekroczyć 20% dotacji planowanych w roku budżetowym na

realizację zadań publicznych przez NGO.

Z orzecznictwa:

Żaden z przepisów art. 221 u.f.p. nie wskazuje przypadków udzielania dotacji innym,

niż wymienionym w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie

podmiotom (wyrok WSA w Opolu z dnia 29.6.2010 I SA/Op 259/2010).

art. 221 ust. 2 u.f.p. determinuje krąg beneficjentów dotacji celowych zarówno na

zadania objęte ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jak i na

inne zadania. Beneficjentami tymi mogą być wyłącznie podmioty uprawnione do

prowadzenia działalności pożytku publicznego w rozumieniu ustawy o pożytku

publicznym i o wolontariacie (uk RIO we Wrocławiu z 25.5.2011 Nr 54/2011).

Rada Gminy nie ma podstaw prawnych do określania w formie uchwały procedur

związanych z udzielaniem dotacji w przypadku prowadzenia działalności pożytku

publicznego (uk RIO w Łodzi z 1.7.2004 Nr 19/79/2004).

[Dotacje celowe dla instytucji non-profit – tryb udzielania; umowa dotacji; art. 221 ust. 3 i

4 ]

Udzielenie dotacji celowej podmiotowi niezliczonemu do sektora finansów

publicznych i niedziałającemu w celu osiągnięcia zysku na podstawie przepisów ustawy o

finansach publicznych wymaga uprzedniego podjęcia przez organ stanowiący uchwały

określającej tryb postępowania o udzielenie dotacji, zadania podlegające dotowaniu, sposób

rozliczania dotacji oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania, uwzględniającej

zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia. Umowa o

udzielenie dotacji celowej zawierana na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych

powinna określać:

szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego

wykonania;

wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności;

termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku

budżetowego;

tryb kontroli wykonywania zadania;

termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;

termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 31 stycznia następnego

roku, a w przypadku umieszczenia dotacji w uchwalonym przez organ stanowiący

wykazie wydatków niewygasających – nie dłuższy niż 15 dni od dnia określonego w

tej uchwale.

Z orzecznictwa:

Ustawodawca wskazując formę udzielenia dotacji podmiotowi spoza sektora finansów

publicznych (umowa) wskazuje jednocześnie minimalny zakres regulacji, który musi

być zawarty w takiej umowie. Ustawodawca nie pozostawia stronom pełnej swobody

w ułożeniu treści tej umowy, gdyż na jej podstawie są przekazywane środki publiczne

podlegające szczególnej ochronie. W tym świetle nie może obronić się pogląd

wyrażony w odwołaniu, iż kwestie dotyczące stopnia szczegółowości ustaleń

ustawodawca pozostawił subiektywnej ocenie stron. Gdyby tak było w istocie, cała ta

ustawowa regulacja byłaby zbyteczna. Nie można zapominać, iż prawo budżetowe

9

należy niewątpliwie do prawa publicznego, przy interpretacji którego subiektywne

zapatrywania stron nie mają takiego znaczenia jak w prawie prywatnym (orzeczenie

GKO z dnia 26 czerwca 2003 r., DF/GKO/Odw.-14/21-25/2003).

Przewidziany w art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach

publicznych wymóg zapewnienia jawności dla organu stanowiącego j.s.t., mógłby być

spełniony poprzez uwzględnienie w treści uchwały obowiązku zamieszczania w

Biuletynie Informacji Publicznej Gminy, czy chociażby wywieszania na tablicy

ogłoszeń w Urzędzie Gminy, wykazu podmiotów ubiegających się o dotację i

wysokości przyznawanej im dotacji (uk RIO w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r. nr

170/K/11).

Przepisy art. 221 ust. 4 n.u.f.p. nie dają podstawy dla organu stanowiącego jednostki

samorządu terytorialnego do określania w uchwale warunków udzielania dotacji.

Stanowią one jedynie podstawę do określenia trybu postępowania, czyli procedury

udzielenia dotacji (uk RIO w Łodzi z dnia 24 listopada 2010 r. nr 40/179/2010).

Wprowadzenie przez organ stanowiący warunku, od którego uzależnia się przekazanie

dotacji tj. od prawidłowego jej wykorzystania w roku poprzedzającym rok budżetowy,

wykracza poza normy art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych (uk RIO w

Bydgoszczy z dnia 4 sierpnia 2010 r. nr XVII/44/2010).

Przykładem dotacji celowych zawieranych na podstawie odrębnych ustaw są dotacje

udzielane na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z 4.2.2011 o opiece nad dziećmi do lat 3.

Zgodnie z tym przepisem, podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1 (a więc nie tylko osoby

prawne i inne jednostki organizacyjne, ale także osoby fizyczne), prowadzące żłobek lub klub

dziecięcy mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym

dotację celową z budżetu gminy. Wysokość i zasady ustalania dotacji określa rada gminy w

drodze uchwały.

Z orzecznictwa:

Wprowadzenie przez Radę Miejską ograniczenia w przyznawaniu dotacji na dziecko

faktycznie uczęszczające do placówki, czyli takie, które w danym miesiącu korzystało z

opieki placówki przez minimum połowę przypadających w danym miesiącu dni

roboczych, narusza dyspozycję art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do

lat 3. Z przepisu tego wynika, iż podmioty prowadzące żłobek lub klub dziecięcy mogą

otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację

celową z budżetu gminy. Jednym z warunków przyznania dotacji jest więc objęcie

dziecka opieką w placówce, co oznacza w praktyce przyjęcie dziecka do placówki na

warunkach określonych w statucie żłobka lub klubu dziecięcego (wyrok WSA w

Poznaniu z dnia 13 października 2011 r. I SA/Po 613/2011).

Przeznaczeniem dotacji celowej z art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3

nie może być dofinansowanie do kosztów całości ogólnie rozumianej działalności

opiekuńczej żłobka lub klubu dziecięcego, gdyż takie jej wykorzystanie czyniłoby z niej

„dotację podmiotową”, co z kolei nie byłoby zgodne z wolą ustawodawcy, że ma to

być dotacja celowa (uk RIO w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2011 r. KI-411/385/11).

Kolejny przykład stanowią dotacje celowe na konserwację zabytków. Zgodnie z

przepisem art. 81 ustawy z 23.7.2003 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w trybie

określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub

roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona przez organ

stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w

podjętej przez ten organ uchwale. Specyfika powyższej dotacji polega na konieczności

10

podjęcia przez organ stanowiący dwóch odrębnych uchwał: w sprawie zasad udzielania

dotacji (sposób postępowania z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymagane dokumenty do

rozpoznania tego wniosku, forma załatwienia wniosku, ale nie zasady i przesłanki zwrotu

dotacji – określone przepisami prawa: wyrok WSA w Krakowie z 25.1.2011 I SA/Kr

1673/2010; uk RIO w Zielonej Górze z 9.6.2010 rr 185/2010) oraz w sprawie udzielenia

dotacji. W związku z tym należy stwierdzić, że udzielenie dotacji jest kompetencją organu

stanowiącego, a nie zarządzającego (UK RIO w Łodzi z 14.1.2009 rr 1/2/2009). Dotacja może

być udzielona w wysokości do 100 % nakładów, z tym że łączna kwota dotacji na prace

konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru,

udzielonych przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego,

wojewódzkiego konserwatora zabytków bądź organ stanowiący JST, nie może przekraczać

wysokości 100 % nakładów. Organy uprawnione do udzielania dotacji muszą prowadzić

wykazy udzielonych dotacji oraz informować się wzajemnie o udzielonych dotacjach.

Z orzecznictwa:

Użyte w ust. 1 art. 71 ustawy o ochronie zabytków pojęcie „stosunku

zobowiązaniowego” nie zostało przez prawodawcę ograniczone przez wskazanie

rodzaju zobowiązań, w wyniku których może powstać tytuł prawny do zabytku, dlatego

pojęcie to powinno być interpretowane szeroko z uwzględnieniem treści i celu jakiemu

służy regulacja zawarta w art. 71. Przy wykładni tego przepisu nie ma znaczenia to,

czy tytuł prawny do zabytku wynika z umowy nazwanej, czy też nienazwanej lub

jednostronnie lub dwustronnej zobowiązującej. Istotne jest by treść stosunku

zobowiązującego do sprawowania opieki nad zabytkiem była zgodna z art. 71 ustawy

o ochronie zabytków i interpretowana z uwzględnieniem postanowień art. 3531 i art.

65 § 2 k.c.” (wyrok NSA z 1.6.2010 II GSK 43/2010).

Organ stanowiący określa nie tylko zasady przyznawania dotacji, lecz także jest

wyłącznie właściwym do udzielenia tej dotacji na zasadach przez siebie określonych w

uchwale (uk RIO w Łodzi z dnia 14 stycznia 2009 r. nr 1/2/2009).

Uchwała organu stanowiącego wydana w trybie art. 81 ustawy o ochronie zabytków

jest aktem prawa miejscowego: uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące,

dotyczące zasad przyznawania dotacji, określone dla wszystkich uprawnionych

podmiotów (uk RIO w Zielonej Górze z 6.6.2007 Nr 102/2007; orzeczenie RKO z

17.5.2010 ZDB-4100-3-22/2009)

Dotacje na konserwację zabytków są dotacjami celowymi w rozumieniu art. 127 ust. 1

pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (uk RIO w Zielonej

Górze z 28.7.2010 Nr 253/2010; uk RIO w Zielonej Górze z 20.5.2009 Nr 116/2009)

Do udzielania dotacji celowych upoważnia JST także ustawa z 25.10.1991 o

organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 3 pkt

3 ustawy, organizator przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji celowej

na realizację wskazanych zadań i programów oraz na finansowanie lub dofinansowanie

kosztów realizacji inwestycji. Ustawa nie określa trybu i zasad udzielania ani rozliczania

dotacji celowej – należy w związku z tym stosować przepisy ogólne.

Dotacjami celowymi są również dotacje dla spółek wodnych, wywołujące liczne

kontrowersje aż do zmiany Prawa wodnego w 2001 r.. Zgodnie z przepisem art. 164 ust. 5a

Prawa wodnego, spółki wodne mogą korzystać z pomocy finansowej z budżetów JST na

bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz na finansowanie lub dofinansowanie

inwestycji. Pomoc finansowa z budżetów JST polega na udzielaniu dotacji celowej w

rozumieniu przepisów ufp. Koniecznym elementem podstawy prawnej udzielenia dotacji jest

uprzednia uchwała organu stanowiącego określająca: zasady udzielania dotacji celowej dla

11

spółek wodnych; tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji oraz sposób jej rozliczania.

Udzielenie dotacji celowej następuje na podstawie umowy zawartej przez JST ze spółką

wodną. W przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis, jej

udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w

przepisach prawa UE.

Dotacje celowe z budżetu JST mogą otrzymywać także podmioty wykonujące

działalność leczniczą. Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 3 , podmioty te mogą otrzymać dotację

celową na: realizację zadań w zakresie programów zdrowotnych i promocji zdrowia, w tym

na zakup aparatury i sprzętu medycznego oraz wykonanie innych inwestycji koniecznych do

realizacji tych zadań; inne inwestycje; remonty; realizację projektów finansowanych z

udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub niepodlegających zwrotowi

środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA, lub innych środków

pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi na zasadach określonych

w odrębnych przepisach; cele określone w odrębnych przepisach oraz umowach

międzynarodowych; realizację programów wieloletnich.

Z orzecznictwa:

Stanowisko organu nadzoru, w myśl którego podjęcie przez Zarząd Województwa uchwały w

przedmiocie przyznania z budżetu Województwa na 2012 r. dotacji celowych samodzielnym

publicznym zakładom opieki zdrowotnej nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, Sąd uznał

tym samym za bezzasadne. Powołane wyżej przepisy u.s.w. przewidują kompetencję zarządu

województwa w zakresie wykonywania budżetu województwa, zaś przepisy u.o.d.l. zawierają

uregulowania szczególne, stanowiące podstawę przyznania samodzielnym publicznym

zakładom opieki zdrowotnej dotacji z tego budżetu (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 września

2012 r. I SA/Ol 464/2012).

.

3. Wykorzystanie dotacji i obowiązek zwrotu dotacji

[Roczny charakter dotacji]

Istotą dotacji jako instytucji uregulowanej w ustawie o finansach publicznych jest jej

roczny charakter. Przejawia się on przede wszystkim w możliwości wykorzystania dotacji

najpóźniej do końca danego roku budżetowego, chyba że niewykorzystana część zostanie

umieszczona w wykazie wydatków niewygasających w formie uchwały organu stanowiącego

JST. Jest to istotne novum w porównaniu z dotychczasowym stanem prawnym, w którym

przepisy dotyczące wydatków niewygasających nie miały zastosowania do dotacji (zob. np.

uchwała z 17.01.2008 RIO Gdańsk 015/g240/I/08). Należy pamiętać, że termin

wykorzystania dotacji, oznaczony w umowie dotacji może być krótszy, tzn. przypadać przed

końcem danego roku budżetowego.

[Zwrot dotacji niewykorzystanej]

Niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi do budżetu jst. Jeśli termin

wykorzystania oznaczony w umowie dotacji przypada przed końcem roku budżetowego,

niewykorzystana część dotacji powinna być zwrócona w ciągu 15 dni od upływu terminu

wykorzystania. Jeżeli natomiast terminem wykorzystania dotacji jest koniec roku

budżetowego, niewykorzystana część podlega zwrotowi do budżetu w terminie do 31 stycznia

następnego roku. Jeśli natomiast niewykorzystana część zostanie objęta wykazem wydatków

niewygasających – w razie niewykorzystania w terminie określonym w uchwale zawierającej

wykaz wciąż niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w ciągu 15 dni od terminu

określonego w uchwale. W razie przekroczenia terminu zwrotu dotacji, od części podlegającej

12

zwrotowi nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (czyli

wg stopy równej 200% podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego NBP;

zgodnie z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 10 czerwca 2011 r. w sprawie stawki

odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych oraz obniżonej stawki odsetek za zwłokę od

zaległości podatkowych, stopa odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych wynosi obecnie

14% kwoty zaległości w stosunku rocznym), począwszy od dnia następującego po upływie

terminu zwrotu.

[Wykorzystanie dotacji – pojęcie]

Ufp określa pojęcie wykorzystania dotacji w zasadzie w sposób analogiczny do tego,

jak ustawa obowiązująca wcześniej. Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez:

zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo

realizację celów wskazanych w odrębnych przepisach, jeżeli odrębne przepisy stanowią o

sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji.

Zauważyć przy tym należy, że użycie określenia „w szczególności”, wskazuje, że

wymienione sposoby wykorzystania dotacji nie są jedynymi możliwymi. Pierwszy z nich

odnosi się do dotacji uregulowanych w ustawie o finansach publicznych i udzielanych na

podstawie zawartego w niej upoważnienia, drugi zaś do tych, których udzielenie i rozliczenie

normują przepisy odrębne (tak też orzecznictwo NSA: zob. np. uzasadnienie wyroku z dnia

11 marca 2008 r., II GSK 437/2007, uzasadnienie wyroku z dnia 8 października 2008 r., II

GSK 362/2008 oraz wyroku z dnia 8 października 2008 r., II GSK 363/2008). Wyraźne

wskazanie zapłaty jako formy wykorzystania dotacji stanowi konsekwencję metody kasowej

stosowanej w planowaniu i sprawozdawczości budżetowej. Trzeba jednak zauważyć, że samo

dokonanie zapłaty jest czynnością w zasadzie formalną, stanowiącą naturalne następstwo

szeregu czynności poprzedzających. Należy zatem uznać, że przepis ufp nie usuwa

wątpliwości, które były aktualne pod rządami starej ustawy dotyczących w szczególności

tego, czy można uznać za wykorzystanie dotacji samo zaangażowanie wydatku budżetowego.

Pojęcia zaangażowania, obok pojęcia wydatku, zawierała ustawa o finansach publicznych z

1998 r. (por. przepis art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach

publicznych: Plany kont jednostek budżetowych powinny uwzględniać zasady określone w

przepisach ustawy o rachunkowości i standardach międzynarodowych z tym, że będą

ujmowane również wszystkie etapy rozliczeń poprzedzające płatność dochodów i wydatków,

w tym także zaangażowanie środków). W takim samym kontekście pojęcie to pojawia się w

przepisie art. 40 ufp. Zaangażowaniem wydatków budżetowych jest każda czynność prawna,

która w przyszłości może powodować wydatek budżetowy ujęty w planie finansowym

jednostki budżetowej, np. zawarcie umowy o pracę, zlecenia, o dzieło, o wykonanie usługi,

zakupu materiałów, wyposażenia środka trwałego, wydanie decyzji przyznającej środki z

budżetu, umowa cywilnoprawna polegająca na udzieleniu zamówienia publicznego, zawarcie

porozumienia z innymi jednostkami samorządu terytorialnego lub z innymi podmiotami, w

wyniku którego zostaje udzielona dotacja. Z punktu widzenia prawa finansowego

zaangażowanie można umiejscowić w przedziale między planem wydatków a wykonaniem

wydatków. Za uznaniem zaangażowania wydatku za sposób wykorzystania dotacji przemawia

wykładnia celowościowa przepisów ustawy o finansach publicznych. Gdyby bowiem przyjąć,

że samo zaangażowanie wydatków (bez faktycznej realizacji płatności w danym roku) nie

wyłącza obowiązku zwrotu dotacji, pozbawienie danej jednostki możliwości sfinansowania

zaangażowania pociągałoby za sobą niewykonanie przez tę jednostkę zobowiązania w sensie

prawnym, ze wszystkimi negatywnymi konsekwencjami tego faktu, zaś w przypadku

jednostki należącej do sektora finansów publicznych – także naruszenie dyscypliny finansów

publicznych.

13

Z orzecznictwa:

W zaskarżonym wyroku WSA przyjął, że użyte w treści art. 144 ust. 4 ustawy o

finansach publicznych sformułowanie „wykorzystanie dotacji udzielonej na

zrealizowanie zadania” należy rozumieć „wyłącznie w ten sposób, że wykorzystanie

dotacji następuje przez zapłatę”. Taka wykładnia pojęcia „wykorzystanie dotacji”

zawartego w art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nie jest uprawniona, jeśli

zważyć, że omawiany przepis wymienia dwa sposoby wykorzystania dotacji, przy czym

sposób drugi polegający na realizacji celów określonych w odrębnych przepisach z

reguły polegał będzie także na realizacji zadań niezbędnych do osiągnięcia

wskazanych w odrębnych przepisach celów (wyrok NSA z 8.10.2008 II GSK

362/2008).

Jeżeli o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji stanowią przepisy ufp - dla oceny

ustalenia daty wykorzystania dotacji znaczenie ma data dokonania zapłaty za

zrealizowane zadania (wyrok WSA w Warszawie z 26.11.2009 V SA/Wa 1056/2009).

Dotacja celowa jest przeznaczona na określony cel i powinna być zrealizowana w

wyznaczonym terminie. Jej wykorzystanie jest wydatkiem ze środków publicznych, a

zatem granice upoważnienia do jego dokonania stanowi zakreślony termin i cel

wykorzystania dotacji celowej. Po upływie wyznaczonego terminu nie ma podstaw do

dokonania z dotacji określonego wydatku, bowiem środki publiczne stanowiące

dotację celową nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która ją otrzymała.

Dokonanie wydatku z takich środków i w okolicznościach wyżej opisanych jest

przekroczeniem zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków

publicznych" (orzeczenie GKO z dnia 15 stycznia 2004 r., DF/GKO/Odw.-2/2/2003,

Lex nr 109815);

[Pozostałe przesłanki zwrotu dotacji - nieprawidłowości]

Nowa Ufp (podobnie jak ustawa obowiązująca dotychczas) przewiduje – obok zwrotu

dotacji niewykorzystanej – kolejne trzy przesłanki zwrotu dotacji do budżetu jednostki

samorządu terytorialnego:

wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem;

nienależne pobranie dotacji;

pobranie dotacji w nadmiernej wysokości.

Przeznaczenie dotacji wynika bądź z zawieranej w przypadku dotacji celowych

umowy dotacyjnej, która powinna określać m.in. opis zadania, na które dotacja została

przyznana, bądź z samej istoty danego rodzaju dotacji (np. dotacje podmiotowe służą

dofinansowaniu działalności bieżącej. W tym pierwszym przypadku przeznaczenie dotacji

określone jest znacznie bardziej precyzyjnie, zaś potwierdzeniem wykorzystania dotacji

zgodnie z przeznaczeniem jest obowiązkowe rozliczenie dotacji. Dotacje pobrane w

nadmiernej wysokości – są to dotacje otrzymane w wysokości wyższej niż określona w

odrębnych przepisach (w przypadku dotacji podmiotowych lub przedmiotowych, które –

pomijając przypadek samorządowych zakładów budżetowych – zawsze udzielane są na

podstawie odrębnych ustaw, tzn. ustaw innych niż ustawa o finansach publicznych) albo w

umowie dotacji (w przypadku dotacji celowych), jak również dotacje otrzymane w wysokości

wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacjami

nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Podstawą prawną dotacji jest –

stosownie do ustawowej definicji dotacji – przede wszystkim ustawa (ustawa o finansach

publicznych lub ustawa odrębna) albo umowa międzynarodowa. Ponadto w przypadku dotacji

przedmiotowych i celowych podstawa prawna dotacji obejmuje także stosowne uchwały

14

organu stanowiącego, a w przypadku dotacji celowych także umowę zawieraną z

beneficjentem.

Termin zwrotu dotacji zależy od terminu wykorzystania dotacji,: jeśli jest on krótszy

niż rok budżetowy – dotacje podlegają zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu

wykorzystania dotacji; jeżeli zaś termin wykorzystania dotacji kończy się w ostatnim dniu

roku budżetowego – dotacje podlegają zwrotowi w ciągu 15 dni od stwierdzenia

wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania nienależnego lub pobrania w

nadmiernej wysokości. W przypadku stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z

przeznaczeniem odsetki (jak od zaległości podatkowych) naliczane są od dnia przekazania

(faktycznej wypłaty) dotacji z budżetu JST, natomiast w przypadku dotacji pobranych

nienależnie lub w nadmiernej wysokości – od dnia następującego po dniu będącym terminem

zwrotu.

Ufp stanowi expressis verbis, że kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach

określonych w ustawie o finansach publicznych są niepodatkowymi należnościami

budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. W zakresie nieuregulowanym w ustawie o

finansach publicznych, do wszystkich tego typu należności stosuje się przepisy kodeksu

postępowania administracyjnego oraz, odpowiednio, przepisy działu III Ordynacji

podatkowej. Wykluczone jest zatem stosowanie do obowiązku zwrotu dotacji przepisów

prawa prywatnego, w szczególności przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu.

Z orzecznictwa:

Nieprzedstawienie rozliczenia w terminie określonym w umowie, nieterminowy zwrot

niewykorzystanej części dotacji, podanie nieprawidłowych danych lub niepełnych

informacji w złożonym wniosku, przez podmiot któremu jej udzielono, jest

niewątpliwie uchybieniem, niemniej z uchybieniem tego rodzaju ustawa o finansach

publicznych nie wiąże dodatkowych sankcji. Jedyną sankcją przewidzianą w art. 252

ufp jest zwrot dotacji wraz z odsetkami. Dotyczy to tylko i wyłącznie wykorzystania

dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej

wysokości. Natomiast w przypadku „nieprzedstawienia rozliczenia w terminie

określonym w umowie, nieterminowego zwrotu niewykorzystanej części dotacji”

zastosowanie mają przepisy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów

publicznych. Wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez

udzielającego dotację, nierozliczenie otrzymanej dotacji lub nieterminowe rozliczenie

tej dotacji, niedokonanie zwrotu dotacji w należnej wysokości lub nieterminowe

dokonanie zwrotu tej dotacji stanowi przesłankę naruszenia dyscypliny finansów

publicznych (uk RIO we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2011 r. nr 60/2011).

Proces podejmowania decyzji w sprawie zwrotu dotacji, w tym także udzielonej

niepublicznej szkole o uprawnieniach szkoły publicznej z budżetu jednostki samorządu

terytorialnego, ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ prowadzący postępowanie,

ustalając istotne dla sprawy okoliczności, ocenia, czy okoliczności te odpowiadają

choćby jednej z ustawowych przesłanek zwrotu dotacji, więc ocenia, czy dotacja

została wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem bądź też pobrana nienależnie lub w

nadmiernej wysokości. Oceny tej dokonuje w oparciu o wskazane powyżej przepisy

ustawy o finansach publicznych, odnosząc okoliczności sprawy do hipotezy art. 145

ust. 2 ufp. Tylko bowiem w razie pozytywnej oceny w tym zakresie możliwy jest zwrot

dotacji. Drugi etap postępowania następuje tylko wtedy, gdy organ stwierdzi, że

wystąpiła jedna z podstaw uzasadniających zwrot dotacji w rozumieniu art. 145 ust. 1

ufp (wyrok WSA w Łodzi z 6.5.2010 I SA/Łd 292/2010).

15

Przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielania, nierozliczenie lub

nieterminowe rozliczenie przekazanej dotacji oraz nieustalenie kwoty dotacji podlegającej

zwrotowi do budżetu – stanowią naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ponadto

narażenie finansów publicznych na uszczuplenie poprzez nienależną wypłatę dotacji stanowi,

w zależności od wypłaconej kwoty, przestępstwo albo wykroczenie skarbowe.